ПАРЛАМЕНТ В ГЕРМАНСКОЙ СИСТЕМЕ ПРАВЛЕНИЯ

Выборы и избирательное право

Основной демократический принцип конституции Федератив­ной республики Германия сформулирован в статье 22 Основ­ного закона в двух фразах: «Вся государственная власть исхядит от народа. Она осуществляется народом путем выборов, голосо­ваний и через специальные органы законодательства, исполни­тельной власти и правосудия».

Поскольку голосования предусмотрены только для редкого случая принятия народом решения о новом территориальном де­лении страны (статья 29), осуществление народом своей государ­ственной власти сводится к его участию в выборах. Все осталь­ные функции исполняются по поручению народа.

Выборы в Германский бундестаг в Федеративной республике проводятся, как правило, каждые четыре года осенью. Досроч­ное окончание периода легислатуры возможно лишь в редком случае роспуска парламента федеральным президентом. До­срочные выборы назначаются только если федеральный канц­лер, поставив вопрос о доверии, не получает большинства голо­сов и бундестаг считает себя не в состоянии в течение 21 дня из­брать нового.

До сих пор в истории Федеративной республики было всего два случая сокращения периода между выборами из-за досроч­ного роспуска парламента согласно описанной в статье 68 Ос­новного закона процедуре. Избранный в 1969 г. бундестаг был распущен федеральным президентом уже спустя три года (в 1972 г.), ибо из-за выхода нескольких депутатов из социал-ли­беральной коалиции и их перехода в другую фракцию возникла патовая ситуация, лишившая правительство Брандта необходи-

209

208

мого большинства в бундестаге. Однако оппозиция в лице ХДС не смогла успешно осуществить свое намерение сместить феде­рального канцлера конструктивным вотумом недоверия. Из­бранный тогда путь разрешения парламентского кризиса был единодушно одобрен и привел на последовавших затем выборах к ясно выраженному большинству правительственных партий.

Более спорной такая процедура оказалась добрых десять лет спустя (в начале 1983 г.), когда пришедший в результате успешно­го конструктивного вотума недоверия Гельмуту Шмидту (СДПГ) 1 октября 1982 г. к власти федеральный канцлер Гельмут Коль (ХДС) спустя несколько месяцев обратился к федеральному пре­зиденту с просьбой о досрочном роспуске избранного в 1980 г. бундестага. На сей раз канцлер не находился в парламентском ту­пике, а, напротив, обладал в бундестаге тем надежным большин­ством, с которым мог править до конца периода легислатуры. Од­нако Коль добился роспуска бундестага, чтобы через несколько месяцев легитимировать свое правительство новыми выборами, что ему и удалось убедительно сделать 6 марта 1983 г.

Хотя Федеральный конституционный суд счел эту акцию не вызывающей сомнений с конституционно-правовой точки зре­ния, она все же не вполне отвечала смыслу статьи 68 Основного закона, призванной затруднить роспуск парламента. Существо­вавшее в нем большинство, которое поддерживало федерально­го канцлера Коля, должно было, чтобы открыть дорогу к новым выборам, вести себя при голосовании вотума доверия так, будто оно таковым не является. Тем самым правящее большинство по­лучило возможность в любой подходящий момент встать на не предписанный конституцией удобный путь роспуска парламен­та. Однако политики правящей коалиции заверили, что речь в данном случае шла об однократной исключительной ситуации и они отнюдь не помышляют уклониться от конституционного правила четырехлетнего срока легислатуры (часто называемого также межвыборным периодом). При наличии ясности насчет большинства, действительно, можно исходить из того, что бун­дестаг избирается заново лишь раз в четыре года.

Впрочем, кое-что говорит за то, что такая смена правительст­ва, при которой к власти приходит оппозиция, может быть леги­тимирована только выборами. Новое большинство, образован­ное ХДС/ХСС и СвДП, воспользовалось конструктивным воту­мом недоверия и обещало затем новые выборы потому, что хо­тело получить власть еще до них. С точки зрения конституции, было бы более корректно назначить выборы тогда, когда прави-

210

тельство Гельмута Шмидта в результате предполагавшегося «по­ворота» СвДП оказалось в ситуации парламентского меньшинст­ва. Однако из соображений избирательной тактики его против­ники не захотели позволить исполнявшему обязанности феде­рального канцлера Шмидту воспользоваться так называемой должностной привилегией («Arntbonus»). Так или иначе, одно­значный успех обновленной буржуазной коалиции (ХДС/ХСС и СвДП) на выборах в марте 1983 г. очень быстро прекратил де­баты по этому вопросу. Ныне дискутируется вопрос о самороспу­ске парламента большинством в две трети голосов.

\ Кроме бундестага, немцы избирают парламенты земель (ландтаги) и коммунальные представительства или лиц на опре­деленные локальные должности, как ландраты и бургомистры. Избирательные законы по выборам в бундестаг и ландтаги до­вольно единообразны и отличаются от разнообразных установ­лений, относящихся к местным выборам. Только на этих выбо­рах до сих пор удавалось проводить кандидатов, не принадлежа­щих к регулярным политическим партиям (от так называемых ратушных партий), но и здесь доминируют партии обычные.

а) Действующее избирательное право

' Избирательное право Федеративной республики содержит, наряду с демократическими принципами всеобщности, равенст­ва, прямого участия граждан, свободного и тайного характера самих выборов, также ту особенность, что избирательный акт гражданина распадается на две части.

1 Германский избиратель имеет два голоса: первый он отдает кандидату от своего избирательного округа (таких в настоящее время в Федеративной республике 328). Этим голосом он может выбрать одного из числа выдвинутых партиями по данному из­бирательному округу претендентов. Вторым своим голосом — один из различных списков, составленных земельными органи­зациями партий. Первый избирательный акт — выбор личности: в данном округе выигрывает тот кандидат, который соберет от­носительное большинство таких голосов. Второй избиратель­ный акт служит избирателю для выражения его предпочтения той или иной партии. Половина депутатов избирается в избира­тельных округах прямым образом, а вторая половина по спис­кам. Однако решающими для общего результата выборов являются не голоса, поданные избирателями за списки (вторич­ные голоса). Распределение мест в парламенте происходит на ос­нове полученной каждой партией доли вторичных голосов. Пря-

211

мые мандаты присчитываются к этой доле. Следовательно, чис­ло полученных прямых мандатов (если отвлечься от редких слу­чаев превышения их числа) не является решающим для количе­ственного состава парламента.

До объединения Германии в старой Федеративной республике имелось 248 избирательных округов. 22 западноберлинских де­путата до 1990 г. непосредственно не избирались, а определялись городским собранием депутатов. \ГТосле объединения (впервые это практиковалось на выборах в бундестаг 2 декабря 1990 г.) добавилось 8 западноберлинских и 72 восточноберлинских изби­рательных округа. Таким образом увеличившаяся в размерах Федеративная республика имеет 328 избирательных округов, а бундестаг — минимум 656 мест. Благодаря несколько превы­шающему числу мандатов, бундестаг начавшейся в конце 1990 г. 12-й легислатуры насчитывает 662 депутата и является довольно большим парламентом, что однако вовсе не сделало его более работоспособным. Добиться же вновь уменьшения численности парламента будет тяжело, ибо тогда надо заново определять гра­ницы избирательных округов и сокращать количество мандатов, в чем не заинтересована ни одна партия.

Итак, фактически германское избирательное право является пропорциональным или относительным. Однако тот факт, что партия должна, дабы быть представленной в бундестаге, полу­чить на выборах минимум 5% голосов, устранил отрицательные последствия полностью относительного избирательного права, которое действовало в Веймарской республике. Сам тот факт, что в 1957—1983 гг. в бундестаге были представлены только три политические партии, является следствием изменения избира­тельного права (в составе первого бундестага при более слабой ограничительной оговорке было II различных партийных групп) и вызванной избирательным правом концентрации пар­тийной системы. В нормальных условиях новой партии пере­прыгнуть 5-процентный барьер чрезвычайно трудно. С целью побудить малые партии все же участвовать в избирательной борьбе Федеральный конституционный суд (вопреки желанию господствующих партий) распорядился, что, согласно закону о партиях, подлежат возмещению расходы на избирательную борьбу всех тех партий, которые сумели получить минимум 0,5% голосов. Законодатель считал достаточной долю в 2,5%.

Для «зеленых», которые в 1983 г. впервые вошли в бундестаг, это положение было важной финансовой помощью на их пути к размягчению существовавшей трехпартийной системы. В о^

212

тальном же именно факт преодоления «зелеными» 5-процентно­го барьера показал: ограничительная оговорка все-таки не исключает появления в парламенте новой политической пар­тии, чего до тех пор постоянно опасались. Таким образом, 5-процентный барьер не представляет собой гарантии неизмен­ности закрепившейся партийной системы. Недавно праворади-кальные партии на некоторых выборах в ландтаги одним рыв­ком перемахнули этот барьер.

6) Выдвижение кандидатов

Выдвижение кандидатов на выборах в бундестаг проводится, соответственно состоящему из двух частей процессу выборов, двумя различными методами. Кандидаты для избирательных ок­ругов называются на собраниях партий данных округов. Для примерно двух третей депутатов, выступающих в качестве кандидатов в надежных избирательных округах, это выдвиже­ние (номинация) уже является презумпцией избрания.

Земельные партийные списки готовятся правлением партии данной земли и утверждаются делегатским собранием (конфе­ренцией). Они содержат в определенной очередности фамилии кандидатов./При составлении земельного списка партия не мо­жет знать наверняка, сколько именно из включенных в него лиц попадут в парламент. Соответственно, часто возникают острые споры о порядковых номерах отдельных кандидатов. Однако партии уже настолько освоили этот метод, что учитывают инте­ресы определенных лиц, регионов и групповые интересы внутри самой партии. Так, к примеру, женщины часто избираются в пар­ламент только по спискам. Если ХДС и ХСС отводят группам интересов внутри партии в своих списках твердые места, то в СДПГ список служит преимущественно для учета соображе­ний региональных подразделений, а также для подстраховки кандидатов на прямых выборах. Если кандидаты не получают в округах относительного большинства, то многие из них прохо­дят в бундестаг по земельным спискам.

Изучение процесса номинации показало, что при выдвижении кандидатов их парламентская квалификация играет лишь незна­чительную роль. Куда важнее, прежде всего для кандидатов на прямых выборах, их связи с местными партийными организаци­ями, знание проблем данного избирательного округа, а также (особенно в СДПГ) заслуги перед партией и добросовестная ра­бота в ней. В противоположность другим странам, центральные партийные органы в Федеративной республике оказывают на

213

выдвижение кандидата лишь небольшое влияние. Напротив, ре. комендации федеральным правлением партии определенного кандидата зачастую могут ему навредить.

При номинации кандидатов для избирательных округов наи­большие шансы имеют те политики, которые уже обладают мандатом. 'Их, как правило, выдвигают вновь. Самое большее 25% голосований в избирательных округах являются «боевы­ми», т. е. там выдвигается для избрания более одного кандидата на место, р3 связи с усилившимся с 1968 г. вступлением в партий­ную политику представителей молодого поколения число таких голосований несколько увеличилось. Хотя мелкие партии тоже выдвигают своих кандидатов в избирательных округах, они кон­центрируют собственные усилия на составлении списков, по­скольку на получение прямого мандата не могут рассчитывать.?

в) Реформа избирательного права

t Германское избирательное право своей 5-процентной оговор­кой оказывает явное предпочтение крупным партиям. Реформа этого права вновь и вновь дискутировалась в Федеративной республике^ особенно интенсивно — в 1966—1969 гг., iho осуще­ствлена так и небыла. При этом речч никогда не шла о ликвида­ции остатков персональных выборов, находящих свое выраже­ние в подаче избирателями первого голоса, а всегда лишь о воз­можном введении относительного мажоритарного права по бри­танскому образцу^

ХДС через определенные промежутки времени вновь и вновь предлагал такую реформу избирательного права, ибо она-де благоприятствует двухпартийной системе и создает более ясную ответственность при формировании правительства. Но ХДС вы­ступал за такую реформу прежде всего потому, что сам надеял­ся извлечь из этого выгоду.

В 1966 г. при создании Большой коалиции руководящие соци­ал-демократические политики впервые тоже выразили готов­ность попробовать введением «избирательного права, формиру­ющего большинство», создать двухпартийную систему с боЛее четким разделением между правительством и оппозицией. По­пытка провалилась из-за недоверия к ней не уверенных в своих шансах социал-демократов, а также из-за твердого сопротивле­ния СвДП и частично резкой оппозиции со стороны германской общественности, особенно левой. После выборов 1972 г. введе­ние мажоритарного избирательного права было бы уже не в ин­тересах ХДС/ХСС, ибо тогда СДПГ имела бы шансы на прямую

214

победу в большем числе округов, чем ХДС. Реформа избира­тельного права пока не состоялась.

Само же избирательное право с его смесью элементов персо­нальных и списочных выборов следует считать удачно пропор­циональным. Известные с веймарских времен негативные по­следствия пропорционального избирательного права могли бы возникнуть снова только при менее стабильной партийной сис­теме и при отсутствии ограничительной оговорки. Однако про­шедшие до сих пор выборы не дают никакого повода манипули­ровать с избирательным правом. Было бы даже желательно, чтобы партии подольше не ставили снова под вопрос действую­щее избирательное право. Правда, никто не может этого гаран­тировать, поскольку изменения избирательного права предпри­нимаются партиями односторонне, под углом зрения собствен­ных шансов на власть.

По данным опросов, число избирателей, не принявших перед выборами решения, за кого они будут голосовать, растет от вы­боров к выборам; по оценкам демографов, оно составляет сего­дня почти треть. Так как не принявшие решение избиратели при­надлежат прежде всего к средним слоям, это в общем и целом усиливает склонность партий к однообразию своих предвыбор­ных лозунгов. Основной интерес партий в избирательной борьбе сосредотачивается преимущественно на этих слоях. Только в 1969 г. парадоксальным образом именно в рамках Большой ко­алиции произошла в процессе предвыборной борьбы та поляри­зация обеих крупных партий, которая впоследствии еще более обострилась, но ослабла со времени воссоединения Германии.

Избирательные баталии в Федеративной республике (не в по­следнюю очередь, благодаря сильной финансовой поддержке со стороны государства) ведутся довольно расточительно. Однако это вовсе не означает, что тем самым повысилось качество пред­выборных споров. Эти споры, по общему правилу, приводят к усилению конфронтации между конкурирующими партиями и зачастую искажают действительные отношения. Их политиче­ский воспитательный эффект скорее невелик. Они едва ли ведут к серьезному и углубленному обсуждению деловых проблем, по­скольку более дифференцированная полемика с опорой на науку вряд ли может сочетаться с бесцеремонными усилиями выиграть побольйе голосов. Избирательные бои наиболее интересны тогда, когда имеется серьезный шанс, что они вызовут измене­ния политических властных отношений. В 1990 г. этого не про­изошло.

215

Дополнительные выборы (by-elections) в Федеративной республике не проводятся. При выбытии депутатов из бундеста­га их место занимает следующий по списку кандидат. Баромет­ром политических настроений населения в период между выбо­рами в бундестаг могут поэтому служить только выборы в ланд­таги, но едва ли коммунальные выборы.

Выборы в ландтаги, проводимые в различные сроки от четы­рех до пяти лет, подчас находятся под сильным влиянием про­блем Федеративной республики в целом, поскольку земли сохра­нили мало собственной политической субстанции. Они могут де­лать заметными известные тенденции, но лишь в исключитель­ных случаях оказывают непосредственное обратное воздействие на политику Федерации. Важнейший случай — возможное изме­нение большинства и меньшинства в бундесрате. Предложение назначать выборы во все ландтаги на одно и то же время между выборами в бундестаг, чтобы сделать политику Федеративной республики менее зависимой от политики земель) не прошло из-за конституционно-правовых и политических препятствий.

Бундестаг в конституционной системе

В зависимости от той точки зрения, с какой его рассматри­вать, Германский бундестаг — парламент слабый или относи­тельно сильный. Он слаб, если исходить из того, что бундестаг как высший представительный орган немецкого народа должен быть также политически доминирующей силой формирования государственной воли, т.е. обязан выполнять и правительствен­ные функции. Силен он, если считать его (скажем, в сравнении с британской палатой общин) парламентом, который призван сохранять известную автономию по отношению к правительству и, по меньшей мере, осуществлять свою главную функцию — за­конодательную — более или менее независимо от исполнитель­ной власти.

В Федеративной республике господствует версия о слабом парламенте. Она питается продолжающимся действием теорий парламентского абсолютизма, которая возлагает на народное представительство все решающие политические полномочия в государстве. Если сопоставить эту теорию с фактами, то, разу­меется, положение бундестага в конституционной системе вы-

216

глядит относительно слабым. Притом по большей части не заме­чают, что германский парламентаризм в прошлом никогда не порождал господства парламента, а потому едва ли можно гово­рить об утрате им своей власти (decline of parliament*). Никогда прежде в истории германского парламентаризма ни один парла­мент не принимал более конструктивного и эффективного, чем в Федеративной республике, участия в определении политичес­ких судеб страны.

Парламенты кайзеровской эры ограничивались законода­тельными функциями и одобрением бюджета; они, можно ска­зать, не оказывали никакого влияния на формирование прави­тельства и на его политику. Парламент Веймарской республики, хотя и функционировал в рамках вполне развитой парламент­ской системы (в которой правительство формируется парламен­том и зависит от него), был неспособен из-за своей партийной раздробленности создавать стабильные правительственные коа­лиции. Поэтому он с 1930 г. из-за собственной неспособности к конструктивному сотрудничеству позволил рейхспрезиденту забрать из своих рук даже компетенцию законодательства, а тот стал править с помощью «чрезвычайных указов». Веймарский парламент был, правда, силен в отношении своих правительств, но сила эта была негативной, ослабляющей систему в целом, и на нее никому не следует ссылаться как на образец сильного парламента.

Творцы Основного закона, стремясь сделать из отрицатель­ного опыта веймарских времен положительные выводы, создали систему, при которой правительство, в соответствии с принци­пом парламентаризма, хотя и должно выходить из недр парла­мента, но обладает по отношению к нему большей независимос­тью. чем в Веймарской республике. С одной стороны, они усили­ли парламент, вынуждая его уже при избрании федерального канцлера и формировании правительства создавать дееспособ­ное парламентское большинство, а, с другой, ослабили его тем, что дали созданному таким образом правительству (лишь толь­ко оно приступило к исполнению своих обязанностей) большую самостоятельность, чем предоставляла ему веймарская консти­туция.                               r

Эта конструкция, при которой федеральный президент как фактор власти почти полностью исключен, совершенно явно оп­равдала себя прежде всего из-за стабильности партийной систе-

Упадок парламента (англ.).

217

мы. Парламентарная система Федеративной республики в своих главных составных частях функционирует правильно. Она позволяет образование явного большинства для избрания феде­рального канцлера и для текущей поддержки его правительства. Правительства же, как правило, сохраняют свое положение в те­чение всего периода легислатуры бундестага.

Бундестаг, естественно, распадается на поддерживающее пра­вительство и в принципе осуществляющее его программу парла­ментское правительственное большинство и на парламентскую оппозицию, которая стремится предлагать альтернативы прави­тельственной политике, а также критиковать и контролировать правительство.

В 1972 г. эта схема парламентской стабильности перестала на несколько месяцев действовать. В результате перехода депута­тов из правительственного лагеряяяяяяяяяяяпозиции правитель­ство летом 1972 г. утратило свое парламентское большинство. Правительственные партии и партии оппозиционные на корот­кое время оказались одинаково сильными, так что правительст­во уже не было больше в состоянии осуществлять свою законо­дательную программу (за исключением политически не проти­воборствующих законопроектов). Попытка документально за­крепить сдвиг в соотношении сил посредством конструктивного вотума недоверия федеральному канцлеру (благодаря чему оп­позиция смогла бы придти к власти без выборов) почти провали­лась. Оставался только один выход: досрочные новые выборы. Сами же выборы снова создали тогда правительству убедитель­ное большинство, так что парламентская стабильность была вскоре восстановлена.

Смена правительства Гельмута Шмидта (СДПГ) осенью 1982 г. посредством успешного вотума недоверия явилась следст­вием парламентского кризиса, вызванного СвДП — младшим партнером по коалиции. Либералы, несмотря на крайне благо­приятные для них итоги выборов 1980 г. (в значительной мере благодаря так называемым «взятым взаймы голосам») и несмо­тря на заверения в своей верности социал-либеральной коали­ции, вскоре после них пришли к мнению: только смена коалиции в пользу находившихся в оппозиции ХДС/ХСС избавит их в 1984 г. от горького и тяжелого избирательного поражения и возможного выключения из бундестага. Они использовали разногласия и слабости СДПГ, которая лишь с большим трудом готова была следовать политике своего федерального канцлера Шмидта, а также постоянную готовность оппозиции ХДС/ХСС

218

во главе с Колем взять в свои руки власть, чтобы подготовить летом 1982 г. тот «поворот», который после 13 лет социал-либе­ральной коалиции снова привел ее к руководству.

Своей сменой партнера по коалиции СвДП лишила прежнее правительство необходимого правительственного большинства и обеспечило нужное большинство новому правительству. Сме­на правительства при помощи конструктивного вотума недове­рия была затем подтверждена избирателями. Тем самым в бунде­стаге вновь установилось четкое большинство, изменить кото­рое не смог даже приход в парламент четвертой партии — пар­тии «зеленых».

Несмотря на многие совпадения с британской моделью, в об­лике германского парламентаризма имеются характерные отли­чия, которые объясняются прежде всего германской конститу­ционной традицией. Германский парламентаризм выработал свое самосознание, создал свои методы и учреждения в рамках конституции, когда задача всего парламента состояла в том, что­бы представлять интересы общества перед правительством.

Германская конституционная традиция поэтому еще сильнее определяется концепцией дуализма между правительством и на­родным представительством. Она все еще оказывает столь силь­ное воздействие, что и в современной, полностью сформирован­ной парламентской системе, не знающей столь строгого разде­ления законодательной и исполнительной власти, все еще опре­деляет самосознание парламентариев. Из учения о разделении властей на власть законодательную, исполнительную и судеб­ную (которое на континенте Европы всегда оставалось консти­туционным принципом) бундестаг как учреждение все еще выво­дит представление, что он как целое противостоит правительст­ву и осуществляет те функции, которые четко отличаются от функций исполнительной власти.

Однако на такое понимание наслоилась практика, существен­но определяемая потребностями полностью сформированной парламентской системы, а именно: поддержка правительства и его политики правящим большинством; средёние дуализма меж­ду парламентом и правительственной оппозицией к дуализму пар­ламентской оппозиции, с одной стороны, правительства и парла­ментского большинства — с другой. Оба принципа — разделение властей и их взаимосвязь — в нынешнем германском парламента­ризме зачастую идут рядом, но не связаны друг с другом.

Следствием является не только непроясненное понимание функций парламента в парламентской системе правления (это

219

свойственно и науке), но и противоречивая роль самого бундес­тага в конституционной жизни. Решительные парламентские ре­формы терпяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяя-за отсутствия единой концепции функций парламента в германской системе правления. Возникающие конфликты, порожденные сосущест­вованием обоих конституционно-теоретических принципов, в большинстве своем разрешаются прагматически; к счастью, они еще не приняли пока угрожающих масштабов.

Отсюда видно: если сравнивать с обоими самыми известными моделями представительной демократии (в Соединенных Шта­гах Америки и в Великобритании), то парламент Федеративной республики представляет собой определенную смешанную фор­му. Германский бундестаг не является, как американский кон­гресс, независимым от главы правительства страны органом, ко­торый в целом служит сильным противовесом власти президен­та, ни так сильно подчиненным правительству и контролируе­мым им, как британская палата общин. Если в американском конгрессе видят парламент, который, благодаря собственной ак­тивности, решающим образом участвует в формировании поли­тики и законодательства страны (работающий парламент), то британскую палату общин, напротив, считают инструментом в руках правительства, форумом, где в результате постоянной конфронтации между ним и оппозицией дебатируются на глазах избирателей важные вопросы (ораторский парламент). Герман­ский бундестаг — это смесь обоих типов.

С конституционно-политической точки зрения бундестаг ка­жется установившим хорошее равновесие между необходимос­тью поддержки правительства парламентским большинством и самостоятельностью парламента по отношению к исполни­тельной власти. Однако мне все же кажется поспешным вывод, будто германский парламентаризм как-то особенно здоров и сбалансирован, хотя нельзя отрицать, что эта система за 40 лет своего существования создала стабильные демократические ус­ловия и добилась более или менее удовлетворительного реше­ния важных политических и социальных задач государства.

Бундестаг выполняет в конституционной системе Федератив­ной республики три главные функции: 1) является решающим органом формирования правительства; 2) служит центром зако­нодательного процесса и 3) органом представительства всего не­мецкого народа. Первые две функции он в основном выполняет хорошо, а третью — менее удовлетворительно.

220

а) Бундестаг и образование правительства

Канцлер Федеративной республики Германия формально из­бирается бундестагом по представлению федерального прези­дента. При нормальной процедуре федеральный президент мо­жет сделать выбор только между двумя политическими деятеля­ми, представленными для избрания обеими крупными партиями в качестве «кандидатов на пост канцлера». На основании резуль­татов выборов и в соответствии с договоренностью между воз­можными партнерами по коалиции, федеральному президенту остается только право предложить того кандидата, который, по-видимому, будет избран парламентом; как правило, это лидер сильнейшей партии.

Исключения из этого правила имели место при выборах в бун­дестаг 1969 и 1976 гг. Хотя и тогда ХДС/ХСС стал сильнейшей фракцией парламента, но невиданные дотоле совместные дейст­вия социал-демократов и либералов выхолостили претензию ХДС/ХСС на формирование правительства, так как ХДС/ХСС, вследствие смены позиции СвДП, более не имел партнера, кото­рый помог бы ему получить большинство в бундестаге.

Поскольку выборы бундестагом главы правительства приоб­рели характер персонального плебисцита, возможности парла­мента оказывать влияние на образование правительства почти целиком спустились на вторую ступень, а именно: на состав ка­бинета министров. Вопреки старой традиции (согласно которой министры и даже сам канцлер не обязательно должны были быть выходцами из среды парламента), в Федеративной респуб­лике сравнительно быстро выработалась практика: все члены кабинета подбираются из депутатов бундестага. Назначение ми­нистром так называемого специалиста или политика земельного уровня — исключение; по общему правилу, такие министры на следующих выборах получают статус депутата.

В переговорах об образовании правительства решающую роль играют руководящие члены фракций. Федеральный канц­лер в своих решениях о замещении постов министров и статс-се­кретарей очень зависит от руководства фракций.

Однако сильное влияние парламентского большинства на об­разование правительства часто воспринимается немецкой обще­ственностью как закулисные махинации и торг. Избранному канцлеру (так было даже с самим Аденауэром) вовсе не легко удовлетворить при образовании кабинета все соперничающие интересы, особенно когда — а это в Германии правило — речь

221

идет о кабинете коалиционном. Федеральный канцлер может рассчитывать на надежную поддержку со стороны большинства бундестага лишь тогда, когда он при образовании правительства умеет как-то удовлетворить выраженные лидерами фракций ин­тересы этого большинства.

6) Бундестаг в законодательном процессе

Бундестаг не только обязательно участвует в принятии зако­нов, но и, бесспорно, является центральным органом законода­тельного процесса. Фактически процесс законодательства про­исходит внутри треугольника: федеральное правительство, бун­дестаг и (ввиду федеральных интересов) бундесрат.

Законодательная инициатива может исходить от всех этих трех органов, но от бундесрата — лишь изредка, от бундеста­га — на четверть, а чаще всего — от федерального правительст­ва, т.е. от его министерств. Однако окончательное принятие за­кона остается за бундестагом, а это значит: законом становится только то, что он принимает в качестве закона. Подписание (оформление) закона федеральным президентом — это фор­мальный акт.

Как и в большинстве демократических стран, в Федеративной республике в отношении законодательной инициативы явное преимущество имеет исполнительная власть. Некоторые зако­нопроекты, исходящие из «самой палаты», т.е. от парламента, идут этим путем только в целях ускорения процедуры; на самом же деле они готовятся правительством.

Отличие, скажем, от британского парламента состоит в том, что в обработке законопроекта и воздействии на него бундестаг по отношению к правительству действует гораздо свободнее, чем английская палата общин. К тому же правительство оказывает намного меньшее влияние на график и план работы парламента, чем в Великобритании. Но зато оно пытается посредством не­формальных отношений с руководством фракции большинства достигнуть согласия относительно политических целей и страте­гии. Никто на деле не мешает бундестагу, если он захочет, полно­стью переработать законопроект правительства. Поскольку пра­вительство не должно уйти в отставку или поставить вопрос о до­верии, если окажется в меньшинстве, для него не так уж сущест­венно, подвергнется ли его законопроект сильной переработке. Ряд важных законов (например, закон о картелях или закон о до­бровольцах) вышел из парламента значительно измененным по сравнению с проектом, внесенным исполнительной властью.

222

Центральная роль, которую бундестаг играет в процессе за­конодательства, сказывается в отношениях правительства и оп­позиции и во всей парламентской работе. Так как законодатель­ный процесс не во всех его фазах строго контролируется прави­тельством, а правящее большинство тоже не является послуш­ным исполнителем считаемых правительством необходимыми законодательных мер, оппозиция тоже может с успехом стре­миться реализовать в рассматриваемом законе хотя бы часть своих политических представлений. Происходит это преимуще­ственно в фазе обсуждения в комитетах. В рамках законодатель­ной процедуры в бундестаге эта фаза — несомненно самая важ­ная. ибо там текст закона доводится до приемлемой для пленума кондиции. Поскольку альтернативные проекты оппозиции ред­ко имеют шансы быть принятыми большинством, она концент­рирует свои усилия, частично с успехом, на учете ее точки зре­ния при обсуждении в комитетах. Этим объясняется то, что за немалую часть внесенных и в конечном счете принятых бундес­тагом законов (если только речь не идет о политически особен­но противоречивых вопросах) голосует и оппозиция.

Решающим для стабильности правительства является, чтобы между его представителями и поддерживающими его фракция­ми возникла хорошая атмосфера сотрудничества. По многим спорным законодательным проектам удается в конце концов до­стичь единства только в результате такой тесной и продуктив­ной «сыгранности» федерального канцлера и компетентных ми­нистерств с председателями правительственных фракций.

Бундестаг традиционно рассматривает законопроекты в трех чтениях. Типичный закон по решению кабинета направ­ляется в бундесрат, который дает свое заключение, а затем пе­редается в бундестаг. Совет старейшин решает, когда именно он должен быть поставлен в повестку дня пленарного заседа­ния. После установления срока фракции в своих рабочих круж­ках, а также на своих пленарных заседаниях обсуждают его со­держание и принимают принципиальное решение о дальнейшей процедуре. Затем правительственный проект направляется на первое чтение в парламент. Обычно он сразу же передается на обсуждение в комитеты. Только важные политические законо­проекты немедленно проходят первое обсуждение в бундестаге. Фаза прохождения через комитеты (на которой закон детально обсуждается ответственным за него комитетом с участием и других компетентных комитетов) длится, как правило, не­сколько месяцев.

223

Во втором чтении специально назначенный комитетом до­кладчик излагает содержание проекта и просит пленум, в соот­ветствии с решением комитета, принять его без изменений либо внести коррективы, либо вообще отклонить. Перед вторым чте­нием фракции должны ясно знать, намерены ли они и в какой именно форме внести возможные предложения о поправках.

Если этого не происходит, за вторым чтением непосредствен­но следует третье. Если же принимаются поправки в текст зако­на, третье чтение должно состояться позднее. Большинство при­нимаемых бундестагом законов можно считать рутинными, так как при их принятии в третьем чтении общего обсуждения не проводится. Только политически важные законопроекты под­вергаются в третьем чтении общей дискуссии, которая заверша­ется голосованием, естественно, решающим, станет ли этот про­ект законом или нет.

К комитетам, которые более всего могут влиять на содержа­ние законов, несомненно относится согласительный комитет. Он вступает в действие, если не удается выработать единую точ­ку зрения бундестага и бундесрата в отношении текста закона. Задача этого комитета, состоящего наполовину из представите­лей бундестага и наполовину — бундесрата, придти к приемле­мому для обеих сторон компромиссу. Значение согласительного комитета невероятно возросло, когда в 1969 г. внутри бундеста­га и федерального правительства произошла смена власти, а в бундесрате оппозиция с 1969 до 1983 гг. имела большинство. В обратном составе этот феномен имел место с 1990 г. (боль­шинство СДПГ в бундесрате).

Лишь добрая треть всех законов (по большей части, полити­чески менее важных) проходит процесс законодательства без из­менений. Почти половина претерпевает значительные измене­ния содержания то ли в бундестаге, то ли при посредничестве бундесрата. Для германского плюрализма примечательно, что едва ли более 10% всех законов за период одной легислатуры принимаются не единодушно, т.е. голосами всех фракций. И этот факт тоже ясно показывает, сколь сильно обычная зако­нодательная процедура выражает мнение всех учреждений и ин­тересов, участвующих в процессе законодательства.

в) Бундестаг и общественность

Бундестаг не сумел по-настоящему стать тем национальным форумом, на котором представительным образом обсуждаются проблемы германского общества. Его члены гораздо больше за-

224

няты тем, чтобы детальной законодательной работой оказывать формирующее влияние на политику, нежели тем, чтобы найти время и проявить понимание той воспитательной и информатив­ной функции, которая подобает парламенту как высшему пред­ставительному органу народа. Считая, что уже проводимой им усердной и добросовестной работой он вполне соответствует своей функции представительства, парламент тем самым прене­брегает изложением и сопоставлением на парламентской сцене различных направлений интересов и представлений о политиче­ских целях. Это неблагоприятно сказывается на процессе комму­никаций между парламентом и общественностью, что не может быть компенсировано даже созданием бюро бундестага по свя­зям с общественностью (Publik-Relations-Bureaux). Слабость функции представительства выражаетсяяяяякудном количестве крупных политических дебатов, в овладевшей парламентом «ле­ни произносить речи», в его неспособности поднять бундестаг до уровня главного дикуссионного политического форума системы правления. Тем самым парламент ослабляет и свою легитим-ность по отношению к общественности. Хотя к парламенту и не относятся, как прежде, с пренебрежением, но он не пользуется и особенным уважением ни как учреждение, ни как собрание его членов.

Организация и метод работы бундестага

а) Фракции

Основная политическая структура парламента — разделение на фракции, представляющие в нем партии. Благодаря весьма тесной персональной связи центральных партийных органов со своими парламентскими представительствами, в Федеративной республике едва ли есть то противоречие между партией и фрак­цией, которое еще в Веймарской республике затрудняло их дея­тельность в парламенте. Как правило (хотя и не всегда) руково­дители крупных партий являются главами правительства или ли­дерами оппозиции.

Ни правительство, ни парламентские представительства пар­тий, т.е. фракции, не могут в своих политических действиях быть ограничены или связаны партийными решениями. Несмотря на порой бурные дебаты, особенно в среде левых, не имели успеха

225

неоднократно предпринимавшиеся усилия связать фракции, а также отдельных депутатов партийными решениями, т.е. под­чинить их императивному мандату. Императивный мандат несо­вместим с самой идеей парламентаризма.

Парламентская деятельность депутата, будь то на пленарном заседании или в комитете, целиком направляется фракцией. Главные посты в парламенте занимаются на основе ее решений или предварительных межфракционных соглашений. Президи­ум бундестага, курьезно названный советом старейшин, в пер­вую очередь координирует интересы фракций. Для своего успе­ха как парламентария депутату необходима поддержка своей фракции. Только в ее рамках и с ее одобрения он может обрести собственный политический профиль. Председатели фракций и члены их правлений образуют группу важнейших по значению парламентариев. От них прежде всего зависит функционирова­ние парламентского механизма.

В формальной организации бундестага тоже господствует разделение на фракции. Председателем Германского бундестага становится представитель сильнейшей фракции. Исходной базой при определении состава всех органов бундестага, будь то его комитеты или президиум, служит сила фракции.

Политическая линия парламента, вытекающая из противоре­чивого взаимодействия большинства и оппозиции, вырабатыва­ется и определяется в рамках фракций и ими самими. Крупные фракции — ХДС/ХСС и СДПГ, каждая из которых насчитывает более 200 депутатов, естественно, имеют довольно сильное ру­ководство. Но чтобы укрепить свое ведущее положение, оно должно считаться с настроением всей фракции в целом. В усло­виях слабого соединения правительства с парламентским боль­шинством руководители фракций большинства принадлежат к числу наиболее важных деятелей политической жизни Федеративной республики. Их властное положение обратно пропорционально авторитету и притягательной силе того или иного федерального канцлера. При Аденауэре председатели фракции ХДС были слабы, а при Эрхарде и Кизингере — напро­тив, сильны.

Способность фракций функционировать в качестве основных политических единиц парламента выражается также и в том, что партиям в бундестаге удалось хорошо дисциплинировать своих депутатов. Пусть голосования сами по себе и не производят впе­чатления строго осуществляемой дисциплины, руководители фракций (во всяком случае, крупных партий) все-таки всегда

226

в состоянии, если это политически необходимо, обеспечить еди­нодушное голосование своих депутатов.

Столь оживленно дискутировавшееся в науке и политическом образовании противоречие между свободным мандатом депута­та, который подчиняется только своей совести (статья 38), и обусловленной партийной демократией партийной дисципли­ной (статья 21). едва ли воспринимается как проблема массой де­путатов. В 1972 г. проблема решения по совести, согласно статье 38, и возможного его противоречия принципу партийного госу­дарства играла временами весьма драматическую роль.

Так, несколько членов правительственных фракций СДПГ и СвДП даже вышли из своих партий и перешли на сторону оп­позиции ХДС/ХСС. Хотя такой переход из одной фракции в дру­гую нередко случался и прежде, но тогда он никак не имел сво­ей целью решающее изменение в соотношении большинства и меньшинства, а тем самым смену правительства и власти. Все «перебежчики» или «переносчики мандатов» ссылались стерео­типно, хотя и не всегда убедительно, на принятое ими по веле­нию совести решение в духе статьи 38. Хотя смена мандата с точ­ки зрения конституционного права и была допустима, возникли сомнения насчет ее демократической легитимности. С полным основанием высказывалось мнение, что обеспечение политичес­кого будущего того или иного депутата — вовсе не вопрос сове­сти. К тому же — и это было самое важное — выдвигался довод, что правительство получает свой мандат в результате выборов, т.е. от народа, а потому недопустимо принципиально менять его решение политическими актами отдельных депутатов. Прави­тельство может быть отозвано только решением избирателей, а не сомнительными решениями по велению совести отдельных парламентариев.

Кроме руководящих штабов фракций (которые дирижиру­ют работой парламента и обладают значительными финансо­выми средствами для приглашения помощников и другого вспомогательного персонала), деятельность каждой фракции бундестага осуществляется в так называемых/рабочих кружках и на общих собраниях всех членов фракции. На таком собрании излагается и обсуждается намеченная парламентская политика. На нем все депутаты фракции получают информацию о пред­стоящих решениях и их подготовке. Там может быть подверг­нута критике фракционная линия и выдвинута альтернативная концепция. В более деловом плане фракция обсуждает и опре­деляет политику партии в определенных конкретных сферах

227

тоже в своих рабочих кружках. Дискуссия в них служит прежде всего выяснению внутри самой фракции ее поведения в коми­тетах парламента.

6) Комитеты

Германский бундестаг, как правило, мало привлекателен на своих пленарных заседаниях, зато активен в своих комитетах. В силу изложенных выше особых условий германского парла­ментаризма работа в комитетах открывает как партиям боль­шинства, так и оппозиции наибольшие перспективы для выра­жения собственных интересов и оказания влияния. Представите­ли различных парламентских интересов особенно интенсивно работают в тех комитетах, где решаются крупные экономичес­кие и социальные вопросы.

Число и состав комитетов со времени конституирования пер­вого бундестага менялись. Временами насчитывалось почти 30 постоянных комитетов, но потом стали стремиться сократить их количество, чтобы избежать дублирования и перегрузки отдель­ных депутатов. Но только начиная с периода шестой легислату­ры (1969—1972 гг.) стал последовательно осуществляться прин­цип: каждому министерству должен быть придан соответствую­щий комитет бундестага. Однако наряду с этими пятнадцатью комитетами есть еще несколько традиционных парламентских комитетов (например, петиционный). Число членов комитетов различно —от 17 до 33 человек.

Комитеты меньше заняты контролем за деятельностью правительства в той или иной сфере, чем текущей законодатель­ной работой. За исключением бюджетного комитета, который может решать финансовые вопросы и без дискуссии на пленуме, деятельность комитетов формально служит только подготовке пленарных заседаний. Однако результат обсуждений в комите­тах имеет, как правило, шанс быть принятым пленумом или его большинством без крупных изменений.

Деятельность в этих постоянных отраслевых комитетах тре­бует в первую очередь компетентности, .чтобы конкурировать с представителями министерской бюрократии, присутствующи­ми на заседаниях. Многие парламентарии специализируются в определенных областях, дабы занять руководящее положение в соответствующем комитете. Это способствовало тому, что в бундестаге тип политика-«всезнайки» стал скорее исключени­ем нежели правилом.

228

Посты председателей комитетов не достаются автоматически членам правящей партийной коалиции, а распределяются в соот­ветствии с силой фракции между всеми представленными в бун­дестаге партиями согласно определенной схеме. Поскольку от председателя комитета до известной степени зависит продвиже­ние парламентских дел, он играет важную роль. Поэтому пост председателя комитета принадлежит к числу наиболее желан­ных в бундестаге; иногда он может послужить трамплином к ми­нистерской карьере.

Несмотря на известное давление со стороны заинтересован­ной общественности, ей так и не удалось побудить бундестаг сделать заседания его комитетов открытыми для публики. От­крытые заседания — исключения, а не правило. И действитель­но, открытость обсуждений уменьшает шанс достижения коми­тетами согласия по вопросам, разделяющим партийно-политиче­ских фронты. Поскольку именно при обсуждении в комитете сильнее всего выявляются разные интересы, и поскольку именно закрытость такого обсуждения делает его достаточно непринужденным, введение генерального принципа публичнос­ти заседаний лишило бы боннский комитет или рабочий парла­мент его важной особенности.

В последние годы все чаще пользуются возможностью пуб­личных слушаний с участием экспертов и представителей инте­ресов; такая практика позволяет, прежде всего в политически взрывных делах (например, о чрезвычайных законах), улучшить связь парламента с общественностью. В первые четыре периода легислатуры слушания проводились лишь в исключительных случаях, но с 1969 г. они стали для парламента правилом при об­суждении всех важных и, в первую очередь, спорных, законода­тельных акций. Можно считать несомненным, что бундестаг и впредь будет интенсивно пользоваться этим заимствованным из американской законодательной практики методом.

(в) Депутаты

MdB* — член Германского бундестага — таково сокращенное наименование, которое депутат охотно ставит перед своей фа­милией, хотя престиж его в глазах общественности не особенно велик, но и не совсем мал. В противоположность либеральному собранию знати (нотаблей) германского парламентаризма XIX века, парламент в век массовой демократии — это пред-

Аббревиатура от нем.: Mitglied de.s Bundestages.

229

ставительство всех социальных слоев и сфер, хотя и отнюдь не подлинно репрезентативный срез населения; все большее число депутатов имеет высшее образование.

Ни служебная информация о профессиональном составе бун­дестага, ни те данные, которые можно найти в официальных справочниках, не дают точного представления о конкретной про­фессиональной деятельности депутатов. Поэтому Г. Левенберг в своем исследовании о бундестаге применил другой критерий. Он установил, что четвертый бундестаг (1961-1965 гг.) почти на од­ну треть состоял из депутатов, которые наряду с политической работой занимались и своим профессиональным делом; так же почти треть составляли представители интересов, полностью ос­вобожденные своими организациями для ведения политической работы, более 20% — профессиональные политики. Наконец, 10% депутатов занимали государственные посты, а для своей парламентской деятельности получали на службе длительные отпуска. Руководящие позиции в бундестаге заняты преимущест­венно профессиональными политиками; представители же инте­ресов почти полностью сконцентрировались в его комитетах.

Реальный вклад в работу, равно как и способности к ней у от­дельных депутатов весьма различны. Поскольку в германском парламентаризме разница между членами правительства («front bench» и «back bench»*) — т.е. не входящей в правительство час­тью фракции — не имеет точного институционального выраже­ния (как в Великобритании), термин «заднескамеечник» приме­няется в большинстве случаев в отношении тех депутатов, кото­рые лишь слабо или неприметно участвуют в парламентской де­ятельности на пленарных заседаниях^гйользуются незначитель­ным влиянием во фракциях. Но в то же время депутат, почти ни­когда не выступающий на пленуме, может* играть важную роль в своем комитете.

Многие депутаты, впервые попавшие в бундестаг, испытыва­ют известные трудности, мешающие им освоиться с высоко раз­витой структурой разделения труда в парламенте и найти в этом механизме такое место, которое соответствовало бы их зачас­тую слишком завышенным ожиданиям. Попытки преодолеть индивидуальное бессилие депутата посредством формальных объединений единомышленников («кружков»), как правило, терпят неудачу из-за конституциональных организационных форм фракций. Методы и способы, какими отдельные депутаты

* В английском парламенте — «министерские скамьи» и «задние скамьи». 230

осуществляют свой мандат, весьма различны. В бундестаге нет четко выкристаллизовавшегося типа депутата, а менее всего — в крупной группе тех, кто внутри фракций и парламента не вы­полняет никаких руководящих функций.

Основная масса парламентской работы проделывается при­мерно половиной членов бундестага. Поскольку руководящие депутаты, как правило, занимают и другие политические посты, они чрезвычайно загружены. О своих избирательных округах члены парламента заботятся с весьма различной интенсивнос­тью. Некоторые особенно сосредотачивают свои силы на пред­ставительстве интересов собссвенного округа. Правда, возмож­ности сделать что-либо для него или для отдельного гражданина при федералистской системе более ограниченны, чем в Велико­британии. Но претензии местных партийных организаций рас­тут, и они подстегивают «своих» депутатов.

Финансовое обеспечение депутатов урегулировано довольно щедро законом об оплате и о возмещении расходов («закон о ди­етах»), а также депутатской пенсией, на которую можно претен­довать после восьмилетней деятельности в бундестаге. Это поз­воляет обычно не имеющему иных средств депутату поддержи­вать буржуазный уровень жизни. Средний возраст депутатов бундестага (около 50 лет) едва ли очень отличается от среднего возраста членов других парламентских органов. Четко проявля­ется тенденция сохранять депутатский мандат как можно доль­ше. Она может регулироваться только большей внутрипартий­ной демократией при выдвижении кандидатов.

Решением Федерального конституционного суда от осени 1975 г. оплата депутатов, которая до тех пор считалась возмеще­нием расходов на депутатскую деятельность (диетой), была по­ставлена на новую правовую основу. Суд решил: осуществление парламентского мандата равнозначно полному выполнению профессиональных обязанностей, а потому парламентарий явля­ется в полном смысле слова профессиональным политиком. Та­ким образом, отпала существовавшая до тех пор налоговая при­вилегия парламентариев. Теперь они, как и все другие професси­ональные группы общества, получают подлежащий налогообло­жению оклад, который в 1992 г. составлял 10 366 немецких ма­рок плюс дополнительное необлагаемое налогом крупное воз­мещение расходов в сумме 5 987 немецких марок. Одновременно суд объявил противоречащим конституции предоставление при­вилегий тем парламентариям, которые пришли в бундестаг с го­сударственной службы. Однако он не смог. как на то надеялись,

231

поставить предел растущей тенденции бюрократизации герман­ского парламента как в федерации, так и в землях.

Среди настоящих профессиональных политиков, заседающих в бундестаге, находится и большинство так называемых профес­сиональных парламентариев. Это — те политики из рядов всех партий, которые являются «менеджерами» бундестага. Группа эта не особенно велика, а насчитывает человек 30-50, но имен­но они в значительной мере определяют ход и содержание рабо­ты парламента. Глубокий знаток парламента, бывший депутат от СДПГ Г^нс Апель говорил о существующем в бундестаге «трехклассном парламентском обществе». Оно состоит из груп­пы профессиональных парламентариев, представителей интере­сов и большой группы остальных депутатов, не имеющих для выполнения своих парламентских задач ни больших бюро, ни вспомогательного персонала. Однако бундестаг постройкой вы­сотного дома для депутатов и ассигнованием средств на вспомо­гательный персонал для каждого из них все же предоставил им считающийся необходимым минимум возможностей для работы. Довольно сильно расширены и парламентские' вспомогательные службы фракций и комитетов.

Различный вес депутатов и размеры фракций неизбежно при­вели к созданию в бундестаге собственной иерархии. С другой стороны, выходящая за рамки фракций олигархическая группа направляющих работу профессиональных парламентариев суме­ла наладить более или менее бесперебойный ход парламентско­го процесса. Хотя никаких ярко выраженных парламентских тра­диций не существует, а регламент бундестага в значительной ме­ре восходит еще ко временам конституционализма (кайзеровская империя), этой группе удалось прагматически создать такую пар­ламентскую процедуру, которая (несмотря на частичное сохране­ние традиционного понимания парламентаризма, основанного на доктрине разделения властей) дала бундестагу возможность иг­рать столь же самостоятельную, сколь и поддерживающую роль в процессе управления Федеративной республикой.

Контроль над правительством и понятие оппозиции

Согласно привычному в Германии пониманию, важной зада­чей парламента, наряду с законодательной функцией, является контроль над правительством. Однако ни в науке, ни в полити­ческой практике нет безусловной ясности насчет того, что озна-

232

чает или может означать этот контроль в сегодняшней парла­ментской системе. Часть критики в адрес германского парламен­таризма относится к недостатку подлинного контроля над прави­тельством со стороны парламента. Но эта критика зачастую не-высказанно исходит из такого понимания парламента, которое считает бундестаг необходимым партнером-соперником прави­тельства.

Фактически дело обстоит так, что действенный контроль над правительством (в смысле настоящей зависимости его от бунде­стага) возможен лишь в очень узких пределах. Оппозиция, по оп­ределению, не имеет за собой того большинства, которое может нанести правительству поражение. Парламентское же большин­ство, напротив, технически было бы в состоянии навязать прави­тельству свою волю, но не заинтересовано в этом, так как его цели в большой мере идентичны целям правительства.

Федеральный канцлер или отдельный министр ощущают дав­ление парламента, только если в нем имеются такие группы, ко­торые по той или иной причине решили создать правительству известные трудности. Но почти во всех основных политических решениях нетрудно обеспечить сотрудничество между прави­тельством и парламентским большинством. То, что при этом правительство должно принимать во внимание настроение фракций, вряд ли можно назвать эффективным контролем это­го большинства над ним. Поэтому заинтересована в контроле над правительством лишь оппозиция, которая, опять же, не об­ладает силой подвергнуть правительство действенному контро­лю. Все, что она может, это критиковать правительство и на гла­зах парламента и общественности бросать ему вызов. Сверже­ния правительства она добиться не может.

Для контроля над правительством у бундестага, кроме проче­го, имеется такое средство, как большие и малые запросы. Для оживления дебатов и более оперативной информации введен час вопросов, а для неотложных актуальных дел — так называемый «актуальный час». Оба эти нововведения не имеют, однако, то­го значения, как, скажем, question time* в британской палате об­щин. В целом же следует подчеркнуть: бундестаг не особенно интенсивно пользуется своими институционными возможностя­ми требовать от правительства информацию и обоснование при­нимаемых тем мер.

* Время для ответов на вопросы (ингл.).

233

Поэтому контроль над правительством бундестаг осуществ­ляет меньше при помощи обычных парламентских средств — интерпелляций и политических дебатов, — чем соучастием в за­конодательстве. Поскольку правительство оставляет парламен­ту определенный простор для собственного формулирования также и внесенных им самим законов, практикуемое там законо­дательное соучастие рассматривается как род контроля. Однако я полагаю, что в данном случае о контроле можно говорить лишь ограниченно.

Незначительность контрольной деятельности парламента видна и из того, каким образом и каким методом он информиру­ется о политических решениях правительства. В Германии тоже давно стало обычным, что представители правительства (осо­бенно его глава) не сообщают важные политические решения сначала парламенту, а непосредственно доводят их до сведения общественности по другим каналам — прежде всего по телеви­дению. Парламент ныне обычно не первый адресат для полити­чески значимой информации правительства. Поэтому специфи­ческие инструменты парламентского контроля в силу недоста­точной актуальности теряют свою действенность. Большая часть времени, предназначенного для ответов на вопросы, и са­ми дебаты о политических событиях имеют характер арьергард­ных боев, ибо действительные политические споры проведены политической общественностью уже ранее. Таким образом, при поддержке нынешних форм и средств массовой информации у парламента отнимают его важную функцию: быть форумом, на котором впервые обсуждаются важные решения.

Главная причина слабого порыва германского парламента ис­пользовать свои шансы на контроль, видимо, в том, что парла­ментариям (в том числе и ^дленам оппозиции) прямое влияние и участие во власти важнее, чем то дистанцирование от правитель­ства, которое только и позволяет осуществлять настоящий кон­троль. Контролировать может лишь тот, кто при этом сам не связан собственными интересами. Даже оппозиционные полити­ки стараются поладить с правительством не только в комитетах. И в остальной парламентской жизни поведение среднего парла­ментария тоже направлено скорее на установление хороших от­ношений с правительством и министерской бюрократией, чем на контроль над ними. Правительству приходится сравнительно редко (кроме крупных дебатов об основных линиях политики) бояться оппозиции как контролирующей инстанции, поскольку и та тоже хочет лишь немножко «поучаствовать».

234

Комитеты по расследованию, считающиеся особенно силь­ным средством контроля, в бундестаге тоже не смогли стать ин­струментом контроля, серьезно теснящим правительство. Хотя для создания такого комитета достаточно голосов всего четвер­ти от общего числа депутатов, но в нем самом (в соответствии с соотношением сил) большинство имеет правительственная пар­тия, а она в критике поведения исполнительной власти мало за­интересована. Хотя деятельность таких комитетов получает сильный общественный резонанс, результаты ее едва ли ведут к политическим выводам, ибо большинство, разумеется, не хочет довести дело до поражения правительства. «Не будем же мы за­бивать гол в собственные ворота», — откровенно сказал как-то председатель одного такого комитета от ХДС. По этим причч­нам имеющиеся у парламента возможности контроля над прави­тельством оптимально не используютсяя

Понимание германской общественностью да и самим парла­ментом роли оппозиции развито неудовлетворительно. Как ка­жется, немцы проявляют мало охоты правильно оценить крити­ческую функцию той оппозиционной парламентской партии, ко­торая сопровождает правительственную программу и ее выводыысвоей критикой или предложением альтернативных решений.

Когда СДПГ под руководством Курта Шумахера оказывала массированную оппозицию основным линиям аденауэровской политики, христианско-демократическое большинство называ­ло ее партией «тех, кто вечно говорит нет». Когда позднее та же СДПГ, все еще находясь в оппозиции, попыталась сильнее аргу­ментировать в проправительственном духе и как-то приспосо­биться к его политике, ее стали высмеивать: она, мол, копирует правительство.

Бундестаг лишь в исключительных случаях является по-насто­ящему дебатирующим парламентом. Ораторские таланты среди германских политиков скорее редки именно потому, что в повсед­невной работе бундестага господствует тип парламентария с узки­ми специальными знаниями. Поэтому бундестаг так всегда гор­дится сам собою, если ему удается (например, в связи с дискусси­ей о сроке давности для уголовно-правового преследования на­цистских преступлений) превратить себя в трибуну для больших дебатов с высказыванием самых лучших национальных аргумен­тов. Когда при правительстве Аденауэра 'в 50-х годов обсужда­лись крупные решения, призванные определить политический путь Федеративной республики (Европейское оборонительное со­общество, перевооружение, вступление в НАТО), парламент,

235

благодаря массированной оппозиции СДПГ, достигал кульмина­ций политической полемики. Но именно в эти моменты станови­лось очевидно: оппозиция и правительственные партии в Герма­нии редко противостоят друг другу, проявляя уважение друг к дру­гу: они чаще предпочитали вместо аргументов обвинять против­ника за его взгляды и объявлять его политику губительной. В то же время всем группам бундестага, правительственным партиям и оппозиции присуща бросающаяся в глаза чувствительность к на­падкам, которая отчетливо показывает, что они еще не вполне овладели правилами приличной парламентской полемики.

Таким образом, бундестаг не имеет ясного представления о своей собственной роли, он слишком слабо использует функции контроля и оказывает незначительное политическое воздейст­вие на общественность. Несмотря на это, он все же функциони­рует гораздо лучше, чем считает публика.

Критика парламента и парламентская реформа

Компетентные авторы суждений о германском парламента­ризме (например, Г. Левенберг) видят главную проблему бунде­стага в расхождении между его деятельностью и тем представле­нием. которое сложилось о ней у общественности. В то время как парламент в общем и целом осуществляет центральные функции в политической системе Федеративной республики, в то время как ему удалось приспособить это учреждение к усло­виям плюралистской массовой демократии, образ его, который видит общественность и отчасти сами парламентарии, не соот­ветствует его действительной функции.

Участие руководителей фракций в образовании правительст­ва оценивается, скорее, негативно, хотя оно служит выражением власти фракций, а тем самым — парламента. Участие бундеста­га в выработке законодательства (в чем можно видеть ограни­ченное автономное формирование парламентом государствен­ной воли) довольно охотно принижается. То на парламенте ста­вят клеймо лакея правительства («функция нотариальной кон­торы»), то приписывают подлинную власть крупным союзам ин­тересов, хотяяи то, и другое в таком абсолютизированном виде не соответствует истине. Престиж профессиональных парламен­тариев, от действий которых решающим образом зависит ком­петентное выполнение его функций в германской системе влас­ти, в глазах общественности незначителен. Как и прежде, обще­ственность проявляет мало понимания того факта, что парла-

236

ментская политика с необходимостью является политикой пар­тий и служит согласованию интересов, а не констатации и прове­дению в жизнь того, что правительством выдается за правильное с деловой точки зрения.

Это расхождение следует приписать не только недостаточно­му разъяснению общественности функционирования парламент­ской системы, но и самому бундестагу, который не сумел более отчетливо выразить свою представительскую и коммуникатив­ную функцию. Германский парламент пребывает на слишком большой дистанции от народа, который он должен представлять, проблемы и интересы которого он призван открыто выражать.

Парламентская деятельность, прежде всего из-за давления за­конодательной работы, приобрела такую собственную динами­ку, когда политические проблемы народа трансформируются так, что сам демократический суверен не может верно осознать, что в бундестаге рассматриваются и решаются волнующие его вопросы. Поэтому у широких кругов населения складывается впеччтление, что уполномоченные им лица делают не политику для народа, а политику только для себя и стоящих за ними групп. Народ Федеративной республики недостаточно сознает, что ис­ходящую от него как суверена власть бундестаг использует для него же, что парламентарии являются его представителями, ко­торые творят необходимые ему политику и законы.

Как показали эмпирические исследования, у гражданина Фе­деративной республики отсутствует чувство, что через органы представительной демократии (т.е. в первую очередь через на­родное представительство), он сам косвенно участвует в демо­кратическом процессе правления страной. Приверженность пар­ламентарной демократии поэтому меньше, чем приверженность учреждениям этой демократии. Она ограничена поверхностным согласием с тем, что система функционирует, и базируется боль­ше на удовлетворении граждан экономическим положением и политикой сегодняшнего дня, нежели на доверии к бундестагу. Это значит, что легитимность парламента держится на слабых ногах, а положение бундестага в процессе правления Федератив­ной республикой во многом зависит от того, удастся ли придать несомненную демократическую легитимность относительно хо­рошо функционирующей парламентской практике.

В критике современного германского парламентаризма, в за­висимости от взглядов на него, негативные моменты акцентиру­ются по-разному. Все еще распространено ложное представле­ние как левых, так и правых, что решения могут быть непосред-

237

ственно приняты в ходе парламентских дебатов и что бундестаг существует для того. чтобы править страной. Таким образом, чувство недовольства граждан отчасти вызывается несоответст­вующими действительности представлениями о том, что вообще может совершать парламент в рамках демократической системы правления, существующей в индустриальном обществе.

К этому примыкают конкретные поводы, которые — весьма обоснованно — питают это недовольство. Скажем, такие, как безрезультативность деятельности специально создаваемых ко­митетов по тасследованию или усердно практикуемые келейные договоренности между парламентскими партиями по вопросам, требующим открытого обсуждения. Однако если исходить из то­го, что при парламентской системе правления задача парламен­та, разделенного на правительственное большинство и оппози­цию, — быть критическим спутником правительства, которое одни депутаты поддерживают, а другие — отрицают, то едва ли окажутся состоятельными распространенные ныне критические представления. В то же время они — политическая реальность, с которой парламент должен считаться. Но бундестаг не вполне справляется со своей задачей разъяснять общественности собст­венные действия и проблемы. В этом состоит его главная сла­бость.

Дискуссия о парламентской реформе занимает обществен­ность и сам бундестаг вот уже много лет. Но все реформы, кото­рые он начинал в последнее время, чтобы улучшить качество де­батов и создать более благоприятные условия для работы своих сотрудников, никаких структурных изменений не вызвали. Об­суждение парламентских проблем так и не улучшилось, ибо нет ни потребности в дебатах, ни желания их вести. Хотя оснащение фракций и обеспечение депутатов вспомогательным персоналом намного улучшилось, они едва ли смогут стать действительным противовесом массированной эрудиции министерской бюрокра­тии. С другой стороны, это должно еще сильнее толкать каждо­го отдельного парламентария на путь специализации, а тем са­мым — определенной односторонности. Укрепление дисципли­ны комитетов и составление долгосрочных планов работы хотя и служат рационализации парламентской деятельности, но не оказывают никакого политического действия вне бундестага. Таким образом все эти реформы — всего лишь мелкие шаги в различных направлениях. В действительности же реформы пар­ламента особенно трудны потому, что их предварительным ус­ловием служит согласие правительства и оппозиции.

238

Незадолго до окончания периода 6-й легислатуры бундестаг, ввиду нескольких привлекших к себе внимание инцидентов (в ча­стности, в связи с так называемыми договорами парламентариев с их советниками, которые оставались скрытыми от обществен­ности), решил: подобного рода соглашения депутатов подлежат регистрации. Но этой меры вряд ли достаточно, чтобы сделать связи депутатов с определенными интересами действительно прозрачными; впрочем, «прозрачных, как стеклышко», депута­тов никто не хочет.

Довольно хорошим средством разъяснить общественности некоторые аспекты деятельности парламента оказалась телеви­зионная трансляция политически важных дебатов, например, по правительственным заявлениям. Но в данном случае народ ста­новится очевидцем как раз нс повседневной деятельности бунде­стага, а таких дебатов, которые целиком нацелены на внешний эффект. А если телевидение показывает обычную рутину бун­дестага, то зрители все снова возмущаются зрелищем пустую­щих депутатских кресел на пленарных заседаниях.

Глубоких, более однозначно фиксирующих его функции в си­стеме правления реформ бундестаг пока предпринимать не соби­рается, поскольку сам еще не знает, к какому типу парламента ему следует идти. Рекомендации насчет реформ, получаемые им извне, тоже не проистекают из какой-либо единой концепции роли парламента в системе правления. Одни хотят побольше де­батов, другие — побольше деловой, дающей возможность кон­троля работы, а третьи — лучших депутатов или побольше пар­тий в бундестаге.

Обобщая, можно сказать: германский парламент демонстри­рует известную слабость прежде всего в двух пунктах. Он пре­небрегает своей крупной коммуникативной ролью, соединяю­щей правительство р народом, и слишком мало делает для того, чтобы в качестве представителя народа привлечь его самого к участию в решении проблем индустриальйого общества. Бунде­стаг — это народное представительство, в котором народ по-на­стоящему не узнает самого себя и которое не делает всего необ­ходимого, чтобы найти путь к народу. Только если бундестаг су­меет лучше легитимировать себя в глазах народа, можно будет с полным правом сказать, что он с успехом осуществляет свою центральную функцию в системе правления Федеративной республики.