Чердаков Сергей Владимирович

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(НА ПРИМЕРЕ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 12.00.02. - Конституционное право; муниципальное право.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2001

Работа выполнена в Амурском государственном университете (юридиче­ский факультет).

Научный руководитель      -   кандидат юридических наук,

доцент Алексеенко П.Г.

Официальные оппоненты   -   доктор юридических наук

Лысенко В.И.

кандидат юридических наук, доцент Андреева Г.Н.

Ведущая организация         -   Российский университет дружбы народов

Защита диссертации состоится   «25»     мая      2001 г.                     в

15 часов на заседании диссертационного совета К.501.001.13 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119899, г. Мо­сква, Воробьевы горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.

Автореферат разослан    « 25 »   апреля  2001 г.

 
 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Правовое регулирование организации государ­ственной власти в Российской Федерации, входящих в ее состав субъектов сталкивается со многими проблемами, к числу которых можно отнести и отсутствие необходимых по Кон­ституции РФ процедур, и наличие пробелов в конституционном законодательстве, и дисба­ланс отношений между федеральной законодательной, президентской и исполнительной вла­стями, и рецидивы регионального сепаратизма, при которых отрицается верховенство Кон­ституции и федерального законодательства на территории отдельных субъектов Федерации, наконец, зачастую непрофессиональная законодательная деятельность субъектов РФ.

Многие современные проблемы организации государственной власти в субъектах РФ обусловлены сложностями, связанными с глубокими преобразованиями государственного устройства страны, в том числе и переходом от формальной федерации к фактической, рас­пространением федеративных отношений на всю территорию государства - реформ, при­ведших к созданию двухуровневой модели организации государственной власти, при кото­рой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выбо­ров, функционирования системы федеральных государственных институтов, так и в субъек­тах Федерации с использованием форм прямого народовластия, а также посредством дея­тельности образуемых субъектами РФ органов государственной власти. В этой связи пред­ставляет особую актуальность исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, правового положения субъектов РФ, разграничения компетенции между цен­тром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государст­венную власть в субъектах РФ.

Весьма остро стоят эти вопросы применительно к краям и областям, которые обрели статус субъектов Федерации только в начале 90-х годов ХХ века, нашедший отражение в Конституции России и принятых в развитие ее положений уставах. В отличие от республик в составе РФ названные субъекты не имели традиций участия в федеративных отношениях с центром, опыта правотворческой деятельности и создания собственного государственного механизма. Оказал влияние на организацию государственной власти в рассматриваемых субъектах РФ и дифференцированный подход федерального центра к регулированию стату­са их государственных органов, выразившийся в издании Президентом РФ, в условиях от­сутствия федерального закона, предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, ряда указов, установивших достаточно жесткие критерии организации и деятельности краевых и област­ных государственных институтов, а в отношении республиканских органов - имевших реко­мендательный характер. Поэтому проблемы конституционно-правового статуса органов го­сударственной власти краев и областей как субъектов РФ нуждаются в глубоком анализе и обобщении.

Амурская область является субъектом Российской Федерации, в котором в настоя­щее время в основном уже сложилась система законодательных и исполнительных органов государственной власти. Вместе с тем правовое регулирование организации и деятельности ее государственных органов имеет немало проблем и трудностей, анализ и устранение кото­рых может оказаться полезным и другим субъектам РФ.

Требует внимания и проблема приведения в соответствие нормативных правовых ак­тов Амурской области с Федеральным законом «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹, который установил новые подходы к регулированию региональных государственных органов, механизмы ответственности органов государственной власти субъектов РФ².

Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области).

Степень разработанности темы. Исследование проблемы правового статуса органов государственной власти является одной из составляющих предмета науки конституционного права.

Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение по­следнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем рос­сийского федерализма. Особенностям российского федерализма, проблемам природы феде­рации в России, вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федера­ции, анализу разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Рос­сийской Федерации посвящают свои исследования С.А. Авакьян, М.В. Баглай, П.Н. Бирю­ков, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.И. Лы­сенко, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Четверикова, В.И. Чехарина, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.

Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматрива­ются в трудах С.А. Авакьяна, Г.Н. Андреевой, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, С.В. Боботова, Н.А. Богдановой, П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Городецкого, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.Н. Мар­ченко, А.А. Мишина, Ю.И. Скуратова, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира и др.

Проблемы правового регулирования статуса и функционирования органов законода­тельной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакьяна, З.А. Алиевой, С.М. Бекетовой, А.М. Букина, И.В. Гранкина, В.Н. Лысенко, В.А. Максимова, А.Ф. Малого, И.А. Полянского, Б.М. Скрынникова и др.

Становление и развитие российской избирательной системы, избирательного права, в т.ч. выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматри­ваются в трудах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, В.И. Платова, А.Е. Постникова, М.В. Титова и др.

¹ См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации зако­
нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации» //Российская газета. - 1999. - 19 октября.

² См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Фе­
деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­
нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». //Собрание законо­
дательства РФ. - 2000. - № 31. - Ст. 3205.

Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящают свои исследования А.И. Абрамова, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, А.В. Зиновьев, М.Н. Игнатьева, В.А. Купин, П.М. Курдюк, В.Н. Лысенко, В.В. Михайлов, Е.Е. Никитина, В.Н. Петухов, Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихоми­ров, И.А. Умнова и др.

Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Россий­ской Федерации анализируется в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Алейник, М.В. Баглая, С.М. Бекетовой, Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Б.М. Скрынни-кова и др.

К исследованию вопросов конституционно-правового статуса органов конституцион­ного контроля субъектов Российской Федерации обращаются С.А. Авакьян, Ю.В. Гаврюсов, Р.И. Карамуллин, М.И. Клеандров, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, С.Э. Не­смеянова, Ж.И. Овсепян, Ю.С. Пилипенко и др.

Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, касающиеся ор­ганизации государственной власти в субъектах Российской Федерации, комплексного анали­за проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти Амурской области предпринято не было. Из научных работ, затрагивающих проблематику деятельно­сти государственных органов Амурской области, заслуживают внимания труды Е.В. Буяно-ва³ и Н.В. Кононковой⁴. Однако названные исследования, выполненные в русле методоло­гии исторической науки, практически не затрагивают конституционно-правовые аспекты организации и деятельности государственных органов области, что во многом и предопреде­лило выбор темы настоящей диссертации.

В последние годы появились и комплексные монографические исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ. Так, в 1999 году была защищена док­торская диссертация и издана монография Д.Л. Суркова «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации»⁵, в которой автор указал, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского госу­дарства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, авто­номная область, города федерального значения»⁶. Проблемам организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации посвятил свое исследование В.А. Лебедев⁷. Важной особенностью приведенной работы является то, что автор не ограни­чился анализом вопросов статуса и деятельности государственных органов какого-либо субъекта Федерации или их вида, а попытался провести комплексное исследование. Тем не менее, ни в работах Д.Л. Суркова, ни в трудах В.А. Лебедева опыт правового регулирования организации власти в Амурской области не использовался.

³ См.: Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990-1997 гг. -
Благовещенск, 1998.

⁴ См.: Кононкова Н.В. Международные политические связи Амурской области с сопредельными тер­
риториями КНР //Вестник Амурского государственного университета.-1997.- № 2. - С. 18-20.

⁵ См.: Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации
(Сравнительно-правовое исследование). -Иркутск, 1999.

⁶ Указ. соч., С. 6.

⁷ См.: Лебедев В.А. Проблемы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах
Российской Федерации. - М., 2000.

С учетом сказанного недостаточная научная разработка проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти Амурской области оказала влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Анализ опыта правового регулирования организации системы органов государственной власти в субъекте Российской Федерации - Амурской об­ласти является главной целью диссертации, что детерминирует постановку следующих за­дач:

1)              выявить особенности конституционно-правового статуса Амурской области как субъекта
Российской Федерации и их влияние на организацию государственной власти в регионе;

2)      проанализировать законодательство об органах государственной власти Амурской об­
ласти, его федеральный и региональный компоненты;

3)              рассмотреть разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Феде­
рацией и Амурской области как основу для определения компетенции органов государ­
ственной власти Амурской области;

4)      вскрыть проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти
Амурской области, регламентации прекращения ими исполнения полномочий;

5)              провести анализ компетенции органов государственной власти Амурской области;

6)              раскрыть особенности правового статуса депутатов Амурского областного Совета на­
родных депутатов;

7)      определить проблемы законодательного процесса в Амурской области, нормотворческой
деятельности администрации области и найти пути их решения;

8)              разработать предложения по оптимизации правового регулирования организации и дея­
тельности органов государственной власти Амурской области.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заклю­чается в том, что диссертация представляет собой первую попытку анализа организации го­сударственной власти в субъекте Российской Федерации - Амурской области. Впервые в на­учный оборот вводится государственно-правовое законодательство Амурской области, нор­мативные правовые акты, закрепляющие правовое положение органов государственной вла­сти области.

Основные положения, выносимые на защиту.

1.          Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение
Амурской области как равноправного субъекта Федерации включает ряд элементов, свиде­
тельствующих об обретении областью положения государственно-территориального обра­
зования в составе РФ, что обусловливает право на строительство собственной системы ор­
ганов государственной власти.

2.          Законодательство об органах государственной власти Амурской области, включаю­
щее федеральные и областные нормативные правовые акты, имеет ряд недостатков:

 

1)         пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г.  преду­
смотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона;

2)    противоречия между актами  федерального и областного законодательства, а также
между актами областного законодательства;

3)         невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из
отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным
образом подготовленных юридических кадров.

6

3.          Анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области позво­
ляет констатировать традиционность договорного процесса между Россией и Амурской об­
ластью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ведения и полномочия сторон
по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привилегированное положение по
отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий меж­
ду РФ и Амурской областью обусловливает и компетенцию органов государственной вла­
сти Амурской области, которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области,  а
также за пределами полномочий Федерации.

4.          Правовое регулирование формирования   Амурского областного Совета и прекраще­
ния его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других субъектов
Федерации,  требует совершенствования, прежде всего с точки зрения приведения в соот­
ветствие законодательства области Федеральному закону об органах государственной вла­
сти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Уставом и актами текуще­
го законодательства области.

5.          Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена пред­
метами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового
положения областного Совета как законодательного (представительного) органа государст­
венной власти. Закрепление в основном Законе Амурской области компетенции областного
Совета требует совершенствования по следующим направлениям:

 

1)         приведения в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих принци­
пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­
ственной власти субъектов Российской Федерации»;

2)    необходимости наделения данного органа исключительным правом на принятие зако­
нов в рамках компетенции области;

3)         корректировки полномочий в сфере организации работы областного Совета, что свя­
зано, прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ,   уточнением вида
нормативного правового акта об Аппарате областного Совета;

4)    сохранения контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противовесы»,
прежде всего, в отношении администрации области;

5)         исключения из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из компе­
тенции области как субъекта РФ (установление порядка управления и распоряжения обла­
стной собственностью и др.).

 

6.          Несовершенство законодательного процесса в Амурской области, выражающееся,
прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной инициати­
вы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта законотворческой
деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры принятия областных за­
конов будет способствовать совершенствованию всего законодательства Амурской области.

7.          Осуществляемое нормами законодательства Амурской области правовое регулирова­
ние формирования и прекращения полномочий органа исполнительной власти Амурской
области, имеющее противоречия с федеральными нормативными правовыми актами,   ха­
рактеризуется:

1)       выборами как формой наделения гражданина властными полномочиями главы ад­министрации;

2)                правом главы администрации самостоятельно без участия законодательного орга­
на формировать администрацию;

3)                                 отсутствием реального влияния законодательного органа на досрочное прекраще­
ние полномочий администрации и ее должностных лиц.

 

8.         Исследование системы и компетенции органов исполнительной власти Амурской об­
ласти приводит к выводу о том, что их правовое регулирование нуждается в определенных
корректировках, связанных с ликвидацией несовершенств периода становления региональ­
ных властных институтов в РФ, обусловленных, в том числе, и отсутствием до осени 1999
года Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (предста­
вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».  Глава ад­
министрации по законодательству Амурской области является высшим должностным ли­
цом органа исполнительной власти области, хотя ряд выполняемых им полномочий не
вполне вписываются в содержание понятия «исполнительная власть» (например, предста­
вительские функции по отношению к федеральным органам государственной власти и во
взаимоотношениях с другими субъектами  РФ). Развитие института главы администрации
Амурской области с момента принятия Устава свидетельствует о повышении его статуса,
наделении его все большими полномочиями. Следующим шагом в этой эволюции должно
стать введение в области поста губернатора - главы области, являющегося одновременно
руководителем органа исполнительной власти.   Нуждается в оптимизации  также система
областного исполнительного органа, где необходимо уточнить статус структурных подраз­
делений администрации, их компетенцию.

9.         Регулирование нормотворческой деятельности органа исполнительной власти Амур­
ской имеет недостатки, выражающиеся в противоречиях между Уставом области и норма­
тивными актами администрации в определении разновидностей правовых актов, издавае­
мых администрацией, их наименования и юридической природы.

Методологической основой диссертационного исследования является принцип системного анализа правового регулирования организации государственной власти в субъек­тах Российской Федерации. При изучении правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания. В диссертации исследуются проблемы современного рос­сийского федерализма и их влияние на организацию государственной власти в субъектах Федерации, анализируется состояние законодательства об органах государственной власти субъектов РФ, последовательно рассматриваются вопросы конституционно-правового стату­са законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (на примере Амурской области).

Из частно-научных методов исследования применялись формально-юридический, ис-торико-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический и дру­гие способы научного познания. Формально-юридический метод нацелен на исследование «догмы права». С его помощью осуществляется моделирование и анализ правовых норм, их толкование, систематизация и классификация. Использование историко-правового метода исследования помогает уяснить конкретно-историческую обстановку принятия нормативно-правового акта, выявить и произвести анализ его альтернативных проектов. В диссертации названный метод научного познания применяется при изучении развития законодательства об органах государственной власти Амурской области. Сравнительно-правовой метод бази­руется на сопоставительном анализе различных правовых систем, институтов, норм с целью

8

уяснения сходства и различия между ними. Использование в данной работе сравнительно-правового метода нацелено на определение общего и особенного в регулировании общест­венных отношений в сфере организации и осуществления государственной власти в Амур­ской области и иных субъектах Российской Федерации, выявление общих закономерностей правового регулирования в этой сфере. Применение метода системно-структурного анали­за обусловлено системностью права в целом, а также составляющих его институтов и норм⁸.

Теоретической базой исследования стали труды современных российских ученых-юристов, затрагивающих проблемы федерализма, организации и деятельности органов госу­дарственной власти.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, устав и законодательство Амурской области, а также право­вые акты других субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 декабря 2000 года).

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства об органах государственной власти как Амурской об­ласти, так и других субъектов Федерации. Положения диссертации также могут быть ис­пользованы в процессе преподавания курса конституционного (государственного) права Российской Федерации, проведении спецкурсов.

Апробация результатов исследования.

В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституци­онного права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кафедре конституционного права Амурского государственного университета.

Основные теоретические и практические положения работы отражены в публикациях, подготовленных автором.

Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания конституционного (государственного) права РФ, а также спецкурса, посвященного пробле­мам конституционно-правового статуса Амурской области и организации государственной власти в ней, для студентов юридического факультета Амурского государственного универ­ситета.

Структура диссертации обусловлена основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, а также списка источ­ников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, избранной для исследования, рас­сматривается степень ее разработанности, определяются цели, задачи работы, ее методоло­гическая основа, показывается научная новизна и практическая значимость диссертации.

В первой главе - «Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Амурской области» проводится исследование конституционно-правового статуса

⁸ По мнению М.И. Байтина, «данный метод исходит из того, что: 1) система представляет собой це­лостный комплекс взаимосвязанных элементов; 2) она образует единство со средой; 3) как правило, любая исследуемая система представляет собой элемент системы более высокого порядка; 4) элемен­ты исследуемой системы, в свою очередь, обычно, выступают как системы более низкого порядка». См.: Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С.27.

9

Амурской области (§ 1); анализируется законодательство об органах государственной власти Амурской области (§ 2); рассматриваются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной вла­сти Амурской области (§ 3).

Реформирование государственного механизма современной России, осуществляемое с конца 80-х гг. ХХ века, имело в качестве составляющей создание двухуровневой модели организации государственной власти, при которой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования системы федеральных государственных институтов, так и в субъектах Федерации с использованием форм прямого народовластия, а также посредством деятельности образуемых субъектами РФ органов госу­дарственной власти. Подобная формула Российской государственности обусловлена глубо­кими изменениями, произошедшими в государственном устройстве страны, прежде всего -переходом от формальной федерации к фактической, распространением федеративных от­ношений на всю территорию государства.

В этой связи, нам представляется целесообразным, приступая к анализу системы ор­ганов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской об­ласти), обратиться к исследованию проблем конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, что предопределяет постановку следующих задач, решаемых нами в первом параграфе настоящей главы диссертационной работы: во-первых, проанализировать проведение принципа равноправия субъектов Российской Федерации по Конституции Рос­сии 1993 года; во-вторых, определить основные элементы конституционно-правового стату­са Амурской области как субъекта Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федера­тивную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского феде­рализма. Следует подчеркнуть, что исходя из смысла ч. 2 ст. 16 Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Конституции. Отсюда выте­кает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления государственной власти.

Часть 1 статьи 5 определяет разновидности субъектов РФ - республики, края, облас­ти, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех договоров, составивших в совокупности Федеративный договор, субъекты Федерации зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования и национально-государственные образования⁹. В соответствии с этой градацией Амурская область пред­ставляет собой государственно-территориальное образование - субъект Российской Федера­ции.

Среди других закрепленных в Конституции принципов федеративного устройства, в том числе - государственной целостности, единства системы государственной власти, раз­граничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов -

⁹ См., например: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. -М., 1996, С.113; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство Рос­сии. //Государство и право. - 1992. - № 11. - С. 32.

10

особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ. При этом в ч. 1 ст. 5 подчер­кивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5 определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равно-

"                                       10   /-»

правия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы»10 . Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследова­тельно, что позволяет определить нашу федерацию в качестве асимметричной¹¹. На наш взгляд, отмеченная непоследовательность принципа равноправия субъектов РФ объясняется наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обуслав­ливают асимметричность федерации. Равноправие субъектов РФ проявляется в распростра­нении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве орга­нов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях уча­стия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных попра­вок и т. д. С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение рес­публик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции, право устанавливать рес­публиканское гражданство, республиканский государственный язык, специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ), а также возможность заключения между РФ и субъектом Федерации индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Здесь же следует отметить и положение ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, опре­деленном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъ­ектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов¹² определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъек­та, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приве-

¹⁰   Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998, С. 143.

¹¹    Об асимметричности федерации в России см.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зару­
бежный опыт. - М., 1998; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ.
//Государство и право. - 1994. - № 8-9; Умнова И.А. Указ. соч.; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Россий­
ский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и
право. - 1995. - № 3; Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание,
вопросы становления). - М., 1994; Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Кон­
ституционные   изменения   как   назревшая   потребность   развития   федеративных   отношений).
//Государство и право. - 1997. - № 8; Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве Рос­
сии. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 1999. - № 1; Асимметричность Феде­
рации. /Под ред. А.А. Захарова. - М., 1997.

¹²   В настоящем диссертационном исследовании автор придерживается определения Р.Ф. Васильева,
понимающего   под правовым актом «…волеизъявление управомоченного субъекта права, регули­
рующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы дейст­
вия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений,
результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях
фиксируются в документальной форме (в акте-документе)». См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового
акта. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 1998. - № 5. - С. 25.

11

дем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации са­мостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению И.А. Умновой, это - одна из новелл конституционной модели, призван­ная обеспечить равноправие субъектов РФ¹³. Однако в период «поэтапной конституционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко опреде­лялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства.

Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ - конституциях и уставах. Таким образом, правовой статус Амурской области определя­ется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Амурской области. Факт нахождения Амурской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Амурской области, указывающей, что Амурская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.

При характеристике статуса Амурской области автор выделяет и последовательно анализирует следующие его элементы: ограниченно учредительный характер государствен­ной власти, территорию, законодательство, систему органов государственной власти, пред­ставительство субъекта в федеральных институтах, ответственность субъекта Федерации, экономическую основу государственной власти области, ограниченную международную правосубъектность, государственную символику.

В связи с введением института полномочных представителей Президента РФ в феде­ральных округах, Амурская область стала составной частью Дальневосточного федерального округа с центром в г. Хабаровске¹⁴. Думается, что в результате подобного преобразования ни Амурская область, ни другие субъекты не утратили своего конституционного статуса, по­скольку функции и задачи полномочного представителя направлены на реализацию компе­тенции Президента как главы государства. Деятельность полномочного представителя не подменяет функционирования органов государственной власти субъекта РФ. Это - шаг в сторону укрепления российской государственности, а не реформа конституционно установ­ленного государственного устройства России.

Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение Амурской области как равноправного субъекта РФ включает ряд элементов, свидетельст­вующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обуславливает право на строительство собственной системы органов госу-

¹³   Умнова И.А. Указ. соч., С. 146.

¹⁴   См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 843 (ред. от  9 сентября 2000 г.) «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». //Собрание законодатель­
ства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112; - № 38. - Ст. 3781. Следует отметить, что в связи с учреждением
рассматриваемого института изменяется статус территориальных структур федеральных органов ис­
полнительной власти. См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592   «О взаи­
модействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с
полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме
размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». //Собрание
законодательства РФ. - 2000. - № 34. - Ст. 3473.

12

дарственной власти, статус которых раскрывается во 2 и 3 главах настоящего диссертацион­ного исследования.

Второй параграф рассматриваемой главы диссертации посвящен исследованию нор­мативных правовых актов, образующих законодательство об органах государственной вла­сти Амурской области, которое включает как акты федеральных органов государственной власти, так нормативно-правовые акты государственных органов Амурской области. В каче­стве задач, решаемых нами в данном параграфе, мы выделяем: во-первых, анализ федераль­ного компонента законодательства об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, исследование роли Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных федеральных правовых актов в регулировании рассматривае­мых правоотношений; во-вторых, выяснение характера действующего амурского законода­тельства об органах государственной власти, выявление пробелов и недостатков, а также определение путей его совершенствования.

На уровне российской Конституции закреплены основы организации государствен­ной власти в субъектах РФ. Согласно ч. 1 ст. 77 этого правового акта, система органов госу­дарственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с осно­вами конституционного строя и общими принципами организации представительных и ис­полнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым, самостоятель­ность субъектов в строительстве собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе.

19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регу­лирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон об орга­нах государственной власти субъектов РФ) . Нормы указанного Закона установили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, за­крепили федеральные стандарты их статуса. В Законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ; их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти.

19 июля 2000 года по инициативе Президента РФ Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - поправки к Закону об органах государствен­ной власти субъектов РФ)¹⁵, который установил основания и меры конституционной ответ­ственности органов государственной власти субъектов РФ.

Поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ существенно расширили меры конституционной ответственности региональных властных институтов, от­неся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) органа государ­ственной   власти субъекта Российской Федерации (ст. 9); его роспуск (ст. 9); предупрежде-

¹⁵ См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Фе­деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». //Российская газета. -2000. -1 августа.

13

ние высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 29¹); его временное отстранение от долж­ности (ст. 29¹); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законо­дательного органа).

На наш взгляд, поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ, представляя собой одну из составляющих политики действующего Президента РФ¹⁶, на­правлены на укрепление российской государственности, искоренение сепаратизма и право­вого нигилизма. В то же время, они не могут не вызывать вопросов по форме введения. Как известно, Конституция РФ указывает лишь на одно полномочие Президента в этой области -приостановление действия акта исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую нежели рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно бы­ло бы обозначенные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высо­ком уровне правового регулирования - ввести в качестве поправок в действующую Консти­туцию РФ.

В диссертации отмечаются недостатки законодательства Амурской области об орга­нах государственной власти:

1)            пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. предусмот­
ренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона;

2)     противоречия между актами областного и федерального законодательства, а также меж­
ду актами областного законодательства;

3)            невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из от­
сутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным
образом подготовленных юридических кадров.

Для ликвидации названных недостатков потребуется кропотливая работа органов го­сударственной власти области с привлечением представителей научной общественности, ос­нованная на учете специфики Амурской области и опыта законодательной деятельности фе­деральных и региональных органов государственной власти.

Третий параграф первой главы содержит анализ конституционно-правовых аспектов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области. Выделение названной проблемы в качестве предмета исследования отдельного параграфа диссертационной работы связано с тем, что разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами обу­словливает предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Провозглашенное в качестве принципа российского федерализма в ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти России и органами государственной власти субъектов РФ является одной из основ орга­низации государственной власти в российских регионах. Этим обеспечивается реализация разделения властей по вертикали. Поэтому необходимо согласиться с тем, что реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демо­кратическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе права на

¹⁶ См., например: Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Прези­дента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года. //Российская газета. - 2000. - 11 июля.

14

самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация тем самым не только зна­чительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей сово­купности реализует государственную власть в целом¹⁷.

По смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, к числу источников разграничения предме­тов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами относится Конституция РФ, Федеративный договор, а также индивидуальные договоры РФ с конкретными субъектами. Конституция РФ 1993 г. устанавливает перечень предметов ведения и полномочий РФ (ст. 71), а также вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Не указывая конкрет­ный круг «остаточной компетенции» субъектов РФ, федеральная Конституция гарантирует обладание субъектами за пределами компетенции РФ всей полнотой государственной власти (ст. 73). Кроме того, ст. 76 Конституции РФ связывает с разграничением компетенции со­отношение федеральных и региональных нормативных правовых актов. Федеративный дого­вор от 31 марта 1992 г. также относится к числу источников разграничения компетенции ме­жду РФ и субъектами РФ, однако, его действие в настоящее время ограничено. Согласно п. 1 Раздела второго Конституции РФ названный договор действует в той части, в которой не противоречит Основному Закону.

Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов опреде­ляется и положениями двусторонних договоров, рассматриваемых современным федераль­ным законодательством как «…правовая форма разграничения предметов ведения и полно­мочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ-

1 Й

ственной власти субъекта Российской Федерации»18 . Подобные договоры сыграли свою положительную роль в то время, когда между РФ и некоторыми субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг вопросов ст. 72 Конституции, договоры помогли несколько притушить страсти, а руководители субъектов, практически отказывающиеся подчиняться власти федерального центра, стали участвовать в работе федеральных органов. В юридиче­ской литературе отмечаются задачи двусторонних договоров, к числу которых относят: 1) заполнять вакуум в конституционном, законодательном и подзаконном регулировании феде­ративных отношений; 2) развивать федеративные отношения в направлениях, установлен­ных в нормах федеральных конституций, законов и подзаконных актов¹⁹. Договоры высту­пают средством конкретизации и дополнения конституционных норм применительно к кон­кретным условиям, поэтому в их преамбулах указывается: «… учитывая природные, геогра­фические, социально-экономические и национально-культурные особенности Амурской об­ласти²⁰»,   «учитывая специфическое географическое положение Калининградской области,

¹⁷ Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1996, С.118.

¹⁸    См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства
РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176.

¹⁹       Саликов   М.С.   Договорно-правовое   регулирование   федеративных   отношений   в   России.
//Российский юридический журнал. - 1998. - № 4. - С. 16.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской     Федерации и органами государственной власти Амурской области. //Амурская

15

ее значение для национальных интересов Российской Федерации²¹», «… исходя из консти­туционного статуса республики (государства) - равноправного субъекта Российской Феде­рации²²» и т.д. Вместе с тем можно обнаружить ряд недостатков рассматриваемого вида ис­точников конституционного права: во-первых, расхождение положений некоторых догово­ров и Конституции РФ, во-вторых, их подписание от имени субъектов РФ главами исполни­тельной власти.

Проведенный в диссертации анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной вла­сти Амурской области позволяет констатировать традиционность договорного процесса ме­жду Россией и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ве­дения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привиле­гированное положение по отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью обуславливает и компетенцию орга­нов государственной власти Амурской области, которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за пределами полномочий Федерации.

Во второй главе - «Конституционно-правовой статус Амурского областного Совета народных депутатов» рассматривается порядок формирования и прекращения полномочий Амурского областного Совета народных депутатов (§ 1), его компетенция (§ 2), правовое положение депутатов (§ 3), а также вскрываются проблемы законодательного процесса в Амурском областном Совете (§ 4).

Предметом исследования второй главы диссертационной работы является конститу­ционно-правовой статус²³ органа законодательной власти Амурской области - Амурского областного Совета народных депутатов.

В рамках первого параграфа рассматриваемой главы диссертации анализируются во­просы избрания и прекращения исполнения полномочий представительного органа государ­ственной власти области путем постановки и решения следующих задач: во-первых, вы­явить возможные противоречия между областным и федеральным избирательными закона­ми, показать пути их ликвидации; во-вторых, проанализировать некоторые стадии избира­тельного процесса (назначение выборов, выдвижение и регистрация кандидатов и др.), пока­зать несовершенства существующего правового регулирования и определить механизмы со­вершенствования избирательного процесса по выборам в Амурский областной Совет народ­ных депутатов; в-третьих, выявить проблемы правового регулирования прекращения испол­нения полномочий Амурским областным Советом народных депутатов.

правда. - 1998. - 3 июня.

²¹   Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­
сти   Российской   Федерации   и   органами   государственной   власти   Калининградской   области.
//Российская газета. - 1996. - 31 января.

²²   Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­
сти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. // Российская
газета. - 1995. - 14 ноября.

²³      О понятии конституционно-правового статуса см.: Баглай М.В. Конституционное право Россий­
ской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1998; Богданова Н. А. Кате­
гория статуса в конституционном праве. //Вестник Московского университета. Серия  11.   Право. -
1998. - №3; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. - М., 1982;
Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1996.

16

Согласно ч. 1 ст. 34 Устава Амурской области, Амурский областной Совет народных
депутатов состоит из депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего, рав­
ного и прямого избирательного права при тайном голосовании на условиях мажоритарной
системы по избирательным округам, образуемым на территории области на основе единой
нормы представительства в порядке, определяемом законом области. В приведенном общем
принципе формирования областного Совета, на наш взгляд, требует дополнительного разъ­
яснения категория «население области», ведь в Амурской области, как и во всей РФ, могут
постоянно на законных основаниях проживать и граждане России, и иностранцы, и лица без
гражданства. В данном случае следует руководствоваться положением ч. 2 ст. 3 Избира­
тельного Кодекса Амурской области²⁴, в соответствии с которым, активным избирательным
правом на выборах в органы государственной власти области, органы местного са­
моуправления           обладают все граждане Российской Федерации, постоянно или
преимущественно проживающие на территории области либо муниципального об­
разования. Областной закон не содержит требования о сроке постоянного проживания граж­
данина на территории Амурской области как условия обладания активным избирательным
правом, что находится в соответствии с федеральным избирательным законом, нормы кото­
рого в этой связи запрещают установление сроков, продолжительности проживания гражда­
нина на определенной территории РФ.

Избирательным Кодексом определяется и процедура назначения выборов, при этом дается ряд гарантий регулярности их проведения. Процедура назначения выборов по област­ному закону имеет ряд недостатков, что выражается, во-первых, в отсутствии должного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в избирательном процессе, во-вторых, в неадекватности выбора вида правового акта, посредством которого выборы назна­чаются.

В соответствии с Избирательным Кодексом, выборы назначаются областным Сове­том. По нашему мнению, целесообразно подобным полномочием наделить и главу админи­страции области. Это в большей степени соответствует принципу разделения властей, выво­дит процесс формирования областного законодательного органа за рамки собственно обла­стного Совета²⁵. Кроме того, аналогичная модель назначения выборов используется и на фе­деральном уровне, где выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а выборы Государственной Думы назначаются Президентом страны. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» относит реше­ние данного вопроса к компетенции законодательного органа.

Другим недостатком регулирования назначения выборов Амурского областного Со­вета является неадекватный выбор вида правового акта, посредством которого назначаются выборы. В соответствии с рассматриваемым законом, таким правовым актом служит област­ной закон о назначении выборов. Неадекватность указанного вида правового акта выражает-

²⁴  Избирательный Кодекс Амурской области //Амурская правда. - 1999. - 24 декабря.

²⁵  «Представляется, - считает С.Д. Князев, - что сосредоточение правомочий назначения всех видов
выборов на региональном уровне в руках законодательных органов власти не отвечает принципу раз­
деления властей и не способствует созданию освобожденного от «корпоративной» заинтересованно­
сти депутатов механизма назначения выборов». См.: Князев С.Д. Выборы в субъектах Федерации:
правовые акты и реалии //Журнал российского права. - 1997. - № 10. - С. 46.

17

ся в использовании вместо индивидуального правоприменительного акта, посвященного ча­стному случаю, областного закона, который, по Уставу области, всегда - нормативный пра­вовой акт. Федеральный закон об органах государственной власти субъектов РФ исходит из того, что орган законодательной власти назначает дату выборов путем издания постановле­ния. На наш взгляд, при назначении выборов областного Совета достаточно его решения, или, если правом назначения выборов областного Совета наделить главу администрации, -распоряжения главы администрации.

Выборы депутатов Амурского областного Совета проводятся на условиях мажори­тарной избирательной системы относительного большинства. Согласно положениям Избира­тельного Кодекса, для проведения выборов на территории Амурской области образуется 15 двухмандатных избирательных округов.

Количество избирательных округов, образуемых для проведения выборов в областной Совет, обусловлено его численностью, закрепление которой в законодательстве Амурской области осуществлено не совсем корректно. Так, Устав Амурской области вообще не содер­жит указания на количество народных депутатов, используя фразу «установленное число». Непонятно при этом, кем, когда и где оно установлено. Правда, толкование приведенной нормы все же встречается в законодательстве области: из положений Избирательного Ко­декса и Регламента областного Совета можно выяснить, что под «установленным числом» понимается 30 депутатов. На наш взгляд, определение численного состава областного зако­нодательного органа - вопрос, который в обязательном порядке должен быть включен в Ус­тав. Аналогичной позиции по этому вопросу придерживается и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов РФ», положение ч. 3 ст. 4 которого предусматрива­ет установление численности депутатского корпуса конституцией (уставом) субъекта РФ.

Пассивным избирательным правом при выборах депутатов областного Совета обла­дают, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Устава области, граждане РФ, проживающие на территории Амурской области не менее года, достигшие возраста 21 год. Следует иметь в виду, что при­веденное положение Устава области о сроке постоянного проживания на территории области противоречит федеральному законодательству. Областной избирательный закон, исходя из норм федерального законодательства, не указывает среди условий обладания пассивным из­бирательным правом сроки постоянного проживания граждан на территории области, при этом он входит в противоречие с вышеуказанным положением Устава области. Избира­тельный Кодекс не предусматривает, что совершенно справедливо, в качестве требований для обладания пассивным избирательным правом знание государственного языка, опреде­ленный уровень образования, профессиональной подготовки и др.

Устав Амурской области закрепляет возможность досрочного прекращения полномо­чий законодательного органа, связывая его либо с принятием решения о самороспуске, либо - областного референдума. В законодательстве области установлено и количество голосов, требуемое для самороспуска областного Совета: две трети от общего числа голосов народ­ных депутатов. Что же касается второго основания досрочного прекращения полномочий Совета, то отметим его противоречие действующему федеральному избирательному закону, запрещающему выносить на референдум субъекта РФ вопросы о продлении или сокращении срока полномочий органов государственной власти.

18

В целом правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и прекращения его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения приведения в соответствие законодательства области Закону об органах государственной власти субъек­тов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Уставом и актами текущего законода­тельства области.

Исследованию компетенции Амурского областного Совета народных депутатов по­священо содержание второго параграфа данной главы диссертации, в связи с чем мы счита­ем необходимым: во-первых провести классификацию вопросов, находящихся в компетен­ции областного Совета; во-вторых, определить пути совершенствования правового регули­рования компетенции Амурского областного Совета народных депутатов.

Амурский областной Совет народных депутатов осуществляет свои полномочия в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом об­ласти, законодательством области посредством принятия законов и иных нормативных пра­вовых актов по предметам ведения Амурской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области²⁶. Амурский областной Совет наделен полномочиями в соответствии с принципами разделения властей и единства государственной власти. Так, со­гласно ч. 4 ст. 58 Устава области, органы законодательной и исполнительной власти не вправе самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена пред­метами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового положения областного Совета как законодательного (представительного) органа государст­венной власти. Закрепление в основном Законе Амурской области компетенции областного Совета требует совершенствования, что, на наш взгляд, сводится к следующему:

1)            приведения в соответствие   с положениями Закона об органах государственной власти
субъектов РФ;

2)     необходимости наделения данного органа исключительным правом на принятие законов
в рамках компетенции области;

3)    корректировки полномочий в сфере организации работы областного Совета, что связано,
прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ, уточнением вида норматив­
ного правового акта об Аппарате областного Совета;

4)    сохранения контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противовесы»,

²⁶ В этой связи весьма, удачно, на наш взгляд, основные полномочия регионального законодательно­го органа определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Так, положе­ния ст. 5 рассматриваемого Закона устанавливают в их числе: во-первых, право представительного органа на принятие конституции (устава) субъекта РФ; во-вторых, осуществление законодательного регулирования по вопросам ведения субъекта РФ и совместного ведения РФ; в-третьих, разграниче­ние вопросов, по которым орган законодательной власти принимает законы и подзаконные правовые акты; в-четвертых, контрольные полномочия законодательного органа; в-пятых, иные полномочия, установленные федеральной Конституцией и законодательством, конституцией (уставом) и законо­дательством субъекта РФ. См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета. - 1999. - 19 октября.

19

прежде всего, в отношении администрации области;

5) исключения из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из компетен­ции области как субъекта РФ (установление порядка управления и распоряжения областной собственностью и др.).

Третий параграф рассматриваемой главы диссертации характеризует правовое поло­жение депутатов Амурского областного Совета народных депутатов путем выявления при­роды депутатского мандата, рассмотрение его прав, обязанностей, ответственности, а также форм и гарантий депутатской деятельности.

Депутатом Амурского областного Совета народных депутатов является избранный народом представитель района (города), области, уполномоченный осуществлять государст­венную власть в представительном (законодательном) органе - Амурском областном Совете народных депутатов и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, федеральны­ми законами, Уставом области и Законом о статусе депутата. Думается, что приведенное оп­ределение требует корректировки. Вряд ли в соответствии с избирательной системой, при­меняемой в Амурской области, правомерно говорить о депутате как представителе соответ­ствующего города или района области. В состав Амурской области входят семь городов, двадцать районов, тогда как избирательных округов образуется при выборах депутатов обла­стного Совета пятнадцать. Поскольку каждый депутат областного Совета избирается в соот­ветствующем избирательном округе, то можно говорить, используя терминологию рассмат­риваемого Закона, о депутате как избранном народом представителе населения избиратель­ного округа. Вызывает возражения и определение о депутате как уполномоченного осущест­влять государственную власть. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, в субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы, в том числе, орган законо­дательной власти. Орган законодательной власти является коллегиальным органом, а госу­дарственно-властные решения в нем принимаются большинством голосов. Таким образом, если областной Совет осуществляет государственную власть, то его депутат - участвует в осуществлении государственной власти. На наш взгляд, первую статью Закона о статусе депутата следует изложить в следующей редакции: «Депутатом Амурского областного Сове­та народных депутатов является избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в области, представитель населения соответствующего избирательного ок­руга, уполномоченный участвовать в осуществлении государственной власти в Амурском областном Совете народных депутатов, в реализации иных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством, Уставом Амурской области и област­ным законодательством».

В диссертации вскрывается проблема регулирования срока депутатских полномочий, оснований их прекращения, в числе которых Закон о статусе депутата²⁷ указывает выезд на постоянное место жительства на территорию другого субъекта Федерации. По мнению дис­сертанта это - нарушение конституционного права граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Подвергается анализу в диссертации институт отзы-

²⁷ См.: Закон Амурской области от 27 февраля 1995 г. №3-ОЗ «О статусе депутата Амурского обла­стного Собрания», с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Амурской области от 21 августа 1996 г. №103-ОЗ, Законом Амурской области от 24 сентября 1999 г. № 179-ОЗ //Амурская правда. -1996. - 28 августа; 1999. - 30 сентября.

20

ва депутата Амурского областного Совета²⁸ как средство контроля избирателей за деятель­ностью народного представителя. Установление такого основания прекращения депутатских полномочий как отзыв ведет, на наш взгляд, к изменению природы мандата депутата: от свободного - к императивному. Думается, что свободный депутатский мандат более пред­почтителен, поскольку он ведет к росту самоответственности депутата при осуществлении своих функций в интересах государства и избирателей, свободный мандат предопределяет связи депутатов с их фракциями и партиями. Депутат освобождается от правовых санкций, посредством которых регулируется его поведение. Как отмечает А.А.Алейник применитель­но к депутатам Государственной Думы, «ни один депутат не может быть принужден в пра­вовой форме к определенному поведению в парламенте, и благодаря этому связь депутата с населением и сплоченность действий фракции обусловливаются пониманием своей роли ка­ждой из сторон и факторами самодисциплины и сознания парламентария»²⁹.

Исследуя специфику законодательного процесса в Амурском областном Совете в рамках четвертого параграфа данной главы, мы считаем целесообразным: определить кон­ституционные требования к законодательному процессу в субъектах РФ, выявить факторы, препятствующие его эффективности, последовательно охарактеризовать стадии законода­тельного процесса в Амурском областном Совете народных депутатов с указанием недостат­ков правового регулирования и путей их устранения.

Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда - просто нерабо­тающие документы³⁰.

Данные проблемы обусловлены рядом факторов, среди которых: во-первых, регио­нальный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых, элементарное от­сутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что определенные преимуще­ства в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют республики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную деятельность³¹. Кроме того, в качестве

²⁸   См.: Закон Амурской области от 12 апреля 1999 года № 140-ОЗ «О порядке отзыва депутата Амур­
ского областного Совета народных депутатов». //Амурская правда. - 1999. - 20 апреля.

²⁹   Алейник А.А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный
период. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.,
1996, С. 10.

³⁰   Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина, «… региональному правотворчеству присущи еще мно­
гие недостатки: не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов,
необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерар­
хической соподчиненности актов, слабая - а зачастую и неадекватная - связь формы и содержания
нормативного материала». См.: Рахманина Т.Н. Совершенствование нормативной базы - стимул ре­
гионального правотворчества //Журнал российского права. - 1997. - № 6. - С. 29.

³¹   Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов РФ. //Государство и
право. - 1995. - №11. - С. 48; Рахманина Т.Н., Студеникина М.С. Нормотворчество субъектов Россий­
ской Федерации: Типология актов и законодательные программы //Законы области как субъекта Рос­
сийской Федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - Воронеж, 1996, С. 41-42; Студеникина
М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов РФ. //Журнал российского права. - 1997. - №1.
- С. 61; Игнатьева М.Н. Теоретико-правовые основы законотворчества республик, входящих в состав
Федерации. //Журнал российского права. - 1997. - №6. - С. 57.

21

препятствия для действенного правотворчества субъектов РФ отметим и нормативное несо­вершенство процедуры принятия законов, что имеет место и в Амурской области.

Несовершенство законодательного процесса в Амурской области, выражающееся, прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной инициати­вы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта законотворческой деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры принятия областных за­конов будет способствовать совершенствованию всего законодательства Амурской области.

Третья глава - «Конституционно-правовой статус администрации Амурской облас­ти» посвящена порядку формирования и прекращения полномочий администрации области (§ 1); содержит анализ ее системы и компетенции (§ 2); раскрывает проблемы нормотворче-ской деятельности администрации Амурской области (§ 3).

В рамках первого параграфа рассматриваемой главы анализируются особенности пра­вового регулирования следующих групп правоотношений: во-первых, избрание и вступление в должность главы администрации Амурской области; во-вторых, формирование иных ин­ститутов органа исполнительной власти области; в-третьих, прекращение исполнения пол­номочий главы администрации; в-четвертых, прекращение исполнения полномочий админи­страции области.

Глава администрации Амурской области избирается населением области сроком на четыре года путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Пассивным избирательным правом при выборах главы администрации обладает, в соответствии с ч. 5 ст. 47 Устава области, гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий в Амурской области не менее года. Следовательно, условия обладания гражданами пассивным избира­тельным правом при выборах главы администрации Амурской области, являющиеся анало­гичными требованиям федерального избирательного закона 1994 года, противоречат ныне действующему федеральному избирательному законодательству.

Правовое регулирование выборов главы администрации Амурской области, являясь во многом типичным, требует оптимизации, несмотря на то, что новый областной избира­тельный закон в целом и соответствует федеральному законодательству, с точки зрения бо­лее тщательной законодательной проработки, прежде всего, срока полномочий главы адми­нистрации.

Устав Амурской области наделяет главу администрации правом самостоятельно на­значать на должность и освобождать от должности своих заместителей и руководителей структурных подразделений администрации.

Для выборного органа государственной власти традиционными основаниями пре­кращения полномочий является: во-первых, истечение срока, на который избран государст­венный орган, формирование и начало работы вновь избранного государственного органа и, во-вторых, досрочное прекращение полномочий. Из этого общего правила исходит и Устав Амурской области (далее - Устав), определяя основания прекращения полномочий главы ор­гана исполнительной власти³². Так, по первому основанию глава администрации прекращает исполнение полномочий с момента вступления в должность вновь избранного руководителя областного органа исполнительной власти. Осуществляемое нормами областного законода-

³² См.: Закон Амурской области от 27 февраля 1997 года №142-ОЗ «О внесении изменений и допол­нений в Устав (основной Закон) Амурской области». //Амурская правда. - 1997. - 11 апреля.

22

тельства регулирование досрочного прекращения полномочий главы администрации, на наш взгляд, далеко от совершенства, что выражается в противоречиях Устава федеральной Кон­ституции, Закону об органах государственной власти субъектов РФ, коллизиях между Уста­вом и нормами текущего законодательства Амурской области, отсутствии необходимых процедурных норм.

К сожалению, Устав области, перечисляя основания досрочного прекращения полно­мочий главы администрации, во-первых, входит в противоречие с Конституцией РФ и Зако­ном об органах государственной власти субъектов РФ; во-вторых, не содержит указания на порядок реализации приведенных оснований.

Анализируя институт отзыва главы администрации Амурской области, нетрудно за­метить, что Устав подобного института не предусматривает, следовательно, Закон об отзы­ве³³ противоречит Уставу и не подлежит применению. На наш взгляд, Закон об отзыве дол­жен был быть принят в совокупности с Законом о поправке к Уставу Амурской области, а содержанием последнего - являться введение отзыва главы администрации как основания досрочного прекращения полномочий.

Осуществляемое нормами амурского законодательства правовое регулирование фор­мирования и прекращения полномочий органа исполнительной власти Амурской области, имеющее противоречия с федеральными нормативными правовыми актами, характеризует­ся:

1)        выборами как формой наделения гражданина властными полномочиями главы админист­
рации;

2)   правом главы администрации самостоятельно без участия законодательного органа фор­
мировать администрацию;

3)        отсутствием реального влияния законодательного органа на досрочное прекращение пол­
номочий администрации и ее должностных лиц.

Анализируя систему и компетенцию органа исполнительной власти Амурской облас­ти, мы считаем необходимым: во-первых выявить правовой статус главы администрации об­ласти, определить его место в системе исполнительной власти области; во-вторых, опреде­лить структуру исполнительного органа государственной власти Амурской области; в-третьих, провести исследование предметов ведения и полномочий, реализуемых админист­рацией Амурской области; в-четвертых, охарактеризовать правовое положение структурных подразделений администрации области.

Глава администрации по законодательству Амурской области является высшим должностным лицом органа исполнительной власти области, хотя ряд выполняемых им пол­номочий не вполне вписываются в содержание понятия «исполнительная власть» (взять те же представительские функции по отношению к федеральным органам государственной вла­сти и во взаимоотношениях с другими субъектами РФ). Развитие института главы админи­страции Амурской области с момента принятия Устава свидетельствует о повышении его статуса, наделении его все большими полномочиями. На наш взгляд, следующим шагом в этой эволюции должно стать введение в области поста губернатора - главы области, который

³³ См.: Закон Амурской области от 29 ноября 1999 г. № 197-ОЗ «О порядке отзыва главы админист­рации области» //Амурская правда. - 1999. - 3 декабря.

23

являлся бы одновременно и руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Нуждается в оптимизации также система областного исполнительного органа, где необходимо уточнить статус структурных подразделений администрации, их компетенцию.

Исследование специфики нормотворческой деятельности администрации Амурской области требует, на наш взгляд: во-первых, определения разновидностей правовых актов об­ластной администрации; во-вторых, анализа правотворческого процесса по принятию и вступлению в силу актов администрации; в-третьих, выявления путей совершенствования нормотворчества органа исполнительной власти Амурской области.

Как и любой другой орган исполнительной власти субъекта Федерации, администра­ция Амурской области принимает правовые акты по вопросам своей компетенции. Данный вид деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ регулируется как на феде­ральном, так и на региональном уровне. Конституция РФ предусматривая право органов исполнительной власти субъектов РФ на нормотворческую деятельность, закрепляет воз­можность приостановления Президентом РФ действия незаконного акта исполнительной власти субъекта РФ. Федеральный закон об органах государственной власти субъектов РФ определяет виды правовых актов, издаваемых высшим должностным лицом субъекта РФ, их юридическую силу, а также процедуру приостановления действия названных актов Прези­дентом РФ. Регулирование правотворческой деятельности органов исполнительной власти осуществляется и в субъектах РФ, анализ которой на примере Амурской области представ­лен в настоящем параграфе.

На наш взгляд, регламентация правотворческой деятельности администрации Амур­ской области имеет определенные недостатки: во-первых, имеются противоречия между Ус­тавом области и актами администрации, касающимися вопросов ее нормотворчества; во-вторых, существуют пробелы в правовом регулировании названных правоотношений.

1 сентября 1997 года постановлением главы администрации Амурской области были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов главы администрации облас­ти и их регистрации (далее - Правила), нормы которых противоречат основному закону об­ласти³⁴. Прежде всего следует отметить коллизию в определении субъектов, принимающих акты администрации. Если по Уставу области речь идет о правовых актах администрации области (хотя принимает и подписывает правовые акты глава администрации), то по вы­шеприведенным Правилам правовые акты органа исполнительной власти области определя­ются как «нормативные правовые акты главы администрации Амурской области». Думается, что при обозначении названных документов нужно соблюдать единство в словоупотребле­нии, тем более, учитывая особое значение Устава в системе областного законодательства.

Противоречие рассматриваемых актов, закрепляющих основы правотворчества адми­нистрации области, проявляется и в установлении различных видов нормативных правовых актов органа исполнительной власти. По Уставу области администрация издает только один нормативный правовой акт - постановление, а распоряжение характеризуется как ненорма­тивный индивидуальный акт. Правила же исходят из того, что любой документ, принимае­мый главой администрации, представляет собой нормативный правовой акт. Так, согласно п.

³⁴ См.: Правила подготовки нормативных правовых актов Главы администрации Амурской области и их регистрации, утвержденные Постановлением Главы Администрации от 1 сентября 1997 г. № 424.

24

2 Правил подготовки нормативных правовых актов, нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений³⁵. Приведенная дефи­ниция противоречит как Уставу Амурской области, так и подходам к этой проблеме в со­временной юридической науке, где под нормативными правовыми актами принято понимать формы актов, устанавливающих нормы права, изменяющих или отменяющих эти нормы³⁶. Следовательно, из всех правовых актов главы администрации нормативным документом бу­дет являться лишь постановление.

К числу недостатков законодательного регулирования правотворческой деятельности администрации Амурской области следует отнести и отсутствие разграничения правовых актов администрации и подзаконных актов представительного органа области. Так, в соот­ветствии с ч. 1 ст. 59 Устава области областной Совет вправе обратиться к главе админист­рации области с предложением о внесении изменений в нормативные правовые акты, приня­тые администрацией области, или об отмене актов в случаях противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу области и (или) другим нормативным правовым актам, принятым областным Советом. Поскольку представитель­ный орган государственной власти вправе принимать в числе нормативных правовых актов не только Устав и законы, но и акты подзаконного характера, то можно предположить, что подзаконный нормативный правовой акт областного Совета выше по юридической силе не­жели правовой акт администрации области. Думается, что в условиях разделения властей подобное положение вещей вряд ли оправданно. Безусловно, акт администрации должен со­ответствовать областному закону, но не подзаконному акту областного Совета, учитывая различную компетенцию данных органов.

Мы считаем, что рассмотренные противоречия амурского законодательства следует преодолеть: во-первых, путем определения единого перечня правовых актов администра­ции; во-вторых, законодательного установления разграничения нормативного правового ак­та и индивидуального акта.

В заключении делаются выводы по основным положениям диссертационного иссле­дования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1.              Субъекты права законодательной инициативы в Амурском областном Совете народных
депутатов //Вестник АмГУ. - 1999. - Вып. 5. - 0,5 п.л.

2.              Об институте отзыва депутата органа законодательной власти субъекта Российской Фе­
дерации (на примере Амурской области) //Вестник АмГУ. - 1999. - Вып. 7. - 0,5 п.л.

³⁵     Рассматриваемые Правила имеют и внутреннее противоречие. Так, п. 2 относит к видам норма­
тивных правовых актов администрации постановления, распоряжения, правила, инструкции и поло­
жения, а п. 10 указывает, что в журнале учета раздельно регистрируются постановления и распоря­
жения. В связи с этим предположим, что постановления и распоряжения следует рассматривать как
основные правовые акты администрации области. Что же касается правил, инструкций, положений,
то они утверждаются постановлением. Об этом свидетельствует практика правотворческой деятель­
ности органа исполнительной власти Амурской области. Однако в законодательстве об областных
правовых актах подобное положение вещей не нашло отражения.

³⁶   См.: Общая теория государства и  права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н.
Марченко. Том 2. Теория права. - М.: Издательство «Зерцало», 1998, С. 141.

25

3.              Конституционные основы организации государственной власти в субъектах Российской
Федерации //Актуальные проблемы теории и практики юридического образования на по­
роге ХХI столетия: Сборник материалов межрегиональной научно-практической конфе­
ренции, посвященной 60-летию юридического факультета ХГАЭП. 7-8 октября 1999 го­
да. - Хабаровск: ХГАЭП, 1999. - 0,1 п.л.

4.              Амурская область: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации и
организация государственной власти. Учебно-методическое пособие. - Благовещенск:
Изд-во АмГУ, 1999. - 3,4 п.л. (В соавторстве с Т.Б. Чердаковой и М.Ф. Лагута).

5.              Устав Амурской области: проблемы оптимизации //Вестник АмГУ. - 2000. - Вып. 8. - 0,5
п.л.

6.              Правовое регулирование нормотворческой деятельности администрации Амурской об­
ласти: проблемы совершенствования //Политика и право. Ученые записки. Выпуск 1. -
Благовещенск: Благовещенский городской центр новых информационных технологий,
2000. - 0,5 п.л.

7.              Правовые акты администрации субъекта Федерации: проблемы совершенствования (на
примере Амурской области) //Российская государственность на пороге ХХI века. Сбор­
ник материалов Всероссийской научной конференции. - Киров: Изд-во ВГПУ, 2000. - 0,5
п.л.

26

Издательство Благовещенского городского центра новых информационных технологий. Подписано к печати 06.04.2001 г.   Усл. печ. л. 1.      Тираж 100 экз.    Заказ 52.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РОССИЙСКАЯ ТАМОЖЕННАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

ГОЛОВИН ВИКТОР ВЛАДИМИРОВИЧ

Особенности

административно-правового регулирования таможенного дела (по материалам Российской Федерации и

Европейского Союза)

Специальность 12.00.14 - Административное право, финансовое право,

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2002 1

Работа выполнена на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии.

Научный руководитель: Россинский Борис Вульфович,

доктор  юридических  наук,  профессор,  заслуженный юрист Российской Федерации

Научный консультант: Еркки Анунти,

Северное таможенное управление Финляндии, координатор Проекта "Тасис-Евротаможня"

Официальные оппоненты: Гущин Василий Васильевич,

доктор юридических наук, профессор Емельянов Борис Михайлович, кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет МВД России

Защита диссертации состоится 21 июня 2002 г. в 16 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета К3 10.001.01 по юридическим наукам в Российской таможенной академии по адресу: г. Люберцы, Комсомольский пр., 4.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской таможенной академии.

Автореферат разослан " 29 " апреля 2002 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета -

к. ю. н., старший научный сотрудник                                              А.Н. Яцушко

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Важнейшая роль в деле обеспечения экономических интересов России принадлежит таможенной службе - одному из базовых институтов современной экономики. Принимая непосредственное уча­стие в регулировании международного торгового обмена субъектов внешне­экономической деятельности (ВЭД), и осуществляя фискальную функцию на рубежах страны, таможенная служба эффективно пополняет федеральный бюджет и тем самым способствует решению экономических проблем России.

Деятельность таможенной службы универсальна и специфична, она не имеет аналогов. Ее многоплановость проявляется в разнообразии выполняемых таможенными органами социальных функций, закрепленных в Таможенном кодексе и конкретизированных в Положении о ГТК России, а также в Положе­ниях о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте.

Переход экономики страны на условия рыночных отношений, демонопо­лизация внешнеэкономической деятельности, выделение таможенных учрежде­ний в самостоятельную государственную структуру, стремительное изменение законодательства РФ привели к тому, что более 20 министерств и ведомств пе­редали российской таможенной службе часть своих правовых, экономических, статистических, природоохранных и др. функций. Однако основные их функ­ции - это пополнение доходной части федерального бюджета (фискальная функция), борьба с таможенными правонарушениями во внешнеэкономической сфере государства (правоохранительная функция) и административно-правовое регулирование таможенного дела (административная функция).

В условиях, когда деятельность таможенных органов становится все сложнее и многограннее, особую актуальность приобретают задачи совершен­ствования таможенного законодательства и модернизации таможенной системы в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организа­цию (ВТО).

Основными целями совершенствования таможенного законодательства и модернизации таможенной системы являются: стимулирование интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей; содействие структурной перестройке экономики России и обеспечение эффективной реали­зации фискальной функции таможенных пошлин; поэтапная унификация и снижение ставок таможенных пошлин; ликвидация таможенных и налоговых льгот; совершенствование практики таможенного администрирования и т.п.¹.

Реализация указанных целей подразумевает собой переход на качествен­но новый уровень таможенного регулирования внешнеторговых отношений, в том числе: создания условий для успешной работы в РФ зарубежных инвесто­ров; координация и регулирование внешнеторговой деятельности участников ВЭД; совершенствование импортного таможенного тарифа; информационная поддержка государства при интеграции российских товаров на международный рынок; формирование прогрессивной структуры экспорта, создание системы его государственной поддержки, включая страхование и др.

Применительно к вопросам совершенствования таможенного законода­тельства и модернизации таможенной системы, в связи с вступлением России в ВТО, проблемы административно-правового регулирования таможенного дела приобретают особую значимость в силу огромных масштабов средств, затрачи­ваемых на организацию таможенной деятельности, а также ожидаемой эконо­мической отдачи от конечных результатов².

Однако на сегодняшний момент выявилась неопределенность в некото­рых направлениях модернизации таможенной системы России, и в частности, отсутствие теоретической проработки стратегических и тактических проблем таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности.

¹  См.: Основные направления таможенной политики Российской Федерации. - Доклад председателя
ГТК России М.В. Ванина на Десятом юбилейном Всероссийском экономическом форуме "Мировой опыт и
экономика России" // Налоги. Журнал. 2001. № 46. С. 6.

²  К примеру: в 2002 г. запланировано выделить из федерального бюджета РФ на развитие таможенной
службы 13, 03 млрд. рублей. Планируемый доход ГТК России в ФБ РФ на 2002 г. составляет 558 млрд. рублей.
// Аргументы и факты. Еженедельник. 2002. №6(1111). С. 5.

4

В решении этих вопросов может пригодиться опыт современной полити­ки Европейского Союза в области таможенного регулирования, основанном на нормативно-правовом обеспечении административных функций в таможенной сфере и комплексной автоматизации таможенных процедур.

Основными технологиями в сфере таможенного регулирования, требую­щими комплексной автоматизации, могут являться таможенное оформление и таможенный контроль товаров юридических и физических лиц; контроль дос­тавки и таможенного оформления автотранспортных средств; контроль тамо­женной стоимости товаров; таможенно - банковский контроль за внешнеторго­выми операциями; информационная поддержка деятельности правоохрани­тельных подразделений таможенных органов и др.

Успех в деятельности таможенной службы определяется многими факто­рами, существенное место, среди которых занимает совершенствование адми­нистративно-правового регулирования таможенного дела. Под административ­но-правовым регулированием таможенного дела следует понимать государст­венное регулирование, составляющее комплекс мер и направлений во внешне­экономической сфере государства, осуществляемых через таможенную дея­тельность. Основной целью таможенного регулирования является проведение в жизнь таможенной политики государства посредством инструментов её реали­зации на различных территориальных уровнях: в рамках Федерации в целом, на региональном уровне, на уровне деятельности таможен и таможенных постов. Таким образом, таможенная политика определяет цели, задачи и функции ад­министративно-правового регулирования таможенного дела в России.

Учитывая стремление России в ближайшие годы вступить во ВТО, необ­ходимо уже сегодня приближать деятельность таможенной службы к соответ­ствиям с международными требованиями. В этом может пригодиться опыт ра­боты таможенных органов субъектов Европейского Союза, исходя из приме­няемых в ЕС административно-правовых норм государственного регулирова­ния ВЭД и нормативно-правовой базы.

5

В настоящее время механизмы административно-правового регулирова­ния таможенного дела в РФ, представляющие собой совокупность разнообраз­ных инструментов государственного регулирования внешнеторгового оборота, требуют глубокого изучения и научной разработки в целях их дальнейшего со­вершенствования.

В ходе диссертационного исследования выдвигалась гипотеза о том, что общественно значимые результаты модернизации таможенной системы России посредством совершенствования таможенного законодательства РФ и с учетом опыта современной таможенно - тарифной политики ЕС, повлекут за собой ка­чественное изменение российского законодательства в целом.

Степень разработанности проблемы. Следует отметить, что исследуе­мая проблема в основном представлена в отечественных научных работах пре­имущественно с экономической стороны¹. Вопросы компетенции таможенных органов в области таможенного регулирования ВЭД, рассматривались ранее в основном с точки зрения выработки общего управленческого решения и не за­трагивали таких сторон, как нормативно-правовое обеспечение административ­ных функций в государственном регулировании ВЭД через таможенную дея­тельность. Между тем практическая необходимость нормативно-правового подхода к проблеме утверждается рядом авторов2 .

Разработка направлений совершенствования законодательства, регули­рующего ВЭД в России с учетом международных требований ВТО, в качестве самостоятельной проблемы в современном российском праве пока не распро­странена как предмет исследования. На сегодняшний день существует несколь­ко диссертационных исследований, которые в той или иной мере посвящены данной проблеме³.

¹  К примеру: Пресняков В.Ю. Современная зарубежная практика регулирования внешней торговли: та­
моженный аспект. Учебное пособие. - М.: РИО РТА, 1996. - 100 с.

²  К примеру: Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле: Учебное пособие. -
СПб.: СПб. ИВЭСЭП, Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал РТА, О-во "Знание", 1999. С. 108-127.

³  К примеру: Гревцева Л.Г. Административно-правовые аспекты государственного регулирования ВЭД
России при вступлении во Всемирную торговую организацию: Автореферат дис… к-та юрид. наук: 12.00.14 /
Российская таможенная академия. - М., 2001. - 19 с.

6

В последние годы внимание многих исследователей приковано к изуче­нию опыта работы таможенной службы за рубежом, однако, активный перенос в структуру таможенного дела России элементов западной системы таможенно­го регулирования, к сожалению, пока не сопровождается взвешенной оценкой специфики российских общественных отношений.

Диссертационное исследование базируется на изучении общепризнанных принципов международного права, регламентирующих межгосударственные таможенные отношения, ключевым моментом которого является сравнитель­ный анализ административно-правовой базы Российской Федерации и Евро­пейского Союза в сфере таможенного дела.

Настоящая диссертация, в известной мере, призвана восполнить пробелы, имеющие место в отечественной таможенной политике, с целью модернизации правовых процессов таможенного регулирования ВЭД для дальнейшей инте­грации российской экономики в систему мировых хозяйственных связей.

Теоретическую основу исследования образуют основные положения о таможенном регулировании, как об административно-правовой деятельности во внешнеэкономической сфере государства, основанных на материалах РФ и ЕС, в том числе и рациональные идеи отечественных и зарубежных юристов, фи­нансистов и историков в области таможенного дела, с целью совершенствова­ния таможенного законодательства и оптимизации административно-правовой деятельности таможенных органов России.

В юридической и другой научной литературе теоретические основы ад­министративно-правовой деятельности государства применительно к таможен­ной сфере получили отражение в работах: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Ба-чило, Б.И. Безлепкина, Н.М. Блинова, В.П. Божьева, К.Г. Борисова, М.В. Вани­на, О.Н. Войтенковой, Б.Н. Габричидзе, П.В. Дзюбенко, В.Г. Драганова, А.Д. Ершова, В.Е. Зобова, А.А. Кармолицкого, Ю.Г. Кисловского, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, К.А. Корнякова, В.М. Крашенинникова, Л.А. Лозбенко, В.В. Маклакова, А.Н. Мячина, А.Ф. Ноздрачева, В.Ю. Преснякова, М.М. Рассолова,

7

В.Н. Ревина, Ю.Н. Старилова, И.В. Тимошенко, В.В. Шпагина, Л.М. Энтина, А.Н. Яцушко и др.¹

В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с рядом зару­бежных источников, а также работами историков, финансистов и юристов В. Весселса, А. Вольф-Нидермайера, Ю. Дидриха, С. Кофлера, М. Матерна, Д. Ро-метша, О. Хилленбранда, О. Шмука, К. Щрейбера, С. Энжела и др.

Помимо теоретических работ и практических исследований современных механизмов административно-правового регулирования таможенного дела ис­точниками настоящей работы стали Конституция РФ, нормы действующего российского законодательства, таможенное законодательство ЕС, постановле­ния и определения Конституционного Суда РФ, решения Европейского Суда, а также иные нормативно-правовые акты по вопросам, затрагивающим проблему совершенствования таможенного регулирования, обеспечения эффективности и модернизации таможенной деятельности перед вступлением России в ВТО.

¹  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.,
1996; БахрахД.Н. Административное право России. - М., 1997; Бачило И.Л. Функции органов управления (пра­
вовое проблемы оформления и реализации). - М., 1976; Безлепкин Б.И., Войтенкова О.Н. Таможенное регули­
рование в таможенных союзах. - М., 1999; Блинов Н.М. Таможня в условиях глобализации внешней торговли. -
М., 2000; Божьев В.П. Правоохранительные органы РФ. - М., 1997; Борисов КГ Международное таможенное
право. - М., 1997; Ванин М.В. Проблемы повышения эффективности работы таможенной службы России. - М.,
2000; Ванин М.В. Приоритеты таможенной политики России на пороге нового тысячелетия. - М., 2000; Ванин
М.В. Перспективные направления таможенной политики России. - М., 2001; Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Тамо­
женная служба в РФ. - М., 1993: Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса РФ. - М., 1998;
Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право. - М., 2001; Дзюбенко П.В., Кисловский Ю.Г. Таможенная поли­
тика России. - М., 2000; Дзюбенко П.В., Шпагин В.В. Организация таможенного дела в России. - М., 1997; Дра-
ганов В.Г. Основы таможенного дела. - М., 1998; Ершов А.Д. Международные таможенные отношения. - СПб.,
2000; Кисловский Ю.Г. История таможни государства российского. - М., 1995; Козырин А.Н. Таможенное право
России. - М., 1995; Козырин А.Н. Таможенные режимы. - М., 2000; Козырин А.Н. Комментарий к Закону РФ "О
таможенном тарифе". - М., 2001; Корняков К.А. Упрощение внешней торговли - задача таможенной службы. -
М., 2000; Крашенинников В.М., Авдонин А.В. Кадровый потенциал - основа динамичного развития таможенной
системы. - М., 1997; Лозбенко Л.А. О некоторых актуальных проблемах развития таможенных служб в условиях
глобализации внешней торговли. - М., 2000; Ноздрачев А.Ф. Таможенное право. - М., 1998; Пресняков В.Ю.
Современный таможенный режим ведущих зарубежных государств. - М., 1996; Ревин В.Н. Проблемы упроще­
ния таможенных формальностей и процедур в связи с вступлением России в ВТО. - М., 1997; Старилов Ю.Н.
Государственная служба в РФ. - Воронеж, 1996; Тимошенко И.В. Таможенное право России. - М., 2001;   Чер­
нышев В.В. Проблемы развития внешней торговли России в новых условиях. - М., 1999; Энтин Л.М. Европей­
ское право. - М., 2001; Энтин Л.М. Суд Европейских сообществ. Избранные решения. - М., 2001; Яцушко А.Н.
О комплексном подходе к разработке и реализации таможенной политики. - М., 1999; и др.

²  Весселс В., Дидрих Ю. Европейский Союз. - Люксембург, 1997; Вольф-Нидермайер А. Договоры Ев­
ропейского Союза. - Люксембург, 1997; Кофлер С. Европейский Союз и Совет Европы - это одно и тоже. -
Люксембург, 2000; Матерн М. Хронология европейской интеграции. - Люксембург, 1997; Рометш Д. Европей­
ская Комиссия. - Люксембург, 1997; Хилленбранд О. Алфавит Европы. - Люксембург, 1997; Шмук О. Европей­
ский Парламент. - Люксембург, 1997; Щрейбер К. Единый рынок. - Люксембург, 1997; Энжел С. Европейский
Совет. - Люксембург, 1997; и др.

8

В основу выводов и предложений положены документальные материалы: тексты международных соглашений в сфере таможенного дела, решения и ре­комендации международных организаций по таможенным вопросам, норма­тивно-правовые акты, научные публикации и оперативная документация.

Объектом исследования являются общественные отношения, склады­вающиеся в процессе осуществления таможенными органами функций и задач таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности государства.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых отношений государства в сфере таможенного дела и предпосылки со­вершенствования нормативно-правовой базы таможенной деятельности.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного ис­следования является комплексное изучение по материалам Российской Федера­ции и Европейского Союза административно-правовых основ таможенного ре­гулирования ВЭД, чтобы на базе современных достижений юридической науки и с учетом требований ГАТТ/ВТО разработать перспективные направления мо­дернизации таможенной системы РФ для скорейшей интеграции России в ми­ровое торговое сообщество.

Эта цель обусловила следующие задачи исследования:

•        раскрыть основные направления таможенного дела в России и исследовать
его административно-правовые основы;

•        охарактеризовать особенности таможенного регулирования ВЭД как одного
из ключевых направлений во внешнеэкономической сфере государства,
осуществляемого через таможенную деятельность;

•        проанализировать таможенное законодательство РФ с целью выработки
предложений по созданию действенной правовой базы, отвечающей нормам
СТС/ВТО и ГАТТ/ВТО;

•        изучить организационно-правовые основы управления таможенным делом в
Европейском Союзе с целью формирования положительного опыта и после­
дующего его внедрения в таможенную деятельность России;

•         провести административно-правовой анализ таможенного законодательства
ЕС в области таможенного регулирования ВЭД субъектов ЕС;

•         исследовать правовой порядок перемещения товаров через таможенную гра­
ницу ЕС с учетом положений ГАТТ/ВТО;

•         изучить особенности таможенного регулирования ВЭД в соответствие с тре­
бованиями Всемирной торговой организации;

•         сформулировать рекомендации по модернизации таможенной системы и со­
вершенствованию таможенного законодательства РФ, с учетом опыта разра­
ботки и реализации современной таможенно-тарифной политики ЕС и реко­
мендаций ГАТТ/ВТО.

Эмпирическую базу исследования составили материалы, отражающие практику таможенного регулирования на российско-финляндской, российско-норвежской границах и в международном аэропорту "Мурманск", а также опе­ративной деятельности Мурманской таможни по реализации возложенных на нее задач. Кроме того, изучался опыт деятельности других таможен Северо-Западного таможенного управления России и пограничных таможенных орга­нов Финляндии.

Методологическая база исследования заключается в диалектических методах познания, определяющих требования к научным исследованиям и по­зволяющих рассматривать деятельность таможенных органов в сфере государ­ственного регулирования ВЭД как обусловленную социальной необходимо­стью деятельность органов исполнительной власти по защите интересов лично­сти, общества и государства. При решении поставленных задач автором ис­пользовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научно­го познания. Среди них такие методы как: формально-юридический, сравни­тельно-правовой, историко-правовой, экспертных оценок, анализ документов, анализ судебной практики, анализ публикаций в средствах массовой информа­ции и другие.

В процессе исследования автором:

10

•        проанализированы литературные источники и нормативные документы, от­
носящиеся к предмету исследования (общий объем изученных и использо­
ванных работ и материалов превышает 200 наименований);

•        проанализировано более 500 ежемесячных целевых отчетов о правовой дея­
тельности таможенных органов СЗТУ РФ перед ГТК России по вопросам,
относящимся к предмету исследования;

•        проанализирована судебная практика Конституционного суда по вопросам
обжалования участниками ВЭД норм таможенного законодательства по
применению различных мер административного принуждения;

•        использован личный практический опыт автора диссертационного исследо­
вания более 25 лет проработавшего в различных оперативных подразделени­
ях и на руководящих должностях Мурманской таможни.

Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации предпринята попытка комплексно рассмотреть с правовой стороны вопросы компетенции таможенных органов России в сфере государственного регулиро­вания ВЭД в сравнении с опытом таможенных органов ЕС и с учетом требова­ний, предъявляемых странам - участницам ВТО. Диссертация представляет со­бой одну из первых попыток комплексного изучения проблем административ­но-правового регулирования ВЭД, осуществляемого государством через тамо­женную деятельность. Это позволило сформулировать предложения теоретиче­ского и практического характера, направленные на совершенствование работы таможенных органов в связи с предстоящим вступлением России в ВТО.

Научную новизну диссертации характеризуют основные положения, выносимые на защиту:

1.        Вывод о необходимости совершенствования таможенного законода­
тельства России в сфере государственного регулирования ВЭД.

2.        Положение о систематизации и информационной прозрачности норма­
тивно-правовых актов в таможенной сфере Российской Федерации.

3.        Обоснование основных правовых причин для модернизации таможен­
ной системы России в связи с предстоящим вступлением в ВТО.

11

4.        Создание административно-правовых условий, обеспечивающих мак­
симально возможное привлечение иностранных инвестиций в экономику РФ.

5.        Предложения по модернизации информационно-технической политики
в сфере административно-правового регулирования таможенного дела.

Теоретическое значение диссертации определяется тем, что она вносит определенный вклад в развитие положений об административно-правовом ре­гулировании таможенного дела, поскольку восполняет пробелы в теории тамо­женного регулирования ВЭД, формулируя тем самым концептуальный подход к совершенствованию правовых норм, способствующих интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей.

Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть ис­пользованы в процессе обновления таможенного законодательства России. Не менее актуальным является использование результатов исследования в науке и учебном процессе.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертации.

Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опирают­ся на обобщение значительного массива эмпирических данных, характеризую­щих административно-правовую практику таможенных органов. Критический анализ действующего таможенного законодательства на основе современных достижений отечественной юридической науки и международного таможенно­го права, соотнесение его с результатами обобщения эмпирических данных, опирающийся на личный опыт службы диссертанта в пограничных таможен­ных органах, позволяют говорить о высокой достоверности и обоснованности основных положений диссертационной работы.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и практические рекомендации диссерта­ции:

12

1.            Обсуждались на научно-практической конференции "Проблемы со­
вершенствования таможенного дела в Российской Федерации", состоявшейся в
Российской таможенной академии (г. Москва, 18-19 марта 1999 г.).

2.            Обсуждались на 8-й, 9-й и 10-й научно-технических конференциях
Мурманского государственного технического университета (г. Мурманск, 3-29
мая 1997 г., 20-30 апреля 1998 г., 19-29 апреля 2000 г.).

 

3.       Использовались в докладе на заседании Координационного совета ГТК
России по вопросу: "Практика взаимодействия Торгово-промышленной палаты
и таможенных органов на примере Северной торгово-промышленной палаты и
Мурманской таможни" (г. Москва, 5 октября 2001 г.).

4.       Использовались Северо-Западным таможенным управлением России в
подготовке международного таможенного проекта Программы ЕВРОРОССИЯ
"Ускорение пересечения границы и упрощения таможенных процедур".

5.       Использовались в предложениях, направленных Мурманской таможней
и СЗТУ РФ в ГТК России, для внесения в проект Федерального закона РФ "О
внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс РФ".

6.       Использовались при создании Комплексной программы модернизации
Мурманской таможни.

7.       Использовались в подготовке предложений, направленных ТПП РФ в
ГТК РФ для внесения в проект неотложных мер по улучшению взаимодействия
региональных таможенных органов и деловых кругов на местах.

8.       Использовались в подготовке Концепции перспективного развития та­
моженного брокера "Внешнеэкономическое объединение Внештерминал" во
взаимодействии с Мурманской таможней в 2001 г.

9.       Использовались в качестве учебного пособия на курсах профессио­
нальной подготовки таможенных кадров, а также в практической работе под­
разделений Мурманской таможни и таможенного брокера "Внештерминал".

13

10.       Использовались в преподавательской деятельности в высших учебных
заведениях России, Финляндии и Швеции.

11.       Использовались при подготовке публикаций по теме исследования.

Автор исследования принял участие в российско-шведском семинаре "Таможенное регулирование международных торговых отношений в РФ" (Мурманск, 19 октября 1998 г.), в российско-финляндском семинаре "Управле­ние таможенным делом в РФ" (Мурманск, 21 октября 1998 г.), в совещании на­чальников таможенных органов Северо-Западного таможенного управления РФ "Улучшение правоохранительной деятельности таможенных постов СЗТУ РФ" (Санкт-Петербург, 2 декабря 1999 г.), в российско-финляндском семинаре "Та­моженное дело РФ" (Рованиеми, 14 января 2001 г.), в XIX заседании российско-финляндской рабочей группы по таможенным делам (Мурманск, 13-15 марта 2001 г.), в семинаре СЗТУ РФ "Таможенное регулирование ВЭД" (Санкт-Петербург, 22-23 марта 2001 г.), в совещании таможенных брокеров стран-участниц Баренцева Евро-арктического региона (Санкт-Петербург, 13 сентября 2001 г.), в заседании Координационного совета ГТК России (Москва, 5 октября 2001 г.), на которых состоялись его выступления по вопросам таможенного ре­гулирования и совершенствования таможенного законодательства.

По материалам диссертации опубликовано 15 работ общим объемом свыше 30 печатных листов, из них 2 книги и 1 учебное пособие в 2-х томах (в соавторстве). Кроме того, автор принимал участие во Всероссийском конкурсе на лучшие журналистские произведения, на котором ему присуждено I место (приказ ГТК РФ от 19.01.2001 г. № 16-П "Об итогах Всероссийского конкурса).

Диссертационное исследование может служить пособием для подготовки слушателей учебных заведений системы ГТК России при изучении соответст­вующих разделов по курсам "Основы таможенного дела", "Таможенное право", "Административное право".

Структура диссертации. Диссертационная работа выполнена в соответ­ствии с требованиями, установленными ВАК. Диссертация состоит из введения,

14

двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и шестнадцати приложений.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определя­ются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуются методоло­гическая основа и эмпирическая база диссертационной работы, ее научная но­визна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, и приводятся данные об апробации и внедрении результатов проведенного исследования.

В первой главе "Понятие и характеристика административно-правового регулирования таможенного дела в Российской Федерации" рассматриваются основные функции таможенных органов; раскрывается понятие таможенной политики государства; освещаются проблемы правоотношений в сфере тамо­женного дела; исследуется характеристика таможенного регулирования; анали­зируются нормы таможенного законодательства; вносятся предложения в ТК РФ с целью формирования современной и действенной правовой базы, которая позволит обеспечить экономические интересы страны и осуществить реальную защиту ее экономической безопасности при вступлении в ВТО.

В первом параграфе "Понятие и особенности административно-правового регулирования таможенного дела в Российской Федерации" автором, прежде всего, анализируется правовая природа таможенного дела, а также современное представление о таможенной деятельности и ее сущности.

В настоящее время таможенная деятельность довольно многопланова, и ее реальная сущность оказывается не до конца раскрытой. В современном об­ществе таможенная служба занимается самым разнообразным видом операций. Именно через нее осуществляется регулирование ВЭД, оказываются таможен­ные услуги, осуществляется таможенный контроль, статистика внешней тор­говли и другие функции, непосредственно вытекающие из таможенного дела.

15

Сущность таможенного дела означает то, под чем подразумеваются все его внешние проявления, т.е. реальная действительность, явление само по себе. Вместе с тем сущность таможенного дела проявляется как совокупность всех необходимых сторон и связей, свойственных таможенной структуре, как осо­бый вид человеческой деятельности, свойственный этому делу.

При этом основой таможенного дела являются четыре опознавательных компонента - управление, право, экономика и кадры. Именно с этих позиций и строятся различные подходы в современном представлении о таможне.

Автором детально проанализированы основные функции таможенных ор­ганов России, которые систематизированы им в четыре группы:

•       управление - организация таможенного пространства, территории, границы и
зоны деятельности; реализация таможенной политики; применение средств
таможенного регулирования; обеспечение соблюдения запретительного, ог­
раничительного и разрешительного порядка перемещения через таможен­
ную границу товаров и транспортных средств; осуществление таможенного
оформления и таможенного контроля и т.д.

•       право - обеспечение соблюдение законодательства и международных дого­
воров в сфере таможенного дела; принятие мер по защите прав и интересов
граждан, предприятий, учреждений при осуществлении таможенного дела;
борьба с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового за­
конодательства; обеспечение консультаций и информирование граждан по
таможенным вопросам и т.д.

•       экономика - обеспечение экономической безопасности; разработка и совер­
шенствование мер экономической политики; осуществление таможенной
статистики и ТН ВЭД;   взимание таможенных пошлин, налогов и иных та­
моженных платежей; осуществление валютного контроля; контроль за та­
моженной стоимостью товаров и транспортных средств и т.д.

•       кадры - подготовка и переподготовка таможенных кадров; развитие матери­
ально-технической и социальной базы таможенных органов; защита интере­
сов государства и граждан; осуществление мер по защите общественного

16

порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека; осуществ­ление мер по защите животных, растений, охране окружающей среды и т.д.

Таможенные органы осуществляют свою деятельность в определенной административно-правовой сфере, являются ее элементом, подчиненным об­щим закономерностям развития этой системы. Поэтому основные функции та­моженных органов не только тесно связаны между собой, но и в значительной мере определяются всей совокупностью правовых отношений в обществе, уровнем развития законодательной базы. Весьма важно при этом заметить, что в современных условиях таможенные органы выступают не только своеобраз­ным регулятором правовых отношений, особенно в регулировании ВЭД, не только оказывают определенное воздействие на уровень развития внешнетор­говых связей, но и выполняют важную правоохранительную функцию по защи­те экономики государства.

Таможенное регулирование осуществляется посредством установления определенных административно-правовых отношений, т. е. путем установления определенных правил поведения субъектов правоотношений и применения норм таможенного законодательства. Нормы таможенного законодательства регулируют взаимоотношения таможенных органов, физических и юридиче­ских лиц, их взаимные права и обязанности и вследствие этого придают этим регулируемым отношениям особый юридический статус - характер таможенно-правовых отношений, при этом субъекты данных отношений выступают в ка­честве носителей специфических, таможенных прав и обязанностей.

Правоотношения в сфере таможенного дела классифицируются автором на активные таможенные действия (активное выражение участником правоот­ношения намерения о перемещении товаров), пассивные таможенные действия (пассивное выражение такого намерения), посредническую таможенно-правовую работу (деятельность таможенных брокеров), вспомогательные та­моженные действия (принятие таможенным органом предварительного реше­ния), организационные правоотношения (правовой статус таможенного органа

и компетентность в принятии решения) и др.

17

Основная особенность таможенного регулирования, которая определяет и другие черты данных таможенных правоотношений, выражается в том, что они возникают в процессе осуществления государственной деятельности. Именно по этой причине в сфере таможенного регулирования одной из обязательных сторон таможенных правоотношений является таможенный орган, который в своем лице представляет государство. Исходя из этого, автор делает вывод, что под административно-правовым регулированием таможенного дела можно по­нимать область таможенно-правовых отношений во внешнеэкономической сфере государства, регулируемых через таможенную деятельность.

Во втором параграфе "Характеристика административно-правового регу­лирования таможенного дела в Российской Федерации" раскрывается таможен­ное регулирование как административно-правовая норма, направленная на ус­тановление правового порядка и условий перемещения через таможенную гра­ницу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, осуще­ствления таможенных процедур и других средств проведения таможенной по­литики в жизнь.

Характеристика административно-правового регулирования строится на обеспечении использования инструментов таможенного оформления и контро­ля, регулировании товарообмена, участии в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулировании развития национальной экономики, участии в международном сотрудничестве и т.д. Автором через призму основных направлений таможенного регулирования выявляются два взаимосвязанных компонента, составляющих его содержание, - таможенное де­ло и таможенная политика. Если первое определяет, что включает в себя тамо­женное регулирование и что оно должно дать, то вторая, - как это регулирова­ние осуществить, какими силами и средствами получить намеченный результат.

Органическая взаимосвязь таможенного дела и таможенной политики предопределяет необходимость системного подхода к их изучению. Системный подход основывается на общенаучных методах восхождения от абстрактного к

конкретному, единства анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторического

18

и логического в неразрывной связи с методами прикладных, специальных дис­циплин. В данном случае - с методами таможенного права, таможенной стати­стики, информатики и др., образующих стройную систему взглядов и представ­лений о самой таможенной деятельности, ее объекте и субъекте. Все это объе­диняет общий предмет познания - инструментарий административно-правового регулирования таможенного дела и механизмы его функционирования.

Автором проанализирован ряд определений таможенного регулирования, которые сгруппированы им в четыре блока:

•        организационный, характеризующий таможенное регулирование через госу­
дарственные институты законодательной и исполнительной власти, в кото­
рых оно разрабатывается, определяется и реализуется;

•        правовой, отражающий сущность таможенного регулирования и важнейшее
конституирующее начало, ориентируется на раскрытие его основных поло­
жений через действия, направленные на использование государственной
власти в области регулирования ВЭД через таможенную деятельность;

•        экономический, связывающий таможенное регулирование с проведением в
жизнь внешней и внутренней экономической политики государства, осно­
ванной на протекционизме, свободной торговле или гармоничном сочетании
двух предыдущих направлений;

•        контрольный, являющийся, прежде всего, первостепенной нормой таможен­
ного регулирования, посредством реализации которой осуществляется на­
блюдение за процессом функционирования единой системы таможенных ор­
ганов, сбор данных о ходе, условиях, состоянии и результатах деятельности
таможенной службы в тот или иной период времени при осуществлении
своих основных функций.

В результате обоснованных выводов автором детально характеризуется административно-правовое регулирование таможенного дела как комплекс ад­министративно-правовых норм в таможенной сфере, основным направлением которых является использование мер таможенного регулирования внешнеэко­номической деятельности в национально-государственных интересах, а также

19

реализация таможенной политики и обеспечение контроля за соблюдением та­моженного законодательства Российской Федерации.

В третьем параграфе "Системный анализ таможенного законодательства Российской Федерации" автором раскрывается система источников и структура таможенного законодательства РФ, к которым относятся:

•        конституционные нормы, являющиеся нормами прямого действия и закреп­
ляющие исходные начала и основные принципы таможенного дела;

•        нормы федерального законодательства (законы, кодексы и т.д.), рассчитан­
ные на длительный период действия или иначе регулирующие обществен­
ные отношения в таможенной сфере;

•        нормы текущих правовых актов по вопросам таможенного дела, издаваемых
Президентом РФ, Правительством РФ, ГТК России, а также совместные ак­
ты ГТК России с другими министерствами и ведомствами;

•        нормы международных правовых договоров (соглашений, конвенций и др.)
по таможенному делу, участниками которых является Россия.

В систему источников таможенного законодательства РФ входят законы, регулирующие правоотношения в области таможенного дела. К ним относятся законы, в нормах которых закрепляются обязанности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан - субъектов таможенных правоотношений, а также формулируются меры ответственности за их нарушение.

Основным из этих законов является Таможенный кодекс РФ, который за­конодательно определяет основы таможенного дела и направлен на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности, активизацию свя­зей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов, и соблюдение ими обязанностей в таможенной сфере.

Тем не менее, применение таможенными органами на практике норм Ко­декса показало, что появилась объективная потребность в изменении некото­рых положений ТК РФ с целью устранения выявленных юридических пробе-

20

лов, внутренних противоречий, коллизий с иными правовыми актами таможен­ного законодательства, принятыми после введения в действие Закона в 1993 г.

Потребность в изменении Кодекса вызвана практическими проблемами совершенствования экономики и внешней торговли России, дальнейшим разви­тием правовой базы деятельности таможенной службы, отставанием от сущест­венно обновившегося в целом федерального законодательства.

В действующем ТК РФ отсутствует ряд важных положений, в частности, в отношении защиты интеллектуальной собственности, нет четких определений некоторых важных понятий, присутствует несбалансированность прав и обя­занностей таможенных органов, с одной стороны, и законопослушных участни­ков внешнеэкономической деятельности с другой. Частые изменения в техно­логии таможенного процесса не обеспечивают стабильных условий для разви­тия внешней торговли, имеющей большое значение для экономики России.

Кодекс содержит несоответствия таможенного регулирования ВЭД меж­дународной практике и правилам ВТО, представляющие собой обобщение ми­ровой практики, которая должна быть отражена в российском законодательстве безотносительно к членству России в указанной организации, так как на базе этих правовых норм осуществляется внешняя торговля подавляющего боль­шинства стран мира, в том числе и их торговля с Россией.

Автором детально анализируются положения Таможенного кодекса РФ, касающихся таможенного регулирования, исходя из отечественной и мировой практики таможенного дела. В своих выводах автор основывается на предло­жениях Мурманской таможни и СЗТУ России, направленных в ГТК РФ в 1998-2000 гг. для внесения в проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс РФ", в разработке которых диссертант при­нимал непосредственное участие.

В результате анализа автором делается вывод, что формирование и со­вершенствование таможенного законодательства невозможно без тесной связи с другими нормами российского права и международными договорами в сфере

таможенного дела. Но, тем не менее, большинство законодательных актов по

21

таможенному делу не носят характера прямого действия по вопросам таможен­ного регулирования внешнеэкономической деятельности, а являются отсылоч­ными административно-правовыми нормами. Это порождает массу подзакон­ных актов, издаваемых ГТК России и другими федеральными ведомствами. Именно эти нормативные акты, а не законы, определяют на сегодняшний день порядок производства таможенных процедур, вопросы тарифного и нетарифно­го регулирования и многое другое, тем самым, порождая различное толкование норм таможенного законодательства. При сохранении такой тенденции, несо­мненно, таможенный контроль еще более усложнится и может превратиться в дополнительный административный барьер для участников ВЭД. Таким обра­зом, ведомственные нормативно-правовые акты служат основными материала­ми, регламентирующими административно-правовое регулирование таможен­ного дела в Российской Федерации.

Во второй главе диссертации "Особенности административно-правового регулирования таможенного дела в Европейском Союзе" раскрыва­ются организационно-правовые основы управления таможенным делом в ЕС; дается характеристика основных нормативно-правовых актов в области тамо­женного регулирования; проводится сравнительный анализ таможенного зако­нодательства с целью выявления положительного опыта таможенно-тарифного регулирования и внедрения его в сферу таможенного дела России.

В первом параграфе "Организационно-правовые основы управления та­моженным делом в Европейском Союзе" автором рассматривается правовая ба­за создания таможенных союзов на примере государств-членов ЕС.

По международной классификации под таможенным союзом двух или более государств понимается такое экономическое объединение, при котором часть государственного суверенитета в области таможенного дела передается государствами-участниками таможенному союзу. Международная правосубъ­ектность таможенных союзов различна. Однако существует общепризнанный минимум его правоспособности, необходимый для международно-правового

22

признания, а именно: наделение союза функциями формирования единой та­моженной политики, обязательной для всех государств-участников, в части применения всех или определенных мер таможенно-тарифного регулирования к товарам третьих стран. Кроме того, необходимо, чтобы государства-участники применяли унифицированные правила допущения товаров третьих стран на общий рынок таможенного союза.

Примером может являться Европейский Союз, который объединяет в единой таможенной, торговой, правовой и экономической политике 15 евро­пейских государств. Таможенный союз Европейского сообщества предполагает общее пространство, в котором осуществляется свободное обращение товаров и лиц. При этом в пространстве субъектов ЕС устанавливается общая граница для принятия мер в области торговой, тарифной и нетарифной политики в отноше­нии третьих стран. Нормативными правовыми актами ЕС определены границы таможенной территории Союза, на которой, кроме некоторых случаев, приме­няется единое таможенное законодательство.

Мировой опыт свидетельствует о том, что объединение в таможенный союз государств, близких в географическом, экономическом и политическом отношении, создает благоприятные условия для координационного таможенно­го регулирования ВЭД на территории стран, связанных едиными общими та­моженными интересами, способствует развитию внутренней и внешней торго­вой деятельности, а также укрепляет их международные связи.

Автором делается аргументированный вывод, что организационно-правовые основы таможенного дела в ЕС являются положительным примером для образования таможенных союзов на территории других стран, в том числе в СНГ, и создает предпосылки для реализации внутренних (устранение таможен­ных пошлин и количественных ограничений во взаимной торговле, гармониза­ция косвенного налогообложения и др.) и внешних (принятие общего таможен­ного тарифа и др.) аспектов любого таможенного союза.

Во втором параграфе "Административно-правовая характеристика тамо­женного законодательства Европейского Союза" раскрываются нормы тамо-

23

женного права ЕС на основе анализа нормативно-правовых актов Европейского сообщества в сфере таможенного дела.

Автором установлено, что в таможенном деле ЕС существует плотная международно-правовая среда, которая состоит из конвенций, разработанных СТС/ВТО, а также норм единого таможенного законодательства. Таможенная граница проходит по внешней линии государственных границ субъектов ЕС и отделяет таможенную территорию ЕС от окружающих территорий государств, не входящих в Союз, для принятия мер в области внешнеторговой, тарифной и нетарифной политики в отношении третьих стран. Таможенная территория ЕС образована таможенными территориями стран-членов ЕС, являющимися тако­выми с географической и политической точки зрения. Таможенный союз Евро­пейского сообщества определяется как замена одной таможенной территорией нескольких таможенных территорий субъектов ЕС и предполагает общее про­странство, в котором осуществляется свободное обращение товаров и лиц. Та­моженное законодательство состоит из нормативных правовых актов ЕС и оп­ределяет единую таможенную политику в пределах таможенной границы ЕС.

Подробно проанализировав понятия и содержание основных нормативно-правовых актов ЕС, таких как Таможенный кодекс и Таможенный тариф, осно­вываясь на комплексном подходе к изучению обозначенной в диссертации про­блемы, автор приходит к выводу, что в основе административно-правового ре­гулирования таможенного дела в ЕС лежат нормы и принципы международного таможенного права, которые охватывают в основном всю совокупность форм и методов правового регулирования внешнеторговых отношений субъектов ЕС в рамках современной всеобщей системы международных отношений.

В третьем параграфе "Сравнительный анализ таможенного законодатель­ства Европейского Союза" автором анализируется таможенное законодательст­во ЕС с целью выявления положительного опыта таможенно-тарифного регу­лирования и его внедрения в таможенную сферу Российской Федерации.

24

Автор приходит к мнению, что таможенное регулирование в ЕС по сво­ему характеру и структуре многофункционально. Его главная задача состоит в осуществлении регулятивных функций по перемещению товаров через тамо­женную границу и единообразного применения законодательства в этой сфере.

Следуя логике, можно сделать вывод, что административно-правовое ре­гулирование таможенного дела в странах-субъектах ЕС в своем структурном и функциональном значении образует единую целостную систему фискальных и административно-правовых принципов, на которых основывается также и та­моженное дело в РФ, а именно: единства таможенной политики; единства та­моженной территории; единства таможенного законодательства; единого та­рифного регулирования в конкретном сочетании его с мерами национальной экономической политикой любого государства Европейского сообщества.

Проведенное исследование, включающее систематизацию таможенного законодательства ЕС и РФ, а также международных соглашений в таможенной сфере, позволило автору сделать ряд обобщений с целью осветить основные потребности современной системы административно-правового регулирования таможенного дела в связи с предстоящим вступлением России в ВТО и выде­лить приоритетные задачи по совершенствованию этого вида деятельности, ис­ходя из принципов Киотской конвенции.

Во-первых, ясность и четкость положений таможенного законодательства России, в том числе, касающихся института обжалования решений таможенных органов и их должностных лиц в строгом соответствии с Конституцией РФ;

Во-вторых, принятие стандартных упрощенных таможенных правил и процедур таможенного оформления товаров для всех категорий лиц;

В-третьих, использование в таможенных процедурах единых информа­ционных систем и технологий, исходя из требований СТС/ВТО;

В-четвертых, совершенствование методов таможенного контроля на ос­нове теории управления рисками в соответствии с международными актами;

В-пятых, активное применение предварительных форм декларирования

товаров с использованием современных программных продуктов;

25

В-шестых, развитие института таможенных брокеров (поверенных) пу­тем передачи им части функций по таможенному оформлению и выпуску ряда экспортно-импортных товаров с разрешения таможенных органов;

В-седьмых, активизация и укрепление всестороннего сотрудничества та­моженных органов с другими государственными органами, торговыми ассо­циациями, а также международного сотрудничества и взаимодействия тамо­женных служб;

В-восьмых, расширение партнерских соглашений таможенной службы с законопослушными участниками ВЭД.

По мнению автора, данные причины вызваны острой необходимостью способствования вхождения российской экономики в ВТО; содействия струк­турной перестройке национальной экономики и обеспечения ее безопасности; унификации и снижения ставок таможенных пошлин в целях повышения феде­ральных таможенных доходов; полной ликвидации таможенных и налоговых льгот; введения современной практики таможенного регулирования и др.

Таким образом, проанализировав таможенное законодательство ЕС и оп­ределив перспективные направления административно-правового регулирова­ния таможенного дела с учетом требований ГАТТ/ВТО, автор приходит к вы­воду о необходимости проведения модернизации таможенной системы России, одной из форм которой является совершенствование таможенного законода­тельства РФ, исходя из опыта современной таможенно-тарифной политики ЕС.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, делаются выводы, формулируются рекомендации, направленные на совершенствование административно-правового регулирования таможенного дела в России и при­ведению его в соответствие с общепризнанными нормами международного права. Среди них следует выделить:

1) Требования высокого уровня правовой обеспеченности действующего законодательства, определяющего пределы действий исполнительной власти, права и обязанности участников ВЭД и обеспечивающего необходимую пред-

26

сказуемость, гласность (открытость) и стабильность правового, экономического и административного климата в сфере внешней торговли.

2)   Совершенствование таможенного законодательства в соответствие с
требованиями ГАТТ/ВТО и создания общего правового поля как для участни­
ков ВЭД и таможенных брокеров, так и для таможенной службы.

3)   Упорядочение смены нормативно-правовых актов в таможенном деле
и введения в действие 1 раз в году с целью создания условий для экономиче­
ского прогнозирования и правового исполнения международных сделок участ­
никами ВЭД.

4)   Предварительное оповещение участников ВЭД в официальном порядке
о готовящихся изменениях в действующем законодательстве с целью выпол­
нения таможенными органами обязательств перед клиентами по заключенным
ранее внешнеторговым договорам и соблюдения временного интервала по вве­
дению в действие принятых изменений.

5)       Унификация правовых, административных, организационных и техни­
ческих систем таможенного регулирования с целью единообразного понима­
ния и трактовки таможенными органами и участниками ВЭД понятий, методов
и техники регулирования на основе требований международных конвенций.

6)   Совершенствование технической оснащенности систем таможенного
регулирования на основе современных систем связи и передачи информации,
обработки данных, технологий документооборота, активное внедрение которых
сведет к минимуму издержки времени и материальных средств.

7)   Создание системы предварительного декларирования товаров в целях
получения информации о предъявляемых к таможенному оформлению товарах,
в том числе о присвоении кода, до их фактического прибытия в таможню.

 

8)           Планомерное снижение ставок импортных таможенных пошлин,
дающее возможность увеличить товарооборот внешней торговли, с целью по­
вышения федеральных таможенных доходов.

9)           Создание единой информационной сети, позволяющей в кратчайшие

сроки проверить правильность таможенного оформления товара по номеру

27

ГТД, в том числе, внесение в документы, используемые во внутреннем товаро­обороте, данных, которые позволили бы проверить законность таможенного оформления на любом этапе обращения товаров.

10)       Обеспечение профессионализации рынка лиц, оформляющих грузы для
внешнеторговых коммерческих целей, только лицензированными ГТК России и
надежными таможенными брокерами.

11)       Совершенствование института таможенных брокеров путем пере­
дачи им части функций таможенных органов по выпуску в свободное обраще­
ние или экспорту определенного вида товаров (к примеру, продукты питания).

12)       Использование механизмов валютного контроля, в частности паспор­
тов сделки, для предварительного исчисления таможенных платежей до момен­
та таможенного оформления и предотвращения утечки валюты и неполной
репатриации валютной выручки.

13)       Расширение взаимодействия с таможенными органами стран от­
правления товаров (экспортерами) с целью оперативной проверки в кратчайшие
сроки заявляемой информации в ГТД российскими импортерами.

14)       Передача пограничным таможенным органам функций других госу­
дарственных органов контроля (транспортная инспекция, ветеринарная служба,
карантин растений и др.) путем введения в действие совместных нормативных
актов с целью минимизации временных затрат при согласовании пропуска че­
рез государственную границу товаров и транспортных средств.

15)       Совершенствование кадровой работы с целью привлечения на тамо­
женную службу высококвалифицированных профессионалов на основе кон­
курсного отбора (при условии адекватного денежного содержания) и отвечаю­
щим стандартизованным профессиональным требованиям в таможенном деле.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Рекомендации по организации и планированию работы наставников // Фо­рум. Методический сборник. Выпуск 2. - М.: РИО РТА, 1996. - 0,9 п.л.

28

2.        Актуальные вопросы таможенного законодательства Европейского Союза в
правовом регулировании внешнеторговой деятельности стран Баренцрегиона //
Материалы 8-й научно-технической конференции МГТУ, 3-29 мая 1997 г. Часть
1. - Мурманск: РИО МГТУ, 1997. - 0,1 п.л.

3.        Управление таможенным делом в Российской Федерации (административно-
правовые аспекты) // Исследование проблем таможенного дела. Сборник науч­
ных трудов адъюнктов и соискателей РТА. Выпуск 1. - М.: РИО РТА, 1998. - 1

п.л.

4.   Административно - правовые аспекты таможенного регулирования междуна­
родных торговых отношений // Материалы 9-й НТК МГТУ, 20-30 апреля 1998
года. Часть 1. - Мурманск: РИО МГТУ, 1998. - 0,2 п.л.

5.        Управление таможенным делом в Европейском Союзе // Материалы 9-й НТК
МГТУ, 20-30 апреля 1998 г. Часть 1. - Мурманск: РИО МГТУ, 1998. - 0,1 п.л.

6.        Проблемы совершенствования таможенного оформления и таможенного кон­
троля товаров участников ВЭД, перевозимых воздушным транспортом // Про­
блемы совершенствования таможенного дела в Российской Федерации. Мате­
риалы научно-практической конференции РТА ГТК РФ, 18-19 марта 1999г. -
М.: РИО РТА, 1999. - 0,2 п.л.

7.        Административно-правовые аспекты управления таможенным делом в Евро­
пейском Союзе // Материалы 11-й НТК МГТУ, 19-29 апреля 2000 г. - Мур­
манск, РИО МГТУ, 2000. - 0,15 п.л.

8.   Таможенная территория и таможенное законодательство в Европейском
Союзе // Материалы 11-й НТК МГТУ, 19-29 апреля 2000 г. - Мурманск, РИО
МГТУ, 2000. - 0,2 п.л.

9.  Роль Европейского Суда в правовом регулировании таможенного дела госу­
дарств Европейского Союза // Материалы 11-й НТК МГТУ, 19-29 апреля 2000
года. - Мурманск, РИО МГТУ, 2000. - 0,15 п.л.

29