КАРАСЕВ ГЕРМАН ГРИГОРЬЕВИЧ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ КРУПНОГО ГОРОДА
Специальность 22.00.03 - экономическая социология
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук
МОСКВА – 2000
Работа выполнена на кафедре социальной политики Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
1. Общая характеристика работы.
Актуальность темы исследования. Жилищная политика является важнейшей составной частью социальной политики, основная цель которой - повышение качества жизни населения. Именно это положение, как своего рода индикатор, позволяет оценивать программные установки и результаты проводимых реформ в стране.
В связи с рыночными преобразованиями резко обострилась жилищная проблема в России. Произошло не только сокращение объемов жилищного строительства, но и увеличение дефицита бюджетных средств для инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство. Именно российские города испытывают самый острый вид жилищного дефицита: недостаток жилья (примерно Уг от минимального мирового стандарта); доходы горожан на порядок не соответствуют необходимым объемам финансирования строительства и эксплуатации жилья; не срабатывают механизмы ипотеки и жилищных кредитов; существующая структура городского жилья не соответствует сложившимся в современной России типам семейных и одиночных домохозяйств и т.п.
В настоящее время жилищная сфера России вступила в этап радикального реформирования. Его необходимость обусловлена, с одной стороны, огромной нагрузкой на бюджеты всех уровней дотирования жилищного комплекса, а с другой, безадресной, по сути дела, системой государственной поддержки населения.
Конечным результатом реформ должны стать: обеспечение доступности жилья для широких слоев населения; удовлетворение потребностей населения страны в услугах жил ищи о-коммунального
комплекса на уровне установленных стандартов проживания; реализация в полном объеме рыночного механизма в процессе функционирования отраслей ЖКХ; переход к полному финансированию отрасли за счет платежей населения с предоставлением нуждающимся его слоям жилищных субсидий.
Процесс реформирования идет сложно: сокращаются объемы строительства нового жилья, стремительно растет стоимость его обслуживания, не хватает средств на своевременный и качественный ремонт жилищного фонда, систематически и резко повышаются цены и тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг, разрушается социально-бытовая инфраструктура в целом и т.п.
Причины кроются не только в том, что страна находится в глубоком экономическом кризисе, но и в том, что отдельные положения концепции реформирования жилищной сферы являются научно и экономически не обоснованными, мероприятия по их реализации преждевременными. Местные ораны самоуправления, на которые ложится основная тяжесть реформ, сами находятся в стадии становления. Не имея научно-обоснованной методологии и методики создания системы жилищного комплекса, функционирующего в условиях рыночного регулирования и государственного воздействия, администрация на местах часто действует в этой области методом проб и ошибок, что не дает желаемых результатов и лишь усугубляет проблему.
Вышесказанное позволяет утверждать, что социологический анализ концептуальных разработок и программ проведения жилищной реформы, а также их реализации на всех уровнях жизнедеятельности общества; федеральном, региональном и муниципальном имеет важное научное и
5
практическое значение. Следовательно, актуальность темы диссертации обусловлена следующим:
- во-первых, остротой жилищных проблем в российских городах;
- во-вторых, необходимостью научного анализа процесса реформирования жилищной сферы на местах;
- в-третьих, потребностью в научно обоснованных рекомендациях по совершенствованию данного процесса, и, как следствие, жилищной политики государства в целом.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы экономики и управления жилищным комплексом всегда достаточно активно обсуждались в отечественной научной литературе.1 Рассматривались вопросы разработки комплексных планов развития этой сферы, методы и схемы отраслевого и межотраслевого управления, различные аспекты хозрасчетных отношений между предприятиями и между подразделениями предприятий. Не умаляя важности и уровня этих исследований, следует признать, что проводились они до недавнего времени в иных социально-экономических условиях, соответствовали административно-командной системе управления.
Становление в России рыночных отношений обязывает рассматривать хозяйствование в жилищной сфере с других позиций: от прямых неэкономических методов управления следует переходить к косвенному,
1 Боголюбов B.C. Управление жштащн о -коммунальным хозяйством. Учебное пособие/СПб гос. инж-экон.акад. - СПб., 1989.; Борщевский М.В., Успенский С.В., Шкаратан О.И. Город: мотодологический проблемы комплексного социального и экономического планирования. - Москва: наука, 1975; Грузинов А.С., Рюнин В.П. Город: управление, проблемы. - Ленинград: Лениздат. 1977.; Иванов А.П. Комплексное развитие жилишно-коммунального хозяйства городов и сел. - Москва: Стройиэдат, 1979.; Каспин В.И Планирование развития жилищно-коммуналыюго хозяйства. - Москва: Стройиздат, 1990.; Крупицкий М.Л. Экономика, организация и планирование жилищного хозяйства. - 2-е изд., перераб.. доп. - Москва: Стойиздат, 1987 ;Кучовчиков В.М. и др. Жилищное хозяйство Пути перестройки. -Москва: Стройиздат. 1989.; Орлова Р.И. и др. Экономика жилищно- коммунального хозяйства. -Москва:
6 индикативному регулированию с учетом особенностей местного
самоуправления. Для многих современных авторов характерен автоматический перенос на российскую почву иностранного опыта2, желание решить все проблемы с помощью кондоминиумов, предложения о сиюминутном переходе на исключительно рыночные отношения в жилищно-коммунальном обслуживании и т.д.
Органичный характер смешанной экономики проявляется в том, что она представляет собой не простое сосуществование и параллельное развитие государственного, муниципального и частного хозяйства, а их противоречивое единство: взаимопроникновение, переход одного типа хозяйства в другой. Анализ характерных черт экономики переходного периода посвящено немало работ авторитетных отечественных и зарубежных ученых.
Большую помощь в работе над диссертацией оказали труды Академии коммунального хозяйства им. К.Д. Панфилова, а также исследования ряда
Сройиадат, 1988.; Садиков А.С. и др. Организация управления коммунальным хозяйством крупного города. -Москва: Стройиздат, 1987 идр.
2 Божсдомова Г.К. Повышение социально-экономической эффективности жил и щно-коммунального хозяйства в условиях формирования рыночных отношений: Автореф. дисс. д-ра экон наук/ккон. Акал - Москва, 1993.; Зотов В.Б. Организация управления жилищным комплексом в новых условиях -Москва: Журналистское агентство «Гласность», 1995.; Социальная политика в период перехода к рынку проблемы и решения: Сб. ст. •'Москва, Центр Карнегн. - Москва, 1996.; Тхашокова Л.Н. Экономический механизм функционирования жилнщно-коммунального компелкса в современных условиях: авторсф. дисс. ...канд. эконом, наук. -Москва: Н.-и. Экономин-т, 1998. идр.
3 Аукуцнонек С.П. Теория перехода к рынку - М., 1993.; Гайгер, Линвуд Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика/Пер, с англ.; Общ, Ред., предисл В.А. Исаева. - М.: ИНФРА-М, 1996 : Исаксен А., Гамильтон К.. Гулфасон Т. Экономика переходного периода, книга I. Серия «Рыночная экономика» Том 3 (Пер. с анг). - М.: СОВВИП. 1993.; Исаксен А. И др. Экономика переходного периода, книга П. Серия «Рыночная экономика». Том 4 (Пер. с англ.). - М.: СОВВИП, 1993.; Ковалева BE., Минаева Н В Основы рыночной экономики. Пути перехода к социально-ориентированной рыночной экономике: Учеб пособие. - М.: Прометей, 1992.; Лузин ГЛ.. Павлов К.В. Соотношение рыночных и государственных методов экономического регулирования в условиях переходного периода/Ин-т экон. пробл РАН -Апатиты, 1993; Переходная экономика: закономерности, модели, перспективы. /Под ред. А.В. Бузгалина. - М : Экон. демократия. 1995 : Социальная политика в период перехода к рынку, проблемы и решения: Сб. ст. /Москва. Центр Карнеги. - Москва. 1996.: Храмцов А.Ф Социальная политика в переходном обшестве. Россия и мировой опыт /Ин-т сравнит, политологии и рабочего движения РАН Москва. 1995.; Экономика переходного периода: Длявузов/ Подред. В В. Радаева А.В. Бузгалина •• М Изд-воМГУ. 1995 и др
современных отечественных авторов.4 В них изложены плодотворные идеи совершенствования организации и управления жилишно-коммунальным хозяйством в современных условиях.
Проблемам функционирования городского хозяйства, и в том числе жилищного комплекса в современных условиях посвящены работы Авдеева В.В., Бессоновой Н.Е., Боголюбова B.C., Бурака П.И., Васильевой Н.В., Елисеев Е.А., Конотовского Н.А., Рохчина В.Е., Чекалина B.C., Чернышева Л.Н., и ряда других исследователей.
Однако в имеющихся публикациях, авторами которых являются экономисты, в силу специфики экономической науки недостаточно полно раскрыты вопросы социальных последствий реформирования жилищной сферы. В настоящее время эта проблема еще не вызвала должного внимания социологов, кроме эпизодического, о чем свидетельствуют лишь ряд статей в периодических изданиях и сборниках научных трудов.6
4 Авдеев В.В. и др. Экономические правоотношения в жилищно-коммунальном хозяйстве: Проблемы, опыт, документы. Москва: Издание Союза работников ЖКХ России, ООО «Цепелин», 1996 г.; Бессонова О Э и др. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России: Демонстрационные проекты в жилищном хозяйстве - Новосибирск: Издательство Новосибирского университета, 1996.: Дубнов А.П. Структурно-стратегическая модель города: Система потенциалов, эшелонирование целей. -Новосибирск, 1996.; Зотов В.Б. Управление административной территорией в городе (проблемы и перспективы). - Москва: Издательство «Луч», 1995; Пивоваров В.Ф. Совершенствование управления городским коммунальным хозяйством //Жилищно-коммунальное хозяйство. - 1996. - № 3 ; Попович Е.А. Организационные формы управления и предоставления услуг в жилищной сфере в условиях рыночных отношений. - Москва: Гос. Академия Управления им. С. Орджоникидзе. 1994.: Чернышев Л.Н. и др. Реформа жилишно-коммукального хозяйства. Первые итоги. Основные пути реализации (Библиотека муниципального работника). - Красноярск, 1997. идр.
Бессонова О.Э. и др. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России: Демонстрационные проекты в жилищном хозяйстве. - Новосибирск: Издательство Новосибирского университета, 1996.; Бурак П.И. Социальное развитие города в период социальных экономических реформ. - Москва, 1994., Елисеев Е.А. Управление социально-экономическим развитием миллионного города. Автореф. д.э.э.н. Москва 1998.; Зотов В.Б. Совершенствование территориального управления жилищно-коммунальным комплексом (ЖКХ) в крупном городе. - Москва: ТПО «Интерфейс». 1995.; Конотовский Н.А. Регулирование развития жилищной сферы крупного города в условиях реформирования экономики. -СПб - 1998.; Садыков А.С. Особенности организации управления в отрасли «Городское хозяйство». -Москва, 1985.: Экономика переходного периода: Для вузов /Под ред. В.В. Радаева. А.В. Бузгалина. - М.: Изд-воМГУ. 1995 идр
Кибалов Е.Б.. Фрейдкин Л.Г. Жилищная реформа крупного города, пути рыночной трансформации. //Регион экономика и социология - 1994. - №4., Нестерова АН. Обобщенная оценка обеспеченности россиян жильем. //Семья в России. 1997. - №1 , Почиталин В. Жилищную проблему можно решил, с
8
Автором не обнаружено не одного монографического социологического исследования по указанной проблеме.
Актуальность поднятой проблемы и степень ее научной разработанности определила тему и цель настоящего исследования.
Цель исследования - определить основные экономические и социальные факторы оптимизации процесса реформирования жилищного комплекса крупного города (на примере г. Астрахани).
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
раскрыть социально-экономическую сущность жилищной сферы в жизнедеятельности современного общества;
-проанализировать концептуальное, программное и организационное обеспечение реформирования жилищного комплекса страны;
-выявить роль муниципального самоуправления в реализации местной жилищной политики;
-изучить состояние жилищной сферы г. Астрахани и тенденции ее развития.
-исследовать социальные последствия жилищной реформы и внести предложения по корректировке основных положений государственной жилищной политики на муниципальном уровне.
Объект исследования. Процесс развития жилищной сферы крупного города.
помощью населения //Российские регионы. - 1998 - №22-23.; Чернышев Л.Н Концепция жилищной реформы в России. //Активизация социал ьн о -з ко комического развития городов и регионов Информационное ичдание Евроград. - СПб. 1997. - №9 . Шамина Е.С Становление жилищного движения в России. //Социс 1995. - № 10 и лр
Предмет исследования. Экономические и социальные факторы, определяющие характер и динамику реформирования жилищного комплекса города (на примере г. Астрахани)
Теоретическую и методологическую базу исследования_составляют
общие принципы социологической теории: системный и структурно-функциональный анализ, а также исторический, логический, статистический анализы, процедуры прикладного социологического исследования.
В работе над диссертацией автор опирался на теоретические концепции и понятийный аппарат, разработанные в трудах российских и зарубежных ученых по проблемам становления рыночной экономики, общественного развития и управления, региональной политики, формирование системы местного самоуправления, организации и управления жилищной сферой (в том числе жилищно-коммунального хозяйства), социальной защиты населения и т.д.
Эмпирическая база диссертационного исследования. Основной эмпирический материал в исследовании составили:
Законодательные акты Российской Федерации по проблемам реформирования жилищной сферы страны, в частности «О приватизации жилищного фонда в РФ», «Об основах федеральной жилищной политики», «О товариществах собственников жилья» и т.д.
Послания и указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ по этой же проблематике: «О государственной целевой программе «жилище»», «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ» и т.д
10
Федеральные нормативные акты, определяющие правовой статус и организацию деятельности местного самоуправления и его отдельных структур, частности «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и т.д.
Статистическая информация республиканского и местного значения, аналитические и справочные материалы по реформированию жилищной сферы и социальным последствиям данного процесса.
Экспертный опрос 180 руководящих работников и специалистов администраций города и районов, а так же ИБО ЖЭК по проблемам функционирования жилищного комплекса г. Астрахани в современных условиях.
Научная новизна настоящего исследования состоит в следующем:
Уточнено понятие «жилищная сфера». Дано социологическое определение и интерпретация понятия «жилище». Жилище - строение (малоэтажное здание (дом) или квартира в многоэтажном жилом здании), обеспечивающее удовлетворение личных и групповых потребностей, связанных с самим существованием человека и его воспроизводством.
Критически проанализирован процесс формирования концептуальных, программных и организационных оснований реорганизации жилищной сферы России, выявлено, что реформа научно не достаточно проработана, в экономическом и социально-политическом плане не обеспечена.
Осуществлена теоретическая интерпретация понятия «местная жилищная политика». Обоснованы цель и фундаментальные функции местной жилищной политики, такие как социальная, строительная, ремонтная, эксплуатационная, жизнеобеспечивагощая, архитектурно-эстетическая и правовая
Раскрыта роль муниципальных органов управления в реализации местной жилищной политики Целостность жилищного комплекса зависит от верности определения предмета ведения местного самоуправления в этой области, без чего не возможно сохранить единство инвестиционной политики и комплексный подход к его развитию.
На основе комплексной оценки статистических данных и данных экспертного опроса развития жилищного комплекса г. Астрахани установлено:
- Основным результатом реформы является: муниципализация жилья и объектов жилищно-коммунального хозяйства, приватизация жилья, и как следствие - становление рынка жилья, рост стоимости коммунальных услуг, что характерно практически для всех российских городов.
- Другие составляющие реформы, такие как демонополизация ЖКХ, конкурсы подрядчиков, создание кондоминиумов и пр., которые имеют место в продвинутых городах (а это крупнейшие города: Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и т.д.), в настоящее время не реализуются в г. Астрахани. Имеются все основания предполагать, что в силу известных объективных причин, именно так обстоят дела не только во всех крупных, но и средних, и малых городах России.
- Выгодно отличает г. Астрахань от городов такого же статуса объемы индивидуального жилищного строительства, что несомненно является признаком становления рыночных отношений.
На ряду с положительными моментами, выявлены и отрицательные последствия приватизации жилья. Самым серьезным из них является резкое сокращение фонда социального жилья, что усугубляется ничтожными объемами муниципального строительства, утратой ветхого
12
жилья и вовремя не отремонтированного. При тотальной бедности основной части население это может привести к появлению трущоб и бездомности. В связи с этим, следует прекратить бесплатную приватизацию излишек жилой площади, пересмотреть механизм льгот и дотирования жилья, активнее привлекать средства населения к капитальному ремонту жилых зданий.
Доказано, что повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги не выгодно ни промышленным предприятиям, ни жилищно-коммунальному хозяйству, ни бюджету в целом, и уж тем более ни населению. Единственный выход остановить их рост, это рационально использовать уже имеющиеся средства. Следует конструировать такой экономический механизм, который стимулировал бы предприятия жилищно-коммунального комплекса к повышению эффективности их деятельности и энергосбережению.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его основные положения и результаты могут быть использованы региональными законодательными и исполнительными органами, органами местного самоуправления для решения проблем оптимизации функционирования жилищного комплекса города.
Научные разработки, выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе дальнейших исследований в области жилищной политики, реформирования жилищной сферы, становления местного самоуправления, социальных последствий экономических преобразований в жизнедеятельности общества.
Отдельные положения диссертации могут использованы при подготовке курсов повышения квалификации руководящих работников и
специалистов городской, районной администраций, по долгу службы занимающихся жилищными проблемами.
Апробация работы. Основные научные положения и результаты работы обсуждались на научных, научно-практических и методических конференциях, научных семинарах и в ходе дискуссий на заседаниях проблемных групп кафедры социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на совещаниях специалистов экономических служб и глав администраций г. Астрахани.
Отдельные результаты использовались при формировании комплексной программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства г. Астрахани, а также в учебных курсах по подготовке городских кадров жилищного комплекса к работе в условиях рыночных отношений.
Структура диссертации определена задачами и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
14
II. Основное содержание работы.
Во «введении» обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется состояние научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи, определяется объект и предмет, а также теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость работы.
Глава I «Теоретико-методологические основания исследования развития жилищной сферы российского города» посвящена характеристике базовых теоретико-методологических вопросов изучения реформирования жилищной сферы на муниципальном уровне и авторской позиции по обозначенной проблеме.
В первом параграфе «Жилищная сфера России в условиях становления рыночных отношений» раскрыта сущность жилищной сферы и характер происходящих изменений в результате экономических преобразований по средством выявления новых субъектов деятельности и жилищных отношений.
Жилищная сфера - область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание, обслуживание и ремонт Материальную основу жилищной сферы составляет жилищный фонд различных видов собственности: частный, государственный, муниципальный, коллективный, смешанный.
Автор предлагает следующее определение жилья: «это строение (малоэтажное здание (дом) или квартира в многоэтажном здании).
15
обеспечивающее удовлетворение личных и групповых потребностей, связанных с самим существованием человека и его воспроизводством. Данное понятие конкретизируется так - жилое помещение - квартира, отдельная комната или несколько комнат в квартире, используемой для жилья, и жилищный фонд - совокупность жилых помещений с относящимися к ним вспомогательными помещениями, как в жилых, так и в нежилых строениях.
Учет жилищ ведется по основным формам собственности - важнейшей характеристики жилищной сферы. Расширение частного сектора в жилищном фонде обеспечила приватизация жилья, начавшаяся в России после принятия закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (июль 1991 г.). Приватизация жилья - это переход в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в домах государственного (ведомственного) или муниципального жилищного фонда.
Вслед за этим возникла проблема управления многоквартирными домами, перешедшими в собственность нескольких домовладельцев. В 1996 г. был принят федеральный закон «О товариществах собственников жилья». В нем уточнены термины: «кондоминиум», как имущественный комплекс, и «товарищество собственников жилья» (ТСЖ) как организационная форма управления им. Создание ТСЖ позволяет решить ряд вопросов: эффективно использовать общее имущество; поддерживать на требуемом уровне техническое и санитарное состояние зданий; поддерживать первоначальный уровень стоимости недвижимости и, по возможности
ФТ от 25 июня !')96 г № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья «/Российская гачета. 1996. 26 июня - С 3-4
повышать его; обеспечить условия для безопасного и удобного проживания т.д.
Актуальным становится понятие жилищной экономики как экономики жилищного рынка. Рынок жилья представляет собой как бы два рынка -рынок жилищного фонда и рынок жилищных услуг. Для жилищной сферы в рыночных условиях очень важными становятся понятия, связанные с кредитными ресурсами, прежде всего, понятие «ипотека». Ипотека (закладная) определяется как долговой инструмент, использующий недвижимость для обеспечения или гарантии долгового обязательства.
Жилищная сфера России остается одной из самых государственно регулируемых. Понятие «найм» отличается от более общего понятия «аренда» тем, что используется исключительно для характеристики жилищных отношений между владельцем жилья - государственной или общественной организацией, представляемой жилищно-эксплуатационной организацией и нанимателем - пользователем жилого помещения. При этом часто учитывается социальная норма площади жилья - размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг.
На базе понятия «найм» и социальной нормы определяется жилищный фонд социального использования как совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них.
17
Во втором параграфе раскрывается концептуальное, программное и организационное обеспечение реформы жилищной сферы в России. Под реформой следует понимать специально организованные и на законных основаниях проводимые высшими органами власти преобразования общественных отношений или отдельных сфер жизнедеятельности общества." Цели выражают желаемое состояние (качество) реформируемого объекта. Важной проблемой реформы является определение эффективной технологии ее осуществления и демпфирования негативных последствий.
k Начало реформы связано с приватизацией, начавшейся после принятия закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (1991 г.) и
| направленной на создание класса собственников жилья, создание предпосылок для формирования рынка жилья, постепенный переход на бездотационное жилье
Новый этап в законодательном регулировании жилищных отношений начался с момента принятия в декабре 1992 г. новой редакции статей 12 и 58 Конституции РФ, внесения изменений и дополнений в Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» и Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», который заложил основы рыночных отношений в жилищной сфере, введя договорной механизм взаимоотношений собственников жилья и граждан, нуждающихся в нем, и конкурсный порядок размещения заказов на проектирование, строительство, реконструкцию и ремонт жилья.
К началу 1993 г. были созданы необходимые правовые предпосылки реформирования жилищной сферы в России.
См Осипов Г В Реформирование России итоги и перспективы. М . |<>95 -С 13
IS
За период с 1993 года и по настоящее время принято более 40 законодательных и нормативных документов, в которых разработаны концептуальные основания проведения жилищной реформы, ее целевые установки. Однако принципы распределения дотаций, еще далеки от принципов социальной справедливости, нет рекомендаций, как стимулировать предприятия ЖКХ к энергосбережению, квартиры приватизируются без учета социальной нормы, не совершенна система субсидий и т.д. Таким образом, определены лишь самые общие направления реформы, не проработаны детально ее экономические и организационные механизмы, нет научного прогноза социальных последствий.
Центр тяжести реформ переносится на места. Местные органы должны разработать свои собственные программы реформирования этой сферы с учетом региональных особенностей, уровня развития и готовности реформе.
В третьем параграфе рассмотрена роль муниципальных органов в реализации местной жилищной политики.
В настоящее время в научной теории местного управления отсутствует понятие и научно обоснованная методология формирования местной жилищной политики. Содержание данного феномена определяется прежде всего его функциональной направленностью. Местная жилищная политика имеет несколько функций: социальную, строительную, ремонтную, эксплуатационную, жизнеобеспечивающую, архитектурно-эстетическую, правовую, которые равнозначно важны.
Местная жилищная политика - это стратегия достижения целей и задач, поставленных государством, учитывающая экономические,
социальные, экологические и культурно-исторические условия конкретного города либо района, реализуемая муниципальными органами по средствам системы мероприятий и социально-экономических инструментов. Ее главной целью является удовлетворение жилищных и эстетических потребностей населения, посредством формирования и воспроизводства качественной стороны жилищной сферы, при исключении социально неприемлемых условий проживания и бездомности.
Возможности правового характера, которыми обладают местные власти в жилищной сфере, определены Конституцией РФ, Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации», Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Существующие законодательные рамки деятельности местных властей в жилищной сфере, устанавливающие обязанности органов местного самоуправления, еще недостаточно ориентированы на конечные результаты местной жилищной политики.
Система местного самоуправления оказывает самое непосредственное влияние на организацию и регулирование жилищной сферы города. Поскольку процесс становления местного самоуправления еще далеко не завершен, постольку очень важно проанализировать состояние и перспективы развития форм и методов руководства жилищной сферой в условиях самоуправления.
Органы местного самоуправления, являясь субъектом собственности в жилищной сфере, обязаны принимать адекватные меры по ее рациональному использованию и управлению Целостность жилищного комплекса зависит от верности определения предмета ведения местного
20
самоуправления в этой области, без чего не возможно сохранить единство инвестиционной политики и комплексный подход к его развитию.
Глава 2. «Анализ процесса реализации жилищной политики на муниципальном уровне. (На примере г. Астрахани}» исследованы экономические и социальные последствия реформирования жилищной сферы города.
В первом параграфе дан анализ состояния и проблем развития жилищного комплекса г. Астрахани. Это крупный старинный город с численностью населению около 500 тыс. человек. Особое положение города как промышленного и портового центра на границе Европы и Азии, благоприятный климат дают возможность населению заниматься предпринимательством, что позволяет получать неплохие доходы. Это позитивно влияет на ситуацию в жилищном строительстве. Астраханская область является одним из немногих регионов - доноров федерального бюджета.
Жилищный фонд г. Астрахани насчитывает около 8,5 млн. кв м общей площади. Значительна доля индивидуальных жилых домов и жилых зданий, построенных до 1917 г. Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда - 3,2%. Уровень благоустройства жилья и обеспеченность населения жильем несколько ниже, чем средне российские показатели.
С 1993 года на баланс мэрии г. Астрахани было передано около 1 000 тысяч кв м. ведомственного жилья и значительный объем инженерных коммуникаций. Вместо передачи в частную собственность, объекты жилищной сферы сконцентрировались в ведении местных администраций, которые экономически к этому не были готовы Ведомства передают
21
изношенное оборудование и ветхое жилье, в результате растут отчисления из городского бюджета на его содержание. Доля затрат на жилищно-коммунальное хозяйство в общих расходах городского бюджета возросла с 22,1% в 1993году до 54,3% в 1999году (за счет здравоохранения, культуры, социальных мероприятий).
Динамика приватизации жилья в г. Астрахани представлена на рис. 1.
Динамика приватизации квартир в г. Астрахани
1992г. 1993г. 1994г. 1995г. 1996г. 1997г. 1998г. 1999г.
Пик процесса приватизации жилья в городе, как и в целом по России, имел место в 1993 году. В частную собственность граждан в течение года перешло 24624 квартиры, то есть около 40% общего количества всех приватизированных квартир в городе в настоящее время. Это объясняется тем, что с декабря 1992 г. начата бесплатная приватизации жилья и процедура оформления соответствующего акта была весьма проста.
Процесс приватизации и муниципализации жилья за эти годы коренным образом изменил структуру жилищного фонда по формам собственности. Формально население, которое приватизировало свои квартиры, живет в частном жилищном фонде, а фактически содержание
22
жилья и поставки коммунальных услуг дотируются, что является признаком социального жилищного фонда.
В период 1993-1999 гг. наибольший объем жилищного строительства в г. Астрахани отмечен в 1997 г. - 301,3 тыс. кв. м. общей площади, что составляет 617 кв. м. общей площади в расчете на 1000 жителей и почти в 2,5 раза превысил средне российский показатель. Число семей, улучшивших свои жилищные условия, по сравнению с 1993 г. увеличилось в 1,7 раза и превысило уровень 1990 г. Основной прирост жилищного строительства происходил за счет индивидуальных частных инвесторов, средства которых составляют около 90% стоимости всего жилого фонда.
Экономический кризис, остро сказался на обеспечении населения социальным (бесплатным) жильем. В 1999 году остро нуждающихся в первоочередном улучшении жилищных условий и состоящих на очередности в администрации города было 13.4 тыс. семей. Суммарный объем жилищного строительства для данных категорий граждан должен составить более 930 тыс. кв. м. общей площади. С учетом объемов муниципального строительства, реализация программ обеспечения жильем вышеуказанных категорий граждан потребует более 200 лет.
Кроме того необходимо строительство более 50-ти восьмидесяти квартирных домов для переселения семей по реализации первой очереди территориальной программы реконструкции и модернизации жилых домов и т.д. С целью решения жилищной проблемы г Астрахани была разработана программа жилищного строительства «Жилище» на период 1996-2005 гг. и целевая программа1" по развитию индивидуального жилищного строительства «Свой дом».
" См. Постановление администрации г. Астрахани № 3391 от 9.10.96 «О программе «Жилище» до 200? г и утверждении Положения о строительстве и финансировании жилья на территории г. Астрахани»
23
В 1999 году значительно снизилось количество средств, направленных на капитальный ремонт жилищного и коммунального хозяйства, с 23315.6 тыс. руб. до 8443,6 тыс. руб., то есть практически в 3 раза. Не были выделены средства на капитальный ремонт ведомственного жилья и коммунального хозяйства.
Платежи населения на содержание муниципального жилого фонда составляют 16%, значительно ниже средне российских показателей. Доля платежей граждан по отношению к планово-расчетным тарифам в 1999 г. составила лишь32%.
По итогам 1999 года значительно вырос объем выполненных работ по текущему содержанию муниципального и ведомственного жилого фонда (в сравнении с прошлым годом на 23463,2 тыс. руб. или на 31%) и составил 98398.8 тыс. руб. Расходы на обслуживания муниципального жилья выросли на 20% и в основном это связано с ростом стоимости электрической и теплоэнергии. Расходы на содержание ведомственного жилья выросли в три раза (с 3753,2 тыс. руб. в 1998 году до 11568,0 тыс. руб. в 1999 году). Себестоимость содержания 1 кв. м. жилья составила 19,7 рублей, что на 1,0% выше уровня прошлого года. В настоящее время, наряду с наращиванием объемов выполняемых работ, принимаются меры к снижению общих бюджетных затрат на содержание жилья.
Во втором параграфе рассмотрена реорганизация структуры управления жилищной сферой администрации города. Интенсивно меняющаяся социально-политическая и экономическая обстановка, новые целевые установки и задачи требуют координации всех действий по планированию жилищного строительства, распределению жилья,
'"См. Постановление главы администрации Астраханской области № 409 от 24.12.96. «Об областной целевой программе «Свой дом»
24
эксплуатации и обслуживанию жилищного фонда Потребность в наиболее эффективной работе по этим направлениям привели к пересмотру и наполнению новыми функциями городской службы жилищного управления и созданию новой структуры.
Вновь созданное жилищное Управление представляет собой реорганизованную службу Отдела по учету и распределению жилой площади, которое по преемственности несет в себе прежние функции с добавлением ряда новых, объективно необходимых в данный период времени (прогнозирование, мониторинг).
Жилищное Управление администрации г. Астрахани является ее структурным подразделением, созданным в целях проведения жилищной реформы в городе, которое в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законодательством, законодательством Астраханской области, нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и Положением о жилищном Управлении. Оно обеспечивает разработку и координацию проведения единой жилищной политики в городе, направленной на удовлетворение потребностей горожан в благоустройстве жилья, на обеспечение гарантий и законных интересов граждан в жилищной сфере, а также координирует работу по реализации утвержденных федеральных, региональных и городских программ «Жилище» и «Свой дом».
Возглавляет жилищное Управление начальник, в непосредственном подчинении которого работает юрисконсульт и заместитель, организующий работу отделов жилищной политики и индивидуального строительства. Начальник управления переподчинен по принадлежности заместителю Мэра - начальнику Главного управления архитектуры и
25
градостроительства в системе структуры администрации г. Астрахани. Такое переподчинение оправдано, так как управление архитектуры и градостроительства является главным структурным звеном в системе исполнительных органов местного самоуправления, обеспечивающим материальную часть в реализации целевых программ федеральной жилищной политики.
В третьем параграфе исследованы социальные последствия экономических преобразований жилищной сферы города по результатам экспертного опроса. Экспертами выступили 180 представителей трех уровней управления жилищной сферы: города, четырех районов, тридцати ИБО ЖЭК. Опрос проводился в виде полустандартизированного интервью, что позволило выявить широкий спектр мнений опрашиваемых по исследуемой проблеме. Анализ данных, полученных в процессе экспертного опроса, позволил получить результаты, которые изложены далее.
Эксперты в подавляющем большинстве (73,3%) поддержали тезис о том, что жилищная реформа, начатая в начале 90-х годов, была жизненно необходима. Это позволило бы снизить расходы государства на содержание одной из самых затратных сфер народного хозяйства. В то же время, 10,6% экспертов не совсем согласились с этим мнением, подчеркивая отсутствие экономической и финансовой обеспеченности реформы, поэтому ряду экспертов она (реформа) представляется преждевременной. Остальные эксперты (11.1%), не соглашаясь с выдвинутым тезисом, высказывали сомнение по поводу адекватности российским реалиям ее концептуальных и программных установок, их научной обоснованности
26
Ключевым вопросом проводимой реформы, подчеркнули опрошенные, должно было стать жилищное строительство, именно оно могло «вытянуть всю экономику из пропасти». Но экономический кризис, поразивший народное хозяйство страны, не позволил реализоваться этой возможности. В связи с этим был разработан новый закон - о приватизации квартирного фонда.
Эксперты особо подчеркнули, что ставка на жилищную собственность препятствует формированию рынка арендного жилья. В связи с этим весьма обоснованным представляется высказывание одного из опрошенных о том, что муниципальный жилищный фонд должен составлять не менее одной трети (около 30%) городского жилищного фонда. Существенным недостатком процесса приватизации является отсутствие в законодательной базе нормативных документов о возможности деприватизации жилья.
Формой вторичной приватизации жилья является создание ТСЖ. Следует отметить, что к их созданию половина экспертов (51,1%) относятся весьма осторожно, 22,8 % затруднились высказать свое мнение по этому вопросу. В г. Астрахани пока не функционирует ни один ТСЖ, ни кондоминиум. Сложность создания ТСЖ - высокая неоднородность членов ТСЖ по уровню доходов, и отсюда их ориентация на разный уровень расходов на содержание и эксплуатацию дома, с образованием товарищества не следует спешить в домах с высокой степенью физической износа, требующих серьезных вложений.
Полностью поддержан экспертами (84,4%) тезис о том, что «по установленным муниципальным стандартам жилье должно предоставляться нуждающимся гражданам бесплатно, а за пределами этой
11 муниципальной «социальной нормы» - продаваться по рыночным ценам»,
пополняя при этом городской бюджет. Такая программа восстановила бы, по мнению опрошенных. хоть какое-то равенство наших соотечественников в праве на жилье, смогла бы помочь уже в ближайшие годы частично преодолеть жилищный кризис в стране.
Подавляющее большинство экспертов (96,6%) предполагают, что дальнейшее повышение оплаты жилищно-коммунальных услуг может серьезнейшим образом повысить уровень социальной напряженности в городе. Некоторые опрошенные считают, что народ просто перестанет платить. Неплатежи и задержки платежей населения ложатся тяжким бременем на городской бюджет. Эксперты сетуют, что у них нет эффективного механизма воздействия на злостных неплательщиков.
Эксперты подчеркивают резко углубляющуюся социальную дифференциацию населения по статусности жилья. С одной стороны роскошные особняки «новых русских», которые как «грибы после дождя» растут в городе, с другой стороны ветхий жилой фонд, постройки до 17 года, практически без удобств и необходимого капитального ремонта, либо, что порой предпочтительнее - сноса.
Для начала массового строительства жилья за счет населения необходимо: налаженная система государственных субсидий (67,1% экспертов), выгодные условия банковских займов (63,4%), развитие ипотечного кредита (42,7%), защита населения от недобросовестных строительных компаний (32,3%) и т.д.
В «Заключении» диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и практические предложения по проблемам реформирования жилищной сферы крупного
28
города и страны в целом, намечены направления дальнейшей разработки проблемы.
Реформа жилищной сферы жизненно необходима, но пока она научно не достаточно обоснована, экономически и организационно не обеспечена.
Научного осмысления требует следующие аспекты реформы:
1.Сохранение социального жилищного фонда;
2.Бесплатная приватизация излишек жилой площади;
3.Управление домами, где только часть квартир приватизирована;
4.Обоснованность демонополизации ЖКХ, состоящего в основном из естественных монополий;
5.Совершенствование систем дотирования, субсидий и льгот и др.
Успешное проведение реформы не возможно без экономической стабильности и восстановления производства, которое гарантировало бы платежеспособность потребителей услуг. Процессы эти взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Жилищная реформа должна базироваться на политике вовлечения населения в обсуждение и решение проблем жилищной сферы, на учете решающей роли отношения населения к нововведениям.
29
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1 .Жилищное хозяйство города. Пути перестройки. - Астрахань, 1999, 1 п.л.
2.Реформа жилищно-коммунального хозяйства, первые итоги и основные пути реализации. - Астрахань, 1999, - 1 п.л.
3.Реорганизация структуры управления жилищной сферой города. -Сборник аспирантских работ. - М.: РАГС, 2000, - 0,5 п.л. (в печати).
4.Территориальное общественное управление - опыт организации. -Сборник аспирантских работ. - М.: РАГС, 2000, - 0,5 п.л. (в печати).