Булыжкин  Александр  Викторович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И

РАЗВИТИЯ МИЛШЩИ ОРЛОВСКОЙ ГУБЕРНИИ 1917-1928 гг.

(НСГОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ).

Специальность: 12.00.01. -

теория и история права и государства;

история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученей степени кандидата юридических наук

Москва 2001

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории права и государства Московской академии МВД России.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследовании. Демократическое обновление Рос­сии, начатое в 90-х годах XX века, предполагало проведение серьёзных пре­образований в различных сферах жизни государства и общества. Однако серьёзные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и .иных областях государст­венной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государст­венной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного по­тенциала общества в настоящее время являются основными факторами, спо­собствующими росту преступности.'

Отсутствие эффективной системы профилактики правонарушений, недос­таточная правовая и материально-техническая обеспеченность деятельности правоохранительных органов, правовой нигилизм, отток из органов внутрен­них дел квалифицированных кадров увеличивают степень воздействия этой угрозы на личность, общество и государство. В связи с этим Президент Рос­сии определил «как важнейшую государственную - задачу дальнейшего со­вершенствования работы правоохранителыгых органов».² Последнее, в свою очередь обусловило проведение мероприятий, направленных на укрепление системы правоохранительных органов.

Для успешного реформирования органов внутренних дел, прежде всего в направлении повышения эффективности их деятельности, установления чёт­ких принципов взаимодействия с местными органами власти и управления, неоценимую помощь может оказать исторический опыт, который позволит не повторять в будущем ошибок прошлого и наоборот, учесть и использовать позитивные наработки.

В полной мере это относится и к истории правового регулирования орга­низации и деятельности отечественной милиции.

К настоящему времени опубликован целый ряд интересных трудов, по­свящённых истории милиции. ³Благодаря этому имеется возможность полу­чить представление не только об общих чертах становления и развития рос-

Концепция национальной безопасности Российской Федерации; Указ Президента РФ от 10 января 2000 года № 24//Российская газ -2000. - 18 январи.

¹ Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Не будет ни революций, ни контрре­волюций"// Российская газ -2001. - 4 апреля

³ Б пленка С В Советская милиция России М 1975; Борисов А.В , Дугин АН , Мулукаев Р С Полиция и милиция России: страницы истории М , 1995; Воробьев Р. А Советская милиция Приамурья (1917-1925гг.) Хабаровск, 1989; Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. М.,1967; История советской милиции. Т 1,2 М.,1977; Мулукаев PC, Карташов КН. Милиция России (1917-1993 гг.) /Историко-правовой очерк - Орел, 1995; Некрасов В Ф Органы и войска МВД России (краткий историче­ский очерк). М.,1996; Рассказов Л П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941 гг.). Уфа, 1994; Шандаев Р.Г. Создание органов рабоче-крестьянской милиции Дагестана. М., 1984 и др

сийской милиции, но и об особенностях этого процесса в различных регио­нах страны. Изучение имеющихся работ свидетельствует о том, что история милиции субъектов Российской Федерации изучена далеко неполно. В ряде субъектов Российской Федерации этот процесс практически не подвергался научному исследованию. К их числу относится и Орловская область (Орлов­ская губерния до 1928 года). Между тем здесь процесс становления и разви­тия милиции Орловской губернии имел свои особенности в условиях: пере-стания буржуазно-демократической революции в социалистическую; в пери­од чрезвычайной политики "военного коммунизма" и наконец в условиях "новой экономической политики".

Актуальность исследования обозначенной темы диссертации обусловлена следующими факторами:

-   во-первых, необходимостью восполнения пробелов в истории становления и развития органов региональной милиции, составляющих единую систе­му российской милиции;

-   во-вторых, потребностью изучения обстоятельств, способствующих по­вышению эффективности работы органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью;

-   в-третьих, необходимостью решения вопроса о наиболее эффективном разграничении полномочий центра и власти на местах в управлении дея­тельностью органов внутренних дел;

-   в четвёртых, необходимостью совершенствования нормативно-правовой базы организационной деятельности органов внутренних дел в настоящее время.

-   в-пятых, возможностью учёта и использования накопленного богатого ис­торического опыта при совершенствовании организации и деятельности российской милиции, профессиональном обучении и патриотическом вос­питании её личного состава;

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных материалов и нормативных источников рассмотреть про­цесс становления и развития устройства, основные направления и формы деятельности Орловской милиции в 1917-1928 гг. С учетом накопленного ис­торического опыта сформулировать некоторые выводы и сделать предложе­ния по совершенствованию обеспечения правопорядка и общественной безо­пасности региональной милиции и её взаимодействию с другими правоохра­нительными органами.

Для достижения этой цели были определены следующие задачи:

-   проанализировать социально-политическую обстановку, в которой проис­ходило формирование органов правопорядка Орловской губернии в 1917-1928гг.;

-   исследовать правовые основы строительства Орловской милиции: выде­лить общее и особенное в правовом регулировании её деятельности;

-   показать причины, ход и особенности формирования милиции, её органи­зационно-штатную структуру и методы работы;

-   раскрыть характер взаимодействия органов правопорядка с местными ис­полнительно-распорядительными органами;

-   исследовать порядок комплектования кадрами органов милиции Орлов­ской губернии, их обучение и воспитание, а также прохождения службы личным составом милиции;

-   определить статус сотрудников Орловской милиции при прохождении службы; уровень и степень их государственного обеспечения (социальной защиты); выяснить влияния этого факта на эффективность служебной дея­тельности;

-   изучить и обобщить опыт основных направлений деятельности милиции

(административная практика и борьба с преступностью) на территории

Орловской губернии в рассматриваемый период.

Степень разработанности проблемы. Разработка проблем истории ми­лиции в отечественной историко-правовой науке ведется несколько десятков лет, поэтому имеется довольно обширная литература. Так, общим проблемам организации и деятельности милиции посвящены работы известных ученых-юристов, профессоров В.М. Курицына и Р.С. Мулукаева.' Вопросы органи­зации и деятельности милиции Временного правительства рассматривались в работах В.В. Баранова, А.А. Звягинцевой и др.² Вопросы строительства ми­лиции в первые годы Советской власти осветили В.М. Романов, В.Н. Проко­пенко, М.И. Еропкин, И.И. Кизилов, МЛ. Киссис, Н.П. Максименко и В.П. Портнов.³ Общие вопросы строительства и деятельности милицейских аппа­ратов в период проведения "новой экономической политики" в 1921-1930 гг. рассматривали А.А. Акопян, Н.П. Пиндюрина и др.⁴

Исследованию организационных форм участия населения в охране обще­ственного порядка и в деятельности милиции посвящены работы Т.И. Же-лудковой, П.Ф. Николаева, А.Я. Малыгина, а также В.Т. Плахутиной.⁵

Понятно, что в указанных публикациях содержится обширный фактиче­ский материал, имеющий значительную научную ценность. Однако, в совре­менных условиях сложилась благоприятная обстановка для того, чтобы более

¹ См.. Курицын В.М Переход кНЭПу и революционная законность. М., 1972, его же: Становление социали­стической законности. М, 1983; Мулукаев PC Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). М-, 1973; его же: Развитие организационных форм участия трудящихся в охране общественного порядка в СССР (1917-1936 гг.). -М., 1976 и яр.

См.: Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного прави­тельства России в 1917 году: Дисс... канд. юрид. наук. М, 1993; Звягинцева А.А. Организация и деятель­ность милиции Временного правительства России в 1917 году: Дисс.. канд. истор наук М, 1972;

³ См.: Прокопенко В.Н,, Романов В.М- Советская милиция (1917-1920 гг.). М., 1965; Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве - М., 1967; Киэилов ИИ. НКВД РСФСР (1917-1930 гг.) М., 1969; Кнссис МП. Основные этапы истории советской милиции. М., 1965; Биленко СВ., Максименко Н П. Этапы развития советской милиции М, 1972; Портнов В.П, Славин М М Некоторые вопросы истории советской мнлиции{1917-1920 гг.). М., 1975.

⁴ См.: Акопян А.А., Пнндюрина Н.П. Деятельность советской милиции в период становления народного хо-шктва (1921-1925 гг ). М., 1957.

⁵ См.: ЖелудковаТ.И Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М, 1985; Нико­лаев П.Ф. Деятельность общественных организаций советской милиции (1921-1925 гг.). М., 1971;Плахути-на В.Т. Из истории развития форм участия трудяшихся в деятельности органов внутренних дел (1925-1936 гг.). Караганда, 1975.

полно и всесторонне, чем это имело место ранее, проанализировать истори­ческий путь российской милиции, показать позитивные и негативные сторо­ны этого процесса. Данное обстоятельство существенно повлияло на активи­зацию интереса к проблемам становления и развития отечественных органов внутренних дел. Появились новые историко-правовые исследования.¹

В то же время на сегодняшний день практически не изученными остаются вопросы истории строительства Орловской милиции, организации борьбы с преступностью, другие направления её" деятельности.² Настоящая диссерта­ция призвана восполнить этот пробел в историко-правовой литературе.

Хронологические рамки темы охватывают период с марта 1917 года по май 1928 года. Выбор данного периода исторического исследования объясня­ется тем, что именно в эти годы проходил процесс слома полицейского аппа­рата Российской империи и формирование организационных и правовых ос­нов милиции демократической России. Одновременно этот исторический от­резок времени охватывает разноплановые исторические периоды такие как период "военного коммунизма" и проведение "новой экономической полити­ки", что, несомненно, повлияло не только на развитие общей организации и содержание деятельности органов милиции, но и обусловило известную спе­цифику порядка комплектования и прохождения службы сотрудниками ор­ганов внутренних дел. Отметим также, что в эти годы происходило станов­ление и развитие основ советской государственности, были проведены важ­нейшие реформы всех звеньев государственного механизма, систематизиро­вано законодательство. Конец рассматриваемого периода ограничивается 1928 годом, когда произошла резкая смена курса государства, обусловленная началом становления тоталитарного политического режима в Советском го­сударстве. Наконец, в связи с административной реформой РСФСР Орлов­ская губерния, как административно-территориальная структура перестала существовать. 14 мая 1928 года была образована Центрально-Черноземная область (ЦЧО), в состав которой вошли территории Воронежской, Курской, Тамбовской и Орловской губерний. Центром ЦЧО стал город Воронеж. В

¹ См.: Курицын В.М. История государства и права России (1929-1940 гг.). М, 1998; Мулукаев Р.С. История органов внутренних дел. М, 1992; Рассказов Л.П. Деятельность карательно-репрессивных органов ао реали­зации нового политического курс» большевиков (1921 -1927 гг.). Уфа, 1993; Кроме того, кандидатские и док­торские диссертации: Габибулин И.Ф. Организационно-правовые основы становления и формирования ми­лиции Башкирии (1917-1941 гг.): Дисс.. канд. юрид. наук, М., 2000; Карпов И Е. Организационно-правовые основы становления и деятельности органов милиции Самарской губернии (1917-1925гг,): Дисс...канд. юрид. наук. Саратов, 1998, Петров А.В. Организационно-правовые основы становления аппаратов уголов­ного розыска на Южном Урале в первые годы Советской власти (1917-1923 гг.): Дисс. канд. юрид наук М, 2000; Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1917-1931 гг.): Дисс канд. юрид наук. М., 1993; Шашфов В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ): Дисс.. .док. юрид. наук. М., 1999 идр

² В 1997 г, была опубликована первая и пока единственная художественно-публицистическая работа, по­священная Орловской милиции - «Люди додга и отваги». Орёл, 1997. Однако собранные документальные материалы по организации и становлению органов внутренних дел в Орловской губернии крайне скудны, к тому же авторами проблема деятельности милиции как объект исследования не ставилась.

рамках созданной ЦЧО была принята окружная система управления, потре­бовавшая коренного изменения в организации органов внутренних дел.

Безусловно, исторические события, проходившие в Орловской губернии в 1917-1928 гг. содержат в себе общие, характерные для всей России черты, но в тоже время имеют свою специфику, что на наш взгляд обусловливает необ­ходимость и правомерность историко-правовых исследовании, посвящённых отдельным регионам России.

Объект исследования. Объектом исследования является совокупность государственно-правовых явлений, определяющих становление и развитие милиции Орловской губернии, ее место и роль в деятельности общероссий­ской милиции.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования яв­ляется взаимосвязанный комплекс нормативно-правовых документов и соот­ветствующая практика их реализации, раскрывающий формы организацион­ного построения милиции Орловской губернии, систему управления, источ­ники и способы комплектования; порядок приёма и назначения на долж­ность, прохождения службы и материальное обеспечение личного состава Орловской милиции, а также основные направления её деятельности.

Методологическая база исследования. Исследование основано на при­менении общенаучных и частнонаучных методов (диалектическом, логико-формальном, историко-социологическом), что обусловлено объектом и предметом исследования. Так, формально-юридический метод использовался для толкования и выяснения внутреннего смысла юридических текстов, со­держащихся в нормативно-правовых актах, регламентировавших деятель­ность Орловской милиции. Сравнительно-правовой метод позволил уяснить элементы преемственности и новизны в развитии правоохранительных орга­нов, установить связь между прошлым и нынешнем состоянием этих орга­нов. При проведении исследования был использован системный подход, что дало возможность отразить процесс создания милиции в Орловской губернии на общем фоне становления и развития органов милиции в Советской Рос­сии. Комплексный характер исследования предполагает анализ ряда проблем, находящихся на пересечении истории права и государства с теорией права и государства, отечественной историей, гражданским, уголовным и админист­ративным правом.

Источниковая база. Источниковую основу диссертации составляют ар­хивные материалы из фондов Государственного архива Российской Федера­ции (ГАРФ); Российского государственного военного архива (РГВА), а также Государственного архива Орловской области (ГАОО).

Важное место в диссертации занимают: нормативно-правовые акты Вре­менного правительства, Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг., Конституция СССР 1924 г.. Законы СССР, РСФСР и РФ, а также подзаконные акты обще­го и ведомственного характера.

Ценным источником при подготовке диссертационного исследования яв­лялись нормативные акты, содержащиеся в Собрании Узаконении и распо-

ряжений Временного правительства, Собрании Узаконений и распоряжений правительства РСФСР, а также правовой материал, содержащийся в различ­ных сборниках документов, опубликованных в центральных и местных изда­ниях. Определённый интерес представляют периодические издания НКВД РСФСР и его местных органов.

Изучение задач, функций, структуры, компетенции органов милиции Ор­ловской губернии проводилось по приказам, циркулярам НКВД РСФСР, Главного управления милиции, Центророзыска, хранящимся в государствен­ных и ведомственных архивах.

Ряд документов, касающихся деятельности Орловской милиции, содер­жится в сборниках: "Борьба трудящихся Орловской губернии за установле­ние Советской власти в 1917-1918 гг." (Орёл, 1918-1920 гг.); "За власть Сове­тов" (Орел, 1918-1920 гг.), а также в периодической печати тех лет, в газетах: "Орловский вестник", "Орловская правда" и др. Важнейшее значение имеют также нормативные акты и служебные документы милиции Орловской гу­бернии исследуемого периода (приказы, рапорты, доклады, личные дела со­трудников и др.).

Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имели труды: В.Н. Казакова, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько и др.¹

Современные отечественные историки права и государства были пред­ставлены трудами: В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, О.И. Чистякова и др.²

Научная новизна определяется, прежде всего, тем, что это первое в оте­чественно-правовой науке комплексное историко-правовое исследование, в котором рассматривается проблемы становления и развития милиции Орлов­ской губернии с марта 1917 года по май 1928 года.

В работе рассматриваются в основном те проблемы, которые остались за пределами внимания других исследователей. Так, после Февральской рево­люции, в условиях очевидной децентрализации государственного управле­ния, формы организации милиции в Орловской губернии определялись орга­нами местного управления самостоятельно. Это привело к существованию подразделений «народной» милиции, укомплектованных солдатами местных воинских гарнизонов, и отрядов «гражданской» милиции, сформированных, главным образом из числа жителей данной местности. При этом Орловский

'Казаков В.Н. Роль милиции в системе охраны право[Юрядка//Правоохранительные органы России: история и современность. М, 2000, Пиголкпн АС Право, законность, гражданин. М., 1976; Радько Т.Н. Социаль­ные функции советского права. Волгоград, 1971 и др.

² Емелин А.С. История государствен права России (октябрь 1917-декабрь 1991 гг.) М., 1999; Курицын В.М Советское государство и право в период строительства социализма (1921 -193 5 гг. уИстория советского госу­дарства и права. М., 1968.-Гл.1; его же История государства и права Россия (1929-1940 гг.). М., 1998; Ма­лыгин А.Я , Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел М., 1978, Чистяков О.И. Великий Октябрь и создание Светского государства М, 1968, его же; История отечественного государства и права Ч.2/Под ред. О.И Чистякова. М., 1997; Российское законодательство X-XX веков. Т,9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций./Отв. ред. О И. Чистяков М.. 1994 и др.

городской Совет рабочих депутатов допустил ошибку, отказавшись участво­вать в строительстве милиции в Орловской губернии. Это обстоятельство обусловило своеобразие процесса создания советской милиции в Орловском регаоне, основу которой до начала 20-х годов составляли сотрудники «на­родной» милиции. Таким образом диссертант доказывает, что в Орловской губернии имело место более значительное, чем это наблюдалось в других ре­гионах России, преемственность организационно-правовых форм строитель­ства местной милиции.

Впервые проводится детальный анализ документов, регламентировавших организацию и деятельность милиции в исследуемый период: Постановления "Об учреждении милиции" (1917 г.); "Временного положения о милиции" (1917 г.); Инструкции "Об организации советской рабоче-крестьянской ми­лиции" (1918 г.); Декрета "О советской рабоче-крестьянской милиции" (1919 г.); "Положения о службе в рабоче-крестьянской милиции" (1925 г.) и прак­тики их выполнения применительно к особенностям Орловской милиции. Такой подход позволяет составить правильное представление о состоянии Орловской милиции (как составной части отечественной милиции) в иссле­дуемый период.

Элемент новизны состоит в обстоятельном изучении опыта комплектова­ния Орловской милиции личным составом и выявлении такой отличительной особенности как применение смешанного принципа, при котором часть кон­тингента состояла из местных жителей, а остальные набирались в других ре­гионах России (в частности, в Поволжье).

Интересным моментом для подготовки кадров Орловской милиции, не отмечавшимся исследователями истории строительства милиции в других регионах, представляется порядок назначения выпускников местной школы милиции на руководящие должности в зависимости от квалификационных разрядов, определяемых экзаменационной комиссией.

Новизна состоит в обстоятельном изучении конкретной практической дея­тельности милиции в осуществлении мероприятий режима «военного поло­жения», особенностью которой для Орловской милиции явилось широкое участие в различных административно-политических компаниях, таких как «неделя красноармейца», «неделя сена», «неделя тёплой одежды» и т.п.

С учётом того, что основным занятием населения Орловской губернии в рассматриваемый период являлось сельское хозяйство, диссертант показал, что практически до 1923 года значительное место в деятельности Орловской милиции по борьбе с преступностью, в отличие от промышленных регионов России, занимало участие совместно с Красной Армией и органами ВЧК в подавлении крестьянских выступлений и борьбе с многочисленными банд­формированиями. Впервые, на примере Орловской милиции, детально рас­сматривается организационно-штатная структура отдельных милиционных частей, образованных по образцу соответствующих частей Красной Армии для успешного выполнения вышеназванных задач.

Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования ис­пользовано значительное количество местных архивных материалов Орлов­ской области, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.

По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют представ­ления об истории правоохранительных органов России, позволяют сформу­лировать предложения по совершенствованию правового регулирования ор­ганизации и деятельности региональных органов внутренних дел Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследо­вания состоит в том, что содержащийся в ней материал уточняет, расширяет и углубляет научные сведения об организационно-правовых основах станов­ления и развития милиции в отдельных субъектах, с присущими им особен­ностями и, в целом в Российской Федерации. Поэтому, материалы диссер­тационного исследования могут быть использованы в образовательных уч­реждениях системы МВД РФ в преподавании курсов истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел России, а также при разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местных правоохранительных органов, при создании обобщённых трудов и учебных пособий по истории милиции центральной части России, в научных трудах по истории Орловской милиции.

Результаты исследования позволяют сформулировать следующие поло­жения, выносимые па защиту:

1.Комплексный характер, включающий в себя вопросы организационно-правового строительства, правового регулирования порядка комплектования и прохождения службы; материального обеспечения личного состава; основ­ных направлений и форм деятельности, позволяет составить целостное пред­ставление о становлении и развитии Орловской милиции в исследуемый пе­риод. Несмотря на наличие особенностей, в строительстве милиции Орлов­ской губернии, она создавалась и развивалась как составная часть единого механизма государства;

2.Процес становления и развития организационно-правовых форм Орлов­ской милиции проходил в условиях перерастания буржуазно-демократической революции в социалистическую, свержения самодержавия, краха Временного правительства и установления Советской власти. При этом советский период также характеризовался резкой сменой политики «военно­го коммунизма» на «новую экономическую политику». Указанные историче­ские обстоятельства, а также особенности их развития в Орловской губернии обусловили наиболее существенные изменения организационного устройства Орловской милиции. При этом, положительным фактором в деле строитель­ства органов милиции в уездах Орловской губернии, являлась значительная компетенция местных органов власти и управления.

3.Порядок комплектования и прохождения службы личным составом Ор­ловской милиции изменялся в зависимости от конкретно-исторической об­становки: период с марта 1917 г. по октябрь 1918 г. характеризуется выбор-

10

ностью начальствующего состава, добровольным приёмом на службу, значи­тельным влиянием местных органов власти на определение порядка прохож­дения службы и материального обеспечения личного состава. В годы Граж­данской войны многие вопросы комплектования и прохождения службы ре­гулировались по аналогии с военным законодательством. При этом качест­венные требования к личному составу (состояние здоровья и образования) были минимальными. В условиях «новой экономической политики» усили­вается роль центральных органов в регулировании порядка комплектования и прохождения службы. В Орловской губернии создаются учебно-образовательные учреждения по подготовке кадров для органов милиции; ус­танавливается система специальных званий по должностям; делаются попыт­ки материального стимулирования деятельности сотрудников милиции;

4. На всём протяжении исследуемого периода административная деятель­ность Орловской милиции включала три основные направления: наружную (постовую) службу; учёт, выдачу и проверку документов, удостоверяющих личность и осуществление мероприятий лицензионно-разрепштельной сис­темы. Наряду с этим в период Гражданской войны первостепенное значение имела деятельность по осуществлению режима «военного положения», а в условиях «новой экономической политики» характерную особенность адми­нистративной деятельности составляло обеспечение исполнения соответст­вующих решений органов местной власти и оказание содействия различным службам и ведомствам в реализации возложенных на них обязанностей. При этом закрепление статуса милиции, как исполнительного органа власти на местах привела к тому, что она оказалась функционально перегруженной и в результате неспособной надлежащим образом выполнять обязанности по борьбе с преступностью.

5.Конкретно-историческая обстановка, как в центре, так и в уездах губер­нии во многом определяла формы и средства борьбы с преступностью: пери­од (с марта по октябрь 1917 г.) характеризуется децентрализованной и бес­плановой деятельностью Орловской милиции в борьбе с преступностью. В первые месяцы Советской власти и в период Гражданской войны борьба с преступностью являлась скорее продолжением борьбы политической, а борь­ба с преступниками считалась в значительной степени частью борьбы с по­литическими противниками. С начала проведения «новой экономической по­литики» на первое места выходит борьба с хозяйственными преступлениями, преступлениями против собственности и против личности. При этом серьёз­ную помощь в решении этих вопросов в этот период органам милиции ока­зывали «отряды особого назначения», формируемые местными партийными органами. Несколько позднее определённую помощь Орловской уездной ми­лиции стали оказывать «сельские исполнители».

6.Некоторые аспекты опыта Орловской милиции (взаимодействие с мест­ными органами власти; с Вооружёнными Силами; привлечение населения к охране общественного порядка; обеспечение кадрами в чрезвычайных усло­виях; подробная правовая регламентация компетенции местных руководящих

11

кадров и сотрудников милиции; порядок занятия должностей выпускниками учебно-образовательных учреждений милиции Орловской губернии в зави­симости от выпускных квалификационных разрядов; особенности деятельно­сти в условиях политической и экономической нестабильности) могут пред­ставлять интерес с точки зрения совершенствования работы местных органов МВД России.

Апробация результатов исследования. Исследование проводилось на базе кафедры теории и истории права и государства Московской академии МВД России в соответствии с планом научно-исследовательской работы Мо­сковской академии МВД России.

Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, а также в выступлениях на итоговых научно-практических конференциях адъ­юнктов и соискателей Московской академии МВД России, профессорско-преподавательского состава Орловского юридического института МВД Рос­сии (февраль 1998г.; декабрь 1999г.; ноябрь 2000 г.) и Санкт-Петербургского университета МВД России (февраль 2001 г.).

Структура диссертация. Работа состоит из введения, двух глав (пять па­раграфов), заключения, списка использованных источников и приложения.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, дается ха­рактеристика степени научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи исследования, определяются хронологические рамки, объект и предмет исследования, представляются методологические основы работы, характеризуется источниковая база, указываются основные положения, вы­носимые на защиту, раскрывается научная новизна и практическая значи­мость, приводятся данные об апробации результатов исследования.

В первой главе диссертации «Правовое регулирование устройства Ор­ловской милиции 1917-1928 гг.» определяются ее организационно-правовые формы, источники, способы, принципы комплектования и порядок прохож­дения службы личным составом в рассматриваемый период.

В первом параграфе проводится анализ правовой базы и соответствую­щих организационно-правовых форм Орловской "народной милиции" Вре­менного правительства и советской милиции с марта 1917г. помай 1928г.

В Орловской губернии, как и по всей стране, Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г. привела к ликвидации существовавшего в Российской империи аппарата управления. В результате этих событий в Орле началось разоружение полиции, аресты жандармских офицеров, осво­бождение лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы.

Для создания новых органов управления в губернии, в начале марта 1917 г. был образован Комитет общественной безопасности, в состав которого во­шли члены городской Думы и представители от всех политических и обще­ственных организаций города. Параллельно происходил процесс становления

12

Советов рабочих и солдатских депутатов. При этом характерной особенно­стью Орловского городского Совета было то, что большинство в нём при­надлежало меньшевикам и эсерам, что, но мнению автора, вполне объясняло благожелательную позицию Совета по отношению к Комитету общественной безопасности.

Решение Комитета организовать в Орле «народную» милицию положило начало первому этапу становления Орловской милиции. 8 (21) марта 1917 г. Комитет по соглашению с Советом рабочих депутатов утверждает "План ор­ганизации Орловской городской милиции". В соответствие с принятым пла­ном, в Орле образовывалась «народная» милиция из нестроевых солдат Ор­ловского гарнизона, которая подчинялась Комитету общественной безопас­ности и «гражданская» милиция (в состав которой входшш городские жите-ли)» формируемая городским Советом. Город был разбит на районы, в грани­цах прежних полицейских участков. Районную милицию возглавляли район­ные комиссары, назначаемые городским Комитетом общественной безопас­ности и выборные представители гражданской милиции.

11-12 (24-25) марта 1917 г. на совещании местных комиссаров Орловской губернии было принято решение о ликвидации «гражданской» милиции и об организации постоянной милиции в уездах губернии, непосредственно под­чиненной уездным Комитетам общественной безопасности. В июле 1917 г. Орловский Совет рабочих и солдатских депутатов отказал в ходатайстве ор­ловским милиционерам иметь своё представительство в Совете. Тем самым Орловский Совет отдал инициативу организации вооружённых структур Ко­митету общественной безопасности Временного правительства. При этом ав­тор подчеркивает, что это обстоятельство значительно проясняет и после­дующие вопросы затянувшегося становления и утверждения Советской вла­сти на территории Орловской губернии.

По май 1917 г. включительно шел процесс организационного построения органов Орловской милиции. В целом же, организационно-штатная структу­ра милиции Орловской губернии была приведена в соответствие с "Времен­ным положением о милиции" от 17 апреля 1917 г. только к началу октября 1917 года Анализируя первоначальный этап становления Орловской мили­ции, автор отмечает, что её характерной особенностью являлась значитель­ная децентрализация управления и полное подчинение органам местного са­моуправления.

После победы Октябрьского вооружённого восстания в стране было обра­зовано Советское правительство (СНК). В числе 13 наркоматов, вошедших в его состав, был и Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). Отправ­ным моментом начала организации советской милиции стало изданное 28 ок­тября (10 ноября) 1917 г. Постановление НКВД "О рабочей милиции". Далее автором подробно рассматривается процесс создания советской милиции в Орловской губернии. Исследуя этот процесс, диссертант отмечает его свое­образие. Так, личный состав местной милиции, основу которой составляли «народные» милиционеры фактически не признавал Советскую власть до

весны 1918 г., а в Елецком уезде губернии советская милиция была организо­вана только в августе 1918 г. По мнению автора, это явилось следствием ошибок, допущенных Орловским Советом ещб в марте - июне 1917 т., недо­оценившим значение и силу органов милиции как вооружённой структуры. В целом, анализируя соответствующие архивные источники, автор приходит к выводу, что строительство советской милиции на Орловщине шло по двум направлениям. С одной стороны, там, где аппарат милиции Временного пра­вительства занимал контрреволюционную позицию, он ликвидировался и за­менялся отрядами Красной Гвардии или караульными ротами из революци­онно настроенных солдат, как, например, в таких городах, как Мценск и Ливны. С другой стороны, там, где сотрудники "народной" милиции поддер­живали Советскую власть, например, в самом городе Орле, производились мероприятия по её реорганизации, чистке личного состава, переназначения руководителей, в результате создавалась по существу новая советская мили­ция.

6 марта 1918 г. Орловский Совет рабочих депутатов утвердил смету на со­держание постоянной штатной милиции в Орловской губернии. Оценивая этот исторический факт, автор делает вывод о том, что именно эту дату мож­но считать днйм основания Орловской советской милиции. В связи с этим ав­тор обосновывает необходимость установления памятных дат, основания ре­гиональных органов милиции, как важный фактор патриотического воспита­ния.

Существенное значение для становления органов милиции в Орловской губернии сыграла Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции". Данный доку­мент юридически закрепил основные звенья управления милицией на местах; губернское управление милиции; уездное и городское управления.

В период Гражданской войны и военной интервенции 1919-1920 гг. орга­низационная структура Орловской милиции, в целом, не претерпела сущест­венных изменений. По-прежнему, основными звеньями местного аппарата милиции являлись губернское и уездное управления милиции. Оре'л, Елец и Брянск имели свою городскую милицию. Однако, перестройка всей жизни страны на военный лад потребовала проведения военизации милиции, ис­пользованию ее не только для охраны революционного порядка внутри стра­ны, но и в боевых действиях на фронтах Гражданской войны. Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. "О советской рабоче-крестьянской милиции" юридически оформил этот процесс. Таким образом Орловская милиция была сведена в военные подразделения (взводы, роты, батальоны).

В связи с наступлением армии генерала А.И. Деникина на Москву Совет Обороны 23 августа 1919 г. объявляет Орловскую губернию на "военном по­ложении". В связи с приближением фронта личный состав Орловской мили­ции поступил в непосредственное распоряжение губернского революционно­го комитета как отдельная воинская часть, а некоторые уездные управления

14

милиции были включены в части и подразделения действующей Красной Армии.

Завершение военных действий на большей части территории страны при­вело к значительному сокращению личного состава действующей армии. В интересах укрепления обороны страны и борьбы с ростом бандитизма и кре­стьянских выступлений руководство государства продолжило начатый в го­ды Гражданской войны процесс военизации милиции. Положение "О рабоче-крестьянской милиции" от 10 июня 1920 г., закрепило за органами милиции статус "частей особого назначения". Реализуя это положение, в Орловской губернии вся милиция сводится в 15 отдельную милиционную бригаду. Ос­новная цель, которую преследовала такая организация - это высокая мобили­зационная и боевая готовность личного состава Орловской милиции.

Последовавший в 1922 -1923 гг. перевод милиции с общегосударственного бюджета на местный существенным образом повлиял на развитие ситуации на местах. В первую очередь, смена источника финансирования отразилась на штатной численности милицейского аппарата, которая в Орловской гу­бернии была уменьшена на 30%. В результате этого резко возросла служеб­ная нагрузка сотрудников милиции. В этой ситуации существенную помощь органам милиции оказывали отряды «особого назначения», сформированные в порядке партийно-комсомольских мобилизаций из коммунистов и комсо­мольцев. При этом в своей деятельности эти отряды подчинялись местным партийным органам. В Орловской губернии для оказания помощи органам милиции в борьбе с преступностью был образован полк «особого назначе­ния» (численностью свыше 1500 человек), состоявший из трёх батальонов и пяти рот, расположенных пропорционально в уездах губернии.

В августе 1923 г. произошли крупные организационно-штатные изменения НКВД РСФСР: Организационно-административное управление, Главное управление милиции и Центророзыск были объединены в Центральное ад­министративное управление (ЦЛУ). Эти изменения центрального аппарата отразились и на организационном построении Орловской милиции. 15 декаб­ря 1924 г. губернский отдел управления, губернское управление милиция, губернский отдел уголовного розыска и губернское управление мест заклю­чения слились в Орловский губернский административный отдел, а волост­ные управления реорганизовывались в отделения волостной милиции.

Кроме того, интересным моментом стало широкое привлечение сельского населения, которое составляло большинство в Орловской губернии, к охране общественного порядка. Правовую основу этому заложил Декрет ВЦИК и СНК РСФСР "О сельских исполнителях" от 27 марта 1924 г.

14 мая 1928 г. в связи с новым окружным административно-территориальным делением РСФСР была образована Центрально-Черноземная область (ЦЧО), в состав которой и вошла территория Орлов­ской губернии. Таким образом, Орловский губернский административный отдел был расформирован, а взамен его созданы три самостоятельных отде-

15

ла: административного надзора, милиции и уголовного розыска являвшиеся структурными элементами Центрально-Чернозёмного отдела (ЦЧО).

Во втором параграфе на основе анализа соответствующих архивных мате­риалов раскрываются источники, способы, принципы комплектования Ор­ловской милиции личным составом, а также условия и порядок занятия должностей, система требований к кандидатам на службу на всём протяже­нии исследуемого периода. Так, на первом этапе, Временное правительство, создавая "народную" милицию, передало вопросы комплектования милиции в ведение органов местного самоуправления, ограничившись только опреде­лением условий, при наличии которых, лицо могло быть принято на службу в милицию: принадлежность к российскому гражданству; достижение 21 года и наличие соответствующего образования. Такое положение, по мнению ав­тора объяснялось тем, что более детальная проработка вопросов комплекто­вания органов охраны порядка, связывалась с будущей деятельностью Учре­дительного собрания. В результате этого Орловскую "народную" милицию в это время составляли солдаты соответствующих гарнизонов и гражданские лица (служащие предприятий, учреждений, студенты и т.п.). При этом фор­мирование милиции личным составом производилось в добровольном поряд­ке.

После Октября 1917 г. и до весны 19!8 г. организационные формы и лич­ный состав Орловской милиции практически не изменились. Важным собы­тием для становления системы комплектования советской милиции на терри­тории губернии, по мнению автора, стало утверждение в марте 1918 г. Ис­полнительным комитетом Орловского городского Совета рабочих и кресть­янских депутатов штатного расписания органов милиции.

Далее автор отмечает, что важнейшую роль в закреплении правовых основ порядка комплектования органов Орловской милиции, и в первую очередь, принципов отбора и назначения кадров сыграла Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" от 12 ок­тября 1918г. Анализируя положения этого документа, диссертант приходит к выводу, что многие вопросы комплектования органов милиции личным со­ставом передавались в ведение органов Советской власти на местах. Инст­рукция, лишь в общем виде формулировала требования к качественным по­казателям кандидатов на службу. При этом автор отмечает, что в условиях почти поголовной мобилизации всех военнообязанных в Красную Армию, требования к состоянию здоровья, для службы, были самыми минимальны­ми. По мнению автора, по этим же причинам не нашли должного юридиче­ского оформления верхний возрастной предел и профессиональные качества граждан, принимаемых на службу в милицию. Как следствие этого в мили­ции в это время находилось значительное количество малограмотных и даже неграмотных. В такой ситуации, отмечает автор, запрет на приём в органы милиции бывших сотрудников полиции, даже вопреки их высоким, деловым и профессиональным качествам существенным образом снижал общий про­фессиональный уровень Орловской милиции.

16

В период Гражданской войны и военной интервенции в Орловской губер­нии в результате мобилизаций практически половина личного состава мили­ции была призвана в действующую Красную Армию. Это существешю осла-било кадровый потенциал этих органов. По подсчетам автора, в конце 1919 г. в Орловской губернии насчитывалось около 1600 работников милиции (в то время как в начале 1919 г. - свыше 2000).

С окончанием Гражданской войны и введением "новой экономической по­литики" одной из самых острых общегосударственных проблем стала про­блема кадров для советского государственного аппарата. Политика тоталь­ной экономии, которая проводилась в это время в стране, поставила вопрос о сокращении штатов милиции н об улучшении качественных характеристик еб состава. Тяжелое материальное положение милиции Орловской губернии в начале 20-х годов, привело к увеличению текучести личного состава, зна­чительному росту числа случаев совершения сотрудниками милиции право­нарушений по службе. Процессы, происходившие в это время в милиции, требовали их кардинального решения в общегосударственном масштабе. В этих целях Президиум ВЦИК в ноябре 1922 г. постановил произвести пере­смотр и чистку личного состава милиции РСФСР. Исследуя этот процесс на местах, автор отмечает, что в результате этого органы милиции Орловской губернии были сокращены почти на 30%.

В такой ситуации, одним из важнейших направлений улучшения качества личного состава Орловской милиции стала организация профессионального обучения и служебной подготовки. В мае 1921 г. в Орле открываются курсы по подготовке младшего командного состава для органов милиции. По мне­нию автора, именно с этого момента следует вести отсчет деятельности учебно-образовательного учреждения по подготовке сотрудников Орловской милиции.

Раскрывая кадровую проблему Орловской милиции, автор отмечает, что, в целом по стране обеспечение милиции личным составом осуществлялось в соответствии с классовым подходом. Однако, только 15% командного соста­ва Орловской милиции являлись членами РКП (б) или, в крайнем случае, кандидатами в члены РКП (б). Значительная часть личного состава Орлов­ской милиции до 1925-1926 гг. оставалась беспартийной, что, по мнению ав­тора, объяснялось их социальным происхождением из крестьян, которые не­охотно участвовали в партийном строительстве.

Значительный вклад в решение проблемы комплектования органов мили­ции Орловской губернии, внесло Положение "О службе в рабоче-крестьянской милиции" (1925 г.). Этот документ, в отличие от всех ранее действовавших, более подробно рассматривал вопросы, связанные с подбо­ром, расстановкой личного состава органов милиции. Автор отмечает, что данное Положение обобщило весь опыт кадровой работы первых лет в орга­нах милиции, который представляет значительный интерес для совершенст­вования правового регулирования порядка комплектования милиции личным составом.

17

В третьем параграфе на основании анализа нормативно-правовых доку­ментов и архивных источников раскрывается содержание и выделяются осо­бенности прохождения службы в милиции в исследуемый период; анализи­руются правовые основания и порядок назначения, перемещения и увольне­ния со службы; сроки прохождения службы; освещаются виды и порядок ма­териального обеспечения, а также льготы в социальной сфере для личного состава Орловской милиции.

По мнению автора, на первоначальном этапе становления органов мили­ции в марте 1917 г. - начале 1918 г., обозначенные вопросы, по понятным причинам, не нашли должного юридического оформления. Центральные ор­ганы власти и управления революционной России передавали решение этих вопросов в ведение органов местного самоуправления.

Рассматривая особенности прохождения службы работниками "народной" милиции, автор отмечает, что в целом этот период характеризуется наличием выборных начал при занятии руководящих должностей; отсутствием право­вого определения порядка прохождения службы; введением некоторых атри­бутов отличия для милиционеров; закреплением равной с гражданским насе­лением уголовной ответственности за совершение работниками милиции преступлений; отсутствием должного уровня материального и социального обеспечения личного состава милиции.

Исследуя особенности прохождения службы личным составом милиции в период становления и упрочения Советской власти, диссертант отмечает, что этот этап характеризуется некоторой неопределённостью правового статуса сотрудников милиции. По мнению автора, такое положение объясняется тем, что с одной стороны милиция объявлялась исполнительным органом мест­ных Советов, а с другой, особенно в период Гражданской войны, рассматри­валась как действующий резерв Красной Армии. Последнее в свою очередь, во многом определило использование военного законодательства в регулиро­вании некоторых вопросов прохождения службы в милиции.

На данном этапе порядок прохождения службы личным составом Орлов­ской милиции определялся Инструкцией "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" (1918 г.). Согласно Инструкции, в вопросах назначе­ния (избрания), перемещения и увольнения со службы работников милиции доминирующая роль принадлежала местным Советам.

Все сотрудники милиции при исполнении своих служебных обязанностей должны были носить установленную НКВД РСФСР в 1918 г. форму одежды и знаки отличия. Анализируя основные нормативно-правовые акты, автор приходит к выводу, что система специальных званий в органах милиции в исследуемый период не была разработана и определялась занимаемой долж­ностью.

Установление порядка обеспечения личного состава милиции всеми вида­ми довольствия Инструкция (J 918 г.) относила к компетенции местных Сове­тов. При этом, учитывая ограниченность средств местных бюджетов, автор

18

отмечает крайне неудовлетворительное материальное обеспечение сотрудни­ков Орловской милиции в это время.

В период Гражданской войны и военной интервенции, в соответствие с Декретом СНК РСФСР "О советской рабоче-крестьянской милиции" от 3 ап­реля 1919 г. правовое положение личного состава милиции приравнивалось к статусу военнослужащих, а материальное обеспечение личного состава ми­лиции осуществлялось государством в централизованном порядке. Вместе с тем, автор отмечает, что на местах вследствие неполного и несвоевременного получения денежных сумм, продовольствия, оружия и обмундирования в ми­лиции сложилось тяжёлое материальное положение. Анализируя соответст­вующие архивные материалы, автор приходит к выводу, что при общей не­хватке материальных ресурсов в стране, службы тыла проводили политику приоритетного снабжения частей Красной Армии, а снабжение милиции осуществлялось по остаточному принципу.

Окончание Гражданской войны и переход к "новой экономической поли­тике" обусловили повышение роли центральных органов управления мили­цией в сфере регулирования вопросов прохождения службы личным соста­вом милиции за счёт сужения полномочий местных Советов. В связи с этим Положение «О рабоче-крестьянской милиции», утвержденное ВЦИК РСФСР 10 июня 1920 г. изменило порядок замещения руководящих должностей ме­стной милиции в сторону усиления роли её вышестоящих органов управле­ния.

В декабре 1920 г. приказом Главмилиции вводятся соответствующие нару­кавные знаки различия для командного состава милиции. По мнению автора, это способствовало дальнейшей дифференциации и укреплению дисциплины личного состава Орловской милиции.

Обеспечение работников милиции всеми видами довольствия, за исключе­нием денежного, в это время производилось па общих основаниях с РККА. В свою очередь расходы по содержанию милиции оплачивались из общегосу­дарственных средств по смете НКВД РСФСР Рассматривая особенности прохождения службы личным составом Орловской милиции в период прове­дения "новой экономической политики", автор приходит к выводу, что По­ложение "О службе в рабоче-крестьянской милиции" (1925 г.) довольно чет­ко определило правовой статус сотрудников милиции как лиц, состоявших на государственной службе. Данное Положение впервые юридически закрепило введение служебного аттестования работников милиции.

При прохождении службу в вопросах социального и бытового обеспече­ния работники Орловской милиции не имели существенных преимуществ по сравнению с рабочими и служащими государственных предприятий и учреж­дений, а установленные нормы были ниже тех, которыми обеспечивались во­еннослужащие Красной Армии.

В целом, исследуя особенности прохождения службы личным составом Орловской милиции, диссертант делает вывод, что неразрешённость многих её положений проистекала в большей степени, из-за того, что Временное

19

правительство, а затем и партийно-государственное руководство Советской России в чрезвычайных условиях революционного процесса и Гражданской войны не придавало важного значения деятельности милиции, считая её роль второстепенной в системе органов государственной власти и управления.

Во второй главе на основе анализа соответствующих нормативно-правовых актов и архивных источников раскрываются основные направления деятельности Орловской милиции в исследуемый период. При этом автор, учитывая особенности региона, в числе приоритетных направлений выделяет административную деятельность по охране общественного порядка и борьбу с преступностью.

В первом параграфе в результате исследования социально-политических и территориальных особенностей Орловской губернии, автор выделяет и рас­сматривает три основные направления административной деятельности: на­ружная (постовая) служба милиции; учёт, выдача и проверка документов, удостоверяющих личность и осуществление мероприятий лицензионно-разрешительной системы (учёт и контроль над предметами ограниченного пользования, такими как оружие, боеприпасы и т.п.), а также содействие в осуществлении полномочий другими ведомствами и организациями.

Рассматривая содержание каждого направления, автор отмечает, что в процессе становления милиции в Орловской губернии после Февральской буржуазно-демократической революции её обязанности в области админист­ративно-правовой охраны определялись, прежде всего, местными органами власти. Анализируя соответствующие документы, автор приходит к выводу, что в содержание понятия "охрана общественного порядка и спокойствия" в это время входила деятельность органов милиции, направленная на недопу­щение в первую очередь самовольного захвата земли и имущества состоя­тельных граждан, а также пресечение всех возникающих в связи с этим на территорий губернии беспорядков. По мнению автора, такая ситуация вполне объяснялась особенностями времени.

В качестве одного из направлений, способствовавших стабилизации си­туации в области охраны общественного порядка в Орловской губернии ста­ло восстановление постовой службы милиции. При этом автор отмечает, что на первом этапе (март 1917 - май 1918 гг.) наружная (постовая) служба ми­лиции наибольшее распространение получила в крупных городах губернии, таких как Орел, Брянск и Елец. Например, в Орле (с численностью населения более 60 000 человек) было образовано 60 постов, которые обслуживались сменой в два человека. В сельской же местности в этот период охрану обще­ственного порядка осуществляли военные патрули, сформированные глав­ным образом из солдат воинских гарнизонов, дислоцировавшихся в этой ме­стности.

Юридическое закрепление административная деятельность Орловской ми­лиции впервые получила во "Временном положении о милиции" (1917 г.). Анализируя этот документ, диссертант приходит к выводу, что на этом этапе первостепенное значение занимали вопросы охраны личности и имущества

20

граждан, в то время как органы советской милиции, в дальнейшем в основу общественного порядка ставили охрану общественного и государственного строя. Наряду с функцией охраны общественного порядка, на милицию, как на органы государственной власти на местах, уже с первых дней е€ учрежде­ния была возложена обязанность по выдаче соответствующих справок и удо­стоверений личности. При этом автор отмечает, что первые сведения по вы­даче соответствующих удостоверений и справок милицией в Орловской гу­бернии, стали появляться только осенью 1917 г., когда организационная структура и штатная численность Орловской милиции несколько устоялась.

После Октября 1917 г. Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР "Об организа­ции советской рабоче-крестьянской милиции" от 12 октября 1918 г. закрепи­ла основные направления деятельности милиции по охране общественного порядка и обеспечению революционной законности. По мнению диссертанта, важнейшим условием выполнения Орловской милицией своих функциональ­ных обязанностей, стало расширение правовой регламентации задач и функ­ций различных звеньев её аппарата. 6 конце 1918 г. Главное управление ми­лиции НКВД РСФСР разработало и утвердило "Общую Инструкцию мили­ционерам советской рабоче-крестьянской милиции" и "Инструкцию об упот­реблении оружия". В данных документах нашли отражение основные обя­занности милиционеров по несению службы и процессуальный порядок со­ставления протоколов, наложения административных взысканий и др. Эти акты внесли некоторые изменения в организацию несения постовой службы в городах Орловской губернии. Например, в Орле в 1918 г. (по сравнению с 1917 г.) количество городских постов возросло с 60 до 159.

В период Гражданской войны и военной интервенции Орловская милиция, наряду с деятельностью по охране общественного порядка, участвовала в ме­роприятиях, связанных с осуществлением режима "военного положения". Для успешного выполнения этих задач Орловская милиция наряду с партий­ными и советскими органами привлекалась к проведению специфических административных мероприятий, которые носили пропагандистско-политический характер, и в зависимости от преследуемых целей получали соответствующие названия (например, "неделя сена", "неделя тёплой одеж­ды", "неделя красноармейца" и т.п.). Совместно с чрезвычайными органами власти военного времени орловские милиционеры осуществляли контроль за хранением и использованием огнестрельного оружия. В силу сложившейся чрезвычайной обстановки усиливалась охрана населённых пунктов и важных объектов губернии. Исследуя этот процесс, автор приходит к выводу, что в отличие от других регионов России, где в это время шла организация отрядов промышленной милиции в целях охраны наиболее важных промышленных объектов, в Орловской губернии (в первую очередь в виду того, что данный регион имел статус сельскохозяйственного района) эта служба так и не была создана.

В условиях "новой экономической политики" усиливается наружная (по­стовая) служба Орловской милиции. Перевод содержания милиции с общего-

21

сударственного на местный бюджет, вызвал закономерное расширение её обязанностей в сфере административной деятельности по исполнению соот­ветствующих решений органов местной власти.

Анализируя специфику деятельности милиции Орловской губернии, автор отмечает, что в период проведения "новой экономической политики" круг обязанностей милиции не только не сузился, а наоборот неуклонно расши­рялся. Так, сотрудники Орловской милиции оказывали содействие инспекто­рам по сбору прямого и косвенного налогов; органам здравоохранения - по линии санитарного надзора; военному ведомству - в проведении ежегодных призывов в РККА, учебных сборов и мобилизаций и т.п.; органам социально­го обеспечения - в отношении передачи в фонд социального обеспечения бесхозного имущества и конфискованного по суду в административном по­рядке; органам Народного комиссариата по земельным вопросам - в отноше­нии поимки лесорубщиков и лиц, производящих самовольное пользование лесными угодьями, охоту, рыбную ловлю и т.п.

Заканчивая исследование этого вопроса, диссертант отмечает., что к концу рассматриваемого периода был накоплен определённый исторический опыт, который в необходимой степени был использован в дальнейшей деятельно­сти Орловской милиции по охране общественного порядка. , Во втором параграфе проводится исследование опыта правового регулиро­вания борьбы с преступностью Орловской милиции на территории губернии в период с 1917 по 1928 гг. При этом раскрываются основные формы, средст­ва и методы работы в этом направлении.

Как известно, Февральские революционные события, развернувшиеся в Петрограде и Москве в 1917 г., оказали негативное влияние на состояние борьбы с преступностью не только в центре, но и на местах. Анализируя это обстоятельство, автор отмечает, что только в марте-апреле 1917 г. в Орле бы­ло зарегистрировано свыше 100 преступлений различной направленности, . при этом наибольший удельный вес занимали кражи и грабежи. Общий про­цент раскрываемое™ всех выявленных преступлений составлял всего 42%.

Исследуя этот вопрос, автор приходит к выводу, что данное положение объясняется в первую очередь упразднением существовавшего ранее поли­цейского аппарата, в результате чего правоохранительные органы лишились _; опытных специалистов в области раскрытия и расследования преступлений. При этом органы «народной» милиции находились в стадии организационно­го становления и поэтому не могли эффективно осуществлять борьбу с пре­ступностью. Во-вторых, в обществе, охваченном революционным "брожени­ем", сохранялось негативное отношение к правоохранительным органам и их сотрудникам.

По мнению автора, отличительной чертой этого периода была децентрали­зованная и бесплановая деятельность Орловской милиции. Отсюда законо­мерный результат - её безуспешные попытки обеспечить общественный по­рядок и личную безопасность граждан губернии в этот период.

22

После перехода в Октябре 1917 г. власти в руки Советов, в силу целого ря­да обстоятельств (экономическая разруха, острая нехватка самых необходи­мых предметов потребления, безработица, массовое дезертирство из дейст­вующей армии, широкая амнистия осужденных за различные преступления) криминогенная ситуация по стране, и в частности в Орловской губернии ухудшилась. При этом диссертант констатирует, что в первое время сущест­вования Советской власти преступность не рассматривалась как чисто уго­ловное явление. Борьба с преступностью являлась скорее продолжением борьбы политической и считалась, в значительной степени, частью борьбы с политическими противниками.

В период Гражданской войны и военной интервенции основные усилия ор­ганов милиции и уголовного розыска Орловской губернии были направлены, на пресечение контрреволюционных выступлений (которых только в февра­ле-марте 1919 г. в уездах Орловской губернии произошло свыше 40) и на борьбу с бандитизмом. Вследствие чего процент раскрытия общеуголовных преступлений в этот период не подымался выше 50% отметки. Закономерной особенностью деятельности Орловской милиции в этот период, являлось её тесное взаимодействие с воинскими частями Красной Армии и местными ор­ганами ВЧК.

Рассматривая деятельность милиции Орловской губернии по борьбе с об­щеуголовной преступностью, автор приходит к выводу, что особенностью этого направления в послевоенный период стало проведение массовых поли­тических компаний (например, "неделя ловли преступников"), с утопическим призывом к полной ликвидации этого социального явления. Сопоставляя ар­хивные материалы, автор отмечает, что подобные меры приносили лишь час­тичные результаты и не могли заменить повседневной работы, построенной на профессиональной основе.

С началом проведения "новой экономической политики" в Орловской гу­бернии по степени важности на первое место выходят хозяйственные пре­ступления, преступления против собственности и против личности. В тоже время сложное социально-экономическое положение Орловской губернии в 1921 г. вызвало активизацию деятельности бандитских формирований на территории губернии. Серьёзную помощь в борьбе с бандформированиями органам милиции оказывали отряды особого назначения (ООН), которые формировались местными партийными органами.

В результате перевода содержания милиции Орловской губернии с обще­государственного на местный бюджет и последовавшего вслед за этим со­кращения личного состава милиции, значительно возросла служебная на­грузка на сотрудников милиции в области борьбы с преступностью. В этих условиях, для повышения эффективности своей деятельности в борьбе с пре­ступностью органы милиции стали широко практиковать привлечение обще­ственности в лице «сельских исполнителей», а руководство НКВД РСФСР позволило местной милиции делать процентное отчисление с обнаруженного при содействие сотрудников милиции и уголовного розыска похищенного

23

имущества. При чём эти суммы шли на премирование сотрудников, отли­чившихся при выполнении служебной деятельности. По мнению автора, это положение не потеряло актуальности и сегодня и заслуживает должного внимания.

Общий анализ деятельности Орловской милиции в период с 1921 по 1928 гг. показывает заметную тенденцию увеличения процента раскрытых пре­ступлений на территории уездов губернии: в 1921 г. - 42%; в 1922 г. - 49%; в 1925 г. - 55%; в 1926-28 гг. - 76%.

Заканчивая рассмотрение вопроса, автор отмечает, что в целом по Орлов­ской губернии к 1928 г. была создана стройная система органов милиции и уголовного розыска, разработана правовая база их деятельности, что в свою очередь, способствовало успешному выполнению основных задач этих орга­нов в борьбе с преступностью.

В заключении диссертации формулируются выводы и на основе истори­ческого опыта, вносятся соответствующие предложения о дальнейшем со­вершенствовании правового регулирования деятельности местных органов милиции в настоящее время.

По теме исследования опубликованы следующие работы

1. Булыжкин А.В. Организационно-право&ые особенности становления Орловской милиции (1917-1919 гг.) // 80 лет транспортной милиции: история и современность. Материалы научно-практической конферен­ции, -М.:МЮИ МВД России, 1999. -0,3 п.л.

2. Булыжкин А.В. Некоторые вопросы становления органов внутренних дел Орловской губернии на железнодорожном транспорте России // 80 лет транспортной милиции: история и современность. Материалы науч­но-практической конференции. - М.: МЮИ МВД России, 1999 - 0,2 п.л.

3. Булыжкин А.В. Некоторые особенности организации и деятельности Орловской милиции в годы НЭПа (1922-1928 гг.) // Правоохранительные органы России: история и современность. Материалы научно-практической конференции. - М.: Московская академия МВД России, 2000. - 0,4 п.л.

4. Булыжкин А.В. К вопросу о подготовке личного состава органов милиции Орловской губернии (1918-1925 гг.) // Сборник материалов итоговой научно-практической конференции (к 200-летию МВД России и 25 - летию Орловского юридического института МВД России). -Орёл, 2000.-0,3 п.л.