Голощапов Родион Викторович

ИСТОРИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ (1990-2000 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Хабаровск, 2002

Работа выполнена на кафедре социально-гуманитарных наук Хабаровской государственной академии экономики и права

Актуальность темы исследования. Современный процесс рефор­мирования органов власти в России не локализуется на центральном уров­не, а все больше переходит в регионы. Об этом свидетельствует создание в 2000 г. семи федеральных округов, возглавляемых полномочными пред­ставителями Президента России. С введением этого политического инсти­тута можно говорить о начале нового этапа в процессе реформирования органов государственной власти и местного самоуправления. Одна из его главных задач заключается в том, чтобы построить такой институциональ­ный порядок, при котором каждая из структур власти (от центральной до муниципальной) будет иметь четкую зону ответственности, прав и обя­занностей.

Очевидно, что реформирование органов власти в России еще не за­кончено. Сегодня одним из самых актуальных и значимых является вопрос о дальнейших перспективах реформы. В связи с этим существует потреб­ность в глубоком анализе и обобщении накопленного опыта реформиро­вания, в том числе и на региональном уровне.

Как известно Дальневосточный регион в политическом, экономиче­ском и международном отношении является стратегически важным и пер­спективным регионом России. Его площадь - 6,2 млн. кв.км (36,7% терри­тории страны). В состав Дальневосточного федерального округа входят Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Чукотский автономные округа. Все административ­но-территориальные и национально-территориальные образования Даль­него Востока России обладают не только географическим единством, но и связаны между собой в экономическом и политическом отношении, во многом имеют общие проблемы социального и хозяйственного развития. Регион широким фронтом выходит к Северному Ледовитому и Тихому океанам, являясь тихоокеанским фасадом России, соседствующим с Кита­ем, КНДР, США и Японией. Значимость региона подчеркивает принятие президентской Программы долгосрочного развития Дальнего Востока и Забайкалья. Реализация Программы должна обеспечить вовлечение регио­на в мировое хозяйство через страны Азиатско-Тихоокеанского региона.

Радикальные преобразования в системе органов власти дальнево­сточных субъектов Российской Федерации во многом имели тенденции характерные для других регионов России.

Актуальность настоящего диссертационного исследования заключа­ется в том, чтобы на основе анализа процесса реформирования органов власти на Дальнем Востоке в 1990 - 2000 гг. дать объективную оценку особенностям современного этапа политической реформы, спрогнозиро-вать перспективы ее развития и усовершенствовать принципы построения

новой системы органов государственной власти и местного самоуправле­ния в субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Историография пробле­мы находится в стадии становления. Условно литературу можно разделить на общероссийскую и региональную дальневосточную.

Серьезное внимание проблемам реформирования властных структур Российской Федерации уделили в своих работах В.Г. Игнатов, В.А. Миро­нов, А.И. Радченко и др.¹ Они рассмотрели принципы становления систе­мы органов государственной власти и местного самоуправления в 90-е гг. в тесной взаимосвязи с основными политическими событиями. Эти иссле­дователи являются сторонниками теории модернизации, которые считают, что радикальные изменения в социально-экономической, политической, духовной, культурной и других сферах общественной жизни современной России были востребованы временем и вызваны объективной необходи­мостью.

В период с 1990 по 1993 гг. появился массив публикаций по вопро­сам реформирования местных органов Советской власти. Их авторы наи­большее внимание уделили новому законодательству по системе местных Советов. В частности, подробно проанализированы законы "Об общих на­чалах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"² и "О ме­стном самоуправлении в РСФСР"³. В соответствии с этими законами ис­следователи Е.Г. Анимица, В.И. Бутов, В.И. Васильев, В.Г. Игнатов, А.Т. Тертышный и др.⁴ рассмотрели проблемы развития самоуправления на ба­зе местных органов Советской власти. Статьи Г.В. Барабашева, Б.Г. Габ-ричидзе, А.В. Игудина, Н.Д. Пивоварова, А.Я. Сливы, В.В. Шанцева, К.Ф. Шеремета⁵ посвящены вопросам реорганизации внутренней структуры местных органов Советской власти, взаимодействия местных Советов раз­личных уровней. В работах вышеуказанных исследователей были предло­жены различные варианты по оптимизации управленческой деятельности Советов в новых демократических условиях.

¹ Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. Рос­тов н/Д, 1998; Миронов В.А. Российское государственное строительство в постсоюзный период (1991 — 1994 гг.) // Кентавр. 1994. № 3; Радченко А.И. Основы государственного и муниципальною управления: системный подход. Ростов н/Д, 1997 ндр.

² Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

³ Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991.№29.Ст. 1010.

4

Аннмица Е.Г.. Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местною самоуправления и рос­сийская практика. Ростов н/Д, 1999 и др.

БарабашевГ. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11.С, 36-40; Габ-ричидзе Б.Н. Исполкому-исполнять//Народный депутат. 1990. № 10. С. 15-21; Пивоваров Н.Д. Что "не так" в законе о Советах // Народный депутат. 1991. № 6. С. 20-25; Слива А.Я Совет. Президиум. Испол­ком // Народный депутат. 1990. № 1J. С. 7-18; Шанцев В. Кто правит на местах // Народный депутат. 1990. № 3. С. 45^19; Шеремет К.Ф., Барабашев В.Г. Связующее звено // Народный депутат. 1991. № 14. С. 37-45 и др.

Упразднение местных органов Советской власти в 1993 г. обуслови­ло снижение интереса ученых в данном направлении. Редкие публикации представляли собой анализ всего периода деятельности Советов в нашем государстве, а также оценку их ликвидации. При этом точки зрения иссле­дователей по данным вопросам носили прямо противоположный характер. В работах В.Г. Игнатова, А.Я. Сливы и др.⁶. оценка деятельности Советов за 76-летний период истории имела негативный характер, а их ликвидация воспринималась как необходимая реформаторская мера в процессе демо­кратизации властных структур. Несколько иной подход наблюдался в пуб­ликациях В.Я. Гельмана и Е.В. Южиной. В.Я. Гельман определил, что по­литическая реформа, связанная с ликвидацией местных органов Советской власти, не имела серьезной концептуальной основы⁷. Исследователь Е.В. Южина сделала заключение, что советская модель вполне успешно осуще­ствляла возложенные на нее функции и в управленческом плане была бо­лее чем приемлема .

После упразднения органов Советской власти исследовательский интерес многих ученых был сосредоточен на процессе формирования но­вых органов государственной власти и местного самоуправления в субъек­тах Российской Федерации. Изучение проблем организации, деятельности, компетенции и конституционно-правовых основ новых органов исполни­тельной власти в субъектах Российской Федерации нашло отражение в ра­ботах А.А. Андриасяна, Б.А. Андриасяна, Н.А. Игнатюка, В.А. Лебедева, А.А. Паршукова, И.Г. Циганенко⁹.

Изучая процесс реформирования институтов власти в субъектах Российской Федерации, ученые уделяют большое внимание системе орга­нов местного самоуправления. Это вполне объяснимо, поскольку наличие эффективных и дееспособных единиц муниципального управления явля­ется одним из главных показателей демократизации политического про­цесса в государстве, В настоящее время известно значительное количество теоретических, эмпирических, научно-практических и других исследова­ний отечественных и зарубежных авторов. В исследованиях Е.Г. Аними-цы, В.В. Бакушева, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.А. Емельянова, В.А. Ивановского, В.Г. Игнатова, О.Е. Кутафина, Л.А. Молчанова, А.Г.

⁵ Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России (1990-е годы). Ростов н/Д, 1998; Слива А.Я. Какой будет честная власть // Российская Федерация. 1993. №!(!3)идр.

¹ Гельман 8.Я. Десоветизация местной власти; политический контекст//Власть. 1994. №8. С. 25-29. ⁶ Южина Е.В. Теория местного самоуправления и проблемы реформирования административно-тер­риториального устройства современной России; Автореф. лис.... канд. полит, наук. СПб., 1998. С. 18. * Игнаткж Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, М., 1999; Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Рос­сийской Федерации. Челябинск, 2000; Парпгуков А.А., Андриасян Б.А., Андриасян А.А. Компетенция региональных органов исполнительной власти. Кемерово, 1996; Циганенко И.Г. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996 и др.

Тертышного, В.И. Фадеева, В. Ясюнас и др. рассмотрены вопросы эво­люции местного самоуправления в России и за рубежом, актуальные про­блемы формирования и деятельности органов местного самоуправления. В трудах этих ученых показано современное состояние и перспективы раз­вития местного самоуправления, анализируются основные тенденции ук­репления важнейшего института народовластия, характеризуются его пра­вовые основы, предлагаются меры, направленные на их совершенствова­ние.

Изучением системы местного самоуправления в зарубежных стра­нах занимаются такие известные ученые, как Д.Е. Ашфорд, Р. Граверт, Х.Г. Дженсен, Ф.Л. Кнемайер, С. Монтин, В. Остром, Д. Роше и др.". Исследователи осветили различные аспекты организации и деятельности органов самоуправления, указали на их особенности и недостатки в стра­нах Европы и Америки.

В процессе реформирования институтов власти в субъектах Россий­ской Федерации большое значение приобретают региональные избира­тельные кампании. В современной научной литературе выборам уделено много внимания. Основные теоретические вопросы исследованы в работах С.А. Авакьяна, З.М. Зотовой, B.C. Кемеровского и др.¹². Фундаменталь­ными исследованиями в этой области являются коллективные работы под редакцией А.В. Иванченко¹³ и В.Н. Краснова¹⁴. Труды вышеуказанных ученых посвящены различным вопросам теории демократических выборов и развитию избирательных отношений в современной России.

Следует отметить, что избирательные кампании в большинстве слу­чаев рассматривались как самостоятельный политический процесс. При

¹⁰ Анимица Е.Г., Тершшный AT. Основы местного самоуправления. М., 2000; Бакушев В.В., Иванов­ский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.,1996; Васильев В.И. Местное самоуправ­ление. М., 1999; Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. М., 1997; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Рос­тов- н/Д, 1999; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. Ростов- н/Д, 1998, Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Ясюнас В. Местное самоуправление. М., 1997 и др.

" Граверт Р. Финансовая автономия местного самоуправления в ФРГ//Государство и право. 1992. № 10. С. 96-107; Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии: основные структуры, осо­бенности, недостатки // Государство и право. 1995. № 4. С. 107-121; Остром В. Смысл американского федерализма: что такое самоуправляющееся общество. М., 1993; D. Т. Ashford. British dogmatism and French pragmatism: Central-Local policymaking in the welfare state. London, 1982; H.T. Jensen. The develop­ment of local government as an element in the political and administrative system in Denmark; S. Montin. Swed­ish Local government in transition: A matter of rationality and legitimacy. Kumla: Swed. inst., 1993; D. Roche. Local government in Ireland. Dublin: Inst ofpubJ. Administration, 1982; Roskilde: Inst, for geography 1986.

^!: АвакьянС.А. Выборы 1993— 1994 гг. а Российской Федерации: правила и процедуры. М., 1995; Зотова

З.М. Выборы в россии: взгляд политолога. М., 1995; Кемеровский B.C. Демократия и выборы в России:

теория и история вопроса//Социологические исследования. 1996. №6. с.17-23 и др.

^!   Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред.

А.В. Иванченко. М., 1999.

¹⁴ Россия: партии, выборы, власть / Под общ. ред. В.Н.Краснова. М., 1996.

этом авторы редко делают акцент на том, что выборы, прежде всего, яв­ляются главным демократическим механизмом формирования органов го­сударственной власти и местного самоуправления на основе свободного волеизъявления граждан.

Литература по теме диссертационного исследования представлена дальневосточными авторами. Основной характер работ - это статьи и док­лады на научно-практических конференциях. Проблемы формирования, развития и деятельности новых органов представительной (законодатель­ной) власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации проана­лизированы в статьях Ю.Н. Бацева, А.С. Ващук, О.Н. Громовой, С.А. Дуд­ника, С.Д. Князева, Е.А. Плаксен, Б.И. Уманец, А.А. Хапочкина, Ю.А. Шматова, Л.Ф, Шубиной и др.¹⁵.

Различные вопросы государственного строительства освещены в ра­ботах Е.В. Буянова, З.Ф. Софриной, Б.Г. Хачатуряна и др.^!6. Авторы ис­следовали организационно-правовые особенности становления и функ­ционирования органов государственной власти дальневосточных субъек­тов Российской Федерации в современный период.

Процесс становления институтов местного самоуправления в даль­невосточных субъектах Российской Федерации рассмотрен в работах

" Бацев Ю.Н. Политико-правовые проблемы становления парламентаризма в Республике Саха (Якутия) // Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия: Материалы межрегион, науч.- практ. конф. Хабаровск, 1998, С. 12-15; Ващук А.С., Плаксен Е.А. Формирование законодательных (представи­тельных) органов власти и политический менталитет приморцев (90-е голы XX в.) // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае. История, современность, тенденции развития: Материалы регион. науч.-практ. конф. Владивосток, 2000. Ч. 1, С. 19-26; Громова О.Н. Законодательная власть на региональном уровне // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области; Сб. науч. ст. / Под ред. Н.И.Матузова. Саратов, 1997. С. 88-103; Дудник С.А., Уманец Б.И. Законодательная власть Приморского края: опыт, проблемы, перспективы // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае. История, современность, тен­денции развития: Материалы регион, науч.-практ. конф. Владивосток, 2000, Ч. 1. С. 5-13; Князев С.Д. Правовой статус Думы Приморского края: проблемы становления и перспективы развития // Там же. С. 17-19; Хапочкин А,А. Нормотворческая деятельность Сахалинской областной Думы // Власть и управле­ние на Востоке России. 1998. № 4. С. 59-62; Шматов Ю.А, Представительный орган власти Псковской области как фактор его развития // Управление регионом на уровне субъекта Федерации: Материалы на­уч.-практ. конф. Псков, 1998. С. 18-22; Шубине Л.Ф. О международной деятельности Сахалинской обла­стной Думы // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае. История, совре­менность, тенденции развития: Материалы регион, науч.-практ. конф. Владивосток, 2000. Ч. 1.С. 27-33 и ДР-

¹⁶ Буянов Е.В. Формирование новых институтов власти в Амурской области, 1991 — 1996 гг. II Осозна­ние истории и история осознания. Благовещенск, 1997. С. 146-152; Он же. Организация государственного управления на Дальнем Востоке России//Власть и управление на Востоке России. 2000. №2 (11). С. 77-86. Он же. Реформа государственных органов законодательной власти на Дальнем Востоке России. (!990-е гг.) // Власть и управление на Востоке России. 2000. № 4 (13). С. 27-37; Софрина З.Ф. Организа­ционно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. — канд. юрнд. наук. Хабаровск, 2000; Хачатурян Б.Г. Последние дни Советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) // Россия и социализм накануне XXI века: Материалы краевой науч. -практ. конф. Хабаровск, 1999. С. 135-143.

М.М. Донского, В.М, Кордас, Н.В. Фадеева¹⁷. Теоретические аспекты ме­стного самоуправления проанализированы в публикациях Н.М. Горбунова, Ю.Б. Кравченко и др,¹⁸. Авторы исследовали природу, назначение и сущ­ность самоуправления, принципы взаимодействия исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

В работах В.П. Канищева, Ю.В. Качановского, В.Б. Кравченко, В.М. Курловича, В.А. Лихобабина, В.В. Марценко, И.М. Филяниной, Е.Н. Ча-даева, И.П. Юзефовича отражены конституционно-правовые гарантии ме­стного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федера-ции¹⁹.

В совместном исследовании Н.М. Байкова, В.М. Курловича, В.Н. Шияна уделено внимание процессу передачи органам местного само-

-20

управления некоторых государственных полномочии  .

Попытки комплексного изучения проблемы реформирования инсти­тутов власти на Дальнем Востоке России были предприняты исследовате­лями Е.В. Буяновым и Б.Г. Хачатуряном.

В монографии Е.В. Буянова "Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 - 1997 гг." проанализирован ход государ­ственного строительства в Приморском и Хабаровском краях, Амурской и

¹⁷ Донской М.М. Проблемы формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) // Фор­мирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы: Мате­риалы регион, науч.-практ, конф. Хабаровск, 1997. С. 132-134; Кордас В.М. Становление местного само­управления: трудности адаптации к новым социально-историческим условиям // Там же. С. 22-25; Фаде­ев Н.В. Формирование местного самоуправления в Амурской области // Власть и управление на Востоке России. 1998. № 1. С- 39Л4 и др.

¹⁸ Горбунов Н.М. Органы местного самоуправления: формы, их взаимодействие, Направления развития /' Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке ... С. 8-12; Кравченко Ю.Б. Теоре­тические вопросы природы местного самоуправления в российском обществе // Там же. С, 29-31 и др.

¹⁹ Канишев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юр. наук. Хабаровск, 2000; Качановский ЮЗ. Инициатива населения - существенный фактор организации управления на местах // Проблемы местного самоуправ­ления в Хабаровском крае: Сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. Хабаровск, 1997. С, 110-111; Кравченко Ю.Б. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в Российской Феде­рации. Хабаровск, 1998; Он же. О правовых основах деятельности органов местного самоуправления в Хабаровском крае // Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края и других субъектов РФ на Дальнем Востоке: Сб. материалов межвузовской науч.- практ. конф. Хабаровск, 1997. С. 40-43; Он же. Краевое законодательство о местном самоуправлении // Проблемы местного самоуправления в Хаба­ровском крае: Сб. материалов межвуз. науч.-практ. кокф. Хабаровск, 1997. С. 81-84; Лихобабин В.А. Из­менение конституционно-правовых представлений о смысле и содержании местного самоуправления в постсоветской России // Там же, С. 5-13; Марценко В.В., Чадаев Е.Н. Формирование правовых основ ме­стного самоуправления в Амурской области // Власть и управление на Востоке России. 1998. № 4. С. 24-35; Филянина И.М, Конституционное обеспечение местного самоуправления // Проблемы местного само­управления в Хабаровском крае: Сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. Хабаровск, 1997. С. 164-169; Хачатурян Б.Г. О некоторых проблемах формирования законодательной базы местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации // Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке. 1999. № 2. С. 12-15; Юзефовнч И.П. Организационно-правовые аспекты совершенствования территориального общественного самоуправления в Хабаровском крае // Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края... С. 35-40 и др.

^м Банков Н.М,, Курлович В.М., Шиян В.Н. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями//Власть и управление на Востоке России. 1998. №4. С. 43-56.

Еврейской автономной областях в течение указанного периода. Автор ис­следовал систему государственного управления на юге Дальнего Востока в период нарастания кризиса политической власти, охарактеризовал про­блемы функционирования и взаимодействия исполнительных, представи­тельных и судебных органов. В публикации "Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и ито­ги реформирования (конец 1980-х - 1990-е гг.)" Е,В. Буянов предпринял попытку раскрыть историографию проблемы реформирования органов го­сударственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федера­ции²¹.

В работах Б.Г. Хачатуряна рассмотрены проблемы формирования нормативно-правовой базы, уставного нормотворчества и правотворчества по вопросам строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации с 1990 по 1997 г.²²,

Результаты научных исследований Е.В. Буянова и Б.Г. Хачатуряна вносят определенный вклад в изучение рассматриваемой темы, но при этом следует отметить, что некоторые вопросы в работах авторов оставле­ны без внимания. В частности, не исследованы принципы реформирова­ния местных органов Советской власти Дальневосточного региона в 1990 г. Для проведения комплексного анализа процесса реформирования органов власти этот период является точкой отсчета и требует серьезного осмысления. Многие проблемы региональных избирательных кампаний по выборам депутатов представительных органов государственной власти и глав исполнительной власти дальневосточных субъектов Российской Фе­дерации в работах Е.В, Буянова и Б.Г. Хачатуряна не освещены. Исследо­ватели ограничились характеристикой правовых документов и предостав­лением статистических материалов о результатах голосования избирате­лей. Становление системы органов местного самоуправления в исследова­ниях Е.В. Буянова не рассматривается. Б. Г.Хачатурян охарактеризовал принципы законодательной деятельности дальневосточных субъектов Российской Федерации по формированию институтов местного само­управления. Выборы глав муниципальных образований и депутатов пред­ставительных органов местного самоуправления на Дальнем Востоке Рос­сии в публикациях Б.Г. Хачатуряна не исследованы.

" Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 — 1997 гг. Благо­вещенск, 1998; Он же. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федера­ции: история и итоги реформирования (коней 1980-х - 1990-е гг.). Историография проблемы. Благове­щенск, 2001.

²² Хачатурян Б.Г, Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной вла­сти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историке- правое и аспект (1990-5997 гг.). Ха­баровск, 2000; Он же. Развитие российского федерализма на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990 — 1997 гг.)- Автореф. лис. ... канд. ист. наук. Хабаровск, 2000.

10

Анализ опубликованных работ позволяет сделать вывод о том, что дальневосточными учеными (историками, юристами, политологами) про­делана значительная работа по изучению проблем государственного строительства и формирования органов местного самоуправления на рос­сийском Дальнем Востоке. Однако эти работы имеют некоторую ограни­ченность в освещении поставленных вопросов, хронологических и гео­графических рамок. Ряд составных частей и аспектов темы требуют даль­нейшего исследования и разработки.

Таким образом, можно сделать вывод, что сегодня существует по­требность в создании целостной картины процесса реформирования орга­нов власти в регионах Дальнего Востока России в 1990 - 2000 гг. Недоста­точная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории реформирования органов власти во всех дальневосточных субъектах Рос­сийской Федерации и были приняты во внимание при выборе темы дис­сертационного исследования.

Объектом исследования являются органы власти на Дальнем Востоке России.

Предметом исследования стал процесс реформирования местных Советов и формирования новых исполнительных, законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти и местного самоуправле­ния на Дальнем Востоке России в 1990 - 2000 гг.

Проблемы реформирования судебных органов не рассматриваются. По заключению многих исследователей, система судебных учреждений в Советском государстве структурой власти фактически не являлась²³. В 1990 г. началось реформирование местных Советов, которые в указанный период выполняли представительные и исполнительно-распорядительные функции. В связи с этим в исследовании акцентируется внимание на принципах реформирования представительных и исполнительных органов власти.

Целью исследования является анализ процесса реформирования органов государственной власти и становления местного самоуправления на Дальнем Востоке России в 1990 - 2000 гг. Реформирование в данном случае характеризуется как процесс изменения и переустройства системы властных структур.

Исходя из важности, актуальности и недостаточной изученности обозначенной темы, автор ставит перед собой следующие исследователь­ские задачи:

- исследовать процесс реформирования и ликвидации местных орга­нов Советской власти на Дальнем Востоке России в период с 1990 по 1993 гг.;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России. М., 2001. С. 142.

- выявить основные принципы и закономерности становления новых органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации;

- проанализировать основные проблемы формирования органов ме­стного самоуправления в регионах Дальнего Востока России;

- исследовать нормативно-правовую базу, обеспечивающую процесс реформирования органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации;

- определить сущность, назначение и особенности региональных из­бирательных кампаний на Дальнем Востоке и рассмотреть выборы как главный демократический механизм формирования органов государствен­ной власти и местного самоуправления.

Территориальные рамки исследования включают границы совре­менного Дальневосточного федерального округа: Республику Саха (Яку­тия), Приморский и Хабаровский края, Амурскую, Камчатскую, Сахалин­скую и Магаданскую области, Еврейскую автономную область, Корякский и Чукотский автономные округа.

Хронологические рамки диссертационного исследования охва­тывают период с 1990 по 2000 гг. Начало периода определяется включени­ем дальневосточных субъектов Российской Федерации в процесс рефор­мирования местных органов Советской власти, конечный рубеж - завер­шением, в основном, процесса становления системы органов местного са­моуправления на территории Дальнего Востока России.

Методологическая основа диссертационного исследования. Тема диссертационного исследования имеет междисциплинарный характер. В различной постановке проблемы реформирования органов власти изучают историки, политологи, юристы и т.д. Исторический характер представлен­ной работы определяется тем, что в качестве главной методологической основы использовались принципы историзма и объективности.

Принцип историзма способствовал изучению процесса реформиро­вания органов власти в тесной связи с экономическими,, политическими и социальными предпосылками, сложившимися в регионах Дальнего Восто­ка в исследуемый период. Учет исторической обстановки позволил автору проанализировать этапы реформирования, а также отойти от идеализации этого процесса, что характерно для более ранних работ постсоветского пе­риода.

Принцип объективности дал возможность исследовать совокупность фактов и выявить основные тенденции исторического процесса в данных хронологических рамках. Автор пытался избегать необоснованной крити­ки и субъективных оценок отдельных политических институтов, лидеров и элитарных групп, что способствовало более качественному анализу прин-

ципов реформирования с выявлением тенденций и особенностей, опреде­лением положительных и негативных результатов.

Использование при работе над диссертационным исследованием та­ких методов, как проблемно-хронологический, сравнительный, институ­циональный, системный, социологический и статистический способство­вали изучению процесса реформирования органов власти на Дальнем Вос­токе России в обозначенный период с разных сторон, с выходом на обоб­щение как регионального, так и республиканского уровня.

Источниковая база исследования включает в себя как опублико­ванные, так и неопубликованные документы и материалы.

Важной группой источников являются официальные документы. Это Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Прези­дента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и постановления Съезда и Верховного Совета народ­ных депутатов Российской Федерации до октября 1993 г., нормативно-правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации с декабря 1993г. и т.д.

К аналогичной группе документальных материалов относится нор­мативно-правовая база, разработанная в регионах Дальнего Востока Рос­сии. Это постановления и распоряжения глав администраций, законы, принятые депутатами представительных органов государственной власти и т.д.

Официальные документы предоставили возможность автору проана­лизировать юридическую основу реформирования органов власти в даль­невосточных субъектов Российской Федерации.

В процессе исследования были изучены фонды: Государственного архива Приморского края (ГАПК) - Ф.26, Государственного архива Хаба­ровского края (ГАХК) - Ф.р-2039, Государственного архива Амурской об­ласти (ГААО) - Ф.И4, Государственного архива Еврейской автономной области (ГАЕАО) - Ф.75, Ф. 500. Указанные фонды содержат протоколы сессий Советов и принятые на них решения. Материалы фондов позволили автору проанализировать проблемы реформирования и деятельности При­морского краевого Совета, Хабаровского краевого Совета, Амурского об­ластного Совета и областного Совета Еврейской автономной области в пе­риод с 1990 по 1993 гт.

Многие документальные источники, необходимые для работы по теме данного диссертационного исследования, по времени еще не подле­жат хранению в государственных архивах. В связи с этим ценные сведения по вопросам ликвидации местных органов Советской власти и формиро­вания новых исполнительных и представительных (законодательных) ор­ганов государственной власти были подобраны в текущих архивах адми­нистрации Приморского края (ТААПК), Думы Приморского края

(ТАДПК), администрации Хабаровского края (ТААХК), Думы Хабаров­ского края (ТАЗДХК), администрации Амурской области (ТАААО), Амурского областного Совета народных депутатов (ТААОСНД). Доку­менты и материалы текущих архивов являются важными источниками по проблемам реформирования органов власти. При этом следует отметить, что в указанных архивах отсутствует единая стандартизация по оформле­нию документов, материалы недостаточно систематизированы, по многим вопросам сведения отсутствуют.

Провести комплексный, научный анализ избранной темы только на основе архивных документов и материалов не представляется возможным. В связи с этим в процессе исследования было использовано значительное количество самых различных источников.

Значительную помощь автору оказали материалы международных, региональных и межвузовских научно-практических конференций. В ра­ботах многих исследователей содержится ценный материал по различным аспектам организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Важную группу источников составили сборники по электоральной статистике. В процессе диссертационного исследования были изучены ма­териалы трех сборников: "Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995 - 1997", "Выборы в законодательные (пред­ставительные) органы государственной власти субъектов Российской Фе­дерации 1995 - 1997", "Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации1995 - 1998". В этих изданиях отражены итоги из­бирательных кампаний в субъектах Российской Федерации. В публикуе­мых материалах отмечены общие закономерности и особенности правово­го регулирования выборов, содержатся сведения о системе основных ор­ганизаторов выборов - избирательных комиссиях и их роли в избиратель­ном процессе, говорится об обеспечении избирательных прав граждан, приводятся статистические данные об участии избирателей и избиратель­ных объединений в выборах, а также основные их результаты. Характер­ной особенностью и очевидным достоинством сборников является то, что в их подготовке наряду с учеными-специалистами в области конституци­онного и избирательного права, членами Центральной избирательной ко­миссии Российской Федерации и работниками ее аппарата участвовали непосредственные организаторы выборов в регионах - председатели из­бирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Будучи участ­никами и очевидцами событий, они являются авторами многих разделов, посвященных избирательным кампаниям в отдельных регионах. Данное обстоятельство, несмотря на официальную форму материалов, придает особый колорит сборникам, позволяет глубже воспринимать панораму ре­гиональных избирательных процессов. Ведущие специалисты в области

14

общественно-политических наук подготовили серьезные аналитические материалы по электоральным процессам, раскрыли микрогеографию вы­боров на уровне отдельных районов и городов, а также подвели некоторые политические итоги региональных избирательных кампаний. Издания со­держат биографические данные избранных глав исполнительной власти, председателей представительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, глав муниципальных образований. В работах указана структура и способы формирования органов государственной вла­сти и местного самоуправления в регионах России, в том числе и в дальне­восточных субъектах Российской Федерации. Сборники содержат диа­граммы и таблицы с обширными статистическими сведениями. Дано об­щее представление о российской избирательной системе на региональном уровне, принципах ее построения и функционирования.

В целом изучение документов и материалов по проблемам регио­нальных избирательных кампаний оказало заметное влияние на восста­новление в систематическом и хронологическом порядке полной картины реформирования органов власти на Дальнем Востоке России в изучаемый период.

Ценные сведения по теме данного диссертационного исследования содержатся в изданиях периодической печати дальневосточных субъектов Российской Федерации. Автор использовал фактические, статистические и информационно-аналитические материалы, опубликованные в газетах "Амурские вести", "Амурская правда", "Владивосток", "Камчатская прав­да", "Красное знамя", "Магаданская правда", "Тихоокеанская звезда", "Ут­ро Россия" и др. Материалы местной прессы предоставили возможность оценить социально-политические особенности регионов и проанализиро­вать проблемы реформирования органов власти на Дальнем Востоке в ди­намике исторического развития с 1990 по 2000 гг.

Необходимо отметить, что многие публикации журналистов, пред­ставителей органов власти и их мнения носят субъективный характер. Это вполне объяснимо, поскольку средства массовой информации, к которым относятся и местные печатные издания, оказывают значительное влияние на формирование общественного мнения. Газеты отражают интересы сво­их учредителей, к которым часто относятся представители региональной политической элиты. Кроме того, у редакционного коллектива может быть выработана единая стратегическая позиция, которая не допускает какой-либо альтернативности. Так в период системного кризиса политической власти с 1992 по 1993 гг. на Дальнем Востоке России можно было выде­лить два наиболее ангажированных периодических издания - "Амурские вести" и "Амурская правда". Газета "Амурские вести" отражала интересы администрации Амурской области, "Амурская правда" поддерживала де­путатов Амурского областного Совета.

Таким образом, для всестороннего изучения интересующей темы нельзя исключать такую важную и колоритную группу информационных источников, как региональные печатные издания, так как в местных газе­тах можно найти достаточно ценные и содержательные материалы. При этом к позициям авторов публикаций необходимо относится критически, не выдавая их точки зрения за научную, объективную оценку.

Некоторые сведения по вопросам формирования новых органов го­сударственной власти и местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации являются труднодоступными. В данном случае источниковую базу автору удалось восполнить с помощью русской версии "Internet". Так при анализе нормативно-правовых документов по проблемам организации и проведения избирательных кампаний в регионах Дальнего Востока учитыва-лись данные серверов http://regions.ru/laws/, http://is.demos.su, www.viboni.ru и др. Структура, функциональное назначение представительных и исполнительных органов государственной власти Сахалинской и Камчатской областей рассмотрены с использованием материалов серверов http://vff-s.narod.ru, www.kamcity.ru, www.adm.sakhalin.ru.

Глобальная информационная сеть "Internet" является важным и пер­спективным источником, который дает новые, уникальные возможности для качественного научного исследования. При этом необходимо отме­тить, что "Internet" еще не устоявшийся информационный источник. Не выработан единый стандарт по оформлению серверов. Многие фактиче­ские и статистические данные требуют дополнительного подтверждения и проверки. Поэтому в процессе научного исследования к этому источнику автор относился с определенной осторожностью и использовал материалы только общеизвестных официальных серверов.

Все указанные источники вместе с изученной литературой стали ос­новой для анализа процесса реформирования органов власти на Дальнем Востоке России в 1990 - 2000 гг.

Научная новизна работы определяется как выбором темы диссер­тационного исследования, так и введением в научный оборот новых ис­точников.

Диссертация представляет собой комплексное исследование про­цесса реформирования местных Советов и формирования новых исполни­тельных и законодательных (представительных) органов государственной власти, системы органов местного самоуправления на Дальнем Востоке России в 1990-2000 гг.

Определены модели поведения местных Советов в процессе их лик­видации.

Предложена периодизация реформирования органов власти, опре­делены этапы и особенности становления новых законодательных (пред-

ставительных)  и  исполнительных органов  государственной  власти  на Дальнем Востоке.

Выборы депутатов, официальных и должностных лиц представле­ны как главный демократический механизм формирования органов госу­дарственной власти и местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость темы заключается в том, что представленные в диссертации идеи, касающиеся основных про­блем демократизации местной власти, дополняют уже имеющиеся науч­ные знания в этой области. Методология, концепция, собранный и обоб­щенный материал позволяют продолжить изучение процесса реформиро­вания органов власти на Дальнем Востоке России на основе глубокого ос­мысления его основных закономерностей и противоречий, а также спрог-нозировать основные направления его развития.

Положения и выводы диссертации, обобщенные данные можно ис­пользовать при подготовке обобщающих трудов по истории государствен­ного строительства как в целом в Российской Федерации, так и в ее даль­невосточных субъектах, а также при чтении базовых курсов (политиче­ской истории России, Отечественной истории, политологии) и спецкурсов (история Дальнего Востока России, избирательный процесс на Дальнем Востоке России) в дальневосточных вузах.

Информационно - аналитические сведения, представленные в ис­следовании, могут быть использованы при разработке концепции рефор­мирования институтов власти в регионах России, выборе оптимальной мо­дели ее структуры.

Апробация работы. Базовые идеи и предварительные итоги иссле­дования были изложены автором в виде докладов и выступлений на меж­дународной научной конференции "Эволюция и революция: опыт и уроки мировой и российской истории" (Хабаровск, 1997); Вторых Гродековских чтениях "Историко-культурное и природное наследие Дальнего Востока на рубеже веков: Проблемы изучения и сохранения" (Хабаровск, 1999); региональной научно-практической конференции "Избирательный про­цесс: теория и практика" (Хабаровск, 1999); региональном научном сим­позиуме "Россия на пороге XXI века" (Хабаровск, 1999); краевой научно-практической конференции "Россия и социализм накануне XXI века" (Ха­баровск, 1999); V международном симпозиуме "Человеческое измерение в региональном развитии" (Биробиджан, 2000), межрегиональной научно-практической конференции "Азиатско-тихоокеанская политика России: исторический опыт, современное состояние, перспективы развития" (Ха­баровск, 2000); международной научной конференции "Запад-Восток: об­разование и наука на пороге XXI века" (Хабаровск, 2000).

Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источни­ков, литературы и приложений.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность избранной темы, дан исто­риографический обзор и анализ использованных источников и литерату­ры, сформулированы цель и задачи исследования, исходя из которых оп­ределены территориальные и хронологические рамки, методологические принципы, предмет и объект диссертационного исследования.

Первая глава посвящена проблемам реформирования и деятельно­сти местных Советов Дальнего Востока в 1990 - 1993 гг.

Общественно-политические события в регионе развивались в русле общих закономерностей, характерных для всей России. 4 марта 1990 г. со­стоялись выборы депутатов местных Советов, которые проходили на аль­тернативной основе при участии различных политических сил. Задача этих выборов заключалась в том, чтобы подвести "демократический фун­дамент" под реализацию мер, связанных с реконструкцией местных орга­нов Советской власти.

После выборов, избранные депутаты Советов дальневосточных субъектов Российской Федерации предпринимали попытки создать новую систему местных органов Советской власти. Главной задачей стало фор­мирование полновластных Советов, способных эффективно выполнять управленческие функции. Как показала практика, попытки самостоятель­ного решения депутатами вышеуказанной задачи оказались безрезультат­ными. Автор полагает, что это было связано со следующими причинами.

1. Отсутствовало четкое правовое поле по регулированию деятель­ности местных органов Советской власти в современных демократических условиях. Новое законодательство по проблемам организации и деятель­ности местных Советов в основном имело противоречивый и нерацио­нальный характер.

2. Большая часть депутатского корпуса работала в местных Советах на общественных началах и не обладала опытом и знаниями в области за­конодательства и управленческой деятельности.

3. У местных Советов Дальнего Востока России отсутствовали не­обходимые финансовые ресурсы и экономические рычаги управления.

В 1991 г. началось формирование независимых органов исполни­тельной власти как в центре, так и на местах. 21 мая 1991 г. Съезд народ-

ных депутатов принял Закон "О Президенте РСФСР", в соответствии с ко­торым Президент объявлялся высшим должностным лицом в государстве и главой исполнительной власти²⁴. Таким образом, была намечена тенден­ция усиления роли и влияния исполнительной власти в России.

Процесс реорганизации местных органов Советской власти ускори­ли события 19-21 августа 1991 г. После поражения ГКЧП 22 августа 1991 г. Президент РСФСР Б.Н. Ельцин издал Указ "О некоторых вопросах дея­тельности органов исполнительной власти в РСФСР"²⁵. На основании дан­ного документа исполнительно-распорядительные функции государствен­ного управления в краях, областях, автономной области и автономных ок­ругах передавались вновь создаваемым администрациям. Главы админи­страций в соответствии с указом должны были назначаться Президентом России по согласованию с соответствующим Советом народных депута­тов. С момента назначения главы администрации полномочия исполни­тельного комитета соответствующего Совета народных депутатов прекра­щались.

В рамках общероссийских политических событий в конце 1991 г. -начале 1992 г. на Дальнем Востоке России закончилось единовластие ме­стных Советов. В соответствий с новым российским законодательством были упразднены исполнительные комитеты Советов я сформированы са­мостоятельные органы исполнительной власти - местные администрации.

В процессе анализа автор делает вывод о том, что ликвидация ис­полкомов для самих местных Советов Дальнего Востока имела в основном деструктивный характер. Несмотря на то, что многие исследователи оце­нивали данные структуры как наиболее реакционные, можно констатиро­вать, что исполкомы были эффективными и компетентными органами Со­ветской власти. В исполнительных комитетах местных Советов работали профессиональные чиновники, которые непосредственным образом зани­мались решением текущих хозяйственно-экономических вопросов. После упразднения исполкомов местные Советы перестали быть самостоятель­ной структурой власти. Решения, принимаемые на сессиях Советов, необ­ходимо было реализовать, а этим и занимались исполнительные комитеты. Местные администрации, с момента возникновения, в большей степени ориентировались на распоряжения вышестоящих исполнительных орга­нов государственной власти, чем на решения местных Советов.

Еще одним изменением в системе местных органов Советской вла­сти стало формирование малых Советов. В соответствии с законодательст­вом основное функциональное назначение новой структуры заключалось в осуществлении полномочий местных Советов в период между сессиями.

"   Ведомое™ съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512. " Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.

19

Одновременно с формированием малых Советов ликвидировались прези­диумы Советов. Характеризуя последующие результаты деятельности ма­лых Советов, можно отметить, что главным положительным моментом было решение проблемы кворума. Ранее для принятия тех шш иных реше­ний на сессиях часто не хватало необходимого числа депутатов. Кроме то­го, законотворческая деятельность депутатов стала более качественной и эффективной. Многие политики, общественные деятели, депутаты мест­ных Советов Дальневосточного региона рассматривали появление малых Советов как необходимую меру на пути перехода от прежней структуры громоздких местных Советов с неработоспособными президиумами к не­большим профессиональным Советам.

Несмотря на вышесказанное, единой- положительной оценки дея­тельности малых Советов не наблюдалось. За время их существования имели место многочисленные конфликты депутатов с представителями соответствующих администраций. И если депутаты местных Советов ха­рактеризовали малые Советы как эффективные и компетентные структу­ры, то оценка глав администраций зачастую носила прямо противополож­ный характер.

После серьезных структурных изменений деятельность местных Со­ветов Дальнего Востока России с апреля 1992 г. по октябрь 1993 г. прохо­дила в условиях системного кризиса политической власти, связанного с длительным противостоянием центральных органов законодательной и исполнительной властей. В этот же период в Дальневосточном регионе наблюдались конфронтационные взаимоотношения местных органов ис­полнительной власти (администраций) и представительной власти (Сове­тов).

После драматических событий 3-4 октября 1993 г. в Москве, на Дальнем Востоке, как и в других регионах России, в соответствии с указа­ми Президента Б.Н. Ельцина начался процесс ликвидации местных орга­нов Советской власти.

Автор полагает, что упразднение местных Советов было закономер­ным явлением. На основе анализа деятельности местных Советов Дальне­восточного региона можно сделать вывод, что в период с 1991 г. по 1993 г. Советы оказывали противодействие органам исполнительной власти и, прежде всего, Президенту России Б.Н. Ельцину. Известный указ Прези­дента № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в России" значи­тельная часть Советов Дальнего Востока оценила как антиконституцион­ный и не подлежащий исполнению. Такая ситуация была характерна и для других субъектов Российской Федерации. И несмотря на то, что впослед­ствии местные Советы изменили отношение к указу № 1400, их судьба была предрешена.

20

В процессе ликвидации Советов Дальнего Востока определены сле­дующие модели их поведения: I. пассивное ожидание решения своей судьбы; 2. ведение конфронтации с местной администрацией; 3. разработ­ка предложений по вопросам реформирования представительных органов власти на местах.

В конце первой главы автор делает вывод, что на Дальнем Востоке России с 1990 по 1993 гг. в системе органов власти произошли радикаль­ные преобразования: от полновластия местных Советов до их полной лик­видации.

Во второй главе рассмотрены основные проблемы становления новых органов государственной власти и местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации.

Создание исполнительных органов государственной власти в даль­невосточных субъектах Российской Федерации началось в 1991 г., с ут­верждения самостоятельных структур - местных администраций.

Автор считает, что становление новых органов исполнительной вла­сти на уровне краев, областей, автономной области и автономных округов Дальневосточного региона проходило спонтанно и непоследовательно. Это подтверждает следующее. Во-первых, сама процедура назначения глав исполнительной власти. В период с 1991 г. по 1993 г. на уровне централь­ных органов власти было принято значительное количество законов, ука­зов, постановлений, которые вступали между собой в противоречие по во­просу - назначать или избирать глав исполнительной власти в регионах России. Во-вторых, процедура назначения глав администраций в 1991 г. в дальневосточных субъектах Российской Федерации проходила с опреде­ленными нарушениями. В период таких назначений, Президент России Б.Н. Ельцин в большинстве случаев не согласовывал кандидатуры на пост главы исполнительной власти в регионах с соответствующими местными Советами, как было предусмотрено действующим законодательством. В-­третьих, не были законодательно оформлены механизмы формирования внутренней структуры исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Назначенные Президентом России главы исполнительной вла­сти должны были самостоятельно и под свою ответственность заниматься решением данного вопроса. В результате внутренняя структура новых ор­ганов исполнительной власти в регионах Дальнего Востока с 1991 по 1997 гг. находилась в постоянном режиме реорганизаций.

Важным и значимым событием в процессе формирования исполни­тельных органов государственной власти стали выборы глав исполнитель­ной власти регионов. В период с 1991 г. по 1994 г. на Дальнем Востоке такие выборы состоялись только в Республике Саха (Якутия) - 20 декабря 1991 г. и в Амурской области - 11 апреля 1993 г.

Основные избирательные кампании по выборам глав исполнитель­ной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации прошли с 1995 по 1997 гг. К этому времени было подготовлено соответствующее за­конодательство и созданы оптимальные условия для их проведения.

С октября 1993 г. начался процесс формирования новых представи­тельных (законодательных) органов государственной власти. В период с 1993 по 1997 гг. были приняты соответствующие правовые документы по организации и деятельности этих органов.

Необходимо отметить, что процесс разработки и принятия юридиче­ских документов о выборах и структуре новых органов представительной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации с октября 1993 по март 1994 гг. проходил в различных условиях. В Республике Саха (Якутия), Камчатской и Сахалинской областях, Еврейской автономной об­ласти формирование нормативно-правовой базы осуществлялось при уча­стии представителей органов исполнительной власти, депутатов расфор­мированных и действующих Советов, региональных партийных и общест­венных организаций.

Иначе складывалась ситуация в Приморском и Хабаровском краях, Амурской и Магаданской областях, а также в Корякском автономном ок­руге. В этих регионах исполнительная власть создавала представительную без учета предложений и рекомендаций со стороны общественных и поли­тических организаций, депутатов местных Советов. В результате процесс формирования новых органов представительной власти в этих субъектах Федерации проходил в условиях политического конфликта.

На основании новой Конституции Российской Федерации, указов Президента России Б.Н. Ельцина, нормативно-правовой базы, разработан­ной и принятой в субъектах Федерации, система местных органов власти в исследуемый период получила серьезные и качественные изменения по сравнению с системой местных органов Советской власти. Наибольший объем властных полномочий переместился в ведение исполнительной вла­сти. Главной и основной функцией новых органов представительной вла­сти стало законотворчество. Значительно сократился численный состав депутатов новых органов представительной власти по сравнению с соста­вами краевых, областных, окружных Советов Дальневосточного региона последнего созыва. Изменились названия представительных органов вла­сти. Не был учтен опыт малых Советов, депутатский корпус новых регио­нальных парламентов Дальнего Востока формировался в основном на не­профессиональной основе.

В течение 1994 - 1997 гг. депутатами региональных парламентов Дальнего Востока было усовершенствовано соответствующее законода­тельство по проблемам формирования, организации и деятельности пред­ставительных органов власти.

22

В процессе формирования новых органов представительной власти на Дальнем Востоке прошли две основные избирательные кампании. Вы­боры депутатов 1-го созыва в регионах Дальнего Востока состоялись в те­чение 1994 г. Ранее (26 декабря 1993 г.) состоялись выборы депутатов За­конодательного Собрания Республики Саха (Якутия). В течение 1996 -! 997 гг. в дальневосточных субъектах Российской Федерации прошли вы­боры депутатов представительных органов власти 2-го созыва.

После упразднения системы местных Советов одновременно с фор­мированием органов государственной власти происходило оформление нового политического института - местного самоуправления. Как извест­но, в период с 1990 по 1993 гг. на базе местных Советов низового уровня создать качественную систему органов местного самоуправления не уда­лось. С 1994 г. эта система формировалась в соответствии с мировыми де­мократическими стандартами на основе нового законодательства. Опыт становления системы органов местного самоуправления в дальневосточ­ных субъектах Российской Федерации показал, что мы имеем дело не с от­лаженной системой местной власти, а только с еще зарождающейся вла­стью, которая вступает в свои права и полномочия в городах, районах, се­лах и поселках.

В регионах Дальнего Востока можно определить две модели органи­зации местного самоуправления. На основе первой модели муниципальное образование установлено на уровне города и района. При этом в селах, по­селках, станицах и т. д. муниципальные образования не предусмотрены. Такая форма используется в Приморском крае, Еврейской автономной об­ласти и Чукотском автономном округе,

В Хабаровском крае, Амурской, Магаданской и Сахалинской облас­тях, Корякском автономном округе модель самоуправления представляет собой ф*)рм^"пенала". Здесь муниципальные образования были созданы на уровне города, района, города с районом, куда одновременно вошли муниципальные образования сел, поселков и т. д.

Несколько деформирована природа местного самоуправления в Рес­публике Саха (Якутия). Здесь самоуправление создавалось на базе мест­ных органов государственной власти, в связи с чем принципиального от­личия между двумя уровнями власти в республике не наблюдается.

Серьезное внимание в рамках поставленной проблемы автор уделил региональным избирательным кампаниям. В течение исследуемого перио­да рассмотрены ход и результаты выборов глав исполнительной власти, депутатов представительных органов государственной власти, глав муни­ципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Учитывая разный уровень этих избирательных кампаний, автор выделил ряд общих закономерностей.

Одним из общих показателей была низкая политическая активность избирателей. Как показала практика, явление массового абсентеизма пря­мо пропорционально результатам либерально-рыночных реформ в нашем государстве. Кроме того, на каждых выборах фиксировались причины ча­стного характера: малопривлекательность или низкая политическая актив­ность кандидатов; недостаточно серьезный подход к процессу организа­ции и проведения избирательной кампании; пассивная деятельность изби­рательных комиссий; неудачно определенный день для голосования и т. д. Тенденции снижения активности избирателей дали основание говорить о делегитимации органов государственной власти и местного самоуправле­ния в дальневосточных субъектах Российской Федерации.

Необходимо отметить, что все рассматриваемые избирательные кампании в основном носили беспартийный характер. Роль партий, дви­жений, избирательных блоков и объединений была весьма незначитель­ной, что говорит о их слабом политическом влиянии в регионах Дальнего Востока России.

Одной из характерных особенностей региональных избирательных кампаний Дальнего Востока стало преобладание как среди кандидатов, так и среди избранных депутатов официальных и должностных лиц, пред­ставителей управленческого аппарата. Это объясняется как большим стремлением данной профессиональной группы в органы власти с целью лоббирования, так и наличием у последней наибольших финансово-административных ресурсов для проведения эффективной Ш'итации изби­рателей.

Новым явлением в процессе выборов стало использование кандида­тами в период агитации современных политических и избирательных тех­нологий. Это явление, с одной стороны, адекватно снижению интереса из­бирателей к избирательным кампаниям, с другой - развитию избиратель­ного процесса в соответствии с мировыми стандартами. В изучаемый пе­риод можно выделить две наиболее технологичные избирательные кампа­нии: выборы депутатов представительных органов государственной вла­сти 2-го созыва и выборы глав исполнительной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации в 1995 - 1997 гг. Эти выборы характери­зовались большой активностью кандидатов при использовании ими самых различных способов и приемов агитации избирателей.

В заключении сформулированы основные выводы диссертации, оп­ределены этапы процесса реформирования органов власти в дальнево­сточных субъектах Российской Федерации и предложены практические рекомендации.

Процесс реформирования органов власти в дальневосточных субъ­ектах Российской Федерации в 1990 - 2000 гг. показал отсутствие серьез­ной концептуальной основы. Это объясняется тем, что радикальные пре-

24

образования в структуре органов власти проходили в условиях борьбы различных групп политической элиты за основные ресурсы власти, а так­же в условиях полномасштабных, стремительных изменений системы по­литических и социально-экономических отношений.

Анализируя процесс становления новых органов государственной власти и местного самоуправления в дальневосточных субъектах Россий­ской Федерации, автор определил два основных механизма. Первый ме­ханизм - формирование соответствующей нормативно-правовой базы. Следующим демократическим механизмом стали выборы депутатов, офи­циальных и должностных лиц.

Формирование, организация деятельности и изменение структуры органов власти в регионах Дальнего Востока в 1990 - 2000 гг. включили ряд важных этапов.

Реформирование и функционирование местных органов Советской власти в 1990 — 1993 гг. проходило в три этапа.

1. Март 1990 - апрель 1991 гг. Этап характеризуется демократиза­цией системы местных органов Советской власти. 4 марта 1990 г. состоя­лись выборы депутатов местных Советов на альтернативной основе. После этих выборов избранные депутаты предпринимали попытки создать новую модель местных органов Советской власти в связи с упразднением руко­водящей и направляющей роли органов КПСС.

2. Май 1991 - март 1992 гг. В это время была сформирована право­вая база, обеспечивающая структурные изменения в системе местных ор­ганов Советской власти. В соответствии с новым российским законода­тельством на Дальнем Востоке ликвидировались исполнительные комите­ты Советов и формировались самостоятельные органы исполнительной власти - местные администрации. В местных Советах расформировыва­лись президиумы и создавались новые органы - малые Советы.

3. Апрель 1992 - октябрь 1993 гг. Данный этап характеризуется системным кризисом политической власти. Завершение кризиса связано с событиями 3-4 октября 1993 г. в Москве. После этих событий Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин издал ряд указов, которые предписы­вали ликвидацию системы местных органов Советской власти как на Дальнем Востоке, так и в других регионах России.

В процессе создания новых органов государственной власти и мест­ного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федера­ции автор определил следующие этапы.

Формирование исполнительных органов государственной апасти проходило в два этапа.

1. С 1991 по 1994 гг. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в большинстве случаев самостоятельно назначал и отстранял от занимае­мых должностей глав исполнительной власти дальневосточных субъектов

Российской Федерации. Назначенные Президентом главы администраций краев, областей, автономных областей и округов Дальневосточного регио­на формировали структурные подразделения и аппараты управления ад­министраций, определяли порядок их деятельности,

2. С 3995 по 1997 гг. исполнительные органы государственной вла­сти в регионах Дальнего Востока получили необходимое юридическое и демократическое оформление. Была подготовлена и закреплена новая за­конодательная база, обеспечивающая процесс формирования и деятельно­сти новых органов исполнительной власти. Состоялись выборы глав ис­полнительной власти, в результате которых избранные руководители ре­гионов стали легитимными политическими лидерами.

В процессе становления представительных органов государственной власти в течение 1993 - 1997 гг. можно выделить два этапа.

1. С 1993 по 1994 гг. в регионах Дальнего Востока России под кон­тролем и при непосредственном участии исполнительных органов госу­дарственной власти была разработана первоначальная правовая база по вопросам организации новых органов представительной власти, состоя­лись выборы депутатов представительных органов государственной вла­сти первого созыва.

2. В течение 1995 - 1997 гг. депутатами региональных парламентов Дальнего Востока было оформлено и усовершенствовано соответствую­щее законодательство о формировании и деятельности новых органов представительной власти, прошли выборы депутатов представительных органов государственной власти второго созыва.

Становление системы органов местного самоуправления охватывает период с 1994 по 2000 гг. В это время в большинстве регионов Дальнего Востока России была создана необходимая законодательная база, опреде­лены территории муниципальных образований, состоялись выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов ме­стного самоуправления.

На основе результатов исследования автор делает вывод, что про­цесс реформирования органов власти в дальневосточных субъектах Рос­сийской Федерации не закончен. С целью оптимизации этого процесса в дальнейшем предлагаются следующие рекомендации.

1. Обеспечить профессионализацию деятельности депутатов пред­ставительных (законодательных) органов государственной власти во всех регионах Дальнего Востока России.

2. Четко определить и юридически оформить принципы взаимодей­ствия органов государственной власти и местного самоуправления с уче­том социально-экономических и политических особенностей территорий Дальнего Востока.

3. Создать необходимые условия для методической, кадровой и ин­формационной поддержки органов местного самоуправления.

4. С целью активизации избирателей и экономии бюджетных средств рассмотреть возможность совмещения выборов депутатов, официальных и должностных лиц а органы государственной власти и местного само­управления.

В приложениях содержатся статистические сведения характери­зующие процесс формирования органов государственной власти и местно­го самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации.

По теме диссертация опубликованы следующие работы:

1. Голощаиов Р.В. Из опыта упразднения органов Советской власти на Дальнем Востоке России // Эволюция и революция: опыт и уроки миро­вой и российской истории: материалы международной научной конферен­ции 22 - 24 сентября 1997г. Хабаровск:ХГПУ, 1997. С.364-366.

2. Голощапов Р.В. Местные Советы Дальнего Востока в период кри­зиса политической власти в России (1993 г.) // Историко-культурное и природное наследие Дальнего Востока на рубеже веков: проблемы изуче­ния и сохранения; Материалы Вторых Гродековских чтений (Хабаровск, 29 - 30 апреля 1999 г.). Хабаровск: Частная коллекция, 1999. С.147-149.

3. Голощапов Р.В. Выборы новых органов законодательной власти в южных регионах Дальнего Востока России (1994 - 1996 гг.) // Избира­тельный процесс: теория и практика. Материалы региональной научно-практической конференции. 21 апреля 1999 г, Хабаровск: Избирательная комиссия Хабаровского края, 1999. С.49-53.

4. Голощапов Р.В. Ликвидация органов Советской власти на Даль­нем Востоке России (1993 г.) // Политические партии и движения на Даль­нем Востоке России: история и современность: Сб. науч. трудов. Вып. 1. Хабаровск: ХГАЭП, 1999. С.91-116.

5. Голощапов Р.В. Губернаторы Дальнего Востока России: выборы, состав, оценка их работы (1995 - 1998 гг.) // Россия на пороге XXI века. Материалы регионального научного симпозиума 14-15 апреля 1999 г. Хабаровск: ХГАЭП, 1999. Ч. 2. С. 109-113 (в соавторстве).

6. Голощапов Р.В. Выборы депутатов Законодательной Думы Хаба­ровского края второго созыва (декабрь 1997 г.) // Россия и социализм на­кануне XXI века. Краевая научно-практическая конференция. Материалы докладов и выступленй 23 октября 1999 г. Хабаровск: Приамурское географическое общество, 1999 С.123-126 (в соавторстве).

7. Голощапов Р.В. Выборы депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области // Человеческое измерение в региональном развитии: Тезисы V международного симпозиума 21-24 июня 2000 г. Би­робиджан: ИКАРП ДВО РАН, 2000. С264-267.

8. Голощапов Р.В. Начало реформирования местных Советов Даль­него Востока России // Азиатско-тихоокеанская политика России: истори­ческий опыт, современное состояние, перспективы развития. Материалы межрегиональной научно-практической конференции 24 октября 2000 г. Хабаровск: ДВАГС, 2000. С.57-60,