Крестов Алексей Владимирович

СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ

СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

(СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ).

Специальность 22.00.04 - социальная структура, социальные институ­ты и процессы.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук.

Москва, 2000

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования определяется необходимостью раз­работки новой концептуальной модели функционирования социальной за­щиты населения на региональном уровне как важного компонента единой государственной социальной политики.

Социальная ситуация в России при переходе к рынку стала критиче­ской, индикаторы социальной безопасности достигли предельных и сверх предельных величин и они характеризуют высокую социальную цену про­водимых экономических реформ в российском обществе. Провозглашенное в качестве одной из главных целей проводимых в России преобразований повышение уровня жизни населения обернулось значительным ростом масштабов бедности. Переход экономики страны на рыночные отношения не сопровождался усилением внимания к социальным последствиям такого перехода. Именно игнорирование роли социальных факторов в экономиче­ском развитии привело к значительному падению реальных доходов насе­ления, резкому имущественному расслоению общества.

Кризис существующей системы социальной защиты населения при­знан одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации¹. В национальных интересах России исключить бедность как социальное явле­ние из жизни российского общества. Однако, попытки решать проблему бедности за счет введения фиксированных доплат к пенсиям и зарплатам без учета доходов семьи не привели к желаемому результату. В серьезном реформировании нуждается вся социальная сфера и, прежде всего, соци­альная защита населения.

Основным пороком существующих институтов социальной защиты населения остается порождаемое ими иждивенчество. Государство как ос­новной институт власти не смогло создать условий ( экономических, право-

¹ Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 12 97, N1300. // "Российская газета"

от 26.12.97.

вых, организационных ) для повышения ответственности самих граждан за собственное материальное благополучие. В массовом сознании еще гос­подствует убеждение, что государству принадлежит вся полнота власти, что в его компетенцию входят все аспекты жизни страны, что оно распоряжает­ся всеми общественными институтами. Государство, взвалившее на себя огромное бремя социальных и экономических функций, не в состоянии справиться с вытекающими из этого задачами, одновременно блокируя раз­витие структур гражданского общества. Между тем, без развитых институ­тов гражданского общества социальная защита населения не может быть эффективной. Об этом свидетельствует и международный опыт.

Меняется соотношение жесткого государственного управления и са­моорганизации в пользу самоорганизации как тенденция. Создание и даль­нейшее развитие институтов гражданского общества подразумевает отказ от жесткой централизации государственного управления, в вопросах со­вершенствования социальной защиты населения на первый план выходят региональные системы социальной защиты населения'.

Взаимодействие, взаимозависимость и взаимообусловленность ре­гиональных и муниципальных² систем социальной защиты населения, с учетом конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления, нуждается в научном обосновании как фактор становле­ния региональных систем социальной защиты населения.

Степень разработанности проблемы.

Вопросы функционирования социальной зашиты населения как сис­темы в основном находили свое отражение в плоскости практической реа­лизации. Недостаточно уделялось внимания теоретическому осмыслению и

^! Под регионом здесь и в дальнейшем понимается субъект Российской Федера­ции. В диссертации, в частности, используются материалы по Московской области • субъекту РФ.

² В диссертации используются материалы по г Коломне Московской области -крупному промышленному центру Подмосковья, население 153 тысячи человек, пен­сионеров 43 тысячи человек, безработных 3,5 тысячи человек

анализу причин необходимости и возможных путей совершенствования системы.

В современной России интерес к вопросам социальной защиты насе­ления в условиях проведения рыночных реформ проявился первоначально в сфере экономики¹. В этих работах авторы рассматривают подходы к управ­лению социальной защитой населения в условиях перехода экономики страны на рыночные отношения, анализируют региональные особенности социальной защиты населения и др.

В рамках становления современной социальной защиты населения и, в целом, социальной работы как научной дисциплины, основное внимание исследователей первоначально уделялось системе информационной под­держки по различным направлениям социальной работы, систематизации знаний относительно общественной практики и научной мысли, ее обеспе­чивающей².

Заметный вклад в развитие теории социальной работы внесли Холо-стова Е.И., Гуслякова Л.Г., Жуков В.И., Григорьев С.И., Панов A.M., Попов В.Г., Топчий Л.В., Шеляг Т.В.³ В их исследованиях рассматриваются объ­ект, предмет, категории социальной работы как науки; роль практики в раз­витии теоретических аспектов социальной работы как профессиональной деятельности.

¹ Кравченко В.И. Управление социальной защитой населения в условиях пере­хода к рынку. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических на­ук. - М, 1994; Смирнов В.М. Социальная защита населения региона в условиях формирования рыночных отношений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - М,, 1995,

² Антология социальной работы. - М.: Сварогъ-НВФ СПТ, 1994. - т.1; 1995. -т.2; 1995. -- т.З.; Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России, - М,: Институт социальной работы, 1995.

Гуслякова Л Г., Холостова Е.И. Основы теории социальной работы. - М.: Ин­ститут социальной работы, 1997,; Теория социальной работы. / Под ред. Холостовсй Е.И. - М.: Юристъ, 1998.; Теория и методика социальной работы. / Под ред. Панова А.М , Холостовой Е.И. - М.; Институт социальной работы, 1998.; Попов ВТ., Холо-сгова Е.И. Социальная политика и социальная работа, - М,: Социально-

Исследования, посвященные прикладным вопросам социальной рабо­ты, в основном сводились к анализу сложившейся практики оказания соци­альной помощи, ее формам и методам¹.

Вопросы региональных систем социальной защиты населения рас­сматривались, в основном, с точки зрения практической работы². Станов­лению региональных систем социальной защиты населения не уделялось достаточно внимания, а именно: недостаточно исследованы вопросы взаи­модействия, взаимозависимости и взаимообусловленности региональных и муниципальных систем социальной защиты населения; вопросы оптимиза­ции управления региональными и муниципальными системами социальной защиты населения; определения эффективности работы органов социаль­ной защиты населения.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании новой концептуальной модели функционирования региональной системы соци­альной защиты населения, а также разработке рекомендаций для ее практи­ческой реализации.

Эта цель достигается решением следующих задач:

1. Анализ сущности социальной защиты населения в условиях пере­хода к регулируемой рыночной экономике.

2. Осмысление состояния социальной защиты населения в современ­ных условиях и роли региональных органов власти в ее формировании.

3. Уточнение понятийного аппарата, адекватного новой концептуаль­ной модели.

4. Обоснование критериев эффективности социальной защиты насе­ления как важных компонентов новой модели.

технологический институт, 1998.; Социальная политика: парадигмы и приоритеты. / Под общ. ред. Жукова В.И. - М.: Изд-во МГСУ "Союз", 2000.

¹ Социально-трудовая сфера России в переходный период, реалии и перспекти­вы. / Под общ ред. Акимова А.К., Волгина НА. - М.: Молодая гвардия, 1996 , Соци­альная работа с пожилыми. / Под ред. Демидовой Т.Е. - М.: Институт социальной ра­боты, 1998.

³ Володин Н. Социальная защита в регионе // Человек и труд. - 1997 - N3

5. Анализ возможных путей повышения эффективности социальной защиты населения на региональном уровне.

6. Изучение процессов взаимодействия организаций, учреждений со­циальной защиты населения и соответствующих региональных и муници­пальных органов управления, составляющих региональную систему соци­альной защиты населения, и оценка степени соответствия реально сложив­шейся системы новой концептуальной модели.

Объект исследования составили общественные отношения, возни­кающие по поводу и в сфере реализации прав граждан на социальную за­щиту.

Предметом исследования являются закономерности и проблемы про­цесса становления государственной региональной системы социальной за­щиты населения с учетом взаимодействия органов управления, организа­ций и учреждений социальной защиты населения на уровне субъекта Рос­сийской Федерации и на муниципальном уровне.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют общефилософские принципы анализа социальных явлений, сис­темный, комплексный подходы к решению проблемы, а также основопола­гающие идеи отечественных и зарубежных авторов в области социологии, общей теории управления и теории систем как методологии управления.

В качестве теоретической базы исследования выступают положения и идеи А.А.Богданова о природе организационных связей и механизмов, обеспечивающих формирование и регулирование социальных процессов¹, теория познания социальных явлений Э.Дюркгейма², теория социальных изменений и социального становления П.Штомпки³.

¹ Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. В 2-х кн. Кн. 1. -М: Экономика, 1989.

²  Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, назначение. / Пер. с фр. - М.: Канон, 1995

³   Штомпка П. Социология социальных изменений. / Пер. с англ. Под ред. В А.Ядова. -М.: Аспект Пресс, 1996

При проведении исследования автор исходил из понимания становле­ния как процесса формирования, перехода возможности в действительность в процессе развития¹. При этом автор принимал во внимание известную мысль Гегеля о том, что "становление есть неустойчивое беспокойство, ко­торое оседает, переходя в некоторый спокойный результат"².

Исследование базируется на принципах системности, структурно-функционального анализа, положений теории организации и управления, анализа статистических данных, интерпретации социологических исследо­ваний.

Эмпирической базой исследования являются результаты социологи­ческих исследований, проведенных с участием автора, по следующим те­мам:

1. "Эффективность деятельности городской системы социальной за­щиты населения" (декабрь 1998 года - февраль 1999 года). Опрошено 1233 человека, проживающих в г. Коломне, Московской области. В качестве ге­неральной совокупности рассматривались граждане г. Коломны, нуждаю­щиеся в социальной защите. Репрезентативность выборки обеспечивалась проведением опроса в равных долях (по 50%) среди лиц, находящихся на длительном (более года) социальном обслуживании в Центре социального обслуживания инвалидов и престарелых и обратившихся по тому или ино­му вопросу в Комитет социальной зашиты населения г. Коломны. Индекс исследования - ЭСЗ - 99.

2. "Оптимизация управления социальной защиты населения на муни­ципальном уровне" (ноябрь 1998 года). Опрошено 44 эксперта (председате­ли профсоюзных комитетов крупнейших предприятий города Коломны, депутаты городского Совета, руководители здравоохранения, службы заня­тости, охраны труда, представители средств массовой информации и науч-

Философский   энциклопедический   словарь   /   Гл.   редакция:   Л Ф.Ильичев, ПН Федосеев, С.М.Ковалев, ВТ Панов - М.: Сов. Энциклопедия, 1983 - с 652 ² Гегель Г.В.Ф Наука логики. В 3-х томах Т.1. - М: Мысль, 1970 -с.167

ной интеллигенции, руководители общественных организаций ветеранов и инвалидов). Индекс исследования - ОСЗ - 98.

Автором, с целью вторичного анализа, использованы материалы Цен­тра социологических исследований Департамента социальной защиты на­селения администрации Московской области:

3. "Мониторинг уровня жизни населения Московской области в 1993-1996 годах". Индекс - УЖ - 93/96;

и кафедры государственной службы и кадровой политики Российской ака­демии государственной службы при Президенте Российской Федерации:

4. "Государственная служба: общественная значимость, профессио­нализм и перспективы служебного роста". Индекс - ЗГС - 98/99.

5. "Государственная служба и государственные служащие России гла­зами населения". Индекс - ГСН - 99.

При написании диссертации также использовались Конституция и за­коны Российской Федерации в области социальной защиты населения; нормативно-правовые и распорядительные документы органов государст­венной власти федерального и регионального уровней; материалы Госком­стата, аналитические разработки, литературные источники, публикации в периодической печати и информационные передачи в электронных СМИ. В работе также был использован личный опыт автора в сфере социальной защиты населения - более 8 лет, начиная с момента формирования органов социальной защиты населения.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

1. Диссертация является одной из немногих работ, в которых иссле­дована проблема становления государственной региональной системы со­циальной защиты населения во взаимосвязи с процессом формирования муниципальных систем социальной защиты населения. На основе анализа современного состояния и тенденций развития социальной защиты населе­ния предложена новая концептуальная модель функционирования регио­нальной системы социальной защиты населения, которая предполагает соз-

дание единой системы социальной защиты населения на муниципальном уровне как основы единой региональной системы социальной защиты насе­ления. Основными характеристиками модели являются: строгое соответст­вие вопросов ведения органов управления социальной защиты населения федерального, регионального и местного уровней; отсутствие на местном уровне организаций и учреждений социальной сферы регионального под­чинения; объединение финансовых средств фондов социального страхова­ния, пенсионного и занятости населения в местном бюджете с последую­щим перечислением установленной в законодательном порядке части де­нежных средств в региональный (федеральный) бюджет.

2. Обоснована структура и предложена модель управления единой муниципальной системой социальной защиты населения как основы регио­нальной системы социальной защиты населения. Основной характеристи­кой модели является подотчетность не только учреждений общего профиля социальной защиты населения муниципального уровня, но и муниципаль­ных отдела пенсионного обеспечения, отдела занятости населения, отдела по труду и социальным вопросам, бюро медико-социальной экспертизы местной администрации в лице ее комитета (управления) социальной защи­ты населения. Основанием для разработки модели послужило выдвинутое автором предложение о разграничении полномочий между муниципальны­ми органами управления социальной защиты населения, органами управле­ния субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполни­тельной власти.

3. Предложен вариант расчета эффективности работы органов соци­альной защиты населения через определение коэффициента социальной эффективности и коэффициента экономической эффективности. Установ­лена зависимость коэффициента экономической эффективности от норма­тива минимальной бюджетной обеспеченности, что позволяет рассчитывать эффективность работы органов социальной зашиты населения с учетом не только степени возможного увеличения числа малообеспеченных граждан, получивших помощь в результате работы органов социальной защиты на-

селения, но и финансового обеспечения социальной защиты в расчетный период.

4. Уточнен понятийный аппарат социальной работы как науки. Обос­новано содержание и значение ряда базовых понятий: "социальная под­держка", "социальная помощь", "социальная защита". Установлена взаимо­связь между этими понятиями. Социальная поддержка подразумевает разо­вое, несистематическое оказание помощи гражданам с низкими доходами и может выражаться в денежной или натуральной (одежда, продукты и т.п.) форме, а также в виде услуг или льгот и преимуществ разового характера с целью выведения человека из трудной жизненной ситуации. Социальная поддержка является элементом, структурной составляющей социальной помощи, которая, в свою очередь, бывает двух видов: в виде социальных услуг и в виде оказания материальной (денежной, вещевой, продуктовой) помощи и которая оказывается на протяжении определенного отрезка вре­мени, либо постоянно. Социальная помощь является элементом системы социальной защиты населения, которая включает в себя также сеть стацио­нарных учреждений социальной защиты населения, медико-социальную экспертизу, службу занятости, пенсионное обеспечение, службу по вопро­сам условий и охраны труда.

5. В научный оборот введен ряд новых, ранее не употреблявшихся, фактов и данных.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные при разработке модели государственной региональной системы социальной защиты населения результаты могут быть использованы:

— структурами государственных органов власти для разработки нор­мативно-правовых актов в области социальной защиты населения;

-— региональными и муниципальными органами исполнительной вла­сти для совершенствования существующих структур социальной защиты и организации их практической деятельности по социальной защите населе­ния:

— региональными и муниципальными органами социальной защиты населения для определения эффективности своей работы;

— ВУЗами, осуществляющими подготовку и переподготовку кадров государственных и муниципальных служащих, для проведения пракгиче-ских занятий и семинаров.

Апробация работы. Работа обсуждена на проблемной группе кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии юсу-дарственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, на­шли свое отражение в научных публикациях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обоснована актуальность диссертационного исследова­ния, сформулирована проблема и показана степень ее научной разработан­ности, обозначены цель и задачи исследования, определены объект и пред­мет исследования, указана теоретико-методологическая основа диссертаци­онного исследования, раскрыта научная новизна работы и ее научно-практическая значимость.

В первой главе исследования - "Теоретические основы социальной защиты населения и ее современное состояние" - дана статусно-правовая и социологическая характеристика социальной защиты населения, проанали­зирована ее сущность, дана оценка ее современного состояния, проведен поиск критериев социальной и экономической эффективности социальной защиты населения.

В первом параграфе первой главы - "Анализ сущности социальной защиты населения" - дана характеристики социальной защиты населения.

рассмотрены термины "социальная политика гос)'дарства', "социальная поддержка", "социальная помощь" и "социальная защита". Раскрыто внут­реннее содержание обозначаемых этими терминами процессов, установлена взаимосвязь между ними.

Термин " социальная поддержка ", с точки зрения автора, подразуме­вает разовое, несистематическое оказание помощи (материальной или в виде услуг и преимуществ) гражданам с низкими доходами. В работе рас­сматриваются факторы ( объективные или внешние и субъективные или внутренние ), влияющие на размер и вид оказываемой социальной под­держки.

К субъективным ( внутренним ) факторам отнесены состав семьи, до­ходы членов семьи, стремление обратившегося за поддержкой самостоя­тельно решать свои проблемы, например, согласие на любую оплачивае­мую работу. К объективным ( внешним ) факторам отнесены принципиаль­ная невозможность трудоустроиться в ближайшее время, наличие на ижди­вении малолетних детей, либо нетрудоспособных членов семьи, а также возможность органов социальной защиты населения по оказанию того или иного вида поддержки. Анализ объективных факторов должен давать ре­альную картину необходимости в социальной поддержке и дополнять об­щую картину материального состояния заявителя, полученную при анализе субъективных факторов.

Социальная поддержка может выражаться в денежной или натураль­ной (одежда, продукты и т.п.) форме, а также в виде услуг или льгот и пре­имуществ разового характера.

Социальная поддержка является элементом, структурной составляю­щей социальной помощи. Социальная помощь бывает двух видов: в виде социальных услуг и в виде оказания материальной (денежной, вещевой, продуктовой) помощи. Оба вида социальной помощи оказываются на про­тяжении определенного отрезка времени (довольно продолжительного), либо постоянно и имеют свою внутреннюю структуру.

Социальная помощь, в свою очередь, является элементом системы социальной защиты населения. Социальная защита населения включает в себя также сеть стационарных учреждений социальной защиты населения, медико-социальную экспертизу, службу занятости, пенсионное обеспече­ние, службу по вопросам условий и охраны труда.

Все элементы системы находятся в состоянии реформирования, по­скольку не отвечают современным требованиям социальной защиты людей в переходный период становления в стране рыночной экономики. Это под­тверждается результатами социологического исследования¹.Так, не удовле­творяет качество социальной помощи и поддержки, предоставляемой госу­дарственными учреждениями, 54,6 % респондентов, своевременность 63,0%. Чувствуют себя совсем не защищенными от опасности, исходящей от бедности и бездомности - 34,9 % опрошенных².

Одновременно, система социальной защиты населения все более от­четливо проявляется как самостоятельное и чрезвычайно важное направле­ние реализации государственной социальной политики, имеющая свою идеологию, вертикальную структуру и систему управления, формы и тех­нологии реализации, правовую, финансовую, кадровую, научно-методическую, материально-техническую и информационно-аналитическую основы. Система социальной защиты населения постоянно наращивает объемы работы, усложняет виды деятельности, охватывает все большую часть жителей России. Социальная защита превращается в каче­ственно новую, самостоятельную, разветвленную и многопрофильную от­расль народного хозяйства, что подтверждается, в том числе, и увеличени­ем за последние годы в 4 раза учреждений социального обслуживания се­мьи и детей .

¹ Индекс ГСН    <>^с» ' 'Гам же.

Программа социальных реформ в Российском Федерации из период голов Приложение к тхчанорленню Правительства РФ от 26 02 ⁽⁾7 \222

С точки зрения автора, социальную защиту населения можно охарак­теризовать как систему мер, направленную на создание условий, предот­вращающих появление и (или) уменьшающих численность социально уяз­вимых слоев населения и благоприятных для жизни и активной деятельно­сти лиц пожилого возраста, инвалидов, а также обеспечение минимально допустимого уровня жизни.

Социальная зашита населения должна быть разумно консервативной и, одновременно, - динамичной, сбалансированной, разнообразной и все­объемлющей. Становление именно такой системы будет способствовать повышению эффективности социальной защиты населения.

Во втором параграфе первой главы - "Критерии и показатели эффек­тивности социальной защиты населения" - предложено обоснование крите­риев и показателей эффективности социальной защиты населения.

Понятие эффективности в вопросах социальной защиты населения относится к числу наименее разработанных. Эффективность социальной защиты населения и всей социальной политики государства зависит, преж­де всего, от эффективности перехода экономики страны на рыночные от­ношения и динамики ее развития на основе новейших достижений науки и техники, вовлечения высококвалифицированных кадров, их сильной и ус­тойчивой мотивации к творческому труду и, наоборот, вопрос продолжения экономических преобразований, их поддержки обществом сегодня решает­ся в сфере социальной политики, ее тщательной разработки и реализации. Переход к рынку - средство формирования эффективной социально ориен­тированной экономики. Социальная составляющая программы реформ - ее неотъемлемая часть.

"Эффективность деятельности взвешивается с помощью определенных критериев В работе критерий определен как признак, который показывает меру, степень эффективности деятельности.

! 1оскольку социальная защита населения представляет собой систему, [ е mi явление mhoi оуровнсвое, многоплановое, ю достаточно сложно и

даже невозможно определить ее эффективность с помощью одного крите­рия. Необходимо своеобразное " дерево критериев ".

В параграфе дан анализ существующих критериев эффективности со­циальной защиты населения, предлагаемые различными авторами; предло­жены и детально рассмотрены два авторских варианта определения эффек­тивности социальной защиты населения. Первый - для определения эффек­тивности текущей деятельности - через определение социальной эффектив­ности и экономической эффективности деятельное™ органов социальной защиты населения с учетом бюджетного наполнения программ социальной защиты населения. Второй - для определения тенденций развития социаль­ной защиты - через соотношение родившихся и умерших людей за период времени в 3-5 лет.

С целью обоснования справедливости сформулированных подходов в работе проводится сравнительный анализ данных: о финансовой базе сис­темы социальной защиты и эффективного использования имеющихся ре­сурсов; о количестве родившихся и умерших людей и их соотношение по Московской области и г. Коломне; результатов мониторинга уровня жизни населения Московской области в 1993-1996 годах¹; о социальном самочув­ствии граждан и их оценки сложившейся системы социальной зашиты.

В третьем параграфе первой главы - "Современное состояние соци­альной защиты граждан" - рассмотрены тенденции развития социальной зашиты населения, а также проанализированы формы оказания социальной защиты, в том числе, учреждениями социальной защиты населения.

Основной, доминирующей тенденцией в развитии социальной защи­ты населения в настоящее время является активная регионализация, т.е. перенос центра тяжести в решении практических задач социальной зашиты населения в регионы. Кроме этого, необходимо учитывать дальнейшее раз­витие принципа адресное™ в практической работе по оказанию социальной

Индекс: УЖ-93/96

поддержки нуждающимся гражданам, активное создание новых ( по содер­жанию и формам работы ) учреждений социальной защиты населения, уси­ление роли органов социальной защиты населения в вопросах оказания со­циальной помощи семьям с детьми.

Региональные органы управления, используя возможности своих бюджетов, разрабатывают собственные программы социальной защиты населения, в пределах своей компетенции принимают решения, способст­вующие развитию благотворительности, привлечению дополнительных внебюджетных средств на цели социальной защиты населения. Акцент на первичные структуры и звенья работы с населением во многом диктуется ярко выраженной региональной окраской социальных проблем. Возникает необходимость разработки каждым регионом собственной социальной по­литики и, как следствие, - координации государственной и региональной социальной политики. Активное участие регионов в решении вопросов со­циальной защиты населения неизбежно приводит и к необходимости созда­ния государственной региональной системы социальной защиты населения как важнейшего инструмента реализации региональной социальной поли­тики.

Важность и необходимость углубления процесса регионализации подчеркивается острой необходимостью построения всей практической работы по оказанию социальной поддержки на основе принципа адресно-сти.

Дефицит бюджетных средств, направляемых на социальную защиту населения, неизжитый принцип остаточного финансирования социальной сферы, отсутствие благоприятной среды ( экономической, правовой, на уровне общественного сознания ) для развития спонсорства и благотвори­тельности, неразвитость институтов гражданского общества - все это, а также необходимость поставить заслон развитию социального иждивенче-ства, выводят на первое место в практической работе органов социальной «жцигы населения принцип адресности оказания социальной поддержки.

Являясь одним из основных условий эффективной работы органов социальной защиты населения, принцип адресности подразумевает в широ­ком смысле слова и наличие учреждений социальной защиты населения, в которых обратившемуся профессионально окажут необходимую социаль­ную помощь. Реорганизация существующих и активное создание новых ( по содержанию и формам работы ) учреждений социальной защиты населения таких, как социальный центр помощи семье и детству, центр комплексной психологической помощи населению, центр социальной реабилитации ин­валидов, приют для престарелых, дом ночного пребывания для бомжей, -непременное условие развития системы социальной защиты населения в современных условиях.

Во второй главе диссертационного исследования - "Формирование региональной системы социальной защиты населения" - рассматривается механизм формирования региональной системы социальной защиты насе­ления, для чего проведен анализ возможных путей повышения эффективно­сти социальной защиты населения, оптимизации управления социальной защитой населения на муниципальном уровне, как основы региональной системы социальной защиты населения, и взаимодействия элементов ре­гиональной системы социальной защиты населения.

С точки зрения автора; необходимость разработки новой модели и последующего формирования государственной региональной системы со­циальной защиты населения обусловлена прежде всего завершением перво­го этапа приватизации основных средств производства и реформированием региональных органов государственной власти и местного самоуправления

В первом параграфе второй главы - "Анализ возможных путей повы­шения эффективности социальной зашиты населения" - проанализированы направления повышения эффективности социальной защиты населения: развитие материальной базы, повышение профессионализма государствен­ных служащих, совершенствование системы материального и морального стимулирования, повышение качества работы органов управления и эффек-

к>

тивности работы подсистем и элементов системы социальной защиты насе­ления.

Необходимость повышения эффективности работы государственной системы социальной защиты населения подтверждают результаты социоло­гического исследования: 46,4 % респондентов считают, что практические действия государственной службы совсем не ориентированы на поддержку социально незащищенного населения; 45,3 % - совсем не ориентированы на защиту материнства и детства'.

В сложившихся условиях повышение эффективности социальной за­щиты населения автор считает возможным посредством оптимизации управления социальной защиты населения на муниципальном уровне.

Основой государственной системы социальной защиты населения должны стать региональные системы социальной защиты населения с уче­том муниципальных систем социальной защиты, поскольку основные соци­альные вопросы должны решаться на местах.

В настоящее время отсутствует четкое разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами вла­сти. Соответственно, нет четкости во взаимоотношениях между ними и в социальной сфере. Принимаемые на федеральном уровне управленческие решения в виде законов, указов Президента РФ, постановлений Правитель­ства РФ и Министерства труда и социального развития РФ на местном уровне исполняются не только органами местного самоуправления, но и организациями и учреждениями, напрямую не подотчетными муниципаль­ной власти.

Социальная сфера должна полностью находиться в пределах компе­тенции органов местного самоуправления, поскольку основной задачей лю­бой муниципальной власти должно быть прежде всего решение социальных

Индекс: ЗГС - 98/99

17

проблем жителей города (района). Это утверждение справедливо в отноше­нии образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, но далеко не в полной мере относится к социальной защите населения.

Автор полагает, что соответствующее подразделение органа местного самоуправления - комитет ( отдел, управление ) социальной защиты насе­ления - должно получить реальные рычаги управления на своем уровне по всем проблемам, которые относятся к ведению федерального Министерства труда и социального развития. Таким образом появятся предпосылки для создания системы управления и контроля за исполнением принятых реше­ний от федерального до местного уровней.

Актуальной становится проблема сбора налоговых отчислений, по­ступающих на сегодняшний день в фонд занятости, пенсионный фонд, фонд обязательного социального страхования, в одном месте, а именно - в местном бюджете. Упрощается контроль за поступлением средств, возмож­но сокращение аппарата служб, занимающихся сбором соответствующих налогов. А главное - усиление органов местного самоуправления в части решения социальных вопросов. Объединение денежных средств от всех обязательных налоговых отчислений в местном бюджете (с последующим перечислением установленной в законодательном порядке части денежных средств в региональный бюджет) не ущемляет права граждан на дополни­тельное пенсионное, социальное страхование или страхование на случай потери работы.

С целью проверки правильности высказанных предположений по оп­тимизации управления социальной защиты населения на муниципальном уровне, как основы региональной системы социальной защиты населения, в г. Коломне Московской области в ноябре 1998 года был проведен автором экспертный опрос руководителей и специалистов, имеющих непосредст­венное отношение к разработке и реализации городской социальной поли­тики¹.

Индекс: ОСЗ - 98.

Результаты опроса показали, что все 44 эксперта единодушно под­держали идею усиления роли органов местного самоуправления в части решения социальных вопросов. Почти половина - 20 экспертов из 44 - со­гласились, что наличие в социальной сфере организаций и учреждений ре­гионального подчинения ослабляет местную власть. Подавляющее боль­шинство экспертов высказались за централизацию управления муници­пальной системой социальной защиты населения: 27 экспертов высказались за подчинение всех учреждений социальной сферы местной администрации; 24 эксперта - за целесообразность создания на местах (для управления местными организациями и учреждениями социальной защиты) территориальных органов Министерства труда и социального развития РФ. Причем, 14 человек поддержали оба варианта централизации управления муниципальной системой социальной защиты населения¹.

В целом, предложения автора по оптимизации управления социаль­ной защитой населения на муниципальном уровне получили поддержку экспертов.

Во втором параграфе второй главы - "Взаимодействие элементов ре­гиональной системы социальной защиты населения" - рассмотрен процесс формирования взаимодействия элементов региональной системы социаль­ной защиты населения: учреждений социальной защиты населения, органов управления социальной защиты населения регионального и муниципально­го уровней, медико-социальной экспертизы, службы занятости, пенсионно­го обеспечения, службы по вопросам условий и охраны труда.

На основе федеральных законов " Об основах социального обслужи­вания населения в Российской Федерации " и " О социальном обслужива­нии граждан пожилого возраста и инвалидов " детально рассмотрены взаи­моотношения различных элементов одной из основных и наиболее дина­мично развивающихся структур системы социальной зашиты населения -системы социального обслуживания населения.

' Индекс: ОСЗ - 98

19

В частности, в федеральном законе " Об основах социального обслу­живания населения в Российской Федерации " в главах III - V определяется как структура системы социального обслуживания, форма организации ее уровней, подсистем, звеньев и методов управления, так и организационно-функциональные особенности. Закон ориентирует на анализ современного состояния социального обслуживания по нескольким направлениям: струк­турно-функциональном, субъектно-структурном, элементном и подсистем-ном.

Главной особенностью становления системы социального обслужи­вания населения (в т.ч. семьи и детей) является формирование ее состав­ляющих подсистем на трех уровнях: федеральном, региональном и местном уровнях. В главе III (статья 19) управление социальным обслуживанием подразделяется по другому признаку также на три подсистемы - управление государственной системой социальных служб (федеральный и региональ­ный уровни); управление муниципальной системой социальных служб (ме­стный уровень); управление социальными службами иных форм собствен­ности.

Автор отмечает, что отсутствие государственных стандартов соци­ального обслуживания и отработанного механизма лицензирования дея­тельности в сфере социальных услуг накладывает отпечаток на управленче­ские отношения и не позволяет превратить субъекты социального обслужи­вания в связанное единство и обеспечить высокое качество социальных ус­луг. Организационные звенья системы социального обслуживания во мно­гом определяются формой собственности и реальной возможностью через финансирование и материально-техническое, кадровое обеспечение оказы­вать влияние на становление и развитие учреждений социального обслужи­вания населения, превращение их в согласованный территориальный ком­плекс социальных служб.

Вопросы организации муниципальной системы социального обслу­живания населения нашли свое отражение в федеральном законе " О соци­альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов ".

20

Основой муниципальной системы социального обслуживания населе­ния в соответствии с данным законом являются учреждения муниципально­го подчинения, предоставляющие социальные услуги и являющиеся юри­дическими лицами. Однако, с точки зрения автора, наделение учреждений социального обслуживания правами юридического лица может привести к возникновению параллельной, вполне самостоятельной системы социаль­ного обслуживания, поскольку муниципальные учреждения пользуются по своему статусу большими полномочиями в вопросах кадровой и финансо­во-хозяйственной деятельности. Муниципальные органы управления соци­альной защиты населения остаются в стороне от практической деятельно­сти по социальному обслуживанию населения.

Выход автор предлагает искать, руководствуясь статьей 55 Граждан­ского Кодекса Российской Федерации, на основании которой учреждения, подведомственные местному органу управления социальной защиты насе­ления, получают организационно-правовую форму обособленного подраз­деления без прав юридического лица. Руководитель такого подразделения выполняет свои обязанности на основании доверенности.

Автор также предлагает ограничить государственный сектор соци­ального обслуживания уровнем субъектов Российской Федерации, т.е. уч­реждений социального обслуживания федерального подчинения не должно быть. Причем, на субъекты Российской Федерации должны быть возложе­ны обязанности по управлению учреждениями социального обслуживания только специального профиля, т.е. для пожилых людей, страдающих пси­хическими заболеваниями, вышедших из мест лишения свободы, без опре­деленного места жительства и занятий и т.д. Учреждения социального об­служивания общего профиля должны находиться в муниципальном подчи­нении и быть в каждом городе или поселке.

С целью исследования эффективности деятельности муниципальной системы социальной защиты населения как составной части региональной

системы социальной зашиты населения, автором был проведен социологи­ческий опрос в г. Коломне Московской области¹.

В целом, проведенный социологический опрос показал, что система социальной защиты населения г. Коломны в части, касающейся пожилых граждан и инвалидов, работает достаточно эффективно, что подтверждает­ся положительной оценкой работы Комитета социальной защиты населения 95,6 % респондентов и Пенсионного фонда - 96,5 % опрошенных. Однако, в других вопросах, прежде всего обеспечения занятости активного населе­ния и социальной помощи семьям с детьми, имеются серьезные недоработ­ки: только 43,2 % обратившихся в отдел занятости была оказана реальная помощь в трудоустройстве, а 26,4 % респондентов высказались за создание социального Центра помощи семье и детству с целью оказания большей социальной помощи семьям с детьми. Жители города поддержали основное направление дальнейшего развития и совершенствования системы соци­альной защшы - это создание разнообразных учреждений социальной за­щиты населения ( 94,3 % опрошенных )².

Полагая одним из основных принципов развития современных систем социальной защиты населения саморазвитие, самоорганизацию, автор предлагает собственную концептуальную модель функционирования ре­гиональной системы социальной защиты населения.

Основу предлагаемой модели составляют муниципальные системы социальной защиты населения как наиболее приближенные к нуждам кон­кретного человека. В состав систем социальной защиты населения муници­пального уровня должны войти не только учреждения социального обслу­живания общего профиля, но и муниципальные - отдел пенсионного обес­печения, отдел занятости населения, отдел по труду и социальным вопро­сам, бюро медико-социальной экспертизы.

Руководство муниципальными системами социальной защиты насе­ления полностью осуществляют органы местного самоуправления в лице

¹ Индекс: ЭСЗ - 99.

² Там же.

22

комитетов (управлений) социальной зашиты населения. Финансовое обес­печение единой муниципальной системы социальной зашиты населения должно осуществляться за счет средств местных бюджетов, в которые должны поступать средства, собираемые сегодня в фонде занятости, пенси­онном фонде, обязательного социального страхования.

Непосредственно на региональный уровень, т.е. на комитет (главное управление) социальной защиты населения субъекта Российской Федера­ции, возлагаются задачи координации и методического обеспечения дея­тельности муниципальных систем социальной защиты населения, разра­ботка и последующая реализация региональных комплексных целевых программ социальной защиты населения, развитие и совершенствование сети учреждений социального обслуживания специального профиля (для психохроников, бывших заключенных, бомжей и др.).

На региональном уровне, также как и на муниципальном, вопросы пенсионного обеспечения, занятости трудоспособного населения, совер­шенствования социально-трудовых отношений должны находиться в веде­нии комитета (главного управления) социальной защиты населения субъ­екта Российской Федерации.

Взаимодействие региональной и муниципальной систем социальной защиты - методическое, либо по вертикали исполнительной власти. Анало­гично - взаимодействие региональных систем социальной защиты и Мини­стерства труда и социального развития РФ.

Важное значение для реализации данной модели будут иметь дого­воры о разграничении полномочий между федеральным центром и субъек­тами Российской Федерации и законодательные акты о разграничении полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления.

В заключение подводятся итоги диссертационного исследования, ак­центируется внимание на некоторых наиболее существенных проблемах и задачах по дальнейшему развитию государственной системы социальной защиты населения.

Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Проблемы управления государственной региональной системой социальной защиты населения.// Материалы научной конференции: Струк­турные преобразования экономики региона и развитие местного само­управления (на базе Новгородской области). / Сост. Троицкий ИЛ. - Нов­город: НовГУ им. Ярослава Мудрого, 1997. - 0,4 п.л.

2. О понятии эффективности социальной защиты населения.// Рос­сийский журнал социальной работы. - М.: Институт социальной работы, 1998. - N1/7. - 0,3 п.л,

3. Новгородский опыт реформ экономики региона и муниципальных образований. Прусак М.М., Воронин А.Г., Глазырин М.В. и др.; научи, ред. - академик РАН Макаров В.Л.; раздел 3.5. Управление социальной защитой населения на муниципальном уровне. - Москва - Великий Новгород, 1998. -0,4 п.л.

4. Оптимизация управления социальной защитой населения на муни­ципальном уровне.// Российский журнал социальной работы. - М.: Инсти­тут социальной работы, 2000 г. (в печати) - 0,3 п.л.