Новая страница 1

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Доктор юридических наук,

профессор

Геннадий Николаевич Чеботарев

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор

Сурен Адибекович Авакьян

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор

Борис Сергеевич Крылов

Заслуженный юрист

Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор

Валерий Валентинович Невинский

Уральская государственная юридическая академия

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным отношениям данная проблема в современный период приобретает особую актуальность.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования - конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания - историки и экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному

унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.

Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, и их явное экономическое и политическое неравноправие и неравновесность.

Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом характере исследуемых явлений. По убеждению автора, федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.

Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения, имеющего своей конечной исследовательской задачей выработку целостной конституционно-правовой модели федеративных отношений, а также модели нового российского федерализма.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.

Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения. Проблемы управляемости социального и экономического развития, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федерализма.

За последнее десятилетие совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, М. В. Глигич-Золотаревой, Д. А. Керимова, Н. П. Медведева, Б. Н. Топор-нина, И. А. Умновой. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.

Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор.

Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений¹.

В ходе исследования и всесторонней оценки многочисленных научных гипотез сформирована представленная в данной работе концепция нового федеративного устройства российского государства, которая доказывает, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочий; во-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназна-

¹ См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1.

чалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр -регионы», с ее колебаниями политики федерального центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, - политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.

Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации.

Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России - о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а, прежде всего, на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в работе сделан особый акцент.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний.

В настоящей работе излагается системное видение того, какой должна быть новая федерация и какие меры конституционно-правового характера должны быть предприняты в этом направлении.

Степень научной разработанности темы. Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому же в рамках одной отрасли - конституционного права. Государственность, тем более

национальная государственность - явление многогранное и многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических, климатических и др. Исследование национально-государственного устройства является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.

Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных отраслей общественных наук. В трудах историков Н. П. Ерошкина, А. Б. Каменского, В. О. Ключевского, Л. Ф. Писарьковой, С. М. Соловьева, О. И. Чистякова, философов Н. Н. Алексеева, И. Л. Андреева, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г. Игудина, социолога И. В. Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных периодах развития отечественного государства и права.

Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, М. В. Глигич-Золотаревой, Т. Д. Зражевской, А. Д. Керимова, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой,

A. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина,

B. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова,
В. В. Невинского,    Ж. И. Овсепян,    Л. Л. Окунькова,    М. И. Пискотина,
М. С. Саликова,      Б. А. Страшуна,      И. А. Умновой,      Т. Я. Хабриевой,
Г. Н. Чеботарева,     В. Е. Чиркина,     Б. С. Эбзеева     и     многих     других
исследователей.

В то же время очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

В диссертации предпринимается попытка такого междисциплинарного комплексного анализа формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации нового типа.

Объект исследования - общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок устройства федеративного государства, присущий Российской Федерации в современный период.

Предмет исследования - проблемы теории и практики российского федерализма, правовых отношений субъектов федерации с федеральным центром; проблемы правового обеспечения равноправия всех субъектов федерации в соответствии с принципами демократического правового государства.

Цель исследования - создание завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма.

Основные задачи исследования:

1. Обобщить исторический опыт развития федеративных отношений в
Российской Федерации.

2. Выработать концептуальные основы формирования новой модели
федеративных отношений в Российской Федерации.

3. Предложить новую, вполне конкретную технологию разграниче
ния полномочий между федеральным центром и субъектами Российской
Федерации.

4. Провести группировку субъектов Российской Федерации через раз
работку системы показателей, характеризующих бюджетную обеспечен
ность субъектов.

5. Разработать новую субъектную структуру федерации на основе
экономических критериев.

6. Проанализировать, насколько эффективным является использова
ние «национального принципа» в государственном строительстве, в част
ности при решении вопросов государственного устройства.

7. Исследовать проблему правового статуса субъектов Российской
Федерации и разработать проект Федерального конституционного закона
«О статусе субъекта Российской Федерации».

8. Разработать механизм перехода к новой модели федеративных
отношений.

9. Разработать проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и
развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской
Федерации».

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления. Применялись и другие методы исследования: системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.

Общетеоретической основой исследования явились работы С. А. Авакь-яна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Л. Н. Гумилева, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, М. И. Клеандрова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Р. З. Лившица, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца,

М. И. Пискотина, И. С. Самощенко, Б. Н. Топорнина, Г. Н. Чеботарева,

A. Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина.

Содержание и результаты научного труда базируются также на анализе теоретических работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений сегодняшнего конституционного права: С. А. Авакь-яна, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н. А. Богдановой, А. В. Грязнова,

B. В. Иванова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова,
О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. В. Невинского,
Л. А. Окунькова, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой,
Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Д. Т. Шона, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Основой научного исследования в области административного права и государственного управления послужили теоретические труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. А. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Я. Дюрягин, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, С. Г. Оль-ков, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгин, А. П. Сунцов, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, Ц. А. Ямпольская и другие.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна исследования. На основе интегрированных данных нескольких научных дисциплин создан проект реструктуризации российской модели государственно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения.

Основным принципом для достижения поставленной цели - создания завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма - стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства.

Автором внесено научно обоснованное предложение по изменению субъектного состава Российской Федерации, созданию новых (укрупненных) субъектов федерации, последовательности и содержанию необходимых для этого конституционно-правовых и иных преобразований.

Элемент новизны содержится уже в постановке соответствующих гипотез, целей и задач исследования. Впервые конструируется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика качественного и количественного подхода к определению и оценке соот-

ношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации; система показателей оценки эффективности федерации; авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный
характер.

Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.

Использование данного методологического инструментария является сквозной основой настоящей работы. В то же время она имеет целью изучение в первую очередь конституционно-правовой модели российского федерализма

2. Модель федеративных отношений, существующая в Российской
Федерации в настоящее время, определяется автором как «фантомный фе
дерализм», то есть такое состояние государственных, политико-правовых и
социально-экономических институтов, при котором существует разрыв
между формально декларированными конституционными и иными норма
ми и реальным содержанием федеративных отношений.

Требуется кардинальное изменение формы и содержания современного российского федерализма, их органичное сопряжение, что послужило ведущим ценностным ориентиром диссертационного исследования.

3. Структурное переустройство Российской Федерации напрямую свя
зано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации.
Современное число субъектов Российской Федерации, равное 89, само по
себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного.

Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации».

Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.

4. При решении вопросов государственного устройства Российской
Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «нацио
нальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, по
скольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межна
циональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим нега-

тивным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов.

Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.

5. Новая модель федеративных отношений должна строиться на прин
ципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политиче
ской, правовой и экономической, с выделением критерия экономической
целесообразности в качестве приоритетного.

Все перечисленные критерии подробно формулируются и анализируются в диссертации.

6. Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федера
ции не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равно
правия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых
реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении
единого статуса субъектов федерации.

Настоящая работа содержит конструкционную модель такого статуса, представленную в теоретических построениях, а также в авторском проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

7. Построение нового российского федерализма на базе единого статуса
субъектов федерации в своей экономико-правовой составляющей предпола
гает выравнивание экономических потенциалов субъектов.

Цели, направления и механизм указанного выравнивания заявлены и проанализированы в рамках общего концептуального подхода исследования.

8. Жизненно важным для устранения асимметрии государственного
устройства является рациональное распределение полномочий и ответст
венности между федеральным центром, субъектами федерации и местным
самоуправлением.

Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.

9. Отмечена и проанализирована имеющая место в российском госу
дарственном строительстве тенденция, при которой государственные пол
номочия все более концентрируются в федеральном центре, а социальная
ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономи
ческая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уро
вень субъектов федерации и местного самоуправления.

Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

10. Базовым элементом нового федерализма и новой модели государ
ственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к
регионам нового типа достигается не только качественно новая модель

управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

В работе выводится определение региона нового типа, анализируются его базовые признаки и организационно-правовая форма.

11. Обосновывается необходимость выделения в структуре российского
права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой спе
цифический предмет регулирования, в качестве которого выступают соци
ально-экономический, политический и правовой статус субъектов федера
ции, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокуп
ность норм федерального и регионального законодательства.

12. На основе предлагаемой в диссертации контурной схемы описания
социально-территориальных общностей выделен базовый комплексный
критерий необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации -
бюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта федера
ции социальных услуг.

Излагается примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

13. При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти ра
зумный баланс между созданием территориальных образований, способ
ных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей
федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосу
дарства конгломерата.

В исследовании анализируются и всесторонне оцениваются проекты переустройства Российской Федерации, предполагающие резкое сокращение числа субъектов и не опирающиеся на необходимый геополитический, социально-экономический, этнокультурный анализ проблематики изменения субъектного состава Российской Федерации.

14. Предлагаемый опорный вариант новой субъектной структуры,
включающий 46 субъектов федерации, составлен сообразно комбинирова
нию экономических, географических, национально-территориальных, ор
ганизационных критериев при основной роли критерия бюджетной обес
печенности предоставления населению субъекта федерации социальных
услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

15. Реформа федеративного устройства России не будет эффективной
без соответствующей параллельной трансформации организационной
структуры государственного управления на уровне федерального центра и
субъектов федерации.

Обобщаются основные принципы организации структуры органов государственной власти и предлагается рамочный, каркасный вариант организации структуры органов власти и управления региона - субъекта федерации.

16. Интеграция и укрепление организационного механизма государст
венного управления должны обеспечиваться не централизацией полномо
чий, а единством государственной политики, проводимой на территории

федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

17. Вносится предложение по обеспечению финансово-экономической основы реализации алгоритма государственного управления на территории субъекта федерации: создание федерального Фонда стабилизации и развития, в котором были бы аккумулированы средства, распределяемые между регионами.

Предлагается авторский проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Вносятся предложения по общему направлению дальнейшего процесса разграничения объектов государственной собственности и управления ими, созданию единого фонда федеральной собственности с законодательным закреплением распределения полномочий по уровням власти.

Научно-практическая значимость исследования определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы для реорганизации федеративного устройства государства и изменения правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для разработки и принятия законов в сфере государственного устройства и управления, а также историками, политологами, философами, экономистами и социологами для уточнения их научных взглядов на сущность федерализма и процесс его развития.

Полагаем, что настоящая работа будет иметь научно-практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма. При реструктуризации российской схемы федеративных отношений, в частности при обоснованном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, следует исходить из реальных универсальных критериев, стандартов и норм, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в трех монографи-

ях, двух учебно-методических и справочных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах (около сорока наименований), выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, учебный процесс Института государства и права Тюменского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Воронежского, Дальневосточного, Новосибирского, Челябинского государственных университетов, Академии Министерства юстиции Российской Федерации, других высших учебных заведений страны, а также научную деятельность отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра СО РАН.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов составляет 464 страницы машинописного текста.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и новизна диссертационного исследования, определяется его цель, гипотезы и задачи, методологическая база и научно-практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Теоретические и исторические аспекты федерализма» - включает три параграфа.

Параграф первый - «Федерализм и федерация: понятие и соотношение» - посвящен разграничению терминов «федерализм» и «федерация». Автор указывает, что достаточно часто данные понятия употребляются в качестве синонимов, хотя на самом деле их необходимо различать. Федерализм - понятие гораздо более широкое и емкое, нежели федерация. Если федерацию уместно трактовать как одну из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм - это многоплановый, многомерный социально-правовой феномен, включающий весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства, в том числе предопределяющих ее.

Федерализм выступает как исходное, базовое и принципиальное понятие, а федерация - как одно из его основных значимых проявлений. В диссертации всесторонне исследуются и моделируются различные конструкции нового государственного устройства Российской Федерации, определяются концептуальные основы новых федеративных отношений, которые, по убеждению автора, прямо обусловливают формирование новой модели

федерализма в его цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной составляющих.

В качестве основных компонентов федерализма наряду с федеративным государственным устройством дополнительно в плоскости правового регулирования необходимо рассматривать нормативную модель федеративного устройства; соответствующий массив нормативных предписаний, носящий межотраслевой характер; законодательство о федеративном устройстве.

Особо в нормативной модели федеративного устройства выделены его принципы, коллективное право многонационального народа страны на децентрализацию государственной власти федеративного типа и право населения отдельных субъектов федерации на государственное самоуправление, аналогичное праву жителей муниципальных образований на местное самоуправление.

Среди параметров классификации федеративных государств автор предлагает использовать: способ образования федераций, особенности процесса их формирования, характер размежевания предметов ведения между уровнями власти, характер концентрации властных полномочий, функциональные особенности и различия в статусе субъектов федерации.

Государственное устройство составляет весомую часть формы государства, куда, кроме собственно государственного устройства, входят форма правления и политический режим. Автор подчеркивает тесную связь между упомянутыми формами государства и показывает их взаимное влияние. Одна и та же нормативная модель федерации при прочих равных условиях получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма или тоталитаризма. При подлинно демократическом политическом режиме федерация выступает самостоятельной гарантией народовластия.

В параграфе втором - «Становление российского федерализма» -подробно рассматривается история развития федеративных отношений в стране.

Федерализм как форма национально-государственного устройства законодательно закреплен после Октябрьской революции 1917 г. В жизни государства был реализован ленинский принцип социалистической федерации, которая называлась переходной формой к полному единству трудящихся разных наций. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском Съезде Советов 25 (12) января 1918 г. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа гласила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее это положение было расширено и включено в первую Конституцию РСФСР 1918 г.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории бывшей империи национально-государственного строительст-

ва малых российских народов. Именно в русле этой политики Россия была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, уже показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

Помимо советской вертикали в стране победившего большевизма сложилась партийная вертикаль, которая активно использовалась для «сжатия» федерации по принципу «демократического централизма». КПСС являлась ядром политической системы, руководящей и направляющей силой, а раз так, то Советам автономий надлежало подчиняться партийным органам, которые создавались отнюдь не по принципам национального представительства. Большевики предоставляли малым народам ту или иную степень национальной независимости и одновременно с этим формировали параллельную, скрытую систему власти, которая, в конечном счете, закабалила эти народы гораздо сильнее, чем это имело место в Российской империи. Как выяснилось впоследствии, ленинская схема была неэффективна экономически, а ее стабильность зиждилась на стабильности положения КПСС и репрессивных структур в обществе.

Союзные республики обладали наивысшим статусом автономности и считались государствами в составе СССР; автономные республики, автономные области, национальные (автономные) округа, а также неавтономные территориальные образования - края и области - такого статуса не имели.

Детально анализируются сталинские критерии выделения союзных республик: первый - окраинное территориальное положение будущей автономии; второй - большинство коренного населения на соответствующей территории; третий - минимальная численность населения, необходимая для создания союзной республики, - один миллион человек. Проведенный в работе анализ показал, что все эти критерии нельзя рассматривать как действительно научные и полезные с точки зрения общественной и государственной безопасности.

В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль вполне успешно, но был чреват множеством внутренних противоречий, которые неизбежно проявляли себя. Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства наличием достаточного уровня харизматической и военной власти партийно-государственной элиты. Данная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, сдерживающих государство от сполза-

ния в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации, усилению сепаратизма и другим негативным явлениям.

В параграфе третьем - «Развитие федерализма в современной России» - описана динамика федеративных правоотношений после провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и денонсации Договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г.

В истории современного российского федерализма автор выделяет два этапа. Первый начинается в период разрушения СССР в конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ столетия и в основном завершается к 2000 г. Его можно охарактеризовать как этап деволюционного федерализма. Второй этап, непосредственно следующий за первым, начинается с государственных реформ, инициированных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, и характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа можно выделить повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий, провозглашение государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремление оформить себя в качестве полноценных государств. В итоге в политико-государственной жизни страны преобладали явно сепаратистские тенденции, которые во многом стимулировало прежнее политическое руководство, взявшее на вооружение большевистскую тактику, описанную во втором параграфе настоящей главы. Оно демонтировало прежнюю советскую систему управления и поддерживало усиление национально-территориальной асимметрии, что провоцировало национальный сепаратизм.

В конечном итоге руководство страны все отчетливее стало понимать пагубность своей национальной политики, осознавать, что поощрение сепаратизма в собственных регионах может закончиться крушением государства.

В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в стране:

первый - Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации (фактически три договора);

второй - Конституция Российской Федерации 1993 г.

Именно этими документами определяется то противоречивое правовое поле, на котором складываются непростые отношения между федеральным центром и регионами. Вместе с тем, в определенной мере новые договорные отношения уменьшили асимметрию в устройстве федерации. Федеративный договор стал основой, позволившей возвести конструкцию федерации в виде системы двусторонних договоров между органами власти центра и регионов, по которым национальные субъекты (в первую очередь республики в составе Российской Федерации) приобрели гораздо больше полномочий, нежели обычные области и края. К тому же на этапе деволюционного федерализма проблему неравенства субъектов федерации

усугубили конституционным закреплением так называемых «сложносо-ставных» субъектов федерации, когда одни субъекты входят в состав других при декларировании равенства между ними.

Практика подписания двусторонних договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов не снимала существующие противоречия. В этих нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать на практике важнейший принцип построения федеративного государства - принцип равенства прав субъектов федерации в рамках их собственных предметов ведения. Названный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, юридически равных между собой, а также во взаимоотношениях с федеральным центром. При этом обе стороны такой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга.

Легко заметить, что в действующей модели государственного устройства Российской Федерации данный принцип нарушен. Фактически в России к началу ХХI в. сложилась система федеративных отношений, которую отражают следующие факторы: смешанный этнотерриториальный характер; асимметричность, экономическое и политическое неравенство, неопределенность статусов субъектов, наличие сложносоставных субъектов; дота-ционность и высокая зависимость большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; значительные законодательные коллизии между федеральным и региональным законодательством. В российском конституционном законодательстве образовался существенный пробел, заключающийся в необходимости обеспечения реального равноправия субъектов Российской Федерации путем конституционного закрепления их общего и единого статуса.

Без труда можно усмотреть истоки всех этих несоответствий в фантомном характере советской федеративной структуры. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, советский федерализм и не мог быть другим. Система власти Советского Союза и РСФСР в его составе, по сути, была унитарной, и этот унитаризм обеспечивался властной вертикалью партийных органов. После ее упразднения фантомный федерализм проявил свою нежизнеспособность.

Неизбежность конституционной реформы в стране диктуется насущными проблемами становления нового российского федерализма.

Законодательные инициативы Президента Российской Федерации В. В. Путина в отношении трансформации основ отечественного федерализма - образование федеральных округов, изменение принципа формирования Совета Федерации, модификация института полномочных представителей Президента и создание механизма для досрочного прекращения полномочий региональных органов власти - впервые поставили на повест-

ку дня вопрос о соответствии Конституции реальной политической и социально-экономической жизни государства.

К сожалению, названные реформы обеспечивают лишь «косметический ремонт» имеющейся модели федерализма. Весомой альтернативой той практике федеративных отношений, которая сложилась на этапе дево-люционного федерализма, может стать, по мнению автора, трансформация сложившейся модели политико-территориальной организации в полноценную федерацию с сильным центром, единым экономическим и политическим пространством, равноправными субъектами федерации, верховенством федеральной конституции и федерального законодательства.

Исходя из анализа объективных предпосылок и реальной ситуации, сложившейся в общественно-политической жизни и социально-экономическом развитии страны, автор полагает, что давно назрела настоятельная необходимость коренной реконструкции государственного устройства и становления нового российского федерализма.

Введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, да, собственно, и самих федеральных округов как средства упрочения единых федеративных основ государства полезно в качестве меры временной, не стратегической для российского федерализма. Вряд ли следует связывать дальнейшее совершенствование федеративного устройства страны с системой федеральных округов и рассматривать их в качестве территориальной основы формирования нового субъектного состава Российской Федерации.

Институт представителей Президента Российской Федерации в субъектах федерации был учрежден в 1991 г. в период радикального изменения политического и государственного устройства и стал инструментом «антикризисного управления» страной. Образование такого института власти было обусловлено необходимостью усиления координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Руководство страны считало, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер.

В результате становления и дальнейшего развития данного института власти сегодня реальная ситуация такова, что при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах созданы и продолжают формироваться самостоятельные федеральные территориальные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим полномочиям и функциям значительно превосходящие региональные правительства (органы исполнительной власти субъектов федерации). Фактически полномочные представители Президента оказались наделены правами, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, то есть приобрели возможность координировать деятельность всех структур, в том числе силовых, и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента Россий-

ской Федерации и «через голову» местной законодательной и исполнительной власти.

В действительности, введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации и создание федеральных округов не приблизило, а значительно отдалило регионы от федеральной власти. В эти годы сформировалось промежуточное звено, практически исключающее возможность для руководителей субъектов федерации прямо взаимодействовать с главой государства даже при решении животрепещущих вопросов жизни регионов.

Достижение Российской Федерацией устойчивого государственно-общественного единства означает выполнение системой федеральных округов своей временной миссии, необходимость перехода к концептуально новой модели федеративных отношений по сравнению с существующей. Предполагается, в первую очередь, существенное реформирование субъектного состава федерации и унификация статусов субъектов, то есть радикальная перестройка «первого этажа» российского федерализма.

Глава вторая - «Концептуальные основы новой модели государственного устройства РФ» - включает три параграфа.

В параграфе первом - «Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ» - обосновывается преимущественная декоративность, фиктивность существующей в России модели федерализма и федеративных отношений, анализируются причины сложившейся ситуации.

Реальный федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием противоположных векторов развития. С одной стороны, существует необходимость сохранения и усиления централистского начала, элементов единения, с другой - у субъектов федерации наличествуют собственные интересы, самостоятельный политический и правовой статус, стремление к свободе и всестороннему комплексному развитию.

Эффективная модель федеративных отношений должна учитывать обе тенденции, приводить их в гармоничное единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста регионального сепаратизма. То есть реальный федерализм предполагает существование некоей золотой середины, разумного баланса интересов всех участников федеративных правоотношений.

Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. Если перераспределение финансовых потоков будет организовано по принципу односторонней «перекачки» средств из регионов в центр, то об эффективном федерализме говорить бессмысленно. В результате по-прежнему сохранится федерализм фантомный.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации, когда, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В таких условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией. Пагубным следствием фантомного федерализма является общая неэффективность системы государственного управления.

Источником фантомного федерализма выступает политико-правовая система советского периода, в которой РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением.

Фантомный федерализм постсоветского образца решает две задачи. Во-первых, преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося в девяностые годы прошлого столетия, а во-вторых, обеспечение максимальной концентрации власти и экономических полномочий в федеральном центре, при сохранении федералистской фразеологии, характерной для деволюционного этапа. Упомянутые задачи решаются через ограничение федеральной политической роли глав субъектов федерации (реформа Совета Федерации) и переход к широкому использованию «указной» системы управления.

Приходится констатировать, что федеральный центр за последнее десятилетие выработал своеобразную «маятниковую» конструкцию взаимоотношений по линии «центр - регионы», сознательно используя заложенную в Конституции Российской Федерации 1993 г. неопределенность многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется, с одной стороны, в указании федеральным центром на относительную самостоятельность регионов, с другой - в резком ее сужении.

Федеральный центр удерживает большинство регионов России в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. Очевидно, что инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов ведут к обострению кризиса как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений. Федеральный центр при разграничении прав собственности на природные ресурсы отказывается признать и право субъектов федерации распоряжаться определенной долей этих ресурсов.

Разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения. Однако конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи сформулированными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в

России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.

Другой важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, - вопрос о социально-экономических функциях и ответственности органов местного самоуправления, наличии у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает его по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения как целостной модели федерализма, то есть системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и новой модели региона - субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы федеративного устройства.

Первым шагом на пути к созданию упомянутой системы служит устранение асимметрии и фантомности федеративных отношений. Речь идет о выборе симметричной модели федерации и преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений.

Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации, их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Целью построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими заметными различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости, а также в нормативном выражении перечисленных аспектов.

Данная задача требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектного состава федерации. Названные действия возможно осуществить, во-первых, путем развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Российской Федерации, во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодоста-

точности субъектов. При этом у автора есть все основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к достижению главной цели нового федерализма - созданию устойчивой политической инфраструктуры и «вязкой» социальной среды, препятствующих сползанию страны в область авторитаризма или анархии.

Базисный элемент федерализма - регион - субъект федерации при вхождении в систему нового федерализма должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности. Ключевой характеристикой, позволяющей сделать вывод об экономической самодостаточности, является финансово-бюджетная самостоятельность и бездотацион-ность. Ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить по общему правилу дотирование регионов из федерального бюджета.

Цель нового федерализма и новой системы государственного устройства Российской Федерации - создание условий для экономического роста страны и повышения жизненного уровня граждан.

Во втором параграфе - «Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма» - исследуются свойства и признаки федерализма: наличие совокупности элементов - субъектов федерации; объединение элементов в рамках целостной совокупности - государства; многообразие связей между элементами как через организующее начало -федеральный центр, так и через взаимодействие между субъектами в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности; устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Потребность в новом федерализме и новой концепции государственного устройства Российской Федерации вытекает из необходимости создания оптимальных условий для экономического роста и повышения уровня жизни граждан. Декларированная законодательством симметричность федерации должна наполниться новым содержанием посредством создания новой модели федеративных отношений - нового российского федерализма.

Формирование нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений, которая складывается из следующих элементов:

Во-первых, поэтапное изменение субъектного состава федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40-50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе следует вообще отказаться от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры федерации.

Во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование.

В-третьих, создание в результате реформы нового системообразующего элемента федерации - региона нового типа, - характеризующегося новой системой регионального управления, широким объемом полномо-

чий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Новый федерализм будет представлять собой гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализма: экономического, правового и политического при решающей роли экономического фактора.

Модель новых федеративных отношений удобно представить формулой:

новый федерализм = «экономический» федерализм (в том числе бюджетный) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Структурное описание системы нового федерализма вполне уместно выразить в виде следующих составляющих:

S_F = {M, R, A, T},

где S_F - система нового федерализма;

М = {mj} - совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

R = {r_i} - связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

А - политико-административная структура федерации;

Т - модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; регион нового типа как элемент, основа нового государственного устройства).

Отсутствие любого из вышеназванных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. Модель федеративных отношений играет при этом интегрирующую роль.

Новый федерализм должен формироваться по единым принципам, которые можно разделить на две группы:

первая - системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации;

вторая - экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

Создание эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности действующего социально-экономического механизма.

Построение новой федерации, решение насущных социально-экономических проблем должно осуществляться не механическим перераспределением бюджетных средств и искусственным укрупнением субъектов, а проведением системной реформы федеративных отношений. При этом основополагающим системообразующим принципом нового федерализма и новой модели государственного устройства должно являться равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Из данного принципа вытекают конкретные следствия:

во-первых, федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. Недопустимо «указное», директивное перераспределение полномочий в федеративных отношениях;

во-вторых, полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Равностатусность субъектов объективно недостижима в условиях экономической разностатусности регионов. Регионы, не реализующие принцип экономической самодостаточности, не могут быть признаны субъектами федерации, как неспособные к эффективному выполнению целей и задач субъекта федерации;

в-третьих, в федерации должно быть конституировано два уровня государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъектов федерации. В соответствии с этим федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют регулирование отношений собственности;

в-четвертых, равноправие федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации такого принципа необходима радикальная перестройка отношений в сфере бюджетного федерализма путем перехода от вертикальной модели, характерной для унитарных государств, к горизонтальной.

Регион нового типа - это базисный образующий элемент системы нового федерализма. По мнению автора, он должен обладать следующими основными свойствами:

во-первых, равноправностью относительно других субъектов и равноправностью относительно федерального центра в рамках собственных конституционно установленных полномочий;

во-вторых, экономической самодостаточностью, то есть способностью региональных органов государственной власти эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;

в-третьих, территориальностью - регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природными ресурсами, расположенными на его территории;

в-четвертых, наличием у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для достижения целей и задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона - между органами государственной власти и местным самоуправлением;

в-пятых, управляемостью региона, которая обеспечивается эффективной системой органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

Таким образом, регион нового типа - это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации.

Субъект федерации — базовый элемент системы федеративных отношений; политико-территориальное образование в составе федерации; равноправное относительно других субъектов; формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве; обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно центральных властей (федерального центра).

Приоритетной задачей в построении нового российского федерализма должно стать достижение единого статуса субъектов в составе федерации. Инструментом будет принятый Федеральный конституционный закон «О статусе субъекта Российской Федерации» и последующее приведение статуса субъектов федерации в соответствие с этим законом. Различным правовым аспектам статуса субъектов федерации посвящена отдельная глава настоящей работы.

Основываясь на исторических традициях российской государственности, необходимости приведения в соответствие формы и содержания структуры регионального управления, автор делает вывод о том, что вполне возможной организационной формой региона нового типа станет губерния как субъект федерации. В пользу такого решения говорят следующие факты:

первый - историческая преемственность;

второй - отсутствие прямой связи с существующими видами субъектов, что облегчит трансформацию на основе критерия экономической целесообразности и исключит попытки возрождения малоэффективных конструкций советского периода;

третий - возможность построить в губерниях новую, более эффективную систему управления с единой терминологией для обозначения органов государственной власти, логично увязанную с видом субъекта. Во главе исполнительной власти губерний должны стоять губернаторы, а законодательная власть должна осуществляться губернскими думами;

четвертый - историческая традиция и политическое сознание не вкладывают в содержание понятия «губерния» государственного суверенитета, в отличие от понятия «республика», что, в свою очередь, даст определенную гарантию от проявлений сепаратизма в российских регионах.

Введение губерний как стержневого системообразующего элемента нового федерализма позволит в сжатые сроки осуществить переход к новой модели федеративных отношений. Края, области, автономная область,

автономные округа окажутся приведенными к одному виду субъектов -губерниям, в соответствии с критерием экономической самодостаточности новых субъектов. В то же время одномоментный отказ от национальных субъектов - республик автор считает преждевременным, хотя и осознает, что этот процесс неизбежен, однако он должен иметь длительный период, а также исключительно индивидуальный подход к каждому из этих регионов.

Построенная на основе модели нового федерализма Российская Федерация будет состоять из трех основных видов субъектов: республика, губерния, город федерального значения.

Число субъектов федерации станет результатом компромисса между управленческой и экономической целесообразностью. Всесторонне изучив международный опыт, а также эмпирические закономерности формирования федераций, автор полагает, что число субъектов Российской Федерации должно находиться в пределах от сорока до пятидесяти.

Эффективность федерации может рассчитываться через систему показателей: плотность и емкость федерации по территории, народонаселению, валовому внутреннему или валовому национальному продукту и другим переменным.

Плотность федерации - это относительная величина, получаемая путем деления числа субъектов федерации на территорию, население или иной количественный показатель:

где πф_т - плотность федерации по территории,

а - количество субъектов федерации,

\ - территория страны в км².

Аналогичным образом рассчитываем и другие прямые показатели эффективности федерации, подставляя вместо территории - население, размер валового регионального продукта и т. п.

Обратным показателем эффективности федерации будет емкость федерации. Ее рассчитаем по формуле: Еф_т = ξ/α, аналогичным образом для населения или другой используемой переменной.

Параграф третий - «Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений» - посвящен анализу ряда политических, правовых, экономических и управленческих действий, итогом которых станет формирование нового федерализма на основе новой модели государственного устройства Российской Федерации, состоящей из регионов нового типа в качестве ее системообразующих элементов.

Реформа будет происходить таким образом, чтобы не причинить вреда политической стабильности, социально-экономическому благополучию и жизненному уровню населения. Недопустимо укрупнение ради самого укрупнения, любая реформа должна иметь объективное социально-экономическое обоснование и в результате приводить к оптимизации социально-экономической системы и повышению уровня жизни граждан.

Переход к системе нового федерализма следует осуществлять через минимально необходимые воздействия на сложившиеся в Российской Федерации политические и экономические реалии.

Система нового федерализма в результате реформы, по мнению автора, будет обладать следующими характеристиками:

во-первых, перевод всех федеративных отношений на конституционно-правовое поле, с отказом от преимущественной роли договорного и «указного» регулирования;

во-вторых, реальное равноправие субъектов, реализуемое через четкое разграничение полномочий и предметов ведения с федеральным центром;

в-третьих, экономическая самодостаточность и равностатусность субъектов;

в-четвертых, наличие надежных правовых механизмов федерального вмешательства с целью защиты суверенитета, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, прав и свобод граждан;

в-пятых, новая структура федерации, построенная на основе критерия экономической эффективности, с регионами нового типа в качестве системообразующих элементов.

Построение системы нового федерализма должно осуществляться путем комплексного воздействия на все три составляющие федеративных отношений: политическую, правовую и экономическую. В правовой сфере ключевым воздействием должно стать принятие и развитие конституционных положений предлагаемого в настоящей работе авторского проекта Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и приведение остального законодательства в соответствие с положениями этого закона. В экономической сфере требуется системная реконструкция структуры федерации на основе критерия экономической целесообразности.

При этом следует учитывать, что «запуск» процедуры становления нового федерализма предусматривает, главным образом, принятие взвешенного политического решения и на начальных стадиях реформирования политическая составляющая будет, естественно, превалировать. На первом этапе основное сопротивление федеральная реформа встретит у руководства укрупняемых регионов. Для части региональных элит укрупнение означает уход с политической сцены и отстранение от власти.

Минимально допустимыми воздействиями на систему федерализма с целью ее реконструкции автор считает следующие:

во-первых, совершенствование и стабилизация законодательства, принятие, прежде всего, Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», а также внесение соответствующих изменений в Конституцию и федеральные законы;

во-вторых, реконструкция субъектной структуры федерации путем изменения статуса субъектов и их укрупнения на основе критерия экономической самодостаточности;

в-третьих, формирование регионов нового типа путем модернизации системы государственного управления и повышения экономической эффективности;

в-четвертых, переход к новому федерализму и новой модели федеративных отношений, основанной на подлинном равноправии субъектов, четком разграничении полномочий между регионами и федеральным центром и отказе от внеконституционных институтов федерализма (федеральных округов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий).

Политический механизм реконструкции субъектного состава федерации автором предполагается следующий:

во-первых, учитывая, что укрупнение субъектов входит в противоречие с интересами элит регионов, подпадающих под процесс реконструкции, оптимальным вариантом проведения реформы представляется непосредственное обращение к населению субъектов путем проведения в них референдумов;

во-вторых, после принятия принципиального решения о проведении реконструкции федеративных отношений федеральным центром на широкое народное обсуждение выносится «План реконструкции Российской Федерации». План реконструкции должен содержать исчерпывающие сведения о целях, необходимости и характере предпринимаемых преобразований с описанием конечной федеративной структуры;

в-третьих, после соответствующих информационных и пропагандистских мероприятий «План реконструкции Российской Федерации» должен быть принят населением подпадающих под укрупнение регионов путем проведения в них референдумов. На референдумах население голосует по вопросу о принятии Плана реконструкции в части применительно к своему региону. Итоги референдумов подводятся отдельно по каждому региону, а не по федерации в целом;

в-четвертых, после одобрения населением субъектов Плана реконструкции запускается механизм объединения субъектов с целью формирования регионов нового типа как системообразующих элементов новой федерации.

Глава третья - «Конституционно-правовой статус региона - субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра» - состоит из четырех параграфов.

В параграфе первом - «Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ» - исследование этого статуса проводится исключительно под углом зрения конституционной реформы государственного устройства и становления регионов нового типа. В частности, это касается таких элементов статуса субъектов Российской Федерации, как принципы, компетенция и ответственность.

Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении

предметов ведения и полномочий, заключаемые между федерацией и ее субъектами.

В первую очередь следует, по мнению автора, отказаться от практики широкого заключения таких двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.

Разными авторами предлагаются три варианта разрешения конституционных противоречий в области государственного устройства:

первый - низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных факторов, такой вариант нежелателен;

второй - придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России;

третий - создание так называемой «плоской федерации», то есть федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие статусом государств. Данный проект, как представляется автору, имеет значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Во втором параграфе - «Проблема разграничения предметов ведения и полномочий» - детально анализируется главная и наиболее сложная для любого федеративного государства проблема - определение компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера.

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала несколько моделей разграничения сфер деятельности между федерацией и ее субъектами.

Характерной чертой одной из моделей является установление исключительных полномочий федеральных органов или федерации в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации.

Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.).

Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренным недостатком приведенных моделей является то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. А на деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, в которых одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.

Широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно: закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и др.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также решений исполнительной власти. Это залог стабильности власти на всей территории федерации.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента Российской Федерации и акты глав субъектов федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов федерации. Вопросы совместного ведения требуют не жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В то же время на практике дело обстоит не так. В Конституции России ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) содержат схожие формулировки. Кроме того, конституционно не опреде-

ленным является само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следует особо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но также и в сфере деятельности органов законодательной власти, как это сделано, например, в Конституции Австрии. Вряд ли можно согласиться с утверждениями, что неразбериха в разграничении предметов ведения связана только с наличием в Конституции России предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако в рамках определенных сфер деятельности необходимо распределить полномочия органов власти федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Для этого и требуется конституционно вычленить соответствующую компетенцию.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Возможность регулировать эти вопросы является неотъемлемым признаком территориальности субъекта Российской Федерации. Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», то есть решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами принимаются согласованно органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации; доходы от этой деятельности распределяются в равных долях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Новый этап в решении проблемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения начался с внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В закон было предложено добавить две главы IV-I и IV-II, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Автор предлагает следующую схему:

первое - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации);

второе - предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

третье - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

четвертое - предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты федерации издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации;

пятое - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъектов федерации).

Предполагается, что предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Предлагаемая схема может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных споров и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и ее субъектов или субъектов федерации между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям. Автор делает вывод о конституционном характере Российской Федерации, то есть о безусловном верховенстве и высшей юридической силе Конституции Российской Федерации на всей территории государства и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем.

При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным специфическим вопросам при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Однако средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала федерации.

В третьем параграфе - «Особенности конституционно-правового статуса "сложноустроенных" субъектов РФ» - исследуется сложнейший вопрос государственного устройства Российской Федерации - статус автономных округов, равноправных субъектов федерации, входящих в состав других субъектов федерации.

Здесь обстоятельно рассматриваются конституционные основы, закрепляющие круг прав и обязанностей упомянутых субъектов правовых отношений, коллизии и пробелы действующего законодательства, трудности реализации правовых норм в этой сфере, анализируются решения Конституцион-

ного Суда Российской Федерации, а также делаются соответствующие выводы, даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его реализации. Автор отмечает, что «стараниями» федерального центра автономные округа низводятся до уровня субъектов второго сорта.

В принципе, складывающееся положение отражает реальное состояние дел, поскольку большинство автономных округов, за исключением отдельных, например Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого, - это субъекты с депрессивной экономикой. В случае с такими автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.

Параграф четвертый - «Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации -региона нового типа» - содержит анализ одной из ключевых проблем модернизации российского федерализма - изменения субъектного состава Российской Федерации. Эта проблема со всей ясностью и очевидностью демонстрирует тот массив противоречий, который накопился в государственном устройстве России за последние годы.

Российская Федерация - сложносоставное государство, имеющее в своем составе шесть разновидностей субъектов федерации. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, в то время как политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.

Предусмотренный ст. 65 Конституции России субъектный состав федерации стал своеобразной платой федерального центра за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о недопущении распада государства.

Современный субъектный состав федерации формировался на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и некоторые территориальные субъекты, что выразилось в так называемой «республиканизации» (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов Российской Федерации, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).

Под влиянием этих факторов и происходило формирование современного субъектного состава Российской Федерации. Оттуда же берут начало его недостатки, среди которых и слишком большое количество субъектов федерации, и разнообразность их статусов, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов федерации. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой.

Автор считает, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к пересмотру Конституции Российской Федерации.

Необходимость внесения на первом этапе реконструкции федерации поправок в Конституцию и ее дальнейший пересмотр обусловливается, во-первых, началом крупномасштабных реформ в системе федеративных отношений в России, и во-вторых, результатами десятилетнего функционирования политической системы, построенной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.

Спор о необходимости изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения (объединения) субъектов в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет. Какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы они могли превзойти его издержки, которые, несомненно, будут немалыми? Каких целей в сфере государственного строительства можно достигнуть посредством укрупнения субъектов федерации?

Первая цель - сокращение количества субъектов федерации. Существующее сегодня - 89 субъектов федерации - явно чрезмерно. Управление таким множеством регионов малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имеет место, в том числе, вследствие значительного числа субъектов федерации. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Для этого требуется законодательно установить пределы укрупнения. Если вместо 89-ти будет создано 20-30 субъектов федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Трудно управлять 89-ю субъектами федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными регионами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к росту властных амбиций их политических элит.

Автор предлагает разработать нормы допустимости слияния субъектов Российской Федерации, а также численные пределы их укрупнения (объединения). Реализация закона «О статусе субъекта Российской Федерации» позволит уменьшить асимметрию федерации, однако необходимо признать, что за один этап проведения реформы федеративного устройства полностью избавиться от нее невозможно. На первом этапе предполагается выделить три наименования субъекта федерации: рес-

публика, губерния, город федерального значения. Губерния как раз и будет принципиально новым субъектом федерации.

Все субъекты федерации должны быть действительно равноправны. Поэтому важно избежать того, что субъекты, образованные по национальному принципу (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами федерации.

Конечной целью реформы государственного переустройства является создание симметричной федерации, состоящей из однопорядковых субъектов.

Укрупнение (объединение) субъектов федерации неизбежно, но происходить оно будет с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Необходим системный подход к укрупнению (объединению).

Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации - это контроль со стороны гражданского общества. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будут созданы развитые институты гражданского общества.

Глава четвертая - «Регионы нового типа как базисный элемент системы федеративных отношений в РФ. Механизм формирования и функционирования федеративной системы нового типа» - содержит три параграфа.

В параграфе первом - «Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации» - изучены связи между структурой федерации, как в ее вертикальном, так и горизонтальном сечении, с ее реальным наполнением и устойчивостью; показана решающая роль бюджетной обеспеченности в формировании новых стабильных федеративных отношений. Приводится примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

Центральным звеном создания новой схемы социально-экономического районирования государства, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе.

В свою очередь, исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности является финансирование реализации минимальных социальных стандартов. Основным исходным пунктом решения назван-

ной задачи является разработка минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему «бесплатно», то есть за счет бюджета.

По мнению автора, возникает потребность в формировании системы показателей, характеризующих субъект федерации как единое целое, с основной постановочной задачей корректного сравнения ситуации, складывающейся в различных субъектах федерации. Такая система показателей автором разработана и приводится в данном параграфе, в том числе в табличном выражении и в виде формул.

Параграф второй - «Новая субъектная структура Российской Федерации» - содержит авторский вариант проекта принципиально иной субъектной структуры Российской Федерации, сформированной на основе заявленных в исследовании критериев.

В параграфе даются социально-экономическая, экологическая и другие наиболее значимые характеристики вновь образованных субъектов; приводится трансформированная, примерная структура их органов государственной власти и управления.

В третьем параграфе - «Система государственного управления в регионе нового типа» - всесторонне исследуются проблемы, связанные с укрупнением (объединением) субъектов Российской Федерации и формированием новой сетки административно-территориального и экономического районирования государства.

Автор полагает, что требуется радикальное преобразование не только организационной схемы управления, но и самого алгоритма государственного управления обществом через обязательную разработку и внедрение в практику новой теории управления на основе принципиально иных концептуальных подходов, единых государственных стандартов и норм, а также применения критериев оценки эффективности управления.

По убеждению автора, обозначенная тема весьма актуальна и прогнозируемые результаты становления новой модели федерализма, новых федеративных отношений, нового государственного устройства находятся в прямой зависимости от качества ее исследования, которое проводится автором отдельно, в рамках другой работы.

Определяя структуру органов государственной власти в федерации, следует исходить из предпосылок, которые призваны обеспечить слаженность работы организаций, осуществляющих управленческую деятельность.

Структуры исполнительных органов власти субъектов федерации должны быть в основном единообразны, вертикально интегрированы и совпадать по ряду базовых элементов. Это позволит обеспечить единство механизма управления на всей территории страны и даст возможность реализовать единый алгоритм управления - государственного программирования развития общества.

Структура и организационные особенности построения, функционирования органов законодательной власти субъекта федерации также должны быть схожими; межрегиональные различия здесь могут быть настолько

велики, насколько это объяснимо исторической традицией, соображениями целесообразности и т. п. Важным является сам факт наличия собственного законодательного органа, который, воплощая в жизнь принципы демократии и народного представительства во власти, занимается разработкой норм, регламентирующих отношения в сфере, относящейся к компетенции субъекта федерации.

Автор акцентирует внимание на ряде позиций, касающихся именно укрупнения субъектов федерации и связанной с этим трансформации структур управления.

Наиболее приемлемым является создание на территории такого субъекта федерации двухпалатного органа законодательной (представительной) власти, который обеспечит учет не только воли большинства населения в избирательных округах, но и интересов объединяемых социально-территориальных общностей. Это позволит соблюсти и принцип представительства населения субъекта федерации в органах власти, и принцип представительства различных территорий субъекта федерации в процессе нормотворчества. Система органов законодательной власти дает возможность реализовать, прежде всего, самостоятельность и независимость субъектов федерации в рамках принадлежащей им компетенции.

В качестве основополагающих принципов построения структуры органов исполнительной власти субъекта федерации автор выделяет:

первый - функциональный принцип;

второй - отраслевой принцип;

третий - принцип единства механизма управления и единства государственной политики, проводимой на территории федерации;

четвертый - принцип организационной самостоятельности органов власти субъекта федерации;

пятый - принцип учета социально-культурных и социально-экономических особенностей субъекта федерации.

По мнению автора, в настоящее время единая программа развития субъектов федерации отсутствует. Продекларировано осуществление перехода от экономического планирования к системе прогнозов социально-экономического развития. Однако прогноз социально-экономического развития попытались нагрузить и программным, плановым смыслом, для чего прогноз, в сущности, не предназначен. Место единой программы развития субъекта федерации занял бюджет. Но бюджет - это не программа развития, а план доходов и расходов, который сам нуждается в определенных программных ориентирах. Исполняя роль программы развития, бюджет берет на себя не свойственные ему функции.

Следует четко развести программирование развития и бюджетный процесс, не смешивая одно с другим. Соответственно, должно быть два обязательных документа управления на уровне субъекта федерации (да и на федеральном и муниципальном уровнях тоже): бюджет и программа развития. Как существует отрасль бюджетного права, так, по убеждению

автора, должна существовать и отрасль права программирования развития (программное право, плановое право).

Принятие закона (комплекса законов), закрепляющего алгоритм программирования регионального развития, даст субъектам федерации ориентир: что они должны делать, чтобы создать программу своего развития; обеспечит единообразие обработки информации; сформирует единую систему взаимоувязанных стадий обработки информации.

Юридическое, формальное закрепление алгоритма программирования социально-экономического развития региона заложит основу разработки комплекса регионального программирования как системы ресурсов и процессов, направленных на создание комплексной программы развития территории. Фиксация этих положений в региональном законе о государственном программировании на уровне субъекта федерации позволит сделать их обязательными для соответствующих государственных учреждений действиями, без которых нельзя будет обойтись при составлении прогноза и программы развития региона. Установление четкого механизма ответственности за неисполнение данного закона повысит качество составляемых прогнозов и создаст основу для выработки программ развития социально-экономической сферы. Еще лучшим вариантом будет закрепление указанного алгоритма в нормативном документе федерального уровня.

Нормы такого закона должны содержать процедуры и алгоритмы создания, по сути, двух документов: прогноза развития и программы развития территории. Вероятно, они будут касаться и бюджетного планирования (но скорее по существу, а не по форме).

Важной представляется разработка межотраслевой модели для региона. Эта модель позволит комплексно описать всю экономическую систему региона как единое целое, сконструировать производственные функции отраслей народного хозяйства территории.

Разработанный В. В. Леонтьевым метод построения комплексной межотраслевой модели экономики является наиболее удачным вариантом сочетания сложных проблем общего экономического равновесия с упрощенными допущениями статического анализа. Существуют и способы привнесения динамического элемента в статическую модель межотраслевой экономики. В случае необходимости межотраслевая леонтьевская модель может быть обобщена до модели Неймана, которая снимает некоторые допущения модели Леонтьева (в частности - производство одной отраслью только одного вида продукции), с построением на ее основе неймановской магистрали развития экономической системы, на которой темп роста экономики будет являться максимально возможным.

Далее осуществляется оптимизация показателей леонтьевской модели, сначала - с учетом уже существующих на момент построения технологических матриц модели перспектив выгодности отдельных отраслей региональной экономики, затем - с учетом изменения структуры производства (коэффициентов затрат) в отраслях народного хозяйства региона. После этого в суммы конечного потребления вносятся поправки, вытекающие из

прогнозов по рынкам сбыта продукции, выпускаемой предприятиями региона, прогнозов общей экономической конъюнктуры. Эти прогнозы можно строить с использованием всего существующего на данный момент инструментария прогностических методов и методов планирования и программирования: корреляционного и регрессионного анализа, анализа распределения вероятностей, статистических методов получения выводов, методов анализа временных рядов (модели ARIMA, ARCH и т. д.), моделей деловых циклов, спектрального и фазового анализа, методов теории катастроф, численных методов, анализа непрерывных стохастических процессов, многофакторного анализа, методов нейронных сетей, генетических алгоритмов и т. д.

Для оптимизации модели можно использовать различные методы моделирования оптимума, то есть достижения поставленных целей при максимизации доходности отраслей экономики и народного хозяйства региона в целом (в том числе и минимизация убыточности) с учетом существующих ограничений. В качестве основных методов используются методы математического программирования. Определенные к этому моменту концептуальные положения социально-экономической политики согласуются с реальными условиями-ограничениями.

Выявленные альтернативные сценарии развития и социально-экономической политики анализируются с помощью методов теории игр и экспертной оценки. На основе избранного сценария развития социально-территориальной общности региона формулируется программа социально-экономического развития региона и формируется портфель конкретных проектов развития, которые имеют своей целью достижение выделенных в региональной программе развития приоритетов. Поиск информации, которая могла бы способствовать более эффективному достижению сформулированных целей регионального развития, активно продолжается на протяжении всего процесса развертывания контура регионального программирования.

Если говорить о принципах формирования доходной и расходной части бюджета текущих расходов и фонда программы развития в регионе, то для первой основой должны стать нормативы минимальных социальных стандартов, для второго - перспективные направления развития, способствующие повышению общего среднего (и минимального) уровня жизни и конкурентоспособности регионального народного хозяйства.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Имеет смысл объединить их средства (кроме средств ФРРФ) в единый федеральный Фонд стабилизации и развития регионов (ФСРР), как для облегчения контроля финансовых потоков со стороны государства, так и для рационализации системы управления ими.

Субъекты Российской Федерации выполняют определенные функции управления федеральной собственностью посредством делегирования им соответствующих полномочий. Следует создать единый фонд федеральной собственности с четким разграничением полномочий по уровням власти. Важно наиболее точно определить функции, объективные критерии и принципы делегирования этих полномочий, формы участия субъектов в управлении федеральной собственностью, которые должны быть формализованы законодательно, а затем и зафиксированы в договорах. Аналогичный подход применим и в отношении передачи федеральной собственности или собственности субъектов федерации в управление муниципалитетам в целях повышения оперативности и эффективности управления.

Для реализации Программ социально-экономического развития также может потребоваться передать объекты собственности, которые необходимы для материального обеспечения реализации программы, тем уровням управления и структурам, которые эти программы реализуют. Сообразно этому, имеет смысл передавать те или иные объекты собственности именно тому уровню управления, находясь в распоряжении которого они принесут наибольший полезный эффект для социально-экономического развития общества.

В заключении диссертации подчеркиваются основные идеи, формулируются выводы, вносятся предложения и рекомендации, указывается на подтверждение конкретных гипотез и степень достоверности полученных научных результатов.

Результаты исследования дают возможность внести коррективы в политику государства в области строительства нового федерализма на основе модели новых федеративных отношений, придать ей более научно обоснованный характер.

В приложениях представлены авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Монографии:

1. Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений
Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-
Ненецкого автономного округа: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ,
1997.-10,5 п. л.

2. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края
или области с входящими в их состав автономными округами: Моно
графия. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 21,0 п. л.

3. Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. - 33,4 п. л.

Статьи:

1. Добрынин Н. М. Правовое обеспечение взаимоотношений органов го
сударственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского авто
номного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе //
Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. / Под
ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 1995. - 2,5 п. л.

2. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края
(области) с входящими в их состав автономными округами // Вестник
Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ,
1998. №1.-0,8 п. л.

3. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского
автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и проблемы
урегулирования взаимоотношений с Тюменской областью // Российский
юридический журнал. Екатеринбург, 1998. № 2. - 1,0 п. л.

4. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края
(области) с входящими в его (ее) состав автономными округами // Госу
дарство и право. Москва, 1998. № 7. - 1,0 п. л.

5. Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в «сложноустро-
енных» субъектах Российской Федерации // Особенности проведения
конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Россий
ской Федерации: Сб. науч. ст. Салехард, 1998. - 1,0 п. л.

6. Добрынин Н. М. Статус Ханты-Мансийского автономного округа, Яма
ло-Ненецкого автономного округа: эволюция и проблемы взаимоотно
шений с Тюменской областью // Социально-экономические проблемы
трансформации российского общества: Сб. науч. ст. Тюмень: изд-во
ТГУ, 1998.-1,0 п. л.

7. Добрынин Н. М. Регион нового типа как модель нового российского
федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002.
№ 3 (35). - 0,8 п. л.

8. Добрынин Н. М. Принципы и критерии построения системы нового
российского федерализма // Вестник Тюменского государственного
университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 1. - 0,8 п. л.

9. Добрынин Н. М. Экономический федерализм, программирование ре
гионального развития как базовые элементы новых федеративных от-

ношений в России // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета: научный журнал. Москва, 2003. № 3. -1,3 п. л.

10.Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантом-ности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3. - 0,7 п.л.

11.Добрынин Н. М. Региональное право в системе российского права // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. № 3 (39). - 0,8 п. л.

12.Добрынин Н. М. Историко-методологические предпосылки построения модели нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. № 4 (40). - 0,8 п. л.

13.Добрынин Н. М. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: природа, явление, исход // Вестник академии российских энциклопедий. Челябинск, 2003. № 4 (10). - 1,2 п. л.

14.Добрынин Н. М. Межбюджетные отношения в системе нового российского федерализма: проблемы, тенденции, перспектива // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2003. № 4 (13). - 1,3 п. л.

15.ДобрынинН. М. Нефтегазовое право, региональное право и законодательство нефтегазового региона // Известия высших учебных заведений. Нефть и газ. Тюменский государственный нефтегазовый университет. Тюмень: ИПП «Тюмень», 2003. № 6 (42). - 0,6 п. л.

16.Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. Москва, 2003. №11.-0,8 п. л.

17.Добрынин Н. М. Оптимизационная модель государственного устройства Российской Федерации // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России: Сб. науч. тр. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2003. Вып. 2. - 0,7 п. л.

18.Добрынин Н. М. Актуальные проблемы оптимизации модели государственного устройства России // Государственное строительство и право: Периодическое издание научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации / Под общ. ред. Г. В. Мальцева. Москва, 2003. Вып. 5.-0,9 п. л.

19.Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет - опыт реализации. Сб. науч. ст. по мате-

риалам Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. - 0,6 п. л.

20. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус автономных округов
// Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера:
Сб. науч. ст. по итогам науч.-практ. сем. / Под ред. Г. Н. Чеботарева.
Тюмень: издательско-полиграфический центр «Экспресс», 2003. - 0,7 п. л.

21. Добрынин Н. М. Технология оптимизации модели государственного
устройства в России: математические методы, совокупность, неизбеж
ность // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень:
изд-во ТГУ, 2004. № 1. - 0,7 п. л.

22.Добрынин Н. М. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений: реальность и закономерность // Свободная мысль - ХХI. Москва, 2004. № 1 (1539). - 1,2 п. л.

23. Добрынин Н. М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. Москва, 2004. № 1 (49). -0,8 п. л.

24.Добрынин Н. М. Конституционная ответственность: теория, специфика // Проблемы права. Челябинск, 2004. № 1. - 0,8 п. л.

25.Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2004. № 1 (14). - 1,0 п. л.

26.Добрынин Н. М. Межотраслевой характер оптимизации моделирования нового российского федерализма: сущность, целостность, необходимость // Северо-Кавказский юридический вестник. Ростов, 2004. № 1. -0,7 п.л.

27.Добрынин Н. М. Новый российский федерализм: природа, действительность, актуальность перемен // Новая федерация. Москва, 2004. № 1. -0,8 п.л.

28.Добрынин Н. М. Мировой и отечественный опыт развития моделей федеративного государства и новый российский федерализм: анализ, актуальность изменений, прогноз событий // Южно-Уральский юридический вестник. Челябинск, 2004. № 1 (33). - 0,7 п. л.

29.Добрынин Н. М. Междисциплинарный и технократический подход к исследованию проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. Москва, 2004. № 2.-1,0 п. л.

30.Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен // Федерализм. Москва, 2004. № 2. - 1,2. п. л.

31. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная ре
форма как неизбежность ожидаемых перемен // Журнал российского
права. Москва, 2004. № 3. - 0,7 п. л.

32. Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российско
го федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации фе
деративных отношений // Право и политика. Москва, 2004. № 3 (51). -
0,9 п. л.

33.Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная ответственность: системный анализ и технократический подход // Право и политика. Москва, 2004. № 4 (52). - 0,8 п. л.

34.Добрынин Н. М. Методология моделирования государственного устройства Российской Федерации // Конституционные чтения: Методология проведения междисциплинарных научных (диссертационных) исследований в целях решения задач конституционно-правовой науки: Сб. науч. ст. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во Воронежского государственного университета, 2004. Вып. 3. - 0,8 п. л.

35.Добрынин Н. М. К вопросу о построении концептуальной модели нового российского федерализма: проблема оценки эффективности регионального управления // Вестник Новосибирского государственного университета. Новосибирск: редакционный издательский центр НГУ, 2004. Вып. 3.-0,9 п. л.

36.Добрынин Н. М. Конституционализм и российский федерализм: природа, опыт, неизбежность реформ // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во Воронежского государственного университета, 2004. - 0,8 п. л.

37.Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в структуре нового российского федерализма: сущность, опыт, действительность // Проблемы укрепления государственности и обеспечения верховенства закона: Сб. материалов науч.-практ. конф., посвященной 45-летию юридического образования в ДВГУ / Под ред. С. Д. Князева. Владивосток: изд-во Дальневосточного государственного университета, 2004. - 1,2 п. л.

38.Добрынин Н. М. Российский федерализм: фантомная сущность, факторный анализ и закономерности // Перспективы развития межрегионального образовательного пространства на базе гуманитарных кафедр российских университетов: Сб. материалов Всерос. конф. / Под ред. В. В. Невинского. Барнаул: изд-во Алтайского государственного университета, 2004. - 0,5 п. л.

39.Добрынин Н. М. Проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. Москва, 2004. № 5. - 0,8 п. л. (в печати).

Автореферат:

Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Автореф. дис .… канд. юрид. наук. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 1,19 п. л.

В соавторстве:

1. Добрынин Н. М., Матейкович М. С, Чеботарев Г. Н., Черепанов М. А.,
Шишкин А. А. Учебное пособие по местному самоуправлению. Тю
мень: изд-во «Вектор Бук», 2001. - 12,5 п. л.

2. Добрынин Н. М., Кириллов В. Ф., Ахмедшина А. Н. Справочник по во
просам права для государственных служащих. Ханты-Мансийск: ГУП
ХМАО «Информационно-издательский центр», 2002. - 15,0 п. л.

Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ составляет 109,19 п. л.

Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Алтайского государственного университета

Научный руководитель:

заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Невинский Валерий Валентинович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович

кандидат юридических наук, доцент Жаромских Дмитрий Георгиевич

Ведущая организация:

Дальневосточный государственный университет

Защита диссертации состоится 21 июня 2003 года в 9 часов на заседании Диссертационного совета Д 212. 274. 06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина,38, зал заседаний Ученого Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета.

Автореферат разослан «_ »______2003 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, доцент В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Провозглашенная Конституцией Российской Федерации 1993 г. цель - признание высшей ценностью человека, его достоинства и основных прав предполагает формирование новых взглядов на взаимоотношение личности, общества и государства. Выработка и практическое воплощение этих взглядов являются достаточно сложным делом. Развитие любого современного общества рождает новые ограничения конституционно гарантируемых прав либо расширение уже существующих. В условиях российской действительности, когда осуществляется переход к устойчивому развитию, умаление основных прав становится распространенной практикой.

На этом фоне особое внимание заслуживает вопрос о конституционных критериях допустимости ограничения основных прав. Необходимость его исследования определяется самой сущностью основных прав как меры возможного поведения. С одной стороны, ограничения предотвращают злоупотребления основными правами. Абсолютная свобода немыслима в силу особой биологической, социальной, духовной природы человека и потребности защиты интересов иных лиц, общества и государства. С другой стороны, анализируемые критерии являются пределом полномочий органов и должностных лиц публичной власти, ограничивающих основные права. Соответственно освещение избранной темы служит ориентиром для установления системы конституционных ценностей, баланса индивидуальных и публичных интересов.

Актуальность анализа указанных проблем приобретает практический интерес в силу их значения для конституционно-судебной защиты основных прав. Большинство из рассматриваемых конституционных критериев интегрируют правовые позиции Конституционного Суда РФ в этой области и позволяют осуществлять контроль нормативно-правовых актов,

ограничивающих основные права значительного числа их носителей. Тем самым демократическими методами достигается баланс между различными ветвями и уровнями власти. Познание конституционных критериев допустимости ограничения основных прав важно, поскольку они оказывают значительное влияние на правовое регулирование общественных отношений иными отраслями российского права. Наиболее очевидно такое влияние на финансовое, гражданское, уголовно-процессуальное право, другие отрасли права. Эти обстоятельства обусловливают потребность в углубленном исследовании конституционных критериев допустимости ограничения основных прав.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы формальных и материальных конституционных критериев допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие задачи:

- установление соотношения понятий человека, гражданина, индивида,
личности;

- сравнение элементов юридической конструкции конституционного статуса
личности с ограничением основных прав, формулирование понятия
ограничения основных прав;

- осуществление классификации ограничений основных прав.
Определение отдельных видов формальных конституционных критериев
допустимости ограничения основных прав;

- анализ международно-правовых стандартов в качестве формального критерия
допустимости ограничения основных прав;

- выявление природы правила "оговорки о законе", определение функций и
видов подобных оговорок;

- установление взаимосвязи и значения принципов уважения достоинства и
сохранения существа содержания основных прав как материальных критериев
их допустимости;

- анализ системы конституционно признаваемых ценностей, выступающих в
качестве пределов ограничения основных прав;

- раскрытие элементов принципа соразмерности, их взаимосвязи и значения
для оценки допустимости ограничения основных прав;

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования основных (конституционных) прав человека и гражданина. Предметом исследования являются конституционные критерии допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Соотношение категорий "человек", "гражданин", "индивид", "личность",
устанавливая методологические начала данного исследования, выявляет один
из способов ограничения основных прав. Соблюдение конституционных норм,
определяющих носителя основных прав (человек или гражданин, индивид или
коллектив и т.д.), одновременно позволяет оценивать допустимость их
ограничений.

2.                                    Ограничение основных прав выступает фундаментальной категорией
конституционного статуса личности. Будучи тесно связанным с принципами
данной юридической конструкции, оно пронизывает и интегрирует систему ее
элементов. Использование понятия ограничения для анализа основных прав,
свобод    и    обязанностей    позволяет    выявить    их    сущность.    Категория
"ограничение"   проявляется   в   правосубъектности,   гражданстве,   гарантиях,
которые являются условиях реализации прав, обязанностей и предопределяют
тот или иной их объем.

3. Классификация ограничений основных прав позволяет сформулировать
некоторые критерии их допустимости. Так, установление "абсолютности" ряда
основных прав предполагает неприемлемость их ограничения даже в условиях
особых правовых режимов. Различие ограничений основных прав по источнику
права предопределяет анализ международно-правовых стандартов и правила
"оговорки о законе" в качестве формальных критериев их допустимости.

4.                                    Допустимость ограничения основных прав может оцениваться с точки
зрения формальных и материальных критериев. Предпосылкой допустимости
ограничения основных прав являются предъявляемые к закону формальные
требования. Принимаемые в установленном порядке Федеральным Собранием
РФ и законодательными (представительными) органами субъектов Федерации
законы,   ограничивающие   основные   права,   должны   распространяться   на
неограниченное число их носителей,   быть определенными,   стабильными,
доступными и предсказуемыми.

5. Основным источником международно-правовых стандартов,
выступающих в качестве критерия допустимости ограничения основных прав,
являются заключаемые Российской Федерацией международные договоры.
Субсидиарным источником таких стандартов служат принципы и нормы
международного права, общепризнанность которых может устанавливаться
национальными органами правосудия, включая органы конституционной
юстиции.

6.                                    "Оговорка   о   законе"   уполномочивает законодателя   на   ограничение
основных   прав   и   одновременно   выступает   формальным   критерием   их
допустимости. Квалифицированные "оговорки о законе" отдельных основных
прав содержат условия, которые законодатель должен соблюдать при их
ограничении.   Абсолютная   оговорка   о   федеральном   законе   предполагает
исключительную        компетенцию        федерального        законодателя        по
первоначальному ограничению основных прав. Относительные оговорки о
законе предусматривают на его основании и в его пределах возможность
ограничения основных прав законами Субъектов Федерации, актами главы
государства,   органов   исполнительной   и   судебной   власти.   Одновременно
федеральный    законодатель    обязан    самостоятельно    принять    наиболее
существенные решения, которые исключают произвол правоприменителя и
нарушения основных прав.

7. Предопределяя систему конституционных ценностей и конкретизируясь
во всех основных правах, принцип уважения достоинства личности в качестве

конституционного критерия допустимости ограничения основных прав запрещает превращение человека в "голое средство" для государства. С данным принципом тесно связано требование сохранения сущностного содержания основных прав, которое абстрактно не допускает их умаления и ущемления. Конкретизация данного критерия предполагает установление минимального нормативно-правового содержания основных прав. Оно искажается, если основным правом нельзя воспользоваться либо отсутствуют эффективные правовые гарантии его реализации.

8.                                    Обоснованность   как   материальный   критерий   предполагает   оценку
важности    оснований    и   целей,    для   защиты   которых   устанавливаются
ограничения     основных     прав.     Общим     таким     основанием     является
необходимость уважения основных прав и законных интересов других лиц. Оно
находит развитие в трех конституционных категориях, отражающих публичные
интересы     (обеспечение     "основ    конституционного    строя",     "обороны",
"безопасности"), а также дополнено требованиями защиты нравственности и
здоровья   других   лиц.   Возможность   изменения   содержания   публичных
интересов, возникающие коллизии с основными правами, требуют особого
внимания к их толкованию.

9.                                    Условием соблюдения принципа соразмерности (в широком смысле)
выступает установление отношения между ограничивающим основное право
средством и преследующей публичные интересы целью. Также он включает 1)
пригодность,    которая   означает   проверку   принципиальной    возможности
достижения средством желаемой цели; 2) минимальность, предполагающей
наличие и выбор альтернативных средств, которые менее обременительны для
основных   прав;   3)   сбалансированность   (соразмерность   в   узком смысле),
направленная на взвешивание конфликтующих индивидуальных и публичных
ценностей по их важности и значению в конституционной системе.

Степень разработанности темы. Проблема ограничения основных прав является объектом исследования не только правоведения, но и многих иных общественных наук. Отдельные правовые аспекты указанной проблематики

были исследованы еще дореволюционным отечественным учеными (Н.Н. Алексеев, Д.Д. Гримм, В.Н. Дурденевский, Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, П.И. Новгородцев, А.А. Рождественский, Е.Н. Трубецкой, Б.Н. Чичерин и др.). Примечательно, что большинство из них в своем правопонимании базировалось на представлении об ограничении свободы как сущностном признаке объективного права.

В работах советских исследователей-юристов (Н.В. Витрук, В.Е. Гулиев, Д.А. Керимов, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, М.Ф. Орзих, В.А. Патюлин, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, В.М. Чхиквадзе и др.) ограничение основных прав часто освещалось путем простого упоминания необходимости пределов свободы и уважения прав иных членов общества. Анализ же критериев их допустимости сводился лишь к концепции законности и выработке предъявляемых к закону формальных требований. Специальному исследованию указанной темы были посвящены работы А.А. Астраханя и Л.Д. Воеводина.

С принятием Конституции РФ 1993 г. и учреждением Конституционного Суда РФ проблема критериев ограничения основных прав превратилась из сугубо теоретического вопроса в одно из важнейших направлений практики российского конституционализма. Она получила развитие в конституционно-правовой науке, толкованиях Конституционного Суда РФ, законодательных актах, правоприменительной деятельности судов. Значимость этой проблемы была подчеркнута на проведенном журналом "Государство и право" круглом столе: "Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод по российскому законодательству и международному праву" (1997 г.).

Теоретические основы исследования. Теоретические основы исследования составляют прежде всего взгляды отечественных ученых-специалистов в области общей теории права, теории прав человека (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.А. Варламова, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, С.А. Комаров, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, А.В.

Малько, Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянц, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, А.К. Черненко и др.).

Особое значение для выработки отдельных положений диссертации имеют юридические конструкции и выводы представителей науки конституционного права России (С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Г.А. Гаджиев, Н.В. Витрук, Ю.А. Дмитриев, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, И.А. Ледях, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, В.В. Невинский, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.)

Проблемы ограничения основных прав в целом и отдельных основных прав, а также некоторые конституционные критерии допустимости этих ограничений нашли осмысление в исследованиях А.А. Белкина, О.В. Брежнева, Л.Д. Воеводина, С.М. Воробьева, Д.И. Дедова, В.П. Камышанского, Г.Н. Комковой, Н.М. Колосовой, А.Л. Кононова, Ю.И. Лейбо, А.А. Подмарева, И.М. Приходько, В.С. Устинова, А.О. Четверикова, В.А. Четвернина, Ю.М. Шмидта, И.Д. Ягофаровой и др.

Международно-правовые аспекты этой проблемы затронуты в работах А.М. Барнашова, И.П. Блищенко, С.А. Горшкова, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкина, И.И. Лукашука, С.Ю. Марочкина, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, В.А. Толстика, М.Л. Энтина и др.

В диссертации также использовались труды зарубежных ученых-конституционалистов Р. Бернхардта, Б. Визера, Ф. Иакобуци, А. Кариолы, А. Шайо, К. Экштайна, А. Лопес-Пина и др. Особое внимание обращается на германскую доктрину основных прав (Р. Арнольд, А. фон Арнольд, К. Майнер-Брокман, Т. Маунц, П. Лерхе, Г. Ресс, М. Сакс, К. Хессе, В. Хофлинг, Б. Шлинк, Ф.Е. Шнапп, Х. Штарк, К. Штерн, М.Х. Якобс и др.), в которой проблема ограничения основных прав и критериев их допустимости проанализирована наиболее обстоятельно.

Методологическая основа исследования. В процессе исследования поставленных проблем применялись общенаучные (диалектический, системный) и частнонаучные (формально-юридический, исторический, социологический) методы познания. Особое место занимает метод сравнительного правоведения, позволяющий более глубоко проанализировать поставленные в диссертации вопросы.

Эмпирическая основа исследования. В качестве нормативной базы диссертационного исследования использовались Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законодательство субъектов РФ. Основополагающую роль в анализе избранной проблематики сыграли решения Конституционного Суда РФ.

Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в отечественной науке конституционного права комплексного исследования системы формальных и материальных критериев допустимости ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Элемент научной новизны несет в себе и использование ранее неизвестных отечественной конституционно-правовой науке неадаптированных источников. В процессе исследования в понятийный аппарат конституционного права введен ряд новых категорий, уточнено содержание ранее недостаточно разработанных категорий: ограничение, ущемление, умаление, посягательство, вторжение, нормативно-правовое содержание основного права, субсидиарность, сущность основного права, соразмерность, пригодность, минимальность, сбалансированность и т.д.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы в дальнейших исследованиях отдельных основных прав, конкретных критериев допустимости их ограничения; в процессе преподавания учебных курсов теории права, конституционного права России и зарубежных стран, международного права, спецкурсов по правам человека, конституционному правосудию, а также в

деятельности органов государственной власти по совершенствованию концепции, законодательства и практики в области основных прав человека и гражданина. В частности, сформулированные критерии допустимости ограничения основных прав могут найти применение при принятии правотворческих и правоприменительных решений, связанных с ограничением основных прав.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Алтайского государственного университета, где она прошла обсуждение. Материалы диссертационного исследования применяются при преподавании курсов конституционного права России и международного права, спецкурса "Права

человека".

Выносимые на защиту положения использовались в докладах и сообщениях на международной летней школе по правам человека "Международные и внутренние механизмы защиты прав и свобод человека" (Екатеринбург, 2001); международном семинаре "Защита окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов" (Грайфсвальд, Германия, 2002); республиканских конференциях и семинарах: "Права человека в РФ: проблемы реализации и защиты" (Москва, 1999); "Избирательное право и избирательный процесс в субъектах РФ: состояние, проблемы, перспективы" (Барнаул, 2000); "Российская правовая система: становление, проблемы, пути совершенствования" (Барнаул, 2000); "Публично- и частно-правовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы" (Барнаул, 2002).

Они нашли отражение также в монографии "Правовые гарантии детей-инвалидов и механизм их реализации в действующем законодательстве" (в соавторстве), программе спецкурса "Права человека: европейское измерение", шести научных статьях и тезисах докладов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, объект, предмет, теоретические и методологические основы, научная новизна и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Глава 1. "Теоретические начала исследования ограничения основных прав". Первый параграф главы посвящен установлению соотношения понятия человека, гражданина, индивида и личности. Понятие человека является исходным в рассматриваемой категориальной системе. Оно включает в свое содержание совокупность биологических, социальных и духовных атрибутов. Собственно юридическим проявлением природы человека выступает естественный, неотчуждаемый характер его прав и свобод. Указывая на общепризнанные цивилизованным миром ценности, термин права человека означает наиболее важные блага и потребности, которыми он обладает в правовой жизни уже при рождении лишь в силу своей принадлежности к человеческому роду.

Правовое понятие человека тесно связано с категорией "гражданин", под которым понимается лицо, обладающее с государством-республикой устойчивой правовой связью, которая выражается в их взаимных правах и обязанностях. Права гражданина признаются за ним в силу принадлежности к конкретному государству, как публичной организации общества, и реализуются преимущественно в политической сфере.

Индивид есть единичный субъект, часть человеческого рода или социальной общности. Данная категория может использоваться в целях разграничения индивидуальных (реализуются индивидуально) и коллективных (осуществляются объединением лиц) прав и свобод.

Категория "личность" выступает конституционной ценностью. В таком в качестве она является целью для общества и государства. С учетом отечественной юридической традиции права личности охватывают права

человека и права гражданина.

Каждая их рассмотренных категорий обозначает носителя основных прав и свобод. Данный подход выполняет теоретико-методологическую функцию. В качестве мировоззренческой основы решения теоретических и практических вопросов, связанных с ограничением основных прав, может использоваться конституционный принцип высшей ценности человека, его достоинства и основных прав. Одновременно соотношение указанных категорий выявляет один из способов ограничения основных прав. Соблюдение конституционных норм, определяющих носителя основных прав (человек или гражданин, индивид или коллектив и т.д.), позволяет оценивать допустимость их ограничений.

Конституционное понятие носителя основного права также обусловливает интерес к парной с ним категории "адресат основного права". Конституционные нормы, закрепляющие то или иное основное право, в первую очередь связывают органы публичной власти. Именно они должны соблюдать конституционные критерии допустимости ограничения основных прав. Однако не исключается и действие конституционно гарантируемых прав, когда в качестве обязанного субъекта выступают также и третьи лица (физические и юридические). Эта проблема уже была поставлена в российской судебно-конституционной практике и требует специального исследования.

Во втором параграфе рассматривается взаимосвязь конституционного статуса личности и ограничения основных прав. Под юридической конструкцией конституционного статуса личности следует понимать исходящий из основополагающих идей определения характера взаимоотношения личности с обществом и государством конституционно-правовой институт, включающий систему основных прав, свобод и обязанностей, реализация которых в значительной мере обусловлена определенной степенью дееспособности и гражданством соответствующих лиц, а также гарантиями.

Освещение отдельных элементов указанной юридической конструкции

позволяет прийти к выводу о том, что ограничение основных прав выступает фундаментальной категорией конституционного статуса личности. В частности, тесная взаимосвязь с принципами конституционного статуса личности (например, сочетания свободы и ответственности, прав и обязанностей) предполагает то, что ограничение основных прав пронизывает и интегрирует иные элементы конституционного статуса личности. Использование категории "ограничение" для анализа ядра конституционного статуса личности, т.е. системы основных прав, свобод и обязанностей, позволяет выявить их сущность. Без ограничений основные права не могут быть реализованы на практике и останутся лишь красивой декларацией. Фактически ограничения служат базой для познания отдельных основных прав. Прежде всего это касается основных личных и политических прав, которые выполняют функцию защиты свободы от посягательств со стороны государства. Категория "ограничение" выражается также в правосубъектности, гражданстве, гарантиях, которые являются условиями реализации прав, обязанностей и предопределяют тот или иной их объем.

Собственно под ограничением основных прав следует понимать обусловленную природными, социальными и духовными причинами систему конституционно-правовых средств, определяющих носителя, сферу нормативного содержания и порядок реализации основных прав и свобод человека и гражданина, но допустимую лишь в случае соответствия формальным и материальным критериям.

В третьем параграфе осуществляется классификация ограничений основных прав, которая уточняет особенности данной категории и позволяет сформулировать некоторые критерии их допустимости. Во-первых, исходя из юридической силы нормативно-правовых актов, ограничения основных прав закрепляются непосредственно Конституцией и законом. Конституция закрепляет в отношении ограничения конституционных прав основы, которые конкретизируются в иных источниках конституционного права. Несмотря на конституционное требование ограничения основных прав законом (ч. 3 ст. 55),

широкое распространение получило и ограничение основных прав подзаконными актами (главы государства, органов исполнительной и судебной власти), но на основании закона. Данный вид ограничения основных прав связан с правилом "оговорки о законе", выступающим важнейшим формальным критерием их допустимости.

Во-вторых, по кругу затрагиваемых основных прав ограничения делятся на общие и частные. Первая группа применяется в отношении всех основных прав и содержит, как правило, обобщенную характеристику критериев допустимости их ограничения. Ко второй группе относятся ограничения отдельных основных прав, которые определяют носителя, сферу нормативного содержания и обстоятельства, допускающие вторжения органов государственной власти в данную сферу. В свою очередь, частные ограничения основных прав могут быть разделены на подвиды. Следует учитывать существенное различие ограничения основных гражданских, политических прав и основных социальных, экономических, культурных прав. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения распространяются преимущественно на первую разновидность. Ко второму виду рассматриваемые критерии применимы лишь частично, поскольку ограничения социальных прав во многом зависят от состояния экономики, иных не правовых факторов. Своеобразие ограничений основных прав также непосредственно связано с различием абсолютных и относительных основных прав. Установление "абсолютности" ряда основных прав, предполагая неприемлемость их ограничения даже в условиях особых правовых режимов, служит предпосылкой их допустимости.

В-третьих, в зависимости от круга носителей основных прав, в отношении которых возможны ограничения, выделяют всеобщие и специальные ограничения. Если в первом случае ограничения распространяются на все категории населения, то во втором - направлены на определение специального правового статуса конкретной социальной группы (например, государственные служащие, военнослужащие, заключенные и т.д.).

В-четвертых, по времени действия ограничения можно дифференцировать на постоянные и временные. Первые закрепляются без указания срока действия. Вторые вводятся на определенный срок или на время действия каких-либо обстоятельств. В частности, предусмотрены временные ограничения основных прав в условиях введения исключительных правовых режимов (чрезвычайного или военного положения).

В-пятых, деление ограничения основных прав, исходя из территории действия, на международные и внутригосударственные обусловливает вопрос о возможности использования международно-правовых стандартов прав человека в качестве критерия допустимости ограничения основных прав.

Глава 2. "Формальные конституционные критерии допустимости ограничения основных прав". В первом параграфе главы обращается внимание на понятие формальных конституционных критериев допустимости ограничения основных прав, а также рассматриваются их отдельные виды. Допустимость ограничения основных прав может оцениваться с точки зрения формальных и материальных критериев. Их взаимосвязь определяется сочетанием позитивных и содержательных аспектов права. Формальные критерии означают средства оценки эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности органов и должностных лиц публичной власти на предмет ее соответствия форме, юридической силе и порядку принятия правовых норм. Они обеспечивают стабильность и упорядоченность правового регулирования, предотвращая субъективизм законодателя и правоприменителя. Однако не менее очевидно и их взаимное дополнение с материальными критериями.

Обобщающими для иных формальных критериев являются требования, предъявляемые к законам в Российской Федерации. В частности, ограничивающие основные права законы, которые принимаются Федеральным Собранием РФ и законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, должны распространяться на неограниченное число их носителей и отвечать порядку их принятия, а также быть определенными, доступными,

стабильными и предсказуемыми.

Во втором параграфе исследуются понятие и значение международно-правовых стандартов для установления допустимости ограничения основных прав. В таком качестве они предполагают оценку соответствия им внутригосударственных норм в процессе правотворчества и правоприменения. Под международно-правовыми стандартами основных прав человека предлагается понимать устанавливаемые по соглашению государств минимальные требования, которые предполагают их реализацию национальными законодателем и правоприменителем. Несмотря на свободу усмотрения внутренних властей в ограничении вытекающих из международных стандартов основных прав, в случаях исчерпания внутригосударственных средств их правовой защиты индивид может обратиться в наднациональные органы за оценкой допустимости таких ограничений.

Основным источником международно-правовых стандартов, выступающих в качестве критерия допустимости ограничения основных прав, являются заключаемые Российской Федерацией международные договоры, а также подлежащие обязательной ратификации федеральным законодателем и опубликованию международные договоры. Субсидиарным источником таких стандартов служат принципы и нормы международного права, общепризнанность которых может устанавливаться национальными органами правосудия, включая органы конституционной юстиции. Критерии, которые позволят считать такое признание правомерным, требуют специального исследования.

Третий параграф посвящен анализу правила "оговорки о законе". Эта правовая категория выполняет две основные функции. С одной стороны, общие и конкретные оговорки о законе уполномочивают законодателя на ограничение основных прав, с другой стороны, они выступают формальным критерием их допустимости. В том числе, так называемые квалифицированные "оговорки о законе" отдельных основных прав содержат условия, которые законодатель должен соблюдать при их ограничении (конкретные основания, цели,

необходимость судебного контроля и т.п.). Тем самым квалифицированные оговорки отличаются от простых, которые не содержат упомянутых условий и в меньшей степени связывают законодателя. Оговорки о законе также делятся на абсолютные и относительные. Первые предполагают исключительную компетенцию федерального законодателя по первоначальному ограничению основных прав. Вторые предусматривают возможность ограничения основных прав законами Субъектов Федерации, актами главы государства, органов исполнительной и судебной власти, но на основании закона и в его пределах. Одновременно федеральный законодатель обязан самостоятельно принять наиболее существенные решения, которые исключают произвол правоприменителя и нарушения основных прав.

Фактически правило "оговорки о законе", выходя за рамки теории основных прав человека и гражданина, затрагивает правовой статус иных субъектов конституционного права. В частности, закрепляемые Конституцией РФ основные права, направленные на обеспечение единого федерального стандарта, служат средством унификации конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. "Оговорка о законе" устанавливает и барьер для полномочий Президента РФ и Правительства РФ, допуская ограничения ими основных прав только на основании закона и в его пределах.

Глава 3. "Материальные конституционные критерии допустимости ограничения основных прав". Под материальными критериями следует понимать средства оценки правотворческой и правоприменительной деятельности органов и должностных лиц публичной власти с точки зрения реальности обеспечения основных прав человека и гражданина. В отличие от формальных материальные критерии допустимости ограничения основных прав учитывают изменяющиеся общественные условия и позволяют оценивать нормативно-правовые акты не только с точки зрения формы, но и содержания. В этом смысле они требуют ценностного подхода. Высшее место человека, его достоинства и основных прав в системе конституционных ценностей

предопределяет, что осуществляемые публичной властью ограничения основных прав могут рассматриваться только как исключение из общего правила. Тем самым материальные критерии предупреждают чрезмерный формализм в правовом регулировании.

В первом параграфе главы рассматриваются принципы уважения достоинства личности и сохранения существа содержания основных прав. Предопределяя систему конституционных ценностей и конкретизируясь во всех основных правах, принцип уважения достоинства личности в качестве материального критерия запрещает посягательства на основные личные и политические права, в результате которых человек из цели превращается в "голое средство" для государства. В области же социальных прав этот принцип обязывает государство к обеспечению минимального стандарта жизни и достойного человеческого существования. Уважение достоинства личности как полноправного субъекта в правовых отношениях с государством определяет возможность самозащиты основных прав и необходимость их государственного гарантирования, включая судебную защиты.

С принципом уважения достоинства личности тесно связано требование сохранения сущностного содержания основных прав, которое абстрактно не допускает их умаления и ущемления. Конкретизация данного критерия предполагает установление минимального нормативно-правового содержания основных прав. Оно искажается, если основным правом нельзя воспользоваться либо отсутствуют эффективные правовые гарантии его реализации.

Второй параграф посвящен анализу обоснованности ограничения основных прав. Этот материальный критерий предполагает оценку важности оснований и целей, для защиты которых устанавливаются ограничения основных прав. Только действительно важными публичными целями можно обосновать ограничения основных прав.

Общим таким основанием является необходимость уважения основных прав и законных интересов других лиц. Оно находит развитие в трех конституционных категориях, отражающих публичные интересы (обеспечение

"основ конституционного строя", "обороны", "безопасности"), а также дополнено требованиями защиты нравственности и здоровья других лиц. Несмотря на то, что последние два основания непосредственно связаны с соблюдением социальных интересов, здесь определяющее значение имеют духовные и биологические факторы соответственно. Возможность изменения содержания публичных интересов, возникающие коллизии с основными правами требуют особого внимания к их толкованию. Открытое содержание категорий, выступающих основаниями ограничения основных прав, позволяет более адекватно применять конституционные нормы в условиях постоянного развития общественной и политической системы России. Поэтому полномочия по оценке обоснованности ограничений основных прав должны осуществляться органами судебной власти (преимущественно конституционной юстиции).

В третьем параграфе освещается принцип соразмерности, определяются элементы его содержания и значение для оценки допустимости ограничения основных прав. В силу конституционных принципов народовластия, разделения властей, правила "оговорки о законе" законодатель обладает свободой усмотрения при определении соразмерности ограничения основных прав. Одновременно, выступая одной из конституционных основ правовой государственности, требование соразмерности действий органов законодательной власти предопределяет возможность их судебно-конституционного контроля. В отличие от законодателя правоприменитель имеет меньше возможностей для усмотрения в этой области, поскольку он связывается необходимостью поиска подобной меры на основании и в пределах закона.

Условием соблюдения соразмерности (в широком смысле) или запрета чрезмерности выступает установление отношения между ограничивающим основное право средством и преследующей публичные интересы целью. Кроме того, соблюдение данного принципа требует последовательную проверку: пригодности, минимальности и сбалансированности. 1) Пригодность означает проверку принципиальной возможности достижения средством желаемой цели.

Средство и цель должны находиться в разумной связи. 2) Минимальность предполагает наличия и выбор альтернативных средств, которые являются менее обременительными для основных прав. Цель должна действительно требовать средство. 3) Обобщая доводы о пропорциональности средства и цели, сбалансированность (соразмерность в узком смысле), направлена на достижение равновесия конфликтующих индивидуальных и публичных ценностей. Противоречащие друг другу основное право и публичный интерес должны взвешиваться по их важности в шкале конституционных ценностей. Данный критерий будет нарушаться, если причиняемый в результате ограничения основных прав вред перевешивает достигаемую от него пользу.

Таким образом, только системное и поэтапное использование формальных и материальных критериев позволяет действительно оценить допустимость ограничения основных прав.

В заключении сформулированы общие выводы диссертационного исследования.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Классификация правовых средств ограничения прав человека и гражданина
// Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному
принципу современного государства. Материалы межрегионального научно-
практического семинара / Под ред. В.В. Невинского. - Барнаул: Изд-во Алт. ун
та, 1999. - 0,3 п.л. (в соавт. с В.В. Невинским)

2. "Оговорка законом" как основное правовое средство ограничения прав и
свобод человека и гражданина в современном государстве // Тезисы докладов
26-ой научной конференции студентов и аспирантов. Политология / Под ред.
В.Я. Баркалова. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2000. - 0,2 п.л.

3. Основы правового положения личности в свете юридического ограничения
ее прав // Личность и государство на рубеже веков: Сб. науч. ст. / Под ред. В.В.

Невинского. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2000. - 0,5 п.л.

4. Понятие личности: конституционно-правовой аспект // Российская правовая
система: становление, проблемы, пути совершенствования: Материалы
Республиканской научной конференции / Под ред. В.К. Гавло, В.Я. Музюкина,
В.В. Невинского. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2001. - 0,3 п.л.

5. Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина // Право: новые
подходы в творчестве молодых ученых: Сб. ст. / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В.
Сорокина. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2000. - 0,2 п.л.

6. Категория "индивид" в свете теории основных (конституционных) прав //
Государственная власть и права человека / Отв. ред. В.Ф. Волович. - Томск:
Изд-во Том. ун-та, 2001. - 0,3 п.л.

7. Основы конституционного строя и ограничение основных прав // Основы
конституционного строя: понятие, значение, содержание: Сб. ст. / Под ред. В.В.
Невинского. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2003. - 1,2 п.л.

8. Правовые гарантии детей-инвалидов и механизм их реализации в
действующем законодательстве: Монография. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та,
2003. - 5 п.л. (в соавт. с И.Л. Акимовой, Р.В. Знамещиковым, А.В. Молотовым)

9. Права человека: европейское измерение. Программа спецкурса для
студентов юридического факультета. − М.: Московская школа прав человека,
2003. - 1,5 п.л. (в печати).

10.Защита окружающей среды как основание ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы: Материалы Республиканской научной конференции / Под ред. В.К. Гавло, В.Я. Музюкина, В.В. Невинского. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2003. - 0,2 п.л. (в печати).