Министерство юстиции Российской Федерации Российская правовая академия

Черненко

Алексей Пантелеймонович

Планирование профилактики

правонарушений в органах внутренних дел

Специальность 12.00.08 - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2002

Диссертация выполнена на кафедре уголовного права и кримино­логии Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Иншаков С.М.

доктор юридических наук, профессор Мацкевич И.М., кандидат юридических наук, доцент Гридин С.И.

Ведущая организация -

Московский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Защита состоится «   »

2002 года в       часов на заседа-

нии диссертационного совета К 229.001.01 в Российской правовой ака­демии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 113149, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, ауд. 49. ^-

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан «_» мая 2002 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

С.А. Батова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследи ванн я. Повседневная деятель­ность правоохранительных органов российского государства, в том числе органов внутренних дел, осуществляющих самые разные функ­ции и задачи в сфере правопорядка и борьбы с преступностью, непо­средственно связана сегодня с планированием их работы, которое реализуется в самых многообразных формах. Например, в Министер­стве внутренних дел Российской Федерации планируются основные организационные мероприятия МВД- на год, деятельность коллегий министерства на полугодие, работа главных управлений на полугодие. В министерствах внутренних дел автономных республик, в областных, краевых и городских органах внутренних дел составляются годовые планы работы аппаратов подразделений, служб, планы об упорядоче­нии отдельных направлений управленческой деятельности; практику­ется разработка индивидуальных планов работы сотрудников. На низовом уровне органов внутренних дел разрабатываются и реализу­ются планы борьбы с преступностью и комплексные планы социаль­ной профилактики правонарушений.

Планирование в этом случае является объектом исследования многих юридических наук, в том числе криминологии и науки управ­ления, которые обосновывают общие требования, предъявляемые к любым плановым решениям, и вырабатывают наиболее рациональные формы и методы планирования и управления. Планирование в этом смысле объективно присуще управлению в сфере правопорядка, кото­рое призвано обеспечить сознательную, целенаправленную, а следова­тельно, и заранее спланированную совместную деятельность сотрудников органов внутренних дел, граждан, иных лиц в сфере борь­бы с преступностью и другими негативными проявлениями.

Такой подход к планированию в рассматриваемой области, ес­тественно, вызван жизнью и практикой повседневной деятельности органов внутренних дел и вполне согласуется с общегосударственной линией, направленной на совершенствование координации деятельно­сти правоохранительных органов, и органов внутренних дел включи­тельно, по борьбе с преступностью и правонарушениями. Функции планирования и координации в этом аспекте тесно связаны с другими сферами деятельности: оперативным руководством, расследованием уголовных дел, надзором за предварительным следствием и дознанием, оперативно-розыскной работой, обработкой информации, документов и др. И координация усилий по борьбе с преступлениями (и правона­рушениями) должна осуществляться не столько на ведомственной, сколько на плановой, научной и государственной основе, причем в рамках, установленных законом.

Специфика задач, функций органов внутренних дел определя­ет особую сложность осуществляемого ими планирования профилак­тики правонарушений, связь его с развитием всей системы общественных отношений, с законодательной практикой, экономиче­скими и социальными процессами. Планы профилактики правонару­шений в органах внутренних дел направлены, в первую очередь, на решение общесоциальной задачи - укрепление правопорядка и закон­ности в стране. Вместе с тем они являются своеобразной формой соци­альных планов этих органов, что существенно расширяет область данного планирования, дополняет механизм управления средством профилактического воздействия на отдельные звенья общественной системы и обеспечивает ее более эффективное развитие.

Следует отметить, что за последние двадцать лет вышло в свет немало работ по проблемам криминологической профилактики, соци-

ального планирования, управления, планирования профилактики пра­вонарушений. Это научные труды Карпеца И.И., Игошева К.Е., Щма-рова И.В., Миньковского Г.М., Кузнецовой II.Ф., Долговой А.И., Косоплечева В.В., Кувалдина В.П., Гаухмана Л.Д., Водько Н.П., Инша-кова С.М., Алексеева А.И., Герасимова С.И., Сухарева А.Л., Минина А.Я., Малкова В.Д., Аванесова Г.А., Керимова Д.А., Зуйкова Г.Г., Ве-дерниковой О.Н., Ипакяна А.П., Попова В.И. и других.

Если обобщить эти работы, то можно заключить, что ученые-криминологи за прошедшие два с лишним десятилетия подготовили немало научных работ, разработали ряд теоретических положений и практических рекомендаций по планированию профилактики правона­рушений. В литературный оборот введены соответствующие термины и понятия, в частности: комплексное планирование социальной профи­лактики правонарушений, принципиальные требования к плану соци­альной профилактики, этапы информационно-аналитического обеспечения и основные направления планирования, плановые меро­приятия, направленные на предупреждение преступлений, и т.д. В то же время нужно признать, что сегодняшний опыт теоретических и ме­тодических разработок в этой области не столь широк и велик. В от­дельных современных работах до сих пор еще имеются серьезные пробелы, не вполне корректные обобщения, неоднозначное толкование некоторых понятий и их логических делений. Некоторые ученые редко упоминают о планировании профилактики правонарушений (как и о планировании на общегосударственном уровне), ведут речь о про­граммах борьбы с организованной преступностью и, прежде всего, о программах борьбы с организованной преступностью, мафией, кор­рупцией и экстремизмом. И соответственно, не часто обращаются к имеющимся разработкам в области планирования профилактики пра-

вонарушений и не разрабатывают собственные планы; ограничиваются ведомственными приказами, инструкциями, методическими указания­ми и др. в области организации управления.

Одновременно в условиях глобализации и информатизации жизни общества важно вести борьбу с правонарушениями на научной, плановой основе. И это, как показывают исследования, относится пре­жде всего к планированию профилактики преступности, борьбе с кон­кретными видами преступных деяний, оказанию правовой помощи по уголовным делам с иностранным элементом. Считается, что сказанное обусловлено тем, что борьба с преступностью, а отсюда и планирова­ние ее предупреждения, входит в основном во внутреннюю компетен­цию государств. С другой стороны становится очевидным, что в борьбе с преступными проявлениями, затрагивающими не одно, а не­сколько государств, требуется большая координация и целенаправлен­ное планирование. В связи с рассмотрением обозначенных проблем также возникает вопрос- какова же должна быть общетеоретическая, планово-профилактическая модель оценки тенденций по созданию многочисленных стандартных правил в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе в аспекте международного содействия охране прав граждан, а также в области регламентации дея­тельности должностных лиц, стоящих на страже правопорядка и осу­ществляющих планирование профилактики негативных явлений.

Все эти и другие обстоятельства актуализируют проблему планирования профилактики правонарушений вообще и в органах внутренних дел на всех уровнях в частности, и главное - на низовом уровне системы МВД, где в основном решаются конкретные задачи планирования, борьбы и предупреждения самых разнообразных пре­ступлений и иных правонарушений.

Настоящая работа нацелена на комплексное, взаимоувязанное исследование теоретических и практических проблем планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел в условиях осуществляемых в российском обществе реформ, обновления деятель­ности МВД РФ и его структур, перевода теории и практики планиро­вания профилактики правонарушений в качественно новое состояние.

Задачи исследования.

Автором поставлены следующие задачи:

- исходя из имеющихся научных исследований и разработок, по-новому, с учетом современных требований рассмотреть понятие, сущность и принципы планирования профилактики в органах внутрен­них дел;

- базируясь на собственных методических рекомендациях, которые автор использует в своей практической деятельности замести­теля начальника УВД Юго-Западного административного округа г. Москвы, охарактеризовать виды планов профилактики правонаруше­ний в органах внутренних дел и требования, предъявляемые к ним на практике;

- исследовать сам современный процесс принятия планов про­филактики правонарушений в органах внутренних дел и его структуру;

- разработать комплекс общих и специальных проблем пла­нирования профилактики правонарушений на примере деятельности ряда практических органов системы МВД, и прежде всего УВД Юго-Западного административного округа столицы;

- охарактеризовать специальные меры планирования профи­лактики правонарушений в органах внутренних дел;

- рассмотреть процесс реализации планов профилактики правонарушений в указанных органах внутренних дел.

Методологическую основу исследования составили совре­менные научные методы и подходы познания процессов планирования профилактики преступлений и иных правонарушений в органах внут­ренних дел: гносеологический, системный, ситуативный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, логико-юридический, ста­тистический, информационный и др.

В процессе исследования автором применялись методы анали­за документальных источников, в том числе контент-анализ, метод экспертных оценок, включенное наблюдение, анкетный опрос и др.

Теоретической основой исследования послужили фундамен­тальные разработки в области теории государства и права, криминоло­гии, уголовного права, других отраслевых юридических наук, теории социального управления, информации, социологии, экономики, психо­логии, статистики.

Эмпирическая база исследования основывалась на анализе деятельности органов внутренних дел всех уровней, и прежде всего низового уровня, по вопросам планирования профилактики правона­рушений, борьбы с преступностью и иными антиобщественными про­явлениями.

Источниковую базу настоящей работы составили российское и зарубежное законодательство, тем или иным образом регулирующее указанную область социально-правовых отношений, в том числе при­казы, инструкции, программы, планы и др. МВД, УВД, ГУВД, ОВД по вопросам планирования профилактики правонарушений. Собственные методические рекомендации в области планирования профилактики правонарушений, документы и аналитические справки, которые автор использует в своей повседневной штабной и профилактической работе.

Новизну   проведенного   исследования   характеризуют  сле­дующие выносимые на обсуждение положения:

- развиты имеющиеся в научной литературе подходы к поня­тию планирования профилактики правонарушений в органах внутрен­них дел. В частности, отталкиваясь от многочисленных приведенных определений, автор дает собственное определение планирования про­филактики правонарушений в органах внутренних дед. Он доказывает, что это научно-обоснованная, базирующаяся на российском законода­тельстве, ведомственных актах совместная социальная деятельность различных органов системы МВД, иных субъектов профилактики пра­вонарушений но выработке согласованных планов (программ) борьбы с правонарушениями, предусматривающих механизм долгосрочных и текущих мероприятий по выявлению причин и условий совершения противоправных действий, воспитательному воздействию на правона­рушителей и лиц, совершающих другие антиобщественные поступки. При этом с точки зрения системного подхода анализируются цели пла­нирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел, субъекты и объекты профилактики, а также способы взаимосвязи и взаимодействия между последними;

- с точки зрения выведенного определения сущность планиро­вания профилактики правонарушений в органах внутренних дел исследу­ется с двух сторон: во-первых, с позищш основных задач органов МВД на планируемый период; и, во-вторых, с позиции целесообразного использо­вания сил и средств комплекса мероприятий, осуществление которых обеспечивает выполнение стоящих перед органами внутренних дел задач планирования профилактики правонарушений и их реализации;

- расширен перечень принципов планирования профшшкгики правонарушений в органах внутренних дел. Помимо общеизвестных

принципов (научности, конкретности, законности, директивности и др.), в работе исследованы также такие важные принципы планирования профи­лактики преступлений и иных правонарушений в указанных органах, как принципы системности, дифференциации и многоуровневое™ планов, непрерывности и ресурсного обеспечения процесса планирования;

- оперируя разными критериями, автор дал новую классифика­цию планов профилактики правонарушений в органах В1гутренних дел. Среди них ~ текущие, перспективные и специальные планы, тактические планы, традиционные, нестандартные, локальные, документированные, детерминированные, вероятностные и др. Рассмотрел научные требова­ния, которые должны предъявляться к разрабатываемым планам в системе МВД (научная обоснованность, действенная взаимосвязь разделов и час­тей, эффективное прогнозирование профилактических процессов, досто­верность и полнота используемой информации и т.д.);

- планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел рассмотрено как циклический процесс, включающий в себя совокупность стадий, а именно: анализ органом внутренних дел оперативной обстановки на обслуживаемой территории; идентифика­ция проблем планирования профилактики; определение критериев вы­бора; разработка и выбор альтернатив плана; его согласование; управление реализацией; контроль и оценка результатов планирования;

- выявив недостатки в ходе осуществления этих стадий, автор предлагает свой вариант методических рекомендаций «Планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел», которые, с его точки зрения, позволяют устранить многие недостатки «сбои и промахи» в процессе планирования профилактических мероприятий;

- исходя из методических рекомендаций, разрабатывается оптимальный комплекс общих и специальных проблем, которые при-

10

званы решать органы внутренних дел в процессе планирования профи­лактики правонарушений;

- вносятся предложения по совершенствованию механизма реализации планов профилактики правонарушений. В частности, пред­лагается разрабатывать специальные программы реализации планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и систему осуществления данных программ. Анализируются разные методы (экс­пертные, криминологические, информационные и др.) оценки эффек­тивности планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел;

- предлагается на основе указанных методических рекоменда­ций разработать специальный Закон о профилактике правонарушений в российском обществе, в котором подробно охарактеризовать планирова­ние профилактической деятельности в органах внутренних дел. В частно­сти, предлагается в данном Законе предусмотреть три раздела, посвященных исследуемой проблеме: первый - основам комплексного планирования профилактики правонарушений; второй - организации пла­нирования профилактики правонарушений; третий - характеристике со­держания комплексных планов и их реализации на практике. В этой связи обосновывается необходимость уточнения ведомственных актов МВД касающихся планирования профилактики преступлений;

- с учетом современного законодательства предлагается так­же разработать новые формы сообщений о совершенных правонару­шениях, карточки учета сведений о мерах воздействия на правонарушителей и классификатор мер воздействия. Характеризуется современная схема анализа правонарушений, совершенных на обслу­живаемой органом внутренних дел территории.

11

Практическая значимость исследования. Проведенное ис­следование проблем планирования профилактики в органах внутрен­них дел позволяет;

- расширить теоретико-криминологическую и методологиче­скую базу для дальнейшей разработки проблем, касающихся сферы разработки и осуществления планов профилактики преступлений и иных негативных явлений в обществе и в деятельности органов внут­ренних дел;

- использовать полученные результаты - в частности, разрабо­танные методические рекомендации в области планирования профилакти­ки правонарушений - в практической работе органов МВД, прежде всего в их штабных и информационно-аналитических подразделениях;

- обогатить новым теоретическим и эмпирическим материа­лом курсы криминологии и управления, читаемые в высших юридиче­ских учебных заведениях страны, включая систему МВД.

Содержащиеся в работе конкретные предложения по совер­шенствованию нормативно-правового регулирования планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел могут быть использованы при разработке законопроектов ведомственных актов МВД, УВД-ГУВД, а также в практической деятельности органов про­куратуры, суда, юстиции, общих формирований, которые вместе с ор­ганами внутренних дел занимаются планированием профилактики правонарушений и иных противоправных явлений.

Разработанные им методические рекомендации «Планирова­ние профилактики правонарушений в органах внутренних дел» ис­пользуются в профилактической работе штаба и других служб УВД Юго-Западного административного округа г. Москвы и приносят по-

12

ложительные результаты в борьбе с преступностью и другими нега­тивными проявлениями.

Диссертантом опубликована монография «Планирование про­филактики правонарушений в органах внутренних дел» (М., РПА МЮ РФ, 2001) и брошюра «Планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел (опыт комплексного анализа)» (М., РПА МЮ РФ, 2001), которые используются в учебном процессе по курсу крими­нологии, теории государства и права в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Содержание работы

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, спи­ска нормативных актов и литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертаци­онного исследования, определяется объект исследования, его предмет, цели и задачи. Раскрывается методологическая, теоретическая основы диссертации, нормативная и эмпирическая база, научная новизна, практическое значение исследования, положения, выносимые на защи­ту, апробация результатов исследования.

Первая глава - «Характеристика планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел» начинается с анализа по­нятия планирования профилактики правонарушений в органах внут­ренних дел.

Изучив юридическую литературу по исследуемой проблемати­ке за последние десять лет, автор пришел к выводу, что до сегодняшне­го дня среди ученых нет единства во мнениях относительно содержания понятия планирования профилактики правонарушений вообще и планирования профилактики правонарушений л органах

внутренних дел, в частности.

13

Отталкиваясь от рассмотренных понятий, он выводит собст­венное определение планирования профилактики правонарушений, под которым понимает целенаправленную социальную деятельность раз­личных субъектов профилактики по разработке планов и мероприятий, направленных на предупреждение различных видов правонарушений, включая преступность вплоть до искоренения причин и условий, спо­собствующих противоправному поведению в российском обществе. Соответственно этому планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел характеризуется как научно обоснованная дея­тельность органов внутренних дел, иных субъектов профилактики по выработке согласованных планов борьбы с правонарушениями, кото­рые содержат совокупность необходимых мероприятий по выявлению причин и условий совершения противоправных действий, воспита­тельному воздействию на правонарушителей.

Автор обобщает практику работы органов внутренних дел ряда регионов страны в области плакирования профилактики правонарушений, собственный опыт работы в качестве заместителя начальника УВД Юго-Западного административного округа города Москвы и приходит к заклю­чению, что необходимо воссоздать все то лучшее, что было ранее в пла­нировании профилактики правонарушений в органах внутренних дел. Предлагает этот вид планирования исследовать с комплексных позиций и представлять его как системную, целенаправлешгую разработку органами внутренних дел таких комплексных планов, которые охватывали бы про­филактические действия всех заинтересованных государственных орга­нов, предприятий, учреждений, организаций, предпринимательских структур, граждан, одновременно рекомендуется вести работу по всем профилактическим направлениям, обеспечивая действенную охрану об­щественного порядка и борьбу с преступностью.

14

Обосновывается, что комплексное планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел имеет свое специфическое содержание, то есть свои цели, субъекты профилактики, объекты, а также способы взаимосвязи и взаимодействия между субъектами и объектами.

Автор на основе анализа действующего законодательства, опуб­ликованных в открытой печати актов МВД и практики дает определение целей комплексного планирования профилактики правонарушений в ор­ганах внутренних дел и рассматривает действенную борьбу с преступле­ниями и иными правонарушениями, в сфере экономики, пьянством, наркоманией, хулиганством, повышение уровня сознательности и органи­зованности граждан в области планирования профилактики, формирова­ние у них уважения к праву, деятельности милиции и другие. Анализирует состав субъектов планирования профилактики правонарушений и прежде всего структуру органов внутренних дел, начиная от МВД и кончая низо­выми отделениями милиции, а также состав других правоохранительных органов и учреждений и показывает их роль в разработке и осуществле­нии планов профилактики правонарушений. Объекты планирования про­филактики исследуются в работе не только через негативные факторы общественной жизни, которые способствуют совершению правоотноше­ний, но и через недостатки в воспитательно-профилактической работе и поведении людей, которые влекут за собой правонарушения. При этом характеризуются взаимосвязи и способы взаимодействия субъектов пла­нирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел в условиях сложившейся криминологической ситуации в стране.

Сущность планирования профилактики правонарушений автор трактует посредством постановки задач органов внутренних дел на пла­нируемый период, а также через определение и реализацию с учетом це­лесообразного использования сил и средств комплекса мероприятий,

15

осуществление которых обеспечивает выполнение стоящих перед систе­мой органов внутренних дел задач в рассматриваемой сфере.

Далее в диссертации рассматриваются принципы планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел, под которыми понимаются основные требования к разработке анализируемых планов профилактики и к самим планам, их основополагающие идеи. С учетом современного состояния криминологической науки и практики характери­зуются традиционные принципы и новые, выдвинутые сегодняшней прак­тикой планирования профилактики правонарушений.

К первым автор относит принципы научности, законности, конкретности, директивное™ и экономической целесообразности. Ко вторым - системности, дифференциации планирования и многоуров-невости, непрерывности, реальности и ресурсного обеспечения про­цесса планирования. Предлагается использовать всю совокупность этих принципов планирования в деятельности органов внутренних дел и, в частности, в деятельности их штабов и сотрудников, занимающих­ся профилактикой правонарушений.

В работе с точки зрения имеющихся научных публикаций и анализа практики исследуются виды планов профилактики правонару­шений в органах внутренних дел и требования, предъявляемые к ним.

Анализ научных публикаций позволил вначале определить три основных вида планов профилактики правонарушений, к которым от­несены текущие, перспективные и специальные планы профилактики правонарушений в органах внутренних дел. Диссертант проанализиро­вал эти планы, их структуру, содержание, порядок составления, пути реализации и др. и сделал заключение, что для более глубокого науч­ного исследования проблемы из выделенных видов планов целесооб­разно вычленить и другие классы планов. Тем более, как показало

16

изучение, на практике многие планы профилактики правонарушений в чистом виде не составляются штабными и иными работниками систе­мы МВД. В этой связи автор исследовал и другие виды планов - тра­диционные и нестандартные, кратковременные и долгосрочные, детерминированные и вероятностные, формализованные и неформали­зованные, документированные и недокументированные; при этом осо­бое внимание обратил на их разделы, касающиеся аналитической работы и направленные на борьбу с преступностью, иными антиобщественными явлениями, охрану общественного порядка.

В процессе анализа содержания разных видов планов органов внутренних дел установлено, что многие из них не отвечают установ­ленным в криминологии, теории управления и планирования общим требованиям. Например, в обследованных органах внутренних дел г. Москвы до сих пор нет научно обоснованной системы комплексного планирования профилактики правонарушений. Различные аспекты пла­нирования профилактики правонарушений отражаются лишь в приказах, инструкциях в контексте совершенствования управления службами и подразделениями органов внутренних дел. В изученных за последние пять лет приказах по вопросам перспективного планирования характери­зуются лишь различные аспекты текущего или специального планирова­ния    профилактики    правонарушений.    Многие    разделы    и    части разрабатываемых планов профилактики не увязаны  между собой,  в штабных и аналитических службах не прогнозируются профилактиче­ские процессы, сотрудники милиции не располагают полной информа­цией о планируемых мероприятиях. Поэтому отдельные принимаемые планы профилактики правонарушений этих органов не реальны, прини­маются с опозданием и не приносят желаемого результата.

17

В связи с этим в работе определен круг мер по устранению выяп-ленных недостатков и упущений. В частности, автор предлагает использо­вать    в    органах    внутренних    дел    разработанные    методические рекомендации «Социальная профилактика правонарушений:  советы и рекомендации», а также подготовленные и используемые им в собствен­ной деятельности методические рекомендации «Планирование профилак­тики правонарушений в административном округе», которые уже сегодня помогают штабам, службам и сотрудникам планировать предупреждение преступлений и иных негативных явлений на обслуживаемых территори­ях. Одновременно, исходя из личного опыта, выделяются задачи ком­плексного подхода в планировании профилактики правонарушений: это обеспечение  всеохватывающего   исследования  объектов  планирования профилактики правонарушений в органах В1гутренних дел; обеспечение рационального компромисса между различными субъектами планирова­ния, который способствует быстрейшему решению поставленных целей; использование в плановой деятельности органов внутренних дел методик «прогностических сценариев», иных средств и методов современного про­гнозирования; разработка действенной системы информации о планиро­вании    профилактики   правонарушений   в    системе   МВД,    включая выработку специальных критериев отбора необходимой информации в органах внутренних дел и вне их; внедрение в плановую работу милиции современных компьютерных технологий; и обучение сотрудников органов внутренних дел современным научным основам планирования профилак­тики правонарушений.

Диссертант останавливается на процессе принятия планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и анализи­рует структуру этого процесса.

18

Установлено, что в настоящее время сама процедура выработки и принятия планов в системе органов внутренних дел трактуется учеными по-разному, с выделением и исследованием самых разных этапов, вклю­чая процесс принятия управленческих решений. Проанализировав все точки зрения по этой проблеме (В.Д. Малков, А.П. Ипакян, Г.А. Туманов и др.), автор сделал вывод, что процесс принятия планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел - это циклическая последова­тельность действий субъектов профилактики (руководителей штабов, служб, подразделений и др.), направленных на решение проблем профи­лактики правонарушений и заключающихся в анализе оперативной обста­новки (ситуации), генерации альтернатив, принятии планов профилактики и организации их выполнения органами внутренних дел.

Сам процесс подготовки и принятия планов в органах внут­ренних дел дифференцирован на следующие стадии: анализ органом внутренних дел оперативной обстановки на обслуживаемой террито­рии, идентификация проблем планирования профилактики правонару­шений; определение критериев выбора, разработка и выбор альтернатив; согласование плана профилактики правонарушений, управление реализацией, контроль за результатами планирования.

Изучение каждой из этих стадий показало, что процесс плани­рования профилактики правонарушений в органах внутренних дел и его структура еще далеки от совершенства. Сам процесс планов сво­дится к обобщению данных статистики о преступлениях, в нем прини­мают участие чаще всего лишь штабные работники, план как таковой широко не обсуждается, фиксируется приказом начальника и т.д.

В связи с этим, опираясь на собственные методические реко­мендации «Планирование профилактики правонарушений в админист­ративном округе», автор предлагает использовать системные средства

19

и методы при анализе оперативной обстановки в ходе планирования, разработать механизм идентификации планируемых на перспективу проблем, определить оптимальные критерии выбора плановых реше­ний, а также создать единую систему управления и контроля за про­цессом планирования профилактики правонарушений в системе МВД.

Во второй главе - «Основные направления совершенствования планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел» - с комплексных системных позиций характеризуются общие и специальные меры совершенствования планирования профилактики в исследуемой сфере, а также рассматриваются пути повышения эффек­тивности процесса реализации планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел.

Общие меры, как показано в работе, сводятся к широкому ис­пользованию комплексного, системного подхода к совершенствованию планирования профилактики правонарушений. Диссертант считает, что этот подход позволяет прежде всего выделить общие аспекты разра­ботки действенной структуры комплексных планов профилактики пра­вонарушений в органах внутренних дел, четкие планируемые показатели, рациональное информационно-аналитическое обеспечение планирования профилактики и эффективную разработку комплекса общих мероприятий, направленных на предупреждение и сокращение правонарушений на территории обслуживания органа внутренних дел. И эти проблемы должны найти отражение в планах профилактики пра­вонарушений органов внутренних дел.

Используя указанные выше методические рекомендации в сфере планирования профилактики, автор предлагает для организации общих работ при подготовке того или иного комплексного плана про­филактики правонарушений и обеспечения постоянного контроля за

20

ходом его исполнения создать под началом руководителей региона специальный организационно-координационный совет, в состав кото­рого могли бы войти помимо руководителей органов внутренних дел, представители государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждане, ученые, специалисты. В ходе разработки плана целесообразно также образовывать рабочие группы (скажем, при шта­бах, дежурных частях органов внутренних дел) по отдельным направ­лениям планирования.

Обосновано, что названный совет вместе с органами внутренних дел может организовать эффективную работу по планированию профи­лактики правонарушений на обслуживаемой территории. При этом дея­тельность самого органа внутренних дел в исследуемой области должна включать следующие этапы: познавательный (определение персонального состава разработчиков плана, выделение ответственных за подготовку разделов, подразделов, инструктаж, составление графика работы); инфор­мационно-аналитический (разработка программы по изучению преступ­ности и иных правонарушений, их причин и условий; сбор, обработка и анализ информации, ее оценка, формулирование выводов; ознакомление с результатами анализа, выводами и предложениями заинтересованных субъектов профилактики); этап разработки плана (определение главных задач планирования, разработка конкретных мероприятий, их увязка, оп­ределение исполнителей, сроков исполнения пунктов шина); и этап ис­полнения плана (доведение плановых заданий до исполнителей, организация контроля за исполнением плана, его корректировка).

Основываясь на опыте работы органов внутренних дел г. Москвы, автор рассматривает эти этапы планирования профилактики правонару­шений. Одновременно акцентирует свое внимание на: проблемных объек­тах планирования (неблагополучных с криминальной точки зрения

21

микрорайонах, предприятиях, учебных заведениях, социальных группах граждан); рационализации работы с поступающей в штабы (дежурные части) криминологической информацией (источники информации, виды, ее полнота, достоверность и др.) и необходимости разработки единых ме­тодологических и организационных основ информационного обеспечения процесса планирования и профилактики правонарушений в органах внут­ренних дел; активизации деятельности органов суда, прокуратуры, орга­нов юстиции, иных государственных органов и учреждений в сфере планирования профилактики преступлений; повышении уровня правовой культуры и правового воспитания населения; активизации общественных пунктов охраны правопорядка в области планирования профилактики правонарушений на обслуживаемой территории.

Доказывается, что вместе с общими мерами в планы профи­лактики органов внутренних дел должны включаться и специальные меры планирования предупреждения преступлений и иных правона­рушений. Диссертант характеризует эти меры, используя статистиче­ские данные из собственной практики, определяет тенденции и факты, которые подлежат изучению в процессе планирования, и формулирует мероприятия, которые подлежат включению в готовящиеся планы профилактики правонарушений органов внутренних дел. Предлагает предусматривать в рассматриваемых планах специальный мониторинг, то есть постоянное наблюдение за беспокоящими людей преступле­ниями и негативными явлениями, прогнозировать их тенденции разви­тия, регулярно проводить научные исследования в целях разработки специальных законов по борьбе с указанными выше преступлениями и иными правонарушениями.

Далее в работе исследуются проблемы совершенствования про­цесса реализации планов профилактики правонарушений в органах внут-

22

ренних дел. Это обусловлено, по мнению автора, тем, что этой проблемой в теории и на практике занимаются еще мало. Обобщение показало, что за­частую содержание выработанных планов профилактики уясняется работ­никами органов внутренних дел поверхностно, силы и средства, призванные осуществлять эти планы, расставляются в спешке, без глубокой проработки оперативной обстановки, проводятся многочисленные совещания, «взбуч­ки» оперативных сотрудников и аналитиков.

Отмечается, что для более успешной реализации планов про­филактики правонарушений тот или иной орган внутренних дел дол­жен выработать свой гибкий механизм осуществления этих планов, причем сложность организации выполнения рассматриваемых планов нередко заключается в необходимости координации множества взаи­мосвязанных одновременно выполняемых планов, заданий, мероприя­тий в области борьбы с правонарушениями, находящихся на различных стадиях реализации. В связи с этим, руководствуясь вышеназванными методическими рекомендациями, диссертант предлагает реализацию любого плана профилактики правонарушений осуществлять через сле­дующие процедуры: через разработку программы реализации плана профилактики правонарушений в органе внутренних дел; управление этой реализацией со стороны штатных структур данного органа; через контроль выполнения плана профилактики правонарушений; и оценку результатов реализации плана профилактики.

В частности, показано, для совершенствования процесса реа­лизации любого плана профилактики прежде всего важно подготовить действенную программу осуществления рассматриваемого плана. Ее, как показывает опыт, лучше всего проводить в жизнь в штабе органа внутренних дел и под непосредственным руководством начальника. Эта процедура предполагает определение комплекса необходимых ор-

23

ганизационно-оперативных работ (общих и специальных мероприятий, объектов профилактики и др.); установление необходимого объема ресурсов (машин, средств связи, денег и др.); определение необходи­мого числа исполнителей (сотрудников); и распределение обозначен­ных работ, ресурсов и исполнителей по объектам профилактики

Отмечается, что в штабе важно также организовать управление процессом реализации плана профилактики правонарушений, которые, по мнению автора, предполагает постановку целей и задач проведения инструктивно-методических мероприятий с исполнителями, личное распорядительство начальника и оказание помощи исполнителям. Кон­троль в этом случае связан с организацией наблюдения за исполнением основных характеристик реализуемого плана профилактики, с соблю­дением сроков выполнения запланированных мероприятий и с внесе­нием своевременных изменений и дополнений в программу реализации данного плана. И на последнем этапе необходимо оценить результаты действующего плана профилактики правонарушений. А это, как обос­новано в работе, предполагает периодическую оценку эффективности рассматриваемого плана, прогнозирование сроков эффективного дей­ствия данного плана; накопление систематизированного ответа и раз­работку алгоритмов реализации стандартных планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел.

В связи с тем, что на практике указанные задачи механизма реа­лизации планов профилактики правонарушений выполняется далеко не все, а в некоторых органах милиции, из «текучки» и «большого потока бумаг» они просто опускаются либо забываются, диссертацию кроме того предлагается дополнить действующими приказами МВД по вопросам со­вершенствования управления разделами о совершенствовании процессов реализации планов в органах внутренних дел, предусмотрев в них ком-

24

плекс мер по усилению ответственности работников МВД за неисполне­ние или не надлежащие исполнение своих обязанностей в сфере планиро­вания профилактики правонарушений. Наряду с этим диссертант считает целесообразным использовать здесь весь комплекс правовых, социологи­ческих, прогностических, логических, и иных методов в целях рационали­зации управления и контроля за ходом выполнения принятых планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел.

Для оценки эффективности принимаемых планов профилакти­ки правонарушений предлагается использовать метод «усилий и за­трат», который позволяет суммировать различные составляющие «эффекта планирования профилактики в органах внутренних дел» и находить коэффициенты, характеризующие степень вклада каждого из составляющих «этот эффект» элементов планирования.

В заключении автор считает необходимым обсудить возникшие проблемы планирования профилактики правонарушений в органах внут­ренних дел и социальной профилактики правонарушений в обществе на специальной всероссийской научно-практической конференции. По ито­гам данной конференции подготовить и принять специальную программу МВД России по совершенствованию планирования профилактики наибо­лее опасных преступлений в системе органов внутренних дел. Одновре­менно, как показано в работе, целесообразно обновить формы сообщений, направляемых в органы внутренних дел, о совершенных правонарушени­ях, а также карточки учета сведений о мерах воздействия, применяемых к нарушителям, и инструкции по заполнению этих карточек; в этой связи важно обновить классификатор мер воздействия, применяемых к наруши­телям по месту жительства и по месту работы, и создать четкую систему анализа правонарушений на предприятиях и в организациях, включая

25

компьютеризированные карты сбора и обработки информации о состоя­нии и условиях профилактики правонарушений.

Автор предлагает также подумать о подготовке совместными усилиями правоохранительных органов и других заинтересованных министерств и ведомств, ученых и специалистов федерального закона о профилактики правонарушений в обществе, куда бы неотъемлемой составляющей частично вошло и штнирование профилактики право­нарушений, в том числе, и в органах внутренних дел.

Этот закон, как показано в работе, мог бы включать в себя, на­ряду с другими аспектами профилактики, три крупных раздела, посвя­щенных исследуемой проблематики: первый - основы комплексного планирования профилактики правонарушений в обществе; второй -организацию комплексного планирования профилактики правонару­шений; и третий - содержание комплексного планирования профилак­тики правонарушений и его реализацию на практике, в том числе и в деятельности органов внутренних дел.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.  Планирование  профилактики правонарушений в  органах внутренних дел (опыт комплексного анализа) М. РПА. 2001, 1,5 п.л.

2. Планирование  профилактики правонарушений в  органах внутренних дел. М. РПА. 2002, 8,4 п.л.