Новая страница 1

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящее в современных

условиях активное реформирование налоговой сферы обусловливает постановку наукой налогового права новых проблем. В период бурного развития законодательства о налогах и сборах становится очевидной необходимость осмысления базовых теоретических положений. Современная практика применения норм законодательства о налогах и сборах предопределяет потребность в проведении системного анализа процессуальных аспектов налогового правового регулирования.

В настоящее время одной из основополагающих категорий налогового права является категория «налоговый процесс». Постановка вопроса о существовании налогового процесса вполне обоснованна, поскольку одним из важнейших признаков налогового процесса выступает наличие развернутого налогового процессуального законодательства. К сожалению, современное развитие законодательства о налогах и сборах и наука налогового права не дают цельного представления о налоговом процессе как полностью сформировавшемся правовом явлении. Поэтому актуальным выступает обоснование понятийного аппарата налогового процесса, определение и исследование его основных элементов, разработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию правовой регламентации налогового процесса.

Исследование теоретических основ налогового процесса предполагает проведение анализа современной концепции налогового права, определение понятия и места налогового процесса в системе финансово-правовых категорий, выявление и разработку элементного состава налогового процесса. Существование различных концепций налогового процесса обусловило спорность научных позиций о его элементном составе. В данной работе к элементам налогового процесса отнесены: налоговый правотворческий процесс, налоговый исполнительный процесс, налоговый охранительный процесс, в каждом из которых выделены налоговые производства и юридические процедуры.

Современный период развития налоговой сферы свидетельствует о необходимости глубокого правового анализа процессуальной составляющей механизма налогового правового регулирования. Процессуальные правовые средства в налоговом праве являются условием реализации целей и задач, поставленных в области налоговых отношений, опосредуют взаимодействие государства и налогоплательщиков, являются гарантом защиты законных интересов, а также важным средством координации частных и публичных интересов.

Однако при всей значимости процессуальных средств в налоговом праве нельзя не признать, что в юридической литературе наблюдается недо-

оценка их роли. Поэтому в современный период актуальным является прежде всего выявление наиболее важных налогово-процессуальных правовых средств, их исследование, разработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию правовой регламентации процессуальной составляющей налогового права.

Большой объем налогово-процессуальных средств реализуется в налоговом правотворческом процессе, с помощью которого раскрывается порядок выработки нормативной правовой основы регулирования налоговых отношений, претворение исходных правовых идей в прямые и конкретные установки правового регулирования. В общей теории права вопрос понимания правотворчества, составляющих его процедур и достигаемых результатов и в настоящее время остается дискуссионным. Налоговый правотворческий процесс, являясь разновидностью правотворческого процесса, обладает собственной спецификой, проявляющейся в особенностях порядка создания налоговых нормативных правовых актов.

Проведенный анализ особенностей правового статуса субъектов налогового процесса позволил выявить актуальные проблемы процессуальных прав налогоплательщиков, исследовать права и обязанности налоговых органов, выявить особенности процессуального статуса налоговых агентов.

В науке налогового права юридические конструкции, заключающие в себе применение принуждения в сфере налогов и сборов и использование обеспечительных мер исполнения налоговой обязанности, исследовались рядом ученых. Однако в большинстве своем эти научные разработки не основывались на признании налогового процесса как составной части налогового правового регулирования. Поэтому в работе использован системный подход к исследованию мер налогового процессуального обеспечения и принуждения: исследована налоговая обязанность как объект применения мер обеспечения и принуждения; выявлены и проанализированы процессуально-обеспечительные меры исполнения налоговой обязанности и процессуально-правовые гарантии исполнения налоговой обязанности; рассмотрены меры государственного принуждения как элемент налогового процесса.

Изначальная конфликтность налоговых отношений предопределяет необходимость разработки правовых средств, направленных на охрану налоговой сферы. Наиболее актуальным выступает исследование налогового охранительного процесса.

Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции правового регулирования налогового процесса. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

- определить положение налоговых процессуальных норм в системе
норм финансового права;

- определить понятие и сущность налогового процесса;

- раскрыть и проанализировать элементный состав налогового процесса;
-определить понятие и исследовать содержание процессуально-
правового механизма регулирования налоговых отношений;

- дать правовую характеристику субъектов налогового процесса, вы
явить особенности их процессуального статуса;

- исследовать налоговый правотворческий процесс;

- исследовать налоговый исполнительный процесс;

- исследовать налоговый охранительный процесс;

-выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования налогового процесса.

Объектом исследования выступают теоретические и практические вопросы правового регулирования налогового процесса.

Предмет исследования составляют нормы законодательства о налогах и сборах, регулирующие налоговый процесс, а также практика их применения налоговыми и судебными органами.

Степень научной разработанности темы. Особое внимание при исследовании современной концепции правового регулирования налогового процесса уделялось трудам ученых в области общей теории государства и права, а также административного права. Большое значение для исследования теоретических основ налогового процесса имеют труды таких ученых, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, П.И. Кононов, Е.Г. Лукьянова, А.В. Малько, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, СМ. Махина, B.C. Нерсесянц, И.В. Панова, СВ. Поленина, В.Н. Протасов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Н. Синюков, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина и др.

Основу представленной диссертационной работы составляют труды таких ученых по финансовому и налоговому праву, как Е.М. Ашмарина, В.В. Бесчеревных, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, Н.Н. Злобин, М.В. Карасева, Ю.А. Кро-хина, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, О.А. Ногина, М.Ю. Орлов, М.И. Пискотин, СГ. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.А. Ровинский, ЮЛ. Смир-никова, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева, СД. Цыпкинидр.

При разработке отдельных теоретических проблем налогового процесса использовались подходы и выводы специалистов в области конституционного права (М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин идр.), гражданского права (М.М. Агарков, О.С. Иоффе, И.Б. Новицкий, Н.А. Рассахатская, Н.А. Чечина, П.Ф. Елисейкин, И. Же-руолис идр.) иуголовного права (В.П. Божьев, М.С Строговичидр.).

Методология исследования. В диссертационной работе применялись различные общенаучные методы исследования: диалектический (как основной способ объективного и всестороннего познания действительности); методы анализа и синтеза, позволяющие разложить целое на части, составные элементы, проанализировать их, а затем с помощью синтеза обобщить полученные знания; использовался системный подход, выразившийся в анализе общих проблем юридического процесса, его разновидности - административного процесса, а затем, на основе полученных знаний -в анализе налогового процесса. В работе использованы частно-научные методы исследования: сравнительно-правовой, формально-логический, структурно-правовой, доктринального и нормативного толкования.

Научная новизна исследования заключается в целостности разработки современной концепции правового регулирования налогового процесса. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование теоретических и прикладных аспектов налогового процесса.

Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Разработана концепция налогового процесса. В диссертации под
робно рассматриваются и систематизируются различные подходы к иссле
дованию процессуальной составляющей налогового правового регулирова
ния, сформировавшиеся в юридической науке. Обосновано, что концепция
налогового процесса должна основываться на его понимании в широком
аспекте. Определено, что налоговый процесс представляет собой урегули
рованную процессуальными нормами права деятельность государственных
уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на установле
ние правовых основ формирования налоговых доходов, обеспечение надле
жащего поведения лиц по исполнению ими своих обязанностей как участ
ников налоговых отношений, разрешение налоговых споров.

2. Доказывается, что структурными элементами налогового процесса
является налоговый правотворческий процесс, налоговый исполнительный
процесс, налоговый охранительный процесс, налоговые производства и
юридические процедуры. Выявлено содержание каждого элемента налого
вого процесса, а также их особенности и взаимосвязи.

3. Выявлена связь налогового процесса и налоговой процессуальной
формы. Налогово-процессуальная форма как система процессуальных норм,
закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям уча
стников налогового процесса, соблюдение которых способствует принятию
эффективных властных актов и их исполнению, является необходимым при
знаком налогового процесса. Однако это не предполагает отождествления

данных правовых явлений, поскольку налоговая процессуальная форма является внешней стороной налогового процесса.

4. Впервые в систематизированном виде исследован налоговый про
цессуально-правовой механизм. Определено, что процессуально-правовой
механизм регулирования налоговых отношений представляет собой систему
процессуальных правовых средств, при помощи которой упорядочивается
правотворческая, исполнительная и охранительная деятельность уполномо
ченных органов в налоговой сфере. Элементами процессуально-правового
механизма регулирования налоговых отношений выступают процессуаль
ные налогово-правовые нормы, юридические факты, налоговые процессу
альные правоотношения.

5. Аргументировано, что налогово-процессуальные нормы направле
ны на регулирование налоговой процессуальной формы. Процессуальные
налогово-правовые нормы устанавливают порядок, способы и методы дея
тельности в сфере налогообложения путем закрепления форм реализации
материальных налогово-правовых норм. Налоговые процессуальные нормы
обладают всеми свойствами, присущими правовым нормам, однако имеют
некоторые особенности. В диссертации подробно исследована специфика
процессуальных норм налогового права.

6. Рассмотрены юридические факты как один из основных элементов
процессуального механизма правового регулирования налоговых отноше
ний. Значение юридических фактов заключается в выполнении ими функ
ции обеспечения возникновения, изменения и прекращения налогово-
правовых отношений.

7. Установлено, что в механизме налогового процессуально-право
вого регулирования особое место занимают налоговые процессуальные
правоотношения, которые обладают отличительными признаками. В дис
сертации выявлены и исследованы признаки налоговых процессуальных
правоотношений.

8. Исследованы процессуальные права и обязанности налогопла
тельщиков и налоговых органов и выявлены пробелы в их правовом регу
лировании.

9. На основании исследования правового статуса налоговых агентов
обосновано, что он имеет двойственную природу: по отношению к налого
плательщику налоговые агенты выступают как представители налоговых
органов, а по отношению к налоговым органам - в качестве обязанных лиц,
обладающих статусом, аналогичным статусу налогоплательщиков. Прове
дено отграничение правового статуса налоговых агентов от правового ста
туса налогоплательщиков и правового статуса налоговых органов.

10. Исследован налоговый правотворческий процесс как элемент на
логового процесса, выявлены его особенности и принципы. Специфика на-

логовых отношений предопределяет особенности в порядке создания налоговых нормативных правовых актов, а также круг органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих соответствующей компетенцией. В структуре налогового правотворческого процесса выделены два производства: производство по принятию законов о налогах представительными органами власти (налоговый законотворческий процесс) и производство по принятию налоговых нормативных правовых актов исполнительными органами власти.

11. Исследована специфика налогового законотворческого процесса
как федерального, так и регионального уровней. Выявлено, что процесс
принятия законодательства о налогах включает несколько стадий: законо
творческая инициатива; принятие проекта закона о налоге Государственной
Думой РФ; одобрение проекта закона о налоге Советом Федерации; подпи
сание Президентом РФ; официальное опубликование и обнародование.

12.       Выявлено, что специфика налогового правотворческого процесса
исполнительных органов власти проявляется в объеме регулируемых нало
говых отношений,   субъектах,   его осуществляющих,   содержании актов,
юридических процедурах.   Налоговый правотворческий процесс органов
исполнительной власти рассматривается в узком и широком смыслах.
В узком смысле он представляет собой деятельность исполнительных орга
нов по принятию подзаконных налоговых нормативных правовых актов.
В широком смысле он охватывает как непосредственное участие исполни
тельных органов в налоговом правотворческом процессе путем издания
подзаконных налоговых нормативных правовых актов, так и их опосредо
ванное участие в налоговом законотворческом процессе, осуществляемом
представительными органами государственной власти. В диссертации автор
исходит из широкого понимания налогового правотворческого процесса
исполнительных органов.

13. Обосновано, что исполнение обязанности по уплате налогов и сбо
ров включает в себя два вида юридически значимого действия - добровольное
исполнение обязанным субъектом возложенной на него налоговой обязанно
сти (уплату налоговых платежей) и ее принудительное исполнение налоговы
ми, таможенными органами (взыскание налоговых платежей). В соответствии
с этим выделены две группы обеспечительных средств: способы, обеспечи
вающие как уплату, так и взыскание налога (пеня, залог и поручительство), и
способы, специально обеспечивающие взыскание налога (арест имущества и
приостановление операций по счетам налогоплательщика в банке).

14. Исследование мер государственного принуждения осуществлено
с позиции их рассмотрения как элемента налогового процесса. Меры госу
дарственно-правового принуждения подразделяются на четыре группы: ме
ры юридической ответственности, превентивные средства, меры защиты,

принудительные процессуальные действия. Аргументировано, что отдельные меры принуждения могут рассматриваться одновременно и как меры юридической ответственности, и как меры защиты. Например, пеня является правовосстановительной санкцией, то есть мерой юридической ответственности и одновременно мерой защиты правопорядка - средством обеспечения исполнения обязанности.

15. Налоговый охранительный процесс определен как урегулированная деятельность государственных органов, направленная на обнаружение нарушений налогового законодательства, устранение этих нарушений в виде принуждения к исполнению обязанности по уплате обязательных платежей и привлечения к ответственности, а также на правоотношения, возникающие в ходе этой деятельности. В налоговом охранительном процессе выделены и исследованы следующие производства: налоговое контрольное производство; производство по делам о налоговых правонарушениях; производство по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц.

Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на разработку современной концепции правового регулирования налогового процесса, и, соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового налогового процессуального законодательства. В диссертации содержатся новые подходы к анализу налогового процесса как одного из актуальнейших направлений развития налогового права России. Выводы и предложения автора имеют непосредственное отношение к сложной и зачастую противоречивой практике налогово-контрольных органов Российской Федерации. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов налогового процесса может представлять интерес для депутатов представительных органов государственной власти, государственных и муниципальных служащих, работников налогово-контрольных органов, теоретиков права.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Налоговое право», а также в преподавании смежных учебных дисциплин, спецкурсов «Налоговый процесс», «Ответственность за нарушения налогового законодательства» и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора, в числе которых: две монографии (Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. М., 2004. 26 п.л.; Процессуальные средства в налоговом

праве. М., 2004. 13 п.л.); 14 статей, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК; иные работы, опубликованные в научных журналах и материалах всероссийских и международных конференций.

Основные выводы и предложения также апробированы:

- при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий
в Ростовском государственном университете;

- в выступлениях на конференциях и семинарах;

-при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, шести глав, включающих двадцать три параграфа, заключения и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений.

В первой главе «Исходные теоретические основы налогового процесса» выявлены тенденции развития налогового права России, дано определение налогового процесса, определено место налогового процесса в системе финансово-правовых категорий, выявлены и исследованы структурные элементы налогового процесса.

Исследование динамики налогового правового регулирования позволило выявить тенденции развития налогового права, каковыми являются нацеленность налогового права на: совершенствование рыночных отношений при их государственном регулировании посредством налоговых механизмов; совершенствование принципа федерализма в регулировании налоговых отношений как основы сочетания общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации при равноправии последних и осуществлении единой налоговой политики; совершенствование принципа справедливости и соразмерности частных и публичных интересов субъектбв в налоговых отношениях.

Во многом эти направления в развитии налогового права требуют своего углубления исходя из социально-экономической реальности на новом этапе и упрочения путем создания организационно-правового механизма их реализации, а также решения соответствующих теоретических задач.

Наиболее важной задачей налогового права является обеспечение баланса частных и публичных интересов при правовом регулировании взимания налогов. Особое значение приобретает регламентация прав и обязанностей участников налоговых отношений, особенностей законодательной техники по принятию налоговых законов, специфики производства налогового контроля, выявления и пресечения налоговых правонарушений, защиты нарушенных прав налогоплательщиков.

Превращение деятельности публичных субъектов налогового права в упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью налоговых процессуальных правовых норм.

Налоговое процессуальное законодательство закрепляет основные элементы властной деятельности: последовательность совершения участниками налоговых отношений действий; принципы и цели деятельности; круг участников налоговых процессуальных правоотношений, их права и обязанности; гарантии соблюдения налоговых процессуальных норм, законно-

сти и обоснованности принимаемых нормативных правовых актов, в том числе санкций за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Отмеченные элементы властной деятельности субъектов налогового права представляют собой конструктивные части налоговой процессуальной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной формы, основу налогового процессуального законодательства. По мнению диссертанта, налоговая процессуальная форма - это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников налогового процесса, соблюдение которых способствует принятию эффективных властных актов и их исполнению.

В современный период бурного развития налогового законодательства в финансово-правовой науке обоснованно ставится вопрос о существовании налогового процесса. Исходными для последующих теоретических построений в вопросах о налоговом процессе и его месте в отечественной правовой системе являются категории юридического процесса и административного процесса.

Основываясь на анализе существующих в науке подходов к пониманию юридического процесса, возможно выявить следующие его признаки: представляет собой совокупность последовательно совершаемых юридически значимых действий; осуществляется только компетентными субъектами, наделенными соответствующими властными полномочиями; состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются юридические действия и достигается определенный результат; представляет собой форму деятельности, которая объективно нуждается в процессуальной регламентации.

Указанные признаки юридического процесса характеризуют и налоговый процесс. Наиболее важными характерными чертами налогового процесса выступают следующие: налоговый процесс отличается динамическим характером, то есть представляет собой развернутую во времени деятельность; представляет собой систему последовательно совершаемых юридически значимых действий, связанных ближайшей целью. Элементами налогового процесса выступают: налоговый правотворческий процесс, налоговый правоохранительный процесс, налоговые производства и юридические процедуры. Осуществление налогового процесса всегда происходит с обязательным участием властного субъекта. Налоговый процесс обладает юридической природой, поскольку налоговые процессуальные отношения всегда подвергаются правовой регламентации.

В финансово-правовой науке, несмотря на признание большинством ученых существования такого правового явления, как налоговый процесс, его однозначного определения не существует.

Представляется, что специфика налогово-правовых отношений обусловила необходимость трактовки налогового процесса в широком смысле слова, не сводя его понимание до производства по делам о налоговых правонарушениях или налогового судопроизводства.

По мнению диссертанта, налоговый процесс представляет собой урегулированную процессуальными нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на установление правовых основ формирования налоговых доходов, обеспечение надлежащего поведения лиц по исполнению ими своих обязанностей как участников налоговых отношений, разрешение налоговых споров.

Вопрос об элементах налогового процесса обусловлен самим характером этой процессуальной деятельности, которая охватывает широкий круг общественных отношений. В юридической литературе элементный состав налогового процесса не разработан, что во многом обусловлено наличием различных концепций понимания самого налогового процесса. В основу научных разработок, посвященных данной проблеме, должен быть положен системный подход, позволяющий охватить всю совокупность налоговых процессуальных отношений. В этой связи представляется целесообразным выделение в налоговом процессе в качестве его элементов налогового правотворческого процесса, налогового исполнительного процесса, налогового охранительного процесса, налоговых производств и юридических процедур.

Включение в налоговый процесс налогового правотворческого процесса обусловлено тем, что государственное управление налоговыми отношениями имеет свое начало именно на стадии налогового правотворчества. С помощью последнего раскрывается порядок выработки нормативной правовой основы правового регулирования налоговых отношений, претворение исходных правовых идей в прямые и конкретные установки правового регулирования. В процессе правотворчества осуществляется выявление потребности в правовом регулировании налоговых отношений, непосредственное создание налоговых правовых норм. Принятие государственно-управленческих решений по вопросам установления, введения, изменения или отмены налогов и сборов происходит именно в процессе налогового правотворчества. По мнению автора, в решении вопроса о включении налогового правотворческого процесса в налоговый процесс необходимо исходить из того, что концепция налогового процесса не должна ограничиваться только правовыми рамками, очерченными НК РФ. Комплексный системный подход определяет необходимость использования норм других отраслей права, в частности, конституционного права.

В структуре налогового процесса можно выделить: производство по принятию налоговых нормативных правовых актов представительными органами, производство по принятию налоговых нормативных правовых актов

исполнительными органами, налоговое контрольное производство, производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, производство по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц.

Структурными элементами налоговых производств выступают юридические процедуры, обладающие определенными отличительными чертами. Во-первых, они закрепляются и регламентируются законами и подзаконными нормативными актами. Так, например, НК РФ регламентирует процедуры исчисления и уплаты каждого налога, процедуры применения мер налогово-процессуального принуждения. Во-вторых, они представляют собой нормативно-установленный порядок осуществления правотворческой и охранительной деятельности субъектов налогового процесса. В-третьих, юридические процедуры имеют ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, то есть они выступают в качестве процедурного гаранта правомерности и результативности деятельности субъектов налогового процесса. В большинстве случаев несоблюдение процедуры влечет признание этого действия незаконным.

Во второйглаве«Процессуально-правовоймеханизм регулирования налоговых отношений» на основании проведенного анализа дано определение налогового процессуально-правового механизма, выявлены и исследованы его элементы: налоговые процессуально-правовые нормы, юридические факты, налоговые процессуальные правоотношения.

Всесторонность исследования роли и назначения налогового процесса, его совершенствование возможны лишь на основе системного подхода, суть которого заключается, во-первых, в необходимости все процессуальные правовые явления рассматривать во взаимосвязи, во-вторых, в их назначении (роли) относительно друг друга и целого. Одним из направлений системного подхода в праве явилась разработка понятия механизма процессуально-правового регулирования.

В научной литературе концепция механизма процессуально-правового регулирования не получила своего глубокого исследования. Лишь в работе В.Н. Протасова «Основы общеправовой процессуальной теории» обосновывается необходимость выделения такой категории, формулируется понятие процессуально-правового механизма, выявлена его структура.

Данная правовая категория позволяет адекватно отразить одну из важнейших правовых подсистем, полнее выявить особенности процессуальных явлений, ибо они наиболее четко выражены в общем механизме их

действия; глубже понять природу юридического процесса через изучение его взаимосвязей с другими процессуальными явлениями^1.

Налоговый процессуально-правовой механизм является элементом общего механизма налогового правового регулирования и, соответственно, находясь в структуре последнего, частью механизма финансового правового регулирования. Он позволяет объединить относительно самостоятельную подсистему процессуальных правовых средств.

Основными элементами налогового процессуально-правового механизма являются: процессуальные налогово-правовые нормы; юридические факты; налоговые процессуальные правоотношения.

Используя выводы теории права, можно определить налоговый процессуально-правовой механизм как систему процессуальных правовых средств, при помощи которой упорядочивается правотворческая и охранительная деятельность уполномоченных органов в налоговой сфере.

Сущность процессуальной налогово-правовой нормы базируется на концептуальном подходе к определению нормы права. Существуют различные определения правовых норм (юридических норм, норм права), но они во многом схожи.

Процессуальные налогово-правовые нормы - нормы, определяющие форму реализации материальных норм, устанавливающие порядок, способы и методы деятельности в сфере налогообложения путем закрепления форм реализации материальных налогово-правовых норм. Налогово-процессуальные нормы направлены на регулирование налоговой процессуальной формы.

Налогово-процессуальные нормы обладают всеми свойствами, присущими правовым нормам, однако имеют некоторые особенности. Во-первых, основной формой реализации налоговой процессуальной нормы является исполнение, то есть совершение активных действий, направленных на реализацию обязывающих правовых предписаний. Во-вторых, налоговые процессуальные нормы могут не только иметь традиционную трехчленную структуру, но и состоять из двух элементов - гипотезы и диспозиции или диспозиции и санкции. В-третьих, налоговые процессуальные нормы содержатся не в специальном процессуальном законе в сфере налоговых отношений, а в различных нормативных правовых актах. В-четвертых, реализация процессуальных норм не всегда связана с необходимостью оказывать принудительное воздействие на участников налоговых правоотношений.

В нормах налогового права государство определяет обстоятельства и факты, которые признаются значимыми в юридическом отношении и которые в обязательном порядке влекут за собой юридические последствия.

' Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 100.

Юридические факты в налоговом праве - это те явления реальной жизни, которые приводят налогово-правовую норму в движение, вызывают ее реализацию в правовых отношениях, превращают субъекты налогового права в субъекты конкретных процессуальных налоговых правоотношений.

Являясь одним из основных элементов процессуального механизма правового регулирования налоговых отношений, юридические факты выполняют свою главную функцию: обеспечивают возникновение, изменение и прекращение налогово-правовых отношений. Они создают переход от общей модели поведения субъектов, установленной налогово-правовой нормой, к конкретному поведению конкретных субъектов, воплощаемому в налогово-правовом отношении.

В механизме налогового процессуально-правового регулирования особое место занимают налоговые процессуальные правоотношения. Налоговые процессуальные правоотношения обладают отличительными признаками.

Во-первых, назначение налоговых процессуальных правоотношений заключается в обеспечении материальных правоотношений. Налоговое процессуальное правоотношение представляет собой явление вторичное по сравнению с материальным правоотношением, производно от последнего, имеет по отношению к нему подчиненный характер.

Во-вторых, налоговые процессуальные правоотношения могут возникать и существовать не иначе как в форме правовых. Вне правовой формы, в виде лишь фактических отношений они существовать не могут. Фактическое содержание налоговых процессуальных правоотношений создается нормами налогового права.

В-третьих, особенностью налоговых процессуальных правоотношений является их властный характер. Им свойствен также публичный характер, они порождаются деятельностью субъектов, осуществляемой в государственных или общественных интересах и обеспечиваемой охраной государства.

В-четвертых, налоговые процессуальные правоотношения имеют двойную юридическую природу, так как опосредуют процесс реализации материальных налогово-правовых норм и являются результатом реализации процессуальных норм налогового права.

Структуру налоговых процессуальных правоотношений составляют субъекты правоотношения, объекты правоотношения и нормативное содержание.

В третьей главе «Субъекты налогового процесса: особенности правового положения» выявлены актуальные вопросы процессуальных прав налогоплательщиков, исследованы процессуальные права и обязанности налоговых органов, рассмотрены особенности процессуального статуса налоговых агентов.

В работе осуществлен детальный анализ процессуальных прав налогоплательщиков. Исследован процессуальный аспект следующих прав налогоплательщиков: получать от налоговых органов информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц; использовать налоговые льготы; получать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит или инвестиционный налоговый кредит; зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов, пени, штрафов; обжаловать в установленном порядке акты налоговых органов, иных уполномоченных органов и действия (бездействие) их должностных лиц; требовать соблюдения налоговой тайны.

Налоговые органы наделены широким кругом полномочий, закрепленных законодательством о налогах и сборах, поскольку для того чтобы аккумулировать налоги в бюджетную систему, налоговые органы должны иметь возможность не только следить за уплатой текущих налогов и принудить налогоплательщиков к их уплате, но и взыскать недоимку прошлых лет (неуплаченные суммы налогов и пени), а также при наличии правонарушений привлечь налогоплательщиков к налоговой ответственности.

В диссертации проведен анализ конкретных процессуальных прав и обязанностей налоговых органов и выявлены пробелы в их правовом регулировании. В результате исследования выявлено, что ст.ст. 31 и 32 НК РФ требуют корректировки, поскольку не всегда в единстве рассматривают процессуальные налоговые права и обязанности, что отрицательно сказывается на деятельности налоговых органов.

На основании исследования судебной практики выявлены и систематизированы предъявляемые налоговыми органами судебные иски к налогоплательщикам: иски о взыскании налоговых санкций; иски о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя; иски о взыскании задолженности по налогам, сборам, соответствующим пеням и штрафам в бюджеты (внебюджетные фонды). Выявлено, что в судебном порядке осуществляются наиболее «жесткие» полномочия, реализация которых сопряжена со значительным ограничением имущественных прав налогоплательщиков, с юридической квалификацией ихдействий.

На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что случаи, когда налоговые органы имеют право обращаться в суды, требуют дополнения, так как налоговые органы должны обладать правом обращения в суд в случаях, прямо вытекающих из осуществления ими налогового контроля. Например, иски о взыскании сумм налогов и сборов с физического лица,

иски об обращении взыскания на имущество, иски, вытекающие из заключенных налоговыми органами договоров залога или поручительства.

В налоговых правоотношениях участвуют не только налогоплательщики и налоговые органы, но и налоговые агенты. Правовой статус налоговых агентов имеет двойственную природу: по отношению к налогоплательщику налоговые агенты выступают как представители налоговых органов, а по отношению к налоговым органам - в качестве обязанных лиц, обладающих статусом, аналогичным статусу налогоплательщиков.

В диссертации выявлены признаки, позволяющие отграничить правовой статус налоговых агентов от правового статуса налогоплательщиков и налоговых органов. К сожалению, действующее законодательство о налогах и сборах не всегда очевидно позволяет установить эти признаки, в результате чего недостатки действующего законодательства о налогах и сборах порождают многочисленные споры в теории налогового права и, как следствие, сказываются на правоприменительной практике.

Обязанности налоговых агентов в определенной степени производны от целей и задач налоговых органов, поэтому условно налоговых агентов можно считать представителями налоговых органов во взаимоотношениях с налогоплательщиками. Вместе с тем правами налоговых органов налоговые агенты не обладают и не имеют права не исполнять агентские обязанности. Правоотношения относительно уплаты или взимания налогов складываются между государством в лице уполномоченных органов и налогоплательщиками, поэтому надлежащим ответчиком по искам о возврате излишне уплаченных сумм налогов или по освобождению от налогообложения будет налоговый орган. Однако в тех случаях, когда налоговый агент превышает свои полномочия относительно исчисления и удержания налогов или неправильно применяет налоговые льготы, то образуется состав налогового йравонарушения, субъектом которого будет являться налоговый агент.

В четвертой главе «Налоговый правотворческий процесс» выявляются особенности налогового правотворческого процесса, исследуются его принципы, выявляются и анализируются стадии налогового правотворческого процесса.

Налоговый правотворческий процесс является разновидностью правотворческого процесса, однако обладает отличительными чертами. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность только в налоговой сфере. Специфика налоговых отношений предопределяет особенности в порядке создания налоговых нормативных правовых актов, а также круг органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих соответствующей компетенцией.

Представляется обоснованным рассматривать правотворчество в широком его аспекте, так как это позволяет системно рассмотреть процесс по-

знания и анализа объективных общественных тенденций и закономерностей, требующих правового регулирования; действия государственных органов, управомоченных принять правовой акт в рамках своей компетенции; процесс выбора адекватной формы правового акта; процедуру подготовки, принятия или изменения и обнародования.

Сложность правотворческого процесса в налоговой сфере вызывает необходимость его научного анализа и практического совершенствования. Одним из существенных аспектов данной проблемы является вопрос о принципах налогового правотворческого процесса. Принципы налогового правотворческого процесса представляют собой основополагающие начала, отражающие сущность и характерные черты правотворчества в налоговой сфере. Очевидно, что соблюдение этих принципов позволит повысить эффективность всего налогового правотворческого процесса.

Представляется, что принципами налогового правотворческого процесса являются: принцип разграничения правотворческих полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; принцип разграничения правотворческих полномочий в налоговой сфере между представительными и исполнительными органами власти; принцип законности; принцип профессионализма; принцип научности; принцип планирования и прогнозирования; принцип гласности; принцип внутренней согласованности; принцип обязательности создания механизмов реализации налоговых нормативных правовых актов; принцип соблюдения правил юридической техники.

Налоговый правотворческий процесс можно обоснованно разделить на два производства: производство по принятию законов о налогах и сборах представительными органами власти (законотворческий процесс) и производство по принятию налоговых нормативных правовых актов исполнительными органами власти.

Рассмотрение стадий процесса налогового правотворчества подразумевает рассмотрение стадий процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности налогового нормативного правового акта. В юридической науке сложился традиционный подход отождествления юридических процедур, результатом которых являются различные по юридической силе нормативные правовые акты. Однако существуют определенные отличия в процессе принятия, изменения или отмены налоговых законов и иных нормативных правовых актов.

Налоговый кодекс РФ содержит широкую трактовку законодательства о налогах и сборах, включая в него не только законы, но и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принимаемые представительными органами власти субъектов Российской Федерации и представительными

органами местного самоуправления. Акты органов исполнительной власти в законодательство о налогах и сборах не включены.

Приоритет законодательной формы регулирования налоговых отношений обусловливает наделение представительных органов государственной власти соответствующими налоговыми полномочиями.

Законы (акты) о налогах могут быть признаны легитимными только при условии их принятия с соблюдением установленного Конституцией РФ и законодательством юридической процедуры. К законам о налогах и сборах применяются не только общие процедуры принятия законов, но и предусматриваются особые требования, обусловленные спецификой объекта законодательного регулирования.

В юридической науке нет единого мнения относительно стадий правотворческого процесса в узком смысле (законотворческого процесса) и их содержания.

Процесс принятия законодательства о налогах включает несколько стадий: законотворческая инициатива; принятие проекта закона о налоге Государственной Думой РФ; одобрение проекта закона о налоге Советом Федерации; подписание Президентом РФ; официальное опубликование и обнародование.

В налоговых отношениях право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу РФ проектов федеральных законов о налогах и сборах (законопроектов); законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы о налогах и сборах либо о признании этих законов утратившими силу; поправок к законопроектам о налогах и сборах.

Конституция РФ содержит требования, фактически направленные на усложнение процедуры внесения законопроектов в сфере налоговых отношений. Часть 3 ст. 104 Конституции РФ предусматривает обязательность наличия заключения Правительства РФ при внесении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. При отсутствии заключения Правительства РФ и в необходимых случаях финансово-экономического обоснования соответствующий законопроект не может считаться внесенным в Государственную Думу РФ.

В случае если этот законопроект пройдет все стадии налогового законодательного процесса в представительных органах государственной власти без необходимых документов, то он может быть отклонен Президентом РФ как рассмотренный с нарушением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.

Особенностью принятия законопроекта, предметом которого являются налоговые отношения, выступает его обязательное рассмотрение обеими

палатами Федерального Собрания - Советом Федерации и Государственной Думой РФ. В отношении федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, а также финансового регулирования для Совета Федерации ст. 106 Конституции РФ предусмотрена обязанность их рассматривать. Таким образом, рассмотрение федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, а также налогового регулирования в Совете Федерации является обязательным этапом законотворческого процесса.

После подписания Президентом РФ в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. По мнению автора, акты законодательства о налогах и сборах, непосредственно затрагивающие права и обязанности граждан Российской Федерации, исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ, могут применяться только в случае их официального опубликования и обнародования.

Официальное опубликование является юридическим фактом, имеющим значение для вступления в силу и применения закона. Официальное опубликование представляет собой один из способов объявления закона для всеобщего сведения. Объявление закона для всеобщего сведения обозначается и другим понятием - «обнародование». Обнародованные другими способами, но официально не опубликованные акты законодательства о налогах и сборах применению не подлежат.

В настоящее время НК РФ устанавливает особенности, касающиеся порядка введения актов законодательства о налогах и сборах в действие, определяя отличия от общего порядка вступления в силу иных законов. Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации понятия «введение в действие» закона и «вступление в силу» закона рассматриваются как равнозначные.

Статья 5 НК РФ указывает, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Для определения момента вступления в силу акта законодательства о налогах необходимо установить два юридических факта: дату официального опубликования и налоговый период.

На региональном уровне субъекты Российской Федерации самостоятельно, в пределах собственной компетенции регулируют законотворческий процесс. Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие осуществление законотворческого процесса на своей территории.

Нормы, посвященные особенностям налогового правотворческого процесса в субъекте Российской Федерации, содержатся как в общих зако-

ТЯ ~\С XT "R

нах, регулирующих региональные правотворческие процедуры ' специальных законах, посвященных специфике юридических процедур, осуществляемых в процессе принятия законодательства о налогах^3. регионального законодательства позволяет утверждать, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации правовое регулирование налогового правотворческого процесса осуществляется на основе общих региональных законов.

Законы субъектов Российской Федерации аналогично федеральному налоговому правотворческому процессу предусматривают особенности юридических процедур по внесению законопроектов о введении или отмене региональных налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета.

Исходя из вышеизложенного можно констатировать, что особенность объекта законодательного регулирования, а именно налоговые отношения, придает специфику налоговому законотворческому процессу как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эти особенности позволяют в рамках налогового правового регулирования выделить особое производство по принятию законов о налогах.

2 См., напр.: Закон Сахалинской области «О законодательной деятельности в Са
халинской области» // Губернские ведомости. 2000. 7 апреля; 2004. 7 февраля; Закон
Алтайского края «О правотворческой деятельности» // Сборник законодательства
Алтайского края. 1995. № 13; Закон Новосибирской области «О законодательной

деятельности в Новосибирской обалсти» // 1998.20 ноября.

3 См., напр.: Закон Республики Тыва «О порядке принятия законов и иных нор
мативно-правовых актов по вопросам налогового законодательства Республики Ты
ва» //Тувинская правда. 1996. 22 февраля; Закон Свердловской области «О порядке
рассмотрения и принятия законов Свердловской области, требующих внесения из
менений в областной бюджет» // Компьютерная база «Консультант Плюс - Регион»
(официально не опубликовано).

Правовое регулирование сферы налоговых отношений осуществляется не только посредством принятия законов о налогах и сборах, но и подзаконных нормативных правовых актов о налогах и сборах. В НК РФ в ряде случаев содержатся предписания общего характера, для конкретизации которых требуется издание подзаконных нормативных правовых актов о налогах и сборах.

Статья 4 НК РФ «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах» предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Специфика налогового правотворческого процесса исполнительных органов власти проявляется в объеме регулируемых налоговых отношений, субъектах, его осуществляющих, содержании актов, юридических процедурах.

Налоговый правотворческий процесс органов исполнительной власти осуществляется посредством реализации определенных стадий (этапов), направленных на принятие налоговых подзаконных нормативных правовых актов. Однако следует отметить, что в деятельности представительных органов государственной власти стадии налогового правотворческого процесса прослеживаются наиболее четко.

Налоговый правотворческий процесс органов исполнительной власти можно рассматривать в узком и широком смыслах. В узком смысле налоговый правотворческий процесс органов исполнительной власти представляет собой деятельность исполнительных органов по принятию подзаконных налоговых нормативных правовых актов. В широком смысле он охватывает как непосредственное участие исполнительных органов в налоговом правотворческом процессе путем издания подзаконных налоговых нормативных правовых актов, так и их опосредованное участие в налоговом законотворческом процессе, осуществляемом представительными органами государственной власти.

Широкое понимание налогового правотворческого процесса исполнительных органов представляется наиболее конструктивным, поскольку позволяет рассмотреть не только порядок принятия подзаконных налоговых нормативных правовых актов, но и участие исполнительных органов в на-

логовом законодательном процессе. Такой подход будет способствовать повышению эффективности не только юридико-технических приемов процесса налогового правотворчества, но и принимаемых в его результате актов законодательства в сфере налогообложения.

Органами исполнительной власти, имеющими право участвовать в налоговом правотворческом процессе, в широком понимании выступают органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ) и органы исполнительной власти специальной компетенции (Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации).

Формами участия Правительства РФ в налоговом законотворческом процессе являются: стандартная (когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько субъектов) и исключительная (когда соответствующие полномочия возложены только на Правительство РФ). Эти формы отражают опосредованное влияние Правительства РФ на процесс налогового законотворчества.

В рамках стандартной формы участия в налоговом законотворческом процессе Правительство РФ реализует право законодательной инициативы согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Несмотря на множество субъектов права законодательной инициативы, фактически в настоящее время Правительство РФ является одним из основных субъектов этого права в сфере налогообложения.

Исключительная форма участия Правительства РФ в налоговом законотворческом процессе заключается в подготовке заключений по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменениях финансовых обязательств государства и других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Непосредственное участие органов исполнительной власти общей и специальной компетенции в налоговом правотворческом процессе осуществляется путем издания подзаконных налоговых нормативных правовых актов.

Исходя из смысла ст. 4 НК РФ правом принимать подзаконные нормативные правовые акты, связанные с налогообложением и со сборами, обладают три группы субъектов: федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; исполнительные органы местного самоуправления.

Правом издавать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам налогообложения наделены Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что подзаконные налоговые нормативные правовые акты используются в сфере налоговых отношений при соблюдении следующих условий: они издаются только в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях; издаются по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами; не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4).

При нарушении указанных требований акты признаются не вступившими в силу и применяться не могут.

В пятой главе «Налоговый исполнительный процесс» исследуется налоговая обязанность как объект применения мер обеспечения и принуждения, анализируются процессуально-обеспечительные меры исполнения налоговой обязанности, процессуально-правовые гарантии исполнения налоговой обязанности, а также меры государственного принуждения.

Своевременное и полное исполнение налоговой обязанности является конституционной обязанностью каждого физического лица или организации. Однако по различным причинам налогоплательщику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед государством, а некоторые субъекты и сознательно уклоняются от участия в формировании государственной (муниципальной) казны. Тем самым государство вынуждено гарантировать поступление налоговых платежей посредством применения к имуществу налогоплательщика мер, установленных гл. 11 НКРФ.

Следует констатировать, что с принятием НК РФ налоговая обязанность приобрела все необходимые юридические элементы. Вместе с тем требуют серьезного теоретического осмысления и дальнейшего законодательного закрепления процессуальные аспекты исполнения налоговой обязанности.

В юридических исследованиях получил широкое распространение термин «обеспечение», однако содержание этого понятия остается дискуссионным. В рамках настоящей работы данный вопрос исследовался с точки зрения общеправового понятия обеспечения реализации норм права применительно к особенностям регулируемых налоговым правом отношений, а также метода налогово-правового воздействия. Учитывая отмеченное, обеспечение исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов рассматривается прежде всего как институт налогового законодательства.

Объект налогового обеспечения - исполнение обязанности по уплате налогов и сборов, рассматривается, с одной стороны, как один из способов прекращения основной налоговой обязанности (п. 3 ст. 44 НК РФ), с другой - как акт реализации налогово-правовых норм, закрепляющих такую обязанность.

Нормативная модель правомерного поведения, составляющего исполнение обязанности по уплате налогов (сборов), содержится в гл. 8 НК РФ. Анализ норм данной главы позволяет сделать вывод о том, что за-

крепленное в законе понятие исполнения обязанности по уплате налогов (сборов) подразумевает гораздо более широкое содержание, чем исполнение как одну из форм правореализации. Так, ст. 45 НК РФ устанавливает понятие объекта налогового обеспечения - исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов. Речь идет не только об уплате налога (сбора) в виде активных положительных действий обязанных субъектов - налогоплательщиков (плательщиков сборов), но и о деятельности налоговых органов по принудительному исполнению обязанности по уплате налогов (сборов), то есть взыскании налоговых платежей.

Исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов как объект обеспечительного воздействия включает в себя два вида юридически значимого действия: добровольное исполнение обязанным субъектом возложенной на него налоговой повинности (уплату налоговых платежей) и ее принудительное исполнение налоговыми, таможенными органами (взыскание налоговых платежей).

В юридической литературе имеется большое разнообразие мнений по вопросам объема принуждения и критериев классификации мер государственного правового принуждения. По мнению диссертанта, наиболее убедительной представляется классификация мер государственно-правового принуждения с выделением следующих четырех групп: меры юридической ответственности, превентивные средства, меры защиты, принудительные процессуальные действия.

Применительно к способам обеспечения налоговых платежей отдельного внимания заслуживают меры защиты и принудительные процессуальные действия.

По мнению диссертанта, основанием применения мер защиты следует признать сам факт нарушения права, интереса управомоченного. За таким поведением может скрываться как объективно-противоправное деяние (невиновное), так и правонарушение (то есть виновное противоправное деяние).

Назначением данных мер является прекращение нарушения правопорядка (правовой аномалии), восстановление нормальных правовых связей путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но невыполненной юридической обязанности. При этом возникновение правовых аномалий может происходить как в результате виновных деяний (правонарушений), так и в результате невиновного поведения (объективно-противоправного деяния).

Таким образом, как показал анализ, под обеспечением права в широком смысле можно понимать любые средства, направленные на то, чтобы право было реальным, осуществимым. При этом что касается налогово-правовой концепции обеспечительных отношений, то, как представляется, речь идет об особенном институте, суть которого заключается в изыскании и

привлечении дополнительных правовых средств, направленных на создание реальных имущественных гарантий исполнения налоговых обязанностей.

Одним из оснований для классификации правовых средств, входящих в институт обеспечения налогового права, является объект обеспечительного воздействия. Исполнение налогового платежа реализуется двумя способами: путем добровольного исполнения обязанности - уплатой налога и принудительного исполнения - взысканием налога. В соответствии с этим критерием можно выделить две группы обеспечительных средств: способы, обеспечивающие как уплату, так и взыскание налога (пеня, залог и поручительство), и способы, специально обеспечивающие взыскание налога (арест имущества и приостановление операций по счетам налогоплательщика в банке).

Таким образом, основанием классификации способов обеспечения с выделением двух групп, содействующих уплате налогов (сборов) и содействующих взысканию налогов (сборов), является объект их обеспечительного действия.

По характеру правоотношений все меры обеспечения можно разделить на те, существование которых возможно только в рамках охранительных правоотношений (пеня, арест имущества, приостановление операций по счетам в банке), и те, которые опосредуются и регулятивными, и охранительными отношениями (залог, поручительство).

По кругу правоотношений, в которых возможно применение тех или иных способов обеспечения, выделяются общие и специальные меры. Так, установление залога и поручительства возможно не во всех случаях возникновения обязанности по уплате налогов (сборов), а только при изменении сроков (гл. 9 НК РФ). Ограниченная сфера применения залога и поручительства является критерием их отнесения к специальным средствам в отличие от пени, ареста имущества и приостановления операций по счетам в банке, являющихся общими способами обеспечения налоговых платежей.

Законодательство о налогах и сборах предусматривает соответствующую систему мер государственного принуждения, в числе которых установлены меры предупредительного воздействия, меры пресечения, меры защиты (восстановительные меры), а также меры юридической ответственности.

В главе шестой «Налоговый охранительный процесс» исследованы общие положения налогового охранительного процесса, источники правового регулирования налогового охранительного процесса, налоговое контрольное производство, производство по делам о налоговых правонарушениях, производство по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия), решений их должностных лиц.

Налоговый охранительный процесс имеет прежде всего своими задачами выявление нарушений налогового законодательства и их устранение. «Устранение» нарушений налогового законодательства понимается диссертантом, во-первых, как обеспечение поступления обязательных платежей в

бюджет, во-вторых, как привлечение лиц к ответственности за нарушение налогового законодательства.

В налоговом охранительном процессе выделены следующие производства: налоговое контрольное производство, производство по делам о налоговых правонарушениях, производство по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц.

Таким образом, налоговый охранительный процесс есть урегулированная деятельность государственных органов, направленная на обнаружение нарушений налогового законодательства, устранение этих нарушений в виде принудительного исполнения обязанности по уплате обязательных платежей и привлечения к ответственности, а также на правоотношения, возникающие в ходе этой деятельности.

Участниками налогового охранительного процесса являются: налоговые, таможенные органы (их должностные лица), суды; заинтересованные лица (налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты, банки); лица, содействующие осуществлению налогового охранительного процесса (свидетели, эксперты, специалисты, понятые, переводчики и представители).

В работе сделан вывод, что контрольная деятельность государственных органов в налоговой сфере обладает всеми важнейшими признаками налогового процесса.

Характерной чертой налогового контроля является наличие особой процессуальной формы, то есть совокупности требований, направленных на обеспечение соблюдения самими контролирующими субъектами законодательства при осуществлении налогового контроля и выражающихся в особом порядке и условиях проведения форм налогового контроля. Нарушение же налоговой процессуальной формы может при определенных в законе условиях привести к признанию всей деятельности по осуществлению налогового контроля незаконной, то есть не влекущей никаких правовых последствий.

Результатом налогового контроля является выявление нарушений законодательства о налогах и сборах и фиксация сведений, имеющих значение для привлечения лиц к ответственности и принудительного взыскания налога и сбора.

Субъектами налогового контрольного производства являются налоговые органы, органы государственных внебюджетных фондов, таможенные органы, федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям. Отдельными контрольными полномочиями в сфере налогообложения обладают Счетная палата Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Выполнение основной цели налогового контроля осуществляется путем решения определенных задач: обеспечения экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрали-

зованных денежных фондов; обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием; улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации; проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями со стороны организаций и физических лиц; проверки целевого использования налоговых льгот; пресечения и предупреждения правонарушений в налоговой сфере.

Налоговое контрольное производство имеет определенную структуру. Глава 14 НК РФ «Налоговый контроль» позволяет условно разделить налоговое контрольное производство на следующие части: 1) постановка на учет в налоговом органе; 2) обязанности организаций по направлению в налоговые органы определенных сведений; 3) налоговый контроль за расходами физического лица; 4) формы налогового контроля, в том числе и налоговые проверки, порядок их проведения, оформления их результатов; 5) производство по делам о налоговых правонарушениях; 6) основные гарантии при осуществлении налогового контроля; 7) исполнение решений о взыскании налоговых санкций.

Таким образом, НК РФ налоговый контроль понимает в широком смысле, включая в него, в частности, привлечение налогоплательщика к налоговой ответственности, постановку налогоплательщика на учет. Широкая трактовка налогового контроля, по мнению диссертанта, соответствует его сущности и позволяет в должной мере обеспечить соблюдение прав и законных интересов подконтрольных субъектов.

Таким образом, представляется возможным дать следующее определение налогового контрольного производства как упорядоченной деятельности государственных органов, направленной на выявление нарушений законодательства о налогах и сборах, фиксацию в соответствующем акте оснований как для применения мер ответственности за нарушения законодательства, так и для принудительного исполнения обязанности по уплате налога (сбора), принятие решения о принудительном исполнении налоговой обязанности.

Производство по делам о налоговых правонарушениях - это процессуальный порядок деятельности налоговых органов, других контролирующих и правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, привлечению виновных к ответственности, а также возмещению государству причиненного в результате противоправных действий ущерба.

Задачами производства по делам о налоговых правонарушениях являются: охрана финансовых интересов государства; своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; рассмотрение и разрешение дел в строгом соответствии с законодательством;

изобличение нарушителей и неотвратимое наказание виновных; выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений; предупреждение нарушений; воспитание граждан в духе соблюдения законодательства о налогах и сборах; укрепление законности в сфере налогообложения.

Производство по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия), решений их должностных лиц как охранительный процесс возбуждается путем подачи жалобы заинтересованного лица в компетентный государственный орган.

Налоговый кодекс РФ рассматривает обжалование в широком смысле, включая в него, во-первых, обращение заинтересованного лица с жалобой и, во-вторых, восстановление прав и охраняемых законом интересов.

В узком смысле под обжалованием следует понимать только непосредственно инициативу заинтересованного лица, то есть его обращение с жалобой на акты государственного органа, действия (бездействие) должностного лица в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.

Вместе с тем производство по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц имеет существенные особенности, обусловленные спецификой фискальной функции государства.

В отношении процессуального порядка судебного рассмотрения налоговых споров и исполнения соответствующих судебных решений правоведами уже употребляется термин «налоговое судопроизводство».

Одной из основных задач процедуры обжалования является защита нарушенных прав налогоплательщиков. Защита прав заинтересованных лиц (охрана прав в узком смысле слова) включает в себя те предусмотренные законом меры, которые направлены на восстановление или признание гражданских прав и защиту интересов при их нарушении или оспаривании.

Процедура обжалования действий (бездействия) и актов налоговых органов и их должностных лиц имеет внешнее выражение - присущую ей юридическую форму. Формой правовой защиты признается комплекс внутренне согласованных организационных мероприятий по защите субъективных прав и охраняемых законом интересов. Существует две формы правовой защиты - юрисдикционная и неюрисдикционная. Юрисдикционная форма защиты есть деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых субъективных прав. Неюрисдикционная форма защиты охватывает собой действия заинтересованных лиц по защите субъективных прав и охраняемых законом интересов, которые совершаются ими самостоятельно, без обращения за помощью к государственным и иным компетентным органам.

Используя неюрисдикционные формы защиты прав, налогоплательщик реализует право, предусмотренное подп. 11 п. 1 ст. 21 НКРФ, согласно которому налогоплательщики имеют право не выполнять неправомерные

акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ и иным федеральным законам.

Признание производства по обжалованию составной частью налогового охранительного процесса позволяет сделать вывод, что основным участником обжалования является государственный орган, в том числе суд - в случае судебного обжалования. Помимо него субъектами обжалования будут заинтересованные лица (налогоплательщик, налоговый агент и иные участники налоговых правоотношений), лица, способствующие осуществлению охранительного процесса (переводчик, свидетель, эксперт, специалист, представитель).

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенной работы, указываются варианты решений наиболее важных теоретических и практических проблем, возникающих в налоговом процессе.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Монографии

1. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения: Моно
графия. М., 2004. - 26 п.л.

2. Процессуальные средства в налоговом праве: Монография. М.,
2004.-13п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых

научных журналах и изданиях, указанных в перечне

Высшей аттестационной комиссии

3. Некоторые проблемы современного налогового права России //
Научная мысль Кавказа. 2004. № 5. - 0,5 п.л.

4. Налоговое планирование: оптимизация налоговой обязанности или пра
вонарушение? // Вестник Российской правовой академии. 2004. № 2. - 0,5 пл.

5. Соотношение частных и публичных интересов как фактор, влияющий на
преимущества в налоговом праве // Научная мысль Кавказа. 2004. № 6. - 0,5 пл.

6. Правовые пределы налоговой оптимизации // Известия высших
учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 2004.
№6. -0,5п.л.

7. Некоторые проблемы конституционного регулирования налоговых
отношений // Научная мысль Кавказа. 2004. № 7. - 0,5 п.л.

8. Критерии недобросовестности налогоплательщика и признание на
логовой обязанности исполненной // Известия высших учебных заведений.
Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 2004. № 8. - 0,5 п.л.

9. Современное понимание налогового права Российской Федерации //
Банковское право. 2004. № 2. - 0,5 п.л.

10. Проблемы соотношения категорий «налоговый процесс» и «ад
министративный процесс» // Вестник Российской правовой академии. 2004.
№3.-0,5п.л.

11. Правовое регулирование процедуры возмещения налога на добавлен
ную стоимость // Вестник Российской правовой академии. 2004. № 4. - 0,5 пл.

12. Льготы как элемент юридического состава налога // Известия
высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные
науки. 2004. № 4. - 0,5 п.л.

13. Процедурные особенности налоговых льгот (на примере налогообло
жения иностранных юридических лиц)// Закон и право. 2004.№ 11.-0,5пл.

14. Современная концепция налогового процесса // Государство и
право. 2005. № 1. - 0,5 пл.

Работы, опубликованные в материалах всероссийских и международных конференций

15. Преимущества в налоговом праве // Финансово-правовая доктри
на постсоциалистического государства: Материалы международной науч
ной конференции. Черновцы, 2003. Вып. 1.-0,5 пл.

16. Стимулы в налоговом праве // Российское правовое государство:
итоги формирования и перспективы развития: Сборник материалов Всерос
сийской научно-практической конференции. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос.
ун-та, 2004. - 0,4 пл.

17. Налоговый процесс - новое явление современного финансового
права // Международная конференция Московской государственной юриди
ческой академии: Сборник материалов. М., 2004. - 0,5 пл. (в печати)

Другие статьи и материалы конференций

18. Правовое регулирование налоговых отношений в современных
условиях// Сборник статей научно-практической конференции, посвящен
ной 75-летию Ростовского государственного университета. Ростов н/Д,
1990.-0,4 пл.

19. Конституционно-правовые аспекты налогового регулирования //
Ученые записки юридического факультета Ростовского государственного
университета. 2002. № 3. - 0,5 п.л. (в соавторстве с Хутуговым А.К.)

20. Соотношение публичного и частного в налоговом праве//Ученые
записки юридического факультета Ростовского государственного универси
тета. 2002. № 4. - 0,5 пл.

21. Конституционный принцип всеобщности и равенства налогообло
жения // Ученые записки юридического факультета Ростовского государст
венного университета. 2002. № 4. - 0,5 пл. (в соавторстве с Овгановым В.И.)

22. Международные налоговые соглашения в правовой системе
Российской Федерации// Налоги и налогообложение. 2004. № 1. - 0,5 п.л.

23. Право на обжалование в системе категорий налогового процес
са//Финансовое право. 2004. № 5. - 0,5 п.л.

24. Процессуально-правовой механизм регулирования налоговых от
ношений: понятие и элементы // Государственная власть и местное само
управление. 2004. № 12. - 0,8 пл.

25. Производство по принятию законов о налогах и сборах// Вестник
Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2005. № 1. - 0,5 пл.

26. Процессуальный статус налоговых агентов // Ученые записки юридиче
ского факультета Ростовского юридического университета. 2005. № 1. - 0,5 пл.

27. Проблемы теории налогового процесса // Ученые записки юридиче
ского факультета Ростовского юридического университета. 2005. № 2. - 0,5 пл.

28. Юридическая конструкция налогового процесса // Юридический
вестник Ростовского государственного экономического университета. 2005.
№1.-0,5пл.

Учебные и учебно-методические пособия

29. Российское финансовое право: Программа курса, планы семинар
ских занятий для студентов заочного отделений юридического факультета
РГУ. Ростов н/Д, 1994. - 0,5 пл.

30. Российское финансовое право: Задания для выполнения кон
трольных работ, планы семинарских занятий для студентов заочного отде
лений юридического факультета РГУ. Ростов н/Д, 1996. - 0,5 пл.

31. Судебная бухгалтерия: Учебно-методический комплекс для сту
дентов дневного и вечернего отделений юридического факультета РГУ.
Ростов н/Д, 1997. - 0,7 пл.

32. Российское финансовое право: Планы семинарских занятий для
студентов дневного и вечернего отделений юридического факультета РГУ.
Ростов н/Д, 1997. - 0,5 пл.

33. Финансовое право России: Методические указания и планы семи
нарских занятий для студентов дневной и вечерней форм обучения юриди
ческого факультета РГУ. Ростов н/Д, 2000. - 0,6 пл.

34. Российское финансовое право: Учебно-методический комплекс
для студентов дневной и вечерней форм обучения юридического факультета
РГУ. Ростов н/Д, 2001.-1 пл.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее

время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного федерального и регионального законотворчества, становится очевидно, насколько важным является значение самого процесса создания закона, процедуры выработки первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой, составления и обсуждения его проекта, учёта мнений и интересов различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими, нормативными правовыми актами, способность будущего закона адаптироваться в действующей правовой системе, а также к новому законодательству, определение экономических основ его существования и реализации в общественных отношениях. Процесс современного законотворчества в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложной обстановке на фоне экономического и социально-психологического кризиса. Это обстоятельство заставляет обращать внимание на отдельные особенности российской законотворческой деятельности и её основные свойства, принципы, в некоторой степени отличные от западноевропейского и североамериканского законотворчества. Избранный курс углубления политических и экономических реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовыми нормами новой социальной реальности, урегулированию принципиально новых сложившихся общественных отношений. Подобная оперативность часто негативно сказывается на качестве закона, его внутренней системности, на стабильности правовой системы в целом, на уровне реальной правовой защищённости граждан и их объединений в обществе. В целом, проблема действия и развития российского законотворческого процесса в настоящее время является сложной как в теоретическом, так и в практическом отношении. Усложнение парламентских процедур и правотворческой деятельности в целом настоятельно требует значительного повышения уровня профессионализма как со стороны депутатов различных видов представительных органов власти, так и со стороны практических работников аппарата Парламента, Пра-

вительства, администрации Президента и других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно включенных в процесс подготовки законотворческих решений.

Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. Останавливаясь не столько на чисто процессуальных аспектах деятельности по разработке и принятию закона, сколько на теоретических проблемах законодательной работы, автор рассматривает основы законотворческой деятельности в России в виде особого творческого процесса, построенного на фундаменте особых принципов и имеющего четкие и формально определённые логические основания.

Главная теоретическая задача исследования выражается в том, чтобы не просто дать описание процессу прохождения проекта закона (и самого закона) через все необходимые стадии его создания и введения в действие, а установить научные основы соответствующей деятельности, определить вопросы необходимости законодательного регулирования общественных отношений и адекватного отражения социальных ожиданий и потребностей, рассмотреть вопросы научного планирования законотворческой деятельности и прогнозирования последствий принятия закона, проблемы научной экспертизы проектов законов и их модальной сбалансированности, а также вопросы языка законодательства и необходимости создания единого терминологического словаря законотворческой работы.

Особая значимость исследования состоит в возможности применить его отдельные положения, мысли, идеи в процессе разработки концепции конкретного закона и обсуждения его проекта. Принципиальную важность имеет произведённое автором разграничение смежных и часто отождествляемых понятий «правотворчество» и «правообразование», «законообразование» и «законотворчество», «законотворческая деятельность» и «законотворческий процесс» и т. д. В процессе изложения вопросов диссертации постепенно выявляются основные причины неисполнения предписаний федеральных и региональных законов. 4

Таким образом, диссертационная работа представляет собой теоретическое исследование проблем законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В ней, например, освещаются такие относительно малоизученные проблемы, как: определение внутреннего содержания стадий законотворчества, характеристика основных объективных и субъективных факторов, оказывающих воздействие на выработку законотворческого решения, проблема связи данных факторов между собой, различение основных терминов, характеризующих содержание стадий и этапов законотворческой деятельности.

Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы опираются на изучение явлений законотворческой практики, как официально опубликованной, так и непосредственно изученной диссертантом.

В диссертационном исследовании автор предпринимает попытку подойти к ряду важнейших в настоящее время теоретических проблем законотворчества комплексно и абстрактно, осмыслить законотворческую процедуру как самостоятельную правовую категорию, раскрыть сущность, основные задачи, принципы и элементы этой категории и дать правовую характеристику различным формам её выражения вовне. В то же время конкретная, сложившаяся в ходе реализации права ситуация настоятельно требует осмысления и оценки деятельности субъектов Российской Федерации как по созданию собственного законодательства, так и по вопросам взаимодействия с Федерацией в рамках единой законотворческой деятельности.

Указанные выше обстоятельства подтверждают высокую степень актуальности научной деятельности, посвящённой разработке проблем законотворчества.

Состояние научной разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, относительно неплохо разработаны в отечественной и зарубежной юридической литературе. В то же время последние фундаментальные научные работы по этой тематике в силу постоянно изменяющихся политических и социально-экономических условий российского законотворчества уже не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законотворческой деятельности в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных про-

блем. Тема законотворчества и его компонентов актуальна именно сегодня, когда перед российским обществом стоит задача реформирования его правовой основы.

Таким образом, проблемы законотворческой деятельности в теоретическом плане разработаны всё же ещё недостаточно. В основном, данные проблемы рассматриваются на отраслевом уровне конституционного (государственно-

ч 1 либо изучаются с учётом комплексного подхода в рамках правотвор-

го) права

чества как многоплановой и многоаспектной нормообразующей деятельности общества и государства^2.

Проведённые в 70 - 90 гг. XX в. в СССР, Российской Федерации, а также в других странах мира научные исследования в данной сфере значительно обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были всесторонне изучены автором при проведении диссертационного исследования. В то же время в процессе исследования было выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики и

1 См.: Василевич Г. А. Проблемы законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Бе
ларусь: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. Минск, 1993; Невинский В. В. Конституционный Суд
Российской Федерации и правотворчество в России//ВестникКонст. Суда РФ. 1997. №3. С. 69 -72,
Парламентское право России/Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999; СтуденкинаМ. С.
Некоторые проблемы право-творчества субъектов РФ // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 59-68,
Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта РФ//Государство и право. №
1. С. 12-17; Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации:
опыт и проблемы: (По материалам Республики Коми): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. СПб.,
1998; Чехарина В. И. Проблемы законодательного процесса в российском парламенте // Конституци
онный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 63-71; Чехарина В. И. Федеральное Собрание: законода
тельный процесс // Конституционный строй России. Вып. П. М, 1995.С. 57-67; Щетинин Б. В.
Проблемы теории советского государственного права. М.,1969; Щетинин Б. В. Проблемы теории

советского государственного права. М., 1974.

2 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2-х т. Свердловск, 1972-1973: Алексе
ев С. С. Общая теория права: Курсв 2-хт., 1981-1982; Алексеев С. С. Теорияправа. М., 1994; Бошно С.
В. Некоторые проблемы правотворчества // Осуществление политической и правовой реформ в РФ.
Вып. 1. М, 1996. С. 125 -138, Власенко Н. А. Язык права. Иркутск, 1997; Горшенев В. М. Правотворче
ская деятельность общественных организаций в СССР. Ярославль, 1972; КовачевД. А. Механизм право
творчества социалистического государства: вопросы теории М, 1977; Колдаева Н. П. К вопросу о социо
логических аспектах правообразования//Теория права: новые идеи. М., 1993. С. 37-44; Концепциираз-
вития российского законодательства/Изд. 3-е, перераб. идоп.-М, 1998; ЛуцьЛ. А. К вопросу об объек
тивном и субъективном в правотворчесгве (в свете общей теории деятельности) // Вестник Львовского
ун-та. Сер. юрид. 1987. Вып. 25. С. 129-133; Научные основы советского правотворчества. М., 1981;
Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974; Пастушенко А. Б. Нормо
творчество субъектов РФ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1996; Пиголкин А. С. Тео
ретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М.,

1972; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996 и др.

единообразного толкования смысла важнейших категорий законотворчества. Общесоциальная и научная значимость рассматриваемой темы даёт возможность предполагать, что в дальнейшем она привлечёт внимание большого числа учёных и практических работников.

Объектом в диссертационной работе является законотворческий процесс, как важнейший компонент нормотворчества и правотворческой деятельности.

Предмет диссертационного исследования составляют особенности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, в частности, и вообще в сложносоставных государствах.

Целью исследования является изучение законотворческой деятельности в целом и разработка рекомендаций по совершенствованию теоретической концепции планирования и организации законодательной деятельности непосредственного субъекта законотворчества (парламента) на уровне субъектов Федерации, направленных в целом на повышение эффективности деятельности по созданию, рассмотрению, принятию и введению в действие законов.

Основные задачи исследования:

1) изучение проведённых научных исследований по данной проблематике и
критическое их осмысление с учётом современных тенденций развития российского
законотворчества;

2) определение места и роли законотворческой деятельности в механизмах
реализации государственной власти и правового регулирования общественных от
ношений, а также - анализ ряда объективных закономерностей, характеризующих
организационные и управленческие связи между участниками (субъектами) законо
творческой деятельности на основных этапах подготовки и принятия законода
тельного акта;

3) определение понятия «законотворческая деятельность» и отграничение
его от других, близких по смыслу правовых понятий и категорий - «правотвор
чество», «законотворчество», «законотворческий процесс», «законотворческая
процедура», «законодательный процесс» и др.;

4) установление сущности, основных принц ипов, логических основ и задач
законотворческой деятельности и на основе этого формулирование её цели;

5) выявление и анализ различных по своему характеру проявления факто
ров эффективности и развития законотворческой деятельности;

6) рассмотрение различных элементов (компонентов) законотворческой дея
тельности, указание на существующие различия между ними и их взаимосвязь, а
также - разработка некоторых предложений по изменению организации законо
творческой деятельности, способных содействовать повышению качества её резуль
татов.

Решение указанных задач является необходимым условием выработки конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме исследования.

Теоретическая основа диссертационного исследования. Основные проблемы законотворческой деятельности в настоящее время находятся в центре внимания учёных, как специалистов в области общей теории права, так и правоведов-консгитуционалистов. Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как А.И. Абрамова, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев., М. И. Боб-нева, О. А. Гаврилов, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Г. Еллинек, Д. Л. Злато-польский, О. С. Иоффе, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, Н. П. Коддаева, Н. М. Коркунов. А. И. Королёв, В. В. Лазарев, Т. В. Наконечная, П. Е. Недбайло. В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, И. Сабо, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, В. А. Четвернин, Г. В. Швеков, Г. Ф. Шершеневич, Р. Штаммлер, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явичидр.

Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время С. А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым. Н. А. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Б. В. Дрейшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Кова-чевым, Э. П. Курис, М. Лесаж, Л. А. Луць, Д. Маловой, М. А. Милюковым, А. В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой, А. Нашиц, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым, М. Я. Ронсанским, П. И. Седугиным, М. С. Студенкиной, Н. Ю.

Трещетенковой, В. С. Троицким, Л. В. Четвериковой, В. И. Чехариной, А. Ю. Чуковенковым, С.И. Шишкиным, В. А. Штокало, А. А. Юговыми др.

Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К Бабаев, В. А. Баранчиков. Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Б. Я. Бляхман. В. Богдэнор, Л. М. Бойко. С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бя-тец, А. Н. Виноградов, В. А. Власов, Л. Д. Воеводин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И. А. Дубов, Л. Н. Завадская, Ю. А. Иванов, А. Г. Каблуков. И. Ф. Казьмин, Ф. 3. Касумов, Т. В. Кашанина, А. Д. Керимов, М. Г. Кириченко. О. А. Колобов, В. С. Комаровский, А. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К Корот-кова, А. А. Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, С. Г. Краснояружский, Л. Т. Кривенко, В. А. Кряжков. Л. В. Лазарев, В. В. Лапаева, И. В. Левакин, М. А. Литвинова, А. И. Лукьянов, Е. А. Макарова, В. П. Малков, А. В. Малъко, А. Д. Мамедли, Ю. И. Мельников, В. В. Невинский. Л. А. Нудненко, Л. А. Окуньков, А. В. Олефиренко, В. Н. Орлов, А. М. Осавелюк, С. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н. Рахманина, И. Н. Сенякин, А. А. Сергу-нин, Н. В. Силъченко, Т. В. Сойфер, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, В. М. Сырых, В. В. Толстошеев, А. И. Трусов, В. И. Туранов, Г. М. Хачатрян, Г. Т. Чер-нобель, Е. О. Чинарян, Р. В. Шагаева, Н. А. Шевелёва, Н. В. Шелюто. С. Н. Шишкин, Н. В. Щербакова, С. Н. Юсупов, Ю. В. Янковской и др.

В последние годы защитили докторские и кандидатские диссертации по проблемам, прямо либо косвенно связанным с законотворческой деятельностью в Российской Федерации. А, А. Алейник, В. Н. Баландин, Ю. Н. Бацев, Р. С. Болдырева, С. В. Бопшо. И. И. Бугауев, Г. А. Василевич, А. И. Гудков, Б. П. Елисеев, В. А. Купин, Т. В. Кухарук, С. Н. Кухтик, А. Л. Кучеров. М. И. Левина, Е. Е. Никитина, А. Б. Пастушенко. И. А. Побережная, М. В. Прохоров, В. Ю. Рагозин, Е. М. Савельева. В. И. Савин, А. А. Старовойтов, Н.С. Соколова, Г. Н. Чеботарёв, Л. В. Четверикова, С. Г. Чубукова

Таким образом, диссертационное исследование базируется на проведении критического анализа достаточно широкого круга научных трудов по теории государства и права и конституционному (государственному) праву с привле-

чением работ по другим отраслям научного знания и, прежде всего, по философии, социологии, политологии.

Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании автором были использованы такие общенаучные методы исследования, как системный анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, социологического изучения законотворческого процесса и результатов деятельности законодательных органов государства, сравнительного анализа явлений законотворчества, как на международном, так и на общегосударственном и региональном уровнях. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие част-нонаучные методы познания.

В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе проблем законотворчества как на теоретическом, так и на отраслевом уровне, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе создания и рассмотрения проекта закона, принятия и введения в действие законодательного акта. Такой подход позволил автору сделать ряд теоретических обобщений, а также сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Источниковедческую (нормативно-правовую) базу диссертационного исследования образуют: Конституция Российской Федерации 1993г., федеральные законы, регулирующие процесс правотворчества, соответствующие акты Президента Российской Федерации, регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законы г. Москвы, Московской, Ярославской областей и других субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы законотворческой процедуры, конституции и иные нормативные правовые акты (в том числе - регламенты парламентских учреждений) различных государств мира, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы ФС РФ, Московской областной Думы, планы законопроектных ра-

бот федерального и региональных парламентов, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров международного, всероссийского и регионального уровня по данной проблематике.

Научная новизна диссертационной работы состоит в проведении комплексного монографического исследования актуальных проблем законотворческой деятельности как важной составляющей процесса взаимодействия субъектов государственной власти и общества; в производстве теоретической разработки непосредственно действующих факторов эффективности и развития законотворчества; в системе закреплённых предложений основных способов систематизации и учёта этих факторов под углом зрения возможности и необходимой направленности коррекции поведения субъектов законотворческой деятельности путём внесения изменений в организацию самой законотворческой деятельности.

Научная новизна исследования также выражается в следующих основных положениях, которые выносятся на защиту:

1) законотворческий процесс общества и государства рассматривается как
самостоятельная правовая категория, основанная на развитии такого общего по
нятия как правотворчество;

2) для общетеоретического исследования сущности законотворческого
процесса вообще и субъектов Федерации, в частности, необходимо диалектиче
ское понимание данного процесса как сложного явления, имеющего специфиче
ские черты в правовой системе государства;

3) проводится принципиальное различие как между законотворческой дея
тельностью и смежными правовыми явлениями, так и между отдельными струк
турными частями самой этой деятельности (её уровнями, стадиями, способами
воздействия на проект закона или закон, действиями и решениями субъектов
этой деятельности, законотворческими мероприятиями различных видов);

4) на основе сравнительно-правового анализа законотворческой деятельно
сти в странах со сложносоставной системой организации государственной власти

делается вывод о необходимости заимствования положительных форм законо-

творческого процесса;

5) даются комплексные определения законотворческой деятельности и
законотворческого процесса;

6) формулируется необходимость разработки и принятия специальных
(возможно даже - кодифицированных) законов, регламентирующих содержа
ние этапов процессуальной законотворческой деятельности и вопросы разви
тия законодательной техники;

7) выделяется целый ряд теоретических проблем правотворчества и за
конотворческой деятельности, решение которых, как подчёркивается в заклю
чении диссертации, должно стать одним из приоритетных направлений работы
для исследователей соответствующей проблематики:

а) определение влияния объективного процесса правообразования на
сущностные свойства более субъективного по своему характеру правотворчест
ва;

б) учёт объективных факторов влияния окружающей социальной дейст
вительности на стадии правотворчества;

в) принятие и введение в действие международных (глобальных) и ме
стных (муниципальных) законов (в сравнении, например, с модельными зако
нами) Еще одной проблемой данного порядка является выяснение того, что,
собственно, отличает существо правового регулирования на региональном и
муниципальном уровнях;

г) конкуренция полномочий различных субъектов право- и законообразо-
ванияидр.

Научная значимость диссертационного исследования. В работе высказаны рекомендации по качеству подготовительной (предварительной) работы, предшествующей реализации права законодательной инициативы. Учёт соответствующими субъектами высказанных автором рекомендаций и замечаний позволит повысить качество разрабатываемых и вносимых на рассмотрение парламента проектов законов.

Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, могут быть ис-12

пользованы в обеспечении законотворческой работы депутатов как федерального, так и регионального уровня. Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебных курсах подготовки, переподготовки, повышения квалификации и самообразования различного уровня специалистов.

Материалы диссертации могут быть также использованы при проведении дальнейшего исследования соответствующего круга проблем, найти применение в качестве методических разработок при составлении разного рода учебных программ.

Практическая значимость проведённого исследования состоит в том, что в нём предложены реальные подходы к осмыслению текущей и прогнозируемой законотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации. Полученные в результате проведённой работы выводы и предложения имеют непосредственное отношение к реальной политике Российского государства в сфере укрепления парламентаризма и конституционализма и могут быть использованы для обоснования ряда практических мер по разработке текущего законодательства, в работе по совершенствованию форм и методов работы законодательных органов государственной власти в рамках законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли своё отражение в научных публикациях автора по теме проведённого исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Московского университета МВД России и научно-практических конференциях, проводившихся в Московском университете МВД России в 2002-2004 гг.

Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав (шесть параграфов), заключения и списка используемой литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы работы, определяются объект, непосредственный предмет и методология исследования, формулируются цель и основные задачи исследования, даётся общая характеристика состояния теоретической разработанности проблем исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведённой работы, указываются основные положения исследования, выносимые на защиту.

Первая глава - «Общая характеристика законотворческого процесса» -посвящена общетеоретическим вопросам законотворческого процесса и выявлению его особенностей, как в субъектах Российской Федерации, так и в государствах с федеративной формой государственного устройства.

Первый параграф - «Понятие законотворческого процесса и его стадии» -посвящен вопросам выделения законотворческой деятельности из родового явления «правотворчество» и соотношения их сущностных свойств. Проводится различение понимания законодательной деятельности в широком и узком смысле.

Автор диссертации указывает, что в системе правового регулирования общественных отношений основное место занимает правотворческая деятельность общества и государства и обращает внимание на то, что она является важнейшей частью более общего и абстрактного правообразующего процесса. Обращается внимание на необходимость принципиального различения терминов «формирование права» («правообразование») и «правотворчество», поскольку на современном этапе развития общества понятие «правотворчество» призвано охватить более широкий круг явлений, включать в себя все сложные процессы, предшествующие принципиальному решению о подготовке проекта нормативного правового акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер такого регулирования.

Как полагает диссертант, законотворческая деятельность представляет собой

не столько формально-правовое, но, прежде всего, социально-правовое явление: 14

если законотворчество в общем виде определяется как деятельность, направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, то законотворчество, как специально-юридическая категория, означает соответствующую юридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций (действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе, как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени. В этой связи у автора вызывает возражение отождествление понятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, что без процесса само по себе законотворчество, как материальная категория, неосуществимо, Различие данных категорий состоит в том, что тот же механизм законотворчества в зависимости от определённых условий может по-разному функционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчества могут характеризоваться в то же время идентичными законотворческими процессами. С другой стороны, в диссертации подвергается сомнению определение законотворческого процесса как фактического содержания законотворчества. Фактическое содержание законотворчества как научной категории составляет, по мнению автора, сама деятельность, направленная на создание закона, осуществляемая через специальный механизм законотворчества, В этом случае законотворческий процесс действует в качестве формы её (деятельности) осуществления, характеристики функционирования механизма законотворчества во времени.

Диссертант указывает, что законотворческий процесс как важнейшая, наиболее значимая составляющая правотворческого процесса является завершающим этапом всего процесса законообразования (создания закона). При этом вопрос о выделении законотворческого процесса из общего процесса законообразования следует решать с учётом субъективного фактора, имеющего значительный удельный вес в законотворчестве. С этой точки, зрения, по мнению автора, есть основание говорить о двух взаимодополняющих критериях выделения законотворческого процесса из общего процесса законообразования - социальном и юридическом.

С позиции автора, генеральной предпосылкой создания любого закона является познание субъектом теоретического законотворчества тех сложных факторов (обстоятельств), оказывающих влияние на развитие тех общественных отношений, правовое регулирование которых законодательными средствами диктуется нуждами социального прогресса.

Во втором параграфе - «Теоретические аспекты согласования законотворческой компетенции федерального Центра и регионов. Особенности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации» - отмечается, что будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень законотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ законотворческой деятельности одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации.

По мнению диссертанта, практическое решение этой проблемы, и достижение по ней фактического согласия способствовало бы созданию благоприятной правовой среды для решения такой значимой для правового государства задачи, как обеспечение прав и свобод его граждан.

В параграфе проводится анализ системы способов разрешения коллизий между федеральным и региональным процессами законотворчества и исследуется институциональная структура их преодоления в федеративных отношениях в Российской Федерации.

По мнению автора, заслуживают особого внимания те законы субъектов Федерации, в которых предпринята попытка упорядочить законотворческий процесс. В таких законах затрагиваются вопросы прогнозирования правотворчества, планирования правотворческого процесса, подготовки и оформления проектов законов с учетом требований законодательной техники

и исходя из специфики решаемой задачи; отдельные разделы посвящены на-16

учной экспертизе проектов актов

Обращается внимание на значимость регламентов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации (их палат) в урегулировании законотворческого процесса.

Завершается параграф анализом особенностей основных этапов (стадий) законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации. При этом подчеркивается настоятельная необходимость унификации данного процесса с учетом положительного опыта данного рода деятельности;

Третий параграф - «Законотворческий процесс в государствах с федеративной формой государственного устройства» - посвящен сравнительному анализу законодательных систем зарубежных федераций.

К общим принципам, которые могут быть взяты за основу анализа законодательных систем различных федеративных государств, следует отнести: 1) двухуровневое построение - когда выделяется «правовое поле» как собственно федерации, так и собственно ее субъектов (республик, штатов, земель и т.п); 2) обеспечение необходимого единства двух подсистем общефедеральной правовой системы, 3) использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования правовых актов и действий по линии федерации и ее субъектов.

Законотворчество — одно из основных направлений деятельности парламента. Законотворческий процесс повсюду имеет свои особенности. Тем не менее, можно выделить общие черты, свойственные процедуре прохождения законопроектов в парламентах федеративных государств.

Так, в большинстве зарубежных федераций законотворческий процесс построен на основе четкого распределений компетенции между федерацией и ее составными частями (например, ФРГ, Австралия и др.).

Смесь деталей и общего в конечном продукте законотворческого процесса зависит в каждом конкретном случае от исторической и политической подоплеки рассматриваемого закона. «Легислатуры, - отмечает Л. Фридмэн, -

не занимаются принятием законов только в целях академического интереса или

по своей прихоти, а лишь потому, что нечто подталкивает их; социальные силы, которые стоят за любым конкретным законом, объясняют его форму в той же мере, что и сущность»^1.

Важная особенность законотворческого процесса связана с порядком прохождения законопроекта в парламенте. Он зависит от того, в какую категорию входит. В большинстве стран существует особая процедура принятия конституционных законов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры принятия обычных законов. Специальные законодательные процедуры установлены для прохождения публичных и частных законов в Канаде. К категории публичных относятся те, которые затрагивают общие интересы и действие которых распространяется на всю территорию страны, к категории частных - законопроекты, имеющие местное значение и касающиеся отдельных лиц и организаций.

Общая черта законотворческого процесса состоит в том, что во всех легислатурах принятие закона связанно с осуществлением права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъектов законодательной инициативы можно классифицировать легислатуры на те, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. К первой группе относятся легислатуры, стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США).

Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы обладают парламентские комитеты и комиссии в Австралии, Бразилии. В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, но и правительство (Германия), глава государства - президент (Бразилия). Конституции наделяют правом вносить проекты законодательные органы субъектов федерации (Мексика), либо иные государственные или общественные организации.

Различия в парламентских процедурах обсуждения и принятия законов

1 ФридмэнЛ. Указ. работа. С. 84. 18

довольно велики, особенно это касается последовательности стадий обсуждения законопроектов. Общая черта законотворческого процесса — наличие нескольких стадий (чтений), которые проходит каждый законопроект при его рассмотрении в парламенте. Однако в содержание этих понятий обычно вкладывается разный смысл (некоторые специалисты выделяют до 15 стадий законодательного процесса, например, в США).

Первым чтением называется обычно принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования в палате. Как правило, это чисто формальная стадия, не влекущая обсуждения законопроекта. Иногда в первом чтении решается вопрос о направлении проекта в комитет (США); в некоторых странах в первом чтении обсуждаются лишь общие черты законопроекта, его принципы.

Что касается порядка рассмотрения законопроектов в палатах, то в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в палате в полном составе, а затем передается в комитет, в других законопроект рассматривается в комитете, а потом — на пленарном заседании палаты. Первая процедура применяется в парламенте Германии, вторая — США.

Указанным различием предопределяется и содержание стадий законотворческого процесса, но в самом общем виде рассмотрение законопроекта включает две стадии: обсуждение основных, принципиальных положений и постатейное обсуждение.

Вторая глава - «Проблемы совершенствования законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации» - посвящена вопросам совершенствования регионального законотворчества субъектов Федерации. .

В первом параграфе - «Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов» - подчеркивается, что эффективность правового регулирования во многом определяется: качеством подготовки законопроектов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий.

Обращается внимание на отсутствие универсальных актов, регламентирующих порядок подготовки законов и других нормативных актов в субъек-

тах федерации, что является существенным пробелом в праве и наносит значительный вред всей системе нормативных правовых актов государства, нарушая ее целостность и упорядоченность.

Процесс подготовки законопроектов остался по существу вне поля зрения законодателя, в нем преобладают элементы стихийности и разнобоя. А между тем именно в процессе подготовки нормативного правового акта должна разрабатываться стратегия решения определенного вопроса, вырабатываться критерии оценки эффективности правового регулирования, выявляться пробелы, требующие правовой регламентации

На необходимость создания научно обоснованных правил подготовки нормативных правовых актов, которые позволили бы на научной основе, путем выявления потребностей в правовом регулировании точно определить средства правового воздействия, форму и вид соответствующего акта, не раз обращали внимание как работники науки, так и практики.

Назрела необходимость создания новых или существенное обновление действующих нормативных правовых актов субъектов Федерации, посвященных этим вопросам. Представляется, что для принципиального повышения качества законотворческой деятельности важно уделять больше внимания нормам, определяющим требования к содержательной стороне принимаемых решений и соответственно оформляющих их нормативных правовых актов

В некоторых субъектах Федерации созданы и успешно действуют правовые научные центры, разрабатывающие законопроекты (в Иркутской и Свердловской областях). Качество законов в этих регионах заметно выше¹ ^.

В параграфе отмечается, что подготовка и рассмотрение (согласование) нормативных правовых актов субъектов Федерации - это основанная на плане и важнейших приемах законодательной техники деятельность различных

1 В Воронеже, например, поведены семинары по образовательной программе «Процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта Российской Федерации» На семинаре присутствовали работники законодательных органов Белгородской и Липецкой областей, а также представители легислатур Польши и Германии 20

служб по определению целей, разработке проекта документа, его согласование и обсуждение.

Во втором параграфе - «Пути совершенствования законотворческой деятельности субъектов Федерации по обсуждению, принятию и опубликованию законодательных актов» - обращается внимание на то, что в принятом нормативном правовом акте воля субъекта законотворчества выступает вовне как осознанное волеизъявление, направленное на достижение строго определенных целей - юридических последствий, практическое воплощение в жизнь и реализацию собственных результатов.

Все стадии и этапы законотворческой деятельности - от принятия решения на основе изучения региональных проблем; определения целей, выраженных на первых этапах как образ тех общественных отношений, которые формируются в сознании субъекта правотворчества в их еще не завершенном виде, до установления адекватной структуре формы правового выражения -воплощаются в реальной действительности в виде конкретного нормативного правового акта.

Тем самым стадия принятия нормативного правового акта служит своеобразным кульминационным моментом законотворческого процесса органов государственной власти субъектов федерации.

Указанная стадия является основополагающей и в законодательном процессе, поскольку именно на этой стадии законопроекту дается официальная оценка со стороны законодательного органа, происходит непосредственное закрепление государственной воли, законопроект официально становится законом субъекта Федерации.

Субъекты Федерации в регламентах устанавливают, что законы принимаются на заседании (сессии) большинством голосов депутатов законодательного органа. В то же время, указанное большинство голосов может быть различным в зависимости: 1) от общего числа депутатов; 2) от установленного числа депутатов; 3) от числа избранных депутатов; 4) от избрания простым либо квалифицированным большинством депутатов.

Простое большинство голосов от общего числа депутатов законодательного органа установлено для принятия региональных законов, например, в Республике Чувашия, в Ставропольском крае, Ульяновской области, г. Москве.

Простое большинство голосов от установленного числа депутатов законодательного органа предусмотрено в Алтайском, Хабаровском краях, Волгоградской, Вологодской, Орловской областях, Эвенкийском автономном округе и во многих других субъектах Российской Федерации. Именно данный вариант наиболее распространен в регионах.

Простым большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа принимаются законы, например, в Бурятии, в Приморском крае, Воронежской, Оренбургской, Читинской областях.

Думается, что формулировки «от общего числа депутатов» и «от установленного числа депутатов» тождественны. Однако в примечании к ст. 7 Регламента Московской городской Думы от 10 января 1994 г. разъясняется, что под «общим числом депутатов Думы» понимается число избранных и сохранивших полномочия депутатов Думы. Таким образом, московский законодатель отождествляет «общее число депутатов» с «числом избранных депутатов». Такая позиция была признана неконституционной Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П, в котором отмечалось, что легитимность принимаемых законов может быть гарантирована только истолкованием понятия общего числа депутатов как числа, установленного для представительного органа государственной власти.

В этой связи представляется необходимой корректировка норм тех субъектов Федерации, которые предусмотрели возможность принятия региональных законов большинством голосов избранных депутатов.

Квалифицированным большинством голосов принимаются конституции (уставы) субъектов Федерации, а также поправки, изменения и дополнения к ним. Это обеспечивает должную стабильность конституционных норм и их особую значимость.

Отмечается, что должен быть единообразный порядок принятия законов субъектов Федерации и их подписания. Достаточно, чтобы решение о принятии закона оформлялось постановлением соответствующего законодательного органа и подписывалось только президентом (главой администрации) субъекта Федерации.

Позитивным моментом является закрепление многими субъектами Федерации обязанности президента (главы администрации) региона при возвращении закона субъекта федерации для повторного рассмотрения представлять мотивированное заключение (послание) о причинах возврата закона. В нем президент (глава администрации) субъекта Федерации должен предложить свою редакцию закона в целом либо отдельных разделов, глав, статей, их частей и пунктов либо дать мотивированную оценку целесообразности или незаконности принятия данного закона субъекта Федерации. Подобный подход направлен на предотвращение случаев отклонения президентом (главой администрации) субъекта Федерации регионального закона без конкретных замечаний и предложений.

Датой принятия закона субъекта Федерации считается день принятия его законодательным органом соответствующего субъекта Федерации.

По общему правилу, установленному конституцией (уставом) субъекта Федерации, нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Причем официальному опубликованию подлежат не только региональные законы, но и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер.

Третий параграф - «Участие МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в законотворчестве» - посвящен проблемам участия МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в законотворческом процессе.

Анализ деятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в этом направлении позволил выработать типовой алгоритм участия данных подразделений в подготовке законопроектов, состоящий из ряда последовательных действий и

этапов.

Так, внесение плановых элементов в правовую работу МВД Республики Калмыкия, ГУВД Краснодарского края, где пришли к пониманию необходимости совершенствования этого направления деятельности способствовало, в частности, активизации законотворчества. В этих целях данными подразделениями были подготовлены перечни разрабатываемых законопроектов субъекта Российской Федерации в качестве приложения к Планам основных организационных мероприятий МВД, ГУВД.

Сложившийся на практике механизм подготовки законопроектов МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации позволяет готовить достаточно качественные нормативные документы. Вместе с тем, очевидно, что он нуждается в дальнейшем совершенствовании. Соответствующие меры в этом направлении предпринимаются, как федеральным министерством, так и МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации.

В заключении подводятся итоги исследования и формулируются наиболее общие выводы, отражающие теоретическую и практическую значимость диссертации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Кондратьев В. П. Законодательная деятельность в контексте правовой
политики. // Проблемы развития государства и права в современном россий
ском обществе. Выпуск 2. Единство мирового опыта и отечественной тради
ции в развитии российской государственности. Сборник научных статей. -
М.: Московский университет МВД России, 2003 (0,6 п.л.);

2. Кондратьев В.П. Разграничение законотворческой компетенции фе
дерального Центра и субъектов Российской Федерации. // Проблемы разви
тия государства и права в современном российском обществе. Выпуск 4.
Юридическая теория и правовая практика: проблема взаимовлияния. Сбор
ник научных статей. - М.: Московский университет МВД России, 2004 (0,6

п.л.).

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук.

доцент Овчинников Алексей Игоревич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Малько Александр Васильевич; доктор философских наук, профессор Коновалов Валерий Николаевич

Ведущая организация: Саратовский юридический институт

МВД России

Защита состоится 01 марта 2005 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 28 января 2005 года.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная российская государственность претерпевает очередную масштабную политико-правовую трансформацию. Приоритеты правового развития страны связаны с ультралиберальным проектом государственного строительства, предусматривающим радикальные реформаторские меры без учета умеренных конструкций социальной либерализации.

В результате такой деструктивной преобразовательской деятельности последние десять лет российской истории сопровождаются невиданным ростом преступности, коррупции, правового нигилизма, отчуждением народа от власти и государства, пренебрежением российскими законами и иными нормативными актами, падением авторитета государства, нравственной и интеллектуальной деградацией населения страны. Вполне определенно диагностируется системный кризис государственного порядка и правосознания. Важнейшим фактором, спровоцировавшим все эти процессы, являются не только и не столько экономические проблемы, сколько «слом» прежней системы политико-правовых ценностей, социальных приоритетов общественного развития.

Общественно-политическое развитие России протекает в крайне сложных геополитических и геоэкономических условиях, порождающих ряд противоречий в программе реформ и политике верховной власти. С одной стороны, уже стоит вопрос о распаде великой страны, с другой, курс либеральных реформ связан с процессами интеграции России в мировое сообщество и его резкая смена, вызванная необходимостью мобилизации российского общества перед лицом новых угроз и вызовов XXI века, может привести к изоляции страны, находящейся в стадии трансформационного перехода. В таком контексте атульность адекватной, отвечающей современным реалиям, правовой политики государства вполне очевидна. Разработка соответствующей правовой политики возможна лишь после анализа тех просчетов и недостатков, которые были допущены в рамках радикального либерального государственно-правового реформирования, что позволит ми-

нимизировать неизбежно возникающие в указанных процессах конфликты.

Степень научной разработанности темы исследования.

Конфликтологическое измерение российской либеральной правовой политики в концептуализированном виде еще не стало предметом отдельного политико-правового анализа. Крайне недостаточным можно также признать количество исследований в отечественной политико-правовой науке, посвященных критической оценке институтов правового либерализма. В то же время работ, посвященных разработке либеральной стратегии реформ российской правовой системы с каждым годом становится все больше.

Российские ученые-правоведы активно работают над созданием отечественной либеральной концепции права, предлагая новые варианты правопонимания и правовой политики государства. Из работ теоретиков и философов права для концептуально-правового анализа современного либерализма представляют интерес работы С.С. Алексеева, B.C. Нерсесянца, Л.С. Явича, в которых разрабатываются программные принципы либерального реформирования российской правовой системы: различение права и закона; конституционализм и верховенство личных прав; свобода и собственность: ориентация на европейскую политико-правовую интеграцию и другие. Среди немногочисленных авторов, исследующих политические аспекты правового либерализма, следует отметить Л.И. Новикову, И.Н. Сиземскую, А.В. Хованскую, чьи труды ориентируют на апологетику и углубление либерального реформирования российской государственности.

Правовая политика современного российского государства и ее методологические проблемы стали предметом изучения и обсуждения в работах Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.Н. Синюкова. Российская политика либеральных реформ и модернизации подверглась критическому осмыслению в трудах А.Г. Дугина, А. А. Кон-тарева, Л.И. Никовской, А.С. Панарина, Ю.С. Пивоварова, А.В. Цип-ко и других. Исследования A.M. Величко, А.Ю. Мордовцева, А.И. Овчинникова, А.В. Полякова посвящены методологическим, правоментальным, ценностно-идеологическим проблемам право-

вой модернизации российской государственности. Теоретические и социально-политические проблемы современной конфликтологии рассмотрены в работах В.Ю. Верещагина, А.В. Дмитриева, Ю.Г. Запрудского, А.Г Здравомыслова, В.Н. Коновалова, Л. Л. Хоперской, В.Ю. Шпака.

Анализ научной разработанности проблемы позволяет сделать вывод о том, что недостаточное исследование конфликтоген-ных факторов современной либеральной правовой политики России крайне негативно сказывается на ее государственно-правовом регулировании, формировании стратегии правового реформирования российской государственности. В то же время в отечественной науке сформировались основные подходы к критической интерпретации современной либеральной правовой политики. Конфликтологический анализ позволяет преодолеть ограниченность отраслевых рамок исследования на основе комплексного рассмотрения правовой программы либеральных реформ современного российского общества.

Источииковая база диссертационного исследования.

В диссертации были использованы труды французских классиков либерализма Б. Констана, Ф. Гизо, современных американских авторов Дж. Роулза и Р. Нозика, представителей немецкого либерализма Д. Деринга, Ю. Хабермаса. Для изучения исторического генезиса либеральной правовой политики привлечены работы историков и теоретиков права Э. Аннерса, Н.Н. Алексеева, Г. Бермана, И.Ю. Козлихина.

Отдельную группу источников составили работы К. Поппе-ра, М. Фридмена, Ф. Хайека, Мизеса Л.фон, Р. Пайпса, М. Рот-барда, в которых уделено значительное внимание либеральному правопониманию, принципам либерального устройства общества и государства, приоритетам либеральной правотворческой политики. Критико-аналитические исследования Э. Арбластера, оценивающего либерализм как «жесткую идеологию» с элементами революционного радикализма, были использованы для изучения конфликтогенных факторов либеральной правовой политики.

В диссертации также использованы: отчеты и данные социологических исследований Л.Д. Гудкова, касающиеся динамики

правовых ценностей, установок и правосознания россиян в 1993— 2003 годы; результаты социологического мониторинга трансформационных процессов и отношения к ним россиян, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем (РНИСиНП) и Институтом комплексных социальных исследований Российской академии наук (ИКСИ РАН). Этнопсихологические исследования Н.М. Лебедевой, устанавливающие базовые ценности русского народа и их трансформацию в последние годы российских либеральных реформ.

Объектом исследования являются процессы политико-правовой модернизации российской государственности, а предметом выступает ее либерально-правовое измерение как источник социальных конфликтов в современной России.

Цель диссертационного исследования состоит в конфликтологическом анализе российской либеральной правовой политики в единстве ее концептуальных, правоментальных и социокультурных интерпретаций.

Для достижения этой цели в диссертационном исследовании ставятся и решаются следующие задачи:

- дать рабочее определение либеральной правовой политики
и систематизировать ее приоритетные направления;

- выявить особенности генезиса и становления либеральной
правовой политики;

- охарактеризовать конфликтогенную природу институтов ли
берального правового мышления;

- выделить противоречия легитимации либеральных государ
ственно-правовых институтов в российском правовом менталитете;

- проанализировать юридические конфликты либерализации
публичного права;

- обосновать необходимость социокультурных и государст
венно-правовых ограничений либеральной политики.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Проанализирована система приоритетов современной российской либеральной правовой политики и выявлена ее конфликтологическая природа.

2. Определены особенности генезиса либеральной правовой
политики в контексте ее обусловленности религиозными установ
ками.

3. Установлены институциональные формы либерального
правового мышления, противоречащие национально-культурным
измерениям правового реформирования современной России.

4. Дана критическая оценка легитимации либеральных гослдар-
ственно-правовых институтов в российском правовом менталитете.

5. Систематизированы юридические конфликты либерализа
ции российских публично-правовых отношений и способы их раз
решения.

6. Обоснована необходимость социокультурных и государст
венно-правовых ограничений либеральной политики.

Положения, выносимые на защиту:

1. Правовая политика категориально представляет собой стратегию государственно-правового развития в соответствии с определенной иерархией ценностей. Современная российская правовая политика по набору аксиологических приоритетов является либеральной, поскольку ее главной целью выстлтгает создание институциональных форм и гарантийных механизмов реализации в обществе идеала индивидуальной свободы человека. Данная стратегия политико-правового реформирования привела к кризис}' российской государственности, так как ее исходная конфликтогенная природа совпала в структурно-функциональном плане с отсутствием социокультурной почвы для утверждения главных институтов либерализма: приоритета прав человека по отношению к государственным интересам; равенства форм собственности; парламентаризма; свободного рынка, что деструктивно синхронизировало либерализацию основных сфер государственной жизни (экономики, политики) с либерализацией права.

Среди основных приоритетов российской либеральной политики утверждаются: минимизация государственно-правового регулирования во всех сферах общественной жизни, независимо от их сочетаемости с конкурентной борьбой и рыночной экономикой; разделение правовых и нравственных составляющих в нормативных актах; верховенство критерия экономической свободы

и его интерпретация как оптимального средства достижения властных полномочий посредством институтов лоббирования интересов элиты рыночной экономики.

2. Конфликтогенная природа институтов либерального пра
вового мышления, представляющего собой результат западноев
ропейского историко-культурного генезиса, обусловлена эписте
мологическими и герменевтическими особенностями, оказываю
щими непосредственное влияние на социальную деструктивность
правовой политики российского государства: механицизм, нату
рализм, атомизм, прогрессизм, экономоцентризм, европоцентризм,
индивидуализм. Концептуально-правовые проекты, в которых че
ловек трактуется как существо обязанное, имеющее социальные
привязанности и долг, утверждающее приоритет государственных
интересов, отвергаются либерал-реформаторами как авторитар
ные и архаические, что способствует возникновению «теневого
права», проникающего во все сферы общественной жизни и вы
тесняющего из юридической реальности бесполезное для соци
альной практики новое российское законодательство.

3. Юридический мониторинг общественного правосознания
свидетельствует о негативной оценке происходящей в современ
ной России модернизации права, предлагаемых западноевропей
ских правоментальных форм и катастрофичной институционали-
зации юридического конфликта, наблюдаемой в процессах леги
тимации права, которое все меньше воспринимается как значи
мый компонент общественного порядка и национальной безопас
ности. Либерализация российской правовой системы привела к
господству ценностной системы индивидуалистического типа, до
минанте личного правового интереса по отношению к правовым
обязанностям перед обществом, что противоречит традиционной
российской аксиологической ориентации на идеократическое и со
борное начало. Утверждение монополизма либеральных государ
ственно-правовых институтов обеспечивается навязыванием то
лерантности в тех сферах общественной жизни, в которых его ни
когда не было: права сексуальных меньшинств, равенство рели
гиозных сект с традиционными вероисповеданиями, морально-
нравственный плюрализм, нигилизм и т.д.

4. Российская либеральная правовая политика способствует
однополярной глобализации в связи с тем, что правовой либера
лизм связан с правовым космополитизмом, а либерализация на
циональной системы права предполагает его индивидуализацию,
что в условиях геополитического вызова ведет к ослаблению ре
формируемой России. В новых макроэкономических условиях на
первый план должен выйти такой принцип построения правопо
рядка, который основывался бы на социальном солидаризме, спо
собном обеспечить мобилизационную стратегию выхода россий
ского общества из состояния политико-правовой аномии.

5. Либеральный проект построения российского правового
государства основан на аксиоматическом признании постоянной
конфликтогенной напряженности: между народом и властью, «гра
жданским обществом» и государством; законодательной и испол
нительной властью; бизнесом и государственным аппаратом; пар
ламентскими и оппозиционными партиями и т.д. Минимизация
государственно-правового регулирования основных сфер обще
ственной жизни чаще всего приобретает кризисную институцио
нальную форму там, где ее эффективность невозможно измерить
рационально подсчитываемой выгодой. Самым серьезным след
ствием аксиоматической конфликтности в либеральной правовой
модели общественного развития является слабое обеспечение пра
воохранительной функции государства.

6. Конфликтогенный потенциал российской либеральной пра
вовой политики наиболее явно проявляется в социальной сфере:
законодательное обеспечение экономической модернизации, ори
ентированное только на активность и энергичность предприим
чивых личностей, становится опасным и гибельным для тради
ционного общества, в котором изначально предусмотрено нали
чие государственного патернализма. Либеральная правовая по
литика разрушает социальную безопасность российских граждан,
об этом свидетельствуют последние инициативы государственной
власти по монетизации льгот, реформе здравоохранения и обра
зования, способствующие окончательной политической и демо
графической деградации российского правового государства. Не
обходимо законодательное закрепление права российских граж-

дан на социальную безопасность и внесение соответствующих изменений в действующие нормативные акты в сфере трудовых отношений, здравоохранения и образования.

Теоретико-методологической основой исследования наряду с общенаучными методами системно-структурного, институционального, парадигмального анализа выступают принципы и методы политической и юридической конфликтологии, истории и теории права, государственно-правовой компаративистики, применяемые при изучении процессов институционализации либеральных юридических конструкций. Для исследования российской национальной правовой политики использовались различные теории этнических процессов, методы юридической и политической этнологии, принципы политико-правового моделирования. Отраслевые методы юридической науки привлечены для исследования конфликтогенерирующих факторов правовой политики в сфере государственного (конституционного), уголовного, административного, трудового и гражданского права.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Предпринятый в диссертации конфликтологический анализ либеральной правовой политики позволит скорректировать и оптимизировать курс модернизационных реформ современной российской государственности; критически оценить процессы, протекающие в различных сферах общественной жизни и испытывающие влияние трансформации политических и правовых институтов, показать конструктивную роль правовой политики в адекватном разрешении социальных конфликтов. Материалы исследования могут быть использованы в качестве опорных источников по юридической конфликтологии, социологии права, политологии, теории государства и права, философии права, конституционному праву России и зарубежных стран.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на трех всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях и круглых столах в Ростовском юридическом институте МВД России и отражены в четырех публикациях общим объемом 1,6 п.л.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее разработанности, формулируются объект и предмет, цели и задачи, излагаются методы исследования, научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретического и практического значения диссертации, приводятся сведения об апробации ее результатов.

В первой главе «Либеральная правовая политика: теоретико-методологический анализ», состоящей из трех параграфов, исследуются теоретико-методологические и концептуальные аспекты либеральной правовой политики, проводится анализ ее приоритетов, институциональной структуры, легитимирующих оснований.

В первом параграфе «Понятие и основные приоритеты либеральной правовой политики» дается определение и система приоритетов либеральной правовой политики, анализируются различные ее виды, обосновывается институциональная структура.

Систематизируя различные интерпретации концепции и теории правовой политики современного российского государства, автор делает вывод, что современная российская правовая политика по своей системе ценностных предпочтений (приоритетов) является либеральной правовой политикой, главной целью которой является создание институциональных гарантий реализации в обществе идеала индивидуальной свободы человека. В числе основных признаков российского правового либерализма утверждаются классические либеральные ценности: минимизация государства во всех сферах общественной жизни независимо от их сочетаемости с принципами конкурентной борьбы и рыночной экономики; разделение правовых и нравственных ценностей в нормативных актах; верховенство ценности экономической свободы и ее интерпретация как неотъемлемого средства достижения свободы политической посредством институтов, позволяющих лоббировать интересы экономики в деятельности органов государственной власти. В связи с тем, что либерализм культивирует индивида и ставит его на первое место, либеральная правовая полити-

ка направлена на частную собственность, которая должна быть защищена всеми возможными средствами, а свобода распоряжения ею приобретает максимальное выражение.

Далее автор анализирует доктринальные особенности либеральной правовой политики, показывает правовую специфику либеральных представлений об основных государственно-правовых институтах, а также о юридической ответственности государства: обязанности ограждать общество от насилия и вторжения других независимых обществ; по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов; установить строгое и беспристрастное отправление правосудия, т.е. института государственного посредничества в правовых спорах; создавать и содержать определенные общественные учреждения, функционирование которых не может быть в интересах никаких отдельных лиц или небольших групп, так как прибыль от них никогда не сможет окупить затраты любого отдельного лица или небольшой группы лиц; обязанности государства по защите интересов тех членов общества, которые не в состоянии сами отвечать за свои действия. Далее автор констатирует, что правовому либерализму соответствует идея правового государства, то есть государства минимального, функция которого ограничивается вопросами правосудия и охраны прав и свобод граждан.

Анализируя приоритеты либеральной правовой политики, автор выделяет в качестве критерия их распределения следующий: либеральная правовая политика должна обеспечить равенство возможностей (под равенством возможностей понимается отсутствие препятствий для реализации личных талантов, целей и интересов).

Завершая параграф, автор обращает внимание на ряд особенностей российской правовой политики, радикальная либерализация которой привела к кризису государственности, так как ее «врожденные» недостатки были усугублены отсутствием социокультурной почвы для утверждения основных институтов либерализма: приоритета прав человека по отношению к государственным интересам; права частной собственности; парламентариз-

ма; свободного рынка. Крайне неблагоприятным фактором автор считает также одновременность и параллельность либерализации основных сфер государственной жизни (экономики, политики) с либерализацией права.

Во втором параграфе «Генезис и становление либеральной правовой политики» представлены историко-культурные и политические аспекты формирования институциональных и организационных особенностей либеральной правовой политики.

Автор показывает, что либеральная правовая политика и ее основные приоритеты явились результатом длительного исторического генезиса европейского правопонимания, выделяет и последовательно анализирует ряд его этапов: древнеримский этап, когда получили развитие индивидуалистические принципы и утвердилась в различных политико-правовых институтах ценность отдельной человеческой личности, что впоследствии нашло воплощение в политико-юридических представлениях европейских народов в эпоху Возрождения и в Новое время, когда либеральная правовая идея получила толчок для своего развития в трактатах Гроция, Локка и других. Данный период формирования либеральной правовой политики, по мнению автора, характеризуется секуляризацией и рационализацией правопорядка, а также отождествлением принципов частного права с нормами естественного права (Кодекс Наполеона).

Отдельно автором рассматривается влияние теорий естественного состояния, конструирующих беспредельный, в правовом смысле слова, суверенитет человека в естественном состоянии, характеризующееся тем, что человек может все, что он считает для себя полезным, и, по естественному праву, никто не обязан, если не хочет, ни сообразовываться с другим, ни считать что-либо добром или злом, кроме признаваемого добром или злом по собственному усмотрению.

Критически анализируя либеральные концепции права, автор отмечает, что конфликт как исходное основание институцио-нализации государственного порядка, трактуется в них с позиций автономного индивида, так как государство создается людьми по общему согласию для разрешения правовых споров и должно га-

рантировать защит)' частной собственности. Вместе с верой в прогресс, связанный с успехами естественных наук, эта формула стала и морально-правовым лозунгом: общество и мир идут сами собой к своему улучшению, и государство не должно мешать данному' процессу, обеспечивая защит}' общества от нападений, ограничивая тем самым свое влияние. Автор завершает анализ новоевропейской либеральной правовой политики выводом, что законодательство и право в целом стало восприниматься европейским правосознанием как инструмент изменения общества.

Автор показывает, что правовое закрепление в буржуазных кодексах первой половины XIX века либеральных институтов способствовало возникновению ряда социальных конфликтов, ускоривших разработку концептуально-правового обоснования социального либерализма. Последний, в свою очередь, теоретически также обозначил новый вид конфликтов: либеральный идеал государства «общего благосостояния» предполагает государственное вмешательство в экономическую сферу и ограничение института права частной собственности социально полезными целями его использования (конфликт бизнеса и государства); либерализм становится государственной идеологией (идеологизируется), а любые оппонирующие ему идеи отвергаются как экстремистские, ксенофобские и националистические (конфликт модернизационных и традиционных ценностных систем); современный либерализм не устранил бюрократизацию государства, а, напротив, упростил технологию влияния чиновников на экономические процессы посредством лоббирования интересов крупных финансовых структур (конфликты в процессах законотворчества).

Далее автор аргументирует, что элитарный характер распределения свободы в обществе проявился в цензовом ограничении политических прав и свобод, а также в возникновении различных версий социал-дарвинизма. В правовом измерении социал-дарвинизм получил воплощение в «юриспруденции интересов» немецкого юриста Рудольфа Иеринга, который полагал, что право не имеет ничего общего с компромиссами и примирением и является выражением беспощадной борьбы между людьми, которые ведут себя по отношению друг к другу как волки. Юридиче-

скии позитивизм, пришедший на смену естественноправовой теории, скорректированный «юриспруденцией интересов», стал теоретическим оформлением либеральной правовой политики буржуазных государств и закрепил фактическое неравенство в распределении социальных благ.

В конечном итоге автор делает вывод, что правовой либерализм как концептуальное основание либеральной правовой политики на протяжении нескольких столетий своего развития трансформировался как в ценностно-нормативном, так и институциональном аспектах. Классический и современный правовой либерализм представляют собой различные институционально-организационные системы легализации правовой политики.

В третьем параграфе «Конфликтологическая природа институтов либерального правового мышления» раскрывается феноменологическая характеристика либерализма как политико-правовой доктрины в единстве ее научно-теоретического и институционального обоснования.

Автор показывает, что либеральное правовое мышление, рассматриваемое как результат западноевропейского историко-культурного генезиса, обладает эпистемологической и методологической спецификой, оказывающей институциональное влияние на правовую политику российского государства, среди которых особое место занимают механицизм, натурализм, атомизм, прогрес-сизм, экономоцентризм. Атомизм в политико-правовом мышлении представляет собой процедуру теоретического «разложения» общества до уровня одноклеточного состояния, центральной фигурой которого является индивид, ничем и никому не обязанный и выступающий в качестве носителя прав, направленных на удовлетворение частного интереса. Концепции и типы иных правовых культур, в которых человек наделяется признаками обязанного, имеющего социальные привязанности и долг существа, отвергаются радикал-либералами либо как авторитарные и архаические, либо как тоталитарные. В связи с ориентацией на отдельного индивида либеральное правовое мышление приобретает устойчивую компоненту частно-правовой логики и стереотипов восприятия политико-правовой реальности.

Анализируя концептуальные следствия указанных стереотипов, автор приходит к выводу, что в современном либеральном правовом мышлении укоренились несколько институциональных установок, органически связанных с описанными выше методологическими аксиомами правового либерализма, из которых анализируются следующие: право рассматривается как социальный институт или инструмент, с помощью которого должны проводится реформы общественной структуры в рамках факторного детерминирования, что позволяет с большой точностью спрогнозировать развитие общества и скорректировать его с помощью закона.

Автор отмечает, что распространение формально-рациональных процедур легитимации правоприменительных решений трактуется в западноевропейской правовой традиции как признак ее кризисного состояния. В реформаторской деятельности наиболее конфликтогенна, по мнению автора, установка на заимствование готовых институциональных решений из правовой политики европейских государств, поскольку подобные установки приводят к ошибкам в модернизации правовой системы российского государства и деформации проектируемых государственно-правовых институтов в различные формы «теневого права», проникающего во все сферы общественной жизни и придающего новому российскому законодательству обратный смысл.

Во второй главе «Институционализация российской либеральной правовой политики: конфликтологический анализ» рассматриваются институты современной либеральной правовой политики с позиции их адекватности конфликтной динамике модернизируемой российской государственности.

В первом параграфе «Противоречия легитимации либеральных государственно-правовых институтов в российском правовом менталитете» автор, опираясь на социологические и социально-психологические исследования политических и правовых предпочтений россиян, подчеркивает деструктивный характер происходящего в России кризиса, трансформирующего традиционные культурно-правовые формы.

Далее в диссертации показано, что ментально-аксиологический конфликт в процессах легитимации государственно-право-

вого порядка является самым крупным, поскольку правоохранительная функция государства все меньше воспринимается населением как значимый компонент общественного порядка и безопасности.

Отдельно автор обосновывает тезис о том, что либеральная идеологизация российской государственно-правовой системы привела кдоминированию: а) индивидуалистической ценностной иерархии у правящих элит и некоторой части населения, проживающей в крупных городах, что способствует формально-рациональной легитимации государственного порядка, в то время как традиционный тип легитимации доминирует у остальной части населения; б) ценностей личного блага по отношению к благу общему, что уже конфликтогенно традиционным ценностным иерархиям россиян, в которых всегда верховенствовало идеократи-ческое и социальное начало.

Либерализация способствовала делигитимации некоторых государственно-правовых институтов, не признанных по причине их духовно-нравственного нигилизма, проявившегося в навязывании толерантности в тех сферах общественной жизни, в которых ее никогда не было: морально-нравственные ценности, семейная жизнь, вероисповедание и т.д.

Далее автор аргументирует позицию, согласно которой государственно-правовая институционализация коммунитарных и индивидуальных ценностей в их единстве позволит сохранить традиционную российскую духовную и национально-культурную идентичность.

Во втором параграфе «Юридические конфликты либерализации публичного права» показано, что либеральная политика реформирования российского государства порождает конфликтную сферу в процессах функционирования публичной власти, а также не отвечает интересам национальной безопасности.

Автор анализирует неолиберальные тенденции в процессах реформирования правовых оснований международной политики и обеспечения национальной безопасности России и, отмечая новейшие тенденции установления нового мирового порядка, а также, опираясь на заключения современных западных ученых, де-

лает вывод о том, что либерализация российского права способствует униполярной глобализации. С одной стороны, это происходит потому, что правовой либерализм космополитичен по определению, а, с другой стороны, либерализация права предполагает его индивидуализацию, что в условиях нового геополитического вызова ведет к ослаблению российской государственности.

При этом концепция правового реализма, популярная у американских неолибералов (законы не должны соответствовать идеалам, они должны быть реалистичными), как показывает автор, в международно-правовом контексте ведет к отрицанию основополагающих правовых норм и крупным международным конфликтам, поскольку неолиберальные представления о новом мировом правовом порядке концептуализируются в рамках исходного тезиса: «если страны не равны в своем могуществе, то это надо принять как неизбежность».

В условиях глобализации, по мнению автора, на первый план должен выйти такой принцип построения правопорядка, который основывался бы не на индавидуалистическом, а на соборном фундаменте, социальном солидаризме, способном обеспечить мобилизационную стратегию реформирования российской государственности в рамках традиционализма. Основные принципы государственного строительства в либеральной доктрине обоснованы категориями, аксиомами и ценностными конструкциями из частного права, в котором речь идет не о пользе государства, а пользе конкретных лиц, что приводит к постоянному конфликту прав человека и государственных интересов.

Автор систематизирует юридические конфликты либерализации публичного права, обозначая конфликтогенные сферы, требующие обеспечения различных видов безопасности личности, общества и государства. Он обосновывает положение, согласно которому духовные основы общества разрушаются в ходе либерализации правового регулирования деятельности информационных источников, в настоящий момент можно говорить о возрастающей угрозе информационной безопасности России.

С позиций экологической безопасности институционализа-ция правового либерализма также вызывает опасения. Либераль-

но-рыночный способ организации экономики привел к обществу потребления в основе которого лежит частное потребление товаров и услуг способствующее хозяйственно-экономическому росту. В связи с тем, что природные ресурсы ограничены, возникает реальная угроза истощения планеты и экологической катастрофы.

Автор обосновывает необходимость конституционной безопасности, под которой понимает стабильное конституционное развитие государства, обеспечиваемое системой мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Конфликтность указанной сферы порождается тем, что либеральная концепция правового государства исходит из достаточно спорного тезиса: для того чтобы государственно-правовые институты функционировали эффективно, следует постоянно противопоставлять народ и государство, разделять «гражданское общество» и «институт легитимированного насилия». Кроме того, предусмотрен еще один конфликт: между законодателем и исполнителем, а также между государством и рыночной экономикой, что не способствует политико-правовому обеспечению конституционной безопасности. Идея противоборства лежит и в основе представительного правления, поскольку либеральная правовая традиция включает в себя механизм «народного представительства» через парламент, формируемый на основе партийной системы, где структурные единицы (политические партии) осуществляют законотворческий процесс в рамках разрешения идеологических конфликтов и противоборства за влияние на исполнительную власть.

Завершает параграф анализ либеральной правовой политики в контексте правоохранительной безопасности России. Автор показывает, что самым серьезным следствием аксиоматической конфликтности в либеральной модели общественного развития является слабое обеспечение правоохранительной функции государства.

Особое внимание обращается также на безопасность межэтнических отношений, в основе которой лежит либеральный принцип политического нациестроительства. Недостатком либеральной модели правовой политики является ее формализм в реше-

нии национальных проблем, так как фактическое равенство в ее пределах остается недостижимо: какими бы правами конституция не наделяла этнические меньшинства, постоянно требуется дополнительная их защита. Автор придерживается позиции, согласно которой либеральная правовая политика в области межэтнических отношений наиболее эффективна в европейских демократиях, где ценности разных этнических общностей унифицированы.

В третьем параграфе «Социальная опасность либеральной политики: социокультурные и государственно-правовые ограничения» автор рассматривает социальную безопасность российского государства как институциональную форму ограничения либеральной правовой политики и анализирует государственно-правовые институты ее обеспечения.

Автор считает, что в сфере частного права конфликтогенный потенциал либеральной правовой политики является более явным: либеральная программа экономической модернизации, рассчитанная на предприимчивых людей, становится опасной и гибельной для тех слоев населения, которые не способны осуществлять жизнедеятельность без государственной поддержки.

Либеральная правовая политика в качестве своего важнейшего ориентира предполагает защиту, прежде всего, личных прав и частной собственности. Именно в связи с этим индивидуалистическим принципом собственности возникают расхождения по поводу степени абсолютизации права на собственность: идея господства личных прав на практике приводит к тому, что справедливость становится формальной.

Анализируя российское законодательство, автор показывает, что либеральная правовая политика в постперестроечный период практически вводит принцип «абсолютной собственности», создавая конструкцию права частной собственности, не имеющего законодательных ограничений. Между тем современная правовая интерпретация права частной собственности предполагает его функциональное понимание: под обобществлением теперь подразумевается не ликвидация института частной собственности, а социализация отдельных ее правомочий (функций) посредством

установления государственного контроля за распределением доходов. При этом юридически закрепленное право владения остается в частной собственности.

Далее автор предлагает законодательно закрепить принцип, согласно которому собственник обязан давать своей вещи социально полезное употребление, и правовая защита должна предоставляться лишь при условии, что эта обязанность будет им осуществлена.

Завершая рассмотрение институциональной опасности проводимых либеральных реформ российского социального законодательства, автор показывает что либеральная правовая политика разрушает социальную безопасность населения (монетизация льгот, реформа здравоохранения и образования), поэтому необходимо законодательное закрепление права российских граждан на социальную безопасность и внесение изменений в действующие нормативно-правовые акты.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, аргументируются теоретические и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Овчинников А.И., Дугина Е.В. О некоторых стереотипах
либерального правового мышления // Философия права. 2004.
№3.-0,4/0,2п.л.

2. Овчинников А.И., Дугина Е.В. Либеральная правовая по
литика в области межэтнических отношений // Правовое и поли
тическое взаимодействие: Сборник тезисов Всероссийской науч
но-теоретической конференции. 2004. -0,3/0,15 п.л.

3. Дугина Е.В. Либерально-правовая трактовка националь
но-государственной идентичности (концепция Актона) // Концеп
туальные основы диссертационных исследований докторантов,
адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Часть 1.
2003. - 0,3 п.л.

4. Овчинников А.И., Дугина Е.В. Принцип «общего дозволе
ния» в либеральном и евразийском правовом мышлении: конфлик-

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РБД:

Ананских Елена Сергеевна

Гражданская правоспособность и

гражданская процессуальная

правоспособность юридического лица:

понятие и соотношение автореф. дис. на

соиск. учен. степ. к.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

к.ю.н.

Специальность 12.00.03; специальность 12.00.15

Саратов - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие рыночных отношений в российской экономике сопровождается появлением различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. Юридическое лицо, являясь участником имущественного оборота, позволяет собственникам имущества, желающим заниматься предпринимательской деятельностью, ограничить риск, связанный с осуществлением такой деятельности, как правило, размером имущественного вклада в уставной капитал (уставной фонд, складочный капитал) юридического лица. С другой стороны, поскольку юридическое лицо отвечает перед кредиторами всем своим имуществом, интересы последних гарантируются наличием указанного имущества.

Помимо средства объединения капиталов и снижения предпринимательских рисков юридическое лицо является также средством организации коллектива, позволяющим вырабатывать коллективную волю и направлять действия многих лиц в общих интересах. Впервые в истории российского права в основном кодифицированном акте гражданского законодательства содержится подробно разработанная система норм о юридических лицах. Предыдущие кодификации (как советского, так и дореволюционного периода) не знали такой систематизации. ГК РФ и принятые в его развитие законодательные акты ввели в имущественный оборот целый ряд видов юридических лиц.

Современная экономика и общество немыслимы без объединения людей в группы, союзы разных видов, без соединения их личных усилий и капиталов для достижения тех или иных целей. Появление института юридического лица в самом общем виде обусловлено теми же причинами, что и возникновение и эволюция права: усложнением социальной организации общества, развитием экономических отношений и как следствие — общественного сознания. На определенном этапе общественного развития

правовое регулирование отношений с участием одних лишь физических лиц в качестве единственных субъектов частного права оказалось недостаточным для развивающегося экономического оборота.

Юридические лица всегда занимали и занимают одно из главных мест в имущественных отношениях. Конструкция юридического лица является основной правовой формой коллективного участия лиц в гражданском обороте. При этом правоспособность юридического лица является одной из основных его характеристик. В современном гражданском и гражданско-процессуальном законодательстве содержатся общие определения понятий правоспособности и дееспособности участника правоотношений, без учета особенностей реализации в правоприменительной практике указанных институтов различными коллективными субъектами гражданских правоотношений.

Актуальность исследования сущности гражданской материальной и гражданской процессуальной правоспособности различных коллективных субъектов, как обладающих статусом юридического лица, так и не имеющих такового, обусловливается необходимостью законодательного обеспечения надлежащей реализации и защиты их прав и интересов.

Разрешение спорных вопросов, возникающих у субъектов гражданского оборота, предполагает обращение в суд. Необходимым условием такого обращения является наличие гражданской процессуальной правоспособности у участников спорного правоотношения. При этом возникает необходимость определения соотношения понятий гражданской материальной и гражданской процессуальной правоспособности и их четкого разграничения.

Проблема сущности правоспособности юридического лица, а вместе с тем и его правового положения при взаимодействии с другими участниками гражданского оборота заслуженно привлекает внимание ученых. Однако многие теоретические положения о сущности правосубъектности

юридического лица, выработанные в отечественной литературе советского периода и отражающие суть централизованной экономики, в условиях развития рыночных отношений требуют переосмысления.

Участие юридического лица в качестве субъекта гражданских правоотношений порождает массу не разрешенных на сегодняшний день законодателем вопросов, касающихся определения его правоспособности, дееспособности и правосубъектности в целом.

Все это позволяет считать проблему изучения гражданской материальной и гражданской процессуальной правоспособности юридического лица как субъекта гражданских правоотношений актуальной не только с теоретической, но и с практической точек зрения. Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, круг рассматриваемых проблем и схему их освещения.

Степень разработанности темы. Проблемы, связанные с правовой регламентацией институтов гражданской материальной и процессуальной правоспособности участников гражданских правоотношений, исследовались в научной литературе.

Так, вопросы гражданской процессуальной правоспособности были рассмотрены в работах Н.М.Васильченко, М.А. Викут, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, В.Н. Щеглова, С.А. Якубова и др.

Проблему определения гражданской правоспособности в

материальном и процессуальном аспектах затрагивали в диссертационных исследованиях П.Ф. Елисейкин, Л.А. Збарацкая, СВ. Лучина, Е.К. Орлянкина, А.А. Слугин, СЕ. Смыслов, Н.А. Чечина.

Необходимость исследования гражданской правоспособности, в том числе правоспособности юридических лиц, отмечалась СН. Братусем, О.Н. Садиковым, Ю.К. Толстым, А. П. Сергеевым, Е.А. Сухановым, и др.

Однако при всем многообразии работ, посвященных исследованию

проблем и особенностей правового регулирования гражданской
материальной и процессуальной правоспособности юридических лиц, в
целом данная проблематика остается актуальной и поныне, поскольку
большинство из них были рассмотрены с позиции старых концептуальных
подходов и не отражают происходящих политических и

социально- экономических изменений.

Современная правоприменительная практика ставит ряд новых проблем перед юридической наукой обусловленных отсутствием четкого определения особенностей гражданской материальной и гражданской процессуальной правоспособности и дееспособности различных коллективных субъектов, как обладающих статусом юридического лица, так и не имеющих такового, с тем чтобы обеспечить надлежащую реализацию и защиту их прав и интересов.

В настоящей работе предпринята попытка проведения четкого разграничения и правового урегулирования гражданской и гражданско-процессуальной правоспособности юридических лиц на основе анализа современной законодательной базы и практики ее применения.

Объектом исследования является гражданская правоспособность юридического лица как правового явления в материальном и процессуальном аспектах.

Предметом исследования выступают нормы гражданского и гражданско-процессуального законодательства, регулирующие вопросы правоспособности юридических лиц, а также практика его применения.

Цель настоящей работы — проведение комплексного исследования особенностей гражданской правоспособности юридических лиц и коллективных образований, не обладающих статусом юридического лица, выявление коллизий законодательства по исследуемому вопросу, анализ практики его применения, а также разработка рекомендаций по совершенствованию соответствующей законодательной базы.

7 Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

1) проанализировать институт правоспособности юридического лица в науке
гражданского права, определить его содержание для отдельных видов
юридических лиц;

2) установить соотношение понятий гражданской правоспособности и
правосубъектности на основе анализа их содержания и источников правового
регулирования института правоспособности юридического лица;

3) изучить соотношение понятий гражданской и гражданской процессуальной
правоспособности;

4) исследовать материально-правовую и процессуальную правоспособность как
условие участия в гражданском процессе юридических лиц, а также
коллективных образований, не обладающих статусом юридического лица;

5) проанализировать содержание понятий материально-правовой и
процессуальной дееспособности, их соотношение с видами
правоспособности;

6)        выработать конкретные практические   предложения и рекомендации   по
совершенствованию    и    применению    законодательства,    регулирующего
гражданскую       и       гражданскую       процессуальную       правоспособность
юридического лица.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания: анализ, синтез, моделирование, логический, исторический, метод сравнительного правоведения, технико-юридический анализ.

Теоретическая базу исследования составили научные работы российских ученых-цивилистов по вопросам, относящимся к теме исследования: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, А.А. Слугина, СЕ. Смыслова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и др.

По вопросам правового регулирования гражданской процессуальной

правоспособности использованы труды российских ученых-

процессуалистов: СВ. Александровского, С.Н. Абрамова, М.А. Викут, М.А. Гурвича, П.Ф. Елисейкина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, Е.К. Орлянкинойидр.

Нормативную базу диссертационного исследования составило российское гражданское и гражданско-процессуальное законодательство с советского периода до настоящего времени.

Автором широко использовались материалы опубликованной судебной практики и неопубликованной практики районных судов г. Волгограда.

Научная новизна настоящей работы заключается в том, что впервые на базе нового гражданского и гражданско-процессуального законодательства проведено комплексное исследование института гражданской материальной и гражданской процессуальной правоспособности различных коллективных субъектов, как обладающих статусом юридического лица, так и не имеющих такового; выявлены проблемы реализации гражданской и гражданской процессуальной правоспособности юридического лица; сформулированы теоретические выводы и предложены практические рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования данного института.

По результатам исследования сформулированы положения, которые выносятся на защиту:

1. В целях единообразного понимания и толкования понятия гражданской правоспособности предлагается закрепить в ст. 49 ГК РФ специальную норму: «Гражданская правоспособность юридического лица — это возможность приобретения комплекса прав и обязанностей, которыми может обладать юридическое лицо в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, международными актами, а также прав, которые законом прямо не предусмотрены, но не противоречат

общим началам и смыслу гражданского законодательства, и способность исполнения обязанностей, связанных с данными правами».

2.         В связи с развернувшейся в науке дискуссией о видах гражданской
правоспособности юридического лица и их разграничении диссертантом
обосновывается    классификация видов гражданской правоспособности на
общую      и      специальную      (целевую).      При     этом      исключительная
правоспособность является разновидностью специальной правоспособности
юридического лица и возникает в тех случаях, когда на основании лицензии,
у юридического лица возникает   право   осуществлять лишь узкий   круг
определенных видов деятельности при одновременном введении запрета
заниматься другими видами деятельности.

3.         При анализе оснований ограничения правоспособности юридического
лица показывается,   что лицензирование   отдельных видов деятельности
юридического лица является условием   осуществления правоспособности
юридического лица, а не основанием ее ограничения.   В   связи с этим
предлагается дополнить ст. 49 ГК РФ нормой следующего содержания:
«Юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии деятельность
в качестве исключительной, не вправе осуществлять иную деятельность в
течение срока, указанного в лицензии (исключительная правоспособность)».

4.         Обосновывается необходимость на законодательном уровне закрепить
понятие гражданской процессуальной правоспособности, дополнив ст. 36
ГПК РФ нормой следующего содержания:   «Гражданская процессуальная
правоспособность     -     это     возможность     приобретения     совокупности
процессуальных прав, предоставляемых нормативными актами Российской
Федерации, международными актами, а также прав, которые законом прямо
не    предусмотрены,    но   не   противоречат   общим    началам    и    смыслу
гражданского процессуального законодательства, и способность исполнения
обязанностей, связанных с данными правами».

5, В ходе исследования соотношения понятий гражданской и

гражданской процессуальной правоспособности диссертантом делается вывод о том, что гражданская процессуальная правоспособность коллективных образований (в отличие от гражданской правоспособности) является общей, поскольку гражданское процессуальное право признает участниками отношений более широкий круг субъектов по сравнению с гражданским правом и, кроме того, ст. 36 ГПК РФ предоставляет возможность судебной защиты прав всем существующим субъектам.

6.          Изучение гражданской процессуальной правоспособности как условия
участия в гражданском процессе юридических лиц, а также коллективных
образований,    не   обладающих   статусом   юридического   лица   позволило
сделать    вывод    о    том,    что    частичная    гражданская    процессуальная
дееспособность      не       присуща   коллективным   образованиям,   включая
юридических лиц,   поскольку у таких участников процесса способность
«иметь» и способность «осуществлять своими действиями» процессуальные
права и обязанности возникают одновременно и в полном объеме.

7. В ходе анализа содержания гражданской правоспособности отдельных
видов юридических лиц и в связи с развернувшейся в научной литературе
дискуссией об определении правового статуса Банка России диссертантом
обосновывается вывод о том, что организационно-правовой формой Банка
России является учреждение, при этом Банк России и иные кредитные
организации обладают специальной правоспособностью.

8.          Переход к арбитражному (внешнему или конкурсному) управляющему
полномочий    органов    управления    юридического    лица    не    означает
фактического   прекращения   правоспособности   последнего,   а   лишь   ее
ограничение. Процедура банкротства является одним из средств ограничения
правоспособности юридического лица на период ее осуществления.

9.          Обосновывается      вывод     о     том,      что     понятия     «гражданская
дееспособность»   и   «гражданская   процессуальная дееспособность»   можно
определить , как юридическую   возможность реализации   предоставленных

субъекту прав и выполнения возложенных на него обязанностей в сфере общественных отношений, урегулированных нормами соответствующих отраслей права.

10.               На   основании   проведенного   исследования   соотношения    понятий
гражданской   и   гражданской   процессуальной   правоспособности   делается
вывод     о     том,     что     гражданская     процессуальная     правоспособность
коллективных образований обычно сопутствует гражданской материальной
правоспособности.    Однако    в    случаях,    предусмотренных    гражданским
материальным         законодательством,         гражданская         процессуальная
правоспособность признается за субъектами, не обладающими материальной
гражданской правоспособностью.

11.               Анализ   содержания   гражданской   процессуальной   правоспособности
показал что,   правообладание является основным элементом гражданской
процессуальной правоспособности, возникает с наступлением определенных
юридических фактов (вступление в гражданский процесс или в гражданское
материальное     правоотношение)     и    представляет    собой    совокупность
субъективных прав, которыми лицо может воспользоваться в конкретном
правовом материальном или процессуальном правоотношении.

Теоретическая и практическая значимость результатов
диссертационного исследования. Значимость теоретических результатов
состоит в возможности дальнейшей научной разработки проблем,

связанных с совершенствованием правового регулирования института правоспособности юридических лиц как в материальном, так и в процессуальном аспектах. В результате проведенного исследования разработано комплексное понятие института материальной и процессуальной правоспособности юридического лица в механизме современного правового регулирования гражданских правоотношений. Выработанные в ходе исследования теоретические выводы и предложения могут послужить основой для совершенствования законодательной деятельности и

правоприменительной практики. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Гражданское право России» и «Гражданское процессуальное право России».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена по главам на заседаниях кафедры гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет». Основные ее положения и теоретические выводы изложены в опубликованных научных статьях автора.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются объект, предмет, цель и основные задачи, методологические и теоретические основы; формулируется научная новизна и основные положения, выносимые на защиту; раскрывается научная и практическая значимость результатов исследования.

В главе первой «Общие положения о гражданской и гражданской процессуальной правоспособности юридического лица», посвященной исследованию юридических аспектов проблемы правоспособности юридического лица, определяется соотношение категории правоспособности и правосубъектности, формулируются выводы о значении категории правоспособности в гражданском и гражданском процессуальном праве.

В параграфе первом раскрывается понятие гражданской правоспособности юридического лица в соответствии с действующим гражданским законодательством Российской Федерации.

В российском гражданском праве юридическое лицо - это признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обладает

обособленным имуществом, самостоятельно отвечает этим имуществом по своим обязательствам и выступает в гражданском обороте от своего имени. -

В науке гражданского права возможность юридического лица иметь гражданские права и нести обязанности определяется как правоспособность.

Согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом, т.е. обладают общей правоспособностью.

Специальной правоспособностью обладают лишь те коммерческие организации, для которых она прямо установлена учредительными документами или законом. К числу коммерческих организаций, обладающих не общей, а специальной правосгособностью, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия (включая казенные).

Специальное регулирование банковской деятельности и более строгая регламентация прав и обязанностей банков имеют целью гарантировать и защищать интересы вкладчиков и иных клиентов банка. Федеральным Законом от 02 декабря 1990 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности» (в редакции от 29.07.2004 года №97-ФЗ) установлена специальная правоспособность банков. Это проявляется в том, что им запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью, вводится особый порядок регистрации банков и лицензирования их деятельности Банком России. В связи с развернувшейся в научной литературе дискуссией об определении правового статуса Банка

России диссертантом отмечается двойственность природы Банка России как юридического лица и обосновывается вывод о том, что организационно-правовой формой Банка России является учреждение.

Правоспособность некоммерческих организаций всегда является специальной. Ее объем определяется целями деятельности конкретной организации, указанными в ее учредительных документах.

Имеющиеся ограничения участия в хозяйственном обороте для
некоммерческих организаций весьма значительны, несмотря на то, что
некоторым видам некоммерческих организаций законом предоставлено
право заниматься предпринимательской деятельностью, а потребительскому
кооперативу даже предоставлено право распределять часть прибыли среди
своих членов (ст. 116 ПС РФ). Участие в предпринимательской

деятельности не противоречит сущности некоммерческих организаций, однако вся прибыль должна идти на достижение уставных целей, а не распределяться между учредителями, как это происходит в коммерческих организациях.

Законодательно определен перечень видов деятельности, которыми юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными нормативными правовыми актами.

Правила лицензирования предусмотрены Федеральным Законом от 08 августа 2001г. №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в редакции от 23.12.2003 года №185-ФЗ), а также другими нормативными актами и распространяются на юридические лица независимо от того, обладают ли они общей или специальной правоспособностью. Кроме того, вопросы лицензирования регулируются и в специальных нормативных актах

(ст. 13 Федерального Закона «О банках и банковской деятельности», ст. 32 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» идр.).

Юридическому лицу, в учредительных документах которого не содержится исчерпывающего перечня видов его деятельности, не может быть отказано в выдаче лицензии на занятие соответствующим видом деятельности только на том основании, что этот вид не предусмотрен его учредительными документами. ПС РФ допускает ограничение предмета (целей) деятельности юридического лица в его уставе, и в данном случае оно не вправе выходить за установленные пределы. Такому юридическому лицу может быть отказано в выдаче лицензии на ведение деятельности, которой оно по уставу не должно заниматься.

Правовое значение лицензии заключается в том, что она легализует определенную деятельность в соответствующей сфере. На основании п. 1 ст. 49 ГК РФ лицензию следует рассматривать в качестве основания возникновения абстрактной возможности заниматься лицензируемым видом деятельности, т.е. элемента правоспособности. Лицензирование отдельных видов деятельности относится к правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с Конституцией отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Когда лицензия выдается на занятие какой-либо деятельностью как исключительной, юридическое лицо в течение срока ее действия не вправе осуществлять иную деятельность. Нарушение указанного правила является основанием для признания сделок, выходящих за пределы специальной правоспособности юридического лица, недействительными. Это относится прежде всего к банкам, страховым организациям и инвестиционным фондам.

На основании проведенного анализа источников правового регулирования института гражданской правоспособности юридических лиц

делается вывод о том, что помимо общей и специальной правоспособности есть основания говорить и об исключительной правоспособности, которая является разновидностью специальной правоспособности юридического лица. По мнению автора, данную юридическую категорию следует использовать в тех случаях, когда на основании лицензии у юридического лица возникает право осуществлять лишь узкий круг определенных видов деятельности при одновременном введении запрета заниматься другими видами деятельности (например, ст. 5 и 13 Федерального Закона «О банках и банковской деятельности», ст. 6 и 32 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», п. 1 ст. 2 Федерального Закона «Об инвестиционных фондах»).

Автором отмечается, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права -физических и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом в соответствии с п. 2 ст, 124 ГК РФ к властвующим субъектам, участвующим в гражданских правоотношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Категории правоспособности свойственны абстрактность и неотчуждаемость, Возможность ограничения правоспособности юридических лиц закреплена положениями ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Анализ правоотношений банкротства позволяет утверждать, что переход к арбитражному (внешнему или конкурсному) управляющему полномочий органов управления юридического лица не означает фактического прекращения правоспособности последнего, а лишь ее ограничение. Таким образом, процедуры банкротства являются одним из средств ограничения правоспособности юридического лица на период их

17 осуществления.

На основе проведенного анализа источников правового регулирования института правоспособности юридического лица делается вывод о том, что содержание правоспособности раскрывается через весь комплекс прав и обязанностей, которыми может обладать юридическое лицо, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Отмечается что, содержание правоспособности юридических лиц составляет возможность приобретения совокупности социальных, экономических, процессуальных и других прав, предоставляемых нормативными актами Российской Федерации, международными актами, а также прав, которые законом прямо не предусмотрены, но не противоречат общим началам и смыслу гражданского законодательства, а также исполнять связанные с данными правами обязанности.

Параграф второй посвящен исследованию развития понятий правосубъектности и правоспособности в науке российского гражданского и гражданского процессуального права, а также соотношения этих категорий.

В правовой литературе можно выделить три основных направления в трактовке понятия правосубъектности.

Первое направление воедино связывает понятие правосубъектности с категориями правоспособности и дееспособности (Н.В. Витрук). Аналогичного мнения придерживается С.С. Алексеев, определяя правосубъектность как праводееспособность.

В соответствии с другим направлением, содержание правосубъектности рассматривается более широко и включает в себя не только правоспособность или праводееспособность, но и права и обязанности, непосредственно вытекающие из действия законов. Третье направление в трактовке понятия правосубъектности признает (например, Я.Р. Веберс), что праводееспособность образует содержание этого понятия, однако вместе с тем учитывает наличие реальных общественных отношений,

18 участниками которых являются правоспособные, но недееспособные лица.

Диссертант обосновывает вывод о том, что правоспособность, как и дееспособность, является составляющим элементом правосубъектности.

. Понятие правосубъектности в науке гражданского процессуального права в нашей стране впервые было введено Н.А. Чечиной, которая предложила заменить понятие гражданской процессуальной правоспособности понятием правосубъектности. По мнению же В.Н. Щеглова, субъектом процессуальных правоотношений также могут быть процессуально недееспособные лица. Были предприняты попытки сохранить в науке оба понятия — правоспособность и правосубъектность. Так, С.А. Якубов писал, что все субъекты гражданских процессуальных правоотношений обладают и правоспособностью, и правосубъектностью. Возражая против выделения гражданской процессуальной правосубъектности как самостоятельной процессуальной категории, Д.М. Чечот рассматривает понятия правоспособности и правосубъектности как идентичные. Вместе с тем он считает, что невозможно быть субъектом права и не обладать правосубъектностью.

Однако законодательство Российской Федерации не знает термина «правосубъектность». Этот термин используется лишь в научной юридической литературе. Автор обосновывает позицию, что содержание правосубъектности не всегда является одинаковым. В одних случаях оно охватывает собой только правоспособность, при этом отсутствующая у субъекта дееспособность дополняется дееспособностью другого лица. Таково положение недееспособных и не полностью дееспособных людей в гражданском праве. В других случаях правосубъектность включает в себя как правоспособность, так и дееспособность. Такова гражданская правосубъектность полностью дееспособных людей и юридических лиц.

Правоспособность — это возможность быть субъектом прав и обязанностей, необходимая предпосылка субъективного права. Соотношение

правоспособности и субъективного права можно выразить как отношение абстрактной и конкретной возможности определенного поведения участника правоотношения, обеспеченной объективным правом. Возникновение на основе гражданской правоспособности субъективного права происходит с наступлением соответствующего юридического факта.

Под гражданской процессуальной правоспособностью принято
понимать способность иметь гражданские процессуальные права и
обязанности. В советский период в нашей стране понятие гражданской
процессуальной правоспособности применялось только к сторонам в делах
искового производства (С. В.Александровский, А.Ф.Клейнман,

С.Н. Абрамов).

Так, М.А. Гурвич распространял понятие гражданской процессуальной правоспособности не только на стороны (истца и ответчика), но и на третьих лиц, в чем проявилась тенденция к расширению сферы применения понятия гражданской процессуальной правоспособности. Д.М. Чечот убедительно показал самостоятельный характер гражданской процессуальной правоспособности. Более того, он утверждал, что понятие гражданской процессуальной правоспособности распространяется на суд, прокуратуру, органы государственного управления, дающие заключение по делу.

Диссертант обосновывает мнение о том, что понятие гражданской процессуальной правоспособности применимо только к участникам процесса, а по отношению к суду более корректно говорить о компетенции. При рассмотрении гражданско-процессуальной правоспособности лиц, содействующих правосудию, необходимо учитывать, что процессуальное положение данной категории лиц обусловлено их вспомогательным предназначением в гражданском процессе. Закон устанавливает особенности их процессуальной правоспособности, для того чтобы их участие было целесообразным.

В третьем параграфе автор исследует гражданскую процессуальную правоспособность, раскрывает взаимосвязь и соотношение указанного процессуального института с соответствующим институтом материального права, а также уточняет их содержание применительно к теме исследования.

Гражданская процессуальная правоспособность представляет собой возможность лица обратиться к судебному органу за защитой нарушенных прав и охраняемых законом интересов, а также возможность осуществлять все предоставленные гражданским процессуальным законодательством права и нести обязанности. Гражданская процессуальная правоспособность юридических лиц, в отличие от гражданской правоспособности, является общей. Она обычно сопутствует материальной правоспособности и связана с последней. Однако, в случаях, предусмотренных гражданским материальным законодательством, гражданская процессуальная правоспособность признается за субъектами, не обладающими материальной гражданской правоспособностью.

Автором обосновывается предложение о необходимости закрепления на законодательном уровне понятия гражданской процессуальной правоспособности, дополнив ст. 36 ГПК РФ нормой следующего содержания: «Гражданская процессуальная правоспособность - это возможность приобретения совокупности процессуальных прав, предоставляемых нормативными актами РФ, международными актами, а также прав, которые законом прямо не предусмотрены, но не противоречат общим началам и смыслу гражданского процессуального законодательства, и способность исполнения обязанностей, связанных с данными правами».

Переход гражданской процессуальной правоспособности как возможности правообладания к действительному правообладанию, характерному для субъектов возникшего гражданского процесса, связывается с возбуждением гражданского дела Лица могут вступить в процесс по собственной инициативе или по определению суда. Однако не всегда

возможности правообладания, заключенные в гражданской процессуальной правоспособности, становятся конкретными субъективными правами и обязанностями.

Глава вторая «Гражданская процессуальная правоспособность коллективных образований» посвящена рассмотрению оснований и особенностей участия в гражданском процессе юридических лиц, а также коллективных образований, не обладающих статусом юридического лица.

В параграфе первом автором анализируется процессуальная правоспособность коллективных образований, обладающих статусом юридического лица в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В настоящее время вопрос гражданской процессуальной правоспособности юридических лиц урегулирован ст. 36 ГПК РФ. Одним из важнейших условий возникновения юридического лица является признание его со стороны государства. Такое признание может быть осуществлено в форме государственной регистрации. Создание юридического лица означает появление в гражданском обороте нового субъекта права, имеющего возможность совершать юридически значимые действия, в том числе принимать участие в гражданском процессе.

На основе проведенного сравнительного анализа положений ГПК РФ и ГПК РСФСР, регулирующих вопросы гражданской процессуальной правоспособности и дееспособности, автором делается вывод, что законодателем РФ урегулированы некоторые спорные вопросы (например, о субъектах, обладающих гражданской процессуальной правоспособностью) и более корректно определена гражданская процессуальная правоспособность.

Как известно, гражданское право регулирует отношения, участниками которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические и физические лица. Гражданское процессуальное право признает участниками отношений более широкий круг

субъектов по сравнению с гражданским правом, поскольку ст. 36 ГПК РФ предоставляет возможность судебной защиты прав всем реально существующим субъектам.

Параграф второй посвящен анализу положений действующего материального и процессуального законодательства регулирующего вопросы участия в гражданском процессе организаций, не обладающих статусом юридического лица.

В соответствии со ст. 36 ГПК РФ правом на обращение за судебной защитой своих нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов обладают граждане и организации, которые согласно действующему законодательству Российской Федерации наделены правом на судебную защиту. Но поскольку в указанной статье не говорится, что названные в ней организации должны иметь статус юридического лица, то субъектами процессуальных правоотношений, по мнению автора, могут быть и организации, не являющиеся юридическими лицами. Вопрос о том, какие коллективные образования, не являющиеся юридическими лицами, могут быть участниками гражданских процессуальных отношений, регулируются нормами гражданского и других отраслей материального права.

Участие организации, не являющейся юридическим лицом, в процессе в качестве истца или ответчика трактуется отдельными учеными-правоведами в зависимости от того, как они понимают процессуальную правоспособность, связывают ли они ее с материально-правовой правоспособностью и какое значение придают ей: самостоятельное или подчиненное. Их можно условно разделить на три группы.

К первой группе относятся авторы, категорически утверждающие, что обращение к суду с иском против организаций, не являющихся юридическими лицами, недействительно. Свой вывод они подтверждают тем, что организация, не являющаяся юридическим лицом, не обладает гражданской и гражданской процессуальной правоспособностью.

Диссертантом отмечается, что сторонники данной точки зрения рассматривают гражданскую процессуальную правоспособность как производную от материально-правовой и придают ей подчиненный характер. Вторая группа авторов вопрос о влиянии материальной правоспособности организаций на способность быть истцом или ответчиком по делу также связывает с признаками юридического лица. Однако практические выводы ставятся в зависимость от того, когда будет установлено отсутствие у организации этих признаков. По мнению М.А. Викут, если в момент возбуждения дела судья видит, что привлекаемая к ответу организация не является юридическим лицом, он должен отказать в принятии искового заявления. Если же отсутствие у организации-ответчика процессуальной правоспособности установлено в стадии судебного разбирательства, необходимо применять правила замены ненадлежащего ответчика надлежащим. Данное утверждение подкрепляется и соображениями практического порядка: нецелесообразно прекращать производство по делу только потому, что ответчиком привлечена организация, не являющаяся юридическим лицом. Иначе заинтересованному лицу придется снова предъявлять иск, что усложнит и затруднит получение от суда решения по существу спора. И только при невозможности произвести замену процессуально неправоспособного ответчика другим, обладающим этой правоспособностью, суд должен прекратить производство по делу.

Третья группа процессуалистов наиболее полно и аргументировано решает проблему юридической личности применительно к ответчику. Так, М.С. Шакарян отмечает, что возможность быть ответчиком по делу — это один из признаков юридического лица, а не характеристика его правоспособности, которая обусловливается нормами материального права. М.С. Шакарян придает процессуальной правоспособности самостоятельное значение.

По мнению диссертанта, предпосылками для участия в материальном

правоотношении являются все четыре признака юридического лица, которые и определяют его гражданскую правоспособность, однако для участия организации в качестве ответчика достаточно ее организационного единства и возможности выступать в процессе от своего имени.

В соответствии со ст. 46 и 47 ГПК РФ органы государственной власти и управления в предусмотренных законом случаях могут быть привлечены судом к участию в гражданском процессе или выступать в процессе по своей инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и для защиты прав граждан и интересов государства. Таким образом они тоже могут быть субъектами процессуальных правоотношений.

Юридическими лицами создаются обособленные подразделения (филиалы, представительства) в соответствии с учредительными документами юридического лица, которые действуют на основании утвержденных им положений, которые также могут быть участниками гражданского процесса. Наделение обособленного подразделения правами по осуществлению полномочий стороны по делу может быть произведено учредительными документами (Устав), внутренними документами юридического лица (например, Положение об обособленном подразделении юридического лица) или доверенностью, выданной юридическим лицом. Однако в случаях, когда филиалам и представительствам юридических лиц предоставлено право осуществлять в гражданском процессе полномочия стороны по делу, эти обособленные подразделения выступают от имени юридического лица, их уполномочившего, и взыскания производятся арбитражным судом с такого юридического лица или в его пользу.

Автором отмечается, что в соответствии с нормами некоторых законов (КоАП РФ, Федеральный закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», Закон РФ «Об общественных объединениях», Закон РФ «О профессиональных союзах, их правах и

гарантиях деятельности», Закон Волгоградской области «О трудовых коллективах» и др.) обращаться в суд за защитой прав и законных интересов могут и такие коллективные образования, не обладающие правами юридического лица, как комиссии по делам несовершеннолетних, трудовые коллективы, профессиональные союзы, общественные объединения.

Исследованию особенностей реализации гражданской и гражданской процессуальной правоспособности юридического лица посвящена глава третья.

В параграфе первом данной главы исследуется понятие дееспособности, соотношение дееспособности с правоспособностью, анализируются особенности дееспособности юридических лиц.

Элементом гражданской правосубъектности, наряду с гражданской правоспособностью, является гражданская дееспособность. Гражданская дееспособность определяется как способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Объем содержания гражданской дееспособности должен соответствовать объему содержания гражданской правоспособности, т.к. дееспособность рассчитана на осуществление элементов правоспособности. Лицу, обладающему способностью иметь права и обязанности, предоставляется возможность самому совершать действия в пределах правоспособности.

Гражданская дееспособность рассматривается в качестве предпосылки осуществления гражданской правоспособности действиями самого субъекта права.

Гражданская процессуальная дееспособность определяется как способность лица своими действиями приобретать процессуальные права и осуществлять процессуальные обязанности, т.е. лично осуществлять процессуальные действия, порождающие процессуальные последствия. Наличие гражданской процессуальной правоспособности является

обязательным условием для участия в процессе в качестве стороны, поэтому наличие гражданской процессуальной дееспособности необходимо для самостоятельного участия в процессе. Гражданская процессуальная дееспособность, тесно связанная с гражданской дееспособностью, в большинстве случаев сопутствует материальной дееспособности.

Автором отмечается что, если материальная дееспособность не будет подкреплена процессуальной, то не будет и реальной возможности в защите прав и интересов, и наоборот, если процессуальная дееспособность будет существовать независимо и до материальной, то сама реализация процессуальных прав и соответствующая деятельность субъектов фактически оказывается бесцельной. Таким образом, с момента возникновения материальной дееспособности наступает и дееспособность процессуальная.

Статьей 37 ГПК РФ определено, что способность своими действиями осуществлять процессуальные права, выполнять процессуальные обязанности и поручать ведение дела представителю (гражданская процессуальная дееспособность) принадлежит в полном объеме гражданам, достигшим восемнадцати лет, и организациям. Поскольку разрыв между способностями «иметь» и «осуществлять своими действиями» процессуальные права и обязанности возможен только у физических лиц, защищающих свои права и законные интересы, то частичная гражданская процессуальная дееспособность может быть юридическим свойством лишь физических лиц, участвующих в процессе в качестве стороны или третьего лица. Автором обосновывается вывод о том, что частичная гражданская процессуальная дееспособность не присуща коллективным образованиям, включая юридических лиц, в том числе и потому, что у таких участников процесса способность «иметь» и способность «осуществлять своими действиями» процессуальные права и обязанности возникают одновременно и в полном объеме.

Гражданская процессуальная дееспособность юридических лиц

возникает одновременно с гражданской дееспособностью. Гражданская процессуальная дееспособность юридического лица определяется гражданской процессуальной правоспособностью данного юридического лица и осуществляется его органом. Гражданская процессуальная дееспособность - это необходимое условие для юридической действительности обращения лица к суду.

Автором делается вывод о том что, категории «гражданская дееспособность» и «гражданская процессуальная дееспособность» можно определить как юридическую возможность реализации предоставленных субъекту прав и выполнения возложенных на него обязанностей в сфере общественных отношений, урегулированных нормами соответствующих отраслей права.

В параграфе втором исследуются способы реализации юридическим лицом его правоспособности, в том числе и процессуальной. Особое внимание уделяется такой конструкции, как орган юридического лица, анализируется его сущность.

Правоспособность и дееспособность юридического лица реализуется через его органы (п. 1 ст. 53 ГК РФ), формирующие и выражающие вовне его волю как самостоятельного субъекта права. Органы юридического лица не только осуществляют управление его деятельностью, но и выступают в имущественном обороте от его имени. Их действия признаются действиями самого юридического лица. Полномочия органа или представителя, являясь производными от правоспособности юридического лица, не могут превышать ее по объему. Орган юридического лица в соответствии с п. 3 ст. 53 ГК РФ при совершении действий от имени юридического лица должен действовать в интересах представляемого юридического лица добросовестно и разумно.

Диссертантом отмечается, что положение п.З ст. 53 ГК РФ о том, что органом юридического лица может быть только лицо, в связи с чем участники гражданского оборота перед заключением договора должны

удостовериться в правосубъектности юридического лица, а также в правосубъектности того, кто является органом, то есть установить его правоспособность и дееспособность.

Реализация процессуальных прав юридического лица также осуществляется органами юридического лица. Юридическое лицо участвует в гражданском процессе, и, кроме того, выступает в гражданском обороте посредством действий не только своих органов, но и иных лиц (участники, работники юридического лица), действия которых признаются действиями самого юридического лица. Гражданские процессуальные права и обязанности для юридического лица могут приобретать его представители, действующие на основании доверенности, выдаваемой органами юридического лица.

В заключении излагаются выводы, отражающие основные результаты проведенного исследования.

29 По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.Ананских ЕС. Возможность участия в гражданском процессе юридических лиц, а также коллективных образований, не обладающих статусом юридического лица // Вопросы права и социологии. Межрегиональное научное издание. — Волгоград: Изд-во ВРО МСЮ, 2002. — Вып.7. - С. 23-29 (0,4 п.л.).

2. АнанскихЕ, С. Понятие гражданской процессуальной

правоспособности и ее соотношение с гражданской процессуальной правосубъектностью // Вопросы права и социологии: Межрегиональное научное издание. — Волгоград: Изд-во ВРО МСЮ, 2003. — Вып. 8. — С. 20-27 (0,7 п.л.).

3.Ананских Е.С. О соотношении материальной и процессуальной правоспособности юридического лица // VII Межвузовская конференция студентов и молодых ученых г. Волгограда и Волгоградской области (г. Волгоград, 12—15 ноября 2002 г.). — Вып. 2: Право и юриспруденция: Тезисы докладов. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. — С.41—43 (0,3 п.л.).

4.     Ананских Е. С. Лицензирование         как         способ         ограничения
правоспособности   юридических лиц // VII   Межвузовская   конференция
студентов и молодых ученых г.   Волгограда и Волгоградской области (г.
Волгоград, 12-15 ноября                2002 г.). — Вып. 2: Право и юриспруденция:
Тезисы докладов. -Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.— С.43—45 (0,3 п.л.).

5. Ананских Е.С. Гражданская дееспособность как элемент
правосубъектности // Сборник научных работ аспирантов, соискателей и
студентов ВАГС. — Волгоград: Изд-во ВАГС, 2004. — Вып.5. — С. 15—19
(0,6 п.л.).

б.Ананских Е.С. Гражданская процессуальная правоспособность юридического лица // Второй межвузовский сборник статей аспирантов и соискателей. — М.: Изд-во Российской академии адвокатуры, 2004. — С. 20-24 (0,4 п.л.).

Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Пермского государственного университета

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Л.В. Щенникова

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

В.Ф. Попондопуло

кандидат юридических наук, доцент

В.В.Долинская

Ведущее учреждение-Уральская академия государственной службы

Защита состоится 15 апреля 2005 г. в 10 часов на заседании

регионального диссертационного совета ДМ 220.038.10 в Кубанском

государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар,
ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета.

Автореферат разослан 12 марта 2005 г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Акционерные общества в силу своей эффективности стали преобладающей организационно-правовой формой коммерческих организаций во всем мире.

В России, где акционерные общества возродились в процессе трансформации отношений собственности в начале 90-х годов XX века, в настоящее время их функционирует более миллиона. С акционированием в стране связывалась и связывается возможность решения многих проблем (повышения эффективности экономической деятельности, стабилизации финансового положения юридических лиц, привлечения иностранных инвестиций, повышения уровня жизни населения и др.). При этом необходимо учитывать: с одной стороны, развитие имущественных отношений способствует совершенствованию права в целом и гражданского права в частности, а с другой - уровень развития права непосредственно влияет на динамичность возникновения, формирования и закрепления вышеупомянутых имущественных отношений. В этом проявляется неразрывная связь между правом и экономикой.

При создании в России акционерных обществ были допущены серьезные нарушения принципов и закономерностей их организационного формирования. Одна из существенных причин: решения по акционированию предприятий, принимаемые на макроэкономическом уровне, не учитывали последствий на микроэкономическом уровне. Нормативно-правовая база в своем становлении не поспевала за темпами реорганизации общества. В условиях переходной экономики законодательство и не может быть совершенным, то есть стабильным и достаточно отшлифованным, так как значительный объем нормативных актов принимается за слишком короткий промежуток времени. Однако, оправдывая нестабильность динамикой реформирования, необходимо сознавать, что ущербность принимаемых законодательных актов работает против самой реформы и всего общества с силой, соответствующей масштабу

этих актов. В конечном счете, именно это определило юридически значимое поведение и результаты деятельности акционерных обществ.

Новые собственники столкнулись с проблемой формирования такой системы управления, которая учитывала бы интересы всех субъектов производственного процесса и акционерных правоотношений в целом. В практической деятельности каждого акционерного общества возникла необходимость выбора стратегии его развития и согласования интересов его участников. Возможность субъектов акционерных отношений оказывать постоянное влияние на принятие тактических и стратегических решений получила название корпоративного контроля. В широком смысле корпоративный контроль — это вся совокупность возможностей извлечения выгоды от деятельности корпорации. При этом корпоративный контроль реализуется через систему корпоративного управления.

Следует учитывать и такой аспект: современная ситуация в отечественных акционерных обществах характеризуется снижением объема операций, формирующих портфельные инвестиции, и увеличением масштабов операций, направленных на передел собственности. Этот процесс нуждается в тщательном изучении, поскольку стало очевидным, что его масштабы на современном этапе влияют на состояние экономики и общества в целом и существенным образом отражаются на жизнедеятельности каждой организации. Описанию подобных проблем посвящено множество отечественных публикаций, но практически отсутствуют работы, раскрывающие смысл самого корпоративного контроля, а также правовые механизмы его формирования и реализации.

Таким образом, назрела необходимость тщательного изучения понятия корпоративного контроля, проблемы правовых механизмов его формирования и реализации в российских акционерных обществах. При всей своей значимости эти вопросы в настоящее время проработаны и освещены крайне недостаточно. Акционерное законодательство РФ имеет явные пробелы и противоречия, приводящие к возникновению- порой неразрешимых конфликтов между

акционерами, однако подлинно научные (а не популистские) работы по данной тематике достаточно немногочисленны; практически отсутствуют анализ конфликтных ситуаций и исследование юридических путей их решения. Такие исследования жизненно важны для значительной части мажоритарных и миноритарных акционеров, юристов, экономистов, руководителей различных предприятий, так как вышеупомянутые конфликты приводят к стагнации работы организаций и дестабилизации как экономической, так и политической обстановки в целых регионах России.

Именно поэтому представляется чрезвычайно актуальным изучение проблемы правовых механизмов формирования и реализации корпоративного контроля не только с учетом возможностей действующего российского законодательства, но и с указанием на его пробелы и недостатки.

Объектом диссертационного исследования выступают сложные социально-правовые и экономико-правовые явления - корпоративные и акционерные правоотношения.

Предметом диссертационного исследования являются деятельность акционерных обществ под утлом зрения формирования и реализации корпоративного контроля, особенности осуществления интересов субъектов акционерных правоотношений, причины нарушений, а также средства обеспечения этих интересов и эффективной реализации корпоративного контроля в акционерных обществах.

В работе не только проанализировано конкретное правовое регулирование, основанное на действующем законодательстве, так или иначе определяющем правовой статус акционерных обществ, но рассмотрены и перспективы его дальнейшего развития. При этом диссертант использует примеры из личного опыта, связанного с деятельностью нескольких крупных предприятий Пермской области, столкнувшихся на протяжении последнего десятилетия с необходимостью формирования и реализации корпоративного контроля: ОАО «Камтэкс», ОАО «Нефтехимик», ОАО «Пермский ГПЗ»,

ОАО «Сорбент» (г. Пермь), ОАО «Бератон» и ОАО «Уралкалий» (г. Березники), ОАО «Соликамский магниевый завод» (г. Соликамск) и др.

Цель диссертационной работы - исследование теоретических проблем и практики гражданско-правового регулирования отношений, возникающих в связи с созданием и деятельностью акционерных обществ, разработка научно обоснованной концепции такой юридической конструкции, как корпоративный контроль, включающей определение сущности, понятия, места, роли и значения корпоративного контроля и правовых механизмов его формирования и реализации в системе российского права и в деятельности акционерных обществ, выделение форм корпоративного контроля и определение его места в системе корпоративного управления, что сделало возможным разработать требования и принципы построения системы их правового регулирования, а также предложить практические рекомендации по разработке и совершенствованию основных нормативных актов, регулирующих различные сферы деятельности акционерных обществ.

Объект, предмет и цель определили постановку следующих исследовательских задач:

1. Изучить пошлинный аппарат таких юридических конструкций, как
акционерные правоотношения, акционерные общества, корпоративный
контроль и других, проанализировать правовую природу акционерной формы
предпринимательства и исследовать вытекающую из нее специфику правового
обеспечения акционерных обществ.

2. Определить действительные причины и факторы, обусловливающие
конкретное поведение всех субъектов акционерных правоотношений в
процессе функционирования акционерных обществ.

3. Вскрыть объективные закономерности возникновения, существования
и развития корпоративного управления и корпоративного контроля.

4. Выявить сущность, определить место, роль и значение корпоративного
контроля и правовых механизмов его формирования и реализации в системе
российского права и в деятельности акционерных обществ.

5. Разработать классификацию корпоративного контроля.

6. Предложить модельные варианты формирования корпоративного
контроля с учетом сбалансированного участия всех субъектов акционерных
правоотношений в реализации корпоративного контроля.

7. Обосновать основные требования и принципы организации системы
правового регулирования формирования и реализации корпоративного
контроля.

8.          Внести предложения по развитию и совершенствованию основных
нормативных     актов,      регулирующих     различные      сферы     деятельности
акционерных   обществ,   а   также   разработать   некоторые   предложения   по
совершенствованию правоприменительной практики.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методология диссертационной работы представляет собой совокупность определенных теоретических принципов, логических приемов и специальных способов исследования изучаемой области правовой действительности. Во-первых, общеметодологическую основу настоящего исследования составляет диалектико-материалистический метод. Во-вторых, в числе используемых общенаучных методов выделяются анализ и синтез, индукция и дедукция, метод аналогии и гипотезы. В-третьих, теоретическая и практическая результативность исследования обеспечивается путем применения специфических, частных методов научного решения правовых задач, вытекающих из основных теоретических установок гражданского права, а именно: метода сравнительного правоведения; системного подхода с его достаточно широким категорийным аппаратом, где прописаны основные понятия - системы и подсистемы, института, элемента, состава и структуры правового регулирования (только системное рассмотрение явления дает возможность всесторонне исследовать юридическую проблематику и приводит к вскрытию юридической природы, сути, назначения и возможностей использования того или иного правового инструмента); метода комплексного анализа, без которого сделанные выводы и обобщения были бы невозможны;

правового моделирования (формально-юридического и конкретно-социологического методов). Сочетание общетеоретического и конкретно-правового анализа позволило не только сформулировать общие выводы, но и продемонстрировать возможности практического применения правовых механизмов формирования и реализации корпоративного контроля в российских акционерных обществах.

Три названных методологических уровня образуют единый фундаментальный комплекс исследовательских приемов, используемых автором диссертационной работы в целях постижения сущности сложного правового явления.

Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные труды отечественных и зарубежных правоведов, которые содержат общие идеи о гражданском праве, его подотраслях и институтах, собственности и праве собственности, организационно-правовых формах юридических лиц и т.д. Здесь следует отметить работы С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, С.Н. Брауде, А.Г. Быкова, М. Вебера, А.Б. Венгерова, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, В.Ю. Вольфа, В.П. Грибанова, П.Н. Гуссаковского, Р. Давида, В.В. Долинской, О.С. Иоффе, А.И. Каминки, В.П. Камышанского, Т.В. Кашаниной, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, Р.З. Лившица, Д.В. Ломакина, В.П. Мозолина, А. Оноре, Л.И. Петражицкого, П.А. Писемского, В.Ф. Попондопуло, Е.А. Суханова, И.Т. Тарасова, P.O. Халфиной, Г.С. Шапкиной, Г.Ф. Шершеневича, Л.В. Щенниковой, Д. Эрши и др. Некоторые работы вышеперечисленных ученых написаны задолго до начала периода переходной экономики и правовой реформы в России. Однако бесспорная актуальность этих трудов позволяет применить их на современном этапе в качестве методологической основы исследования правового механизма формирования и реализации корпоративного контроля в акционерных обществах.

Особенное место в этом ряду занимает работа профессора И.Т. Тарасова «Учение об акционерных компаниях» (1880), в которой впервые предпринят

детальный правовой анализ основных положений об акционерных обществах, акционерных отношениях и правовом статусе их участников.

В современной российской правовой науке специальное комплексное исследование категории «акционерное правоотношение» содержится в работе Д.В. Ломакина «Акционерное правоотношение: понятие, содержание, субъекты». В.В. Долинская фактически первой из отечественных ученых комплексно исследовала правовое регулирование организации и деятельности акционерных обществ и выстроила систему акционерных правоотношений по аналогии с системой отношений, входящих в предмет гражданского права. Экономические аспекты взаимодействия участников акционерных отношений, понимание причин и последствий конфликта интересов изучаются в работах А.Д. Радыгина.

Помимо этого в диссертационном исследовании использовалась информация о фактах нарушения прав и интересов акционеров в российских акционерных обществах, а также привлечены материалы судебной практики, полученные автором в процессе его профессиональной деятельности.

Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном характере исследования особенностей акционерных правоотношений под иным, ранее не применяемым углом зрения, что позволило предложить совершенно новую трактовку понятия теоретической конструкции корпоративного контроля как объекта корпоративных правоотношений. Это, в свою очередь, имеет важное прикладное значение для формулирования не только теоретических выводов, но и предложений по совершенствованию гражданского законодательства об акционерных обществах.

Результатом исследования стало уточнение существующих в законодательстве России правовых конструкций, обеспечивающих эффективную реализацию корпоративного контроля на основе всестороннего и полного учета интересов всех субъектов акционерных правоотношений.

В диссертации сформулирован ряд новых положений, выводов, рекомендаций, наиболее существенными из которых представляются следующие:

1) На основе анализа итогов дискуссии о понятии объекта гражданских
правоотношений аргументируется вывод о том, что объектом корпоративных
правоотношений является корпоративный контроль.

2)       Излагается авторский подход к определению понятия корпоративного
контроля. Под корпоративным контролем предлагается понимать возможность
субъектов    корпоративных:    правоотношений    непосредственно    либо
опосредованно     определять,     формулировать,     принимать     решения,
связанные с тактикой и стратегией деятельности акционерного общества,
или влиять на их принятие.

3) Разработана классификация корпоративного контроля по субъектному
составу акционерных правоотношений и юридическим возможностям этих
субъектов. При этом выделены такие формы корпоративного контроля:

- акционерный контроль, который в свою очередь подразделяется на
абсолютный (непосредственный) и относительный (опосредованный);

- управленческий контроль, который в свою очередь можно разделить
на должностной управленческий контроль и специальный управленческий
контроль;

- государственный контроль.

Дана научная характеристика предложенных форм корпоративного контроля, позволяющая, с точки зрения автора, оптимизировать нормотворчество.

4) Обосновывается необходимость изъятия из ФЗ «Об акционерных
обществах» понятия «объявленных» акций как мешающих обеспечению
защиты имущественных и неимущественных прав акционеров с точки зрения
формирования корпоративного контроля, в связи с чем предложены новое

определение понятия дополнительных акций и внесение соответствующих изменений в ст. 27, 28, подл. 5, 6 п. 1 ст. 48 ФЗ «Об акционерных обществах».

5)     Доказывается    необходимость   расширения    компетенции    общего
собрания   акционеров   внесением   в   нее вопроса об утверждении   бюджета
общества на текущий год путем включения данного вопроса в п.   1   ст. 48
ФЗ   «Об   акционерных   обществах».    При   этом   под   бюджетом   общества
предлагается понимать форму образования и расходования фонда денежных
средств,   предназначенных для финансового обеспечения задач и функций
данного акционерного общества (по аналогии с понятием государственного
бюджета, данного в ст. 6 БК РФ).

6)          Аргументируется   актуальность   изложения   п.    1   ст.   53   ФЗ   «Об
акционерных   обществах»    в   новой   редакции,    позволяющей   акционерам
(акционеру), являющимся в совокупности владельцами не менее чем 2 %
голосующих акций общества, внести вопросы в повестку дня годового общего
собрания    акционеров    и    выдвинуть    кандидатов    в     совет    директоров
(наблюдательный   совет)   общества,   коллегиальный   исполнительный   орган,
ревизионную комиссию (ревизоры) и счетную комиссию общества не менее
чем за 30 дней до даты проведения годового общего собрания акционеров, если
уставом общества не установлен более поздний срок. При этом предлагается
соответствующая корректировка п. 1 ст. 52 ФЗ «Об акционерных обществах».

7) Обосновывается необходимость изложения п. 8 ст. 55 ФЗ «Об
акционерных обществах» в новой редакции, позволяющей органам и лицам,
требующим созыва внеочередного общего собрания, обращаться в суд с иском
о понуждении акционерного общества провести внеочередное общее собрание
акционеров с возмещением расходов на его подготовку и проведение за счет
средств общества.

8) Доказывается необходимость установления в п. 3 ст. 66 ФЗ «Об
акционерных обществах» количественного состава совета директоров
(наблюдательного совета) общества, который не может быть менее чем девять
членов.

9) Аргументируется актуальность признания крупной сделки,
совершенной с нарушением требований ст. 79 ФЗ «Об акционерных
обществах», ничтожной с внесением соответствующих изменений в п. 6 этой
статьи.

10)             Выдвигается положение о необходимости внести в Арбитражно-
процессуальный кодекс РФ изменения,   связанные   с   сокращением сроков
рассмотрения исков акционеров о признании недействительными решений
совета директоров   (наблюдательного совета)   общества об   отказе включить
вопрос в повестку дня общего собрания акционеров или кандидата в список
кандидатур для голосования по выборам в соответствующий орган общества.

11) Делается вывод о том, что акционеры вправе обжаловать решения
общих собраний акционеров в суде независимо от причинения им убытков.

Практическая и теоретическая значимость результатов исследования определяется возможностью использовать его теоретические положения и выводы для развития и совершенствования законодательства Российской Федерации в отношении создания и деятельности акционерных обществ, ограничения монополистической деятельности на товарных рынках, регулирования отношений как акционеров между собой, так и между акционерами и акционерным обществом.

Независимо от того, будут внесены соответствующие корректировки в нормативные акты или нет, результаты исследования могут использоваться всеми субъектами акционерных правоотношений для эффективного формирования и реализации корпоративного контроля с учетом сбалансированного участия в их акционерных обществах.

Результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе: в преподавании курса «Гражданское право», для разработки программы спецкурса, посвященного акционерному праву, на семинарских занятиях по гражданскому, предпринимательскому и акционерному праву, а также при подготовке учебно-методических материалов, предназначенных для студентов юридических учебных заведений.

Полученные выводы и результаты проведенного анализа могут быть полезны в научно-исследовательской работе по проблемам приватизации, деятельности акционерных обществ, других юридических лиц, вопросам собственности.

При этом несомненно, что исследование затронуло только некоторые проблемы акционерного права. Возможно, другие аспекты этой тематики станут предметом пристального внимания других авторов, так как сегодня этого требует сама жизнь.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права и процесса Пермского государственного университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения работы изложены и опубликованы в печати.

Сформулированные в настоящем исследовании рекомендации были использованы диссертантом в практической деятельности по обеспечению интересов акционеров в акционерных обществах г. Перми и Пермской области.

Структура диссертации.- Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются научная новизна и практическая значимость диссертационной работы, объект и предмет исследования, его цель, задачи, методологическая и теоретическая основы, представлена структура диссертации.

В первой главе исследования «Корпоративные отношения и корпоративный контроль» рассматриваются понятия корпоративных и акционерных отношений; анализируются мнения разных авторов о сущности и содержании соответствующих отношений; изучается правовая природа акционерных обществ; указывается на отрицательные черты акционирования;

выясняются сущность и значение конфликта интересов и его роль в жизнедеятельности акционерных обществ; дается понятие корпоративного контроля как с точки зрения других исследователей, занимающихся данной тематикой, так и с точки зрения автора; предлагается классификация корпоративного контроля по субъектному составу акционерных правоотношений и юридическим возможностям этих субъектов, позволяющая избегать конфликта интересов и оптимизировать нормотворчество.

В первом параграфе - «Понятие корпоративных и акционерных отношений» - отмечается, что, несмотря на многочисленные научные труды, посвященные изучению правоотношения вообще и акционерного правоотношения в частности, в юридической науке так и не сложилось единого взгляда на определение ни самого понятия «правоотношение», ни отдельных его элементов.

Обобщая анализ научной литературы относительно такой конструкции, как корпоративные (акционерные) отношения, автор предлагает несколько выводов:

1. Корпоративные отношения являются правоотношениями, так как
регулируются нормами права (например, § 2 гл. 4 ГК РФ).

2. Корпоративные отношения - это гражданские правоотношения.
Во-первых, они регулируются нормами гражданского законодательства.
Во-вторых, большинство цивилистов признает их отдельной разновидностью
гражданских правоотношений. Эти отношения возникают между субъектами
гражданского права (юридическими лицами - корпорациями и их участниками),
имущественно обособленными, независимыми и самостоятельными; несмотря
на некоторую деформацию принципа свободы воли, и строятся на основе
принципов гражданского права (ст. 1 ГКРФ).

3.   Эти правоотношения с допустимой долей вероятности нельзя вписать
ни   в   одну из   наиболее   часто   используемых классификаций гражданских
правоотношений,   которые   в   зависимости   от   того,   связана деятельность
обязанного лица с определенными материальными благами или нет, делятся на

имущественные и неимущественные правоотношения, а по способу удовлетворения интересов управомоченного лица - на вещные и обязательственные. Корпоративные правоотношения должны в данной классификации выделяться особо.

4.        Как и любые другие, корпоративные (акционерные) правоотношения -
это общественные отношения, урегулированные нормами права и состоящие во
взаимной связи субъективных прав и обязанностей их участников. Структура
корпоративных     правоотношений,      как     и      структура     любых     других
правоотношений,    имеет   три    необходимых   элемента:    субъекты,    объект,
содержание.

5.        Содержание корпоративного правоотношения (естественно, имея свои
особенности) «классически» составляют два элемента - субъективные права и
юридические   обязанности.   Сущность юридической   обязанности   состоит в
необходимости совершить определенные действия либо воздержаться от них, в
необходимости для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему
законные   требования   управомоченного,   а   также   в   необходимости   нести
ответственность     за     неисполнение     этих    требований.     Функциональное

назначение юридической обязанности - корреспондировать субъективным

1. Субъективным правам следует быть не только реально правам

осуществимыми. Субъекты этих прав должны обладать возможностями по пресечению нарушенных прав, их восстановлению, компенсации всех потерь, вызванных их нарушениями^2. ^А ^это ^может ^стать возможным только благодаря соответствующей нормативно-правовой базе. Если же нормативно-правовая база слаба, имеет существенные пробелы и не удовлетворяет потребностям экономического устройства общества, восстановление нарушенных прав либо не происходит вообще, либо имеет усеченный характер, что не может не провоцировать новых конфликтов. Таким образом, изучение корпоративных

¹ См.: Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. - 199S. - № 4. - С. 34.

² См.: Вшрянский В.В. Гражданский кодекс и суд // ЭЖ-юрист. - 2000. - № 4. - С. 5.

правоотношений крайне необходимо для адаптации нормативно-правовой базы к тем социально-экономическим условиям, в которых живет общество.

6. Специфичен объект корпоративных правоотношений. В юридической науке происходит достаточно много дискуссий вокруг этого понятия, и на сегодняшний день его' нельзя считать четко установленным. Но какого бы мнения ни придерживаться на этот счет, диссертанту кажется очевидным: объектом корпоративных правоотношений является не что иное, как контроль (в работе - корпоративный контроль). Это нетрудно доказать.

В соответствии с одной точкой зрения под объектом правоотношения понимается то, на что направлено или на что воздействует правовое отношение. В данном случае объект корпоративных правоотношений составляют действия, с которыми связана реализация корпоративных прав участника в отношении имущества корпорации, права на управление и на получение информации, а также действия по оказанию влияния на ее деятельность, на судьбу имущества, то есть «то поведение обязанного лица, на. которое вправе притязать управомоченный»¹. ^Но ^ведь ^контр^оль ^- ^это ^и ^есть ^не ^что ^иное, ^как ^некая управленческая деятельность, задачей которой в том числе является количественная и качественная оценка и учет результатов деятельности акционерного общества, а также всестороннего и надлежащего соблюдения прав акционеров. Кроме того, это форма воздействия, влияния на акционерное общество, точнее, на его менеджмент, со стороны акционеров.

В соответствии с другой точкой зрения под объектом правоотношения понимается то, по поводу чего возникает правоотношение. В таком случае выходит, что объектами правоотношений являются материальные и нематериальные блага, являющиеся предметом урегулированной нормами права деятельности субъектов. Но опять-таки трудно не признать, что при рассмотрении корпоративных правоотношений таким благом окажется не что иное, как корпоративный контроль.

¹ Си.: Иоффе О.С., ШаргородскийМД Вопросы теории права. - М, 1961. - С. 230.

В соответствии с третьей точкой зрения как объект правоотношения рассматриваются те фактические общественные отношения, на которые воздействует право, то есть объектом правоотношения является материальное или идеологическое отношение в целом. В рассматриваемой же ситуации это не что иное, как корпоративный контроль.

Исходя из вышеизложенного, автор утверждает, что, несмотря на специфичность самих корпоративных правоотношений, их объектом всегда выступает корпоративный контроль. При этом диссертант считает, что, согласившись с таким подходом, и нормотворчество, и правоприменительная практика получают в свое распоряжение тот алгоритм, придерживаясь которого, можно добиться действительного баланса интересов всех субъектов корпоративных правоотношений.

7.     Безусловно,   корпоративные   отношения   отличает   специфичность
субъектного состава, которая выражается в том, что одним из субъектов всегда
является корпорация,   а другим (другими) - ее участники.   Корпоративные
правоотношения,      возникая     только     между     участниками     конкретной
организации,   являются   закрытыми   для   иных   субъектов   имущественного
оборота (третьих лиц) и строятся на основе членства.

8.       Другой      особенностью     субъектного     состава    корпоративных
правоотношений можно считать то, что корпорация, являясь юридическим
лицом,   не   обладает   ни   разумом,   ни   волей,   и   для   того,   чтобы   вовне
(в   отношениях с   третьими лицами)   она выступала как   самостоятельный
субъект, эта воля должна быть сформирована внутри корпорации. Поэтому для
корпоративных отношений характерно то, что участники могут влиять на
формирование воли юридического лица, созданного ими, то есть воли своего
контрагента.   Подобное нетипично для гражданско-правовых отношений в
целом, но в этом и состоит специфика отношений членства.

Развивая эту мысль, диссертант утверждает: лишь частично правы те авторы, которые считают, что основными и единственными субъектами акционерного правоотношения являются акционерное общество и акционер и

что именно в такой плоскости (акционерное общество - акционер) возникают, развиваются и прекращаются акционерные правоотношения. Формируя волю корпорации напрямую (через участие в общих собраниях акционеров по одобрению сделок «чрезвычайного» характера - крупных сделок или сделок с заинтересованностью) либо через органы юридического лица (через участие в выборах в эти органы или непосредственное участие в этих органах), в корпоративные правоотношения вступают не только различные группы акционеров, но и менеджеры корпорации, и члены органов управления акционерного общества. Причем все эти правоотношения имеют непосредственной целью такое воздействие на корпорацию, которое обеспечит принятие решений, выгодных данным субъектам правоотношений, суть чего, безусловно, корпоративный контроль.

9. Однако, несмотря на все вышеизложенное, организация акционеров как единое целое занимает особое положение в субъектном составе акционерного правоотношения. Ее существование является неотъемлемым условием наличия акционерного правоотношения. С ликвидацией акционерного общества прекращается и акционерное правоотношение в целом, в то время как при выходе отдельных акционеров из состава участников общества акционерное правоотношение продолжает существовать, правда, уже с новыми субъектами. Таким образом, для субъектного состава акционерного правоотношения характерно наличие незаменяемого субъекта - акционерного общества - и множества довольно часто меняющихся субъектов - акционеров и членов его органов управления.

Во втором параграфе - «Правовая природа акционерных обществ» -рассматривается правовая сущность акционерных обществ как организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, перечисляются их основные черты.

Автор отмечает, что акционерные общества являются юридическим лицом, а значит, им присущи и все существенные признаки, характерные для любого юридического лица,- -такие как организационное единство,

экономический признак, материально-правовой признак и процессуально-правовой признак. При этом акционерные общества не случайно являются основной формой организации бизнеса: они имеют значительные преимущества перед другими организационно-правовыми формами. Из наиболее значимых преимуществ можно упомянуть следующие:

1. Ограничена ответственность акционеров, которые несут риск убытков
только в пределах стоимости принадлежащих им акций и не отвечают по
обязательствам акционерных обществ.

2. Значительно упрощена процедура передачи прав собственности,
которая реализуется через продажу акций с внесением соответствующих
изменений в реестр акционеров данного общества

3. За счет дополнительной эмиссии акций возможна мобилизация
капитала, которая необходима для быстрого и продуктивного роста.

4. Акционерные общества, как правило, имеют неограниченный срок
существования.

5. Достаточно высока ликвидность, возвратность и оборачиваемость
данных финансовых активов; это связано с тем, что гораздо проще продать
акции нормально функционирующего акционерного общества, обратив их в
деньги при «выходе» из акционерного общества, чем получить долю в уставном
капитале общества с ограниченной ответственностью.

Однако диссертант отмечает, что правовая конструкция акционерного общества имеет и серьезные отрицательные черты, заложенные в саму основу ее функционирования, а именно:

1. Возможность нездорового акционерного учредительства, когда создаются нежизнеспособные хозяйствующие субъекты («мыльные пузыри») с единственной целью - собрать максимальное количество средств и исчезнуть. Учредители делают широкую рекламу, привлекая деньги в качестве вклада в уставный фонд общества, поднимают курс акций и реализуют их, оставляя других акционеров без всего.

2. Акционерное общество с точки зрения непроизводительных затрат,
необходимых для его создания и функционирования внутреннего механизма,
является самой дорогой формой предпринимательского объединения.

3.         Управление акционерным обществом более сложно по сравнению с
управлением    другими    предпринимательскими     объединениями.     Органы
управления    крупных    акционерных    обществ    отличаются    значительной
инертностью и не всегда вовремя реагируют на изменения конъюнктуры рынка.
Исполнительный орган бывает скован решениями вышестоящего органа и не
может на законных основаниях быстро принять необходимые меры.

4. Большие дивиденды, которые иногда вынуждено выплачивать
акционерное общество по внеэкономическим причинам, могут замедлить
темпы его развития и даже привести к экономической несостоятельности.

5.             Возможность   спекуляции    акциями,    с    одной    стороны,    может
неблагоприятно повлиять на деятельность даже рентабельного предприятия, с
другой    - разжигает нездоровые инстинкты в обществе, так как ожидание
быстрой   наживы   без   затрат труда   порождает   иждивенческие   настроения.
Акционерная спекуляция может привести к потере имущества многими из
участвующих в этой спекуляции.

6.             Контроль   за деятельностью   акционерного   общества   со   стороны
большой группы участников (владельцев мелких пакетов акций) часто является
неэффективным. Мелкие акционеры, находясь в разных регионах, в связи с
отсутствием    единства   и    профессиональных    навыков    в    данной    сфере
предпринимательства не могут реально влиять на деятельность акционерного
общества, что создает возможность злоупотреблений со стороны небольшой
группы наемных менеджеров либо владельцев контрольного пакета акций.
Располагая   большим доверием со   стороны   акционеров,   которым   в   силу
сложившейся    структуры    наделен    исполнительный    орган    акционерного
общества, данное лицо (лица) может иметь свои собственные мотивации при
управлении деятельностью данной компанией.

Диссертант описывает конфликты интересов, возникающие в акционерных обществах, анализирует их причины и приходит к выводу, что контроль над акционерным обществом сам по себе уже является ценным активом.

В третьем параграфе - «Понятие корпоративного контроля и его формы» - дается определение корпоративного контроля как с точки зрения исторической ретроспективы, так и в авторском понимании При этом автор считает, что корпоративный контроль - это объект корпоративных правоотношений, рассматривающийся как возможность субъектов корпоративных правоотношений непосредственно или опосредованно определять, формулировать, принимать решения, связанные с тактикой и стратегией развития акционерного общества, или влиять на их принятие.

В связи с данным определением обращает на себя внимание тот факт, что сущность корпоративного контроля в принципе ничем не отличается от сущности любого другого контроля. Ведь, как уже указывалось выше, контроль есть не что иное, как некая управленческая деятельность, задача которой -количественная и качественная оценка и учет результатов чего бы то ни было, а в случае рассмотрения акционерных правоотношений - количественная и качественная оценка деятельности акционерного общества и всестороннего и надлежащего соблюдения прав акционеров. В том числе это и форма воздействия, влияния на акционерное общество, на его волеобразование и волеизъявление со стороны менеджмента предприятия, а на менеджмент - со стороны акционеров.

Автор обращает внимание на то, что в основу правового регулирования деятельности каждого акционерного общества для достижения эффективного корпоративного контроля и корпоративного управления должен быть положен принцип сочетания интересов различных групп субъектов, участвующих в данныхотношениях.

Описывая конфликт интересов, возникающий в акционерных обществах между менеджерами и акционерами, диссертант подчеркивает, что сами по себе акционеры также неоднородны. Дело не только в том, что это различные юридические и физические лица, имеющие разные цели и задачи для участия в данном акционерном обществе, но и в том, что закон содержит относительно прав акционеров коллизию. Эта коллизия выражается в следующем: соответствующее демократическому принципу построения акционерных обществ декларирование равных прав всех акционеров на практике не выдерживает никакой критики и, к сожалению, абсолютно не соответствует действительности. Возможность влиять на деятельность акционерного общества, а, значит, в большей или меньшей степени осуществлять корпоративный контроль в данной компании, напрямую зависит от наличия или отсутствия контрольного пакета акций у конкретной группы акционеров или от умения мелких акционеров консолидировать свои пакеты.

Такое неравноправие заложено в самих законах (ФЗ «Об акционерных обществах» и Закон РФ «О рынке ценных бумаг»), устанавливающих разные права для акционеров, имеющих различное количество акций данного акционерного общества.

Диссертант предлагает рассматривать в качестве субъектов отношений корпоративного контроля в акционерных обществах само акционерное общество, акционеров данного акционерного общества (которые, как уже

отмечалось выше, далеко не однородны), менеджеров компании
, управляющих)1 и государство. Относить к субъектам акционерных

правоотношений иных наемных работников, кредиторов компании и другие предпринимательские структуры (поставщиков, потребителей) автору кажется нецелесообразным, поскольку все эти субъекты вступают с обществом не в акционерные, а в иные правоотношения (трудовые, гражданские и т. д.).

¹ Подразумевая, в том числе и членов органов управления общества, что в общеупотребимом значении понятия «менеджер» как «финансовый менеджер» было бы неверным, но будет использоваться нами для целей настоящего исследовании в качестве синтетического понятия лица - «управляющего», входящего в органы управления общества, включая совет директоров общества (наблюдательный совет), а также являющегося единоличным либо входящего в состав коллегиального исполнительного органа общества.

Исходя из субъектного состава корпоративных правоотношений, диссертант предлагает свою классификацию корпоративного контроля:

Акционерный контроль - возможность контроля со стороны акционеров. Подразделяется на две формы:

- абсолютный (непосредственный) акционерный контроль, который

представляет собой возможность акционеров, имеющих необходимое количество голосов, непосредственно принять или отклонить те или иные решения;

- относительный (опосредованный) акционерный контроль, который

заключается в том, что владельцы мелких пакетов акций (миноритарные акционеры) хоть и не могут сами непосредственно принять или отклонить те или иные решения, однако могут проконтролировать законность и справедливость действий владельцев крупных пакетов акций (мажоритарных акционеров) и менеджеров компании, их добросовестность и разумность.

Управленческий контроль - возможность физических и/или юридических лиц, являющихся управляющими данного акционерного общества (финансовыми менеджерами, членами органов управления общества), принимать такие стратегические управленческие решения и обеспечивать такое управление хозяйственной деятельностью предприятия, которые позволяют этим управляющим извлекать максимум выгоды из деятельности данного акционерного общества.

В свою очередь, управленческий контроль диссертант предлагает разделить на две основные формы:

- должностной управленческий контроль, которым управляющие
данным акционерным обществом владеют в результате непосредственного
выполнения ими своих обязанностей по управлению акционерным обществом;

- специальный управленческий контроль, который управляющие
данным акционерным обществом могут получить в результате реализации ими
различных манипуляций с активами общества в рамках формального
соблюдения действующего законодательства.

Государственный контроль - возможность государства влиять на деятельность всех акционерных обществ путем принятия соответствующей нормативно-правовой базы или непосредственного участия в конкретных компаниях.

Вторая глава «Гражданско-правовое регулирование акционерной формы корпоративного контроля» посвящена анализу понятия акционерной формы корпоративного контроля с точки зрения предложенной автором классификации. Исследуются механизмы формирования акционерной формы корпоративного контроля, даны модельные варианты реализации акционерной формы корпоративного контроля, показано их регулирование российским гражданским законодательством.

В первом параграфе - «Понятие акционерной формы корпоративного контроля» - автор обращает внимание, что формирование акционерного контроля как первичной и организующей формы корпоративного контроля осуществляется непосредственно через механизмы финансовых рынков или рынков капиталов, в структуре которых важнейшее место занимает рынок ценных бумаг, характеризующийся особым специфическим товаром - ценными бумагами. При этом диссертант отмечает, что в ГК РФ, Федеральных законах «Об акционерных обществах» и «О рынке ценных бумаг» даны неполные и даже противоречивые определения ценной бумаги вообще и акции в частности. Автор предлагает считать ценной бумагой документ (в том числе и на электронном носителе), удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные и неимущественные права, осуществление и передача которых возможны только при официальном подтверждении его наличия.

Диссертант обращает внимание на явные недостатки (как теоретические, так и сугубо практические) такой правовой конструкции, как «объявленные» акции, и предлагает изъять понятие «объявленных» акций из ФЗ «Об акционерных обществах». На практических примерах показано, что это значительно уменьшит количество недобросовестных манипуляций с

акционерным капиталом, увеличит шансы акционеров на защиту их имущественных и неимущественных интересов и сделает более реальным процесс привлечения иностранных инвестиций.

В работе отмечено, что при изъятии из ФЗ «Об акционерных обществах» понятия «объявленных» акций должно измениться и понятие дополнительных акций, и указывается, как должна выглядеть данная конструкция.

Во втором параграфе - «Гражданско-правовые механизмы формирования акционерной формы корпоративного контроля» - диссертант, анализируя работы других авторов и опираясь на собственную практику, указывает, что для формирования акционерной формы корпоративного контроля могут использоваться следующие механизмы:

• приобретение размещенных акций (скупка акций);

• создание «управляющей» организации;

• получение доверенности;

• разукрупнение^1;

• реорганизация акционерного общества;

• юридическое воздействие.

При этом автор подробно описывает каждый из названных механизмов с точки зрения как его практического воплощения, так и правового регулирования. Рассматриваются также типичные ситуации нарушения прав акционеров и механизмы борьбы с этими нарушениями.

Из анализа вышеприведенных механизмов формирования акционерной формы корпоративного контроля следуют два основных вывода, которые необходимо учитывать как самим акционерам, так и потенциальным инвесторам:

1. Насколько бы трудной ни была задача по формированию акционерной формы корпоративного контроля в конкретном акционерном обществе (в особенности абсолютного акционерного контроля), ее реализация напрямую зависит только от одного - бюджета, выделенного для этих целей. Не

¹ См : Мопиевсюш С. Д Правовые основы деятельности акционерных обществ. - М.: Дело, 2004 - С. 327.

существует такого акционерного общества, в котором было бы невозможно обеспечить для заинтересованного лица абсолютный корпоративный контроль. Существует только одно ограничение - экономическая нецелесообразность тех или иных действий. Но, как видно из приведенного в работе анализа, российская особенность в том и заключается, что совпадение во времени двух процессов - возникновения большинства акционерных обществ в результате приватизации и становления законодательной базы, регулирующей данные правоотношения, - выводит на первый план в качестве механизма формирования акционерной формы корпоративного контроля именно юридическое воздействие. Этот механизм позволяет серьезно экономить финансовые ресурсы и целиком зависит только от одного - профессионализма исполнителя, реализующего поставленную перед ним задачу. Однако этот механизм ни в коем случае нельзя путать с корпоративным шантажом, о котором также говорится в исследовании.

2. Поскольку реализация акционерной формы корпоративного контроля по сути является не чем иным, как делом техники, и зависит только от профессионализма конкретного исполнителя, постольку и защита интересов тех, кто осуществляет корпоративный контроль в конкретном акционерном обществе, должна быть поручена профессионалам. В особенности это касается защиты интересов лиц, осуществляющих абсолютный акционерный контроль.

Только при таком диалектическом подходе может быть найден компромисс между интересами всех субъектов акционерных правоотношений, и только при осознании того, что корпоративный контроль является не чем иным, как объектом данных правоотношений. Попыткой обосновать это и является настоящая работа.

В третьем параграфе - «Реализация акционерной формы корпоративного контроля и ее регулирование нормами гражданского права» -решается вопрос о том, что, исходя из классической трехзвеньевой модели управления в акционерном обществе, реализация акционерной формы корпоративного контроля происходит опосредованно через деятельность совета

директоров акционерного общества и его исполнительного органа. Выборы этих органов управления акционерного общества происходят на общих собраниях акционеров - следовательно, и реализация акционерной формы корпоративного контроля происходит через механизмы, связанные с созывом, организацией и проведением общего собрания акционеров. Гарантия защиты прав акционеров и рационального сочетания интересов различных субъектов акционерных правоотношений, таким образом, зависит как от правовых норм, регулирующих порядок созыва, организации и проведения общих собраний акционеров и санкций за нарушение этих норм, так и от правовых норм, регулирующих статус, компетенцию, порядок создания и деятельности органов управления акционерным обществом, а также контроля за ними и возможности привлечения к адекватной ответственности в случае необходимости.

Автор не только подробно анализирует все изложенные выше юридические конструкции, но и предлагает ряд нововведений в действующее российское законодательство об акционерных обществах.

Глава 3 «Гражданско-правовое регулирование управленческой

формы корпоративного контроля» посвящена авторскому пониманию управленческой формы корпоративного контроля, а также механизмам формирования и реализации специального управленческого контроля с учетом их регулирования действующим российским законодательством.

В первом параграфе- «Понятие управленческой формы корпоративного контроля» - рассматриваются вопросы организации системы управления в типичном акционерном обществе. В основе такой системы лежат два основных принципа: принцип отделения управления от собственности и принцип реальной компетенции органов управления. При этом модель корпоративного управления представляет собой классический треугольник: акционеры (общее

собрание) - совет директоров (наблюдательный совет)¹ (коллегиальный) исполнительный орган общества.

Структура, состав и порядок формирования органов управления акционерного общества оказывают определяющее влияние на его деятельность и на возможности реализации различными субъектами корпоративных правоотношений корпоративного контроля. При формировании органов управления необходимо обеспечивать максимум демократизма, защиту интересов всех субъектов корпоративных правоотношений, но вместе с тем достаточную жесткость в реализации управленческих решений. Поэтому состав высших органов управления акционерного общества и их компетенция в основном определяются действующим в стране нахождения акционерного общества законодательством.

В своей работе автор приводит краткий обзор двух принципиально различных типов построения высших органов управления акционерных обществ в США и в Германии^2, ^после ^чего ^подро^бно анализирует ситуацию, связанную с правовым регулированием организации и деятельности органов управления, по действующему российскому законодательству.

Диссертант приходит к выводу, что органы акционерного общества можно условно разделить на две группы: волеформирующие и волеизъявляющие. К первым относятся общее собрание акционеров, совет директоров (наблюдательный совет) акционерного общества, коллегиальный исполнительный орган общества (правление, дирекция), ко вторым -единоличный исполнительный орган общества, который как волеизъявляющий орган реализует вовне волю, сформированную органами волеформирующими.

¹ С учетом исключения, предусмотренного ст 64 ФЗ «Об акционерных обществах», которая гласит: в обществе с числом акционеров - владельцев голосующих акций - менее пятидесяти устав может предусматривать, что функции совета директоров общества (наблюдательного совета) осуществляет общее собрание акционеров. В этом случае устав общества должен содержать указание об определенном лице или органе общества, к компетенции которого относится решение вопроса о проведении общего собрания акционеров и об утверждении его повестки дня.

^s См.: Управление акционерным обществом в России / Ю.А. Львов, В М. Русинов, А.Д. Саулин О А. Страхова -М.2000.-С. 57-61

Так, при принятии решения общим собранием акционеров или советом директоров (наблюдательным советом) об одобрении крупной сделки они формируют волю акционерного общества на совершение конкретных действий, которую и реализует вовне единоличный исполнительный орган общества, подписывая соответствующий договор от имени общества и выступая как орган волеизъявляющий. Однако данное разделение весьма условно. Например, многие авторы считают, что коллегиальный исполнительный орган является не волеформирующим, а волеизъявляющим, что единоличный исполнительный орган общества, действуя в пределах своей компетенции, может сам и формировать волю акционерного общества, и реализовывать эту волю в отношениях с другими юридическими и физическими лицами, заключая конкретные договоры. В этом случае единоличный исполнительный орган акционерного общества будет выступать в обеих ипостасях: как орган и волеформирующий, и волеизъявляющий.

Особое место в параграфе автор отводит рассмотрению представления об акционерном обществе как о целенаправленной системе, где проявляется взаимосвязь трех уровней - общества (государства), организации и ее работников (в том числе, а возможно, и в первую очередь, - управляющих). В подобных условиях управление акционерным обществом (суть стандартный управленческий контроль) сильно усложняется, поскольку цели на этих трех уровнях часто противоречат друг другу. Для преодоления такой трудности и максимально эффективной реализации стандартного управленческого контроля как формы корпоративного контроля необходимо четкое представление о целях акционерного общества по отношению к государству, к управляющим и, конечно, к акционерам. Понятно, что при наличии трех вышеуказанных уровней общая цель акционерного общества выглядит достаточно сложно.

Автор предлагает следующий вывод: от качества корпоративного контроля и умения различных субъектов акционерных правоотношений его использовать (либо в результате нахождения консенсуса, либо вследствие доминирования интересов наиболее крупных владельцев акций и/или высших

менеджеров при пассивной позиции миноритарных акционеров) в повседневной жизни компании напрямую зависят постановка цели данного акционерного общества как целенаправленной системы и ее достижение. Понимание же целей акционерного общества как целенаправленной системы позволяет управляющим сочетать свои узкокорыстные интересы с интересами предприятия и, избегая конфликта интересов, максимально эффективно реализовывать должностной управленческий контроль как форму корпоративного контроля.

Во втором параграфе - «Гражданско-правовые механизмы формирования и реализации специального управленческого контроля и его регулирование нормами гражданского права» - подробно анализируются такие механизмы формирования и реализации данной формы корпоративного контроля, как участие в других организациях («совместное предприятие»), продажа части активов и реорганизация (преобразование, слияние, присоединение, разделение, выделение) Не только даны конкретные схемы действия, знание которых позволяет с максимальной эффективностью защищать интересы акционеров, но и описана имеющаяся в российском законодательстве нормативно-правовая база, направленная на регулирование данного вида правоотношений.

Подобный анализ позволяет диссертанту, во-первых, сделать вывод: правовое регулирование различных аспектов деятельности управляющих в сфере реализации ими специального управленческого контроля, к сожалению, носит «зачаточный» характер, что, безусловно, приводит к различным злоупотреблениям со стороны таких управляющих, особенно при низком уровне корпоративной культуры и недостаточной реализации корпоративного контроля со стороны всех субъектов акционерных правоотношений, - и, во-вторых, предложить изменения и дополнения в действующее акционерное законодательство как раз с целью оптимизации корпоративного контроля всеми субъектами акционерных правоотношений.

В заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования. При этом автор с учетом выводов, изложенных в работе, предлагает четкую последовательность действий для обеспечения эффективной реализации корпоративного контроля всеми субъектами корпоративных правоотношений.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Новая редакция Федерального закона «Об акционерных обществах»:
достижения и недостатки // Актуальные проблемы гражданского и трудового
права: Сб. науч. статей. - Перм. ун-т, 2002. - С. 14 - 22.

2. Корпоративный контроль в акционерных обществах и его правовые
формы (постановка проблемы) // Экономика и право на современном этапе:
проблемы, поиски, решения: Сб. статей и тезисов науч.-теор. конф. - Пермь,
2002. - С. 72 - 76.

3. Правовой ребус: кого защищает закон «Об акционерных обществах» //
Новые рынки. - 2002. - № 5. - С. 55 - 58.

4. Акционерная форма корпоративного контроля и ее регулирование
российским гражданским законодательством. - Пермь, 2004. - 60 с.

5. Управленческая форма корпоративного контроля и ее регулирование
российским гражданским законодательством. - Пермь, 2004. - 56 с.

Подписано в печать 11.03.2005. Формат 60x84/16.

Усл.-печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Набор компьютерный. Заказ № 390

Отпечатано на ризографе в типографии Пермского государственного университета

614600, г. Пермь, ул. Букирева, 15.

2 Общая характеристика работы

Трудно переоценить роль Европы в мировой истории, вклад нашего континента в процесс развития человеческой цивилизации и подобная оценка отнюдь не перебор эпитетов, погоня за «красным словцом». Многие века Западная Европа была примером раздробленности народов и государств, ареной острого соперничества и вооруженных конфликтов. Во второй половине XX в. положение в этой части земного шара радикально изменилось. Стало приходить осознание необходимости в объединении усилий, создании зоны стабильности и мира, преодолении противоречий в отношениях между отдельными государствами. Учреждение Европейских сообществ, а затем и Европейского Союза - это отражение объективных потребностей в создании более тесного союза европейских стран, обеспечении их дальнейшего экономического и социального прогресса путем устранения разделяющих Европу преград, вступления на путь интеграции.

Назначение и реальную роль Европейских сообществ, Европейского Союза, как и других интеграционных образований, можно раскрыть только хорошо понимая их правовую природу, структурное построение, распределение полномочий между их органами, формы и методы деятельности. Это важно не только с позиции стран - участниц, но и в интересах стран, которые не входят в их состав и строят свои отношения с ним на основе двусторонних соглашений. Изучение Европейского Союза становится важным условием развития международного сотрудничества, как на европейском континенте, так и в масштабах всего мира. Применительно к России необходимость такого изучения диктуется широкими перспективами ее сотрудничества с государствами-членами и Европейским Союзом в целом.

До конца 80-ых годов СССР и Европейские сообщества пребывали в отношениях «бесполезного» безразличия. Историки полагают, что начало официальных отношений между Советским Союзом и Европейскими сообществами было положено принятием 25 июня 1988 г. Совместной

декларации об установлении отношений между Советом Экономической Взаимопомощи и Европейским Экономическим Сообществом (ЕЭС)^1.З ^а этим последовало установление двусторонних отношений между Советским Союзом и ЕЭС в августе 1988г. и начало переговоров о создании договорной базы таких отношений. В декабре 1989 г. между СССР и ЕЭС было подписано Соглашение о торговле и экономическом сотрудничестве. Однако в полной мере реализовать положения Соглашения 1989 г. не удалось ввиду распада СССР в 1991 г. Россия получила признание ЕС в качестве правопреемницы СССР, что было закреплено в Заявлении Европейского сообщества и государств-членов от 23 декабря 1991 г. Как позднее было отмечено в Совместной политической декларации о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 9 декабря 1993 г., отношения между ними будут строиться на новой основе.

Несмотря на многочисленные препятствия и отступления, избранный курс на развитие стратегического партнерства все прошедшие годы оставался неизменным. В настоящее время это сотрудничество строится, прежде всего, на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (далее СПС), установившего партнерство между Российской Федерацией, с одной

стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с друг ой^2. Вступление в Евросоюз 1 мая 2004 года десяти новых членов

придало новое качество двусторонним отношениям. Были проведены напряженные переговоры по всему комплексу проблем, возникающих в связи с переходом десяти новых государств-членов на нормы и правила ЕС. Их результатом стало принятое 27 апреля 2004 года в г. Люксембурге Совместное заявление о расширении ЕС и отношениях «Россия - ЕС», в котором прописаны механизмы и инструменты урегулирования «российских озабоченностей». Принятие Заявления и подписание Протокола о распространении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве на десять

¹ Вестник МИД СССР. 1988. № 14. С. 18.

новых членов укрепили основу для дальнейшего взаимовыгодного сотрудничества. Тем не менее, многие положения СПС носят рамочный характер и требуют дальнейшего развития и конкретизации в рамках специальных соглашений по отдельным вопросам^3.В настоящее время осуществляется подготовка проекта нового всеобъемлющего соглашения между Россией и Европейским Союзом.

Пятьдесят лет существования Европейских сообществ отразились в эволюции научных подходов к исследованию европейской интеграции. При выполнении исследования тщательно изучены труды российских специалистов в области европейского права: Капустина А.Я. (Европейский союз: интеграция и право: Монография. - М., 2000.), Кашкина С/Ю. (Право Европейского Союза: Учебник для вузов. - М., 2004.), Крыловой И.С. (Европейский парламент (правовой статус). — М., 1987.), Топорнина Б.Н. (Европейское право: Учебник. - М., 2001.), Энтина Л.М. (Европейское право. Учебник для вузов. - М., 2004.) и др.

Были изучены также труды зарубежных специалистов в области европейского права: Батлер Ф. (The European Union. Structure and Process. 2^nd Edition. New York, 1996.), де Бурга К. (EC Law: text, cases, and materials., New York, 1997.), Вейзерил С. (Law and Integration in the European Union, Oxford, 1995.), Дафф Э. (Reforming the European Union. London, 1997.), Келлерман А. (Improving the Quality of Legislation in Europe. Hague, 1998.), Мак Кормик Дж. (The European Union: politics and policies / Oxford 1996.) Хердеген М. (Europarecht, Munchen, 1997) и др.

На проходившей с 17 по 18 июня 2004 г. в г. Брюсселе
Межправительственной конференции глав государств и правительств было
достигнуто принципиальное согласие по тексту Конституционного Договора
Европейского Союза (далее Конституционный Договор)^4.Конс титуц

' На основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашении. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле текстильными товарами 1998 г., Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Европейсюш сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий 2000 г.

⁴ Draft Treaty establishing a Constitntion for Europe Official Journal С 169,18/07/2003 P. 0001 - 0105.

Договор заменит существующие учредительные договоры (Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г.; Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г; Договор о Европейском Союзе 1992 г.; Амстердамкий договор 1997г.; Ниццкий договор 2001 г.).

После вступления Конституционного Договора в законную силу международной правоспособностью будет обладать весь Европейский Союз в целом, а закрепление за ним статуса юридического лица позволит ему играть более заметную роль в Европе и во всем мире. Существенно изменится институциональная система, перестраивается система распределения полномочий между органами и государствами-членами Европейского Союза. Новшества затронут абсолютно все аспекты процесса принятия решений. Таким образом, особую значимость приобретает исследование правовых основ процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Этим объясняется актуальность исследования.

Цель настоящего исследования заключается в изучении процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза.

Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследованиярешаютсяследующиезадачи:

- комплексно исследуются основы нормотворческой деятельности в
Европейском Союзе;____________________________________________

- анализируются нормы, посредством которых осуществляется
регулирование правовых отношений между институтами-участниками
законодательного процесса Европейского Союза;

- изучается роль и место институтов Европейского Союза в процессе
принятия решений.

При проведении диссертационного исследования привлекались как общенаучные, так и частноправовые методы познания.

Теоретическую основу проведенного исследования составили научные труды российских и зарубежных ученых.

Информационную основу проведенного исследования составили: а) нормативные правовые акты Европейских сообществ и Европейского Союза, внутренние акты их институтов и органов; б) практика и обыкновения, сложившиеся в деятельности институтов-участников законодательного процесса; в) решения Суда Европейских сообществ по тематике исследования; г) статистические данные; д) брошюры и книги, статьи из периодических изданий на русском и иностранных языках по теме исследования; е) материалы научных конференций и семинаров.

Научная новизна исследования. Автором проанализированы новейшие тенденции в области институционального строительства Европейского Союза, базирующиеся на положениях Конституционного Договора. Особое внимание уделено процессу принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Сопоставляя прежнее и новое распределение полномочий между институтами данной организации, автор отмечает интересные и эффективные решения, характеризующие складывающуюся систему отношений между ними, выделяет положения, имеющие как теоретическое, так и практическое значение. Несмотря на отсутствие практики применения Конституционного Договора Европейского Союза, предпринята попытка оценить их возможную эффективность.

Основные положения, выносимые на защиту:

1) Именно Конституционный Договор как давно необходимый

документ, подводя итог более чем полувекового функционирования Европейских Сообществ, а затем и Европейского Союза, подтвердил устойчивую тенденцию по формированию нового международного правопорядка, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в нескольких областях и субъектами которого являются государства-члены, но и их граждане. Для процедурного закрепления

этого процесса потребовалось принятие Конституционного Договора Европейского Союза.

2)                                      Конституционный Договор намечает пути дальнейшего развития
европейской интеграции.   Поскольку любая интеграция - это путь в
неведомое,   государства-члены   Европейского   Союза   идут   осторожно,
боясь лишиться отдельных составляющих своего суверенитета. Вопрос о
дальнейших путях развития европейской интеграции остается открытым,
будет   ли    это    международная    организация    или    некая    структура,
правопорядок    которой    находится     на    стыке    международного     и
национального права, покажет только время.

3)                                      Конституционный Договор   подтверждает и   развивает   правовую
природу европейского права как права особого типа, в пользу которого
государства-члены   ограничили    свои    суверенные    права,   хотя    и   в
нескольких областях. Следует особо подчеркнуть при этом наблюдаемую
стойкую   тенденцию   повышения   самостоятельности   и   верховенства
европейского права по отношению к национальному праву государств-
членов Европейского Союза.

4)                                      Конституционный Договор вносит много нового и существенного в
первичное право Европейского Союза, в частности, расширяя базу для
принятия    норм    вторичного    права,    вместе    с   тем,    он    сохранил
доминирующее   положение   органов   исполнительной   власти -   Совета
Европейского   Союза   и   Европейской   комиссии   в   законодательном
процессе Европейского Союза.

5)                                      Конституционный Договор, оставляя в основном без изменений
исторически   сложившуюся   систему   институтов   Европейского   Союза,
вместе с тем укрепил ее путем уточнения нормотворческих полномочий
между      институтами-участниками      законодательного      процесса      и
увеличения роли Европейского парламента как органа «законодательной
власти».

6)                                         Конституционный   Договор   подтвердил   двусторонний   характер
легитимации    норм    европейского    права.     Закрепление    процедуры
совместного принятия решений в качестве стандартной законодательной
процедуры   для    принятия    норм   европейского    права    способствует
расширению законодательных полномочий Европейского парламента.

7) Конституционный Договор предоставляет национальным
парламентам государств-членов ряд полномочий в рамках европейского
законодательного процесса. Следствием конституционного закрепления
механизма взаимоотношений между институтами Европейского Союза и
национальными представительными учреждениями является усиление их
надзорной функции и укрепление демократического начала европейского
законодательного процесса.

8)                                         Конституционный Договор   подтверждает принцип   прозрачности
заседаний    Совета    Европейского    Союза,    на    которых    происходит
рассмотрение   или   принятие   законодательных   норм.    Положения   о
прозрачности    усиливают     контрольные     полномочия     Европейского
парламента,       облегчают      надзор       со       стороны       национальных
представительных учреждений за процессом принятия решений в системе
институтов Европейского Союза, способствуют росту демократической
легитимации норм европейского права.

9) Конституционный Договор подтверждает право исключительной
законодательной инициативы Европейской комиссии. Поскольку институт
Европейского Союза, подготавливающий законодательные инициативы не
получает своих полномочий от Европейского парламента и не избирается
населением государств-членов, идея участия граждан в законодательном
процессе не была реализована.

10) Конституционный Договор содержит указание на центральную роль,
которую должна играть общественность в законодательном процессе
Европейского Союза. Тем не менее, единственным нововведением стало
право граждан Европейского Союза выступать с законодательной

инициативой посредством сбора подписей. Сделанное в Конституционном Договоре заявление не сопровождается пересмотром политических прав, предоставленных гражданам Европейского Союза.

11)                    Конституционный Договор   сохраняет   положение,   при   котором   в
рамках институциональной   системы   Европейского   Союза основными
полномочиями по принятию решений наделены органы, выражающие
национальные    интересы    государств.     Таким    образом,    источником
легитимности    норм    европейского    права   является   демократическая
природа государств-членов, а не волеизъявление граждан Европейского
Союза.

12) Источником демократической легитимации норм европейского права
должно служить волеизъявление граждан Европейского Союза. Для этого
необходимо закрепление в Конституционном Договоре законодательной
процедуры, предоставляющей гражданам Европейского Союза право
«вето» на принятие норм европейского права, реализуемое ими через
своих представителей в Европейском парламенте или в национальных
представительных учреждениях.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности выборочного использования его материалов органами государственной власти Российской Федерации, на которые возложена обязанность поддержания сотрудничества с Европейским Союзом. Его материалы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Международное право» и «Европейское право», а также при разработке учебных пособий учреждениями высшего профессионального образования. Выводы, сделанные диссертантом, могут послужить основой для дальнейшей разработки данной проблематики юристами-международниками, специализирующимися на исследованиях европейского права.

Апробация результатов исследования. Отдельные результаты проведенного исследования были отражены в сообщении, сделанном на Международной конференции «Роль международного права в новых

условиях обеспечения мира и безопасности народов» (46-ое ежегодное заседание Российской ассоциации международного права), которая проходила 24-27 июня 2003 г. в г. Санкт-Петербурге и была организована Российской Ассоциацией международного права и Юридическим факультетом Санкт-Петербургского государственного университета, а также в докладе, сделанном на 7-ой научно-практической конференции молодых ученых, организованной Советом молодых ученых Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации, которая проходила 28 февраля 2004 г. в г. Москве.

Структура работы. В целях развернутого и последовательного изложения изучаемой проблемы, а именно правовых основ процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза и формирования комплексного подхода к исследуемым вопросам, в данной работе выделяются структурные элементы в виде глав и параграфов.

Основное содержание работы

Европейский Союз в его настоящем облике рассматривается не как застывшая, окончательно сформировавшаяся структура, а в качестве динамичного, развивающегося феномена, перспектива движения которого обозначена в учредительном договоре^5. ^С принятием Конституционного Договора европейская интеграция, а вместе с ней и европейское право, выходят на новый этап исторического развития. Подтверждается статус Европейского Совета в качестве института, отличного от Совета Европейского Союза. Документ основополагающего характера дает более четкое представление о распределении полномочий между институтами Европейского Союза, по существу уточняются соответствующие роли Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии. В будущем европейские нормативные акты, обладающие

' Толорниа Б.Н. Европейское право: Учебник. -М.: Юриеть, 2001. С. 153.

верховенством по отношению к национальным нормам, будут известны как законы.

На данном этапе своего развития Европейский Союз может быть охарактеризован как межправительственная организация с наднациональными структурами, целью которых является построение нового европейского конституционного порядка. ЕС продолжает оставаться «сообществом государств», что следует как из формальных критериев (членство открыто только для государств и т.д.), так и из содержания основных принципов деятельности. Европейский Союз - это организация со сложным внутренним строением включает в себя две международные региональные организации интеграционного типа (Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии) и две сферы международного сотрудничества (Общая внешняя политика и политика безопасности, а также Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). В то же время Европейский Союз в целом - единая организация. Организационное единство обеспечивается в первую очередь единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов.

Под законодательным процессом в рамках Европейского Союза понимается осуществляемый его институтами и органами процесс подготовки, внесения на рассмотрение, принятия и обращения к исполнению нормативных правовых актов, непосредственно применяемых и обладающих высшей юридической силой на территории государств-членов и подлежащих юрисдикции Суда Европейских сообществ и защите от нарушений предоставляемых ими прав в национальных судах. Право Европейских сообществ и право Европейского Союза - это во многом совпадающие, но не идентичные понятия. Главным системообразующим фактором, объединяющим нормативные предписания европейского права в единое целое, является их неразрывная органическая связь с существованием Европейских сообществ и Европейского Союза. В работе используется

собирательный термин «решение», которое включает все виды актов и документов, принимаемых институтами и органами Европейского Союза во исполнение их задач и компетенции.

Существует ряд требований к процедуре и форме, соблюдение которых необходимо на стадии подготовки, принятия решения и после того, как оно было принято. Положения учредительных договоров ограничиваются тем, что дают лишь общие направляющие, по которым должен идти процесс принятия решений, четко не определены требования к их материальной форме. В определенной степени сами институты вынуждены были заполнять этот пробел путем включения наиболее характерных положений в свои правила процедуры. Решение должно соответствовать принципам субсидиарности и пропорциональности, содержать обоснование причин, вызвавших необходимость его принятия, ссылку на предложения и заключения, получение которых необходимо в соответствии с установленной процедурой и др. В тексте Конституционного Договора сохранены большинство указанных выше положений. С сожалением приходится отметить, что не нашли достаточного отражения нормы, касающиеся материальной формы изложения решений. По мнению автора, в данной области решающее значение по-прежнему будет иметь институциональная практика.

Институциональная структура ЕС отличается от организационной структуры традиционных международных межправительственных организаций, к которым относят ООН и ее учреждения. Институты являются основанием системы управления и наделены полномочиями по принятию нормативно-правовых актов, обязательных для государств-членов Европейского Союза, их органов, юридических и физических лиц. С правовой точки зрения они выделяются как характером и объемом ответственности, так и своими полномочиями. Каждому из институтов отведена своя сфера деятельности. Это не исключает сотрудничества и взаимодействия институтов, но одновременно обуславливает ограничение их

деятельности определенными сферами и пределами. Институциональная система активно дополняется сетью специализированных учреждений. Именно институты, а не консультативные и вспомогательные учреждения, наделены правом принимать акты обязательные для национальных администраций, юридических и физических лиц.

Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза не может функционировать на тех же началах, что и в национальных государствах. Для них крайне важно добиться согласованности интересов и позиций государств-членов еще на предварительных стадиях процесса принятия решений и последовательно идти этим путем до получения «конечного продукта» всего процесса - правового акта, обязательность которого предопределяется согласием государств-членов^6. источниками правового регулирования данного механизма выступают учредительные договоры, внутренние регламенты институтов-участников законодательного процесса, а также обычаи и обыкновения административной практики. Общими чертами законодательных процедур Европейского Союза являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также наличие во всех процедурах трех этапов прохождения принятия решения. Этапами процесса принятия решений являются подготовка и внесение проекта в порядке осуществления законодательной инициативы, обсуждение и проработка предлагаемого проекта решения, принятие решения.

Изучение политических полномочий и политических процессов, происходящих в Европейском Союзе, является непростой задачей. Не только структура управления сильно отличается от структур, существующих в традиционных государствах, но сам Союз все еще продолжает эволюционировать и соотношение полномочий между его институтами и государствами-членами постоянно меняется, осложняя задачу по изучению основных источников политических полномочий и описанию того, как эти

* Топорнин Б Н. Европейское право Учебник.-М..Юристъ, 2001 С. 286.

полномочия используются. Сведенный к своим основным элементам, политический цикл ЕС, а также действующие лица этого цикла могут быть описаны следующим образом: Европейский Совет определяет политическую повестку, Комиссия инициирует и реализует политику, Европейский парламент обсуждает проект решения и вносит поправки, Совет Европейского Союза принимает окончательное решение, Суд Европейских сообществ осуществляет толкование норм европейского права. В ЕС иногда происходят относительно радикальные изменения, но главным образом принятие политических решений основывается на постепенном и неуклонном продвижении вперед.

Поскольку в политическом процессе имеется огромное количество противоречий, государства-члены и институты Европейского Союза, прежде чем выступить с предложением о подготовке нормативного акта, проводят предварительные консультации с другими участниками законодательного процесса. Необходимо отказаться от попыток выделить один институт в качестве «законодательного органа» для ЕС в целом. Институты-участники процесса принятия решений меняются в различных процедурах, степень их участия варьируется в зависимости от сферы компетенции, в рамках которой принимается нормативный акт и процедуры, используемой при принятии конкретного решения. Это позволяет говорить о существовании «коллективного законодателя», который создает нормы европейского права. В ЕС в настоящее время отсутствует универсальная формула, позволяющая определить процедуру, которая должна быть использована при принятии решения в конкретной области. Как правило, непосредственно статья учредительного договора содержит указание на ту процедуру, которая подлежит применению для принятия решений в данной области. Наличие множества процедур является источником межинституциональных конфликтов и судебных исков, подаваемых в Суд Европейских сообществ.

Существуют некоторые аспекты исследуемого явления, которые содержат в себе отдельные междисциплинарные элементы и находятся на

стыке международно-правовой и исторической научных дисциплин. Как самостоятельный аспект исследуемого явления изучалась динамика развития процесса принятия решений, а именно то направление, в котором с момента создания Европейских сообществ развивается процесс принятия решений. Остановиться исключительно на исследовании существующего варианта процесса принятия решений, означает пропустить важные аспекты эволюции институтов ЕС. Знание динамики процесса принятия решений важно как для лучшего понимания реалий процесса принятия решений, так и для того, чтобы помочь нам понять существующую систему институциональной компетенции. Природа процесса принятия решений Европейских сообществ и Европейского Союза является динамичной, а не статичной. По мнению автора необходимо уделять изучению эволюции институтов Европейского Союза такое же внимание, как и существующим правовым нормам, регулирующим их деятельность.

Европейский Совет является органом высшего политического руководства деятельностью Европейских сообществ и Европейского Союза. Практически Европейский Совет может принять к своему рассмотрению любой вопрос, касающийся жизнедеятельности и эволюции интеграционных образований. Формально он остается за рамками структур ЕС, его деятельность не является предметом контроля со стороны Суда Европейских сообществ. Акты, принимаемые по результатам деятельности Европейского Совета, не имеют обязательной юридической силы, вследствие этого данный орган не относится к числу институтов Европейского Союза. На практике в ходе работы Европейского Совета принимаются юридически обязательные акты. Для этого Европейский Совет преобразуется в Совет Европейского Союза, проводимый на уровне глав государств и правительств, либо в конференцию правительств государств-членов. Анализируя состав, правовой статус и порядок принятия решений данного органа в том виде, как они предусмотрены в тексте Конституционного Договора, можно отметить, что они не претерпели значительных изменений.

Совет Европейского Союза является основным органом принятия решений и представляет собой межправительственный элемент в институциональной структуре ЕС. Совет состоит из правительственных министров государств-членов, преследующих национальные интересы, в значительной мере результаты его деятельности выступают как сумма этих интересов. Среди прав и обязанностей Совета в сфере законодательной власти важнейшее, основополагающее значение имеют собственные законодательные полномочия. Совет министров вправе осуществлять правовое регулирование общественных отношений посредством издания нормативных актов. Во исполнение ранее принятых решений он также вправе делегировать отдельные нормотворческие полномочия иным институтам Европейского Союза. Например, Совет посредством «родительских регламентов» уполномочивает Комиссию принимать детализирующие нормативные акты в отдельных областях компетенции Союза. Таким образом, Комиссия наделяется правом принимать юридически обязательные предписания в целях исполнения решений, принятых Советом.

Процесс принятия решений образуют несколько стадий, начиная от изучения предложения в рабочих группах и до принятия окончательного решения на заседании Совета. Подавляющее большинство вопросов, касающихся порядка работы и принятия решений в Совете, регулируются Регламентом, важное значение имеет сложившаяся практика его деятельности. Выбор в пользу использования той или иной процедуры голосования - это нечто большее, чем просто технический вопрос. Выбор способа голосования (простое большинство, единогласие, голосование квалифицированным большинством) зависит от тех положений учредительных договоров, которые содержат полномочия для принятия решения в той или иной области. Анализируя состав, полномочия, порядок принятия решений в Совете, можно отметить важные новации, которые нашли отражение в тексте Конституционного Договора. Совет министров будет совместно с Европейским парламентом принимать законодательство,

осуществлять бюджетную функцию, а также выполнять функции по проведению политического курса и координации в том виде, как они определены в Конституции. Европейский Совет получает полномочия по самостоятельному принятию некоторых видов нормативных актов Союза. Необходимо отметить, что Совет министров при рассмотрении и принятии законодательных положений будет проводить открытые заседания.

Европейский парламент является институтом с наибольшим притязанием на демократическую легитимность. Поскольку его члены непосредственно избираются населением государств-членов, на него возложена задача по представлению интересов граждан Европейского Союза. В соответствии с Конституционным Договором законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами ЕС. Если Европейский парламент и Совет Европейского Союза не смогут достичь согласия по акту, он не будет принят. Необходимо отметить, что Европарламент не был наделен правом законодательной инициативы. Создание эффективно действующего Европейского парламента, наделенного всем диапазоном законодательных и контрольных полномочий, ассоциируемых с парламентами в странах с либеральными демократиями, будет означать признание того, что Европейский Союз достиг стадии развития, напоминающей конфедерацию или даже государство.

В Конституционном Договоре важная роль в процессе принятия решений отводится национальным парламентам государств-членов. Их участие гарантируется последовательным применением принципов пропорциональности и субсидиарности. Законодательное предложение должно содержать детальное обоснование, позволяющее дать оценку соблюдения указанных ранее принципов. Национальные парламенты государств-членов могут направить Председателю Европейского парламента, Совету и Комиссии Европейского Союза мотивированное заключение о соответствии законодательного предложение принципу субсидиарности в соответствии с процедурой. В тех случаях, когда мотивированные

заключения о том, что законодательное предложение не согласуется с принципом субсидиарнос^ти, составляют одну треть всех голосов, предоставленных национальными парламентами государств-членов и их палатами, Европейская Комиссия обязана пересмотреть проект решения.

Комиссия Европейского Союза воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве^7. ^Одно ^из ^{важнейши}х полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом исключительной законодательной инициативы. Ни один из институтов-участников законодательного процесса не может выступать с законодательной инициативой и вынуждены ждать того момента, пока административные подразделения Комиссии подготовят проект решения. Реализуя право законодательной инициативы, она разрабатывает проекты нормативных правовых актов, подготавливает проект союзного бюджета и принимает юридически обязательные политические решения, действуя в рамках ограниченных полномочий, которыми она наделена в соответствии с учредительными договорами. Конституционный Договор предусматривает проведение широкомасштабной реформы, как самой Комиссии, так, и полномочий, предоставленных ей в рамках законодательного процесса. Изменения затронули право исключительной законодательной инициативы Комиссии. Например, не менее чем один миллион граждан происходящих из значительного числа государств-членов могут попросить Комиссию подготовить любое соответствующие предложение по вопросам, по которым, в целях применения Конституции, требуется принятие нормативного акта ЕС. Таким образом, впервые в истории Европейского Союза, был предложен механизм, позволяющий гражданам непосредственно принимать участие в принятии решений на общеевропейском уровне. Необходимо отметить, что в тексте Конституционного Договора было закреплено право осуществления Комиссией делегированных полномочий.

⁷ См. подробнее: Европейское право. Учебшш для вузов / Под общ. ред. д ю н., проф. Л.М. Энтнна. -М, 2004. С. 249.

Учредительными договорами на Европейский центральный банк (далее ЕЦБ) возложена задача по проведению единой валютной политики. В соответствии с Конституционным Договором и при соблюдении ряда условий, изложенных в Статуте Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, ЕЦБ будет принимать европейские регламенты и европейские решения, необходимые для выполнения задач, возложенных на Европейскую систему центральных банков, а также рекомендации и заключения. ЕЦБ будет подготавливать заключения по всем проектам нормативных правовых актов Европейского Союза, предмет регулирования которых находится в его компетенции. Указанное требование распространяется и на национальные органы власти государств-членов, которые обязуются представлять на рассмотрение проекты нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам, находящимся в компетенции ЕЦБ.

Заключение

В настоящей работе выполнены все задачи, поставленные во введении

и предусмотренные планом.

1) Было проведено комплексное исследование основ нормотворческой деятельности в Европейском Союзе. Изучались нормативные правовые акты Европейских сообществ и Европейского Союза, воплощающие более чем полувековой опыт функционирования европейских интеграционных объединений. Проанализированы внутренние акты их институтов и органов. Проведенное исследование позволяет выявить проблемы развития законодательного процесса Европейского Союза и отмечает позитивные сдвиги, нашедшие отражение в Конституционном Договоре.

2)       Изучалась история правового регулирования процесса принятия решений
в системе институтов Европейских сообществ и Европейского Союза.
Исследована   эволюция   законодательных   полномочий   Европейского
парламента,    рассмотрены    его    финансовые   полномочия   в    рамках
бюджетного     законодательного     процесса.      Выявлены     исторически
сложившиеся      институциональные      особенности      законодательного
процесса Европейского Союза,   его   положительные   и   отрицательные
аспекты.

3) Изучалось развитие законодательного процесса Европейского Союза на
современном этапе. Проведён сравнительный анализ норм европейского
права, регулирующих порядок подготовки, рассмотрения и принятия
решений и норм Конституционного Договора, на основании которых
будет осуществляться правовое регулирование указанных отношений в
дальнейшем. Отмечены сильные стороны Конституционного Договора,
позволяющие потенциально считать его одним из правовых инструментов
для построения подлинно демократического законодательного процесса.

По результатам проведенного исследования сделан ряд выводов:

• Конституционный Договор сохраняет положение, при котором в рамках институциональной системы Европейского Союза полномочиями по принятию решений наделены органы, выражающие национальные интересы государств. Таким образом, демократическая легитимация Европейского Союза является производной от демократической природы государств-членов. Добровольная передача государствами-членами отдельных полномочий рассматриваемому интеграционному образованию влечет принятие ими добровольных обязательств по соблюдению норм европейского права, но при этом они сохраняют эффективные механизмы контроля над нормотворческой деятельностью институтов Европейского Союза. Через своих представителей в Совете Европейского Союза

государства-члены участвуют в принятии норм европейского права, разграничивают уровни деятельности институтов Европейского Союза путем закрепления в учредительных договорах предметов их ведения.

Европейскому Союзу необходим эффективный законодательный процесс и целесообразный процесс принятия решений на уровне институтов. Это потребовало принятия Конституционного Договора, разграничения ролей между институтами-участниками законодательного процесса, выражающих национальные интересы государств и институтами, отстаивающими общеевропейские интересы. Не смотря на то, что государства-члены делегировали часть своих суверенных полномочий в пользу рассматриваемого интеграционного образования, право принятия окончательных решений остается за институтами, выражающими их интересы. Так, в некоторых областях государства-члены сохраняют право вето, а роль европейских институтов сводится к подготовке законодательных предложений. И, наконец, количество областей, в которых институты Европейского Союза обладают собственными законодательными полномочиями чрезвычайно невелико.

Представляется, что для создания подлинно демократического процесса принятия решений на европейском уровне необходимо выработать более четкие законодательные процедуры и отдельно процедуры принятия решений, в которых активные граждане могли бы выразить себя в подлинно демократических процедурах Европейского Союза. Это требует объединения гражданского участия на европейском, национальном и региональном уровнях. Вовлечение граждан на всех уровнях управления необходимо для того, чтобы обеспечить поддержку обществом европейского интеграционного процесса. Это подразумевает процедуру принятия решений большинством голосов при которой право вето остается за гражданами, реализующими его через европейский или национальные представительные учреждения.

Источником демократической легитимации норм европейского права должно служить волеизъявление граждан Европейского Союза, идентифицирующих себя не только как адресатов, но так же и как соавторов законов. Для этого необходимы законодательные процедуры и процедуры принятия решений, которые отрегулированы таким образом, чтобы обеспечить поддержку правовых норм и конкретных решений общей волей европейских граждан. Это предполагает разработку единой законодательной процедуры, которая закрепляет функцию по принятию решений за институтами, выражающими волю европейских граждан, таким образом, чтобы обеспечить соответствие решений социальным потребностям.

Конституционный Договор подтверждает принцип прозрачности заседаний Совета Европейского Союза, на которых происходит рассмотрение или принятие законодательных предложений. Это решение упрощает надзор, осуществляемый национальными парламентами за деятельностью представителей государств-членов в Совете Европейского Союза. В этом отношении оно увеличивает мощь производной демократической легитимации европейского права. Кроме этого, данное решение вносит свой вклад в поощрение принятия решений, сопровождаемых обсуждениями, а также упростит диалог между властными структурами и широкой общественностью. Конституционный Договор содержит прямое указание на ту центральную роль, которую должна играть широкая общественность в демократическом законодательном процессе и процессе принятия решений на уровне институтов Европейского Союза. Тем не менее, это не сопровождается полным пересмотром политических прав, предоставленных гражданам Европейского Союза. Единственным нововведением стало закрепление права выступать с законодательной инициативой посредством сбора подписей. Тем не менее, представляется, что результатом этого станет некое пожелание, адресованное

Европейской комиссии, подготовить законодательную инициативу, а не какое-либо самостоятельное полномочие по участию в законодательном процессе Европейского Союза.

Конституционный Договор подтверждает двусторонний характер демократической легитимации норм европейского права. В то же время в нем поставлена задача по повышению производной составляющей демократической легитимации норм европейского права путем предоставления национальным парламентам государств-членов отдельных полномочий в рамках законодательного процесса Европейского Союза До настоящего времени национальные парламенты осуществляли надзорную функцию за деятельностью национальных должностных лиц, когда они выступали в качестве национальных представителей в Совете Европейского Союза. Не смотря на то, что непосредственные полномочия, предоставленные национальным парламентам ограничены по объему, усиление данной надзорной функции национальных парламентов поможет остановить процесс ослабления демократии не только на национальном, но возможно так же и на европейском уровне

Конституционный Договор сохраняет и даже, возможно, усиливает отдельные аспекты способа принятия решений, при котором ведущая роль принадлежит Совету Европейского Союза. Такое потенциальное усиление вытекает из расширения случаев использования квалифицированного большинства голосов при принятии большинства решений законодательного характера, что на практике повышает его до статуса основного принципа голосования. Проблема заключается в том, что расширение случаев использования квалифицированного большинства при принятии решений в Совете Европейского Союза обострит проблему сохранения национальной демократии. В какой-то степени она будет смягчена рядом других положений Конституционного Договора, а именно значительно более строгим и объемным требованием прозрачности,

которое включает положения, обязывающие Совет проводить свои обсуждения публично в тех случаях, когда он выступает в качестве законодателя.

Конституционный Договор вводит процедуру совместного принятия решений как стандартную процедуру, используемую для принятия большинства норм европейского права. Данное положение, несомненно, увеличит количество правовых актов, утвержденных с помощью совместного принятия решений и еще более усилит законодательные полномочия Европейского парламента. При этом Конституционный Договор подтверждает право исключительной законодательной инициативы Европейской комиссии. Данное положение небесспорно с демократической точки зрения, поскольку оно лишает активную европейскую общественность, интересы которой выражает Европейский парламент, такого права. Поскольку Комиссия не получает своих полномочий непосредственно от Европейского парламента и не избирается населением, институциональный механизм, который подготавливает законодательные инициативы, не основывается на волеизъявлении граждан Европейского Союза. Таким образом, идея участия граждан в законодательном процессе Европейского Союза так и не была реализована.

Данное диссертационное исследование комплексно подходит к изучению специфических проблем принятия решений институтами Европейского Союза. Комплексный подход к исследуемой проблематике позволяет создать общее представление о процессе принятия решений в системе институтов Европейского Союза, ознакомиться с его историей, понять динамику развития правового регулирования отношений в данной области, а также ознакомиться с проблемами, свойственными правовому регулированию отношений в системе Европейского Союза.

Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях автора:

1. Зеленое Р. Квазизаконодательная функция Суда Европейских сообществ
/ Российский ежегодник международного права. СПб. 2003. - 0,5 п.л.

2. Зеленое Р.Ю. Правовое регулирование качества нормативно-правовых
актов Европейского Союза и европейских сообществ // Юридическая
панорама. 2004. № 4 - 0,3 п.л.

3. Зеленов Р.Ю. Механизм принятия решений в системе институтов
Европейского Союза. Требования к форме // Право: теория и практика.
2004. № 5. - 0,7 п.л.

4. Зеленов Р.Ю. Процесс принятия решений в Европейском Союзе. Вклад
национальных парламентов // Московский журнал международного
права 2004. № з. - 0,4 п.л.

5. Зеленов Р.Ю. Федерализм и его институциональный аспект в
Конституционном Договоре Европейского Союза. Проблема
разграничения законодательных полномочий // Юрист международник.
2004. № 3. - 0,6 п.л.

6. Зеленов Р.Ю. Законодательные процедуры Европейского Союза.
Эволюция полномочий Европейского парламента // Государство и
Право. 2005. № 1. - 0,6 п.л.

Актуальность темы исследования. Конституция РФ в статье 46 гарантирует каждому человеку и гражданину в Российской Федерации право на судебную защиту, которое реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В сфере гражданских правоотношений споры подлежат рассмотрению и разрешению в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Однако не все принятые судами судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права, действительным обстоятельствам дела и юридическим взаимоотношениям сторон спора. В таких случаях процессуальное законодательство предусмотрело институты пересмотра судебных актов, не вступивших в законную силу (апелляционное или кассационное производство, в АПК РФ - только апелляционное производство), и вступивших в законную силу (надзорное производство, пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам, в АПК РФ - и кассационное производство).

Производство в суде надзорной инстанции как исключительная стадия гражданского и арбитражного процесса по исправлению ошибок, допущенных нижестоящими судами первой, второй (в АПК РФ - и третьей) и, в ряде случаев, надзорной инстанции, одновременно является одним из самых дискуссионных институтов.

Возникнув вскоре после революции 1917 года в Советском государстве, производство по пересмотру судебных постановлений в порядке надзора привлекло внимание ученых-процессуалистов из-за отсутствия детальной регламентации данного института в гражданском процессуальном законодательстве и возникшего вследствие этого различного толкования и применения соответствующих правовых норм на практике.

Положения принятого в 1964 г. ГПК РСФСР, регулирующие производство в порядке надзора, основанная на их применении судебная практика, также являлись предметом анализа ученых, которые исследовали актуальные проблемы данного института — основания и порядок подачи надзорной жалобы, истребование дела, приостановление исполнения, пределы рассмотрения дела, основания к отмене или изменению судебных постановлений в порядке надзора и т.д.

В 90-х годах прошлого века были проведены реформы политического и экономического устройства государства, вследствие которых подверглись коренному пересмотру вопросы многообразия форм собственности, свободы воли и усмотрения участников гражданских правоотношений, соотношения публичных и частных

интересов, вмешательства государственных органов и должностных лиц в сферу частной жизни.

При таких условиях ГПК РСФСР 1964 г. перестал отвечать современным требованиям экономической жизни и в 2002 г. после почти 10-летнего периода разработки был принят новый ГПК РФ, подвергший наибольшему изменению нормы, регулирующие производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора, которые радикальным образом отличаются от таковых, установленных ГПК РСФСР.

Соответствующие изменения были внесены и в арбитражное процессуальное законодательство - в 2002 году был принят новый АПК РФ.

Таким образом, научные труды, в которых исследовались и анализировались нормы ГПК РСФСР и основанная на их применении практика судов общей юрисдикции, утратили свою актуальность.

Между тем за сравнительно короткий период применения нового Кодекса судами общей юрисдикции были выявлены серьезные недостатки нового законодательного регулирования, отсутствие единообразия в понимании и применении норм ГПК РФ судами, иные вопросы. Среди них наиболее актуальными видятся следующие: 1) величина процессуального срока на оспаривание судебных постановлений в порядке надзора, которая во многих случаях не позволяет заявителю осуществить право на судебную защиту в суде надзорной инстанции во всех предусмотренных законом процедурах; 2) невозможность обжалования решений и определений мировых судей, апелляционных определений районных судов в Верховный Суд РФ; 3) неопределенность процедуры обращения к председателю суда надзорной инстанции, заместителю Председателя Верховного Суда РФ с просьбой не согласиться с определением судьи об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции и вынести свое определение о совершении указанных процессуальных действий; 4) не вполне четкое обозначение целей и процедуры предусмотренного статьей 389 ГПК РФ пересмотра судебных постановлений в порядке надзора по представлению Председателя Верховного Суда РФ или заместителя Председателя Верховного Суда РФ и др.

В настоящее время подготовлены некоторые исследования по вопросам процессуальных особенностей института пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора в условиях нового законодательного

регулирования, в которых, однако, указанные проблемы вообще не затрагиваются, либо рассматриваются в ином ракурсе. Кроме того, содержащиеся в них выводы и предложения не всегда решают актуальные теоретические и практические вопросы, возникшие по поводу пересмотра судебных постановлений в порядке надзора. Отсутствуют в последние годы специальные работы на эту тему применительно к арбитражному процессу. Этим обусловлен выбор предложенной темы диссертационного исследования.

Актуальность выбранной темы объясняется также тем, что в соответствии с укрепляющимися тенденциями к сближению гражданского и арбитражного процессов, возникает необходимость в унификации установленных ими схожих институтов. Нормы ГПК РФ и АПК РФ, регулирующие производство в суде надзорной инстанции, становятся в чем-то более единообразными, однако сохраняется немало различий. Например, АПК РФ, в отличие от ГПК РФ, не предусматривает процедуры проверки правильности определений коллегиального состава судей Высшего Арбитражного Суда РФ об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ. Кроме того, названные Кодексы устанавливают различно сформулированные основания к отмене или изменению оспоренных в порядке надзора судебных актов. Поэтому важную часть данного научного исследования представляет собой изучение выявленных отличий на предмет их обоснованности и возможных путей их устранения.

Степень научной разработанности темы. Решение проблем, возникающих при пересмотре судебных постановлений в порядке надзора - устранение пробелов закона, возможности различного толкования и применения норм закона правоприменителем -имеет значение для позитивного развития всего гражданского и арбитражного судопроизводства в целом. До недавнего времени отсутствовали специальные монографические работы, посвященные данному институту, и основанные на нормах нового процессуального законодательства. В подготовленных же в последнее время работах не производится сравнительный анализ правовых норм, регламентирующих производство в суде надзорной инстанции в ГПК РФ и АПК РФ, не используется практика Конституционного Суда РФ, имеющая отношение к анализируемому институту, не получила широкого освещения правоприменительная практика судов надзорной инстанции общей юрисдикции и арбитражных судов, не производится детальный анализ пределов рассмотрения дела в порядке надзора и полномочий суда надзорной инстанции.

Цели настоящего исследования заключаются в комплексном изучении теоретических и практических вопросов, возникающих при рассмотрении дел в порядке надзора судами общей юрисдикции и арбитражными судами, выявлении исторических тенденций формирования данного института, закономерностей развития законодательства, регулирующего правоотношения, возникающие по поводу обжалования судебных постановлений в суд надзорной инстанции. Особое внимание уделяется выявлению недостатков и пробелов законодательного регулирования анализируемого института в процессуальном законодательстве РСФСР и Российской Федерации, анализу проблем, возникающих в правоприменительной практике судов надзорной инстанции различных уровней при рассмотрении гражданских дел, формулированию конкретных предложений по эффективному и оперативному решению данных вопросов, единообразному пониманию и применению соответствующих правовых норм.

Достижение обозначенных целей осуществлялось путем решения следующих задач:

изучения нормативного регулирования института пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в его историческом развитии;

исследования отдельных особенностей производства по рассмотрению дел в суде надзорной инстанции, таких как условия и порядок возбуждения надзорного производства (субъекты права принесения надзорной жалобы или представления, судебные постановления, являющиеся предметом пересмотра, порядок подачи и рассмотрения надзорной жалобы или представления), характер проверки дела в суде надзорной инстанции (реализация принципов гражданского процесса, пределы рассмотрения дела и полномочия суда, основания к отмене и изменению судебных постановлений);

определения основных закономерностей функционирования рассматриваемого института на основе изучения и критически-аналитического осмысления научных трудов, посвященных рассматриваемой проблеме, судебной практики;

обобщения практики Конституционного Суда РФ по рассмотрению жалоб граждан и организаций о проверке конституционности норм процессуального законодательства, регулирующих производство в суде надзорной инстанции;

сравнительного анализа правового регулирования института пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в арбитражном процессуальном и гражданском процессуальном законодательстве;

предложения возможных способов решения выявленных в ходе исследования проблем (предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения).

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы - логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, аналитическая обработка и комментирование нормативного материала. Рассматриваемый институт исследовался и комментировался также в его историческом развитии.

Теоретическую основу исследования составляют труды советских и российских ученых в области гражданского процессуального и арбитражного процессуального права: Т.К.Андреевой, В.Н.Аргунова, К.С.Банченко-Любимовой, Е.А.Борисовой, Р.Е.Гукасяна, Г.А.Жилина, В.М.Жуйкова, И.М.Зайцева, Р.Ф.Каллистратовой, С.Ю.Каца, Н.И.Клейн, А.Кожемяко, К.И.Комиссарова, П.В.Крашенинникова, Л.Ф.Лесницкой, С.С.Москвина, И.О.Подвального, В.В.Полуднякова, В.Покровского, В.К.Пучинского, И.В.Решетниковой, В.М.Савицкого, П.И.Седугина, В.Тараненко, М.К.Треушникова, П.Я.Трубникова, Г.Улетовой, И.А.Ходаковского, М.А.Чечиной, Д.М.Чечота, М.С.Шакарян, В.М.Шерстюка, В.И.Шинда, И.Е.Энгельмана, К.С.Юдельсона, М.К.Юкова, Т.М.Яблочкова, Я.Яновского, В.В.Ярковаидр.

Информационная база включает в себя проекты ГПК РФ и АПК РФ, разработанные ведущими российскими учеными-процессуалистами, а также официально опубликованную практику по рассмотрению дел надзорными инстанциями Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. При подготовке настоящей работы была использована практика Конституционного Суда РФ по рассмотрению жалоб граждан о проверке конституционности процессуальных норм, регламентирующих анализируемый институт, практика Президиума Московского городского суда. Некоторые документы, имеющие непосредственное отношение к теме диссертации, и не будучи опубликованными, цитировались по тексту, включенному в правовые базы данных "Гарант" и "Консультант Плюс".

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой комплексное юридическое исследование исторических, научно-теоретических, практических

аспектов и тенденций развития норм нового гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, регулирующих институт пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора, практики их применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Впервые в современной России проведены сбор, изучение, систематизация, сравнительный анализ теоретических работ, комментариев законодательства, материалов судебной практики, созданных после вступления в силу новых ГПК РФ 2002 г. и АПК РФ 2002 г., касающихся надзорного производства в гражданском и арбитражном процессе, выработаны предложения по внесению изменений в названные кодексы, унификации соответствующих процессуальных норм. Положения, выносимые на защиту.

1. В работе доказывается, что критерием исключительности стадии производства
в суде надзорной инстанции служит степень доступности данной стадии для лиц,
заинтересованных в проверке вступившего в законную силу судебного постановления в
порядке надзора. Несмотря на изменения, произошедшие в процедуре проверки
судебных постановлений в порядке надзора в связи с принятием ГПК РФ 2002 г. и АПК
РФ 2002 г., и направленные на реализацию принципов состязательности, равноправия и
диспозитивности в суде надзорной инстанции, доступ к судебной защите в порядке
надзора зависит не от воли подателя надзорной жалобы (заявления) или представления,
а от усмотрения должностных лиц суда.

2. Обосновывается необходимость единого подхода к нормативному правовому
регулированию производства в суде надзорной инстанции в ГПК РФ и АПК РФ -
следует определить близкий по размерам срок на обжалование вступившего в законную
силу судебного постановления в порядке надзора, предусмотреть схожие основания для
отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора, право Президиума
Высшего Арбитражного Суда РФ в чрезвычайных случаях возбудить надзорное
производство по собственной инициативе по аналогии с правом, предоставленным
должностным лицам Верховного Суда РФ статьей 389 ГПК РФ.

3. Предлагается подробно регламентировать в гражданском процессуальном
законодательстве вопросы приостановления исполнения судебного решения,
обжалованного в порядке надзора. Поскольку предметом дела, рассматриваемого в суде
общей юрисдикции, могут являться крупные денежные суммы, объекты недвижимости
и т.д., недостаточное нормативное регулирование указанных вопросов в главе 41 ГПК

РФ может привести к значительному ущемлению прав и законных интересов лиц, участвующих в деле. Целесообразно дополнить ГПК РФ статьей, аналогичной статье 298 АПК РФ, детально решающей вопросы приостановления исполнения судебного акта Высшим Арбитражным Судом РФ.

4. Выдвигается и обосновывается тезис о необходимости увеличения
предусмотренного статьей 376 ГПК РФ и статьей 292 АПК РФ срока на подачу
надзорной жалобы (заявления) или представления прокурора о пересмотре вступившего
в законную силу судебного постановления до двух лет и одного года соответственно, с
тем, чтобы лица, обратившиеся в суд надзорной инстанции, могли воспользоваться
всеми возможностями по защите своих прав и законных интересов, предоставленными
им законом.

5. Положения статьи 377 ГПК РФ толкуются в правоприменительной практике
как исключающие возможность обращения в Верховный Суд РФ с надзорной жалобой,
представлением на решения, определения мировых судей и апелляционные определения
районных судов. В целях соблюдения конституционного принципа равноправия при
осуществлении правосудия (статья 123, часть 3, Конституции РФ) предлагается внести в
статью 377 ГПК РФ изменения, которые предусматривали бы возможность подачи
соответствующих надзорных жалоб или представлений прокурора в Верховный Суд РФ
в случае, если суд надзорной инстанции областного уровня отказал в истребовании дела,
в передаче дела в президиум, или в удовлетворении жалобы или представления.

6. Утверждается, что содержащееся в ГПК РФ понятие "нарушение единства
судебной практики" является самостоятельным основанием к отмене или изменению
судебного постановления, обжалованного в порядке надзора.

7. Выдвигается и обосновывается тезис о том, что с включением в содержание
новых процессуальных законов таких оснований для отмены или изменения судебных
актов в порядке надзора, как "нарушение единства судебной практики" (статьи 377 и 389
ГПК РФ) и "нарушение единообразия в толковании и применении судами норм права"
(статья 304 АПК РФ), в Российской Федерации сделан шаг к признанию постановления
Президиума Верховного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного
Суда РФ в качестве судебного прецедента при рассмотрении нижестоящими судами
аналогичных дел.

При этом необходимо уточнить, что автор, говоря о судебном прецеденте в контексте данной работы, не считает, что в Российской Федерации необходимо

установить такую же систему судебных прецедентов, которая присуща странам англосаксонской системы права (Великобритания, США). Употребление термина "судебный прецедент" применительно к постановлениям Президиума Верховного Суда РФ и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, содержащим толкование норм закона, означает, что данные акты принимают такое же значение, что и судебный прецедент - их использование обязательно нижестоящими судами при разрешении аналогичных дел, при применении нормы закона, толкование которой содержится в постановлении Президиума. То есть указанный термин употребляется в настоящей работе в узком, ограничительном смысле.

8. Предлагается ввести в АПК РФ применяемую в чрезвычайных случаях
процедуру проверки Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ правильности
судебных актов, имеющих значение для принятия законного решения по другому делу,
для обеспечения единства судебной практики, в интересах законности, но по каким-
либо причинам не рассмотренных Президиумом в обычном порядке, предусмотренном
главой 36 АПК РФ. Это может быть процедура, аналогичная установленной в статье 389
ГПКРФ.

9. Отстаивается позиция о необходимости принятия постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации и постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации о разъяснении вопросов, возникших в
практике применения норм ГПК РФ и АПК РФ, регулирующих производство по
пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений.

В них должны быть рассмотрены, в частности, следующие вопросы:

- оснований и процедуры пересмотра судебных постановлений в порядке надзора
Президиумом Верховного Суда РФ по представлению Председателя, заместителя
Председателя Верховного Суда РФ (статья 389 ГПК РФ);

- конкретизации содержащихся в статье 304 АПК РФ оснований для изменения
или отмены судебных актов в порядке надзора.

10. Выдвигается тезис о закреплении в ГПК РФ процессуального порядка
выражения председателем суда надзорной инстанции, заместителем Председателя
Верховного Суда РФ несогласия с определением судьи об отказе в истребовании дела,
отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции и
вынесения своего определения о совершении указанных процессуальных действий.

Глава 41 ГПК РФ может быть дополнена нормой следующего содержания: "В случае вынесения судьей определения об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции лицо, участвующее в деле, вправе направить председателю суда надзорной инстанции, заместителю Председателя Верховного Суда РФ надзорную жалобу, отвечающую требованиям статьи 378 настоящего Кодекса, с просьбой выразить несогласие с указанным определением и вынести свое определение о совершении соответствующего процессуального действия".

Пункт 3 части второй статьи 377 ГПК РФ также должен быть дополнен положением о том, что надзорная жалоба, представление на кассационные определения судов субъектов федерации, на вступившие в законную силу решения и определения решения и определения районных судов, принятые ими по первой инстанции, могут быть поданы в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ только в том случае, если жалобы на указанные решения и определения были оставлены без удовлетворения судьями судов надзорной инстанции и председатели этих судов выразили свое согласие с такими определениями судей.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные диссертантом предложения и выводы основаны на всестороннем изучении и обобщении знаний и судебной практики, накопленных со времени возникновения института пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора и до настоящего времени; направлены на развитие и совершенствование анализируемого института, правильное и единообразное применение норм права при предварительном рассмотрении судьей (составом судей - в Высшем Арбитражном Суде РФ) надзорной жалобы (заявления) или представления прокурора, решении вопроса о наличии оснований для истребования дела и его передачи для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами гражданских дел в порядке надзора.

Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в исследовании выводы могут быть использованы: при подготовке изменений и дополнений в нормы действующего процессуального законодательства, регулирующие правовые отношения, возникающие по поводу пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора; при подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, содержащих

разъяснения вопросов правоприменения; гражданами, юридическими лицами при реализации своего права на исправление допущенных судами ошибок в порядке надзора.

Кроме того, материалы и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при чтении курсов лекций "Гражданский процесс", "Арбитражный процесс", при подготовке учебных и методических пособий по указанным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в отделе гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где обсуждалась, рецензировалась и была рекомендована к защите.

Ряд положений диссертации, содержащихся в ней предложений, нашли отражение в опубликованных статьях по теме диссертации, а также в докладе на научно-практической конференции "Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства" (Москва, 28 мая 2001 г.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.

Содержание диссертации.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель, методика, задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая "Сущность и значение пересмотра судебных актов в порядке надзора" состоит из четырех параграфов. В параграфе первом "Тенденции развития надзорного производства в гражданском процессе" исследованы тенденции возникновения и развития института пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора, проведен анализ нормативных актов, регулировавших надзорное производство в гражданском процессе в период от его зарождения после октября 1917 г. идо принятия нового ГПК РФ 2002 г.

Многие советские процессуалисты в своих научных трудах утверждали, что институт судебного надзора в советском гражданском судопроизводстве возник с момента принятия 10 марта 1921 г. декрета ВЦИК и СНК РСФСР, которым было утверждено Положение о высшем судебном контроле. Однако, в соответствии с

исследованием В.И.Шинда, проведенным им на основе изучения архивных материалов того времени, и оснований не доверять которому не усматривается, судебный надзор возник гораздо раньше - с 1918 г., когда ВЦ ИК осуществлял надзор за решениями революционных трибуналов.

Далее развитие судебного надзора в Советском государстве представляет собой чередование двух противоположных по своей сути тенденций - централизации и децентрализации судебного надзора. Первая подразумевает сосредоточение полномочий по опротестованию судебных актов у крайне ограниченного числа высших должностных лиц государства; также невелик был перечень органов, рассматривающих принесенные протесты. Вторая заключается в законодательном закреплении права на принесение протеста в порядке надзора на решения по гражданским делам весьма широкому кругу должностных лиц прокуратуры и судов, которые рассматривались большим числом уполномоченных органов в соответствии со своей компетенцией.

Тенденции централизации судебного надзора можно было объяснить нехваткой квалифицированных большевистских юридических кадров на местах, способных решать сложные вопросы судебного руководства, необходимостью решать те или иные политические и экономические задачи, поставленные государством. По мере улучшения качества юридического образования, подготовки грамотных специалистов для работы в судебных и прокурорских органах, повышения уровня квалификации судебно-прокурорских работников появилась возможность децентрализации судебного надзора, которая была направлена, в частности, на последовательное расширение прав местных органов власти, быстрое исправление возникавших судебных ошибок и перегибов.

В итоге, в ГПК РСФСР 1964 г. была закреплена децентрализованная система пересмотра судебных постановлений в порядке надзора, которая затем в основном перешла в ГПК РФ 2002 г.

В параграфе показано поэтапное развитие оснований для принесения протеста в порядке надзора - те, которые были сформулированы в первой редакции ГПК РСФСР 1923 г. (протест мог быть принесен в целях охраны интересов Рабоче-крестьянского Государства и трудящихся масс), слишком широко и неодинаково понимались и толковались правоприменителем, что приводило к большому количеству рассмотренных судами надзорной инстанции гражданских дел и превращению, по мнению некоторых ученых, института судебного надзора в обычную третью стадию гражданского процесса (В.Покровский). В итоге основаниями для принесения протеста

в порядке надзора, а теперь - надзорной жалобы или представления прокурора, признаются существенные нарушения норм материального и процессуального права, допущенные нижестоящими судами при рассмотрении гражданского дела.

В параграфе также обозначены предпосылки разработки проекта нового ГПК РФ, особенности предусмотренного в нем производства в суде надзорной инстанции и его отличия от надзорного производства, установленного ГПК РСФСР.

В параграфе втором "Надзорное производство как самостоятельная стадия гражданского процесса" исследуется правовая природа рассматриваемого института, цели надзорного производства, выявляются критерии, по которым его следует относить к исключительной стадии гражданского процесса.

Выделяются две основные цели надзорного производства - исправление допущенных нижестоящими судами нарушений норм права и обеспечение единства судебной практики. В реализации первой цели заинтересовано лицо, подавшее надзорную жалобу (заявление) в суд, поскольку при исправлении ошибки, допущенной при рассмотрении его конкретного дела, будут защищены или восстановлены его субъективные права. Вторая цель служит в большей степени публичным интересам, поскольку именно государство заинтересовано в правильном и единообразном толковании и применении принятых его законодательным органом норм права.

В различное время учеными-процессуалистами стадия производства в суде надзорной инстанции характеризовалась как исключительная по следующим критериям: из-за указания процессуального закона на существенность нарушений норм права, служащих основаниями к отмене или изменению проверяемых актов нижестоящих судов; поскольку лишь определенные законом должностные лица были наделены правом принесения протеста в порядке надзора; в порядке надзора могут быть проверены только вступившие в законную силу судебные постановления.

Автор, проанализировав нормы ГПК РФ и АПК РФ, касающиеся возбуждения производства в суде надзорной инстанции, правовые позиции Конституционного Суда РФ, приходит к выводу о том, что критерием исключительности стадии пересмотра судебных постановлений служит степень ее доступности для лица, заинтересованного в проверке судебного постановления в порядке надзора. Такое мнение основывается на следующем.

В период действия ГПК РСФСР, АПК РФ 1995 г. главное отличие стадии пересмотра судебных постановлений в порядке надзора от других стадий процесса

заключалось в том, что подача заинтересованным лицом надзорной жалобы (заявления) являлась поводом для возбуждения производства по ней и ее рассмотрения должностными лицами суда, однако не влекла за собой обязательное рассмотрение дела по существу в суде надзорной инстанции. Решение о достаточности содержащихся в жалобе доводов об ошибочности оспаривавшихся постановлений нижестоящих судов и, следовательно, о необходимости принесения протеста в порядке надзора принимало соответствующее должностное лицо на основании усмотрения, сформировавшегося в процессе изучения мотивов жалобы (заявления), приложенных к ней копий судебных постановлений, и, в некоторых случаях, истребованного дела.

Изложенное выше также позволяет прийти к выводу о том, что предусмотренный в ГПК РСФСР институт пересмотра судебных постановлений в порядке надзора нес публичную функцию, был в большей степени инструментом государства для направления судебной практики, чем средством защиты прав конкретного лица. Такое положение совпадало с политикой государства, которое максимально вмешивалось в частную сторону жизни своих граждан.

По новым ГПК РФ и АПК РФ производство в суде надзорной инстанции инициируется лицом, участвующим в деле, однако, устанавливается сложная процедура предварительного рассмотрения судьей (составом суда — в арбитражном процессе) надзорной жалобы, заявления или представления, который выявляет наличие оснований для истребования дела и его передачи для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Таким образом, несмотря на демократизацию надзорного производства, возможность пересмотра судебного постановления в порядке надзора зависит, как и прежде, от усмотрения судьи суда надзорной инстанции (в арбитражном процессе -коллегиального состава судей), а не от воли заинтересованного в таком пересмотре лица.

Между тем исключительный или, наоборот, обычный характер стадии пересмотра судебных постановлений в порядке надзора, в основном, зависит от того, насколько доступной для заинтересованных лиц она является. Ведь если лицо, права и законные интересы которого нарушены судебным постановлением, не имеет возможности реализовать свое конституционное право на судебную защиту и во всех случаях довести свою жалобу до рассмотрения по существу в суде, нельзя говорить, что такая стадия судебного разбирательства является обычной.

Что же касается целей производства в суде надзорной инстанции, то, как представляется, принципиально они не изменились - в первую очередь данная стадия призвана защищать публичные интересы, обеспечивать единство судебной практики. Подтверждением этому может служить установленный в статье 389 ГПК РФ чрезвычайный порядок проверки судебных постановлений по представлению руководителей Верховного Суда РФ. Может показаться, что законодатель приложил все усилия по установлению такого порядка производства в суде надзорной инстанции, который направлен на защиту прав конкретного гражданина (организации) - лица, участвующего в деле. Однако данная стадия не превратилась в доступное средство судебной защиты, а следовательно нельзя говорить о том, что главной целью надзорного производства является защита частных интересов.

В параграфе третьем "Сравнение стадии надзорного производства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах" в целях выявления различий в регулировании сходных правоотношений, возникающих в ходе надзорного производства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, автором проанализированы нормы как прежнего, так и современного процессуального законодательства. С теоретической точки зрения это позволило сформулировать предложения о единообразном регулировании надзорного производства в ГПК РФ и АПК РФ.

Отметим основные различия, проанализированные в параграфе. Первое -установленные сроки на подачу надзорной жалобы (заявления) или представления в суд надзорной инстанции, которое было рассмотрено с точки зрения возможности оспаривания в порядке надзора вступившего в законную силу судебного акта. Вместе с тем, если учитывать, что в арбитражном процессе такие акты могут быть проверены также в кассационном порядке и суммировать установленные АПК РФ сроки на обращение с жалобой (заявлением) или представлением в суды кассационной и надзорной инстанции, то можно прийти к выводу, что в ГПК РФ и АПК РФ установлены примерно равные сроки на оспаривание вступившего в законную силу судебного постановления (12 и 11 месяцев соответственно).

Второе - различия в процедуре и основаниях приостановления исполнения судебного акта, обжалованного в порядке надзора. Важные моменты, касающиеся выявления обоснованности ходатайства о приостановлении исполнения судебного решения, обеспечения возмещения возможных убытков другой стороне, в статье 381

(часть 4) ГПК РФ, посвященной этому процессуальному действию, не освещаются и оставлены на усмотрение суда, что представляется неправильным, поскольку допущенные судьей ошибки могут привести к серьезным убыткам лиц, участвующих в деле. В связи с этим положение о дополнении ГПК РФ статьей, аналогичной статье 298 АПК РФ, детально регламентирующей вопросы приостановления исполнения судебного акта Высшим Арбитражным Судом РФ, вынесено диссертантом на защиту, как имеющее большое значение.

Третье - основания для отмены или изменения в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу. Может показаться, что АПК РФ в статье 304 устанавливает какие-то особые, ранее не известные процессуальному законодательству основания к отмене судебных актов в порядке надзора, однако, это не так. Данные нарушения так или иначе являются следствием нарушения нижестоящим судом норм материального или процессуального права.

На основании проведенного в параграфе исследования и сопоставления положений ГПК РФ и АПК РФ автор признает необходимость единообразного нормативного регулирования производства в суде надзорной инстанции в обоих кодексах - определить близкий по размерам срок на обжалование вступившего в законную силу судебного постановления в порядке надзора, предусмотреть схожие основания для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора и др.

Параграф четвертый "Вопросы надзорного производства в гражданском и арбитражном процессе в практике Конституционного Суда РФ" посвящен практике Конституционного Суда РФ по рассмотрению жалоб граждан и организаций о проверке конституционности статей процессуального законодательства, регулирующих производство в суде надзорной инстанции. Проведены обзор и систематизация так называемых "отказных" определений указанного Суда, которые часто содержат важные правовые позиции, выражающие мнение Конституционного Суда РФ по тем или иным вопросам надзорного производства (например, о том, что надзорное производство является исключительной стадией процесса, отказ в пересмотре судебного постановления в порядке надзора не является нарушением конституционного права на судебную защиту и др.).

В параграфе также проанализированы те постановления и определения Конституционного Суда РФ, которыми отдельные положения ГПК РСФСР и АПК РФ 1995 г., касавшиеся рассмотрения гражданских дел в порядке надзора, были признаны

не соответствующими Конституции РФ. На основе изучения новых процессуальных кодексов сделан вывод о том, что законодатель при их подготовке и принятии учел содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ правовые позиции о необходимости во всех случаях извещать лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, о праве л щ, не участвовавших в рассмотрении дела, но чьи права затрагиваются принятым по делу судебным решением, обращаться в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением в порядке надзора и т.д.

Глава вторая "Условия и порядок обращения в надзорную инстанцию" состоит из трех параграфов. В параграфе первом "Субъекты права принесения надзорной жалобы (заявления) или представления" исследуется вопрос о том, какие лица имеют право обратиться в суд надзорной инстанции с жалобой (заявлением) или представлением о пересмотре судебного постановления в порядке надзора.

Особое внимание в настоящем параграфе уделено участию прокурора на стадии пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора, поскольку этот вопрос являлся дискуссионным во время разработки новых процессуальных кодифицированных актов, остается он таким и до настоящего времени.

Как известно, в соответствии с нормами ГПК РСФСР органы прокуратуры имели неограниченное право на подачу заявления в суд в интересах других лиц, вступление в процесс и дачу заключения, опротестование вступившего в законную силу судебного постановления; прокурор принимал участие в каждом заседании суда надзорной инстанции. С принятием новых ГПК РФ и АПК РФ и кардинальными изменениями в понимании и реализации принципов состязательности и диспозитивности в судопроизводстве, произошло значительное ограничение участия органов прокуратуры в отправлении правосудия, особенно, на стадии надзорного производства. Теперь прокурор может подать заявление в суд только в весьма ограниченном числе случаев, в надзорном производстве он приравнивается к другим лицам, участвующим в деле, и вправе подать представление в порядке надзора только в том случае, если он принимал участие в рассмотрении дела. Такие нововведения по ограничению права прокурора на участие в надзорном производстве вызвали критику в научных кругах. Автор, разделяя некоторые критические высказывания, и выступая с предложением о законодательном закреплении права прокурора на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов, приходит к выводу о том, что в целом у прокурора существуют возможности для осуществления основной своей функции - надзора за соблюдением законностью в

Российской Федерации; изменения же, касающиеся правового положения прокурора на стадии надзорного производства, направлены прежде всего на реализацию принципов состязательности и диспозитивности в судопроизводстве.

В параграфе втором "Судебные постановления, являющиеся предметом судебного пересмотра в порядке надзора" диссертант, помимо исследования общих вопросов о том, какие судебные акты могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции, подробно останавливается на проблеме пересмотра в порядке надзора постановлений Президиума Верховного Суда РФ, Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в связи с обнаружившейся судебной ошибкой и подвергает критике правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную им в ряде своих решений (Постановление от 3 февраля 1998 г. № 5-П по делу о проверке конституционности статей 180, 181, пункта 3 части 1 статьи 187 и статьи 192 АПК РФ, Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. № 36-0 по жалобе акционерной компании "Алроса" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 333 ГПК РСФСР), согласно которой постановление Президиума Верховного Суда РФ, Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ содержащее судебную ошибку, может быть пересмотрено в производстве по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам. Утверждается, что установление судебной ошибки в качестве одного из оснований для пересмотра постановлений суда высшей надзорной инстанции по вновь открывшимся обстоятельствам противоречило бы самой сути этого процессуального института.

В наибольшей степени отвечающей указанным целям представляется процедура, предусмотренная статьей 389 ГПК РФ, которая может быть применена в чрезвычайных случаях, при условии внесения изменений в статью 376 ГПК РФ, разрешающих пересмотр постановлений Президиума Верховного Суда РФ в порядке надзора. Целесообразно включить в АПК РФ нормы, аналогичные положениям статьи 389 ГПК РФ.

В данном параграфе также затрагивается важный вопрос обжалования актов мировых судей и апелляционных решений и определений районных судов, которые, как следует из содержания статьи 377 ГПК РФ, и смысла, придаваемого ей правоприменительной практикой, не подлежат обжалованию в порядке надзора в Верховный Суд РФ. Такое положение закона не соответствует принципу равноправия при осуществлении судопроизводства, поскольку лица, участвующие в делах,

отнесенных к подсудности мировых судей, и иные лица могут обратиться с жалобой или представлением только в одну надзорную инстанцию - президиум областного и равного ему суда. В то же время вступившие в законную силу решения и определения районного суда, вынесенные по первой инстанции, а также остальные судебные акты могут быть последовательно обжалованы в две надзорные инстанции.

В связи с изложенным предлагается внести в статью 377 ГПК РФ изменения, которые предусматривали бы возможность рассмотрения надзорных жалоб или представлений прокурора на решения, определения мировых судей и апелляционные решения и определения районных судов в Верховном Суде РФ.

В параграфе третьем "Порядок подачи и рассмотрения надзорных жалоб (заявлений) и представлений прокурора в судах общей юрисдикции и арбитражных судах" диссертант анализирует вопросы, возникающие при подаче жалобы или представления в суд надзорной инстанции, и при их предварительном рассмотрении судьей суда надзорной инстанции (в арбитражном процессе — коллегиальным составом судей).

Проведенный в данном разделе работы анализ установленной в главе 41 ГПК РФ процедуры обращения заинтересованного лица в суд надзорной инстанции, практики их применения, общих тенденций осуществления правосудия в России (регулярное нарушение судами всех инстанций сроков рассмотрения дел), привел автора к выводу о том, что установленные в ГПК РФ и АПК РФ сроки на подачу надзорной жалобы (заявления) или представления прокурора (1 год и 3 месяца соответственно) во многих случаях не позволяют лицам, заинтересованным в пересмотре судебных постановлений в порядке надзора, реализовать все предусмотренные законом способы осуществления своего конституционного права на судебную защиту в суде надзорной инстанции. Так, помимо предусмотренных законом сроков на рассмотрение жалобы, представления, истребованного дела в суде надзорной инстанции, следует учитывать также сроки на получение заверенных копий обжалуемых судебных актов, почтовую пересылку жалобы (представления) в суд, время на пересылку истребованного дела из нижестоящего суда.

Кроме того, ГПК РФ не содержит норм, которые регулировали бы порядок и сроки выражения несогласия председателя суда надзорной инстанции, заместителя Председателя Верховного Суда РФ с определением судьи от отказе в истребовании дела или в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции и вынесения ими своих определений о совершении указанных процессуальных действий

(статьи 381, часть 6, и 383, часть 2, ГПК РФ). Данный пробел имеет важнейшее значение, поскольку правоприменительная практика признает обязательным для лиц, которым отказано в истребовании дела или в его передаче для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, обращение с соответствующей просьбой к председателю суда надзорной инстанции субъекта федерации, прежде чем подать повторную надзорную жалобу (представление) в Верховный Суд РФ.

Установление же в АПК РФ короткого трехмесячного срока на подачу заявления или представления в суд надзорной инстанции особо ущемляет лиц, не участвовавших в деле, права или законные интересы которых нарушены принятым по нему судебным актом, поскольку копии судебных решений этим лицам не высылаются и существует большая вероятность того, что они узнают о допущенном нарушении по истечении 3 месяцев со дня вступления такого судебного акта в силу. Лишение этих лиц возможности обратиться в Высший Арбитражный Суд РФ с соответствующим заявлением в связи с пропуском срока на его подачу было бы незаконным и несправедливым.

По мнению автора, нормы ГПК РФ об обязанности лица прикладывать к надзорной жалобе или представлению заверенные судом копии обжалуемых постановлений по делу и об их оставлении в суде надзорной инстанции в случае отказа в истребовании дела создают необоснованные препятствия для повторного обращения лица с надзорной жалобой или представлением и накладывают на него дополнительные расходы ввиду того, что выдача судом копии постановления обложена государственной пошлиной.

Для решения обозначенных в настоящем параграфе проблем автором предлагается внести следующие изменения в действующее процессуальное законодательство: 1) увеличить сроки на подачу надзорной жалобы (заявления) или представления прокурора в гражданском процессе -до 2лет, в арбитражном процессе -до 1 года; 2) исключить из ГПК РФ положение части 5 статьи 381; 3) установить процедуру и сроки несогласия председателя суда надзорной инстанции, заместителя Председателя Верховного Суда РФ с определениями судей об отказе в истребовании дела или передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции.

Глава третья "Характер проверки дела в надзорной инстанции" содержит три параграфа. В параграфе первом "Реализация принципов гражданского процесса в суде надзорной инстанции" на основе сравнительно-правового анализа норм ГПК РСФСР и ГПК РФ диссертантом проведено исследование вопроса о том, насколько

полно реализованы основополагающие конституционные и отраслевые принципы осуществления судопроизводства в новом ГПК РФ в целом, и на стадии производства в суде надзорной инстанции в частности.

Автор, изучив действие таких принципов гражданского процесса, как принципы независимости, неприкосновенности и несменяемости судей, принцип гласности, принцип коллегиального рассмотрения дела в суде надзорной инстанции, и уделив особое внимание действию принципов диспозитивности и состязательности в суде надзорной инстанции, поскольку они приобрели в последнее время новое значение и способы реализации по сравнению с ГПК РСФСР, пришел к выводу о том, что новое гражданское процессуальное законодательство значительно усилило действие основных принципов процесса на стадии пересмотра судебных постановлений в порядке надзора, их соблюдение в суде надзорной инстанции имеет такое же важное значение для правильного разрешения дела, как и в суде первой инстанции.

В связи с тем, что по новому ГПК РФ суд надзорной инстанции проверяет судебные постановления с точки зрения их соответствия нормам материального и процессуального права, в параграфе втором "Пределы рассмотрения дела, полномочия суда надзорной инстанции" диссертант уделяет особое внимание вопросу взаимосвязи таких понятий, как законность и обоснованность судебного решения. Разделяя мнения многих ученых о неразрывной связи этих понятий (С.Ю.Кац, Л Ф.Лесницкая, П.Я.Трубников, М К.Треушников и др.), автор отмечает, что нет необходимости выделять необоснованность судебного решения как самостоятельное основание для отмены или изменения судебного постановления в порядке надзора, поскольку такие ошибки суда, свидетельствующие о необоснованности вынесенного судом решения, как, например, неправильное определение круга обстоятельств, имеющих значение для дела, не истребование доказательства по ходатайству сторон, исследование доказательств с отступлением от правил их относимости и допустимости, являются существенным нарушением норм процессуального права, а потому ведут к отмене или изменению обжалованного в порядке надзора судебного акта.

В работе сделана попытка ответить на вопрос о том, вправе ли суд надзорной инстанции выйти за пределы жалобы или представления в интересах законности? Для правильного его решения должен быть найден разумный баланс между принципом диспозитивности, означающим, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, в основном, по инициативе лиц, участвующих в деле,

которые и определяют пределы проверки судом надзорной инстанции законности обжалованного судебного постановления, и принципом законности, неукоснительное соблюдение которого не менее важно, поскольку обеспечение и укрепление законности является одной из важных задач гражданского судопроизводства и обязанностью суда (статья 2 ГПК РФ). Такой баланс был найден законодателем при формулировании статьи 327 ГПК РСФСР в редакции Федерального закона от 30 ноября 1995 г. В работе предлагается сохранить такое правовое регулирование пределов рассмотрения дела в суде надзорной инстанции в новом ГПК РФ и ввести в состав его главы 41 норму, аналогичную названной выше. Ее содержание может быть следующим: "При рассмотрении дела в надзорном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и второй инстанций по имеющимся в деле материалам в пределах доводов надзорной жалобы или представления; в интересах законности суд может выйти за их пределы".

Изучение в работе установленных ГПК РФ полномочий суда надзорной инстанции показало, что в основном они являются такими же, как в ГПК РСФСР. Вместе с тем содержащиеся в них новеллы имеют важное значение для оперативного и эффективного устранения ошибок, допущенных нижестоящими судами, рассматривавшими конкретное гражданское дело.

Одним из таких нововведений является право суда надзорной инстанции направить дело на новое рассмотрение в нижестоящий суд надзорной инстанции. Автор полагает, что такое полномочие может быть использовано судом надзорной инстанции в тех случаях, когда нижестоящий суд надзорной инстанции допустил такие существенные нарушения норм процессуального права, которые не позволили суду рассмотреть дело надлежащим образом.

Новое полномочие суда надзорной инстанции введено в ГПК РФ Федеральным законом "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ" от 28 июля 2004 г. - право оставить надзорную жалобу или представление прокурора без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных статьей 380 ГПК РФ. Анализ норм главы 41 ГПК РФ, правоприменительной практики привел диссертанта к выводу о том, что осуществление судом надзорной инстанции указанного полномочия не лишает заинтересованное лицо права на повторное обращение в суд надзорной инстанции после устранения выявленных недостатков.

В параграфе также уделено внимание иному, по сравнению с ГПК РСФСР, нормативному регулированию вопроса обязательности указаний вышестоящего суда для суда, вновь рассматривающего дело, и сделан вывод о том, что дача судом надзорной инстанции обязательных для нижестоящего суда указаний о толковании закона не затрагивает принцип независимости судей.

В параграфе третьем "Основания к отмене или изменению судебных постановлений в порядке надзора" рассматриваются и анализируются (где это возможно - с приведением конкретных примеров из судебной практики) установленные в статьях 363 и 364 ГПК РФ случаи существенного нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, которые, в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 являются основаниями к отмене или изменению судебных постановлений, обжалованных в суд надзорной инстанции.

В работе выдвигается тезис о том, что существует еще одно основание к отмене или изменению судебных постановлений в порядке надзора, хотя и прямо не поименованное в законе - нарушение единства судебной практики. О таком основании для возбуждения производства в суде надзорной инстанции говорится в статьях 377 (часть 3) и 389 ГПК РФ. Следовательно, суд надзорной инстанции, рассмотрев дело по существу и обнаружив допущенное нижестоящими судами нарушение единства судебной практики, должен отменить обжалованное судебное постановление именно по этому основанию.

Диссертант, соглашаясь с В.М.Жуйковым, который определил понятие "единство судебной практики" как правильное и единообразное применение федерального законодательства (норм материального и процессуального права) всеми судами общей юрисдикции на всей территории Российской Федерации, отмечает, что цели правосудия могут быть достигнуты только тогда, когда нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, ставшие предметом рассмотрения в суде, и нормы процессуального права, устанавливающие процедуру рассмотрения судом дела, понимаются, толкуются и применяются всеми судами всех инстанций одинаково.

В параграфе уделено внимание процедуре пересмотра судебных постановлений в порядке надзора по представлению Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя (статья 389 ГПК РФ) и делается вывод о том, что в России сделан шаг к признанию постановления Президиума Верховного Суда РФ в качестве судебного

прецедента при рассмотрении нижестоящими судами аналогичных дел. Ведь такое постановление Президиума будет носить обязательный характер для нижестоящих судов при рассмотрении других дел с применением этой нормы, иначе пересмотр судебных постановлений в порядке, предусмотренном указанной статьей, не будет иметь теоретического и практического смысла.

Анализ статьи 304 АПК РФ, говорящей о таком основании для изменения или отмены в порядке надзора судебных актов, как нарушение оспариваемым актом единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, привел диссертанта к выводу о том, что в новом АПК РФ также сделан шаг по признанию постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в качестве судебного прецедента при рассмотрении нижестоящими арбитражными судами аналогичных дел.

В "Заключении" диссертантом сформулированы краткие выводы по результатам проведенного исследования и даны предложения по совершенствованию действующего процессуального законодательства.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Институт надзорного производства по проектам ГПК РФ и АПК РФ. // Судебная
реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства (по
материалам научно-практической конференции, Москва, 28 мая 2001 г.). М., "Городец".
2001.0,5п.л.

2. Надзорное производство в гражданском и арбитражном процессе: практика
Конституционного Суда РФ. // Законодательство и экономика. 2002. №5.1 п.л.

3. Комментарий к главе 41 ГПК РФ "Производство в суде надзорной инстанции". //
Гражданский процессуальный кодекс РФ. Разъяснения Председателя Верховного Суда
РФ, д.ю.н., профессора В.М.Лебедева. Постатейный научно-практический комментарий
коллектива ученых правоведов под руководством засл. юр. РФ Л.Ф.Лесницкой. М.,
"Библиотечка "Российской газеты". 2003. 0,3 п.л.