Новая страница 1

Содержание: Вступление - с. 4-10

Глава 1. Понятие и значение метода правового регулирования в общей теории права. - с. 11-50

§ 1. Понятие и значение общего метода правового регулирования. - с. 11-21 § 2. Содержание и анализ способов правового регулирования. - с. 22-30

§ 3. Понятие и значение отраслевого метода правового регулирования. - с. 31-50

Глава 2. Концепция метода права социального обеспечения в советский и современный периоды. - с. 51-90

§ 1. Модернизация метода права социального обеспечения. - с. 51-75

§ 2. Сочетание императивного и диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого, на современном этапе развития права социального обеспечения. - с. 76-90

Глава 3. Сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным как новейшая черта метода права социального обеспечения. - с. 91-137

§ 1. Особое сочетание централизованного и регионального правового регулирования отношений по социальному обеспечению. - с. 91-126

§ 2. Муниципальное и локальное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению. - с. 127-137

Вступление

Актуальность темы исследования. Проводимая уже более десятилетия коренная реформа экономики и права Российской Федерации внесла коррективы в правовое регулирование такой важной сферы жизнедеятельности общества как социальное обеспечение. Метод права социального обеспечения не стал исключением. Данное правовое явление претерпело значительные качественные изменения, обусловленные в первую очередь переходом к многообразию форм собственности, полисистемностью уровней правового регулирования в стране, резким социальным расслоением общества, попыткой возродить признанные всеми развитыми странами принципы обязательного социального страхования, скачкообразным увеличением количества социальных рисков и их негативных последствий для населения и т.д.

К сожалению, в нашей стране постоянно растет число лиц, утрачивающих средства к существованию по независимым от них причинам: инвалидов, безработных и т.д. Понятие старости как этапа человеческой жизни в современной России стало как сотни лет назад синонимом материальной необеспеченности, экономической зависимости, бедности. Страдают не только старики. Вся система социального обеспечения больна. Закончившееся для страны десятилетие обернулось не мостом в XXI век - век достатка и социального прогресса, а колоссальным ударом по незащищенным слоям общества, жестокой гонкой на выживание. Исправление сложившегося порядка вещей, определение приоритетов в социальной политике государства, строгое и четкое исполнение разумно сформулированных законов должно позволить отказаться от сиюминутного принципа политической целесообразности в сфере социального обеспечения.

Следует особо подчеркнуть, что поднятые в данной работе проблемы имеют значение не только для нашей страны, но и для всего мира, для каждого государства нашей планеты. По данным ООН и Всемирного Банка, в 2001 году более 1,2 млрд. человек попали в категорию «абсолютной нищеты»¹, а примерно 1 млрд. человек в мире не получает необходимого медицинского обслуживания².

¹ Никольская Г.К. Пути решения социально-трудовых проблем в эпоху глобализации. // Труд за рубежом. №1,
2001, с. 117

² Заботясь о будущем. Доклад Независимой комиссии по проблемам народонаселения и качества жизни. / Пер. с
англ. - М.: Издательство «Весь мир», 1998, с. 34

В России правовое регулирование социального обеспечения играет громадную роль. Это одна из самых востребованных отраслей права. Отвечая на вопрос ВЦИОМ: «Какие из перемен в образе жизни людей в течение ХХ века кажутся Вам наиболее важными?», россияне (42%) поставили на первое место бесплатное здравоохранение³. Более 80% соотечественников считают, что именно государство должно обеспечивать их в старости. Однако реально рассчитывают в этом вопросе на государство чуть более 45% населения нашей страны⁴. Действительно многие социальные завоевания, наличествующие практически во всех странах, в России теряют свою ценность и изначальное целевое назначение. То есть, право социального обеспечения приобретает в таких условиях важнейшее значение, а ошибки законодателя в выборе средств правового регулирования могут стать фатальными для конкретных людей, могут привести к окончательному разочарованию людей в российской государственности, к ощутимым потерям трудовых ресурсов страны, к замедлению так ожидаемого развития России и т.д.

Несомненно новое экономическое устройство общества вызвало то, что способ распределения благ в целях социального обеспечения стал принципиально иным, изменение правового регулирования экономики предопределило изменение способов правового регулирования распределительных отношений по социальному обеспечению, и, соответственно, необходимость серьезной коррекции научных взглядов на метод данной отрасли российского права. При этом метод права социального обеспечения уже около двадцати последних лет не являлся предметом научного монографического исследования и освещался в основном лишь в учебной литературе.

Все вышеизложенное позволяет говорить об острой актуальности избранной темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Учитывая широту предмета исследования, неодинаковую степень разработанности решений правовых проблем, связанных с отраслевым методом правового регулирования, а также обилие нормативного материала, круг исследованных вопросов в диссертации ограничивается наиболее важными, по мнению диссертанта, и представляющими наибольшую

³Костюк Е. Бесплатно у нас уже не лечат и не учат. // Время МН, 24 января 2001 г., №11

⁴ 80% населения хочет получать пенсию от государства. Опрос ВЦИОМ. // «Сегодня» 20 октября 1997 № 229

теоретическую и практическую значимость для формирования эффективной российской системы социального обеспечения.

Целью настоящего исследования является анализ становления, развития и современного состояния такой правовой категории как метод правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению и связанных с этим правовых последствий для системы социального обеспечения России. На основе этого выработаны некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения.

Основными задачами исследования являлись:

-         определение общего и отраслевого метода правового регулирования как
самостоятельных    правовых    явлений,    отражающих    функциональные,
глубинные особенности права в   целом (как одного из   необходимых
социальных   регуляторов    поведения   людей)    и   отрасли   права   (как
относительно обособленной части права), а также анализ и определение
метода права социального обеспечения на современном этапе развития;

- выделение ведущей черты метода права социального обеспечения, на
основе анализа сложившегося к настоящему времени особого сочетания
диспозитивного и императивного способов правового регулирования
отношений по социальному обеспечению;

- оценка влияния закрепленной в Конституции РФ и иных национальных
правовых нормативных актах полисистемности уровней правового
регулирования на право социального обеспечения;

- анализ специфики оснований возникновения, изменения и прекращения
отношений по социальному обеспечению, а также исследование ключевых
для права социального обеспечения юридических фактов - социальных
рисков, в том числе страховых социальных рисков;

-         исследование особенностей применения законодателем в праве социального
обеспечения    санкций,    в    том    числе    обоснование    необходимости
значительного    усиления    ответственности   государства   за   полное    и
своевременное предоставление социального обеспечения;

- выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования
отношений по социальному обеспечению.

Настоящее исследование ставит себе еще одну задачу - обосновать необходимость принятия кодифицированного акта⁵ в сфере социального обеспечения (особенно это очевидно при анализе бессистемности закрепления санкций в данной отрасли права, искажения роли социальных рисков, разрозненности правового регулирования разграничения правотворческой компетенции и т.д.). Без сомнения, основаниями необходимости создания такого акта являются как достаточный для обработки объем норм, так и острая общественная потребность в нем. Однако, волею ряда государственных деятелей реформа системы социального обеспечения продолжает развиваться совершенно автономно от реальной экономической ситуации в стране, и вряд ли эта «независимость» от мнений ученых, трудящихся и остро нуждающихся граждан России пойдет на пользу, к сожалению, находящейся в глубоком кризисе, системе социального обеспечения. Решению задачи преодоления множества негативных тенденций в ее правовом регулировании могла бы послужить данная работа.

Методологическую основу работы составляют положения Конституции России, норм и принципов международного права в области прав и свобод человека, положения общей теории права, конституционного права, права социального обеспечения, общие и частно-научные методы исследования.

Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских ученых экономистов, исследования в области общей теории права, конституционного права, трудового права и права социального обеспечения (Азаровой Е.Г., Александрова Н.Г., Алексеева С.С., Андреева В.С., Астрахана Е.И., Бабича А.М., Батыгина К.С., Братуся С.Н., Виноградовой З.Д., Витченко А.М., Горшенева В.М., Зайкина А.Д., Захарова М.Л., Иванкиной Т.В., Ивановой Р.И., Исакова В.Б., Лившица Р.З., Лушниковой М.В., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мачульской Е.Е., Мироновой Т.К., Нерсесянца В.С., Полупанова М.И., Процевского А.И., Римашевской Н.М., Роик В.Д., Сорокина В.Д., Субботенко В.К., Тарасовой В.А., Тучковой Э.Г., Федоровой М.Ю., Фогеля Я.М., Шайхатдинова В.Ш., Явича Л.С., Яковлева В.Ф. и др.).

⁵ В данном вопросе автор солидарен с Э.Г. Тучковой, которая считает назревшим принятие кодифицированного акта в виде основ законодательства, а не соответствующего кодекса.

Эмпирическую базу исследования составили: нормы международных актов, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, коллективные договоры и соглашения.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование качественно обновленной правовой категории - метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению на современном этапе развития права социального обеспечения, этой относительно молодой отрасли российского права.

Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих выводах, выносимых на защиту:

1.            метод    права    социального    обеспечения    является    особой,    неповторимой
трансформацией    общего    метода    правового    регулирования    и    состоит   в
специфическом комплексе основных и дополнительных способов правового
регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых
правовых   норм   и   первоочередно   взаимообусловлен,   неразрывно   связан   с
соответствующей   группой   общественных   отношений   -   предметом   права
социального обеспечения и отражает следующие отличительные юридические
свойства    права    социального    обеспечения:    сочетание    императивного    и
диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого; сочетание
централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным;
обусловленность   возникновения,   изменения   и прекращения   правоотношений
специфическими юридическими фактами (фактическими составами); применение
правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.

2. Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание
императивного и диспозитивного способов правового регулирования, при
неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в
нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа
правового регулирования.

3. Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание
централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и
локальным (отражается сложная множественность, иерархичность таких уровней:

дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, социально-партнерское регулирование, органично дополняющее уровни регулирования отношений по социальному обеспечению.

4.            Ключевым юридическим фактом   для всего социального обеспечения является
социальный риск - это закрепленное в нормах права социального обеспечения,
возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества,
вероятностное    предполагаемое    событие,    как    правило,    неотвратимое    для
конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное
изменение материального и (или) социального положения человека или его
здоровья   по   независящим   от   него   обстоятельствам,   в   случае   наступления
которого, человек вправе требовать предоставления определенного материального
блага    по    социальному    обеспечению    в    целях    поддержания   здоровья    и
благосостояния его самого и его семьи.

5.            Для   метода права социального   обеспечения характерны в   первую очередь
восстановительные     (компенсационные)     санкции,     правопресекательные     и,
играющие   незначительную   роль,   правоограничивающие   санкции.   Санкции
карательные,    закрепляющие    некий    урон,    лишения,    наносимые    законно
имеющимся     у     правонарушителя     объектам     или     отягощения     личного,
организационного либо имущественного характера, в нормах права социального
обеспечения законодателем не применяются.

6. На основе проведенного исследования сформулированы рекомендации по
совершенствованию правового регулирования отношений по социальному
обеспечению, в том числе по усилению ответственности государства и уточнению
разграничения правотворческой компетенции в сфере социального обеспечения.

Теоретическое и практическое значение исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего отношения по социальному обеспечению, в правоприменительной деятельности, а также в науке права социального обеспечения и в учебном процессе по курсу «Право социального обеспечения России», возможно их

Глава 1. Понятие и значение метода правового регулирования в общей

теории права.

Параграф 1. Понятие и значение общего метода правового регулирования.

На протяжении десятилетий среди ученых в общей теории российского права нет единого мнения в определении понятия и значения метода правового регулирования.

Русский правовед Е.Н. Трубецкой писал, что при создании и развитии права необходимо учитывать два фактора: с одной стороны, исторический опыт правовой жизни общества, а с другой - идеи разумного воздействия на социальные процессы, и тогда будет подобран наиболее эффективный метод правового регулирования⁶. Как отмечает В.М. Сырых, и в современной законотворческой деятельности важное методологическое значение имеет характеристика метода правового регулирования⁷, что нашло свое отражение и в разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов8 .

Изучение метода правового регулирования требует обращения к уже накопленному материалу, обладающему огромной научной ценностью для реформирования современной правовой системы России. Недостаточный объем теоретических трудов по данной проблеме объясняется как ее сложностью, так и тем, что основные усилия научной мысли затрачены на выявление специфики общественных отношений, регулируемых различными отраслями права (предмета отрасли права). И куда меньше «повезло» методу правового регулирования, который анализировался главным образом через призму предмета. Тем не менее, метод правового регулирования обладает относительно самостоятельным содержанием, которое ни в коем случае нельзя сбрасывать со счетов при выборе наиболее надежных и эффективных средств нормативного воздействия на общественные отношения⁹.

⁶См. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909, с. 83

⁷ См. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Городец, 2000,
с. 26-27

⁸ См. там же, с. 265

⁹ См. Толстой Ю.К. Метод правового регулирования и его исследователи. - Правоведение, 1973, №6, с. 113

Метод правового регулирования, главным образом, исследовался при разрешении проблемы разграничения отраслей права¹⁰. Начиная с 40-х годов двадцатого столетия к этому правовому явлению раз и навсегда приковывается научное внимание. Место и роль метода правового регулирования недостаточно ясно обозначены до настоящего времени как в работах по общей теории права, так и в узкоотраслевых монографиях и учебниках.

Большое число правоведов не придает методу правового регулирования самостоятельного, «надотраслевого» значения. Как правило, метод правового регулирования изучают лишь в отраслевых науках, приспосабливая его к конкретной группе общественных отношений. А ведь от установления факта существования различных, находящихся на разных «этажах» правового «здания» методов правового регулирования - вышестоящего общего и подчиненного ему отраслевого - зависит точность и обоснованность формулирования понятий этих схожих, но не тождественных явлений действительности.

В то же время, некоторые ученые обоснованно рассматривают метод правового регулирования не только как узкоотраслевое явление, но и как присущее праву в целом.

Так, метод правового регулирования, по мнению А.М. Витченко, необходимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, как общий метод, присущий системе права, вбирающий в себя все правовые особенности системы права; во-вторых, как отраслевой метод правового регулирования¹¹. В.М. Горшенев также считает необходимым условно установить два вышеуказанных аспекта, два смысла

категории метода правового регулирования12 . Также различают общий (общеправовой, права в целом) и отраслевой методы правового регулирования такие известные советские и российские ученые как Р.З. Лившиц¹³, Н.И. Матузов¹⁴,

¹⁰См. материалы трех научных дискуссий о системе советского права, проведенных на страницах журнала
«Советское государство и право» в 1938-1940, 1956-1958 и 1982 годах.

¹¹См. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений.
Автореферат дисс .… канд. юрид. наук., Саратов, 1969, с. 7

¹²См. Горшенев В.М. Понятие метода правового регулирования и его разновидности. — Ученые труды
Свердловского юридического ин-та, Вып. 5, 1966, с. 400

¹³См. Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское государство и право. № 2 1984, с. 29

¹⁴См. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с.
355

В.С. Нерсесянц¹⁵, А.С. Пашков¹⁶, А.Б. Пешков¹⁷, В.Д. Сорокин¹⁸, Г.К. Толстой¹⁹, Л.С. Явич20 , В.Ф. Яковлев21 и другие22 . Принятие научной общественностью факта раздельного существования общего и отраслевого метода правового регулирования находит свое закономерное отражение во многих работах, в том числе при формулировании понятий таких методов и вычленении существенных признаков каждого из таких явлений.

Раздельность существования общего и отраслевого методов правового регулирования объясняется следующими причинами:

Во-первых, в теории и практике не вызывает сомнений одновременное сосуществование права как явления целого и отраслей этого права как составляющих его элементов, частей целого. Следовательно, можно утверждать, что метод правового регулирования следует в первую очередь рассматривать применительно к такой наиболее абстрактной, общей, «наивысшей» категории в теории юриспруденции как право. Только выявив свойства общего метода правового регулирования, основываясь на этих пронизывающих все нижестоящие звенья права характеристиках, мы сможем обратиться к отраслевому методу правового регулирования.

Во-вторых, правовое регулирование осуществляется не какой-либо одной отраслью права, а всей их имеющейся совокупностью, следовательно не может не быть взаимно, совместно используемых коренных способов такого правового регулирования. Правотворец, формулируя конкретную отраслевую правовую норму, не может «отмахнуться» и не использовать общий метод правового регулирования. Общий метод есть метод всеобъемлющий, всеохватывающий для

¹⁵См. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник М. Издательство: Норма Инфра-М, 1999, с.
435

¹⁶См. Советское трудовое право. / Под ред. А.С. Пашкова. М.: «Юридическая литература», 1975, с. 33

¹⁷См. Пешков А.Б. Метод правового регулирования как способ воздействия на поведение людей. / Актуальные
проблемы советского права. Вып. 6, Иркутск, 1973, с. 43

¹⁸См. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. № 4,2000, с. 39

¹⁹См. Толстой Г.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961-1965 гг.). Автореф. дисс…
доктор. юрид. наук. Л., 1970, с. 8

²⁰См. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат,
1961, с. 89

²¹См. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Автореф. дисс.... д-
ра юрид. наук. Свердловск, 1972, с. 7

²²См., Словарь терминов по теории государства и права. Отв. ред.: Панов Н.И. Харьков Издательство Основа
1997 с. 75-76 и т.д.

всего правового регулирования, для всех правовых норм вне зависимости от влияния предметов конкретных отраслей права. На общий метод правового регулирования не оказывает никакого воздействия внутренняя структура правовой системы (отрасль-подотрасль-институт и т.д.), он (общий метод) будет объективно существовать пока есть хоть одна правовая норма, пока общество будет использовать такой социальный регулятор как право.

Таким образом, метод правового регулирования возможно и необходимо исследовать, не ставя в жесткую зависимость от поисков классификационного основания в построении системы права.

Теперь необходимо выявить основные черты, признаки общего метода правового регулирования, поскольку их действие распространится на любую отрасль российского права, в том числе и на метод права социального обеспечения.

Для такого выявления необходимо определиться с тем, что является «носителем» этих основных свойств общего метода правового регулирования. Причем этот «носитель» должен проявлять себя во всей правовой системе, а не какой-то ее части, быть признанным научным сообществом как самостоятельное правовое, а не околоправовое, явление и всегда содержать в себе конкретные способы правового воздействия. Таким «носителем» свойств общего метода правового регулирования является правовая норма, причем правовая норма абстрактная, отвлеченная, оторванная от конкретных общественных отношений, которые эта норма призвана регулировать, то есть это правовая норма являющаяся лишь термином общей теории права.

И здесь нельзя не обратить внимание на получившую широкую известность позицию В.Д. Сорокина о «едином» предмете и методе права. Этот ученый делает из несомненного для него факта существования единого предмета правового регулирования принципиальный вывод, аналогичный вышеприведенному: особенности метода правового регулирования как такового необходимо искать не на уровне отрасли права, а в основании системы права - на уровне правовой нормы. Именно здесь объективно заложена своего рода всеобщая универсальность метода правового регулирования, которая затем распространяется на всю систему российского права. Вот почему метод правового регулирования надлежит

рассматривать не как признак, присущий исключительно отрасли, т.е. лишь одному уровню структуры, а как свойство всей системы права в целом23 . Некая предвзятость В.Д. Сорокина к отраслевым методам правового регулирования, критика которой будет изложена несколько ниже, не мешает увидеть в достойно отстаиваемых автором уже более четверти века положениях правильную идею о существовании общего («единого» по терминологии автора) метода правового регулирования.

Итак, первой чертой общего метода правового регулирования является его закрепленность, опосредованность в правовой норме²⁴.

Тем не менее возникает вопрос: а вся ли правовая норма, все ли ее элементы включают в себя свойства метода правового регулирования? Например, В.М. Горшенев указывает, что указание на используемый государством метод правового регулирования содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции²⁵. Полагаю, что к такой точке зрения нужно относиться критически, и, правильнее будет утверждать, что вся норма права характеризует избранный правотворцем метод правового регулирования. Да и сам автор несколькими строками ранее полагает, что представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных частей нормы права²⁶.

Правда, единого мнения о количестве и наименовании этих элементов нормы права до сих пор нет. Одна группа ученых (М.Д. Шаргородский, А.Ф. Черданцев, С.В. Курылев, Н.П. Томашевский и др.) допускает возможность существования нормы, состоящей из двух элементов. Другие (Д.А. Керимов, А.В. Мицкевич, Л.С. Явич, П.Е. Недбайло, О.Э. Лейст, Ю.С. Жицинский и др.) полагают, что норма

²³См. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. № 4,2000, с. 39

²⁴См. Пешков А.Б. Указ. соч., с. 42; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В.
Малько. — М.: Юристъ, 1999, с. 355; Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом
регулировании предпринимательской деятельности. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001, с. 40; Полупанов М.И.
Полупанов М.И. К вопросу о методе права социального обеспечения. - Труды ВЮЗИ. Т. 62. М., 1978, с. 131;
Яковлев В.Ф. Указ. соч., с. 7 и т.д.

²⁵См. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом
обществе , М. Издательство Юрид. лит. 1972, с. 82

²⁶См. Горшенев В.М. Там же, с. 82

всегда состоит из трех элементов. Представляется более соответствующей действительности вторая позиция²⁷.

Только в единстве всех своих элементов (гипотезы, диспозиции и санкции) норма права может выполнить роль особого регулятора общественных отношений. Отсутствие хотя бы одного из них лишает ее качества специфического социального регулятора28 . Данное положение метко выразил Ю.С. Жицинский: «без диспозиции норма немыслима, без гипотезы бессмысленна, без санкции бессильна»²⁹.

Все компоненты правового метода не могут проявить себя либо только в гипотезе, либо только в диспозиции, либо только в санкции. В структурных элементах нормы права выражаются лишь отдельные правовые приемы, но никак

ЯП

не метод правового регулирования в целом30 . «Носителем» метода правового регулирования является вся правовая норма, все составляющие ее элементы, компоненты.

Как справедливо отмечают практически все исследователи метода правового регулирования еще одним его признаком выступает множественность приемов, способов правового регулирования, закрепленных в правовой норме³¹. Считаю, что эта множественность способов для общего метода правового регулирования выражается исключительно в триаде - обязывание, запрет, дозволение32 , в их

²⁷ Интересный анализ дискуссии по данному вопросу дан Л.В. Афанасьевой (См. Афанасьева Л.В. Нормы
права и их действие (вопросы теории). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук М., 2000)

²⁸См. Осипов А.В. Структура норм социалистического права и их реализация // Вопросы теории государства и
права. Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7.
Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1986, с. 84

²⁹См. Жицинский Ю.С. Санкции нормы советского гражданского права. Воронеж, 1968, с. 44

³⁰См. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов,
1974, с. 54

³¹Мнение, что метод правового регулирования представляет собой именно совокупность, систему, множество
юридических, правовых средств, приемов, способов получило самое широкое распространение. Как правило,
этими способами называются запрет, дозволение и предписание. См., например, Алексеев С.С. Право: азбука —
теория — философия: Опыт комплексного исследования. — М.: Статут, 1999, с. 45; Братусь С.Н. Соотношение
системы права и системы законодательства. — Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко.
М.: Юрид. литература., 1980 с. 48; Витченко А.М. Указ. соч., с. 52; Теория права и государства: Учебник / Под
ред. проф. В.В. Лазарева, М.: Право и закон, 1996, с. 114; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред.
Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с. 354; Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник /
Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Издательство БЕК, 1993, с. 21; Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под
ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. - М.: Юристъ, 1997, с. 15; Курбатов А.Я. Указ. соч., с. 40; Нерсесянц В.С.
Общая теория права и государства. Учебник М. Издательство Норма: Инфра-М, 1999, с. 435; Лазарев В.В.,
Липень С.В. Теория государства и права. Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп.. М. Издательство Спарк 2000
с. 251; Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. М.: Академия труда и социальных
отношений, 1998, с. 45; Явич Л.С. Указ. соч., с. 89 и т.д.

³²Анализ каждого из указанных способов правового регулирования изложен в следующем параграфе
настоящей работы.

системе. Дело в том, что данная триада это главнейший обязательный атрибут любой социальной нормы, в том числе и правовой. Правда, и религиозные, и этические и иные социальные нормы используют, в отличие от правовых, такой способ регулирования как рекомендация (наиболее «мягкий», «бессанкционный» прием воздействия). В правовой норме, в силу ее обеспеченности возможностью применения государственного принуждения для ее исполнения, в качестве способов именно правового регулирования, остаются только три основных приема - обязывание («поступай только так»), запрет («так не поступай») и дозволение («выбирай как тебе поступать из предложенного или сам определи свое поведение в дальнейшем»). Иных способов правового нормативного регулирования человечество не имеет.

Далее необходимо подчеркнуть целевое назначение этой триады приемов. И обязывание, и запрет, и дозволение имеют своей целью оказывать воздействие на поведение различных субъектов, в конечном счете на поведение людей. Воздействие это имеет характер призыва государства, его обращения к воле субъектов для придания этой воле такого состояния, которое отвечает интересам государства. То есть, применение правотворцем указанных способов правового регулирования обеспечивает желательное для государства развитие волевых общественных отношений33 . Причем споры о том, на кого «работает» метод правового регулирования - на государство, общество, класс, коллектив людей и т.д. - есть споры о том кому выгодно само право, что не является предметом настоящего исследования. Поэтому будем исходить из центральной роли государства в правовой системе, его довлеющей воли при создании и применении правовых норм, а, следовательно, считать метод правового регулирования связующим звеном между государственной волей - волей управляющего и индивидуальной волей - волей управляемых субъектов³⁴, попыткой правотворца нужным ему образом организовать чужую волю35 . Также предлагается считать еще

³³См. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с.
355; Витченко А.М. Указ. соч., 1969, с. 8

³⁴См. Горшенев В.М. Понятие метода правового регулирования и его разновидности. — Ученые труды
Свердловского юридического ин-та, Вып. 5, 1966, с. 403; Пешков А.Б. Метод правового регулирования как
способ воздействия на поведение людей. / Актуальные проблемы советского права. Вып. 6, Иркутск, 1973, с. 42

³⁵См. Толстой Г.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961-1965 гг.). Автореф. дисс .…
докт. юрид. наук, Л., 1970, с. 8; Пешков А.Б. Указ. соч., с. 43

одной существенной особенностью общего метода правового регулирования то, что он отличается исключительной конкретностью нормативного предписания, заключающегося в том, что с его помощью устанавливается не вообще состояние воли, а такое, которое преследует наступление результата с определенным видом и определенной мерой объективированного поведения³⁶. Представляется, что для общего метода правового регулирования такая нормативная конкретность не имеет определяющего значения. Соответствующий интересам государства результат правовой организации воли субъектов может достигаться разнообразным, подчас просто не предусмотренным, непредугаданным правотворцем, поведением. Действительно, такая нормативная конкретность может проявляться на отраслевом уровне и являться конкретным наполнением общих целей общего метода правового регулирования в отраслевом методе правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Согласно точке зрения А.М. Витченко, общий метод правового регулирования или метод права в целом - это комплексное собирательное понятие, которое охватывает в качестве своих составных частей важнейшие элементы специфически юридического воздействия права на общественные отношения, позволяющие отграничить правовое регулирование от других форм и средств воздействия права³⁷. На мой взгляд общий метод правового регулирования служит в первую

очередь разграничителем правового и не правового регулирования38 , т.к. его (метода) задачей будет запуск механизма правового регулирования.

В.М. Горшенев также подчеркивает, что метод правового регулирования является одним из важнейших компонентов в системе различных способов воздействия на волю членов общества, он лежит над фактическими общественными отношениями и оказывает влияние на установление границ направления и целей волевых актов субъектов данных отношений. В таком плане под методом правового регулирования В.М. Горшенев понимает своеобразный способ воздействия на общественные отношения с целью их урегулирования, который выражается в установлении с помощью нормы права определенного

³⁶См. Горшенев В.М. Указ. соч., с. 402

³⁷См. Витченко А.М. Указ. соч., с. 7

³⁸См. Яковлев В.Ф. Указ. соч., с. 7

(возможного и должного) состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведения³⁹. Следует отметить несправедливость упреков некоторых ученых в отношении такого понимания метода, например, В.В. Лазарев считает понятие метода правового регулирования, сформулированное В.М. Горшеневым, лексически усложненной

«-•40 тт *-•

конструкцией40 . На мой взгляд, вышеприведенное определение метода правового регулирования, не отличающееся простотой и краткостью, тем не менее содержит сформулированные выше основные, сущностные характеристики исследуемого явления, глубокое понимание такого многогранного явления как метод правового регулирования. Но в условиях коренной модернизации российского права необходимо точнее обозначить и дать новую современную оценку признакам общего метода правового регулирования.

В последние десятилетия были предприняты попытки дать общему методу правового регулирования расширенную характеристику, выделить его специфичные черты⁴¹. Однако, большинство таких отмеченных особенностей присущи также и праву, как специфичной социально-регулятивной системе. Некоторые авторы сами отмечают, что правовым способам, методам присущи все характерные черты права в целом⁴², другие необоснованно фактически открыто отождествляли право и его методы⁴³. Абсолютно правильно подчеркивая необходимость разграничения указанных категорий, А.М. Витченко, указывал, что правовой метод характеризует правовое регулирование как результативную сторону механизма правового регулирования⁴⁴. Мне же представляется, что общий и отраслевой методы правового регулирования подлежат исследованию на стадиях формирования, издания и существования в соответствующих формах правовых норм, т.е. на стадиях правового механизма до реального применения правовых

³⁹См. Горшенев В.М. Указ. соч., с. 401

⁴⁰См. Лазарев В.В. Рецензия на книгу: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового
регулирования в социалистическом обществе. // Советское государство и право. № 11, М. Издательство: Наука,
1973, с. 145

⁴¹См. Витченко А.М. Указ. соч., с. 8; Пешков А.Б. Указ. соч., с. 42; Теория государства и права. Курс лекций /
Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с. 355

⁴²См. Пешков А.Б. Указ. соч., с. 43

⁴³См. Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права. — Советское государство и право,
1956, №9, с. 83; Дагель П.С. Диалектика правового регулирования общественных отношений. - Правоведение,
1971, №1, с. 51

норм к конкретным субъектам. Желаемый, предпочтительный для государства результат посредством метода правового регулирования фиксируется в правовых нормах лишь в виде словесной модели, каков же будет этот результат в действительности правотворцу, использующему метод правового регулирования, не может быть известно.

Таким образом, на основе анализа вышеизложенных свойств общего метода правового регулирования можно сформулировать его понятие:

общий метод правового регулирования - это объективно необходимая, пронизывающая все элементы системы права, закрепленная исключительно в правовой норме (всех ее компонентах), система способов правового регулирования (дозволение, предписание, запрет) общественных отношений с целью установления желаемых для государства состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также результатов их поведения.

В этой связи, следует согласиться с В.Ф. Яковлевым, что общий метод правового регулирования отражает особенности содержания всего права, специфику социального назначения последнего, обособляет его в системах социального регулирования и государственного управления, и поэтому он может быть квалифицирован в качестве содержательного, функционального, структурного признака права⁴⁵. Метод это самостоятельное правовое явление (с утверждением о том, что «метод самостоятельного значения не имеет»⁴⁶ согласиться категорически невозможно). Общий метод правового регулирования является также базисным понятием для правового механизма, его первоначалом. При этом все без исключения признаки общего метода правового регулирования можно экстраполировать на отраслевой метод правового регулирования⁴⁷.

⁴⁴См. Витченко А.М. Правовой метод как сочетание объективного и субъективного в правовом регулировании.
/ Вопросы теории государства и права. Вып. 3, Саратов, 1974, с. 53

⁴⁵См. Яковлев В.Ф. Указ. соч., с. 7

⁴⁶См. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с.
354

⁴⁷См. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник, М. Издательство Норма: Инфра-М, 1999, с.
434

Параграф 2. Содержание и анализ способов правового регулирования.

В сформулированном выше определении общего метода правового регулирования стержнем являются «первичные» (основные) элементы метода -способы (приемы) правового регулирования - дозволение, предписание, запрет. Без их характеристики и свойств невозможно изучить как общий, так и отраслевой методы правового регулирования. Поэтому разрешение данных вопросов потребовало их выделения в отдельный параграф.

В первом параграфе уже обосновывалась точка зрения, что метод правового регулирования «располагается» на уровне правовой нормы. Следовательно, его практическая реализация может проявиться лишь в трех изначальных вариантах социального регулирования - запрете, предписании и дозволении. Эти первичные способы воздействия на поведение людей (характерные и для других социальных регуляторов - морали, обычаев, традиций и т.д.) приобретают юридическое содержание посредством прежде всего трех видов правовых норм - запрещающих, обязывающих и управомочивающих⁴⁸. Но есть ли иные способы (приемы) правового регулирования, не нужно ли здесь ориентироваться на многочисленные научные классификации правовых норм?

В юридической литературе некоторыми авторами предлагается различать в дополнение к трем вышеназванным разновидностям еще и нормы рекомендательные⁴⁹, поощрительные (стимулирующие)⁵⁰ и т.д.⁵¹ И,

⁴⁸См. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. № 4,2000, с. 39

⁴⁹См. Кулапов В.Л. Рекомендательная норма и рекомендательный метод правового регулирования
социалистических общественных отношений: взаимосвязь и соотношение // Вопросы теории государства и
права. Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7
Саратов, Изд-во Сарат. ун-та, 1986 Cтраницы 55-63

⁵⁰См. Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева, М.: Право и закон, 1996, с. 114;
Полетаев Ю.Н. Правопорядок и ответственность в трудовом праве. М.: Проспект, 2001, с. 53; Онан Э.С.
Принцип поощрения в советском социалистическом праве в период постепенного перехода от социализма к
коммунизму. Автореф. канд. дисс., 1953; Баранов В.М. Поощрительная норма советского социалистического
права. Автореф. канд. дисс., Саратов, 1975

⁵¹ Интересный обзор этих и иных классификаций норм права дан, например, М.И. Поповым (См. Попов М.И.
Системный анализ нормы права как научного понятия. Классификация норм права // Правовая информатика.
Вып. 1 М. Издательство , 1996 Cтраницы 53-59), Л.В. Афанасьевой (См. Афанасьева Л.В. Нормы права и их
действие (вопросы теории). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук М., 2000), при этом к настоящему времени
научных оснований классификаций норм в российской доктрине насчитывается более тридцати (См. Поройко
М.С. Обязывающие и управомочивающие нормы в уголовном праве. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук,
Казань, 2000, с. 12)

cry fi

соответственно, выделяют рекомендацию52 и поощрение53 как особые способы правового регулирования⁵⁴. Поощрительным нормам права, например, посвящено достаточно много работ, обосновывающих как их само существование, так и необходимость расширения их применения для эффективного регулирования поведения людей⁵⁵.

Однако рекомендация как несомненный способ воздействия на общественные отношения не является способом именно правового регулирования, он не может быть закреплен в правовых нормах, обеспечиваемых возможностью принудительного исполнения. Рекомендация законодателя бессанкционна, она не общеобязательна и не поддерживается возможностью государственного принуждения, т.е. рекомендация это не правовое явление⁵⁶. Тем не менее она оказывает информационное, ориентационное воздействие на поведение людей, поэтому при исследовании тенденций правового регулирования конкретной отрасли права, но не при раскрытии метода правового регулирования, можно уделить внимание характеристике этого способа воздействия.

Представляется, что стимулирование действительно проявляется как элемент метода правового регулирования, но метода, на мой взгляд, отраслевого, а не

⁵²См., например, Лаптев В.В., Шахматов В.П. Цели правового регулирования и система права // Правоведение.
№ 4, 1976 с. 32; Кулапов В.Л. Рекомендательная норма и рекомендательный метод правового регулирования
социалистических общественных отношений: взаимосвязь и соотношение // Вопросы теории государства и
права. Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7
Саратов, Изд-во Сарат. ун-та, 1986, с. 55-63; Павлов И.В. О системе советского социалистического права. -
Советское государство и право, 1958, №11, с. 7 и т.д.

⁵³См. Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования. Саратов, 2000, Автореф. дисс …. канд.
юрид. наук; Полетаев Ю.Н. Указ. соч., с. 54; Теория государства и права. Учебник для юридических ВУЗов и
факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. —М.: Издательская группа НОРМА — ИНФРА М,
2000, с. 269-270 и т.д.

⁵⁴В качестве дополнительных способов правового регулирования также называются: применение мер
принуждения; предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность
применение правового принуждения (См. Теория государства и права. Учебник для юридических ВУЗов и
факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. -М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА М,
2000, с. 269-270), что, однако, справедливо не нашло поддержки у большинства ученых.

⁵⁵См. Баранов В.М. Поощрительная норма советского социалистического права. Автореф. дисс. ... канд. юрид.
наук Саратов, 1975; Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов: Изд-
во Сарат. ун-та, 1978;; Елеонский В.А. Поощрительные нормы уголовного права и их значение в деятельности
органов внутренних дел. Учебное пособие. Хабаровск: Изд-во Хабар. ВШ МВД СССР, 1984; Мелтонян Р.М.
Поощрительные нормы уголовного кодекса Российской Федерации. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Рязань,
1999; Соловьев Ю.Д. Проблемы совершенствования поощрительных норм советского исправительно-трудового
права // Совершенствование законодательных основ исполнения уголовных наказаний М.: Изд-во ВНИИ МВД
СССР, 1988, с. 37-43 и т.д.

⁵⁶См. Курбатов А.Я. Указ. соч., с. 40

общего (о чем подробнее пойдет речь в соответствующем параграфе, посвященном отраслевому методу правового регулирования).

Итак, согласен с В.Д. Сорокиным, что принципиального значения эти суждения не имеют, ибо в отношении общего метода правового регулирования речь идет о трех изначальных способах правового регулирования, а не о производных, о трех основных, базисных способах правового регулирования - запрете, предписании и дозволении.

Нельзя обойти вниманием такое предложение некоторых ученых считать всеобщими формами воздействия права на сознательное (волевое) поведение людей запреты, дозволения и ограничения⁵⁷. При этом, эти ученые подчеркивают,

что ограничения58 занимают подчиненное положение по отношению к запретам и дозволениям.

Н.Н. Семенюта ставит под сомнение истинность взгляда о возможности выделения запрета и позитивного обязывания (предписания) как двух самостоятельных способов правового регулирования. Запрет, на взгляд этого автора, представляет собой не один, а два возможных варианта проявления в поведении - обязанность воздерживаться от: 1) совершения действия или, иными словами, обязанности пассивного поведения; 2) бездействия, т.е. необходимость действовать, которую обычно называют обязанностью активного поведения. То есть предлагается считать, что запрет имеет две стороны и трактовать его понятие, акцентируя внимание только на одной, неправильно⁵⁹. Практически такой же позиции придерживался В.М. Горшенев - им среди способов воздействия права на общественные отношения назывались лишь дозволения и запреты⁶⁰, что подвергалось обоснованной критике в научной литературе⁶¹. В дальнейшем он

⁵⁷См. Семенюта Н.Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской
Федерации. Автореферат дисс .…. канд. юр. наук. Екатеринбург, 2000

⁵⁸На взгляд Семенюты Н.Н. правовое ограничение — это установление исключений, изъятий из конкретного
запрета или дозволения, введение различных обременений или дополнительных условий для возникновения
возможности пользоваться каким-либо правом или исполнять какую-либо обязанность. См. Семенюта Н.Н.
Указ. соч., с. 8

⁵⁹См. Семенюта Н.Н. Указ. соч., с. 13

⁶⁰См. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в современный период
коммунистического строительства. Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук Свердловск 1969 с. 10

⁶¹См. Лазарев В.В. Рецензия на книгу: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового
регулирования в социалистическом обществе. // Советское государство и право. №11, 1973, с. 144

соглашается с общепринятой точкой зрения и добавляет к данным наиболее общим способам воздействия, закрепляемых в праве веление (предписания)⁶².

Раскрытие способов правового регулирования только через запреты и дозволения не совсем корректно. Используя аналогичную аргументацию можно предположить, что в свою очередь предписание включает в себя запрет как специфичное обязывание к пассивному поведению. Запрет и обязывание (предписание) как способы правового регулирования имеют определенное сходство - и тот и другой предполагают возложение обязанностей, но если в одном случае обязанности носят позитивный, активный характер, то в другом -пассивный⁶³. Поэтому применение такой «игры слов», логических «перевертышей» не имеет научно обоснованного значения и может помешать исследованию специфики способов правового регулирования.

Таким образом, для общего метода правового регулирования характерно использование системы именно трех способов правового регулирования (своеобразной триады) - предписания (позитивного обязывания), запрета и дозволения (разрешения). Такие способы являются составляющими метода, его, так сказать, «строительным материалом» (юридическим «веществом»)⁶⁴. Под предписанием обыкновенно понимают - возложение на лиц (субъектов) обязанности к активному поведению (поступайте только так); под дозволением -предоставление лицам права на свои собственные активные действия (поступайте, как сочтете нужным); а под запрещением - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий, запрещенных законом (только так не поступайте). Такой же позиции придерживаются многие ученые (как в общей теории права⁶⁵, так и в конкретных отраслях российского права⁶⁶).

⁶²См. Горшенев В.М. Структура механизма правового регулирования в общенародном государстве // Труды. О
научном единстве проблем общей теории права и трудового права. Т. 56, М. Издательство РИО ВЮЗИ 1978 с.
43

⁶³См. Теория государства и права. Учебник для юридических ВУЗов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского
и В.Д. Перевалова. -М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА М, 2000, с. 269

⁶⁴См. Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева, М.: Право и закон, 1996, с. 114

⁶⁵См. Лившиц Р.З. Теория права. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1994, с. 96; Теория государства и права.
Учебник для юридических ВУЗов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. — М.:
Издательская группа НОРМА - ИНФРА М, 2000, с. 269; Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф.
В.В. Лазарева, М.: Право и закон, 1996, с. 114; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.
Матузова и А.В. Малько. — М.: Юристъ, 1999, с. 356; Братусь С.Н. Отрасль советского права: понятие, предмет,
метод // Советское государство и право. № 11, 1979, с. 26; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.
Топорнин. - М.: Юристъ, 2001, с. 827 и т.д.

Р.З. Лившиц правильно отмечает «бедность» альтернативы при нормотворчестве⁶⁷: у законодателя не так много средств регулирования. Законодатель может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний. Эти указания - дозволение, предписание, запрет - являются проявлением правового регулирования. Повторю, что в целом такие способы воздействия являются общими для всех отраслей права. Любая из них использует все формы велений: дозволение, предписание, запрет и обеспечивает их

Ли

соответствующими принудительными мерами68 .

Нормативное свойство дозволения заключается в том, что в нем содержится разрешение субъекту или субъектам, на основе согласования их воль, самостоятельно определить вариант своего дальнейшего поведения. При этом правовое дозволение может разрешать не только выбор поведения, но и выбор форм, способов и иных условий дальнейшего регулирования поведения субъектов, своеобразного саморегулирования. Правовая норма может дозволить субъекту: выбрать из предложенных государством вариантов действий (бездействия), самоурегулировать свое будущее поведение (договором, уставом и т.д., создав новую норму - не обязательно правовую), добиться реализации своего правового интереса любым не запрещенным законодателем способом, т.е. поступить так, как субъект сочтет нужным. Эти варианты поведения в принципе одобряются государством и поддерживаются всеми средствами, имеющимися в его распоряжении. Дозволение как способ воздействия на общественные отношения по-разному определяет состояние сторон регулируемого общественного отношения. Дозволение, как правило, в первую очередь адресуется к той стороне, которая является инициатором установления социальных связей и которой предоставлено правомочие, определяемое через возможное поведение⁶⁹. Состояние

⁶⁶См. Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Издательство БЕК, 1993,
с. 22; Наумов А.В. Российское уголовное право. Общая часть. Курс лекций. - М.: Издательство БЕК, 1996, с. 10;
Лушникова М.В. Право социального обеспечения (общая часть): Учеб пособие. Ярославль: Ярослав. гос. Ун-т,
1997, с. 12; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - М.: Городец, 2000, с. 48;
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. - М.: Издательство БЕК, 2001, с.
68; Поройко М.С. Обязывающие и управомочивающие нормы в уголовном праве. Автореф. дисс.... канд. юрид.
наук Казань, 2000, с. 12 и т.д.

⁶⁷См. Лившиц Р.З. Указ. соч., с. 96

⁶⁸См. Яковлев В.Ф. Сущность и основные черты гражданскоправового метода регулирования общественных
отношений // Правоведение. № 6, 1972 с. 81; Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки. В сб.
«Актуальные вопросы советского гражданского права». М.: Юридическая литература, 1964, с. 16-26

⁶⁹Горшенев В.М. Указ. соч., с. 44

другой стороны отношения, на которую соответственно возлагается обязанность, определяется через должное поведение. Т.е., при применении диспозитивного способа правового регулирования правовая норма имеет цель предоставить субъекту возможность законным образом влиять или даже определять форму, содержание и направление развития общественных отношений, участником которых он является или может являться. При этом, в некоторых случаях, государство как бы расщепляет, «распределяет» (вот где проявляется латинское происхождение слова) влияние на регулирование конкретных общественных отношений, позволяя субъектам, в предусмотренных правовыми нормами случаях, частично самим дорегулировать их отношения.

Нормативное свойство запрета состоит в том, что в нем содержится предписание воздерживаться от поведения, которое возможно при тех или иных обстоятельствах, но является нежелательным в интересах государства либо чуждым и вредным для него. Вариант запрещаемого поведения порицается (и осуждается) государством и соответственно подкрепляется установлением юридической ответственности. Изучению такого способа правового регулирования как запрет посвящены многие работы С.С. Алексеева, А.Г. Братко, Т.Н. Радько и других ученых.⁷⁰

Непосредственная цель запрета состоит в том, чтобы удержать от неправомерного поступка. Запрет используется прежде всего там, где имеется возможность устранить те или иные социальные эксцессы и поэтому адресован к той стороне общественного отношения, которая в силу объективных и субъективных условий своего общественного положения может быть инициатором неправомерного поведения. На нее возлагается прежде всего обязанность воздерживаться от совершения противоправных поступков⁷¹. Запрет, в большинстве случаев, реализуется путем соблюдения, то есть в рамках пассивного

⁷⁰См., например, Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве М. Юрид. лит. 1989;
Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. № 5, 1973; Братко А.Г. Запреты
в советском праве. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1979; Братко А.Г. Запреты в системе способов
правового регулирования социалистических общественных отношений // Вопросы теории государства и права,
Саратов, Изд-во Сарат. ун-та, 1980, с. 109-118; Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании // Труды
Высшей следственной школы МВД СССР. Вып. 1 Волгоград Издательство НИиРИО МВД СССР, 1969, с. 87-
98; Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования. Дисс …. канд. юрид. наук. СПБ. Юрид. ин-т.,
1996

⁷¹См. Горшенев В.М. Указ. соч., с. 44

поведения, воздержания от запрещенных действий⁷². Запреты, как и иные способы правового регулирования, безусловно являются ориентирами для тех лиц, которые готовы соблюдать их добровольно73 .

Метод правового регулирования содержит систему способов правового регулирования, а не простую их совокупность, т.е. указанные способы неразрывны друг от друга и осуществляют свое воздействие, упорядочивание общественных отношений совместно. Правильным является вывод В.Д. Сорокина, что важное свойство метода правового регулирования заключается в том, что он как системное явление соединяет в органическое целое все три названных способа. Более того, он может реально существовать только как объединение всех трех первичных компонентов - запрета, предписания и дозволения. Ни один из них отдельно существовать не может. Поэтому когда мы говорим, что метод правового регулирования проявляется посредством реализации юридических запретов, предписаний и дозволений, то имеем в виду их совокупное проявление с преобладанием в соответствующих ситуациях какого-то одного элемента, эффективности действия которого призваны способствовать остальные два⁷⁴.

Действие права фактически проявляется в возможности, а также необходимости одновременной, хотя и разномасштабной, реализации закрепленных в нем способов воздействия⁷⁵. Общая принципиальная схема согласно мнению В.Д. Сорокина такова: если один из субъектов обладает предоставленным ему законом правомочием (дозволение), то реализация этого правомочия в предусмотренных ситуациях обеспечивается обязанностью другого субъекта предпринять соответствующие действия (предписание). В свою очередь невыполнение субъектом возложенной на него обязанности, корреспондирующей с правомочием первого субъекта, «включает» в необходимых случаях действие запрета путем применения того или иного вида юридической ответственности, скажем, за бездействие. То есть, дозволение-предписание-запрет. На мой взгляд, это очень условная последовательность, и схема дана скорее для примера

взаимозависимости трех способов правового регулирования. Метод правового регулирования состоит из системы правовых приемов, представляющих единое целое⁷⁶.

Дозволение, предписание и запрет естественно и неизбежно взаимодействуют между собой. Причем это взаимодействие имеет своей целью обеспечить надлежащую эффективность того элемента из названной триады, который в данной конкретной ситуации выполняет роль прямого регулятора соответствующих социальных связей. При оптимальном варианте, образно говоря, «срабатывает» тот элемент, который непосредственно воздействует, а два других сохраняют свою значимость лишь в потенциальном виде⁷⁷.

С учетом того, что подавляющее большинство ученых допускает разделение способов (приемов) правового регулирования на императивный (включающий предписание и запрет, в силу сущностного сходства этих способов) и диспозитивный (включающий дозволение), можно утверждать, что императивность и диспозитивность правового регулирования наличествует в любой правовой норме, в любой отрасли права. Соответствующее сочетание императивности и диспозитивности будет являться стержневым, определяющим качеством отраслевого метода правового регулирования. Именно способы предопределяют отраслевые методы правового регулирования.

Таким образом, можно согласиться с С.С. Алексеевым, что позитивные обязывания, запреты и дозволения выполняют функции способов регулирования, более того, носят субстанциональный характер, образуют «вещество» права как объективной реальности, относятся к глубинам правовой материи, образуют первичный, исходный материал из которого складываются основные конструктивные построения позитивного права78 . Думаю, что именно в этих первичных элементах правовой материи заложены базисные характеристики и связи, которые открывают путь к пониманию всего богатства логики права.

⁷⁶См. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования. — Правоведение, 1970,
№6, с. 57

⁷⁷См. Сорокин В.Д. Там же, с. 40

⁷⁸См. Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. — М.: Статут,
1999, с. 352

Параграф 3. Понятие и значение отраслевого метода правового

регулирования.

Уже не вызывает дискуссии вопрос о необходимости и реальности разделения системы права на отрасли, т.е. наиболее крупные подразделения права, так сказать, целые этажи, службы правового здания⁷⁹.

Хотелось бы начать с освещения точки зрения известного российского теоретика права С.С. Алексеева. На его взгляд, отрасль права - это главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки однородных общественных отношений⁸⁰. Следует оговориться, что С.С. Алексеев в своих работах как правило отождествляет понятия «режим юридического регулирования» и «метод правового регулирования», и даже когда пытается дать «режиму» самостоятельное определение, его стержнем и определяющим началом все равно становится именно «метод правового регулирования»⁸¹.

Именно отрасли права представляют живую, действующую реальность права и выражают «групповые» особенности юридического регулирования. При этом решающим пунктом в понимании отраслей права является то обстоятельство, что они не просто разные «предметы», разные «участки» юридического регулирования. Они - объективно существующие подразделения устойчивой структуры права как объективной реальности - «опредмеченного» институционного образования, отличающиеся своим особым режимом, методом правового регулирования82 .

Но вот коренной вопрос, которым задается С.С. Алексеев и ряд других правоведов - от каких же факторов зависит деление права на отрасли? Может быть, все же решающую или даже исключительную роль играет здесь тот же самый «предмет», участок юридического регулирования?

⁷⁹ Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. — М.: Юридическая литература, 1994, с. 90

⁸⁰ Алексеев С.С. Там же, с. 90; Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного
исследования. - М.: Статут, 1999, с. 44

⁸¹ Автор, отмечая более широкий характер правового (юридического) режима по сравнению с методом
правового регулирования, не считает необходимым обращаться в рамках данного исследования к
сравнительному анализу этих явлений. Тем не менее, правовой режим, на взгляд автора представляет особый
интерес, в том числе и возможностью «вобрать» в себя характеристики, «исключенные» автором из черт метода
правового регулирования, например, рекомендацию, способ защиты нарушенного права и т.д.

⁸²См. Алексеев С.С. Указ. соч., с. 248

В советской юридической науке «предмету» было придано ключевое, основополагающее значение, отсюда - в понимании права вообще и в первую

г- « «83

очередь в понимании своеобразия основных подразделений права - отраслей83 , роль метода как правило сводилась к роли «служанки» предмета, изредка отмечалось «значение метода правового регулирования, который может оказать существенную помощь в разграничении некоторых отраслей права и особенно при установлении принадлежности отдельных правовых институтов к той или иной

отрасли права»84 .

В своих современных работах С.С. Алексеев подвергает достаточно неожиданной и сокрушительной критике роль предмета при классификации отраслей права, «возвеличивая» и поднимая на недоступную высоту роль метода правового регулирования. На сегодняшний день С.С. Алексеев считает, что предмет правового регулирования, «не представляет собой основы для юридической специфики отраслей права. Такой подход выглядел примитивным даже с точки зрения марксистских философских постулатов … »⁸⁵.

Естественно, что в связи с этим С.С. Алексевым делается ожидаемый вывод, что главная особенность каждой отрасли - наличие особого юридического режима («метода регулирования»), который характеризует то, как, каким способом - через дозволения, запрещения, обязывания - осуществляется юридическое регулирование⁸⁶, «отрасли права отличаются как раз тем, что для них характерно юридически своеобразное регулирование с точки зрения самой их природы. …юридическая наука, пройдя через ряд дискуссий о системе права, к счастью (и к чести науки), подошла к неизбежному выводу о том, что отрасли права - не просто зоны юридического регулирования, не искусственно скомпонованные совокупности норм «по предмету», а реально существующие и юридически своеобразные подразделения в самом юридическом содержании права. А ни в чем ином, кроме как в … особых режимах регулирования, эта юридическая специфика

⁸³См. Алексеев С.С. Указ. соч., с. 248-249

⁸⁴См. Рыбин А.В. Система советского социалистического права // Ученые записки. Т. 14: Кн. 4: Ч. 1, Пермь
1959, с. 28

⁸⁵См. Алексеев С.С. Указ. соч., с. 249-250

⁸⁶См. Алексеев С.С. Указ. соч., с. 45

отдельных структурных подразделений права выражаться не может»87 . Достаточно удивительна полувековая эволюция взглядов С.С. Алексеева на роль метода правового регулирования, т.к. данный ученый в пятидесятые года ХХ века доказывал совершенно обратное88 . Нужно отметить, что в советское время были ученые, полагавшие, что предмет является единственным основанием разграничения отраслей права, трактуя при этом метод регулирования как инструмент, не связанный органически с определенным видом отношений,

регулируемых данной отраслью права89 .

С такими радикальными взглядами на роли предмета и метода правового регулирования нельзя согласиться. При исследовании вопроса о сочетании объективного и субъективного в методе правового регулирования будет очевидно, что предмет очень сильно влияет на метод регулирования и обусловливает его. Представляется, что на современном этапе предмет и метод являются равноправными, равнозначными взаимообусловленными критериями разграничения отраслей российского права.

Правда, до сих пор преобладающей остается точка зрения, что предмет является главным, материальным критерием разграничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя, а метод же служит дополнительным, юридическим критерием, так как производен от предмета⁹⁰.

Но многие авторы правильно не придают ярко выраженного приоритета предмету или методу правового регулирования при разграничении отраслей права, подчеркивая единство метода и предмета правового регулирования для цели

⁸⁷См. Алексеев С.С. Указ. соч., с. 250

⁸⁸См. Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского права. — Советское
государство и право, 1957, №7, с. 103

⁸⁹См. Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права. / Советское государство и право,
1956, №9, с. 83

⁹⁰См., например, Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М.:
Юристъ, 1999, с. 354; Концепция стабильности закона (серия «Конфликт закона и общества»). Отв. ред. В.П.
Казимирчук, Институт государства и права РАН, - М.: Проспект, 2000, с. 37; Энциклопедия права. Учебное
пособие. Сергейко П.Н., Хутыз М.Х. М. Издательство Былина, 1995, с. 55

систематизации права⁹¹. Действительно, способы правового регулирования сами по себе, взятые абстрактно, независимо от предмета, на которые они направлены не могут служить основанием для разделения права на отрасли⁹², то же самое относится и «независимости» предмета отрасли права. А ведь именно специфика и предмета и метода позволяет назвать некую совокупность норм отраслью права. Постоянно продолжается процесс отпочкования новых отраслей права по мере

« 93

дальнейшей специализации предмета и метода93 .

В.Ф. Яковлев считает, что если исследователь принимает какую-то группу норм за самостоятельную отрасль права, но не может выявить специфику метода их правового регулирования, то он, скорее всего, видит отрасль там, где ее нет⁹⁴. У В.Ф. Яковлева тоже возникает предположение о том, что метод правового регулирования каждой отрасли приобретает первостепенное значение для выявления ее качественного своеобразия. Метод потому и используется для разграничения отраслевых видов регулирования, что он выражает основные юридические свойства отрасли⁹⁵, а отраслевые методы выполняют роль

непосредственного критерия системы права и каждой из его отраслей96 .

Предмет (а именно, свойства конкретных общественных отношений) и метод правового регулирования настолько переплетены между собой, что «пальма первенства» предмета отрасли права в учебной литературе скорее носит традиционный, а не принципиальный характер.

Но все же имеются ученые, настроенные скептически к роли метода (иногда и предмета) при разграничении отраслей права: «традиционно отрасли права выделяют по единству предмета и метода правового регулирования. Но эти

⁹¹См., например, Антокольская М.В. Семейное право: Учебник — М.: Юристъ, 1996 с. 18; Братусь С.Н.
Соотношение системы права и системы законодательства. - Система советского законодательства / Под ред.
И.С. Самощенко. М.: Юрид. литература, 1980, с. 44; Красавчиков О.А. Система права и система
законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. № 2, 1975, с. 69; Лазарев В.В., Липень С.В.
Указ. соч., с. 251; Привалова С.В. Методы правового регулирования трудовых отношений. Автореферат дисс.
... канд. юр. наук, М., 2001, с. 10 и т.д.

⁹²См. Братусь С.Н. Указ. соч., с. 48

⁹³См. Поленина С. Система права и система законодательства в современных условиях // Правоведение. № 5,
1987, с. 31

⁹⁴См. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования // Правоведение. № 6,
1970, с. 58

⁹⁵См. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Автореф. дисс.... д-
ра юрид. наук. Свердловск, 1972, с. 5

⁹⁶См. Яковлев В.Ф. Там же, с. 6

критерии хорошо работают лишь в сфере уголовного и гражданского права»⁹⁷, «с помощью конструкции «предмет-метод» не удалось выявить точных критериев отраслей права. Установлено, например, что… «чистого» метода не существует ни

Ой

в одной отрасли (кроме, может быть, уголовного права)»98 , «попытки дополнить основной критерий отраслевой дифференциации норм права дополнительным -методом регулирования - не внесли ясности в решение вопроса .… наличие «особого сочетания» методов лишь подтверждает, что четкого метода регулирования ни одна отрасль не знает, за исключением, пожалуй, гражданского и административного права»⁹⁹, «…привязка» отраслей права к методу правового регулирования проблематична»¹⁰⁰.

Такой скептицизм необоснован и противоречит сложившимся реалиям в правовом регулировании групп общественных отношений, его придерживаются незначительное количество ученых.

Нестандартный подход к роли метода правового регулирования при разграничении отраслей права предложил А.А. Ушаков. Он считает, что предмет регулирования имеет более широкий характер, чем метод. И, следовательно, предмет должен лежать в основе института права как наиболее мелкой систематической правовой единицы по сравнению с отраслью права, более крупной, в основе которой лежит метод регулирования, формы которого менее широки, чем формы предмета правового регулирования¹⁰¹. А.А. Ушаков, таким образом, встает на позицию «первенства» метода правового регулирования: «Как отдельные исторические эпохи отличаются не тем, что производится в ту или иную историческую эпоху, а как производится, так и отдельные отраслевые систематические единицы отличаются друг от друга не тем, что регулируют, а как

1 П1

регулируют»102 . Используя высказанное в 50-х годах прошлого века мнение С.С. Алексеева, что в методе правового регулирования выражаются важнейшие юридические закономерности той или иной отрасли права, которые обусловливают

⁹⁷См. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — М.: Новый юрист, 1998, с.
453

⁹⁸См. Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское государство и право. № 2, 1984, с. 26

⁹⁹См. Тиунова Л. Система правовых норм и отраслевое подразделение права // Правоведение. № 4, 1987, с. 67

¹⁰⁰См. Тиунова Л. Там же, с. 68

¹⁰¹См. Ушаков А.А. К вопросу о системе советского права. права // Ученые записки. Т. 14: Кн. 4: Ч. 1, Пермь,
1959, с. 57

самую возможность использования норм данной отрасли в выполнении целей и задач, которые ставит и ожидает от нее господствующий класс, что именно тот или иной метод правового регулирования делает отрасль права тем, что она есть¹⁰³, А.А. Ушаков в итоге делает вывод, аналогичный современным выводам С.С. Алексеева, - критерием для разграничения одной отрасли от другой является метод правового регулирования, а не предмет правового регулирования. Именно этим данный автор объясняет то, что одно и то же общественное отношение является предметом регулирования разных отраслей, что скажем, отношения собственности регулируются тем, что кража карается в уголовном порядке, что собственнику предоставляется право истребовать свою вещь в гражданском порядке от всякого

104

неправомерного владельца104 .

Тесно примыкает к вопросу о роли метода правового регулирования как дифференцирующего критерия для системы права вопрос о сочетании объективного и субъективного в методе правового регулирования. Здесь тоже проявляется своеобразная «конкуренция» метода с предметом правового регулирования.

Так, В.Ф. Яковлев считает, что метод правового регулирования отражает объективные закономерности общественных отношений и поэтому сам в основе своей объективен¹⁰⁵. Другие авторы придерживаются противоположной позиции. Например, в некоторых работах подчеркивается, что метод правового регулирования исходит от властных органов, издающих и применяющих право, и является поэтому субъективным¹⁰⁶.

Метод правового регулирования, по мнению В.Ф. Яковлева, содержит два смыкающихся момента¹⁰⁷: а) объективный - сам факт существования общественных отношений, требующих определенного урегулирования со стороны

¹⁰²См. Ушаков А.А. Там же, с. 59

¹⁰³См. Алексеев С.С. Об основных этапах и тенденциях развития советского гражданского права.
Межвузовское совещание. «40 лет Советского государства и права и развитие правовой науки». Тезисы
докладов. Л., 1957; Ушаков А.А. Указ. соч., с. 59

¹⁰⁴См. Ушаков А.А. Там же, с. 59-60

¹⁰⁵См. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования. — Правоведение, 1970,
№6, с. 59

¹⁰⁶См. Теория государства и права. Под ред. А.И. Денисова. М.: Изд-во МГУ, 1967, с. 312; Теория государства
и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с. 354

¹⁰⁷См. Яковлев В.Ф. Указ. соч., с. 56

государства, и б) субъективный - соответствующие правовые приемы воздействия на эти отношения (запреты, дозволения, обязывания). На мой взгляд, объективный момент найдет свое отражение прежде всего в специфике отраслевого метода правового регулирования, из-за определяющего влияния конкретного предмета отрасли права.

С.С. Алексеевым в 50-е годы прошлого столетия было высказано мнение, что метод правового регулирования характеризует одно из свойств предмета регулирования, им всецело обусловлен и сохраняет лишь относительную

1 Пй

самостоятельность108 (как указывалось выше в настоящее время данный автор кардинально поменял свою точку зрения). Ссылаясь на это положение, В.М. Горшенев утверждает, что специфические особенности метода правового регулирования лежат в самих общественных отношениях, они являются качеством

10Q

этих отношений109 . То есть, метод правового регулирования черпает свое качество только в предмете правового регулирования. Но, В.М. Горшенев далее пишет, что метод правового регулирования является достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений¹¹⁰. И это утверждение не нужно понимать, что предмет правового регулирования никак не влияет на формирование правового метода. Наоборот, еще раз доказывается мысль о наличии общего, общеправового метода правового регулирования, и метода «опредмеченного» -отраслевого, т.е. метода правового регулирования с рядом особенностей зависящих в первую очередь от характеристик тех общественных отношений, урегулировать которые и помогает отраслевой метод правового регулирования.

Тем не менее, объективным в отраслевом методе является, во-первых, неизменность сути общего метода правового регулирования (особенно «всепроникновения» триады способов правового регулирования), а, во-вторых, объективность предмета правового регулирования. Именно специфика предмета отрасли права «насыщает», «наполняет» общий метод правового регулирования и трансформирует его в отраслевой. Таким образом, метод правового регулирования

¹⁰⁸См. Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского права. — Советское
государство и право, 1957, №7, с. 103

¹⁰⁹См. Горшенев В.М. Понятие метода правового регулирования и его разновидности. — Ученые труды
Свердловского юридического ин-та, вып. 5, 1966, с. 400

¹¹⁰См. Горшенев В.М. Там же, с. 405

в основном определяется предметом правового регулирования, теми общественными отношениями (со своей спецификой, присущими им свойствами и т.д.) для эффективного урегулирования которых и служит метод¹¹¹. Но на его формирование влияют не только предмет правового регулирования, воля населения или законодателя, но и состояние экономики и политики, степень развития демократии, уровень правового сознания и т.п.¹¹². Следует согласиться и с Д.А. Керимовым, который утверждает, что метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от задач, целенаправленных интересов государства, которые объективно обусловлены существующими материальными и духовными условиями жизни общества¹¹³.

Но не обосновано утверждение А.И. Процевского, что метод обусловливается своеобразием соответствующего вида общественных отношений, а не наоборот¹¹⁴. Нельзя забывать о том, что метод правового регулирования выступает не просто как пассивное следствие предмета правового регулирования, а оказывает активное обратное воздействие как на предмет правового регулирования, так и на экономическое развитие¹¹⁵.

Следующим на очереди встает вопрос: каждая ли отрасль права имеет свой, «индивидуальный», своеобразный отраслевой метод правового регулирования? А если ответить положительно на предыдущий вопрос, то сводится ли этот метод к какой-либо его одной черте, одному существенному признаку, или необходимо рассматривать их некую совокупность?

Дискуссионность этих вопросов крайне высока. Постепенно правовая наука склоняется к выводу, что каждая отрасль права имеет свой специфический метод правового регулирования¹¹⁶.

¹¹¹См. Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений, М.: Юрид. литература, 1972, с.
107; Привалова С.В. Указ. соч., с. 10 и т.д.

¹¹²См. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования. — Правоведение, 1970,
№6, с. 64

¹¹³См. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. — М.: Издательская
группа НОРМА - ИНФРА М, 1998, с. 74

¹¹⁴См. Процевский А.И. Указ. соч., с. 109

¹¹⁵См. Яковлев В.Ф. Указ. соч., с. 61

¹¹⁶См., например, Некрашас В.Ю. Метод советского трудового права // Советское государство и право. № 8,
М.: Наука, 1980, с. 126; Общая теория советского права. Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко, М., 1966, с.
323; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975, с. 175-184; Теория государства и права. Под ред. А.М.
Васильева, М., 1977, с. 329; Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.П. Советское трудовое право: вопросы

При этом не нужно стараться панически избегать схожих для некоторых отраслей права черт их метода правового регулирования. Ю.В. Голик считает неверным предъявление требования противников выделения отраслевых методов отыскания в каждой отрасли права такого особенного метода, который больше нигде не применялся¹¹⁷. Представляется, что для каждой отрасли индивидуален, неповторим набор, совокупность черт отраслевого метода правового регулирования, при возможном совпадении некоторых из них в различных отраслях права.

Даже такой негативно настроенный к отраслевому методу ученый как В.Д. Сорокин и его последователи неявно, но поддерживают идею о существовании множества отраслевых методов: «метод правового регулирования может быть принадлежностью соответствующей отрасли»¹¹⁸, «единый метод правового регулирования имеет столько своеобразных сочетаний элементов его структуры,

г- 119

сколько отраслей существует в общей системе права»119 .

Небезынтересны аргументы В.Д. Сорокина, которыми он обосновывает «приспособляемость» единого метода правового регулирования к отраслевым общественным отношениям: «соотношение между тремя элементами метода характеризуется подвижностью, разнообразием вариантов, в полном соответствии с особенностями той группы социальных связей, которые подвергаются юридическому воздействию. Можно поэтому сказать, что пропорции между дозволением, запретом и предписанием неодинаковы … прежде всего применительно к предметам регулирования отраслей российского права. Следовательно, каждая отрасль права, будучи элементом единой системы российского права и находясь в сфере действия единого метода, нуждается в специфическом соотношении всех его составных частей, т.е. в таком соотношении, которое могло бы с максимальной эффективностью и приспособленностью

теории, М., 1978, с. 155; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебное пособие для ВУЗов под ред. проф. Стрекозова В.Г. М.: ИПП «Отечество», 1993, с. 216; Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства. // Государство и право. № 2, 1998, с. 25; Полупанов М.И. Указ. соч., с. 122; Процевский А.И. Указ. соч., с. 107; Нерсесянц В.С. Указ. соч., с. 434 и т.д.

¹¹⁷Голик Ю.В. Метод уголовного права. // Журнал российского права. №1, 2000, с. 74

¹¹⁸См. Сорокин В.Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. № 7, 1975, с.
31

¹¹⁹См. Нургалиева Е.Н. Метод правового регулирования общественно-трудовых отношений. Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук, Л., 1979, с. 9

190

воздействовать на элементы ее предмета»120 . Е.Н. Нургалиева, являясь сторонницей В.Д. Сорокина, также подчеркивает, что единый метод правового регулирования может выступать в отраслевом проявлении, реагируя на специфику предмета данной отрасли, «используя» то или иное соотношение приемов и способов регулирования¹²¹.

Однако, необходимо дать критическую оценку позиции В.Д. Сорокина, который, установив в зависимости от особенностей соотношения элементов структуры единого метода три типа правового регулирования: административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, утверждает, будто эти типы правового регулирования используются во всех отраслях права. Противоречивость распространения этих «типов» на все отрасли по сравнению с вышеуказанными положениями об «индивидуальности» отраслевых методов очевидна. Было бы правильнее говорить не о трех типах, а о трех случаях наиболее яркого проявления

122

отдельных элементов метода правового регулирования122 .

На мой взгляд, отраслевой метод правового регулирования необходимо охарактеризовывать не одной, пусть даже значительной, чертой, а их

19Я

совокупностью. Такой точки зрения придерживаются многие ученые123 .

В науке одними из первых обосновали множественность элементов отраслевого метода С.С. Алексеев и Л.С. Явич.

Таким образом, перед нами встает следующая проблема - какие же свойства следует рассматривать как необходимые качества отраслевого метода. Думаю представляет особый интерес уточнение Л.С. Явичем перечня составляющих элементов метода правового регулирования, данного в следующей таблице:

¹²⁰См. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. № 4,2000, с. 40

¹²¹См. Нургалиева Е.Н. Указ. соч., с. 1

¹²²См. Полетаев Ю.Н. Указ. соч., с. 51

¹²³См. Братусь С.Н. Соотношение системы права и системы законодательства. — Система советского
законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М.: Юрид. литература., 1980 с. 44; Глущенко В.В. Теория
государства и права: системно-управленченский подход. Г. Железнодорожный, Московская обл.: ООО НПЦ
«Крылья», 2000, с. 297; Полупанов М.И. Теоретические проблемы общей части науки советского права
социального обеспечения. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук, М.: Изд-во Московского университета, 1969, с.
14; Процевский А.И. Указ. соч., с. 107

1957 год¹²⁴	1960 год¹²⁵	1961 год¹²⁶
•S Способ возникновения	•S Характер установления	•S Порядок установления
(изменения, прекращения)	прав и обязанностей (по	прав и обязанностей
правоотношений	соглашению сторон, в	•S Степень определенности
S Порядок защиты	силу акта государства и	предоставленных прав и
правомочий и обеспечения	т.д.)	«автономность» действий
выполнения обязанностей	S Характер действий,	их субъектов
■S Характером мер	который предоставлен	S Взаимоположение
государственного	субъектам («автономия»	субъектов
	волеизъявления и т.д.)
принуждения		правоотношений
	•S Характер	S Наличие или отсутствие
	взаимоотношений
		юридической связи между
	субъектов (равенство	субъектами прав и
	сторон, отношения	обязанностей
	соподчиненности и т.д.)
		•S Пути и средства
	•S Пути защиты прав и	обеспечения
	средства обеспечения
		установленных
	исполнения обязанностей	субъективных прав
	(исковой,
	административный и т.д.)

Очень многие ученые, так же как и Л.С. Явич, считают, что в отраслевом методе правового регулирования в первую очередь должно найти свое отражение специфика общего положения субъектов отрасли права¹²⁷.

Многие ученые считают, что в отраслевом методе правового регулирования в первую очередь должно найти свое отражение специфика общего положения субъектов отрасли права. Представляется более правильным рассматривать

124

¹²⁵ См. Явич Л.С. К вопросу о предмете и методе правового регулирования. Вопросы общей теории советского
права, М.: Госюриздат, 1960, с. 60

¹²⁶ См. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат,
1961, с. 89

¹²⁷ См., например, Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972, т. 1, с. 134; Яковлев В.Ф.
Сущность и основные черты гражданскоправового метода регулирования общественных отношений //
Правоведение. № 6, 1972, с. 81; Нургалиева Е.Н. Указ. соч., с. 11; Процевский А.И. Указ. соч., с. 105; Лазарев
В.В., Липень С.В. Указ. соч., с. 251 и т.д.

См. Явич Л.С. Советское право — регулятор общественных отношений. М., 1957, с. 55

специфику такого предлагаемого большинством ученых признака отраслевого метода, как положение субъектов общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права (в том числе и по отношению друг к другу), при анализе предмета конкретной отрасли права. Положение субъектов во всех теоретических работах раскрывается через своеобразие типичных прав и обязанностей типичных субъектов соответствующих правоотношений. То есть метод правового регулирования обусловлен таким элементом правоотношения - как его содержание (права и обязанности субъектов). Действительно, права и обязанности субъектов закрепляются в диспозиции нормы, но их рассмотрение через призму предмета отрасли позволяет «заделать брешь» в системном исследовании специфики соответствующих правоотношений (общий характер правоотношений - их субъекты - их объекты - их содержание). Для целей четкой фиксации отраслевого метода диспозиция правовой нормы учитывается при определении соотношения трех основных и иных приемов правового регулирования (диспозитивное и императивное регулирование и т.д.) конкретной отрасли российского права. Специфичное положение субъектов это одна из целей отраслевого метода, с помощью которого это положение достигается. В то же время ставить в один ряд цель и средство достижения этой цели на наш взгляд нельзя.

Еще одна черта метода правового регулирования рассматриваемая Л.С. Явичем - пути защиты (обеспечения) прав. В праве социального обеспечения, например, практически всеми учеными отмечалось в качестве таких путей - сочетание административного и судебного порядка защиты нарушенного права граждан. Представляется, что специфика путей защиты прав не обладает тем «зарядом» влияния на поведение субъектов правоотношений, в том числе и в сфере социального обеспечения, как остальные признаки метода правового регулирования. Более того, автор склонен к рассмотрению этой черты в качестве одного из признаков общественных отношений, являющихся предметом конкретной отрасли права, а не как признака метода правового регулирования.

С.С. Алексеев в советский период выделял четыре основных элемента отраслевого метода: а) характер общего юридического положения субъекта; б) характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; в)

характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; г) характер юридических мер воздействия (санкций)¹²⁸. В современных же работах он считает, что метод правового регулирования насыщен многообразными правовыми средствами, в том числе он выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности¹²⁹.

Хотелось бы подробнее остановиться на точке зрения А.И. Процевского, согласно которой метод правового регулирования раскрывается только в характере норм, определяющих соотношение воли субъектов и их правовое положение в правоотношении¹³⁰. А.И. Процевский не считает необходимым включать в свойства отраслевого метода правового регулирования - специфику ответственности в конкретной отрасли. Основываясь на том, что метод правового регулирования раскрывается через характер норм права, а не через формы их обеспечения, данный ученый считает, что достижение исполнения норм права выходит за рамки метода, хотя и составляет одну из форм правового воздействия на сознание и волю людей. То есть метод правового регулирования заложен в диспозиции нормы права, а не в ее санкции¹³¹.

Считаю, что метод правового регулирования не должен быть ограничен рамками какого-то одного этапа правового регулирования. Как уже доказывалось в первом параграфе данной главы, воздействие на волю субъектов оказывает вся норма права, а не диспозиция, гипотеза или санкция взятые порознь. Поэтому санкции правовых норм должны также подлежать исследованию применительно к каждой отрасли права.

А.И. Процевский также не считает необходимым включать в число обязательных признаков отраслевого метода порядок установления правовых норм: «централизация и децентрализация, … децентрализация и локальное регулирование соотносятся с методом как причина и следствие. Порядок принятия

¹²⁸См. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972, т. 1, с. 134

¹²⁹См. Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. — М.: Статут,
1999, с. 375

¹³⁰См. Процевский А.И. Указ. соч., с. 105

¹³¹См. Процевский А.И. Там же, с. 106

нормы права еще не свидетельствует о ее характере»¹³², «содержание принятых норм характеризует метод регулирования, а не порядок их принятия»¹³³, «метод проявляется с момента установления прав и обязанностей, так как именно они побуждают субъектов отношения к выполнению угодных и выгодных государству

« 134

действий»134 .

Хотелось бы возразить на это. В характеристику нормы права включено ее свойство - в каком порядке она была принята: в централизованном или децентрализованном. То, на каком уровне такая норма установлена (федеральном, региональном и т.д.), несомненно оказывает организационное воздействие на волю субъектов общественных отношений, направляя их поведение в сторону желаемого для государства результата. Более того, именно своеобразие порядка установления, изменения и отмены норм права, позволяет концентрировать инициативу заинтересованных субъектов в таком установлении, изменении или отмене именно на определенных уровнях правового регулирования. Также нельзя не заметить, что разграничение правотворческой компетенции между огромным количеством субъектов зафиксировано в правовых нормах, они нормы уже действующие, подчиняющие или корректирующие волю конкретных субъектов общественных отношений.

Представляется, что самый важный признак отраслевого метода правового регулирования это его взаимообусловленность предметом отрасли права. Как определенно высказывается на этот счет А. М. Витченко: «Правовые приемы, составляющие содержание отраслевого метода,— это не сумма обособленных, ничем не связанных между собой и регулируемыми отношениями явлений, а стройная система правовых мер, заложенных законодателем с учетом предмета правового регулирования в той или иной отрасли права и оформляющих своеобразие данной отрасли по сравнению с другой»¹³⁵. Те или иные виды общественных отношений способны «принимать» правовое регулирование не

¹³²См. Процевский А.И. Там же, с. 123

¹³³См. Процевский А.И. Там же, с. 124

¹³⁴См. Процевский А.И. Там же, с. 125

¹³⁵См. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов:
Издат-во Саратовского университета, 1974, с. 55

вообще, а только в определенном наборе приемов воздействия136 . «Опредмечивание» отраслевого метода правового регулирования делает его более содержательным, насыщенным многочисленными специфичными свойствами, позволяющими глубже познать право и его элементы. Образно говоря, «бесцветный» и «бесформенный» общий метод правового регулирования обретает в отраслевом методе новую форму и «цвета», не меняя базисных свойств правового материала, из которого он создан, не меняя его общее целевое назначение.

Основываясь на очень сильном влиянии свойств предмета отрасли на метод правового регулирования, представляется, что к основным чертам отраслевого метода правового регулирования следует отнести следующие:

1. В каком сочетании находятся дозволение, предписание и запрет как первичные (основные) способы правового регулирования и иные способы регулирования в данной отрасли права (или, несколько обобщая, каково соотношение императивного и диспозитивного правового регулирования, ведь сочетание императивного и диспозитивного моментов в правовом регулировании можно обнаружить в любой отрасли права¹³⁷). Согласно научно обоснованной точке зрения В.Ф. Яковлева и других ученых, любая отрасль права пользуется всеми тремя формами велений права. Тем не менее характер регулируемых отраслями отношений предопределяет преимущественное использование и значение в каждой отрасли одной из форм. Преобладание той или иной формы, а также их своеобразное сочетание в первую очередь характеризуют юридическое

1Я8

содержание отрасли, а следовательно, и ее метод138 . Более того, именно в отраслевом методе правового регулирования находят свое проявление иные производные способы правового регулирования, например, стимулирование как дополнительный способ правового регулирования. Наиболее ярко стимулирование применяется правотворцем в трудовом праве (регулирование заработной платы, аттестации и т.д.), уголовном (явка с повинной и т.д.), уголовно-исполнительном, а в семейном, процессуальных и многих других отраслях найти соответствующие

¹³⁶См. Курбатов А.Я. Указ. соч., с. 17

¹³⁷См. Братусь С.Н. Отрасль советского права: понятие, предмет, метод // Советское государство и право. №11,
1979, с. 26

¹³⁸См. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Автореф. дисс. ...
д-раюрид. наук. Свердловск, 1972, с. 14

нормы довольно проблематично, а стимулирующий характер норм часто еще и трудно вычленить. Необходимость учета сочетания основных и дополнительных способов правового регулирования актуальна при определении отраслевого метода правового регулирования, так как мы рассматриваем, анализируем не «простейшую», «некую» норму, а нормы, определенной отрасли права, несущие четкий «отпечаток» специфики предмета правового регулирования, «обогащенные» массой новых, присущих им объективно и субъективно, характеристик, свойств. Отразить это при изучении метода правового регулирования конкретной отрасли важная и подчас нелегкая задача;

2. Порядок установления прав и обязанностей субъектов¹³⁹ (соотношение
централизованного и децентрализованного правового регулирования, специфика
уровней правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет
данной отрасли права - федерального, регионального, муниципального, локального
и иных уровней). Для отраслевого метода правового регулирования необходимо
установить конкретные уровни формирования воли правотворца, возможность или
невозможность как передачи, делегирования прав по созданию правовых норм на
нижестоящие уровни, так и сочетания воль нескольких субъектов, в том числе
субъектов «управляемых». Показательными примерами здесь являются
неординарная «монолитность» правового регулирования посредством уголовных
норм и «расщепленность», распределенность по уровням правового регулирования
в праве социального обеспечения, трудовом праве и т.д.

3. Специфика оснований возникновения, изменения и прекращения
общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права¹⁴⁰. В
сущности необходимо раскрыть специфику гипотез соответствующих норм
отрасли права, где фиксируются такие основания;

4. Специфика ответственности за правонарушения по нормам данной отрасли

1 141

права, точнее специфика санкций, закрепленных в нормах этой отрасли права141 .

¹³⁹См. Вопленко Н.Н. Система права // Общая теория права. Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. ВШ МВД РФ,
1993, с. 345

¹⁴⁰См, например, Нургалиева Е.Н. Указ. соч., с. 11; Глущенко В.В. Указ. соч., с. 297; Лазарев В.В., Липень С.В.
Указ. соч., с. 251; Привалова С.В. Указ. соч., с. 10 и т.д.

¹⁴¹См., например, Нургалиева Е.Н. Указ. соч., с. 11; Вопленко Н.Н. Указ. соч., с. 345; Лазарев В.В., Липень С.В.
Указ. соч., с. 251; Глущенко В.В. Указ. соч., с. 297

Таким образом, можно сформулировать следующее понятие отраслевого метода правового регулирования:

Отраслевой метод правового регулирования является особой, неповторимой трансформацией общего метода правового регулирования и состоит в специфическом комплексе основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм и первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования и должен отражать следующие отличительные юридические свойства отрасли права: сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования, порядок формирования прав и обязанностей субъектов, особенности оснований возникновения, изменения и прекращения соответствующих общественных отношений, особенности санкций, закрепленных в нормах данной отрасли права.

Если «перенести» предложенные признаки отраслевого метода правового регулирования на правовую норму, то окажется, что изучая такой отраслевой метод, мы изучаем специфику диспозиций (сочетание императивности и диспозитивности), гипотез (юридические факты) и санкций (модели ответственности субъектов) норм данной отрасли права. К данным характеристикам дополнительно примыкает особый порядок принятия данных отраслевых норм, то - кто, при каких условиях и почему может или обязан создавать отраслевые правовые нормы, включая в них все указанные выше специфические элементы, зависящие в первую очередь от предмета правового регулирования. Такое единство системы элементов отраслевого метода правового регулирования позволяет эффективнее группировать правовые нормы, точнее и действенней упорядочивать общественные отношения. Следует подчеркнуть, что специфическое сочетание императивности и диспозитивности является ведущей, первоочередной чертой отраслевого метода правового регулирования. Лишь установив доминирование императивности или диспозитивности, как основных приемов правового регулирования, можно давать оценку общей направленности,

ориентированию отраслевого метода правового регулирования, в том числе, возможности распределенности уровней правового регулирования и т.д.

Так как настоящая работа посвящена исследованию отраслевого метода правового регулирования одной из отраслей российского права, хотелось бы подчеркнуть, что отраслевой метод интересен не столько своим «классифицирующим», «системообразующим» свойством, сколько иными задачами и возможностями, подчас еще скрытыми в глубине правовой материи. Отраслевые методы правового регулирования потому и способствуют выявлению системы права, что они концентрируют в себе юридические свойства, особенности каждой из отраслей. В силу этого отраслевой метод может выполнять значительно большую нагрузку, чем та, которая обычно на него возлагается: он должен использоваться не только для разграничения отраслей права, но и для углубленного

„ 142

изучения их юридических свойств142 , роль метода правового регулирования не может быть сведена к критерию дифференциации отраслей права¹⁴³.

Полностью присоединяюсь к точке зрения С.Н. Братуся, что в правовом регулировании общественных отношений на практике проверяется соответствие или несоответствие метода правового регулирования предмету, и поэтому метод правового регулирования должен быть отражением структуры, своеобразия данного вида отношений и вместе с тем использоваться как инструмент, средство, прием их укрепления, развития, преобразования¹⁴⁴. И С.С. Алексеев видит значение метода правового регулирования: точное выявление его своеобразия -первейшая задача отраслевых правовых наук, от чего во многом зависит эффективность разработки других проблем, действенная помощь практике¹⁴⁵. Таково важное предназначение сложнейшего правового явления, каким является метод правового регулирования в современном обществе.

¹⁴²См. Яковлев В.Ф. Сущность и основные черты гражданскоправового метода регулирования общественных
отношений //Правоведение. № 6, 1972, с. 81

¹⁴³См. Сорокин В.Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. № 7 М.
Издательство Наука 1975, с. 31

¹⁴⁴См. Братусь С.Н. Соотношение системы права и системы законодательства. — Система советского
законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М.: Юрид. литература., 1980 с. 45

¹⁴⁵См. Алексеев С.С. Указ. соч., с. 251

Глава 2. Модернизация метода права социального обеспечения. Сочетание императивности и диспозитивности правового регулирования на современном

этапе развития права социального обеспечения. Параграф 1. Модернизация метода права социального обеспечения.

Право социального обеспечения является относительно молодой отраслью права. С конца 60-х годов двадцатого века ей пришлось пройти через множество дискуссий, как по поводу своего предмета, так и по поводу метода. Причем долгие годы советским ученым-энтузиастам приходилось бороться за сам факт существования для новой отрасли права специфических предмета и метода, а, следовательно, и за факт существования самой отрасли.

До настоящего времени среди современных ученых отсутствует единство понимания содержания метода права социального обеспечения. Однако имеются некие общие положения, признанные практически всеми специалистами в данной сфере. Так, не вызывают сомнения, уже анализируемые в первой главе настоящей работы, постулаты отраслевого метода правового регулирования: множественность основных черт, «индивидуальность» (неповторимость) такой множественности в системе российского права, неразрывная связь и взаимообусловленность с предметом отрасли, закрепленность в нормах права.

Но что же необходимо относить к основным чертам метода права социального обеспечения России на современном этапе ее развития, в период коренного реформирования экономики и права?

Прежде чем перейти к определению и раскрытию основных черт метода российского права социального обеспечения, нужно обозначить концептуальный подход к такому методу, выделить его ведущую, «направляющую» отраслевую черту.

В советский период развития права социального обеспечения многими учеными предлагалось считать «стержневой» особенностью метода права социального обеспечения - так называемую «социальную алиментацию». Термин, введенный в правовую теорию специалистами трудового права (например, Н.Г. Александровым и другими) еще до выделения права социального обеспечения в

качестве самостоятельной отрасли права преследовал цель отразить специфику части общественных отношений по социальному обеспечению, тогда входивших в предмет советского трудового права. Впоследствии данная попытка первоначально была поддержана и учеными по праву социального обеспечения.

Исключительная заслуга и неоспоримое первенство в теоретическом обосновании метода правового регулирования в сфере социального обеспечения принадлежит выдающемуся советскому ученому В.С. Андрееву¹⁴⁶. Так, на его взгляд, методу права социального обеспечения присущи следующие черты:

1. Все входящие в предмет регулирования отношения должны совершаться
государством в лице его органов управления или учреждений либо по поручению
государства профсоюзами или органами колхозов.

2. Одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а
другим - органы государства или по его поручению профсоюзы либо органы
колхозов.

3. Посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких
общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных,
ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское
обслуживание и лечение.

Но, выделенные В.С. Андреевым эти три черты метода права социального обеспечения полностью зависят от особенностей предмета регулирования¹⁴⁷, и, на мой взгляд, сами являются таковыми особенностями. Данное очевидное смешение предмета и метода права социального обеспечения в тот период развития правовой науки было типично, так как находилось в рамках широко распространенной общетеоретической концепции о роли отраслевого метода правового регулирования как «служанки» предмета, дополнительно раскрывающего, «оттеняющего» свойства предмета отрасли права, а не соответствующих правовых норм. В.С. Андреев, к сожалению, не смог отразить в своем определении метода права социального обеспечения специфики приемов, которые использует законодатель в этой сфере, он не раскрывает юридических средств, с помощью

49 которых обеспечивается расстановка субъектов соответствующих общественных

148

отношений148 .

Тем не менее, на основе многолетней настойчивой поддержки В.С. Андреевым и некоторых иных ученых, для науки советского права социального обеспечения было характерно выделение такой одной определяющей черты метода этой отрасли права как «социальная алиментация».

Например, по мнению другого советского ученого М.И. Полупанова, методом правового регулирования общественных отношений в социальном обеспечении выступает алиментарный метод государственного предоставления («предоставительный» метод), главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставление гражданам различного рода благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативно-колхозных и общественных организаций, а также предоставление им в этой связи

149

определенных прав и гарантий149 .

По существу, на такой же как у М.И. Полупанова позиции стояли В.А. Тарасова и Р.И. Иванова, которые, подчеркивая диспозитивные начала в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения граждан, определяют метод отрасли как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации¹⁵⁰.

¹⁴⁸См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М.: Издат-во
МГУ, 1983, с. 128

¹⁴⁹ См. Полупанов М.И. Теоретические проблемы общей части науки советского права социального
обеспечения. Автореферат дисс .… канд. юрид. наук, М.: Издат-во МГУ, 1969, с. 17; Полупанов М.И. Право
социального обеспечения - самостоятельная отрасль права // Советское государство и право. № 9 М.
Издательство Наука 1971, с. 59; Полупанов М.И. К вопросу о методе права социального обеспечения. — Труды
ВЮЗИ. Т. 62. М., 1978, с. 136

¹⁵⁰См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 130

На мой взгляд, такой термин, поддерживаемый некоторыми учеными, как «социальная алиментация», является рудиментом метода советского права социального обеспечения, ошибочной попыткой раскрытия сущности правового регулирования отношений по социальному обеспечению, своеобразным «инерционным» продолжением неудачного «поименования» специалистами трудового права тогда малоисследованных и лишь зарождающихся правовых явлений в сфере социального обеспечения.

Уже на протяжении десятилетий продолжается спор о наличии метода социально-алиментарных притязаний и придании ему роли «опоры», «стержня» для всего метода права социального обеспечения, да и для всей отрасли в целом.

Наиболее полным исследованием, обосновывающим основополагающее значение «социальной алиментации» для метода советского права социального обеспечения является соответствующая глава Р.И. Ивановой в монографии «Предмет и метод советского права социального обеспечения» (1983 год). В ней не только дан обзор дефиниций алиментарности¹⁵¹, сформулированных другими учеными (А.Е. Пашерстником¹⁵², А.Д. Зайкиным¹⁵³, Н.Г. Александровым¹⁵⁴, В.С. Андреевым и другими), но и представлено авторское видение социальной алиментарности как «сущностного свойства социального обеспечения при социализме»¹⁵⁵.

Так, Р.И. Иванова считает, что «в самом общем виде под социальной алиментарностью следует понимать способ предоставления всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе в объеме нормального уровня жизненного стандарта, сложившегося на данном этапе развития общества, бесплатно, безэквивалентно, а не в порядке ответных действий за новый встречный труд, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения»¹⁵⁶.

151

¹⁵²См. Пашерстник А.Е. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих. М., 1949, с. 141

¹⁵³См. Советское право социального обеспечения. Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982, с 6-26

¹⁵⁴См. Теория государства и права. Под ред. Александрова Н.Г. М., 1974, с. 385

¹⁵⁵См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Там же, с. 131

156 ,

См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Там же, с. 132-133

' См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Там же, с. 133

Для правильного понимания данного определения, на взгляд Р.И. Ивановой, необходимо подробнее раскрыть некоторые термины. Под бесплатностью в праве социального обеспечения подразумевается¹⁵⁷:

1. Неучастие трудящихся в создании фонда социального обеспечения;

2. Отсутствие движения денег от потребителя к фондодержателю в момент
получения социального обеспечения и социального обслуживания;

3. Необусловленность предоставления социального обеспечения и
обслуживания встречными действиями получателя, которые были бы направлены
на создание их стоимостного выражения в настоящем.

Безэквивалентность как признак «социальной алиментации» означает отсутствие с экономической точки зрения в праве социального обеспечения эквивалентного обмена¹⁵⁸. На взгляд Р.И. Ивановой, нормированность объема пенсий и многих видов пособий с учетом длительности трудового стажа или уровнем обеспечения по труду обусловливает присутствие косвенной связи с прошлым овеществленным трудом, хотя на момент получения пенсии или пособия престарелые и нетрудоспособные граждане ничего не дают обществу взамен получаемых видов обеспечения¹⁵⁹.

М.И. Полупанов, напомню, как еще один приверженец социальной алиментации в праве социального обеспечения, отмечал, что алиментарный характер обеспечения следует рассматривать в двух смыслах - физическом и

160 УЧ 1 « «

правовом160 . С точки зрения физической, под алиментарностью данный автор понимает два свойства конкретных видов материального обеспечения: а) достаточность для непосредственного обеспечения физического существования человека и б) необходимость для сохранения его жизнеспособности. С точки зрения правовой, признак алиментарности отдельных видов обеспечения указывает направленность действия на сохранение жизнеспособности человека. В зависимости от субъекта она может носить личный, семейный и социальный характер. М.И. Полупанов поясняет, что термин «алиментарный» заимствован из

157

¹⁵⁸См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Там же, с. 136

¹⁵⁹См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Там же, с. 136

¹⁶⁰См. Полупанов М.И. Спорные вопросы теории права социального обеспечения. // Советское государство и
право, №8, 1969, с. 107

См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Там же, с. 135

медицинской сферы и означает «зависящий от питания, связанный с питанием»¹⁶¹ (что лишний раз подчеркивает узость и бросающуюся в глаза искусственность применения этого термина в праве социального обеспечения).

Очень многие советские ученые подвергли критике саму возможность и целесообразность использования понятия «алиментарности» в праве социального обеспечения. Я.М. Фогель и иные ученые считали, что алиментарный характер присущ только содержанию, предоставляемому в рамках семейных отношений¹⁶². К.С. Батыгин считал, что с определенными оговорками допустимо употреблять алиментарность к тем видам социального обеспечения, которые предоставляются гражданам за счет прибавочного продукта¹⁶³. М.Л. Захаров считает, что применение признака безэквивалентности к тем видам социального обеспечения, которые предоставляются по «трудовой системе», ошибочно¹⁶⁴. В.Ш. Шайхатдинов отмечал, что «действительно, безэквивалентное предоставление материальных благ характерно для некоторых отношений по социальному обеспечению (пособия многодетным и одиноким матерям, инвалидам с детства и др.), однако они не являются определяющими. Кроме того, безэквивалентность имеет место не только в сфере социального обеспечения, а предоставительно-обязывающая черта присуща нормам и других отраслей права. Поэтому вряд ли такой подход поможет определить специфику метода права социального обеспечения»¹⁶⁵.

Представляется, что ошибочность постулата о «социальной алиментации» как основы метода права социального обеспечения сегодня очевидна как никогда.

Большинство советских ученых обращали внимание на то, что у советского трудящегося не изымается даже одна копейка из его оплаты труда, что социальное обеспечение в социалистическом обществе финансируется исключительно за счет государства. Отчасти это был правильный вывод, так как подлинного социального

См. Словарь современного русского литературного языка, т.1, М., 1950, с. 94

¹⁶²См. Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. М.: Юридическая литература, 1972, с. 39; Пергамент А.И.
Алиментные обязательства. Госюриздат, 1951, с. 6; Караваев В.В. Что такое социальное обеспечение? //
Советское государство и право, №10, 1968, с. 43

¹⁶³ Согласно его мнению, «к алиментарным можно было бы отнести отношения, возникающие в связи с
содержанием за счет общественных фондов потребления граждан, не состоящих на работе и реализующих
право на материальное обеспечение и обслуживание, гарантированное ст. 120 Конституции СССР». См.
Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании. М., 1974, с. 28-29

¹⁶⁴См. Советское пенсионное право., М., 1974, с. 283

¹⁶⁵См. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск:
Изд-во Урал. Университета, 1986, с. 93

страхования в СССР не было. Фактически имело место финансирование из госбюджета.

Одним из принципов пенсионного обеспечения и социального страхования в СССР являлась выплата пенсий, пособий и иных социальных выплат исключительно за счет государства¹⁶⁶. Страховые взносы, установленные для проведения социального страхования, вносились предприятиями и учреждениями без права обложения страхуемого и без вычета их из заработной платы¹⁶⁷. А ведь с тех пор как впервые в 80-х годах прошлого века в Германии была введена система социального страхования (от несчастных случаев на производстве, по болезни и т.д.) ее важнейшим принципом повсеместно становится обязательное удержание страховых взносов из заработной платы застрахованных. Исключение из мировой практики составляли "социалистические" страны. Здесь основу финансирования социального страхования образовывали поступления из госбюджета¹⁶⁸. Нормальное, полноценное, эффективное обязательное социальное страхование по своей природе предусматривает некое финансовое участие (прямое или косвенное) застрахованного в формировании источника выплат¹⁶⁹. Но в Советском Союзе де-юре был реализован лозунг - отменить всякие взносы со стороны работающих, перейти к страхованию без взносов, а необходимые финансовые средства черпать или исключительно из выплат, осуществляемых предприятиями, и/или из государственного бюджета. Безусловно с переходом к такой системе социальное страхование утрачивает страховой характер. Становится неясным и расплывчатым один из важнейших признаков страхования - систематическая выплата взносов

¹⁶⁶См. Астрахан Е.И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих в СССР. М. Государственное
издательство Юридической литературы, 1961, с. 8; Юридический энциклопедический словарь. Гл. ред. А.Я.
Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984, с. 346; Соловьев А.Г. Ваше право на пенсию. М.: Советская
Россия, 1988, с. 15

¹⁶⁷См. Андреев В.С. Конституционные основы советского права социального обеспечения. Сборник: Вопросы
теории и практики социального обеспечения. Сборник научных трудов. М.: НИИ труда, 1978, с. 5; Астрахан
Е.И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих в СССР. М.: Государственное издательство
Юридической литературы, 1961, с. 23; Батыгин К. Ленинские принципы социального страхования в СССР. //
Человек и закон, №10, 1977, с. 21

¹⁶⁸См. Бурджалов Ф.Э. Социальные гарантии и социальная ответственность. // Общество и экономика, № 3-4,
1997, с. 71

¹⁶⁹См. Федорова М.Ю. Понятие социального страхования. // Журнал российского права. №1 2001 г., с. 36;
Римашевская Н.М. Социальное обеспечение в процессе перехода России к рынку. // Народонаселение, №3,
2000, с. 19; Еркина Г.А. Особенности функционирования отдельных видов социального страхования в развитых
странах. // Труд за рубежом. №3, 1994, с. 45; Лалаева Ж.Г. Финансовые вопросы социального страхования. //
Труд за рубежом. №3, 1994, с. 30; Журавлева Т.Н. Международные нормы и принципы социального
страхования. // Труд за рубежом. №3, 1994, с. 12

самими страхуемыми. Обязательное социальное страхование расширяется в направлении страхования «в пользу третьих лиц», при котором круг субъектов, несущих ответственность по такому страхованию, не совпадает с кругом лиц, подвергающихся социальному страховому риску. Значительная, определяющая часть страхового бремени перекладывается на не приобретающие при этом никаких прав предприятия, для которых страхование превращается в государственную повинность, в обязательный налог, могущий даже называться социальным. В свою очередь, предприятия, проводя соответствующую ценовую политику, могут переложить страховое бремя на потребителей их продукции. Такое положение особенно легко достижимо, если в роли предпринимателя выступает само государство. Именно такое положение характерно для периода социалистической политики социального страхования и социального обеспечения¹⁷⁰. При этом, как указывают многие ученые, в том числе экономисты, подобная система не имеет перспектив развития; она способна существовать лишь в условиях бездефицитного государственного бюджета¹⁷¹.

Большинство специалистов, занимавшихся разработкой социальной политики в условиях централизованного планового хозяйства, не видят принципиальных различий в категориях и терминах, определяющих социальное страхование и социальное обеспечение в бывших социалистических странах. Более того, некоторые из них видят в социальном страховании отживающий элемент социального обеспечения при социализме. Такие подходы вытекали из советской концепции «бесплатности» социального обеспечения для трудящихся, которая была сформулирована и фактически «воплощена» в жизнь¹⁷².

В конце 80-х годов «перестройка» открыла путь для рыночной экономики. Из всех рынков начинает свое становление самый гигантский по масштабам и по количеству проблем рынок труда, в повседневной жизни люди столкнулись со спросом и предложением на трудовые ресурсы. Однако целый «пласт» юридических норм - жизненно необходимое пенсионное и социальное законодательство не могло оперативно отразить сложившиеся реалии в

¹⁷⁰См. Евдокимова Л.Д. Сравнительный анализ отечественной и западной моделей социального страхования. //
Труд за рубежом. №3, 1994, с. 75

¹⁷¹См. Евдокимова Л.Д. Там же, с. 76

¹⁷²См. Евдокимова Л.Д. Там же, с. 77-78

общественной организации труда. Рабочая сила стала товаром. Советские ученые подчеркивали, что работник в капиталистическом обществе товар особого рода, а поскольку такого товара на рынке труда много, то капиталист не заинтересован в охране собственности на него. Отсюда, развивая всевозможные формы охраны собственности, в том числе и страхование, господствующий класс менее всего заинтересован в страховании рабочей силы - собственности пролетария.¹⁷³ Парадоксально, но Советский Союз тоже не стремился реализовывать принцип страхового обеспечения трудящихся, более того работнику его единственный работодатель - государство регулярно из года в год недодавало заработанное им, уводя средства в несоциальные, а подчас антисоциальные проекты и программы.

В этом еще недалеком прошлом в течение десятков лет всеми дозволенными и недозволенными методами гражданам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование осуществляется в нашей стране якобы за счет государства¹⁷⁴. Эта идея получила даже законодательное закрепление (КЗоТ РСФСР). Внедренная в сознание людей, она умело использовалась в практике формирования управленческих решений. Уровень оплаты труда работающих был одним из самых низких в мире, и львиная доля того, что создавалось их трудом, изымалась государством под предлогом «заботы о благе народа». Вместе с тем трудящиеся были освобождены от уплаты страховых взносов из личных трудовых доходов, что выдавалось за величайшее социальное завоевание. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Финансирование расходов на выплату пенсий осуществлялось в основном за счет государственной дотации ввиду низких страховых взносов (4,4-14%¹⁷⁵). Так, в 1988 г. средства государственного социального страхования в СССР составили всего 43% общей суммы выплаченных пенсий и пособий страхового характера, остальное поступало из государственного бюджета¹⁷⁶. Уровень социальных платежей был дифференцирован по 30 отраслям народного хозяйства в

зависимости от уровня их рентабельности без учета уровня социальных и профессиональных рисков. В плановой экономической системе социальное страхование существовало в качестве подчиненного элемента государственной системы социального обеспечения, зависимого от общего состояния бюджета страны¹⁷⁷.

Все это приводило к постоянному искажению реальной стоимости рабочей силы, занижению совокупных затрат на нее, в том числе в пенсионный период жизни человека, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создает богатство общества¹⁷⁸. Так, по официальным данным, в СССР более 40 млн. человек (15% населения) находилось за чертой прожиточного минимума. За 30 лет, с 1960-х до 1990-х, доля национального дохода, выделяемая на пенсионное обеспечение, возросла менее чем на 70 %, а численность пенсионеров - почти втрое¹⁷⁹.

Многие советские ученые подчеркивали - «пенсионное обеспечение предоставляется, конечно, не в качестве прямого, непосредственного вознаграждения за выполненный труд. Этот труд уже был полностью оплачен в свое время, по мере выполнения работы, и если работник не пожелал или не смог воспользоваться имевшимся у него правом на пенсию, то это, разумеется, не

1 ЯП

означает, что его труд остался в какой-то мере неоплаченным»180 , а право на получение пенсии в советский период было связано с конституционной обязанностью граждан трудиться, а не с тем, что они относятся к числу «застрахованных»¹⁸¹. Эти идеологически «выдержанные» формулировки и «квазистраховое» законодательство давали почву для возникновения теории «социальной алиментации» в праве социального обеспечения.

Но, как правильно отметила М.Ю. Федорова, разграничить понятия «социальное обеспечение» и «социальное страхование» в том объеме, в котором

они возникли и развивались в советском праве, достаточно трудно, поскольку сущность социального страхования в этот период выхолащивалась в угоду идеологическим ценностям патерналистской системы взаимоотношений между

189

государством и гражданином182 . Можно сказать еще прямее - институты социального страхования в СССР были вообще ликвидированы¹⁸³, в советский период социальное страхование утратило страховой характер¹⁸⁴. Так, например, Н.А. Вигдорчик - советский ученый, на заре советской власти, полагал, что социальное страхование нельзя рассматривать лишь в качестве привилегии пролетариата, работающих, то есть застрахованных, поскольку по своей идее оно «стремится обеспечить вообще всех, кто в момент социальной нужды собственными силами не может удержаться на обычном уровне благосостояния»¹⁸⁵. Другими словами советское социальное «страхование» предназначалось для всех без исключения бедных, а не только застрахованных работников и членов их семей. А. Винокуров считал, что в условиях перехода к социалистическому обществу «слово «страхование» совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином - «социальное

1 ЙЛ

обеспечение»186 . Но нельзя не отметить, что некоторые советские ученые все-таки правильно понимали суть обязательного социального страхования. Так, Л.В. Забелин писал, что «социальное обеспечение, при котором средства, предназначенные на покрытие потребности рабочего в обеспечении от социального риска, поступают не рабочему непосредственно, а в учреждения социального обеспечения, избавляет рабочего от необходимости тратить соответствующие средства из заработной платы. Таким образом, расходы на социальное обеспечение, поскольку они производятся предпринимателями, являются скрытой формой

1 й*7

заработной платы, частью стоимости рабочей силы»187 .

¹⁸²См. Федорова М.Ю. Понятие социального страхования. // Журнал российского права. №1 2001 г., с. 37

¹⁸³См. Роик В. проблемы развертывания пенсионной реформы. // Российский экономический журнал, №7-8,
1998, с. 35

¹⁸⁴См. Баскаков В.Н., Мельников В.В. Актуарные проблемы в сфере социального страхования и пенсионного
обеспечения. Сборник: Пенсионная реформа в России: оценка специалистов. Под ред. В.Н. Баскакова, А.С.
Орлова. М.: Редакция журнала «Пенсия», 1999, с. 111; Соловьев А.К. Финансовая система государственного
пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2001, с. 13

¹⁸⁵См. Вигдорчик Н.А. Теория социального обеспечения. М., 1924. С. 179-183.

¹⁸⁶См. Винокуров А. Социальное обеспечение (от социализма к коммунизму). М., 1921. С.7-8.

¹⁸⁷См. Забелин Л.В. Теоретические основы социального страхования. М., 1926, с. 125.

Верно проанализированная Э.Г. Тучковой экономическая сущность обязательного социального страхования действительно коренится в производственных отношениях, реальной стоимости рабочей силы. Стоимость рабочей силы не может определяться и уже давно не определяется в развитых странах ценой «живого» труда в период ее функционирования непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им пенсия. Иногда экономическую сущность сводят к уплате страховых взносов, поскольку такие взносы составляют основу фонда. Эти взносы, естественно, отражают стоимость рабочей силы, являются одним из ее элементов. Однако надо иметь в виду, что распределение платежей между работником и работодателем не имеет существенного значения (соотношение их взносов различно в разных странах, обычно платежи вносятся почти поровну)¹⁸⁸.

Н.М. Римашевская и В.К. Бочкарева правильно видят разницу между страхованием и социальным вспомоществованием, в том, что, во-первых, страховые взносы - это собственность не государства, в какую бы форму номинально они не были обличены (и в какое бы по форме собственности учреждение они не были переданы в управление), а собственность работника, с заработка которого они выплачиваются. И опять-таки не имеет значения, выплачивает их работодатель или сам работник, если первый платит не из прибыли. Все вместе - заработная плата и страховой взнос - по международной системе статистического учета (системе национальных счетов, на которую медленно, но переходит наша статистика) является «оплатой труда наемного работника». Аккумулированные в страховой организации любой формы собственности, все взносы являются по экономическому содержанию совместной собственностью всех застрахованных работников¹⁸⁹ (С.М. Ковалевский даже

¹⁸⁸См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Практический и научный комментарий к Закону РФ «О государственных
пенсиях в РФ». М.: БЕК 1997. С. XIV- XV; Тучкова Э.Г. Формирование системы пенсионного обеспечения
России (правовые проблемы). Сборник трудовое право и право социального обеспечения. Актуальные
проблемы. М.: Проспект, 2000, с. 290

¹⁸⁹См. Римашевская Н.М., Бочкарева В.К. Угрозы социальному страхованию. // Народонаселение, №4, 2000, с.
12; Соловьев А.К. Финансовая система государственного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и
статистика, 2001, с. 59; Захаров М.Л. Пенсионная политика: мифы и реальность. // Вестник УРАО. №4, 2001, с.
51

предлагает правовое закрепление введения на средства социального страхования общественной собственности¹⁹⁰, что в принципе допускает Конституция РФ).

К мнению Э.Г. Тучковой, Н.М. Римашевской фактически присоединяется Ж.Г. Лалаева. Страховой взнос, на ее взгляд, независимо от того, кто его выплачивает, сокращает текущие доходы работников и представляет собой «отложенную заработную плату», которая должна в будущем удовлетворять потребности, связанные с возникновением случаев страхового риска¹⁹¹.

М.Ю. Федорова также считает, что страховые взносы всегда составляют часть заработной платы или дохода застрахованного лица, даже в том случае, когда за наемного работника взносы уплачивает работодатель. Это наводит данного автора на мысль о том, что социальное страхование в отличие от социального обеспечения (в узком смысле этого слова) не является для застрахованных алиментарным, безвозмездным и безэквивалентным. Всякое страхование является возмездным, и социальное в том числе. В нашей стране социальное страхование развивалось как форма социального вспомоществования, постепенно утрачивая свою страховую специфику и перерастая во всеобщую социальную помощь. Поэтому так и не был реализован принцип эквивалентности страхового обеспечения уплаченным взносам, а возмездный характер замалчивался¹⁹².

Для того чтобы отграничить обязательное социальное страхование от предоставления социальной помощи гражданину как члену общества, М.Ю. Федорова предлагает использовать в праве социального обеспечения разработанную для обязательств систему критериев и проводит оригинальную классификацию социальных обязательств. Как и гражданско-правовые, они могут быть односторонними и взаимными. К первому виду М.Ю. Федорова относит социально-обеспечительные обязательства, в силу которых государство (обязанная сторона) в лице его органов обязано предоставить гражданину (управомоченной стороне) материальное обеспечение в случаях, указанных в законе. Социально-

¹⁹⁰См. Ковалевский С.М. Конституционно-правовой режим обязательного социального страхования //
Страховое право. № 3 М., 2000, с. 51

¹⁹¹См. Лалаева Ж.Г. Финансовые вопросы социального страхования. // Труд за рубежом. №3, 1994, с. 31

¹⁹²См. Федорова М.Ю. Указ. соч., с. 39; Кучма М.И. Пенсионное страхование как составная часть системы
государственного социального страхования. Сборник: Пенсионная реформа в России: оценка специалистов.
Под ред. В.Н. Баскакова, А.С. Орлова. М.: Редакция журнала «Пенсия», 1999, с. 33; Вихров Д.Г. Страховой
стаж и его юридическое значение в праве социального обеспечения. Автореф. дисс .… канд. юр. наук. М., 2001,
с. 9 и т.д.

страховое обязательство является взаимным. Гражданин обязан уплачивать страховые взносы (либо за него это делает страхователь, что не меняет экономической природы взносов, представляющих собой часть заработной платы или дохода застрахованного лица), государство в лице его органов вправе требовать их уплаты в целях обеспечения текущих потребностей социально-страховой системы, то есть для выплаты пенсий и пособий. При этом социальное страхование реализует публичную функцию перераспределения общественного продукта через страховые фонды. Но при наступлении страхового случая у конкретного застрахованного лица возникает право требовать предоставления социально-страхового обеспечения (материальных благ или услуг) за счет того денежного фонда, который был создан с его участием. Государство же обязано предоставить такое обеспечение, причем с учетом периода страхования (трудового или страхового стажа) и уплаченных взносов (исходя из заработка или дохода, с которого они взимались). Иными словами, государство должно вернуть застрахованному часть уплаченных им страховых взносов, то есть социально-страховое обеспечение является возмездным¹⁹³. Социально-обеспечительное обязательство же (не страховое) является безвозмездным, так как государство должно предоставить гражданину материальное обеспечение безэквивалентно¹⁹⁴. На основе такого понимания законодательного урегулирования вопросов социального обеспечения М.Ю. Федорова формулирует свое понятие социального страхования как взаимного возмездного частно-публичного обязательства, возникающего на основании закона (обязательное государственное) либо договора (дополнительное), в силу которого застрахованное лицо обязано уплачивать страховые взносы и при наступлении страхового случая имеет право на обеспечение за счет средств страхового фонда, эквивалентное уплаченным взносам, а страховщик (государство в лице создаваемых им учреждений либо некоммерческая или коммерческая организация) вправе требовать уплаты страховых взносов и обязан предоставить страховое обеспечение¹⁹⁵. И, хотя в данном определении совершенно не учтен социальный характер такого страхования, солидарность застрахованных, в нем правильно отражены как его

¹⁹³См. Федорова М.Ю. Понятие социального страхования. // Журнал российского права. №1 2001 г., с. 41

¹⁹⁴См. Федорова М.Ю. Там же, с. 42

возмездность, так и эквивалентность, что еще раз подчеркивает необоснованность притязаний «алиментарности» на все социальное обеспечение.

С.М. Ковалевский также одним из сущностных признаков социального страхования выделяет соотносимость тарифов страховых взносов с получаемыми страховыми выплатами¹⁹⁶.

Конституционный Суд РФ, например, поручает законодателю осуществить дополнительное правовое регулирование, в частности обеспечить соотносимость (эквивалентность) уплачиваемых сумм страховых взносов и получаемого страхового обеспечения, как того требует ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 года "Об основах обязательного социального страхования"¹⁹⁷. Данный Закон установил, что страхователями являются помимо организаций и граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы (обязательные платежи). Действие обязательного социального страхования распространяется также на лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иные категории граждан при условии уплаты ими или за них страховых взносов на обязательное социальное страхование в соответствии с законодательством Российской Федерации (примером учета уплаты таких взносов может служить «страховой стаж» в пенсионных отношениях¹⁹⁸ и т.д.).

Т.е. в законодательной практике закреплена возмездность и эквивалентность

1 QQ

страховых взносов и выплат199 (см., например, ст. 4 вышеуказанного закона "Об основах обязательного социального страхования" ).

¹⁹⁵См. Федорова М.Ю. Указ. соч., с. 42

¹⁹⁶См. Ковалевский С.М. Указ. соч., с. 56

¹⁹⁷См. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. №18-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года "О
тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования
Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды
обязательного медицинского страхования на 1999 год" и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд
занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год" в
связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов", РГ от 19 января 2000 г.

¹⁹⁸См. Вихров Д.Г. Страховой стаж и его юридическое значение в праве социального обеспечения. Автореф.
дисс .… канд. юр. наук. М., 2001

¹⁹⁹См. Роик В.Д. Социальный налог и социальное страхование. // Пенсия №7 2000 г. с. 58; Федорова М.Ю.
Указ. соч., с. 38; Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Указ. соч., с. 9; Соловьев А.К. Финансовая система
государственного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2001, с. 188-189

²⁰⁰ Федеральный закон от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". РГ
от 21 июля 1999 г.

Небезынтересно, что и Польский Конституционный Трибунал (решения K 7/90 от 22 августа 1990 г., K 14/92 от 19 октября 1993 г., K 8/96 от 17 июля 1996 г. и K 7/95 от 19 ноября 1996 г.) предпринял попытку определения социального страхования как системы, сутью которой является существование определенной эквивалентности между уплачиваемыми взносами и получаемыми в дальнейшем выплатами. Это не исключает возможности сокращения разницы в размере пенсии по сравнению с разницей в размере зарплат, прежде всего тогда, когда этого требует принцип социальной справедливости. Однако недопустимым является полный отказ от принципа пропорциональности²⁰¹. Как отмечает судья Польского Конституционного Трибунала Л.Л. Гарлицкий, при рассмотрении спорных вопросов отмечалось, что отношения социального страхования основываются на таких принципах, как: принцип доверия, т.е. застрахованное лицо знает, что после выполнения определенных условий и по истечении определенного времени или возникновения другого страхового риска оно получит определенные выплаты; и принцип взаимности, понимаемый как требование сохранения пропорциональности между размером уплачиваемых взносов и размером выплат. При этом принцип пропорциональности не исключает возможности ограничения диапазона размера выплат по социальному страхованию по сравнению с размером заработной платы и уплачиваемых взносов (Решение K 5/99)²⁰².

Итак, мощное развитие обязательного социального страхования, закономерно

/- 203 «

называемое гениальным изобретением человечества203 и основой социального

/- 204 « «

обеспечения204 , не позволяет считаться «социальной алиментации» основой метода права социального обеспечения. Бесплатность и безэквивалентность социального обеспечения не имеет всеобщего характера. Современными экономистами неоднократно подчеркиваются возвратный характер страховых отчислений (да, с некоторым разрывом во времени, но все-таки возвратный) и отложенная

²⁰¹См. Гарлицкий Л.Л. Польский Конституционный Трибунал и социальные права. // Конституционное право:
восточноевропейское обозрение. №1 2000 г.

²⁰²См. Гарлицкий Л.Л. Там же.

²⁰³См. Захаров М.Л. Пенсия будет выплачиваться. // Вестник Университета Российской академии образования,
№1,1996 г., с. 70

²⁰⁴См. Ржаницина Л., Ольшанская О. Разве страхование — это плохо, а раздача помощи — хорошо? // Человек и
труд, №2, 2001 г.; Роик В. Пенсионная реформа: институциональный подход. // Человек и труд, №1, 2001 г.; Ли
Су Ен. Совершенствование системы социального обеспечения в России в период перехода к рыночной
экономике. Автореф. дисс .… канд. социолог. наук. М., 1997, с. 15

составляющая стоимости рабочей силы²⁰⁵. Ведь оплата наемного труда уже более столетия имеет две формы²⁰⁶:

а) непосредственно выплачиваемая работнику для удовлетворения его (и его
семьи) текущих потребностей;

б) резервируемая (в специальных фондах вне предприятий) для удовлетворения
потребностей работника (и членов его семьи) после наступления определенных
страховых случаев (несчастный случай на производстве, старость и т.д.).

То есть у работника, подчас помимо его воли, организованно отбирают часть заработка для его же блага. Он и его семья недополучает сегодня, чтобы при наступлении страховых случаев получить соразмерное завтра, когда он не может быть уже работником.

Основываясь на всем вышеизложенном можно сделать ряд выводов:

1.    Само понятие «алиментация» является неудачно заимствованным из
медицинской    сферы²⁰⁷.    Иногда    «алиментация»    (чаще    «алиментирование»)
употребляется в науке семейного права, что, скорее, оправдано производностью
определения   от давно   и   широко   употребительного   во   всем   мире   понятия
«алиментов»208    . Ни в советский ни в постсоветский период развития законодатель
не   воспринял   термин   «социальная   алиментация»   и   не   ввел   его   в   свой
инструментарий, не упомянул ни в одном нормативном правовом акте.

2. Некоторые черты «социальной алиментации» (бесплатность,
безэквивалентность и т.д.) можно признать не чертами метода правового
регулирования права социального обеспечения, а действительно важными и
обоснованными признаками части предмета данной отрасли права. Предоставление

²⁰⁵См. Соловьев А.К. Возможные экономические последствия экспериментов с пенсионным страхованием. //
Пенсия. №8 2000 г. с. 61

²⁰⁶См. Роик В.Д. Социальный налог и социальное страхование. // Пенсия №7 2000 г. с. 56

употребляется как синоним «пищевой», «связанный с питанием»; например, в Международной классификации болезней десятого пересмотра МКБ-10 (принята 43-ей Всемирной Ассамблеей Здравоохранения) упоминаются алиментарные маразм, анемии, недостаточность минеральных веществ; термин «алиментарный» в своем медицинском значении встречается во многих официальных документах, санитарных и ветеринарных правилах, в ст. 2 Федерального закона от 5 июля 1996 г. "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" РГ от 12 июля 1996 г., в Концепции государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года (одобрена постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 917), РГ от 8 сентября 1998 г., в Приказе Минздрава РФ от 5 марта 1999 г. №76 "О введении инструктивно-методических указаний по диагностике заболеваний органов пищеварения у детей" и т.д.

²⁰⁸ от латинского alimentum — содержание, иждивение, свойственные семейным отношениям. См. Словарь иностранных слов. Под ред. И.В. Лехина, С.М. Локшиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. М.: Советская энциклопедия, 1964, с. 34-35

неких благ на основе «социальной алиментации» не есть способ, избранный законодателем для эффективного регулирования такого предоставления, а есть дополнительная характеристика некоторых прав и обязанностей (содержания правоотношения) некоторых субъектов права социального обеспечения (например, предоставление социальных пенсий, социальных услуг, государственной социальной помощи и т.д., где социальное обеспечение предоставляется человеку как члену общества).

3. Формально закрепленная в советском законодательстве бесстраховая суть предоставления социального обеспечения действительно была довлеющей, определяющей для советского права социального обеспечения209 . Современное состояние и перспективы российского обязательного социального страхования, усиление именно страховых начал обусловливают безвозвратный «уход» теории «социальной алиментации» на второй план. Социально ориентированная, но все-таки рыночная экономика более века эффективно использует механизм

11П

обязательного социального страхования210 , источники которого включают и средства самих застрахованных, а многие социальные выплаты застрахованным коррелируют (соотносятся) с их предшествующим финансовым участием в формировании соответствующих страховых фондов. Новым ярким примером является в этой связи применение законодателем в новых федеральных

211

пенсионных законах211 жесткой связи между соответствующими страховыми взносами застрахованного и страховой и накопительной частями трудовой пенсии. Правда, при новой пенсионной системе финансово-взносовая составляющая эквивалентности фактически вытеснила влияние на размер пенсии оценки стажевого участия гражданина в создании национального богатства страны.

Таким образом, на современном этапе попытка придерживаться устаревшей и объективно вредной (если распространять ее действие на все отношения по социальному обеспечению) теории метода «социальной алиментации» правильно

²⁰⁹См. Вихров Д.Г. Указ. соч., с. 9

²¹⁰ Например, в странах Европейского Союза объем средств, ежегодно проходящих через механизм
обязательного социального страхования, в 2 раза превышает ассигнования государственного бюджета на всю
социальную помощь и в 3 раза — поступления на дополнительную добровольную социальную защиту.
Аналогичная ситуация сложилась и в России. За 1998 г. средства социального страхования составляли 59,2% в
общем объеме расходов на социальное обеспечение населения. См. Янова С.Ю. Социальное страхование и
внебюджетные фонды. СПб.: ООО «Издательство ДНК», 2001, с. 7

не поддержана законодателем. То, что справедливо лишь для сегмента интересующих нас отношений, не может быть распространено на систему социального обеспечения Российской Федерации в целом. Как отмечает Э.Г. Тучкова определение метода права социального обеспечения, даваемое сторонниками «социальной алиментации», связывает метод с «социально-алиментарными притязаниями и предоставлениями», что, по существу, не раскрывает специфику приемов и способов регулирования. Кроме того, наиболее спорным, как уже говорилось выше, является сам термин «социально-алиментарное притязание», поскольку он не отражает признака, общего для абсолютно всех отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Включение же в определение метода отраслевых принципов правового регулирования означает отождествление их со специфическими способами и приемами регулирования²¹².

Интересно, что фактический создатель теории метода «социальной алиментации» в праве социального обеспечения В.С. Андреев в одной из последних своих работ отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся обоснованной критике со стороны ученых²¹³. Правда, следует оговориться, что некоторые современные авторы (М.В. Лушникова, Е.Е. Мачульская) в своих работах поддерживают теорию «социальной алиментации», что не является типичным для исследователей российского права социального обеспечения.

Е.Е. Мачульская, к сожалению, почти без изъятий поддерживает позицию сторонников «социальной алиментации». Противоречивость такой позиции состоит в том, что, с одной стороны, признается, что на современном этапе принципиально изменился порядок финансирования расходов на социальное обеспечение, поскольку на наемных работников и на некоторые другие категории занятых граждан возложены юридические обязанности по уплате страховых взносов, и появились возможности использования договорной формы реализации

²¹¹ Федеральные законы от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ» и от 15 декабря 2001 г. «Об
обязательном пенсионном страховании». РГ от 20.12.01.

²¹²См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Издательство БЕК,
2001, с. 72

прав граждан в сфере социального обеспечения, а с другой — доказывается использование законодателем метода «социальной алиментации». При этом данный автор убежден, что в новых социально-экономических условиях изменился лишь характер «социальной алиментации», в связи с чем дается ее новое определение. Ключевые же элементы этой теории советского метода права социального обеспечения сохранены. По мнению Е.Е. Мачульской, «социальную алиментацию» сегодня можно определить как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для потребителя на всеобщей основе, либо бесплатно, но адресно, нормировано с учетом прошлого труда и уплаты страховых взносов, возмездно-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе²¹⁴. Данная позиция подвергается автором «косметическому» пересмотру и в монографии, посвященной в том числе и методу права социального обеспечения. Анализа и объяснения бесплатности и безэквивалентности социального обеспечения там уже нет, но немотивированное упоминание этих рудиментарных черт в итоговом определении метода права социального обеспечения наличествует.

На основании изложенного, Е.Е. Мачульская определяет метод права социального обеспечения как метод позитивного обязывания государственных органов или учреждений предоставить физическому лицу конкретный вид социального обеспечения на возмездно-неэквивалентных или бесплатных началах в случаях, установленных законом²¹⁵.

М.В. Лушникова также фокусирует внимание на «социальной алиментации» при формулировании специфики метода права социального обеспечения и присоединяется к точке зрения Р.И. Ивановой и Е.Е. Мачульской по вопросу «социальной алиментации», основываясь на том, что ядром метода правового регулирования является правовое положение сторон. В этой связи М.В. Лушникова считает, что обоснованная в науке «емкая характеристика метода права социального обеспечения как метода социально-алиментарных притязаний как

²¹³См. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. М.: Юридическая литература, 1987, с.
37

²¹⁴См. Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М.: Книжный мир,
2000, с. 31

11 f\

нельзя точнее раскрывает его суть»216 , а соответственно и ключевым для права социального обеспечения может быть только метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений²¹⁷. Непоследовательна в своих взглядах на природу обязательного социальное страхования и М.Ю. Федорова, которая считает оправданным частичное сохранение роли «социальной алиментации» в методе права социального обеспечения²¹⁸.

Помимо «социальной алиментации» в науке права социального обеспечения предлагались и иные «центральные», главенствующие черты метода права социального обеспечения. Так, например, Я.М. Фогель понимает под правовым методом регулирования отношений по социальному обеспечению «социальную реабилитацию»²¹⁹. Посредством этого метода устанавливается и предоставляется весь комплекс прав на социальную помощь, оказывается содействие в этом, достигается единство в регулировании отношений при выполнении соответствующих правовых обязанностей по оказанию разнообразных материальных благ и услуг нетрудоспособным гражданам²²⁰. К такому выводу он пришел, исследовав содержание двух функций социального обеспечения, которые, по его мнению, оно выполняет: функции наиболее полного удовлетворения материальных потребностей нетрудоспособных граждан и социально-реабилитационной функции. Большинство ученых обоснованно подвергли данную позицию критике221 . Как верно обратил внимание В.Ш. Шайхатдинов - существует логическое несоответствие между посылками автора и его выводами. Из двух выделенных им функций социального обеспечения главной он считает первую, однако по непонятным причинам сущность метода права социального обеспечения определяет вторая (неглавная) функция. Метод не может формироваться под

²¹⁵См. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000, с. 58

²¹⁶См. Лушникова М.В. Право социального обеспечения (Общая часть): Учеб. пособие; Яросл. Гос.
Университет. Ярославль, 1997, с. 12

²¹⁷См. Лушникова М.В. Там же, с. 13

См. Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: Курс лекций по специальности 02-11 — юриспруденция. Омск: Омский гос. Университет, 1999, с. 26

²¹⁹См. Фогель Я.М. Некоторые вопросы теории права социального обеспечения. // проблемы трудового права и
права социального обеспечения. М., 1975, с. 202

²²⁰См. Фогель Я.М. О методе правового регулирования в социальном обеспечении. // XXV съезд КПСС и
развитие науки трудового права и социального обеспечения. М., 1978 с. 210

²²¹См. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск:
Изд-во Урал. Университета, 1986, с. 94; Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 129; Захаров М.Л., Тучкова
Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. — М.: Издательство БЕК, 2001, с. 72

влиянием лишь одной функции²²². Р.И. Иванова также не соглашается с тем, что социальная реабилитация может одновременно выступать и функцией права социального обеспечения, и его методом. Действительно, социальная реабилитация - это интегральное, собирательное понятие. Им, в первую очередь, объединяется целый ряд разного рода услуг, которые предоставляются гражданам в социальном обеспечении. Наиболее часто это разновидность социального обслуживания, являющегося лишь одним из видов социального обеспечения223 . Зачастую социальная реабилитация - это главная цель некоторых видов социального обеспечения, но прямая связь социальной реабилитации со способами правового регулирования все-таки отсутствует.

Как уже указывалось в первой главе настоящей работы, попытки обозначить метод какой-либо отрасли права одной чертой, подчас одной фразой, приводят лишь к ущербности раскрытия сути явления, нерационально большому количеству исключений, допущений, условий применения, недосказанности. Как верно отметил В.Ш. Шайхатдинов, - стремление ряда исследователей к однозначному наименованию метода права социального обеспечения или к краткой характеристике его главных особенностей не может достичь желаемых результатов²²⁴. Это касается как своеобразного «монизма» «социальной алиментации», так и социальной реабилитации.

Однако, помимо теорий «социальной алиментации» и социальной реабилитации, отчасти в ответ на них, и в советской и в российской науке права социального обеспечения, предлагается выделять в качестве главенствующей черты метода права социального обеспечения - правовое положение субъектов. Например, такой ученый, занимающийся тщательной разработкой проблемы метода права социального обеспечения как В.Ш. Шайхатдинов считал в советский период²²⁵ и считает сегодня²²⁶ специфику правового положения субъектов главной чертой метода и отрасли в целом. Обосновывалась такая позиция ссылкой на

общую теорию права - если в рамках конкретной общности правовых норм субъекты обретают своеобразный юридический статус - «перед нами

ООП

специфический метод регулирования и, значит, самостоятельная отрасль права»227 . Практически все советские и современные ученые по праву социального обеспечения при раскрытии метода права социального обеспечения ставят специфику правового статуса (правового положения) субъектов на первое место²²⁸.

При этом, по мнению К.С. Батыгина, правовой статус субъектов права социального обеспечения характеризуется базовым положением гражданина и органов, осуществляющих социальное обеспечение, а одним из структурных элементов правового статуса субъектов права социального обеспечения является сумма их основных прав и обязанностей, закрепленных в законодательстве²²⁹.

И на взгляд других современных российских ученых М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой отраслевая специфика правового регулирования проявляется и в характере правового положения субъектов правоотношения.

По причинам, уже излагавшимся в первой главе настоящей работы, характер правового положения субъектов правоотношения не совсем удачно относить к чертам метода какой-либо отрасли права. Это, на мой взгляд, является частью характеристики предмета отрасли, специфической чертой правоотношений (а именно одного элемента — содержания правоотношений).

Это отчетливо видно, если провести анализ описываемой рядом авторов специфики правового положения соответствующих субъектов в праве социального обеспечения: 1) правовое положение субъектов характеризуется тем, что законодатель, с одной стороны, не наделил их равенством, а с другой — не ввел для них элементов строгой подчиненности; 2) имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности — это в основном обязанности не материального, а процедурного либо процессуального характера (обратиться в установленном порядке, представить необходимые документы и т.д.), то есть обязывающие нормы адресуются вто-

²²⁷См. Алексеев С.С. Структура советского права, М., 1975, с. 179

²²⁸См. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000, с. 58;
Лушникова М.В. Указ. соч., с. 12; Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации:
Курс лекций по специальности 02-11 — юриспруденция. Омск: Омский гос. Университет, 1999, с. 27; Батыгин
К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. Учебное пособие. М.: Академия труда и социальных
отношений, 1998, с. 45

рой стороне — органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязанности²³⁰. Аналогичное понимание правового положения субъектов в праве социального обеспечения поддержано практически всеми учеными. Но налицо раскрытие (и правильное раскрытие) своеобразия прав и обязанностей лиц, что общая теория права в принципе должна относить к содержанию правоотношения как его элемента, а следовательно, к предмету отрасли права. Таким образом, происходит необоснованное смешение характеристики предмета отрасли права с ее методом. Аналогичным образом можно дать оценку такой предлагаемой учеными черте метода права социального обеспечения как сочетание административного и судебного путей (способов) защиты нарушенных прав. Особенности такого сочетания являются одной из важных характеристик части предмета права социального обеспечения, а именно процедурно-процессуальных отношений, но не проявлением метода этой отрасли права.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что ни «социальная алиментация», ни социальная реабилитация, ни специфика правового статуса субъектов, не могут служить признаками метода права социального обеспечения, и тем более его основными, определяющими признаками.

Как уже указывалось в первой главе настоящей работы, на современном этапе развития российского права к ведущей черте отраслевого метода правового регулирования следует относить специфическое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования. Из современных ученых лишь М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова обоснованно отдают приоритет этому признаку метода права социального обеспечения²³¹.

²²⁹См. Батыгин К.С. Указ. соч., с. 45

²³⁰См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Издательство БЕК,
2001, с. 81

²³¹См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 82

Параграф 2. Сочетание императивного и диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого, на современном этапе развития

права социального обеспечения.

Как уже отмечалось, большинство ученых относят к общеправовым способам правового регулирования - императивное (посредством позитивного обязывания и юридического запрещения) и диспозитивное регулирование (посредством дозволения)232 . Также особо подчеркивалось, что в российской правовой системе нет ни одной отрасли права, в которой бы не сочетались эти два способа. При этом такое сочетание имеет неповторимую специфику для каждой отрасли права, являясь отражением особенностей соответствующего предмета правового регулирования.

Каково же сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования в праве социального обеспечения? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо разобраться с тем, что мы понимаем под этими способами.

И в советской и в современной научной литературе термины «императивность» и «диспозитивность» употребляются в различном смысле. Одни авторы, говоря о диспозитивности или императивности применительно к понятию метода правового регулирования, понимают под этими категориями определенное содержание воли государства, направленной на достижение установленного нормой поведения конкретных субъектов права, другие имеют в виду определенное взаимоположение субъектов в тех или иных правоотношениях, третьи — и то, и другое.

Представляется, что для целей определения метода отрасли права, указанные термины должны употребляться в первом из отмеченных аспектов, то есть под диспозитивностью метода правового регулирования понимается такая совокупность приемов и средств юридического воздействия, при которой характер обращения воли законодателя к воле субъектов конкретных правоотношений предполагает предоставление последним более или менее широкого выбора вариантов своего поведения в рамках, установленных правовой нормой (нормы дозволяющие). Под императивностью, наоборот, предполагается такая

²³² Императив - (от лат. imperativus — повелительный) повеление, долженствование (См. Словарь иностранных слов. Глав. ред. Л.С. Шаумян. М.: Советская энциклопедия, 1964, с. 247), безусловное требование (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1987, с. 213); Диспозиция — (от лат. dispositio — распределение). Словарь иностранных слов. Глав. ред. Л.С. Шаумян. М.: Советская энциклопедия, 1964, с. 220

совокупность приемов и средств воздействия, при которой характер обращения воли законодателя к воле участников правоотношении предполагает строго обязательное установление последним определенного способа поведения (нормы обязывающие и запрещающие).

Исследователи метода советского и российского права социального обеспечения, как правило, не обращали должного внимания на проблему сочетания в данной отрасли права императивного и диспозитивного способов правового регулирования.

Превалировала точка зрения, что праву социального обеспечения присущ исключительно или приоритетно диспозитивный метод²³³. Подчеркивалось, что подавляющее большинство норм данной отрасли права носят управомочивающий, дозволяющий характер²³⁴. Одновременно этими же авторами отмечалось, что «социально-обеспечительные правоотношения отличает четкая правовая

1 235 «

формализованность поведения сторон»235 , а дозволение - важный, но не единственный прием правового регулирования общественных отношений в социальном обеспечении, что для регулирования деятельности органов социального обеспечения законодатель использует «абсолютное обязывание»236 , что в правоотношениях по социальному обеспечению, особенно материальных, обе стороны (и гражданин и орган социального обеспечения) обязаны выполнять указание закона237 . То есть, данные ученые, неявно, но все-таки признают ограниченный, односторонний характер диспозитивности в праве социального обеспечения, относящийся, как правило, к нормам, обращенным к получателям благ по социальному обеспечению, а не к органам, предоставляющим такие блага²³⁸.

²³³См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 129; Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая
часть. Учебное пособие. М.: Академия труда и социальных отношений, 1998, с. 46; Федорова М.Ю. Социальная
защита населения в Российской Федерации: Курс лекций по специальности 02-11 — юриспруденция. Омск:
Омский государств. Университет, 1999, с. 29; Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской
Федерации: Учебное пособие. Вып. 1. Екатеринбург, 1996, с. 57; Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право
социального обеспечения: Учебное пособие для ВУЗов. М.: Книжный мир, 2000, с. 34

²³⁴См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 144; Батыгин К.С. Указ. соч., с. 46

²³⁵См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 146

²³⁶См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 147; Батыгин К.С. Указ. соч., с. 46-47; Шайхатдинов В.Ш.
Указ. соч., с. 61; Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Указ. соч., с. 34

²³⁷См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Указ. соч., с. 149; Батыгин К.С. Указ. соч., с. 47

См. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск: Изд-во Урал. Университета, 1986, с. 73

Практически все ученые отмечали сочетание «выпяченного» приоритетного диспозитивного способа правового регулирования с «подавленным» императивным способом.

Например, М.И. Полупанов считал неправомерным вывод, что общественные отношения, возникающие в области социального обеспечения, регулируются только посредством «предоставительного» (фактически диспозитивного) метода. Известная часть указанных отношений (правда, на взгляд данного автора незначительная) регламентируется методом прямого государственного веления (императивным). При регулировании же отношений, возникающих в области практической организации дела социального обеспечения, эти методы, на взгляд М.И. Полупанова, в известной степени между собой переплетаются239 . Тем не менее, М.И. Полупанов характеризует метод правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению как определенную совокупность «предоставительного» и императивного методов правового регулирования, преобладающее значение в которой имеет метод алиментарного предоставления благ по социальному обеспечению²⁴⁰.

Из известных ученых лишь М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова обоснованно обращают внимание на очень сильную роль императивного регулирования как признака метода права социального обеспечения. Ведь все вышеприведенные точки зрения советских и российских ученых во главу угла ставят дозволение как определяющий, главенствующий прием правового регулирования, избранный законодателем для регулирования соответствующих отношений по социальному обеспечению. И в советское и сегодняшнее время содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного к законе²⁴¹.

²³⁹См. Полупанов М.И. К вопросу о методе права социального обеспечения. - Труды ВЮЗИ. Т. 62. М., 1978, с.
136

²⁴⁰См. Полупанов М.И. Указ. соч., с. 136

²⁴¹См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 77

Конечно авторами не отрицается и применение диспозитивного метода правового регулирования, который используется наряду с императивным. При этом применение диспозитивного метода (пределы его существенно ограничены) в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них — гражданину²⁴².

Соответственно делается верный вывод, что в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания (запрета) с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне²⁴³. Представляется, что данное положение нуждается в некоторых уточнениях: во-первых, необходимо дать характеристику такому сочетанию (что превалирует — дозволение или императив?), а во-вторых, такой, основанный на синтезе двух приемов правового регулирования, отраслевой метод присущ все-таки не только федеральному уровню регулирования. Авторы не обошли вниманием эти вопросы и далее конкретизируют свой вывод, отдавая приоритет императивному способу регулирования, который «пронизывает» и централизованный и региональный и муниципальный уровни регулирования, так как распределительный характер отношений на каждом из этих уровне сохранен²⁴⁴. Следовательно, продолжает осуществляться и жесткое нормирование видов, условий и объемов обеспечения.

Отмечая ограниченность договорного регулирования отношений по социальному обеспечению, можно утверждать, что в праве социального обеспечения подавляющее большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер. Обратное утверждение некоторых специалистов в праве социального обеспечения обосновывается, как правило, главенствующей

²⁴²См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 77. См. также, например, нормы Федерального закона «О
Трудовых пенсиях в РФ», предусматривающие возможность выбора пенсионером: одного вида пенсии при
праве на одновременное получение трудовых пенсий различных видов (п.1 ст.4); периодов, засчитываемых в
страховой стаж (п.1 ст. 12); субъекта, который будет осуществлять доставку трудовой пенсии (п. 5 ст. 18);
возможность выплаты пенсии по доверенности (п.6 ст. 18) и т.д.

²⁴³См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 77

ролью получателя соответствующего блага, ключевой для возникновения правоотношения, возможностью самостоятельно принять решение о реализации права на получение социального обеспечения (правом инициировать, изменить, прекратить правоотношение).

Да, действительно, законом гражданам дано право обращаться или не обращаться за получением какого-либо материального блага по социальному обеспечению, отказаться от дальнейшего его получения. Но такая «свобода» выбора радикально отлична от свободы в иных отраслях права. Если для гражданина, как субъекта права социального обеспечения, возникновение любого материального правоотношения в сфере социального обеспечения объективно и заведомо выгодно, то для гражданина-субъекта гражданского, гражданско-процессуального, земельного и иных отраслей права, инициация правоотношений всегда предполагает риск неполучения, лишения чего-либо, либо связана с отягощением какими-либо ответными действиями (например, трудовое право).

Диспозитивность хороша и эффективна для регулирования рынка (товаров, услуг, рабочей силы, информации), где правовая мысль не успевает за сложной реальностью, а человек сам выбирает чем, где, когда и на каких условиях рисковать и включать какое-либо свое собственное благо (имущество, способность к труду, знания и т.д.) в хозяйственный оборот. Говорить о превалировании диспозитивности в праве социального обеспечения неверно. Теоретическое предположение о свободе выбора нуждающегося в социальном обеспечении человека не должно заслонять практику почти всегда реализуемого гражданами права на социальное обеспечение по причинам острой потребности в нем, «беспроигрышнос^ти» своего поведения в сфере социального обеспечения, его социально-экономически обоснованной мотивации. Большинству людей в голову не придет сознательно не обращаться за пенсией, пособием, медицинской помощью по мотивам, например, страха за сохранность своего имущества, протеста против чего-либо, желания сэкономить государственные средства и т.д.²⁴⁵

²⁴⁴См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 79

²⁴⁵Хотя часты ситуации когда, например, за получением ежемесячных пособий на детей граждане не
обращаются из-за нежелания стоять в очередях и т.д. Некоторые граждане, например, считают пенсию
«подачкой» и отказываются получать ее. См., в частности, Викторов А. «Дон Кихот из Вернадовки». // РГ от
27.11.01.

В праве социального обеспечения, как ни в какой другой отрасли права, на первый план выходит вопрос о финансовых источниках предоставления соответствующих материальных благ. Отношения по социальному обеспечению, носящие, как уже указывалось, распределительный по своему экономическому содержанию характер²⁴⁶, приобретают свойственные только им атрибуты. В частности они обременяются строгим целевым использованием средств, исполнением обязательств по предоставлению независимо от финансового положения обязанного органа и т.д. Распределение аккумулированной части валового внутреннего продукта (ВВП), да еще с дополнительными категоричными условиями такого распределения, однозначно требует императивного метода правового регулирования. Обеспечение организованности, необходимой общественной дисциплины, нормированности видов социального обеспечения -все это делает необходимым обратиться в первую очередь к позитивным обязываниям и запретам.

При анализе норм права социального обеспечения становится очевидным, что вся мощь нормативного регулирования, гигантский массив обязывающих норм обращен, как правило, ко второму субъекту правоотношений в этой сфере - к лицу, предоставляющему какое либо благо по социальному обеспечению, или обязанному осуществить какое либо действие для его предоставления. Про такую общую целевую установку этой отрасли права - своевременное и полное предоставление блага именно обязанным лицом - мало кто из исследователей упоминал в своих работах.

Как считает А. Курбатов: «Обязывающие нормы направлены на удовлетворение интересов того, в чью пользу установлена обязанность, запрещающие - в чью пользу установлен запрет, управомочивающие - кому

247

предоставлено право»247 .

У государства нет явно выраженного и экономически обоснованного интереса в обращениях нуждающихся лиц, но интерес государства в ясности, четкости, быстроте предоставления соответствующего блага получателям обусловлен

²⁴⁶См. Иванова Р.И. Социальное распределение: теория правового регулирования. // Вопросы теории
государства и права и трудового права, М. 1988, с. 115

²⁴⁷См. Курбатов А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов — основная задача права на
современном этапе. // Хозяйство и право. 2001, №6, с. 90

социальной сущностью государства, нашедшей закрепление в основном законе страны. Такой же интерес имеется и у самих получателей благ по социальному обеспечению, именно в их пользу установлена обязанность предоставления.

Однако юридически первоначально собственниками ресурсов, передаваемых гражданам-получателям в виде благ по социальному обеспечению, являются в соответствующих случаях Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, работодатель, работники. Это их собственные ресурсы и возможность диспозитивного разрешения сторонам правоотношения самостоятельно, путем согласования своих воль, определять объем и условия предоставления соответствующих благ посягнет на права публичного собственника (государства и муниципальных образований). Так как такие собственники всегда действуют через представителей, распорядителей, то только предварительное нормирование предоставлений благ по социальному обеспечению дает гарантию точного прогнозирования, целевой направленности и полного финансирования будущих предоставлений (бюджетное регулирование в широком смысле слова).

Частные же собственники (работодатели) могут в любой момент, в том числе и в индивидуальном порядке, согласовать свою волю с волей получателя блага по социальному обеспечению, и осуществить предполагаемое ранее или незапланированное предоставление нуждающемуся лицу. Тут диспозитивность возможна, хотя тенденция к предварительному нормированию объемов и условий такого предоставления, в последнее время постоянно усиливается.

Интерес собственника источников финансирования в социальном обеспечении к учету и оперативности проведения операций с имуществом отводит диспозитивному способу регулирования небольшую роль.

Как подчеркивал П.А. Сорокин - одни правоотношения могут быть детально регулируемы самим государством, путем юридической централизации, в других государство может отказаться от такой детальной регулировки; оно проводит здесь лишь основные линии, определяет основные юридические формулы и

948

предоставляет дальнейшее инициативе и воле частных лиц. Проведение государством лишь «основных линий» в праве социального обеспечения абсурдно

²⁴⁸ См. Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией государства. Ярославль, 1919 \ В хрестоматии по теории государства и права. Сост. Хропанюк В.Н. М.: Интерстиль, 1999 с. 582

и нерационально, в том числе и для защиты и гарантии реализации прав граждан в сфере социального обеспечения.

Итак, дозволение, суть которого заключается в предоставлении лицу самому, своей волей определять собственное поведение, адресуется в праве социального обеспечения, как правило, только одному субъекту правоотношения - физическому лицу (обратиться - не обратиться; выбор пенсии и т.д.). Нельзя не отметить и ограниченное введение законодателем диспозитивности, обращенной к органу, обязанному предоставить материальное благо по социальному обеспечению, например, в сфере оказания государственной социальной помощи.

Таким образом, диспозитивное регулирование в праве социального обеспечения имеет место, но доминирует над ним, преобладает по масштабам применения все-таки императивный способ правового регулирования.

И количественное и качественное преобладание обязывающих и запрещающих правовых норм связано в первую очередь со спецификой предмета права социального обеспечения, распределительным, строго целевым имущественным характером соответствующих отношений. На основе этого можно также утверждать, что данная отрасль права больше тяготеет к публичному праву, а не к частному. Хотя деление права на частное и публичное очень условно. Как считал П.А. Сорокин - «проблема деления частного и публичного права должна быть снята. Она была ошибочно поставлена. Все официальное право тем самым является публичным правом, независимо от того, какую область человеческих отношений оно регулирует».²⁴⁹ Частное право - это совокупность правовых норм, охраняющих и регулирующих отношения частных собственников в процессе производства и обмена, их интересы как свободных субъектов рынка²⁵⁰. Публичное право регулирует отношения между людьми исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым выступает государственная власть. Частное же право с его индивидуализмом представляет собой систему юридической децентрализации²⁵¹.

²⁴⁹См. Сорокин П.А. Указ. соч., с. 581

²⁵⁰См. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999,
с. 359

²⁵¹См. Агарков М.М. Ценность частного права. // Правоведение. 1992 №1 с. 31-41, №2 с. 39

Такие приведенные выше точки зрения на публичное и частное право еще раз позволяют отметить, что в праве социального обеспечения очень мало места индивидуализму, частной инициативе, рыночной свободе. Это прерогатива иных, не менее важных отраслей российского права.

То есть, право социального обеспечения является примером проявления сочетания частноправовых (диспозитивных) и публично-правовых (императивные указания и запреты) способов правового регулирования252 , но при «господстве» последних.

Аналогичной точки зрения придерживаются многие ученые. Уже рассматривалась позиция по этому поводу Э.Г. Тучковой, М.Л. Захарова. Е.Е. Мачульская также пришла к такому же выводу: «Финансовая основа пенсий и пособий образуется за счет налоговых поступлений и обязательных страховых взносов, поэтому условия предоставления пенсий, пособий и услуг подлежат жесткой правовой регламентации. Именно этим обусловливается преобладание

лет

императивного регулирования в области социального обеспечения»253 . Правда, данная идея не нашла своего прямого отражения в описании данным автором специфики метода права социального обеспечения в учебной и иной литературе.

Помимо императивного и диспозитивного способов правового регулирования российский законодатель использует в праве социального обеспечения такой прием влияния на волю субъектов соответствующих правоотношений как стимулирование.

Стимулирование как дополнительная характеристика правовой нормы по отношению к основным ее атрибутам (обязывание, управомочивание, запрет) можно довольно часто встретить в праве социального обеспечения. Многие нормы по обязательному социальному страхованию предполагают известную зависимость возникновения права на какую-либо выплату или ее размера от длительности и иных условий протекания правомерной деятельности (как правило, общественно

²⁵²См. Мицкевич А.В. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и
законотворчества // Проблемы современного гражданского права. Научный ред.: Лазарев В.В., М.: Городец,
2000, с. 40; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом
регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001

²⁵³См. Мачульская Е.Е. Право на социальное обеспечение — естественное и неотъемлемое право человека. //
Вестник Московского университета. Сер. 11. Право, 1998 №5, с. 64

полезной) будущего получателя таких выплат (работы, службы, ухода за больным членом семьи, ребенком и т.д.).

Стимулирующим можно также назвать и нормы, регулирующие назначение и выплату пенсии за выслугу лет²⁵⁴ (по общему правилу такая пенсия «подталкивает» работника к оставлению работы, из-за презумпции резкого увеличения риска негативных последствий ее дальнейшего продолжения).

К сожалению, из-за низкого размера пособий гражданам с детьми, а также снижения уровня пенсионных и иных льгот в этой области, стимулирующая роль норм, регулирующих предоставление таких благ, постепенно снижается и, в частности, не достигает цели улучшения демографической ситуации в стране. Можно утверждать, что использование законодателем стимулирования в нормах права социального обеспечения является характеристикой метода правового регулирования этой отрасли права.

Некоторые авторы отмечают использование в праве социального обеспечения такого способа правового воздействия как рекомендацию. Представляется, что данный способ является не правовым способом регулирования по основаниям, изложенным в первой главе настоящей работы и не является чертой метода права социального обеспечения. Однако, позитивная роль рекомендаций на современном этапе развития права социального обеспечения постоянно возрастает, на что справедливо обращают внимание многие ученые²⁵⁵.

На протяжении всего периода существования права социального обеспечения как самостоятельной отрасли советского, а затем и российского права, правовые нормы этой отрасли имели ярко выраженный преобладающий императивный характер. Так как в рамках права социального обеспечения всегда будет происходить распределение в социальных целях собственности (юридически чужой для конечного получателя ее части), то и всегда будет использоваться первоочередно императивный, а не диспозитивный способ правового регулирования таких отношений. В условиях возрастания роли права социального

²⁵⁴ Законодатель предполагает трансформировать фактические пенсии за выслугу лет в так называемые
профессиональные. Представляется, что общая целевая направленность условий назначения и выплаты таких
пенсий не изменится.

²⁵⁵См, например, Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: Курс лекций по
специальности 02-11 — юриспруденция. Омск: Омский гос. Университет, 1999, с. 29; Шайхатдинов В.Ш. Указ.
соч., с. 60-61

обеспечения в системе действующего законодательства, постоянного расширения предмета отрасли права социального обеспечения²⁵⁶, граница вышеуказанного сочетания способов правового регулирования (императивности и диспозитивности) будет оставаться крайне подвижной, подверженной различным колебаниям, но стержневым для всего метода права социального обеспечения несомненно останется общая императивность воли законодателя, пронизывающая практически все нормы этой молодой отрасли российской права.

Примером заметного изменения «баланса» диспозитивности и императивности в праве социального обеспечения можно считать значительное расширение применения диспозитивного способа правового регулирования с начала 90-х годов прошлого века. Причем, это наблюдалось не только в данной отрасли права, но и во всей национальной правовой системе. В праве социального обеспечения это выразилось в допущении государством возможности регулировать наемными работниками и работодателями самостоятельно, согласуя свои воли, часть отношений по социальному обеспечению посредством социального партнерства и индивидуально-договорного регулирования²⁵⁷.

Тем не менее, законодатель обоснованно продолжает и будет продолжать отдавать приоритет императивному способу правового регулирования отношений по социальному обеспечению, по причинам, рассмотренным выше, в том числе, из-за добровольности, а не обязательности, принятия сторонами обязательств в случаях социального партнерства и индивидуально-договорного регулирования, ограниченности источников финансирования таких обязательств, а также из-за того, что именно государство, а не кто-нибудь иной, является согласно Конституции РФ ответственным за социальное развитие общества, именно государство гарантирует всеобщее социальное обеспечение и несет основные, самые масштабные расходы в этой связи.

Таким образом, для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а

²⁵⁶ См. Серебрякова Е.А. Право социального обеспечения: перспективы развития. // Юридический мир. 2000 №8, с. 31

Глава 3. Сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным как новейшая черта метода

права социального обеспечения.

Параграф 1. Особое сочетание централизованного и регионального правового регулирования отношений по социальному обеспечению.

Такая черта метода права социального обеспечения как сочетание нескольких уровней правового регулирования в той или иной трактовке признается почти всеми современными специалистами в этой отрасли права258 . Лишь К.С. Батыгин ошибочно считает данную черту метода как присущую не только праву социального обеспечения не специфичной для данной отрасли права. К.С. Батыгин, очерчивая круг специфических черт метода права социального обеспечения, придает каждой из таких черт индивидуально-неповторимый в других отраслях характер. По сути каждая сформулированная им черта должна «принадлежать» только праву социального обеспечения. В связи с этим он не признает те черты метода права социального обеспечения, которые в той или иной степени могут быть присущи «родственным» отраслям права России: «В науке принято считать одной из особенностей метода права социального обеспечения сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов. Однако подобное сочетание имеет место и в ряде других отраслей права (например, трудового). Поэтому, вряд ли его следует рассматривать в качестве специфики права социального обеспечения»259 . Представляется, что, во-первых, указанное сочетание уровней правового регулирования все равно особенно для каждой из отраслей, и, во-вторых, даже если такая черта очень схожа с чертой метода иной отрасли права, то обособляющей, отделяющей метод одной отрасли от другой, будет являться вся оригинальная совокупность, все множество черт метода.

Особо следует отметить, что часть ученых обозначает рассматриваемую черту метода права социального обеспечения как сочетание лишь централизованного и

²⁵⁸См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. - М.: Издательство БЕК,
2001, с. 79; Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие для ВУЗов. М.:
Книжный мир, 2000, с. 35; Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации:
Учебное пособие. Вып. 1. Екатеринбург, 1996, с. 57; Федорова М.Ю. Социальная защита населения в
Российской Федерации: Курс лекций по специальности 02-11 — юриспруденция. Омск: Омский гос.
Университет, 1999, с. 29 и т.д.

²⁵⁹См. Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. Учебное пособие. М.: Академия труда и
социальных отношений, 1998, с. 48

локального способов установления прав и обязанностей260 . Некоторые авторы раскрывают данный признак менее общо, уже как сочетание федерального, регионального, муниципального и локального правового регулирования261 .

Однако, более точной и продуктивной является точка зрения, что для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного

Off)

правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным262 .

При такой трактовке сочетания уровней правового регулирования находит адекватное отражение сложная множественность, иерархичность таких уровней: и дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), и одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, и социально-партнерское регулирование, органично дополняющее как федеральный (Генеральное, отраслевые, межотраслевые соглашения), как региональный (региональные соглашения), так и локальный (коллективный договор) уровни регулирования отношений по социальному обеспечению.

Рассматриваемое сочетание уровней действительно является одной из основных черт метода права социального обеспечения, т.к. закреплено в правовых нормах, дополнительно характеризует особую отраслевую систему способов правового регулирования (дозволение, предписание, запрет) общественных отношений по социальному обеспечению, и имеет своей целью установление желаемых для государства состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также результатов их поведения. Можно также утверждать, что данная черта метода права социального обеспечения является новейшей, цельно и оперативно отразившей переход нашей страны с начала 90-х годов XX века к федеративному устройству, к выделению самостоятельного муниципального

²⁶⁰См. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., изд-во
МГУ, 1983, с. 140; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000,
с. 58; Право социального обеспечения. Учебное пособие. / Под ред. К.Н. Гусова. М.: Проспект, 1999, с. 16

²⁶¹См. Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: Курс лекций по специальности
02-11 — юриспруденция. Омск: Омский гос. Университет, 1999, с. 29

²⁶²Так, например, Шайхатдинов В.Ш. раскрывая специфику приемов и способов правового регулирования в
праве социального обеспечения приводит именно такое наименование данной черты метода. См. Шайхатдинов
В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: Учебное пособие. Вып. 1. Екатеринбург, 1996, с.
60-61. Интересно, что ранее, в советское время, этот ученый указывал, что в праве социального обеспечения
наличествует только централизованное регулирование общественных отношений, при отсутствии локального
регулирования. См. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения.

уровня власти, к развитию социально-партнерских отношений. Значение особого сочетания централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным велико как в теоретическом, так и в практическом плане. Но перемены, произошедшие и происходящие в социально-экономической системе России, еще не окончательно учтены в праве социального обеспечения. «Отступление» государства в социальной политике, распад единой, жестко централизованной вертикали правового регулирования, территориальные и экономические контрасты дифференциации, не могут оправдать отсутствие нормативного закрепления единства задач и проблем всех уровней правового регулирования социального обеспечения.

При изучении этой еще одной основной черты отраслевого метода правового регулирования важно уяснить, какова же правовая основа вышеуказанного сочетания уровней правового регулирования в такой сложной и объемной сфере общественной жизни как социальное обеспечение. То есть, необходимо исследовать особенности правового регулирования разграничения правотворческой компетенции (видов и подвидов предметов ведения, а также полномочий соответствующих органов и иных лиц) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами локального регулирования и социального партнерства в области регулирования отношений по социальному обеспечению.

Пронизывающим все уровни, стержневым для правового регулирования этого разграничения является специфика предмета права социального обеспечения. Так как соответствующие отношения являются распределительными по своему характеру, экономический базис (а именно - отношения собственности) жестко предопределяет использование правотворцем определенного сочетания уровней правового регулирования. Источник финансирования предоставления гражданам каких-либо благ в сфере социального обеспечения, право собственности на такой источник - вот, что всегда позволяет точно установить возможность распоряжаться конкретными денежными средствами в целях социального обеспечения. Собственник таких финансовых источников (и только собственник)

Свердловск: Изд-во Урал. Университета, 1986, с. 108-109; См. также Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Издательство БЕК, 2001, с. 82

вправе нормативно закрепить, какую часть принадлежащих ему благ, каким образом и кому необходимо предоставлять для социального обеспечения граждан. То есть разграничение собственности на территории России первичнее, фундаментальнее разграничения правотворческой компетенции в праве социального обеспечения. В европейских странах такое явление назвали принципом «эффективной аллокации (размещения) ресурсов»²⁶³. Оптимальное размещение (децентрализация) ресурсов должно быть взаимоувязано с оптимальным разделением предметов ведения и полномочий по их регулированию. Чем больше обязанностей в сфере социального обеспечения мы закрепляем или перекладываем с одного уровня на другой, тем больше необходимость увеличения и соответствующей финансовой базы для реального исполнения этих обязанностей.

Именно поэтому Бюджетный Кодекс РФ²⁶⁴ в ч.1 статьи 85 закрепил, что обеспечение социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, финансируется совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.

Так, например, в Германии социальное обеспечение является основной расходной статьей. На него приходится - 34 % всех расходов Федерации, 10 % всех расходов Земель (субъектов Федерации), 21 % всех расходов коммун (муниципальных образований). Интересно, что на долю Федерации (в текущих расходах) приходится 63 % от общего финансирования социального обеспечения, а на долю коммун 75 % от общего финансирования здравоохранения265 .

Следует также упомянуть важнейший принцип разграничения компетенции, названный И.А. Умновой, - принципом «благоприятного правового режима»²⁶⁶ (представляется удачнее его назвать принципом «неухудшения правового статуса граждан»). Его суть заключается в том, что субъект федерации и иные лица могут улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов правового регулирования. Это означает в первую очередь то, что субъект РФ не может ограничивать правовой статус участника правовых отношений, определенный на

²⁶³См. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Издательство «Дело и
Сервис», 2000, с. 13

²⁶⁴Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ. РГ от 12 августа 1998 г.

²⁶⁵См. Баранова К.К. Указ. соч., с. 164-171

²⁶⁶Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. Пособие. М.:
Дело, 2000, с. 225

федеральном уровне, либо отдельные элементы этого статуса. Более того, эта особенность присуща в наибольшей степени именно праву социального обеспечения и трудовому праву (так, например, в сфере административного права субъекты РФ могут установить новые, отсутствующие в федеральном законодательстве административные составы правонарушений с соответствующими санкциями и т.д.). Здесь же обращают на себя внимание положения ч.5 ст. 76 Конституции РФ267 , согласно которым законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Но в сфере социального обеспечения, исходя из принципа «неухудшения правового статуса граждан», могут противоречить только в лучшую для граждан сторону.

Итак, почему правотворец позволяет в праве социального обеспечения сочетать несколько уровней правового регулирования? Почему, например, уголовно-правовые, все процессуально-правовые отношения и т.д. регулируется исключительно федеральным законодателем, а право социального обеспечения многоуровнево? И здесь опять главную роль играет характер отношений, регулируемых конкретной отраслью права. Именно распределительный характер отношений по социальному обеспечению, как главная черта предмета этой отрасли права, делает выгодным для государства одновременное сочетание всех уровней правового регулирования. Статья 8 Конституции РФ закрепляет разнообразие форм собственности в нашей стране, отсутствие тотального государственного монополизма. То есть имущество, блага, идущие в том числе на социальное обеспечение, рассредоточены между огромным количеством субъектов. Для федерального законодателя очевидно, что расходы по социальному обеспечению непосильны для федеральной (т.е. иными словами «общенациональной») собственности.

Поэтому государство нашло правовой выход: во-первых, дать возможность (право) каждому собственнику (региону, муниципалитету, работодателю и т.д.) распорядиться в целях социального обеспечения населения частью своей собственности (по различным мотивам - понимания необходимости такого шага, поддержки воспроизводства рабочей силы, желания переизбраться на следующий

срок и т.д.), а, во-вторых, в некоторых случаях, правовыми нормами обязать этого собственника к такому распределению.

Также обращает на себя внимание тот факт, что нормы права социального обеспечения в одних случаях разрешают субъектам соответствующего уровня правового регулирования урегулировать за свой счет предоставление какого-либо блага по социальному обеспечению (принять правовой акт об увеличении пенсии, пособия на данной территории, на данном предприятии и т.д. 268), а в других случаях обязывают их самостоятельно создать правовую норму, как правило, конкретизирующую вышестоящую норму (например, в сфере социального обслуживания, медицинской помощи гражданам, социальной защиты ветеранов и т.д.). Это обязывание, «перекладывание» бремени нормотворчества тоже выгодно государству, т.к. чем ниже уровень правового регулирования, тем ближе правотворец к получателям благ по социальному обеспечению, тем эффективнее он урегулирует некоторые общественные отношения, тем лучше он учтет уровневые особенности причин нуждаемости и иные факторы, тем в конечном итоге действенней будут использованы (может быть даже сэкономлены) средства, направляемые на эти цели. Множественность уровней правового регулирования объясняется и тем, что в праве социального обеспечения возможна и необходима дифференциация условий и норм социального обеспечения, в том числе и в связи с особенностями конкретной территории, отрасли экономики, предприятия. Эти особенности могут быть климатическими, экологическими и т.д. Адекватное и полное отражение этих особенностей в праве социального обеспечения не решаемая задача для какого-нибудь одного уровня власти и оказать помощь в ее разрешении должны и иные социально-ответственные перед обществом субъекты.

Т.е. можно оценить данный подход государства к полисистемности уровней правового регулирования социального обеспечения как утилитарный, обоснованный объективной ограниченностью и «раздробленностью» распределяемых в целях социального обеспечения ресурсов.

²⁶⁸ Например, в городе Москва в 2001 году доплаты к государственным пенсиям за счет городского бюджета получали более 1,8 млн. чел., выплачено более 9,7 млрд. руб., инвалидам предоставлено бесплатно 2,5 тыс. автомобилей и 6 тыс. кресел-колясок и т.д. См. «Краткая информация о выполнении программы Правительства Москвы за 2001 год». // Экономика и жизнь. Московский выпуск. №21, декабрь 2001 г., с. 13

Все эти вопросы остаются актуальными и до сих пор малоисследованными в правоведении. Указанное выше разграничение правотворческой компетенции многоаспектно и является, во-первых, одной из основных черт метода правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения, во-вторых, преломлением в такой нестабильной и молодой отрасли как право социального обеспечение принципа федерализма, и, в-третьих, особенностью источников права социального обеспечения.

Первоочередное внимание при рассмотрении этих вопросов нужно уделить разграничению правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению269 . Необходимость ее нормативного закрепления бесспорна (например, Е.Е. Мачульская предлагает включить такое разграничение в виде отдельной статьи в проект Кодекса социального обеспечения²⁷⁰). На скорейшее закрепление такого разграничения с одновременной его увязкой с формированием соответствующих источников финансирования и распоряжения ими неоднократно обращали внимание ученые²⁷¹. Возможно следует учесть эти вопросы в предлагаемом некоторыми учеными Региональном Кодексе РФ272 . Данная проблематика позволяет обратиться и к сравнительно новому направлению дифференциации в праве социального обеспечения - дифференциации регулирования по субъектам РФ²⁷³. Условно такое регулирование можно назвать региональным²⁷⁴.

²⁶⁹ Президент России в Послании Федеральному Собранию в 2001 году указал, что «первая задача - это
определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной
деятельности». // «Российская газета» от 04.04.2001

²⁷⁰См. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. — М.: Городец, 2000. с. 131

²⁷¹См. Азарова Е.Г., Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном
обеспечении. Концепции развития российского законодательства (Издание третье). М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1998. с. 166

²⁷²См. Толстошеев В.В. Конституционные основы регионального публичного права. // Государство и право на
рубеже веков (материалы Всероссийской конференции). Конституционное и административное право. М.:
Институт ГиП РАН, 2000, с. 53

²⁷³ сравните с аналогичной тенденцией в трудовом праве - Забрамная Е.Ю. Разграничение правотворческой
компетенции между РФ и субъектами РФ в области регулирования трудовых отношений. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. — М.: Центр СМИ МГУ, 1999. с. 15

²⁷⁴См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Практический и научный комментарий к Закону РФ «О государственных
пенсиях в РФ». - М.: Издательство БЕК, 1997. С.10; Мазаева Е.С. Социальная функция современного
российского государства. Автореф. дисс .… канд. юр. наук. Н. Новгород, 2001, с. 9

Действующая уже более восьми лет Конституция РФ разграничивает предметы ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению следующим образом:

Статья 71. «В ведении Российской Федерации находятся:

.… в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина ….

Статья 72. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

._б ) защита прав и свобод человека и гражданина … ;

…ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение … »

Социальное обеспечение, как предмет совместного ведения - сфера, в которой развитие в России механизмов вертикальной и горизонтальной кооперации выглядит весьма перспективно. Иными словами, на общественные отношения в данной сфере правовое воздействие должны оказывать как органы федеральной государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. Причем, речь идет о такой форме государственного воздействия на данную сферу общественной жизни, в основу которого должны быть положены, с одной стороны, сотрудничество, и с другой - социальная ответственность государства за конечные результаты.

Тем не менее, многие ученые отмечают, что вопросы совместного ведения, с точки зрения юридической техники, оставляют желать лучшего²⁷⁵, наиболее слабые и в техническом, и в концептуальном отношении276 .

Действительно, текст ст. 72 Конституции РФ неудачен²⁷⁷, недостаточно четок²⁷⁸ и сохранил многие недостатки (в частности, отсутствие единого принципа в определении предметов ведения) соответствующих положений Федеративного

²⁷⁵См. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. — М.: «Компания Спутник+»,
2000. с. 166

²⁷⁶См. Арбузов С.С. Федеративный договор в правовом регулировании трудовых отношений // Вестник
Омского университета, 1997, Вып. 4. с. 94; Елисеев А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий
Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс .… к.ю.н. М.,
2001

²⁷⁷См. Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика,
перспективы. // Сборник «Теоретические проблемы российского конституционализма. М.: Институт ГиП РАН,
2000, с. 81

²⁷⁸См. Крылов Б.С. Концепция развития законодательства в сфере федеративных, региональных и
национальных отношений. Концепции развития российского законодательства (Издание третье). М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1998. с. 43

91 Договора279 . Статья 72 Конституции РФ перечисляет как отдельные правовые

280

институты, так и целые отрасли законодательства280 , т.е. предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов обозначены в крайне общей форме. А некоторые ее пункты, в том числе п. «ж», фиксируют отдельные функции государственных органов (координация, осуществление) и конкретные полномочия (установление, защита и т.д.). Конечно, в этих условиях разграничить права и ответственность государственных органов Федерации и ее субъектов очень

281

сложно281 .

Несомненным технико-юридическим пробелом Конституции является и то, что перечень предметов ведения РФ и ее субъектов включает некоторые вопросы, отнесенные одновременно и к перечню предметов ведения Федерации, и к предметам совместного ведения²⁸². Например, подобные противоречия обнаруживаются при сопоставлении п. «в» ст. 71 (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина), п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ (защита прав и свобод человека и гражданина). Налицо явное игнорирование логического закона исключенного третьего: исключительные полномочия потому и являются исключительными, что они не могут быть разделены их обладателем с кем бы то ни было.

Но помимо легко обнаруживаемых текстуальных совпадений, указанное противоречие можно отметить и анализируя п.«ж» ч.1 ст.72 Конституции РФ. Права человека на социальное обеспечение, на охрану здоровья являются конституционно закрепленными, и их «регулирование» при буквальном толковании п.«в» ст.71 без изъятий должно относиться к компетенции РФ.

Итак, в Конституции РФ правовое регулирование прав и свобод человека отнесено к ведению РФ. Неужели это означает, что субъект РФ не вправе по соответствующим предметам ведения издавать нормативные правовые акты, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, иначе говоря, регулировать общественные отношения, в которых одной из сторон является

²⁷⁹ См. Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов //
Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации (сборник аналитических обзоров и
рекомендаций). М., 1995. с. 45

²⁸⁰ См. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель,
практика). — М.: Институт государства и права РАН, 1999, с. 128

²⁸¹См. Крылов Б.С. Там же, с. 45

гражданин? Вместе с тем, Конституция РФ полагает решить задачу защиты прав человека отнесением этого предмета одновременно к ведению РФ и к совместному ведению РФ и субъекта РФ.

Сегодня остро стоит также и следующий вопрос - а вправе ли субъекты РФ издавать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения (соответственно и по вопросам социального обеспечения) до федерального законодателя? Принимая сторону противников «конкурирующего законодательства» (по сути это опережающее Российскую Федерацию региональное нормотворчество) в большинстве отраслей права, не могу не отметить, что огромное число актов субъектов РФ, связанных с социальным обеспечением, принято именно в русле критикуемой концепции, а несовершенство формулировок в Конституции крайне сложно устранимо в силу специфичного механизма поправок. Да и федеральный законодатель все-таки воспринял позицию

ЛОТ

Конституционного суда РФ283 и в ч.2 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"²⁸⁴ (далее Закон от 24 июня 1999 г.) установил, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Думаю, что опасность «конкурирующего» законотворчества в ряде сфер регулирования (земельное, ресурсное, налоговое право) не преувеличена, но с ходу отвергать такую удобную и оперативную форму правового регулирования именно для сферы социального обеспечения не стоит.

²⁸²См. Курашвили К.Т. Указ. соч., с. 120

²⁸³ Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П "По делу о проверке
конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края,
Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на
постоянное жительство в названные регионы". РГ от 17 апреля 1996 г.

²⁸⁴ Федеральный закон от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации". РГ от 30 июня 1999 г.

Возможно творцы Конституции России поспешили и с однозначным (если пренебречь уже рассмотренным недоразумением с регулированием прав и свобод) отнесением всех вопросов социальной защиты, включая все социальное обеспечение, к совместной компетенции РФ и ее субъектов.

В зарубежных странах такое конституционно-правовое разграничение более разнообразно. Думаю в свете активно подготавливаемого пересмотра нашей Конституции будет полезно ознакомиться с некоторыми, подчас оригинальными, нормативно закрепленными в основных законах других государств, моделями:

Исключительная компетенция Федерации²⁸⁵: как правило, социальное страхование, включая пенсионное; пособия гражданам, имеющим детей; финансирование всеобщего здравоохранения и т.д.

Совместная компетенция : как правило, социальная помощь в связи с

²⁸⁵ Австралия - пенсии по инвалидности и по старости; предоставление пособий матерям, пенсий вдовам,
пожертвований в пользу детей, пособий по безработице, пособий на лекарства, пособий по болезни и
больничных пособий медицинского и зубоврачебного обслуживания (не разрешая при этом каких-либо форм
гражданской повинности), пособий студентам и содержания семей (пункты 23, 23а ст. 51 Акта о Конституции
Австралийского Союза 1900 года с изменениями и дополнениями. Федерация в зарубежных странах. / Отв. ред.
Ковачев Д.А. - М.: Юридическая литература, 1993. с. 26

Австрия - социальное страхование; здравоохранение, за исключением похоронного дела и кладбищ, а также

санитарной службы в общинах и организации скорой помощи; демографическая политика в той части, в

которой она касается предоставления пособий на детей и компенсации в интересах семьи (пункты 11,12,17

ст. 10-1 Федерального Конституционного Закона Австрийской Республики 1920 года с изменениями и

дополнениями. Там же. с. 29-30

Бразилия — вопросы социального страхования (пункт XXIII ст.22 Конституции Федеративной Республики

Бразилии 1988 года. Там же. с. 37

Венесуэла - пенсии; социальное обеспечение (пункты 14, 25 ст.60 Конституции Республики Венесуэлы 1953

года с изменениями и дополнениями. Там же. с. 39-40

Индия — пенсии Союза, то есть пенсии, выплачиваемые Правительством Индии, или пенсии, выплачиваемые из

средств Консолидированного фонда Индии (пункт 71 Перечня I Приложения 7 к Конституции Индии 1950

года. Там же. с. 45

Канада - страхование от безработицы (пункт 2а ст.91 Акта о Британской Северной Америке 1867 года. с

изменениями . Там же. с. 47

Мексика — всеобщее здравоохранение (пункт XVI ст. 73 Политической Конституции Мексиканских

Соединенных Штатов 1917 г. с изменениями и дополнениями . Там же. с. 50

Швейцария - страхование от болезней и несчастных случаев; страхование по безработице и помощь

безработным (но право открывать государственные кассы и объявлять страхование по безработице

общеобязательным предоставляется кантонам); страхование по старости и страхование в случае потери

кормильца; страхование по инвалидности; страхование на случай материнства. Интересно, что Союз (т.е.

федеральный центр), может поставить свои финансовые ассигнования в зависимость от соответствующего

участия в этом деле кантонов. (Статья 34а, пункт f) статьи 34b, статья 34d Конституции Швейцарского

Союза 1874 года с изменениями и дополнениями. Там же. с. 55, 61-63

²⁸⁶ Австрия - к ведению Федерации относится установление общих принципов законодательства, а к ведению
земли — издание конкретизирующих законов и исполнительная деятельность по вопросам призрения бедных;
демографической политики (за некоторым исключением); народные попечительские учреждения; социальное
обеспечение материнства, младенчества и молодежи (п.1 статьи 12.1. Федерального Конституционного
Закона Австрийской Республики 1920 года с изменениями и дополнениями. Там же. с. 73

Бразилия - в совместную компетенцию Союза, штатов, федерального округа и муниципий входит охрана здоровья и государственной медицинской службы, так же, как и защита и гарантии лиц, имеющих физические дефекты, борьба против бедности и маргинальнос^ти, за социальную интеграцию этих слоев общества. В

94 бедностью, социальное обеспечение инвалидов, социальное обслуживание и т.д.

Исключительная компетенция субъектов федерации²⁸⁷: как правило, социальные выплаты, финансируемые за счет бюджетов субъектов федерации; предоставление социальных услуг в учреждениях местного значения и т.д.

Следует обратить внимание на некоторый неизбежный при сравнительном методе исследований терминологический разнобой. Соотношение понятий «социальное обеспечение», «социальное страхование», «социальная помощь» и т.д. является дискуссионным в отечественной и зарубежной науке. Четких формулировок-дефиниций в актах государств, МОТ, в трудах правоведов крайне мало и они в той или иной степени соответствуют конкретной правовой системе страны или даже только региона. Поэтому относиться к вышеприведенным примерам разграничения компетенции следует очень осторожно. Но очевидно, что, как правило, имеются области общественных отношений по социальному обеспечению, правовое регулирование которых нерационально и провокационно передавать в совместную компетенцию (например, социальное страхование). Декларативность и всеохватываемость нормы российской Конституции об отнесении социальной защиты и социального обеспечения только к совместной

компетенцию Союза, штатов и федерального округа входит принятие законов на конкурентной основе (в сфере конкурирующего законодательства компетенция Союза ограничивается установлением общих норм) по вопросам социального обеспечения, охраны здоровья, а также защиты и социальной интеграции лиц, имеющих физические дефекты. (Пункты II,X ст.23 и пункты XII, XIV ст.24 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года. Там же. с. 80-82

Индия - к совместной компетенции Союза и Штатов относятся вопросы социального обеспечения и социального страхования, занятости и безработицы, благосостояния рабочих, включая фонд обеспечения, ответственность предпринимателей, компенсация рабочим, пенсии по инвалидности и по старости и пособие матерям (пункты 23, 24 Перечня III Приложения 7 к Конституции Индии 1950 года. Там же. с. 84 Канада - (весьма своеобразное разграничение полномочий, условно относящееся к рассматриваемой категории) Парламент Канады может принимать законы о пенсиях по старости и дополнительных пособиях, включая пособия на одиноких и нетрудоспособных, независимо от их возраста, но никакой таким образом изданный закон не должен посягать на применение какого-либо действующего или могущего быть принятым закона законодательным собранием провинции по названным вопросам (ст. 94 А. Акта о Британской Северной Америке 1867 года. с изменениями. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. Составитель — Маклаков В.В. - М.: Издательство БЕК., с. 381-382

ФРГ - конкурирующая законодательная компетенция распространяется на государственное социальное обеспечение, обеспечение инвалидов войны и оставшихся в живых жертв войны и попечение о бывших военнопленных, социальное страхование, включая страхование от безработицы, управление больницами и регулирование тарифов за предоставляемую в них помощь (пункты 7, 10, 12, 19-а Ст. 74 Основного закона ФРГ 1949 года. Федерация в зарубежных странах. / Отв. ред. Ковачев Д.А. — М.: Юридическая литература, 1993. с. 87-88

²⁸⁷ Индия - здравоохранение и санитария; больницы и аптеки, помощь нетрудоспособным и безработным, пенсии Штата, то есть пенсии, выплачиваемые этим Штатом или из средств Консолидированного фонда этого Штата (пункты 6, 9, 42 Перечня II Приложения 7 к Конституции Индии 1950 года. Там же. с. 93-94, 96

компетенции реально могут быть исправлены федеральными законами, регулирующими общественные отношения в данной сфере. Например, Федеральный закон от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования"288 фактически закрепил федеральное регулирование всех вопросов в данной области.

В правовой науке обоснованы конкретные предложения по изменению соответствующих положений Конституции РФ. Например, Б.П. Елисеев, И.Н. Барциц и другие ученые считают назревшим переход к более дробной, пятиэлементной конституционной схеме разграничения компетенции²⁸⁹.

И хотя предлагаемая схема более сложна, чем нынешняя, и предполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной жизни, она действительно может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных пререканий и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий²⁹⁰. Думаю, что такая детализация и в сфере социального обеспечения, будучи закрепленной в Конституции РФ, обязательно пойдет на пользу федеративным отношениям в России и поможет исправить дефекты правового регулирования данной сферы.

Некоторые ученые считают, что в Конституции «забыли» упомянуть многие предметы совместного ведения. Так, И.А. Умнова приводит в качестве примера такого пробела - вопросы социального обслуживания, «которые по своему

291

характеру явно должны относиться к предметам совместного ведения»291 . Однако, на взгляд И.А. Умновой, в перечне вопросов, установленных в ст. 72 Конституции РФ, они отсутствуют. Специалистам по праву социального обеспечения очевидна ошибочность этого вывода, обосновываемого тем, что якобы «социальное обслуживание - это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели

Канада - учреждение, содержание и управление больницами, приютами, благотворительными заведениями и домами призрения нищих, находящимися в провинции и обслуживающими провинцию, кроме морских госпиталей (ст. 92. Акта о Британской Северной Америке 1867 года. с изменениями. Там же. с. 98

²⁸⁸ Федеральный закон от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". РГ
от 21 июля 1999 г.

²⁸⁹См. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации: решение или порождение проблем? Ежегодник российского права 1999. - М.: Издательство
НОРМА, -2000. с. 176; Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений. // Законодательство,
№6,2001, с. 49

²⁹⁰См. Елисеев Б.П. Там же, с. 176

социальная защита»292 . Для предотвращения подобного превратного понимания содержания конституционно закрепленных терминов «социальная защита» и «социальное обеспечение» необходимо нормативно закрепить их легальные определения, основанные на достаточно зрелых и научных взглядах большинства российских ученых в праве социального обеспечения. Ни у одного специалиста этой отрасли российского права не вызывает сомнения, что наиболее широкое понятие «социальная защита» (регулируемая в том числе правом социального обеспечения, трудовым, семейным, жилищным и иными отраслями права) включает в себя понятие «социальное обеспечение», а последнее, в свою очередь, поглощает «социальное обслуживание».

Таким образом, Конституция РФ противоречиво и отчасти неоправданно разграничила правотворческую компетенцию между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области регулирования отношений по социальному обеспечению. Можно присоединиться к утверждению, что в России создана уникальная по сложности система разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов²⁹³. Однако, решение многих проблем, возникающих в связи с этим, возможно как путем официального толкования Конституции или изменения ее норм, так и посредством конкретизации соответствующих положений в федеральных нормативных актах, Уставах (Конституциях) субъектов РФ и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, договорах.

При разрешении проблемы разграничения правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению невозможно не обратиться к нормам, закрепленным в Уставах (Конституциях) субъектов РФ.

Формулировка, идентичная содержащейся в п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, содержится в большинстве Уставах (Конституциях)субъектов РФ²⁹⁴.

²⁹¹См. Умнова И.А. Там же, с. 207

²⁹²См. Умнова И.А. Там же, с. 208

²⁹³См. Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика,
перспективы. // Сборник «Теоретические проблемы российского конституционализма. М.: Институт ГиП РАН,
2000, с. 91

²⁹⁴в том числе в Уставах Москвы (ст. 14), Ставропольского края (ст. 36), Таймырского (Долгано-Ненецкого)
автономного округа (ст. 17), Корякского автономного округа (ст. 21), Усть-Ордынского Бурятского
автономного округа (ст. 5), Агинского Бурятского Автономного округа (ст. 28), Магаданской области (ст. 27),

Но даже по прошествии восьми лет с момента принятия Конституции РФ встречаются и вопиющие факты искажения конституционной модели разграничения правотворческой компетенции между РФ и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению. Так, например, Конституция Карачаево-Черкесской Республики указывает, что в исключительном ведении этой Республики находятся обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина; определение и проведение социально-экономической политики; здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт республиканского значения, социальная защита населения (п.п. «е», «ж», «м» ст. 61). По данным предметам ведения данный субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти. При том, что в этой же Конституции повторен слово в слово п. «ж» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Такая неразбериха в тексте наверняка явилась следствием низкой правовой культуры составителей этого регионального акта.

В связи с этим необходимо подробнее остановиться на технико-юридических вопросах Уставов (Конституций) субъектов РФ.

Конституция РФ в ч.1 ст. 39 устанавливает «открытый», не исчерпывающий перечень случаев, когда человеку гарантируется социальное обеспечение. В то же время Конституция Республики Адыгея, например, в ч.1 статьи 36 устанавливает, что «государство гарантирует каждому социальное обеспечение для воспитания детей, по возрасту, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца», однако «иные случаи, установленные законом» в этой Конституции отсутствуют, что означает неправомерное исчерпывающее перечисление оснований социального обеспечения²⁹⁵.

На мой взгляд положение ч.2 ст. 39 Конституции РФ, указывающее на установление пенсий и социальных пособий законом, можно толковать как возможность участия регионального законодателя в установлении указанных

Московской области (ст. 26), Орловской области (ст. 7), Сахалинской области (ст. 12), Смоленской области (ст. 14), Липецкой области (ст. 15), Курганской области (ст. 20), Оренбургской области (ст. 21), в Конституциях Карачаево-Черкесской Республики (ст. 60), Республики Адыгея (ст. 54), Республики Коми (ст. 64), Республики Бурятия (ст. 62), Кабардино-Балкарской Республики (ст. 62.-2).

²⁹⁵ Аналогичная погрешность имеется и в Конституции Республики Тыва в статье 47, в Конституции Республики Ингушетия в статье 31

выплат296 . Однако, Устав Хабаровского края в ч.1 статьи 18 установил: «В Хабаровском крае гарантируется право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, в случае потери кормильца и иных случаях, установленных федеральнымзаконодательством». В то же время Конституция Карачаево-Черкесской Республики в ч.2 ст. 36 правильно раскрывает употребленное в ч.2 ст. 39 Конституции РФ понятие «законы»: «Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законами Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики». Следует признать правильным и уточнение, содержащееся в ч.2 ст. 99 Устава Приморского края: «Законами Приморского края могут устанавливаться иные, не противоречащие федеральным законам, социальные выплаты населению, определяться условия, размеры и порядок их

297

предоставления»297 .

Нельзя не обратить внимания и на вряд ли обдуманное и скорее популистское, как финансово необоснованное, так и не учитывающее социальные цели каждого вида социального обеспечения, включение в некоторые основные законы субъектов РФ положения о гарантированности прожиточного минимума. Например:

«…Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны гарантировать официально установленный прожиточный минимум». (Конституция Республики Дагестан. Статья 41.);

«…Государственные пенсии и социальные пособия должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума». (Конституция Республики Ингушетия. Статья 31.);

«… _В .В республике гарантируется установленный законодательством Российской Федерации прожиточный минимум». (Конституция Республики Алтай. Статья 48.)

Очевидно, что если такие гарантии закреплены в нормативном акте субъекта РФ, они должны быть реализованными в силу их финансового обеспечения (очевидно за счет бюджетов этих регионов). При этом суды, на мой взгляд, должны восстанавливать права граждан с учетом этих региональных норм. Безусловно сам

²⁹⁶ О многозначности термина «закон», употребляемого множество раз в Конституции смотрите Иванов Р.Л.
Проблемы законодательной техники в российской конституции и юридическая практика. // Вестник Омского
университета, 1999, Вып. 2., с. 152-155

²⁹⁷ аналогичную формулировку можно увидеть в ч. 1 статьи 48 Конституции Республики Алтай

факт наличия таких норм, при условии их реального выполнения, был бы лучшим примером регионального правотворчества в истории постсоветской России, однако на современном этапе они всего лишь пустая декларация.

Очень важной и благотворной является работа федеральной власти по приведению основных законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ²⁹⁸.

Процесс гармонизации Уставов (Конституций) субъектов РФ, очень важных актов для правового регулирования отношений по социальному обеспечению, должен развиваться и неумолимо вовлекать все заинтересованные стороны, включая Президента РФ, Правительство РФ, Минюст РФ, не говоря уже о региональных органах власти.

В этой связи весьма интересным является также рассмотрение роли договоров, затрагивающих разграничение правотворческой компетенции между РФ и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению.

Согласно п.6 ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. - Договор между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ о разграничении предметов ведения и полномочий (далее - Договор) - есть правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ.

В юридической науке не сложилось единого мнения о роли Договоров. Некоторые авторы не без основания относятся к таким Договорам с подозрением, сомнением²⁹⁹, иногда с негодованием, видят, что наибольшую опасность в отношении реструктуризации конституционной модели федерализма представляет именно практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий³⁰⁰,

²⁹⁸ Ориентиром для корректировки региональных актов может являться, например, Определение
Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. "По запросу группы депутатов Государственной Думы о
проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики
Татарстан". Согласно этому документу некоторые положения этих Конституций, согласно которым
Конституция субъекта РФ и региональные законы имеют верховенство на территории региона, Конституция
субъекта федерации имеет высшую юридическую силу, а ее нормы - прямое действие на всей территории
региона, возможность приостановления действия на территории региона законов и (или) иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, ущемляющих интересы региона, утрачивают силу и не подлежат
применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции РФ.
Смотрите также Жученко А.А. Соотношение Конституций республик в составе Российской Федерации с
Конституцией России: проблемы теории и практики. М.: «Авиаиздат», 2001

²⁹⁹См. Елисеев Б.П. Там же, с. 168

³⁰⁰См. Курашвили К.Т. Там же, С.61; Титова Т.П. Асимметричность конституционной модели Российского
федерализма // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М.: 1998. с. 33

100

что имеющиеся договоры оставляют желать лучшего301 . Несовершенство Конституции РФ (ч.3 ст. 11) и практика заключения таких Договоров привели к тому, что достаточно стройная пирамида правовых актов обнаружила в себе серьезный изъян, суть которого в том, что один из правовых инструментов (речь идет о Договоре), которому, исходя из своей юридической природы, следовало бы находиться где-то у подножия этой самой пирамиды, вознесся на самый верх здания, уступив место лишь Конституции302 .

В Конституции РФ устанавливается разграничение сфер ведения Российской Федерации, субъектов РФ и определение предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ и параллельно допускается возможность оформления договоров по этому же вопросу между органами государственной власти указанных субъектов федеративных отношений (ч.3 ст. 11 Конституции РФ). Но российская Конституция статьями 71, 72 задает жесткую модель разграничения предметов ведения. А, с другой стороны, в ч.3 ст. 11 Конституции допустимые пределы договорного разграничения предметов ведения не определены. Соответственно, Конституция оставляет неясным вопрос: касаются эти договоры не разграниченных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий или же направлены на ревизию системы разграничения, предусмотренной Основным Законом РФ?³⁰³

Положения о высшей юридической силе Конституции РФ, ее прямом действии, верховенстве на всей территории России, а также анализ норм Закона от 24 июня 1999 г. позволяют сделать вывод о том, что Договоры могут заключаться только по определенным в Конституции РФ предметам ведения, и приоритет в разграничении данных предметов отдается все-таки законодательному, а не договорному способу.

Договоров, в которых бы упоминались бы вопросы разграничения правотворческой компетенции между РФ и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению не очень много. Так, полностью повторен п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в п. 11 статьи 4 Договора с

³⁰¹См. Патрин Д.А. Вопросы юридической техники Договора РФ и Республики Татарстан «О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и
органами госвласти Республики Татарстан». Статья в сборнике статей аспирантов — О юридической технике
федеральных законов. М.: РЮИД, 1999, с. 77

³⁰²См. Арбузов С.С. Там же, с. 95

³⁰³См. Курашвили К.Т. Указ. соч., с. 64

101

Республикой Северная Осетия-Алания (Москва, 23 марта 1995 г.), в п. «и» ст. 4 Договора с Кабардино-Балкарской Республикой (Москва, 1 июля 1994 г.).

Встречаются и совершенно отличные от п. «ж» ч.1 ст. 72 Конституции РФ формулировки предметов совместного ведения, например, к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта федерации относятся:

согласно п. «с» ч. 1 ст. 2 Договора с городом федерального значения Москвой (Москва, 16.06.1998 г.) - Вопросы социальной защиты ветеранов, инвалидов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, граждан, уволенных с военной службы и из органов внутренних дел, и членов их семей;

согласно п. «г» ст. 2 Договора с Ярославской областью (Москва, 30.10.1997 г.) -социальная защита населения Ярославской обл., включая вопросы занятости населения, пенсионного обеспечения, социальной защиты ветеранов, пенсионеров, инвалидов, военнослужащих, работников органов внутренних дел, граждан, уволенных с военной службы и из органов внутренних дел, и членов их семей, медицинского страхования населения Ярославской обл.;

согласно п. «д» ст. 2 Договора с городом федерального значения Санкт-Петербургом (СПб, 13.06.1996 г.) - вопросы социальной защиты ветеранов, жителей блокадного Ленинграда, пенсионеров, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, граждан, уволенных с военной службы и из органов внутренних дел, и членов их семей;

согласно п. «ж» ст. 2 Договора с Мурманской областью (Москва, 30 октября 1997 г.) ³⁰⁴ - социальная защита населения Мурманской обл., включая вопросы занятости населения, пенсионного обеспечения, государственной поддержки граждан-переселенцев и реализации государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом.

Обращает на себя внимание тот факт, что в указанных выше Договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной

102

власти РФ и органами государственной власти Санкт-Петербурга, а также Тверской области наличествует оговорка об отнесении соответствующих вопросов к предметам совместного ведения, помимо предметов совместного ведения, установленных статьей 72 Конституции РФ. Видимо остальные Договоры, не подчеркнувшие такую собственную факультативность, задумывались как раскрывающие и уточняющие термины ст. 72 Конституции РФ. Но «социальная защита» по п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ гораздо шире «социальной защиты» лишь некоторых категорий населения, исчерпывающим образом перечисленных в Договорах с такими регионами.

Закон от 24 июня 1999 г. в ч.2 ст. 14 подчеркнул, что «Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ». При этом, необходимо учитывать, что предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - есть, согласно ч.2 ст. 2 того же закона, сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ (и только ею) и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ. То есть, Договором нельзя установить новый предмет совместного ведения, нельзя и отсекать от уже имеющегося часть общественных отношений (как формально получилось во многих Договорах), оставляя лишь их фрагментарные блоки, хотя и имеющие важное значение для общества. Например, в п. «ж» ст. 2 Договора с Республикой Саха (Якутия) (Москва, 29 июня 1995 г.) к п. «ж» ч.1 ст. 72 Конституции РФ добавлено следующее уточнение, конкретизирующее (тем не менее в недостаточной степени) этот предмет ведения: «…, в том числе пенсионное обеспечение, занятость населения и регулирование миграционных процессов».

При исследовании данного вопроса можно обнаружить и отдельные казусы. Например, Договор с Кабардино-Балкарской Республикой (Москва, 1 июля 1994 г.) содержит следующие положения:

«Статья 3. В ведении Кабардино-Балкарской Республики находятся:

³⁰⁴ аналогичная норма закреплена в п. «п» ст.2 Договора с Магаданской областью (Москва, 4 июля 1997 г.) и в п. «п» ст.2 Договора с Красноярским краем, Таймырским (Долгано-Ненецким), Эвенкийским автономным округом (1 ноября 1997 г.)

103

…п) здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт республиканского уровня; …. р) социальная защита населения;».

«Забывчивость» договаривающихся сторон (ведь статьей ниже полностью повторен п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) можно объяснить лишь небрежностью юристов, подготавливавших этот документ.

На протяжении последних лет был заключен также и ряд Соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере социального обеспечения³⁰⁵.

Таким образом, анализ Договоров, затрагивающих разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению, позволяет с облегчением отметить: указанные Договоры в интересующей нас части (в отличие от иных содержащихся в них аномальных для некоторых отраслей права норм) не носят разрушающий и деструктивный для права социального обеспечения характер. Принятие Закона от 24 июня 1999 г. позволяет надеяться на скорейшее приведение имеющихся Договоров и Соглашений в соответствие с Конституцией, на недопущение выявленных противоречий в будущем. Возможно благом для страны был бы и рекомендуемый некоторыми учеными временный отказ от заключения таких Договоров и Соглашений³⁰⁶. Следует согласиться с В.А. Тумановым, И.Н. Барциц и другими учеными, что в долгосрочной перспективе Договоры потеряют свое значение307 .

³⁰⁵ Смотрите, например, Соглашение от 29 мая 1996 г. № 10 между Правительством Российской Федерации и
администрацией   Ростовской   области   о   разграничении   предметов   ведения   и   полномочий   в   сфере
здравоохранения; Соглашение от 18 сентября 1997 г. № 13 между Правительством Российской Федерации и
администрацией Вологодской области о разграничении полномочий в сфере здравоохранения; Соглашение от
12 января 1996 г. № 7 между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области
о разграничении полномочий в сфере пенсионного обеспечения. Последнее, например, устанавливает, что
единая пенсионная служба на базе отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Свердловской
области   и   органов   социальной   защиты   населения   Свердловской   области   координирует   работу   с
Правительством   Свердловской   области   и   ему   подконтрольна   и   т.д.   Для   уяснения   «согласованной»
привилегированности статуса такой областной службы достаточно сравнить это и иные положения Соглашения
с нормами о статусе Единых пенсионных служб в других регионах (смотрите например, Положение о
государственном учреждении - Отделении Пенсионного фонда Российской Федерации - Единой пенсионной
службе по Орловской области - утв. постановлением Правления ПФР от 22 марта 2000 г. № 34).

³⁰⁶См. Жученко А.А. Соотношение Конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией
России: проблемы теории и практики. М.: «Авиаиздат», 2001, с. 125

³⁰⁷См. Конституция и закон: стабильность и динамизм (серия «Конфликт закона и общества»). — М.:
«Юридическая книга», 1998. С. 20; Барциц И.Н. Там же, с. 48

104

В условиях развития федерального правового регулирования все большее значение приобретает разграничение правотворческой компетенции между РФ и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению на основе федеральных законов. К сожалению, количество федеральных законов касающихся разграничения правотворческой компетенции между РФ и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению невелико.

Так, например, Федеральный закон от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования" в статье 5 отнес к полномочиям федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования следующие вопросы: а установление основ правового регулирования обязательного социального

страхования;

а установление видов обязательного социального страхования; а установление круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию

и имеющих право на страховое обеспечение;

а установление условий назначения и размеров страхового обеспечения; а установление порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов

обязательного социального страхования (далее - бюджеты обязательного

социального страхования) и порядка их исполнения; а утверждение бюджетов обязательного социального страхования и отчетов об их

исполнении; а установление тарифов страховых взносов на конкретные виды обязательного

социального страхования; а установление ответственности субъектов обязательного социального

страхования при нарушении законодательства Российской Федерации и т.д.

Однако в данном законе отсутствуют полномочия субъектов РФ, хотя ст. 2 закона допускает правовое регулирование обязательного социального страхования актами субъектов РФ. Широта полномочий в данной области федеральных органов государственной власти дает основание говорить о фактически полном отнесении регулирования всех вопросов данной формы социального обеспечения к компетенции Российской Федерации. Такая практика соответствует мировой. Новый федеральный закон от 15.12.01. «Об обязательном пенсионном страховании

105

в РФ»308 также принят в русле этой концепции. В данном акте закреплена возможность регулирования вопросов обязательного пенсионного страхования исключительно федеральным законодательством309 .

При этом, Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"³¹⁰ в ч.5 ст. 1 (впрочем также как и действовавший ранее Закон РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации"³¹¹ в ч.4 статьи 1) подчеркивает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и актами организаций.

То есть, разграничение правотворческой компетенции в данной области должно основываться в первую очередь на источниках финансирования, при условии восприятия иных факторов, установленных законодательством РФ.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"³¹² в ч.2 статьи 20 допускает включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности как в соответствии с Федеральным законом так и в соответствии с законами субъектов РФ³¹³.

Федеральный закон "О занятости населения в Российской Федерации"³¹⁴ в статье 7 отнес к полномочиям федеральных органов государственной власти в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения в частности: принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в сфере занятости населения; определение минимальных и обязательных в

³⁰⁸РГ от 20.12.01.

³⁰⁹См. статьи 2 и 12 Федерального закона от 15.12.01. «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»

³¹⁰РГ от 20.12.01.

³¹¹Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. №340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации".
Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, от 6 декабря 1990 г. №27 ст. 351

³¹² Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской
Федерации". РГ от 3 августа 1995 г.

³¹³ смотрите, например, Закон г. Москвы от 17 мая 2000 г. "О периодах службы (работы), учитываемых при
исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы"

³¹⁴ Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". РГ от 6 мая 1996 г.

106

Российской Федерации норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы.

Часть 3 указанной статьи предусматривает, что законодательством субъектов РФ могут предусматриваться иные, не противоречащие данному Закону, условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, уточнения определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов РФ.

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи"³¹⁵ в статье 7 определил, что порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом РФ с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Весьма подробным является разграничение правотворческой компетенции в области социального обслуживания граждан. Например, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"³¹⁶ содержит положения, что органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются:

• Основания и порядок предоставления материальной помощи гражданам,
находящимся в трудной жизненной ситуации (ч.2 ст. 8)

• Дополнительные основания, по которым предоставляется бесплатное
социальное обслуживание (ч.2 ст. 16).

Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"³¹⁷ в ч.4 статьи 4 установил, что на основе федерального перечня гарантированных государством социальных услуг

³¹⁵ Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи". РГ от 23 июля
1999 г.

³¹⁶ Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации". РГ от 19 декабря 1995 г.

³¹⁷ Федеральный закон от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста
и инвалидов". РГ от 4 августа 1995 г.

107

устанавливается территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, утверждаемый органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом потребностей населения, проживающего на территории данного субъекта РФ. При этом, определены вопросы регулируемые и федеральной властью, например (п.п. 6, 7 ст. 24):

• Порядок и условия оплаты социальных услуг в государственном и
муниципальном секторах социального обслуживания определяются
Правительством РФ.

• Плата за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и
инвалидов осуществляется указанными гражданами или их законными
представителями в порядке, определяемом Правительством РФ.

Пожалуй примерами самого детализированного разграничения компетенции могут быть Федеральные законы от 12 января 1995 г. "О ветеранах"³¹⁸ и от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"319 .

Так, согласно Закону «О ветеранах», субъекты РФ должны определить:

• Порядок бесплатного или со скидкой обеспечения соответствующих
категорий граждан лекарственными средствами по рецептам врачей (п. 12 ст. 14,
п.11 ст. 15, п.7 ст. 17, п.7 ст. 18, п.8 ст. 19, п.5 ст. 20, п.8 ст. 21 Закона);

• Условия и порядок передачи выданного бесплатно инвалиду войны
транспортного средства в случае его смерти другому инвалиду, имеющему право
на обеспечение транспортным средством (п.20 ст. 14 Закона);

• Порядок и размер выплаты инвалидам войны, получившим
транспортные средства бесплатно или приобретшим их на льготных условиях, а
также инвалидам войны I и II групп, приобретшим транспортные средства за
полную стоимость, денежной компенсации за бензин, ремонт, техническое
обслуживание транспортных средств и запасные части к ним (п.22 ст. 14 Закона);

• Условия и порядок бесплатного проезда соответствующих категорий
граждан (п.23 ст. 14, п.16 ст. 15, п.10 ст. 17, п.12 ст. 19, п.7 ст. 20, п.13 ст. 21, п.4 ст.
22 Закона).

³¹⁸Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ "О ветеранах". РГ от 25 января 1995 г.

³¹⁹ Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации". РГ от 2 декабря 1995 г.

108 Не может не радовать и определенный недавно в статье 10 Закона «О

ветеранах» уточненный порядок финансирования мер социальной защиты

ветеранов, вызывавший ранее много судебных споров и справедливых нареканий. Необходимо отметить достойный аналогичного применения в иных актах

пример разграничения компетенции в Федеральном законе от 24.11.1995 г. "О

социальной защите инвалидов в Российской Федерации":

К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной

защиты инвалидов отнесены (статья 4 Закона):

а определение государственной политики в отношении инвалидов;

а принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты); контроль за исполнением законодательства РФ о социальной защите инвалидов;

а установление общих принципов организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов;

а определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом;

а установление государственных стандартов на социальные услуги, технические средства реабилитации, средства связи и информатики, установление норм и правил, обеспечивающих доступность для инвалидов среды жизнедеятельности; определение соответствующих сертификационных требований;

а разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением;

а установление квот рабочих мест для инвалидов;

а установление федеральных льгот отдельным категориям инвалидов и т.д.

К ведению органов государственной власти субъектов РФ в области

социальной защиты инвалидов относятся (статья 5 Закона):

а реализация государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов РФ;

а принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о социальной защите инвалидов, контроль за их исполнением;

109

а создание предприятий, учреждений и организаций Государственной службы медико-социальной экспертизы, Государственной службы реабилитационной индустрии, осуществление контроля за их деятельностью;

а участие в реализации федеральных программ в области социальной защиты инвалидов, разработка и финансирование региональных программ в указанной области;

а утверждение и финансирование перечня реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов РФ, с учетом социально-экономических, климатических и иных особенностей в дополнение к федеральным базовым программам реабилитации инвалидов;

а установление льгот инвалидам или отдельным категориям инвалидов на территориях субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов РФ и т.д. Таким образом, разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования отношений по социальному обеспечению, закрепленное в федеральных законах можно оценить в целом положительно. Однако следует признать, что такое разграничение четко установлено не во всех федеральных законах регулирующих общественные отношения по социальному обеспечению. Федеральному законодателю следует до принятия кодифицированного нормативного правового акта в сфере социального обеспечения незамедлительно определить компетенцию как законодательных так и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровня во всех без исключения сферах, касающихся социального обеспечения человека.

Обратимся теперь к характеристике регионального законодательства, регулирующего отношения по социальному обеспечению согласно разграничению правотворческой компетенции между РФ и субъектами РФ.

Как свидетельствуют современные исследования, количество региональных нормативных правовых актов по социальному обеспечению постоянно растет, увеличивается их доля и в структуре всего законодательства субъектов РФ320 . Но количественный рост актов не сопровождается повышением качества

³²⁰ См. Исаков В.П. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития. Ежегодник российского права 1999. - М.: Издательство НОРМА, -2000. с. 302

по

регионального законодательства. Не является новостью традиция регионального правотворчества воспроизводить, переписывать в актах по предметам совместного ведения положений соответствующих федеральных законов³²¹, создавать «нормы-близнецы»322 . При этом по данным Генеральной Прокуратуры РФ, число региональных законов, противоречащих федеральным, растет год от года.

Нормативные правовые акты субъектов РФ в ряде случаев устанавливают, например, иной, чем предусмотрено федеральным законодательством, порядок исчисления стажа для начисления пенсии, надбавок к ней, что противоречит федеральному российскому законодательству. Такое нарушение, например, допустил губернатор Тюменской области в распоряжении от 1 декабря 1997 года №778-р «Об исчислении стажа работы для выплаты ежемесячной надбавки за выслугу лет к должностному окладу работников, осуществляющих техническое обеспечение деятельности областных и территориальных государственных органов». Сразу три семейных детских дома судились с Брянской областной администрацией. Суд признал четыре статьи Закона Брянской области «Об органах опеки и попечительства, приемной семье» не соответствующими Семейному Кодексу РФ и некоторым Постановлениям Правительства РФ, так как они занижали выплаты, положенные приемной семье на содержание детей³²³. Прокурором Нижегородской области обжаловано в суде постановление губернатора этого региона, в соответствии с которым в нарушение федерального закона «О ветеранах» устанавливалась 50-процентная скидка по оплате жилой площади только для одиноких категорий льготников. Прокуратура Брянской области опротестовала 24 статей (из 48) закона «Об охране здоровья населения Брянской области», принятого областной думой в сентябре 2000 года. Суд признал противоречащим федеральному законодательству все статьи этого нормативного акта, связанные с аккумуляцией и расходованием средств Брянским ТФОМС. По региональному закону, эта структура была наделена полномочиями распоряжаться страховыми средствами, находящимися в федеральном ведении, закупать

³²¹См. Козулин А. О некоторых аспектах качества регионального закона. // Государство и право 2000, №6, с. 82.

³²²См. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития Российского законодательства. Концепции развития
российского законодательства (Издание третье). М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 1998. с. 20

³²³См. «Родители в ногу с Путиным». // «Версты» от 18.06.2001 г.

Ill оборудование и расходные материалы и т.д. Таких примеров можно привести еще

324

множество324 .

Повышению уровня правовой культуры в субъектах РФ и соответственно качества нормативных правовых актов в немалой степени будет способствовать Указ Президента РФ от 10.08.2000 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации". Президент РФ постановил создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Высшим должностным лицам субъектов РФ поручено обеспечивать направление в Минюст РФ копий нормативных правовых актов субъектов РФ в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. К сожалению, до недавнего времени судьба около 70 процентов заключений Минюста России, отосланных в субъекты РФ, оставалась неизвестной.

На основе анализа нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения, принятых субъектами РФ, можно сделать следующие обобщения.

В области пенсионного обеспечения к числу вопросов, по которым были приняты акты субъектов РФ, относятся следующие:

доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные и муниципальные должности в субъектах федерации, Героям Советского Союза, Героям РФ, Героям социалистического труда и полным кавалерам ордена трудовой

³²⁴ См., например, Определение Верховного Суда от 31 августа 2001 г. № 11Г0 1-48 о признании недействительным подпункта «а» п. 11 «Порядка назначения и выплаты пособий и компенсаций», утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан №304/1 от 29 июня 1994 г., которым необоснованно заменен термин «прожиточный минимум» на «социальный норматив». Размер последнего больше, чем размер прожиточного минимума, что влекло ухудшение положения детей, проживающих в данном регионе; Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 марта 2001 г. «Установление субъектом РФ уровня социальных услуг для лиц пожилого возраста и инвалидов ниже гарантированного федеральными нормативными правовыми актами является неправомерным». В Ростовской области глава администрации установил, что горячее питание и спальное место со спальными принадлежностями соответствующим категориям граждан предоставляется при наличии возможности у учреждения социального обслуживания, что является незаконным; Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2001 г. «Нормативный акт субъекта Российской Федерации в части установления ограничения количества поездок на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) для инвалидов признан противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не подлежащим применению»; Конституционный Суд Республики Коми признал несоответствующим региональной Конституции Закон «О прожиточном минимуме в Республике Коми». См. Боброва В. Уставные суды не роскошь, а необходимость. // «ЭЖ-Юрист», №1 январь 2002 г., с. 8 и т.д.

112

славы, семьям военнослужащих, погибших в республике Афганистан, пенсионерам-лилипутам, женщинам-инвалидам Великой Отечественной войны, лицам, награжденным знаком "Почетный донор СССР" за сдачу крови во время Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг., инвалидам с детства, пострадавшим в период Великой Отечественной войны и иным категориям граждан325 .

Соответствующие региональные нормативные правовые акты приняты по следующим вопросам социальной помощи, социальных стандартов, прожиточного минимума, пособий, компенсационных выплат:

основы социальной защиты населения на территории субъекта РФ, региональные минимальные социальные стандарты, порядок установления прожиточного минимума в регионе, адресная социальная помощь малоимущим, социальная поддержка семей с ВИЧ-инфицированными детьми, дополнительная материальная помощь при рождении ребенка, ежемесячное пособие детям военнослужащих и сотрудников органов специального назначения, погибших в результате разрешения кризиса в Чеченской республике, порядок оказания органами социальной защиты населения материальной помощи лицам,

³²⁵ См. О доплате к государственной пенсии Героям социалистического труда и полным кавалерам ордена трудовой славы. Закон Саратовской области от 21.06.2000. Закон устанавливает с 1 января 2001 года ежемесячную доплату в размере 700 рублей к государственной пенсии данных категорий граждан, проживающим на территории Саратовской области;

О доплате к государственной пенсии Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы. Закон Саратовской области от 2 декабря 1999 г. Установлены доплаты в размере 2000 тыс. руб.;

О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти Карело-Финской Советской Социалистической Республики. Закон Республики Карелия от 5.7.2000; О материальной поддержке семей военнослужащих, погибших в республике Афганистан. Постановление Губернатора Московской области от 14 марта 2000 г. Установлены доплаты к пенсии по случаю потери кормильца в сумме 200 рублей;

О повышении пенсии лицам, ставшим инвалидами в результате выполнения интернационального долга на территории демократической республики Афганистан. Закон Нижегородской области от 6.3.1998; О социальных гарантиях военнослужащим, ставшим инвалидами 1, 2 групп в период прохождения военной службы по призыву, родителям военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы по призыву. Закон Сахалинской области от 21.06.2000. С 1 января 2000 года установлены дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством, социальные гарантии проживающим на территории Сахалинской области военнослужащим, ставшим инвалидами I, II групп в период прохождения военной службы по призыву, в виде доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума, а также проживающим на территории Сахалинской области родителям военнослужащих, погибших в период прохождения военной службы по призыву, в виде ежемесячной выплаты материальной помощи в размере минимальной оплаты труда; О ежемесячных доплатах к пенсии пенсионерам-лилипутам. Распоряжение Мэра Москвы от 28 мая 1998 г.. Доплата установлена в размере 100% минимальной пенсии по старости;

О доплатах к пенсии родителям погибших военнослужащих. Распоряжение Мэра Москвы от 26 мая 1998 г. Доплата установлена в размере 150 % минимальной пенсии по старости;

О социальной поддержке женщин-инвалидов Великой Отечественной войны. Распоряжение Мэра Москвы от 14 мая 1998 г. Доплаты к пенсии установлены - имеющим I и II группы - в размере 100% минимального размера пенсии по старости; имеющим III группу 50% минимального размера пенсии по старости

113

оказавшимся в трудной жизненной ситуации на территории региона и иные выплаты, финансируемые за счет средств регионального бюджета³²⁶.

В области социального обслуживания к числу вопросов, по которым были приняты акты субъектов РФ, относятся следующие:

основы социального обслуживания населения в регионе, территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, территориальный гарантированный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалидам региона бесплатно, в соответствии с индивидуальной программой реабилитации, бесплатное питание малоимущих граждан, порядок и условия зачисления на социальное обслуживание на дому и другие вопросы³²⁷.

³²⁶О социальной защите населения в Саратовской области. Закон Саратовской области от 10 января 2000 г.;
О прожиточном минимуме в Приморском крае. Закон Приморского края от 17.11.1999;

Об адресной социальной помощи малоимущим жителям Ростовской области. Областной закон Ростовской обл.

от 26 февраля 1999 г.;

О социальной помощи в Самарской области. Закон Самарской области от 6.5.2000;

О социальной поддержке семей с ВИЧ-инфицированными детьми Постановление Главы администрации

Ростовской обл. от 6 марта 2000 г. Установлено дополнительное пособие семьям с ВИЧ-инфицированными

детьми на организацию ритуальных услуг в размере семи минимальных размеров оплаты труда. Увеличен с 1

января 2000 года размер ежемесячного социального пособия семьям с ВИЧ-инфицированнными детьми до 200

рублей.

Об установлении материальной помощи при рождении ребенка в Калининградской области. Постановление

главы администрации Калининградской области от 03.02.2000. В целях укрепления материального положения

семей с детьми и улучшения демографической ситуации установлена единовременная материальная помощь

при рождении ребенка женщинам, проживающим на территории Калининградской области, в размере 1000

рублей на приобретение товаров детского ассортимента для новорожденных. Постановлением утвержден

Порядок предоставления единовременной материальной помощи при рождении ребенка.

О ежемесячном пособии детям военнослужащих и сотрудников органов специального назначения, погибших в

результате разрешения кризиса в Чеченской республике. Постановление Губернатора Калужской области от

06.06.2000. Постановлением назначены с 1 июня 2000 года выплаты пособий детям военнослужащих и

сотрудников органов специального назначения, погибших в результате разрешения кризиса в Чеченской

Республике, до достижения ими совершеннолетнего возраста, а для обучающихся в учреждениях образования

дневной формы обучения - до их окончания, но не позднее, чем до достижения ими возраста 23 лет.

Ежемесячное пособие установлено в размере 1000 рублей на каждого ребенка.

О порядке оказания органами социальной защиты населения материальной помощи лицам, оказавшимся в

трудной жизненной ситуации на территории Томской области. Постановление Главы Администрации Томской

области от 1.9.1997

О мерах социальной защиты инвалидов по слуху г. Москвы. Постановление Правительства Москвы от 21 марта

2000 г. Установлено, в частности, получение денежной компенсации один раз в пять лет в размере: 2000 рублей

при приобретении в личное пользование специальных телефонных аппаратов; 1000 рублей за оплату ремонта

телефонного аппарата, находящегося в личном пользовании.

³²⁷Об основах социального обслуживания населения в Красноярском крае. Закон Красноярского края от
17.12.1996;

О системе социального обслуживания населения в Томской области. Закон Томской области от 29.5.1997 О территориальном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания Постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 19.08.1996.

114

В области лекарственного обеспечения бесплатно либо со скидкой, льгот по социальному обеспечению к числу вопросов, по которым были приняты акты субъектов РФ, относятся следующие:

порядок льготного обеспечения ветеранов и иных категорий граждан лекарственными средствами, перечень лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых по рецептам врачей бесплатно или со скидкой, распространение льгот, закрепленных в Законе «О ветеранах» на иные категории граждан, установление льготного или бесплатного проезда на общественном транспорте, предоставление льгот различным категориям граждан (например, проживающим в регионе участникам разминирования территории бывшего СССР в период с 1943 по 1950 годы, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, гражданам - инвалидам, получившим в несовершеннолетнем возрасте ранения, контузии или увечья в годы Великой Отечественной войны и т.д.), порядок назначения и выплаты отдельным категориям инвалидов денежных компенсаций расходов на эксплуатацию транспортных средств и транспортное обслуживание, упорядочение платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, установление льгот и

„ „ „ 328

социальных гарантий приемной и многодетной семье и так далее328 .

Постановление администрации Нижегородской области от 25 июля 2000 г. "Об утверждении Территориального

гарантированного перечня реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых

инвалидам Нижегородской области бесплатно, в соответствии с индивидуальной программой реабилитации"

О бесплатном питании малоимущих граждан. Постановление Главы администрации Ростовской обл. от 4 июля

1996 г. Предусмотрено организовать бесплатное питание 30 тысяч человек малоимущих граждан. Утверждено

Положение о бесплатной столовой для малоимущих граждан

О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий. Закон Санкт-Петербурга от 28.4.2000

О порядке и условиях зачисления на социальное обслуживание на дому. Распоряжение Премьера

Правительства Москвы от 8 ноября 1995 г.

³²⁸ О лекарственном обеспечении льготных категорий жителей Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга от

30.12.1997

Перечень лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых по рецептам врачей

бесплатно или со скидкой в Москве. Распоряжение Мэра Москвы от 12 июля 2000 г.

Об утверждении Перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств. Постановление

Губернатора Московской области от 11 апреля 2000 г.

О материальной поддержке участников боевых действий в республике Афганистан, Чеченской республике и

Республике Дагестан. Постановление Губернатора Московской области от 24 сентября 1999 г. За счет обл.

бюджета на данную категорию граждан распространены льготы по ФЗ «О ветеранах»

О предоставлении права бесплатного проезда железнодорожным транспортом пригородного сообщения

жителям Ленинградской области, получающим государственные пенсии (пенсионерам). Постановление

губернатора Ленинградской области от 21.4.2000

О предоставлении льгот проживающим в Ленинградской области участникам разминирования территории

бывшего Союза ССР в период с 1943 по 1950 годы. Закон Ленинградской области от 30.6.1997

О порядке назначения и выплаты отдельным категориям инвалидов денежных компенсаций расходов на

эксплуатацию транспортных средств и транспортное обслуживание. Постановление Правительства Удмуртской

Респ. от 29 апреля 1996 г.

115

Представляется что на сегодняшний день назрела необходимость скорейшего создания модельных правовых актов по социальному обеспечению в качестве типовых образцов, что позволит, не навязывая субъектам РФ жесткого эталона, обеспечить общую концептуальную основу нормативных актов, принимаемых на региональном уровне, согласовать нормы, тяготеющие к унификации, а также преодолеть неоправданный разнобой в решении однотипных задач правового регулирования329 . Правильны и своевременны содержащиеся в научной литературе, предложения о целесообразности восстановления практики издания Основ законодательства по предметам совместного ведения³³⁰. Поэтому необходимо приветствовать инициативу Э.Г. Тучковой и М.Л. Захарова подготовить проект соответствующих Основ законодательства, большая часть норм которых будет посвящена так необходимой Общей части права социального обеспечения. Уже после рассмотрения малой толики проблем разграничения компетенции можно сделать вывод - гигантский массив законодательства, регулирующий отношения по социальному обеспечению, остро нуждается в корректировке соотносительно разграничению правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ. Только предельно четкое, ясное, конкретное ранжирование полномочий возможно в правовом, федеративном государстве, которым хочет быть современная Россия³³¹. Неукоснительное следование конституционной доминанте, выполнение элементарных правил юридической техники, слаженность и оперативность взаимодействия федерального

О правовом статусе и социальной защите граждан - инвалидов, получивших в несовершеннолетнем возрасте ранения, контузии или увечья в годы Великой Отечественной войны. Закон Краснодарского края от 9.12.1997 О ветеранах Великой Отечественной войны. Закон Нижегородской области от 30.5.2000

О дополнительной льготе вдовам Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, Героев Социалистического труда, полных кавалеров ордена Славы и полных кавалеров ордена Трудовой Славы. Закон Читинской области от 25.11.1999

О дополнительных мерах социальной защиты ветеранов войны. Закон Санкт-Петербурга от 22.6.1999 Об установлении льгот и социальных гарантий приемной семье в Ростовской области. Областной закон Ростовской обл. от 19 ноября 1998 г.

О социальной поддержке семей, имеющих 10 и более детей. Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 27 февраля 1997 г. и т.д.

³²⁹См. Гусенбеков И.И. Роль Правительства РФ в обеспечении соответствия нормативных правовых актов
субъектов РФ федеральному законодательству. // Сборник «Теоретические проблемы российского
конституционализма». М.: Институт ГиП РАН, 2000, с. 129

³³⁰См. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в РФ: поиск оптимальных путей. //
Журнал Российского права. 1997, №1, с. 80; Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных
отношений // Федерализм. 1996, №3, с. 15 и т.д.

³³¹См. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению
полномочий. // РГ от 17.02.2001

116

Центра и регионов и многие другие требования, - вот, что должно поставить на первое место во внутригосударственных отношениях не контроль за финансовыми потоками, а заботу о неотложных нуждах людей.

Еще одной важной характеристикой рассматриваемой черты метода права социального обеспечения является то, что федеральный уровень централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению может также дополняться социально-партнерским в виде генерального, межотраслевых и отраслевых соглашений332 . Такое органичное дополнение, своеобразный симбиоз правового регулирования общенационального масштаба, позволяет условно называть такой уровень правового регулирования централизованным, так как в данном случае воля правотворца формируется в одном центре для правового воздействия на поведение субъектов в любой точке нашей страны. Именно поэтому следует говорить не о сочетании федерального, а о сочетании централизованного с иными уровнями правового регулирования сферы социального обеспечения.

В современной России имеется некоторое число соглашений различного уровня, так или иначе затрагивающих вопросы социального обеспечения. Например, соответствующие положения имеются в главе IV Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2002-2004 годы от 20.12.2001 г.³³³, в Отраслевом тарифном соглашении по организациям нефтеперерабатывающей отрасли промышленности и системы нефтепродуктообеспечения РФ на 2001-2003 годы³³⁴, Отраслевом тарифном соглашении в электроэнергетическом комплексе РФ на 1999 - 2000 годы³³⁵,

³³²См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 77

³³³РГ от 19 января 2002 г.

³³⁴В частности данным документом установлены следующие меры по социальному обеспечению работников
отрасли и членов их семей: Работникам, в семьях которых размер дохода на одного члена семьи не превышает
минимального размера тарифной ставки, установленного данным Соглашением, организация обеспечивает
бесплатное содержание детей в детских дошкольных учреждениях и оздоровительных лагерях; каждому
ребенку в семьях работников, имеющих 2-х и более детей, детей-инвалидов, неполную семью, предоставляются
бесплатные путевки в оздоровительные лагеря; доплата к государственным пособиям детям погибшего
работника или работающего инвалида и т.д.

³³⁵В частности данным документом установлены дополнительные социальные выплаты для работников
отрасли за счет Организаций отрасли: В случае гибели работника на производстве производится выплата
единовременного пособия (сверх суммы возмещения вреда, установленного законодательством) на каждого его
иждивенца в размере не менее годового заработка погибшего. В случае смерти работника от общего
заболевания или несчастного случая в быту, семье умершего, представившей свидетельство о смерти,
выплачивается пособие в сумме не менее 25-кратного размера минимальной оплаты труда в РФ (далее МРОТ).
Организации возмещают расходы, связанные с погребением работников и пенсионеров, ушедших на пенсию из

117

Отраслевом тарифном соглашении по строительству и промышленности строительных материалов РФ на 1998-1999 годы от 20.02.1998 г.³³⁶, Профессиональном Тарифном соглашении гражданской части Единой системы

'Х'ХП

организации воздушного движения РФ на 2001 - 2003 годы от 21.06.2001 года и т.д. Развивается и региональное социальное партнерство. В качестве примера можно привести Московское трехстороннее соглашение на 2002 г. между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями промышленников и предпринимателей (работодателей) от 20.12.01. Этим актом, в частности, предусмотрены доплаты московским пенсионерам до «социальной нормы», дополнительные выплаты матерям и т.д. Социальное партнерство становиться реальным подспорьем государственному регулированию сферы социального обеспечения.

Организаций. Сверх установленного законодательством выплачивается единовременное пособие при получении инвалидности в результате увечья по вине Организаций или профзаболевания, в размерах: инвалидам 1 группы не менее 75 процентов годового заработка; инвалидам 2 группы не менее 50 процентов годового заработка; инвалидам 3 группы не менее 30 процентов годового заработка. Организации обеспечивают: бесплатное содержание детей в детских дошкольных учреждениях и оздоровительных лагерях работникам, в семьях которых сумма дохода на одного члена семьи не превышает 2-х МРОТ; частичную компенсацию платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях семьям, имеющим троих и более детей; выплату сверх установленных законодательством сумм: - при рождение ребенка в сумме не менее 5-ти МРОТ;- на компенсацию затрат, связанных с похоронами близких родственников (супруг(а), дети, родители, родные братья и сестры), подтвержденных соответствующими документами, но в сумме не менее 10-ти МРОТ; Предоставление бесплатных путевок в оздоровительные лагеря каждому ребенку в семьях, имеющих двух и более детей, детей-инвалидов, а также в неполных семьях; доплату к государственным пособиям детям погибшего работника или неработающего инвалида; доплату к пособию по безработице высвобожденным и нетрудоустроенным работникам Организаций в размере не менее 30 процентов среднего заработка работника в течение двух месяцев со дня получения ими статуса безработного и т.д.

³³⁶В частности данным документом установлены дополнительные социальные выплаты для работников
отрасли за счет Организаций отрасли: возмещаются работникам расходы на санаторно-курортное лечение,
отдых детей, лечебное питание, в размерах не менее 50%, а для проживающих в районах, подвергшихся
радиоактивному загрязнению - 100% их стоимости; обеспечиваются бесплатными путевками в
оздоровительные лагеря семьи, имеющие 2-х и более детей, детей-инвалидов, а также неполные семьи и т.д.

³³⁷В частности, предоставляются за счет средств предприятия автотранспорт в день похорон работника и
выделяется материальная помощь его семье в размере не менее 50 МРОТ; единовременные пособия при выходе
работника на пенсию и т.д.

118

Параграф 2. Дополнение централизованного и регионального правового регулирования отношений по социальному обеспечению муниципальным и локальным правовым регулированием.

Теперь необходимо обратиться к такому перспективнейшему уровню правового регулирования социального обеспечения как муниципальный, возможности которого остались, к сожалению, невостребованными в советский период развития.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Для осуществления социального обеспечения на местном уровне необходимы соответствующие финансовые источники, поэтому государство крайне заинтересовано в активном формировании муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления, в формировании, утверждении и исполнении реальных местных бюджетов³³⁸.

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"³³⁹ (далее Закон от 28.08.95.) муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются

³³⁸См. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в
Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370). РГ от 21 октября 1999 г.

³³⁹ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" РГ от 1 сентября 1995 г.

119

муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты³⁴⁰.

К вопросам местного значения отнесено обеспечение социальной поддержки и

341 /-ч

содействие занятости населения341 . Следует подчеркнуть, что муниципальные образования не вправе отказаться от принятия к своему ведению тех или иных вопросов местного значения, закрепляемых ст. 6 Закона от 28.08.95., в том числе от обеспечения социальной поддержки и содействия занятости населения³⁴². То есть органы местного самоуправления должны обеспечивать жизненный уровень населения в определенных сферах не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Эти минимальные государственные социальные стандарты являются весьма важной правовой категорией для нормального функционирования муниципальных образований.

Установление таких государственных минимальных социальных стандартов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления³⁴³.

В свою очередь обеспечение государственных минимальных социальных стандартов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ

/- 344

в области местного самоуправления344 .

То есть, российское законодательство³⁴⁵ обязывает органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ разрабатывать государственные минимальные социальные стандарты, устанавливать социальные нормы.

³⁴⁰Ч. 1. статьи 19 Закона от 28.08.95.

³⁴¹П. 28 ч. 2 статьи 6 Закона от 28.08.95.

³⁴² Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации. // Государство и право
на рубеже веков (материалы Всероссийской конференции). Конституционное и административное право. М.:
Институт ГиП РАН, 2000, с. 98

³⁴³П. 6 статьи 4 Закона от 28.08.95. и статья 7 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г.

³⁴⁴П. 10 статьи 5 Закона от 28.08.95.

³⁴⁵ вышеуказанные правовые нормы бюджетного законодательства и законодательства о местном

самоуправлении, а также п. 4 статьи 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". РГ от 30 сентября 1997 г.

120

Но что такое «социальные нормы» не раскрыто ни в одном нормативном правовом акте России, возможно имеются в виду социальные нормы предоставления неких благ, например, жилой площади, электроэнергии и т.д., но это, на мой взгляд, составная часть государственных минимальных социальных стандартов.

Уже более 7 лет безуспешно разрабатывается федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах». Бюджетный Кодекс РФ в 1999 году отменил статью 1 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", где содержалось следующее достаточно удачное определение: «государственный минимальный социальный стандарт - установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека». Ст. 6 же Бюджетного Кодекса РФ дает новое определение: «минимальные государственные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации». Очевидное «зауживание» понятия минимальных государственных социальных стандартов (услуги лишь часть социального обеспечения, а безвозмездность характерна не для всех социальных выплат) также показывает назревшую необходимость нормативной конкретизации таких стандартов в виде федерального закона.

Ч. 2 статьи 135 Бюджетного кодекса закрепила: перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Более того, все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов. А пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут

121

финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других. Это очень важное законное ограничение подчас неуемных желаний нормотворцев под видом развития социального обеспечения установить федеральным, региональным, местным чиновникам малообоснованные социальные выплаты (доплаты к пенсии, например), набрать «очки» в предвыборной гонке, взяв невыполнимые социальные обязательства, и т.д.

Очень многие рациональные, выгодные местному самоуправлению нормы Бюджетного Кодекса вводятся в действие лишь со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

На настоящий момент полномочия местного самоуправления в сфере социального обеспечения определяются рядом федеральных нормативных актов, в частности, Федеральными законами "О занятости населения в РФ", "О социальной защите инвалидов в РФ", "Об основах социального обслуживания населения в РФ", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и

346 m

другими346 . Тем не менее, процесс разграничения компетенции по вопросам социального обеспечения идет очень медленно. Редкие муниципальные образования устанавливают дополнительные социальные выплаты³⁴⁷. В качестве примера участия местных органов власти в финансировании социального обеспечения можно привести город Тольятти. В соответствующей Программе социальной поддержки населения г. Тольятти реализован заявительный принцип оказания социальной помощи - предусмотрено личное обращение нуждающегося в социальной помощи в органы социальной защиты. Реализован также второй принцип адресной социальной помощи - социальная поддержка в Тольятти

³⁴⁶ Смотрите Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ,
2001, с. 494-503

³⁴⁷ Например, глава администрации Вышнего Волочка закрепил оплату беременным жительницам за счет
города с пятой недели беременности витаминов и препаратов, содержащих железо, а на детей в возрасте до
двух лет дополнительное городское пособие. Милованов Л. Мэр повышает рождаемость. // «Версты» от
14.03.2001; В Ногликском районе Сахалинской области производятся ежемесячные доплаты к пенсии
неработающим пенсионерам в размере 100 рублей, выплачиваются дотации на молочное питание для грудных
детей, установлены районные льготы на посещение детских садов и т.д. Тихоокеанское информационное
агентство «Острова».

Категории Получателей	Количество получателей (чел.)	Удельный вес каждой категории в общем числе получателей (в %)
1. Пенсионеры	12703	50,5
2. Дети (до 18 лет.)	9080	36,1
3. Инвалиды (1,2,3, гр.)	2742	10,9
4. Безработные	629	2,5
Итого по контингенту получателей	25154	100

Размеры такого городского социального пособия в августе 1999 года в среднем на одну семью в месяц достигли 618 рублей. Отрадно, что городские власти Тольятти и органы управления некоторых иных муниципальных образований по всей стране постоянно находят возможности изыскивать денежные средства на повышение объема социального обеспечения, предоставляемого за счет местного бюджета.

Интересно, что появляются случаи распределения компетенции в сфере социального обеспечения не только законами, но и различными соглашениями (договорами) с муниципальными образованиями. Так, по информации ИА "Регион-Информ-Пермь", 25.07.2001 г. руководство Пермской области и администрация г. Перми подписали соглашение о сотрудничестве в сфере социальной защиты населения. Данное соглашение планировалось подписать еще в 1997 г., однако тогда два уровня властей не смогли урегулировать финансовые вопросы по реализации социальных программ. Подписанное соглашение включает многие аспекты взаимодействия областных властей и администрация Перми. Им также оговариваются финансовые обязательства сторон. Среди пунктов документа -программы предоставления льгот и адресной социальной помощи жителям Перми, развитие учреждений социального обслуживания населения; работа с домами-интернатами для пожилых людей и инвалидов; подбор, подготовка и обучение кадров для системы социальной защиты.

348

См. материалы, подготовленные Всероссийским центром уровня жизни при Минтруде России «Социальная поддержка малоимущих в Тольятти». // Уровень жизни населения регионов России, № 6,2000 г..

123

Для того, чтобы оценить масштабы проблем, стоящих перед местным самоуправлением в сфере социального обеспечения, приведу некоторые данные, свидетельствующие о сложности становления нашей новой российской «земщины»³⁴⁹:

а Средняя для страны обеспеченность местных бюджетов собственными источниками средств не превышает 10 %;

а Дефицит местных бюджетов равен почти 40 %;

а Из 12215 муниципальных образований 11160 имеют муниципальную собственность и чуть более 10000 формируют местный бюджет, имеют уставы 10955;

а Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составляет около 24 %.

Согласно данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации муниципалитетам, непосредственно работающим с социально незащищенными слоями населения на местах, компенсируется не более 30% их затрат на выполнение мер социальной защиты, предусмотренных федеральным законодательством³⁵⁰.

При этом доля местных бюджетов в финансировании государственной социальной помощи в 21 регионе РФ составила более 50%. В 21 регионе финансирование из средств местных бюджетов не проводилось. В нижеприведенной диаграмме представлено распределение источников

1 « « 351

финансирования государственной социальной помощи в регионах351 .

³⁴⁹ Мокрый В. Что может местная власть. // Экономика и жизнь №30, июль 2001 года, с. 22

³⁵⁰См. Информационно-аналитический материал Департамента доходов населения и уровня жизни
Министерства труда и социального развития Российской Федерации «Об опыте работы органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по усилению адресности социальной поддержки
малоимущего населения». М., 2000

Социальная помощь малоимущим, как показал анализ, регулярно оказывается в 52 регионах. В 12 регионах помощь предоставляют в том случае, когда появляются ресурсы. По сообщениям администраций 9 регионов (Калужской, Курской, Рязанской, Тверской, Тульской областей, Бурятского автономного округа, Карачаево-Черкесской республики, Республики Ингушетия и Республики Калмыкия) для проведения программ социальной помощи не хватает ресурсов. См. Информационно-аналитический материал Департамента доходов населения и уровня жизни Министерства труда и социального развития Российской Федерации «Об опыте работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по усилению адресности социальной поддержки малоимущего населения». М., 2000

Как видно, муниципальные образования «оплачивают» около трети расходов, связанных с таким видом социального обеспечения как государственная социальная помощь, и, по-видимому, эта доля будет в ближайшем будущем увеличиваться.

Таким образом, можно без труда заметить кризисное современное состояние местного самоуправления, что неизбежно сказывается на осуществлении, закрепленной за ним обязанности обеспечивать социальную поддержку и содействие занятости местного населения.

Как верно обратили внимание некоторые правоведы, муниципальное законодательство по вопросам социального обеспечения (в том числе социального обслуживания) развивается только в больших муниципальных образованиях -городах, имеющих значительную муниципальную собственность. Сельские же муниципальные образования фактически не участвуют в правотворчестве в данной сфере³⁵².

352

См. Благодир А.Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан. Автореф. дисс… к.ю.н. М., 2002, с. 19

125

Относительно недавно Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления³⁵³. В ч.2 статьи 9 этого документа подчеркивается, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по Конституции или закону полномочиям. К сожалению этого сказать про Россию пока невозможно. Социальное обеспечение остается самой недофинансированной сферой в стране, в первую очередь на местном уровне. Вместе с тем, можно с уверенностью прогнозировать, что роль местного самоуправления в правовом регулировании социального обеспечения в самой ближайшей перспективе будет усиливаться, а в

„ „ 354

отдаленной станет одной из основных354 .

В заключение обратимся и к такому новому для права социального обеспечения уровню регулирования как локальный.

Чтобы считать локальное регулирование фактором, оказывающим влияние на метод права социального обеспечения, необходимо прежде всего согласиться с мнением подавляющего числа специалистов в данной отрасли права, относящим предоставление благ по социальному обеспечению на основе локального регулирования к предмету права социального обеспечения. В противном случае, целая группа общественных отношений «повисла» бы в правовом «вакууме», не относясь ни к одной из отраслей российского права. Тем не менее нельзя не заметить теснейшую связь таких отношений с трудовыми. Соответственно в данной сфере абсолютно оправданно очень сильное влияние трудового права.

Локальное регулирование отношений по социальному обеспечению принципиально отличается от иных, уже рассмотренных уровней регулирования. Здесь на первое место выходят нормы, согласованных сторонами коллективных договоров, в которых исходя из принципа неухудшения правового положения граждан, устанавливаются дополнительные к государственным и муниципальным

³⁵³ Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Хартия вступила в силу 1
сентября 1988 г. Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №
55-ФЗ. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. СЗ Российской Федерации от 7
сентября 1998 г., № 36, ст. 4466

³⁵⁴См., например, Ли Су Ен. Совершенствование системы социального обеспечения в России в период
перехода к рыночной экономике. Автореф. дисс .… канд. социолог. наук. М., 1997, с. 41. Следует отметить, что
повышение роли местных органов власти в правовом регулировании социального обеспечения является
общемировой тенденцией последних десятилетий. См, например, Первышов Е.А. Понимание и развитие
статуса местных органов власти в США: историко-теоретический аспект. Автореф. дисс .…. к.ю.н. Ставрополь,
2001, с. 28 и т.д.

126

права и гарантии в сфере социального обеспечения, за счет распределения части фондов работодателя. Особое внимание нужно уделить возможности предоставления для целей социального обеспечения благ в локальном порядке не только наемному работнику, но и его семье, а также возможная обязательность для работодателя предоставления таких благ этим лицам разово или периодически (даже пожизненно) уже после прекращения трудовых отношений с работником.

Так, Трудовой Кодекс РФ355 и Закон РФ от 11 марта 1992 г. "О коллективных договорах и соглашениях"³⁵⁶ допускают, что в коллективном договоре с учетом экономических возможностей организации могут содержаться и другие, в том числе более льготные социально-экономические условия по сравнению с нормами и положениями, установленными законодательством и соглашениями (надбавки к пенсиям, досрочный уход на пенсию, бесплатное или частично оплачиваемое питание работников на производстве и их детей в школах и дошкольных учреждениях, иные дополнительные льготы и компенсации ). Например, на Волжском автомобильном заводе (более 125 тысяч работников в Тольятти, Димитровграде, Серпухове и Скопине) согласно коллективному договору все беременные женщины-работницы получают дополнительную материальную помощь, а женщины-матери - ежемесячное пособие в размере 80% минимальной ставки 1-го разряда и т.д. Суммарная величина заводских пособий компенсаций по социальному обеспечению за первое полугодие 2001 года достигла 231 млн. рублей³⁵⁸.

Согласно коллективному договору Лечебно-диагностического центра МВЭС РФ на 2000-2002 годы (более 200 работников) администрация обязуется предоставлять каждому работающему сотруднику амбулаторную помощь, одному члену семьи каждого работающего сотрудника амбулаторную помощь, сотрудникам, проработавшим в данной организации не менее пяти лет - льготное

³⁵⁵РГ от 31 декабря 2001 г.

³⁵⁶РГ от 28 апреля 1992 г.

³⁵⁷Так, например, широко известна деятельность по дополнительному социальному обеспечению РАО
«Норильский никель». В частности, каждая работница Норильского медно-никелевого комбината, становясь
матерью, получает право воспитывать ребенка до семи лет, сохраняя за собой рабочее место и средний
заработок. См. Невинная И. Вы работайте - мы вас защитим. // РГ от 10.11.2000; Михайлов Э. «Норильский
никель»: новая социальная программа. // РГ от 17.08.1999; любая работница ЗАО «Гордормостстрой (Якутия)
получает при рождении ребенка 10 тыс. руб. и далее по одной тыс. руб. ежемесячно до достижения ребенком 1
года (отцам-работникам этого предприятия, если жена не работает на нем же, положены суммы в два раза
меньшие). Пресса регионов // «Время МН» от 20.01.2001

127

протезирование, гарантируется оплата сотрудниками путевок для детей не более 30% от себестоимости, частичная компенсация стоимости обедов и т.д.

Отдельного упоминания заслуживает возможность урегулировать вопросы социального обеспечения на предприятии не только коллективным договором (который согласно новому Трудовому Кодексу формально отделен от локального нормативного регулирования³⁵⁹), но и локальными нормативными актами не договорного характера, издаваемыми работодателем односторонне. Так, например, Администрация НГДУ "Стрежевойнефть" стала инициатором увеличения размера пособий женщинам предприятия, имеющим на иждивении детей в возрасте до трех лет. В результате было принято решение, и с мая 1999 года женщины-работницы получают ежемесячно по триста пятьдесят рублей. Примечателен такой факт: в своем решении администрация НГДУ пошла значительно дальше коллективного договора ОАО "Томскнефть", в котором предусмотрена только ежеквартальная выплата пособий по уходу за ребенком и в размере всего лишь 200 рублей³⁶⁰.

Итак, само наличие соответствующих положений в коллективных договорах и иных актах на уровне предприятия позволяет нам говорить о становлении локального регулирования социального обеспечения в России, но малое количество таких договоров и актов, а также неразвитость источников финансирования их исполнения в части предоставления материальных благ для целей социального обеспечения дает основания определить, что для метода права социального обеспечения пока характерна незначительность локального регулирования.

Тем не менее, следует согласиться с мнением Э.Г. Тучковой, что «локальное регулирование органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним новым приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи»³⁶¹.

Таким образом, одной из основных черт метода права социального обеспечения, чертой новейшей, еще продолжающей формироваться, но уже направляющей и ориентирующей как законодателя, правоприменителя, так и

³⁵⁸ Интервью с председателем профкома АО «АвтоВАЗ» Николаем Карагиным. // Человек и труд, №11,2001

³⁵⁹Более того коллективный договор, также как и соглашения, являются именно правовыми актами, в отличие
от локальных нормативных актов в узком смысле этого понятия.

³⁶⁰Гоппе Л. И среди нефтяников есть джентльмены. // «Томская нефть» от 07 октября 1999

129

Глава 4. Специфика юридических фактов и санкций как проявление

основных черт метода права социального обеспечения. Параграф 1. Обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению специфическими

юридическими фактами (фактическими составами).

Под юридическими фактами в общей теории права, как правило, понимаются конкретные социальные обстоятельства (события, действия), вызывающие в соответствии с нормами права наступление определенных правовых последствий -возникновение, изменение или прекращение правовых отношений362 . Понятие юридического факта объединяет два противоречивых, но неразрывно связанных момента. Юридический факт - это 1) явление действительности - событие или действие (материальный момент), и 2) порождающее в силу указания норм права определенные правовые последствия (юридический момент).

Данные общие признаки нашли признание почти у всех российских правоведов³⁶³. Конечно, есть и принципиально отличные от данного определения точки зрения. Например, Л.И. Петражицкий считал, что под юридическими фактами «следует разуметь не внешние, объективные, а представляемые события-содержания, предметы подлежащих представлений»³⁶⁴. В английской и американской правовой доктрине юридические факты определяются исключительно в процессуальном смысле, как обстоятельства, подлежащие доказыванию³⁶⁵. Можно подчеркнуть, что разнообразие теорий юридических

³⁶²См. Исаков В.Б. Юридические факты в российском праве. Учебное пособие. — М.: Юридический Дом
«Юстицинформ», 1998. с. 3

³⁶³См. например, Глущенко В.В. Указ. соч., с. 330; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом
обществе. М.: Юрид. литература, 1958, с. 161; Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого
строительства коммунизма. М., 1961, с. 242-243; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид.
литература, 1974, с. 285; Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.:
Госюриздат, 1958, с. 28; Синюков В.Н. О понятии юридического факта в общей теории права. // Актуальные
проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7 Саратов Издательство
Изд-во Сарат. ун-та , 1986, с. 121; Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства.
// Правоведение, 2000, №1, с. 260; Чуча С.Ю. Основания возникновения, изменения и прекращения
правоотношений, связанных с коллективными трудовыми спорами. // Вестник Омского университета, 1999,
Вып. 2. С. 159 и т.д.

³⁶⁴См. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. — Серия «Мир
культуры, истории и философии». — СПб.: Издательство «Лань», 2000. с. 367

^зй См. Исаков В.Б. Указ. соч., с. 14

130

фактов и их роль в правовом регулировании постоянно приковывает к себе внимание современных ученых³⁶⁶.

Профессор В.Б. Исаков, на мой взгляд, справедливо сформулировал основные признаки юридического факта³⁶⁷. Хотелось бы подробнее остановиться на одном из них, а именно на обязательной закрепленности юридического факта в нормах права. По мнению В.Б. Исакова и иных ученых юридические факты должны быть прямо или косвенно предусмотрены нормами права. «Жизненные факты, - отмечал выдающийся советский ученый Н.Г.Александров, - сами по себе не обладают каким-то имманентным свойством быть или не быть юридическими фактами. Они становятся юридическими фактами только тогда, когда им такое назначение придается нормами права. Факты одного и того же вида могут быть или не быть юридическими фактами…»³⁶⁸. Абсолютно правильно, что одни и те же факты могут быть или не быть юридическими в зависимости от того как к ним относится государство в данный период³⁶⁹. Как верно заметила С.Я. Паластина, «реальное явление неизмеримо богаче и разнообразнее предусмотренного законодателем юридического состава. Но далеко не все его стороны интересуют законодателя»³⁷⁰. Нормативная закрепленность юридических фактов является их важнейшим признаком, позволяющим отграничить их от иных явлений действительности. Это особенно проявляется в праве социального обеспечения. Тех фактов, которые могут с точки зрения многих людей, приводить к необходимости социального обеспечения (смерть сожителя, обеспечивавшего питанием и одеждой, резкий скачок цен на товары и т.д.) необъятное множество. Но в силу ограниченности материальных ресурсов, государство посредством норм права «зауживает» перечень оснований для социального обеспечения, оставляя в нем важнейшие, общепризнанные основания (старость, инвалидность и т.д.) либо оцениваемые как нужные государству на данный момент (в последнее время используется способ

³⁶⁶См., например, Акчурина Д.Р. Юридические факты и правотворчество. // Вопросы теории права и
государства. Вып. 3, М.: Изд-во Ин-та молодежи, 2000, с. 21-27; Горюнова Е.Н., Курцев Н.П. Правовая природа
юридических фактов. // Юрист, №10, 2001, с. 24-30

³⁶⁷См. Исаков В.Б. Указ. соч., с. 3

³⁶⁸См. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.: Госюриздат, 1955, с. 163

³⁶⁹См. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. - М.: Юристъ, 1997,
с. 144; Осипов А.В. Структура норм социалистического права и их реализация // Вопросы теории государства и
права. Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7,
Саратов, Изд-во Сарат. ун-та, 1986, с. 82

³⁷⁰См. Паластина С.Я. Юридические факты в советском семейном праве. // Правоведение, 1976, №3, с. 46

131

временного исключения таких оснований, например, законом о федеральном бюджете на соответствующий год, где приостанавливается действие некоторых положений законодательства о социальном обеспечении). Без нормативной закрепленности некоего факта, гражданин, с которым такой факт произошел, может лишь просить государство, органы местного самоуправления, работодателя помочь ему, но не может требовать этого и законно защищать это требование.

Таким образом, именно норма права содержит общую (абстрактную) программу (модель) поведения субъектов, рассчитанную на неопределенный круг лиц и неопределенное число случаев реализации. Другим же элементом механизма правового регулирования выступает правоотношение - конкретная модель поведения для конкретных субъектов, программа действий в определенной социально-юридической ситуации. Юридические факты обеспечивают переход от общей модели прав и обязанностей к конкретной. В этом - основная задача, главная функция юридических фактов в механизме правового регулирования.

Необходимо кратко остановиться на классификации юридических фактов.

По «волевому» критерию все юридические факты подразделяются на события и действия. События - явления, возникновение и развитие которых не зависит от воли и сознания человека. Действия - явления, зависящие от воли и сознания людей. Действия в свою очередь подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерные действия соответствуют предписаниям юридических норм, в них выражается правомерное (с точки зрения действующего законодательства) поведение. Неправомерные - противоречат правовым предписаниям, причиняют или могут причинить вред интересам личности, общества и государства.

Правомерные действия делятся на юридические поступки и юридические акты. Юридические поступки вызывают правовые последствия независимо от того, сознавал или не сознавал субъект их правовое значение, желал или не желал наступления правовых последствий. Юридические акты - действия, прямо направленные на достижение правового результата.

В научной литературе предпринимались неоднократные попытки развить и дополнить указанную классификацию. Действия предлагалось подразделять на односторонние и многосторонние, положительные и отрицательные;

132

правонарушения - на умышленные, неосторожные и случайные, предлагалось и особо выделять юридические факты-состояния, результативные действия, а юридические факты-события разграничивать на абсолютные и относительные и так далее. В теории права деление юридических фактов на действия и события не является бесспорным. Некоторые авторы в эту группу включают также состояния и сроки³⁷¹. Другие полагают, что по волевому признаку юридические факты делятся

„ /- 372

на три вида: действия, события, состояния372 .

Нельзя обойти вниманием то, что возникновение, изменение или прекращение правоотношений в ряде случаев зависит от наступления или истечения срока, как одной из разновидностей юридических фактов. Сроками называются отрезки времени, имеющие свое начало, установленную продолжительность течение и окончание. Сроки - это объективная категория, не зависящая от воли и деятельности субъектов гражданских правоотношений, которые не могут остановить течение времени, противопоставив ему свою деятельность. Вместе с тем срок не является особым юридическим фактом, существующем наряду с событиями и действиями. Он относится к относительным событиям, поскольку, говоря о сроках, нельзя вообще отрицать деятельность людей373 . Они являются волевыми по происхождению: сроки и их границы устанавливаются нормами

374

законодательства, соглашением сторон, судом374 .

В зависимости от срока существования юридические факты можно разделить на кратковременные и факты-состояния³⁷⁵. В юридической литературе существуют различные мнения по вопросу о правовой природе состояний в системе юридических фактов. Одни авторы, помимо деления юридических фактов на события и действия, в самостоятельную группу выделяют состояния³⁷⁶. Другие не признают за состояниями значения юридических фактов и утверждают, что

³⁷¹См., например, Синюков В.И. Юридические факты в системе общественных отношений. Автореф. дисс.
…к.ю.н. Свердловск, 1984, с. 8,20

³⁷²См., например, Явич Л.С. Право и социализм. М., 1982, с. 167

³⁷³См. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. - М.: Юристъ, 1997,
с. 147

³⁷⁴ Указанное обстоятельство, а также то, что течение срока (в частности, исковой давности) может быть
прервано или приостановлено, послужило основанием к выделению некоторыми авторами срока в качестве
самостоятельного вида юридических фактов наряду с событиями и действиями (см., напр.: Грибанов В.П.
Сроки в гражданском праве. М., 1967, с. 8-9).

³⁷⁵См. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. - М.: Юристъ, 1997,
с. 150

133

значение юридического факта имеют лишь те изменения, которые в нем происходят³⁷⁷.

Состояния являются такими юридическими фактами, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически порождают юридические последствия³⁷⁸ (временная нетрудоспособность, состояние в браке, иждивение и т.д.). Но состояния не могут быть выделены в особую группу юридических фактов наряду с событиями и действиями.

Очевидно, что конкретные социальные ситуации представляют собой подчас переплетение элементов объективного и субъективного, закономерного и случайного. Потому особо остановлюсь на нормативно установленной совокупности юридических фактов - фактических составах (иногда их называют сложные юридические составы³⁷⁹). Фактические составы подразделяются на простые и сложные³⁸⁰. Простые фактические составы представляют собой совокупность фактов, которые могут накапливаться в произвольной последовательности, важно лишь, чтобы в какой-то определенный момент они все были в наличии. Сложные фактические составы - это совокупность фактов, между которыми существует жесткая зависимость. Здесь факты должны накапливаться в строго определенном порядке.

Итак, после рассмотрения общих вопросов теории юридических фактов, можно перейти к их специфике в праве социального обеспечения.

Все без исключения ученые при рассмотрении метода права социального обеспечения видят в качестве одной из основных его черт специфику юридических фактов, закрепленных в этой отрасли права. Правда некоторые ученые видят существенные особенности лишь в основаниях возникновения правоотношений по социальному обеспечению, хотя особенности присущи и основаниям изменения и прекращения таких правоотношений. Так, Е.Е. Мачульская отмечает своеобразие фактического состава, порождающего правоотношения по социальному

³⁷⁶См. Стальгевич А.К. Некоторые вопросы теории социалистических правовых отношений. СГП. 1957. №2, с.
31.

³⁷⁷См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. с. 173-174; Халфина Р.О.
Общее учение о правоотношении. М., 1974, с. 288-289.

³⁷⁸См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1, с. 177.

³⁷⁹См., например, Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов: Изд-во
Саратовск. ун-та, 1980

³⁸⁰См., например, Проблемы теории государства и права. М., 1979. с. 261-262

134

обеспечению, в которых волеизъявление физического лица сочетается с актами государственных органов социального обеспечения³⁸¹. В.Ш. Шайхатдинов находит специфику метода в «основаниях формирования правоотношений» : 1) своеобразие фактического состава и последствий его наступления; 2) сочетание волеизъявления граждан с властными актами органов, предоставляющих обеспечение; 3) невозможность определения состава юридических фактов по соглашению сторон; 4) возникновение и прекращение правоотношений по предоставлению отдельных видов обеспечения в точно установленный законом срок. Мнению В.Ш. Шайхатдинова практически идентичны взгляды на особенности юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих

ЛОЛ

правоотношения по социальному обеспечению, и К.С. Батыгина383 .

Весьма подробным является анализ данной черты метода права социального обеспечения, сделанный Э.Г. Тучковой и М.Л. Захаровым. Ими показана обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей) — социальными рисками384 . Данная более точная, нежели у предшественников, позиция, основанная на нормах международного права, будет проанализирована несколько ниже.

В учебной литературе достаточно широко распространена точка зрения, что для возникновения правоотношений по социальному обеспечению обязателен специфический фактический состав: событие—-волеизъявление гражданина-решение обязанного органа³⁸⁵. Однако, на мой взгляд, было бы правильней подчеркнуть специфику оснований возникновения отдельно для материальных правоотношений по социальному обеспечению и соответственно для процедурных правоотношений по социальному обеспечению. Такое разделение правоотношений

³⁸¹См. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000, с. 58

³⁸²См. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск:
Изд-во Урал. Университета, 1986, с. 108-109

³⁸³См. Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. Учебное пособие. М.: Академия труда и
социальных отношений, 1998, с. 45

³⁸⁴См. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 80

³⁸⁵См. Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Указ. соч., с. 33; Лушникова М.В. Право социального обеспечения
(Общая часть): Учеб. пособие; Яросл. Гос. Университет. Ярославль, 1997, с. 12

135

по социальному обеспечению является устоявшимся и принятым большинством ученых³⁸⁶.

Для возникновения процедурного (процессуального) правоотношения может быть достаточно единичного юридического факта (волеизъявления гражданина)³⁸⁷, а для возникновения же материального правоотношения всегда необходим именно юридический состав. Если гражданин обращается в орган социальной защиты, предполагая, что он может претендовать на предоставление некого блага в порядке социального обеспечения, то материального правоотношения еще не возникает. Возникает процедурное правоотношение. В установленном порядке орган фиксирует факт обращения, наличие или отсутствие части фактического состава, необходимого для возникновения соответствующего материального правоотношения (части - потому что само решение этого органа должно явиться завершающим элементом фактического состава). И если претензии гражданина на получение блага необоснованны (отсутствует трудовой стаж, низок возраст лица и т.д.), то соответствующее решение органа послужит юридическим фактом прекращающим процедурное правоотношение и не дающим ему «перерасти» в материальное. Более того, гражданин, не удовлетворившись таким решением, может путем своего волеизъявления инициировать процессуальное правоотношение по социальному обеспечению, которое в свою очередь также может окончиться недопущением возникновения материального правоотношения по социальному обеспечению.

Отдельного упоминания заслуживают основания предоставления медицинской помощи в сфере социального обеспечения. Обращаясь в медицинское учреждение инициирует ли гражданин возникновение материального правоотношения по предоставлению медицинских услуг или процедурного? Представляется, что и здесь действует вышеуказанное правило. Факт обращения является единственно достаточным для начала процедурных правоотношений по предоставлению медицинской помощи. Лечение, лекарственная помощь предоставляются, как правило, лишь после соблюдения ряда формальных процедур (установление

³⁸⁶См., например, Маматказин И.Р. Процедурные правоотношения, возникающие в России в связи с действием
Закона о государственных пенсиях. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук, Пермь, 2000

³⁸⁷См. Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении. — Томск: Издательство ТГУ,
1980. с. 194; Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. - М.: Юрид.лит., 1987, с. 117

136

личности гражданина, ознакомление с его картой, осмотр). Для предоставления специализированной медицинской помощи используются наиболее сложные фактические составы. Гражданин может быть фактически и не болен, даже настаивать, что он не болен (например, при периодических медосмотрах), и именно поэтому диагностирование необходимо считать частью процедурного правоотношения, а не материального. Компетентным органом (должностным лицом) решается вопрос о необходимости получения гражданином медицинской помощи. На возможные возражения (что диагностирование есть уже медицинская услуга, она имеет денежное выражение и т.д.) можно ответить, что здоровье человека как объект материальных правоотношений по оказанию медицинской помощи, не сохраняется и не улучшается именно из-за течения процедурных правоотношений. Подготавливается лишь информационная база для принятия подчас вероятностного решения о необходимости конкретного медицинского влияния на организм или психику человека в целях сохранения или улучшения их состояния.

Необходимо обратить внимание также и на то, что обращение лица, инициирующее процедурное правоотношение по социальному обеспечению, и являющееся одним из необходимых элементов фактического состава для возникновения материального правоотношения, может быть не только гражданина, которому непосредственно будет предоставлено материальное благо, но иных лиц (представителя, прокурора и т.д.). Например, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" в ч.2 ст. 7 определил, что социальное обслуживание осуществляется на основании обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения. Нередко медицинская помощь оказывается гражданину в связи с обращением иного лица или даже вообще без оного (при катастрофах, авариях, стихийных бедствиях и т.д.).

Теперь необходимо обратиться к вопросу о роли фактических составов в праве социального обеспечения, которые, как указывалось выше, всегда определяют возникновение материальных отношений по социальному обеспечению. В юридической литературе отмечается, что юридические факты, образующие

137

фактический состав, порождающий такие правоотношения, по своему значению равнозначны³⁸⁸. Это равенство определяется прежде всего «ключевой» ролью каждого из юридических фактов, ведь отсутствие хотя бы одного из них не повлечет возникновение материального правоотношения. Ведь фактический состав есть - система юридических фактов, их сумма, приобретающая согласно законодательству принципиально новое качественное значение.

Но многие ученые считают, что факты, входящие в юридический состав,

389

играют разные роли389 .

Так, по мнению В.С. Андреева ряд из них возникает до наступления иных
обстоятельств и входит в различные юридические составы, порождающие
неодинаковые правоотношения³⁹⁰. Их он называет юридически значимыми
предпосылками, приводя в качестве примера трудовой стаж гражданина. Далее он в
юридическом составе выделяет собственно юридический факт, который привел к
необходимости правового регулирования соответствующих отношений. Так, в
юридическом составе, порождающем правоотношение по поводу пенсии по случаю
потери кормильца, ведущая роль будет принадлежать факту потери кормильца, в
связи с чем и возникла необходимость регулирования данных отношений. Этот
факт и есть собственно юридический факт. Все иные обстоятельства в

юридическом составе В.С. Андреев называет юридически значимыми обстоятельствами и предпосылками.

То есть, ученые по-разному называют группу юридических фактов из фактического состава за «вычетом» акта волеизъявления гражданина и решения обязанного органа: факты первого рода - объективное правовое основание правовой алиментации³⁹¹; фактическая основа³⁹²; правообразующий элемент³⁹³; факты, имеющие значение оснований³⁹⁴.

³⁸⁸См. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. - М.: Юрид. лит., 1987, с. 115

³⁸⁹ См. Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению. — М.: Издательство московского
университета, 1974, с. 149

³⁹⁰См. Андреев В.С. Указ. соч., с. 115

³⁹¹См. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. — М.: Издательство Московского
университета, 1986, с. 61

³⁹²См. Астрахан Е.И. Некоторые вопросы пенсионного правоотношения по советскому трудовому праву. //
Ученые записки. Вып. 14, 1962, с. 166-167

³⁹³См. Советское пенсионное право. Под ред. Захарова М.Л., М.: Юридическая литература, 1974, с. 66-67

³⁹⁴См. Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии, М.: Юридическая литература, 1972, с. 88

138

При этом, выделение только одного «первоочередного» юридического факта (указанного выше «собственно юридического факта» или «основного, определяющего вид и объект правоотношения, юридического факта» ) обосновано скорее всего лишь для пенсионных правоотношений (там законодатель достаточно выпукло выделил такие факты), но не совсем оправдано во многих иных видах правоотношений по социальному обеспечению.

Таким образом, в фактическом составе, необходимом для возникновения материальных правоотношений по социальному обеспечению, можно условно выделять, как правило, группу «основных» юридических фактов (возраст, трудовой стаж, сиротство и т.д.), помимо юридических фактов -волеизъявлений как гражданина (обращение, подача заявления), так и органа, обязанного предоставить социальное обеспечение (решение).

Наиболее типичными для сферы социального обеспечения «основными» юридическими фактами являются события.

Например, Федеральный закон от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования" в ст. 3 определил, что:

• социальный страховой риск - предполагаемое событие, влекущее
изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и
иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется
обязательное социальное страхование;

• страховой случай - событие, представляющее собой реализацию
социального страхового риска, с наступлением которого возникает обязанность
страховщика осуществлять обеспечение по обязательному социальному
страхованию.

Статья 8 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" определяет страховой риск для целей обязательного пенсионного страхования как утрату застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая. Соответственно страховым случаем признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца.

139

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"³⁹⁶ в ст. 3 приводит конкретный пример такого страхового случая -события: несчастный случай на производстве - событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время следования к месту работы или возвращения с места работы на транспорте, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходимость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть³⁹⁷.

Примерный перечень событий, являющихся юридическими фактами, необходимыми для возникновения правоотношений по социальному обеспечению, в частности, по социальному страхованию, содержится в ч.1 ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования":

1) необходимость получения медицинской помощи;

2) временная нетрудоспособность;

3) трудовое увечье и профессиональное заболевание;

4) материнство;

5) инвалидность;

6) наступление старости;

7) потеря кормильца;

8) признание безработным;

9) смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи,
находящихся на его иждивении.

³⁹⁶РГ от 12 августа 1998 г.

³⁹⁷См. Симоненко Г.С. Страховой случай в новом социальном страховании. // Вестник государственного
социального страхования. №1, 2002, с. 40-45

140
398 « «

года398 закреплено, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Раз эти обстоятельства по общему правилу не зависят от человека, претендующего на распределение в его пользу блага по социальному обеспечению, то это объективно приводит законодателя к необходимости закрепления в нормативных актах в качестве оснований для социального обеспечения именно событий. Это общемировая практика, имеющая научное и общественное признание.

И здесь на первый план выходит понятие «социального риска», ибо именно через эту категорию можно привести к единому «знаменателю» «основные» юридические факты в праве социального обеспечения.

Общеупотребительное понятие риска - «возможная опасность»399 , «риск можно определить как предусматриваемую возможность известного отрицательного явления»⁴⁰⁰.

Так, по мнению Е.Е. Мачульской, социальный риск - это вероятностное событие, наступающее в результате утраты заработка или другого дохода, падения уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным социально значимым причинам создающее необходимость социальной защиты населения со стороны государства⁴⁰¹. То есть Е.Е. Мачульской предпринята новаторская попытка распространить сущностные свойства социального страхового риска на риски, присущие всему социальному обеспечению.

По мнению же М.Ю. Федоровой, «сущность социального риска заключается в утрате заработка или иного трудового дохода, поэтому вряд ли возможно говорить о его наличии у лиц, не имеющих работы и заработка»⁴⁰². «Социальный риск — риск материальной необеспеченности трудящегося из-за потери возможности

³⁹⁸РГ от 10 декабря 1998 г.

³⁹⁹См. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. Яз., 1987, с. 591

400

См. Вигдорчик Н.А. теория и практика социального страхования. Вып. 1. Теоретические основы социального страхования // Вопросы труда. М., 1919. с. 12.

⁴⁰¹ См. Мачульская Е.Е. Социальный риск как объективная основа социального обеспечения. // Вестник Моск. Университета, Сер. 11 Право, 1999, №1, с. 26-27

141

участвовать в экономическом процессе»⁴⁰³. То есть, М.Ю. Федоровой и некоторым другим ученым представляется более правильной узкая трактовка социального риска, при которой гражданин, не занятый в сфере общественного производства, не подвержен социальному риску.

Представляется, что попытка критики М.Ю. Федоровой позиции Е.Е. Мачульской и предложения называть социальные риски в социальном страховании «социально-экономическими» не совсем обоснованы. Законодатель четко назвал социальные риски в сфере социального страхования - «страховыми».

Думаю, что «страховые социальные риски» являются частным случаем обобщенных «социальных рисков». Если опираться на указанный выше текст ч.1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека, то, во-первых, каждый человек, независимо от своего статуса (наемный работник, самозанятый, никогда не работавший и т.д.) имеет право на жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, во-вторых, перечень оснований обеспечения, находящийся в единстве с вышеприведенным правом на соответствующий жизненный уровень, содержит случаи не находящиеся в жесткой зависимости от экономической активности человека. Иными словами утратить средства к существованию по не зависящим от него обстоятельствам может любой человек как член общества (например, малолетний ребенок, никогда не работавший инвалид и т.д.).

Негативные последствия страхового социального риска в первую очередь оплачивают сами застрахованные (своими взносами), последствия же реализации социальных рисков оплачиваются всем обществом, государством и средствами обязательного социального страхования в установленных законом случаях. Социальный риск есть универсальный основной юридический факт в сфере социального обеспечения, влекущий возникновение соответствующего субъективного права гражданина на социальное обеспечение в различных организационно-правовых формах.

⁴⁰²См. Федорова М.Ю. Понятие социального страхования. // Журнал российского права. №1 2001, с. 37

⁴⁰³См. Роик В. Социальное страхование — важнейший механизм социальной защиты и согласия в обществе. //
Журнал «Обозреватель-Observer», 1995, №13; Социальная политика: реформа социального страхования / Под
ред. Л.А. Беляевой. М.: Центр комплексных социальных исследований и маркетинга, 1995 с. 12

142

То есть социальные риски будут являться ключевыми юридическими фактами для всего социального обеспечения, законодательное закрепление которых в сфере социального страхования неоспоримо имеет свои особенности.

Так, например, С.М. Ковалевский, проанализировал перечень социальных рисков, закрепленных в Конституции РФ, и пришел к выводу, что все указанные в конституционном перечне "случаев" юридические факты связаны с жизнью и (или)

404 >-ч I-

здоровьем человека404 . Содержание данного перечня, а также буквальное толкование понятия "случай", использованного конституционным законодателем для характеристики обстоятельств, содержащихся в перечне, позволяет С.М. Ковалевскому заключить, что одним из существенных признаков таких юридических фактов является «присущее в определенной степени каждому из них свойство случайности, отсутствие неотвратимости наступления его для конкретного человека»⁴⁰⁵.

Основываясь на принятой в доктрине права классификации юридических фактов на события и действия, можно утверждать, что такой юридический факт, как "случай», относится не к действиям, а к событиям. Действительно, в основе случаев лежат обстоятельства, которые, по общему правилу, в масштабе общества не зависят от воли человека, в жизни и (или) здоровье которого произошло данное обстоятельство.

Хотя наступление юридических фактов — случаев не зависит от воли человека, в жизни и (или) здоровье которого произошли данные факты, это совсем не означает, что на наступление указанных фактов волевой фактор не может оказывать вообще никакого влияния. То есть в праве социального обеспечения возможны события относительные, хотя наиболее типичны события абсолютные⁴⁰⁶.

На взгляд С.М. Ковалевского, другим существенным признаком юридических фактов — "случаев", упомянутых в перечне в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, служит

⁴⁰⁴См. Ковалевский С.М. Конституционно-правовой режим обязательного социального страхования. //
Страховое право, 2000, №3, с. 44

⁴⁰⁵См. Ковалевский С.М. Указ. соч., с. 44

⁴⁰⁶Так, например, беременность, роды, самоубийство, смерть или болезнь человека в результате преступления
и некоторые другие события в праве социального обеспечения являются относительными, т.к. воля людей
оказывает здесь значительное влияние на само явление действительности, но не меняет итоговую правовую
оценку такого явления как событие. Абсолютные же события — достижение определенного возраста,

143

то, что их наступление в жизни человека влечет за собой, по общему правилу, значительные материальные (имущественные) трудности. Более того, данный автор утверждает, что практически все случаи из данного перечня представляют собой несчастье для лица и (или) его близких⁴⁰⁷. Думаю, что предложенный признак «несчастья» не может служить правовым критерием социального риска. Такое явление индивидуальной психики, сферы чувств и эмоций человека как несчастье наверное может быть основанием для социального обеспечения, но лишь в пока фантастических обществах будущего, а не современной нам действительности.

Третьим признаком рассматриваемых юридических фактов - "случаев", вытекающим из содержания их перечня, является возможность наступления подобных случаев в жизни каждого либо в жизни значительной части общества.

При этом подобная возможность характеризуется такой вероятностью наступления, которая не позволяет государству отказаться от заботы о наличии тех мер, которые могли бы смягчить отрицательные последствия возникновения данных случаев в жизни человека. О значимости, а иногда и о значительности такой вероятности свидетельствует тот факт, что вопрос защиты человека при наступлении указанных случаев привлек внимание основного закона страны — Конституции. И по мнению А.М. Бабича особенность социальных рисков состоит в крупномасштабнос^ти их возникновения и высокой значимости последствий для личности и общества в целом (например, безработица ведет к росту заболеваемости, преступности, распаду семей и т.д.)⁴⁰⁸.

Так, на взгляд В.Ш. Шайхатдинова, в праве социального обеспечения фиксируются модели жизненных обстоятельств, которые влекут за собой утрату или снижение дохода либо повышенные расходы, малообеспеченность или бедность⁴⁰⁹. Эти последствия имеют место тогда, когда наступают жизненные случаи (риски): а) биологического характера (болезнь, беременность и роды, старость, инвалидность, смерть); б) производственного характера (трудовое увечье,

инвалидность, сиротство и т.д. являются наиболее распространенными основаниями для предоставления благ по социальному обеспечению.

⁴⁰⁷См. Ковалевский С.М. Указ. соч., с. 44

⁴⁰⁸См. Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Указ. соч., с. 11

⁴⁰⁹См. Социальная защита населения в регионе: Уч. Пособие. / Под общ. ред. Попова В.Г. Екатеринбург:
УрАГС, 1999, с. 57-58

144

профессиональное заболевание); в) экономического характера (безработица, инфляция); г) социального характера (наличие детей в семье, многодетность, неполнота семьи, одиночество, сиротство). Следует принципиально согласиться с данным предложением, хотя и нужно еще раз подчеркнуть обязательную независимость от человека указанных обстоятельств утраты средств к его существованию.

На основе всех вышеуказанных позиций и норм Всеобщей Декларации прав человека 1948 года можно сформулировать понятие социального риска, как наиболее типичного «основного» юридического факта в праве социального обеспечения:

социальный риск - это закрепленное в нормах права социального обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по независящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого, человек вправе требовать предоставления определенного материального блага по социальному обеспечению в целях поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

Некоторые ученые связывают возникновение правоотношений по выплате пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам связать исключительно с заключением индивидуального трудового договора⁴¹⁰. То есть правоотношения по поводу этих пособий возникают не при наступлении страхового случая (временной нетрудоспособности и т.д.) и дополнительных юридических фактов (обращение лица и принятие решение о выплате), а одновременно с возникновением трудовых отношений. Выпячивание связи некоторых отношений по социальному обеспечению с трудовыми не оправдывает указанное предположение о моменте начала отношений, связанных с выплатой пособий по социальному страхованию. Здесь происходит подмена понятий субъективного права на пособие и специальной праводееспособности гражданина.

⁴¹⁰ См. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. — М.: Издательство Московского университета, 1986. с. 64

145

Законодатель в ч.1 ст. 9 Федерального закона от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования" установил, что отношения по обязательному социальному страхованию возникают у застрахованных лиц - по всем видам обязательного социального страхования с момента заключения трудового договора с работодателем, а у лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иных категорий граждан - с момента уплаты ими или за них страховых взносов. Но имеется ввиду финансовый аспект отношений по социальному страхованию. Интересующие нас отношения по социальному обеспечению возникнут все-таки именно при обращении лица (процедурные правоотношения), наличии полного фактического состава (материальные правоотношения).

Интересно, что законодательство в области социального обеспечения, как правило, не устанавливает особого порядка наступления юридических фактов, входящих в фактический состав, как в отношении последовательности наступления этих фактов, так и в отношении сроков их наступления⁴¹¹. Но в современном праве социального обеспечения имеют место уже упоминаемые сложные фактические составы, где накопление юридических фактов подчинено некоему правилу. Например, ч.2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" устанавливает, что право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая имеют, в частности, лица, состоявшие на иждивении умершего, ставшие нетрудоспособными в течение пяти лет со дня его смерти. Или - ч.1 ст. 21 Федерального закона от 30 марта 1995 г. "О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" связывает право лица на соответствующее пособие с заражением вирусом иммунодефицита человека только при исполнении своих служебных обязанностей. Согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» периоды, указанные в данном законе и за которые не уплачивались страховые взносы в Пенсионный Фонд России, засчитываются в страховой стаж только в том

⁴¹¹ См. Тарасова В.А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. — М.: Издательство Московского университета, 1974. с. 19

146

случае, если им предшествовали и (или) за ними следовали периоды работы и (или) иной деятельности за которые уплачивались соответствующие страховые взносы.

Следует обратить внимание на попытку законодателя в некоторых случаях необоснованно усложнить содержание социального риска вводя в него элементы усмотренчества, субъективизма органов, предоставляющих социальное обеспечение. Тем самым прослеживается тенденция переложить бремя расходов по социальному обеспечению на самих работников, членов семьи (когда, например, право на получение социальных благ ставится в зависимость от среднедушевого дохода в семье). В этой связи необходимо оценить адресность предоставления некоторых благ по социальному обеспечению как плохо скрываемую попытку государства уйти от принципа всеобщности социального обеспечения. Масштабность (более 1/3 от населения) крайней бедности в стране ставит под сомнение необходимость повсеместного скорейшего внедрения адресности в системе социального обеспечения. В частности, очевидно искажение сути некоторых социальных рисков добавлением в них учета среднедушевого дохода членов семьи, к которым такой социальный риск может не иметь никакого отношения и т.д.

Теперь необходимо отразить специфику юридических фактов при изменении правоотношений по социальному обеспечению.

Изменение правоотношений по социальному обеспечению есть очевидно изменение лишь либо части содержания правоотношения (некоторых прав и обязанностей субъектов) либо в дополнение к этому и некоторых качественно-количественных характеристик объекта правоотношения. Субъекты правоотношения и его видовой объект должны остаться неизменными. В противном случае происходит прекращение существующего правоотношения. То есть переход пенсионера с одной пенсии на другую, по-видимому, нужно считать прекращением одного правоотношения и возникновением нового видового, отличного от предшествующего.

Думаю, что вопрос о том, что является основанием для изменения правоотношений по социальному обеспечению - юридический факт или их совокупность - необходимо разрешить так же как в случае с возникновением

147

соответствующих правоотношений. То есть, процедурные правоотношения могут изменяться, как правило, на основе единичного юридического факта - обращения или фиксации определенного юридического факта даже без обращения гражданина. Материальные же правоотношения изменяются на основе фактического состава, где необходимыми элементами будут выступать как минимум обращение (или фиксация информации, изменение «адаптивного» юридического факта⁴¹²) и решение компетентного органа об изменении правоотношения.

Основными юридическими фактами, изменяющими соответствующие правоотношения по социальному обеспечению, могут быть, например⁴¹³:

• юридические факты, связанные с изменением базовой части трудовой, и
указанные в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в РФ» (например, наличие
на иждивении пенсионера нетрудоспособных членов семьи, указанных в данном
законе; достижение пенсионером возраста 80 лет и т.д.);

• установление получателю пенсии инвалидности иной группы (играет
роль, в частности, для выплаты трудовых пенсий по инвалидности, социальных
пенсий и т.д.), изменение причины инвалидности (например, может производиться
перерасчет пенсии согласно п.2 ст. 22 Федерального закона «О государственном
пенсионном обеспечении в РФ»;

• изменение числа членов семьи, обеспечиваемых пенсией по случаю
потери кормильца;

• индексация в установленном порядке пенсии (части пенсии);

⁴¹² Адаптивность (приспособляемость), как атрибут некоторых юридических фактов, предлагает выделять в
российском праве В.Б. Исаков. См. Исаков В.Б. Указ. соч., с. 35. Представляется, что в праве социального
обеспечения адаптивные юридические факты играют значительную, но не решающую роль.   Как раз
своеобразная   «жесткость»   подавляющего   большинства   юридических   фактов,   их   поддерживаемая   на
протяжении   длительного   времени   неизменность   (например,   требуемый   пенсионный   возраст,   понятие
иждивенства, социальная значимость ухода за инвалидом или престарелым лицом и т.д.) позволяют сохранить
устойчивость системы социального обеспечения, избежать нерационального введения «плавающих» величин.
При этом такая «сопротивляемость» юридических фактов в праве социального обеспечения возможным частым
изменениям, должна обусловливаться исключительно защитой интересов нуждающихся лиц. Их права не
должны умаляться адаптивностью, а наоборот, реализовываться в этой связи с нарастающей эффективностью
(например, опережающая индексация пенсий в зависимости от ряда экономических показателей в стране и даже
в регионе).

⁴¹³Так, например, разработчики проекта Правил обращения за пенсией и ее назначения предлагали
исчерпывающий на их взгляд перечень обстоятельств (юридических фактов), влияющих на пенсионное
обеспечение граждан, исходя из норм пенсионного законодательства, действовавшего на тот момент. См.
Писарева И.В., Толкачева З.А. К вопросу о разработке правил обращения за пенсией и ее назначения. // Пенсия,
2000, №8, с. 17-18

148

• признание матери одинокой, уклонение родителей от уплаты алиментов, наступление иных случаев, когда взыскание алиментов невозможно, начало прохождение родителя военнослужащего службы по призыву (происходит установленное законом увеличение размера ежемесячного пособия на ребенка) и так далее.

Весьма распространенными юридическими фактами, изменяющими существующие правоотношения, являются изменения, уже упоминаемых выше, так называемых «адаптивных» юридических фактов. В качестве примера юридических фактов, обладающих свойством «адаптивности» можно привести - минимальный размер оплаты труда, базовая часть трудовой пенсии по старости, денежное довольствие (учитывается при выплате пенсий военнослужащим и иным «льготным категориям граждан), прожиточный минимум в регионе (для определения размера пособий по безработице и др.), соотношение среднедушевого дохода гражданина (семьи) с прожиточным минимумом, установленного в регионе проживания (учитывается, в частности, при определении права на бесплатное или со скидкой социальное обслуживание, весьма широко применяется региональным законодателем), количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета страховой части указанной пенсии и т.д. Интересно, что законодатель, несмотря на продекларированное желание перейти к более широкому применению в законодательстве в качестве «мерила» социальных выплат прожиточного минимума, принял антисоциальное решение об установлении твердых неадаптивных сумм некоторых выплат⁴¹⁴. Следует еще раз подчеркнуть целесообразность использования величины прожиточного минимума не для «перегрузки» гипотез норм права социального обеспечения и создания препятствия в получении социального обеспечения, а для адекватного соизмерения предоставляемых благ, преодолевая при этом изначальную искусственную заниженность этого значения до унижающего человеческое достоинство размера. Ведь официальный прожиточный минимум в современной России дает шанс удовлетворить только витальные (физиологические) потребности на грани выживания.

⁴¹⁴ Смотрите Федеральный закон от 07 августа 2000 г. «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ». РГ от 11 августа 2000 г.

149

Зачастую на практике происходит смешение таких явлений как прекращение правоотношений и их приостановление. На мой взгляд, приостановление предоставления какого-либо материального блага по социальному обеспечению является изменением соответствующего правоотношения (помимо очевидного временного изменения прав и обязанностей субъектов, можно считать, что размер предоставляемого блага временно равен нулю в силу определенных законом обстоятельств), то есть законодатель устанавливает презумпцию «замораживания», сохранения основных элементов уже созданного правоотношения. Так будет происходить, например, при приостановке выплаты пособия по безработице (ст. 35 Закона «О занятости населения в РФ»), при приостановке выплаты пенсий по инвалидности при пропуске срока переосвидетельствования, при приостановке выплаты пенсии некоторым пенсионерам при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы⁴¹⁵, при приостановке выплаты ежемесячного пособия на ребенка (п.47 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей)⁴¹⁶. Новый Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» в ст. 21 установил случаи приостановления и возобновления выплаты трудовой пенсии⁴¹⁷. При устранении обстоятельств, повлекших приостановление выплаты пенсии, выплата трудовой пенсии (части трудовой пенсии) возобновляется в том же размере, в каком она выплачивалась на день приостановления выплаты. При этом пенсионеру выплачиваются неполученные им суммы указанной пенсии (указанной части трудовой пенсии) за все время, в течение которого выплата указанной пенсии (указанной части трудовой пенсии) была приостановлена. Как видно, законодатель при определенных условиях

⁴¹⁵Ст. 6 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"

⁴¹⁶ Следует отметить, что законодатель очень ограниченно устанавливает возможность приостановления
выплат. В частности, Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1995 г. № 11-П признано не
соответствующим Конституции РФ положение статьи 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 года "О
государственных пенсиях в РСФСР" в той части, в какой оно устанавливает приостановление выплаты
трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда.

1) при неполучении установленной трудовой пенсии (части трудовой пенсии) в течение шести месяцев
подряд - на весь период неполучения указанной пенсии (указанной части трудовой пенсии) начиная с 1-го
числа месяца, следующего за месяцем, в котором истек указанный срок;

2) при неявке инвалида в назначенный срок на переосвидетельствование в орган Государственной службы
медико-социальной экспертизы - на три месяца начиная с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором
истек указанный срок. По истечении указанных трех месяцев выплата этой пенсии (части этой трудовой
пенсии) прекращается.

150

гуманно сохраняет для пенсионера временно не выдаваемую пенсию. Тем не менее, такое приостановление может при определенных обстоятельствах, указанных в ст. 22 данного закона, перерасти в прекращение выплаты пенсии, т.е. привести к прекращению соответствующего пенсионного правоотношения

Специфика прекращения правоотношений по социальному обеспечению (как процедурных, так и материальных), на мой взгляд, состоит в том, что основанием такого прекращения может служить единичный юридический факт. Например, смерть получателя материального блага по социальному обеспечению. Ведь физически пропадает один из субъектов правоотношения, один из необходимых, незаменяемых элементов правоотношения. И хотя соответствующий орган еще может выносить решение о прекращении предоставления блага, умерший не может воспользоваться комплексом прав и обязанностей (в том числе обжаловать решение), не может он и пользоваться благом, предоставленным «ему» в силу каких либо обстоятельств после смерти (продолжение начисления пенсии или иной выплаты). Такое решение субъекта, предоставляющего социальное обеспечение, будет формальным, делопроизводительным. Думаю, что аналогично можно рассуждать и в случае отказа гражданина в правоотношениях по социальному обеспечению от продолжения процедурных, процессуальных правоотношений или от получения соответствующего материального блага (за исключением случаев, установленных ст. 34 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.). Во всех остальных случаях правоотношение прекращается на основе фактического состава:

1) фиксации определенных юридических фактов⁴¹⁸ или отсутствия
определенных юридических фактов (для прекращения, например, процедурного
правоотношения) или изменение законодательства, и

2) решения компетентного органа о прекращении правоотношения.
Юридическими фактами, необходимыми для прекращения правоотношений по

социальному обеспечению могут быть: • переход на другой вид пенсии;

⁴¹⁸ Например, поступления на работу пенсионера-получателя пенсии за выслугу лет; изменение соотношения среднедушевого дохода гражданина (семьи) с прожиточным минимумом, установленного в регионе проживания не позволяет дальше предоставлять государственную социальную помощь и т.д.

151

• истечение шести месяцев со дня приостановления выплаты трудовой
пенсии;

• утрата пенсионером права на назначенную ему трудовую пенсию
(часть трудовой пенсии), вследствие обнаружения обстоятельств или документов,
опровергающих достоверность сведений, представленных в подтверждение
права на указанную пенсию и т.д.;

• истечение срока предоставления материального блага;

• нарушение норм и правил, установленных органами управления
социальным обслуживанием при предоставлении некоторых социальных услуг
(может быть прекращено социальное обслуживание граждан пожилого возраста и
инвалидов, осуществляемое в нестационарных условиях) и так далее.

Подводя итог анализа специфики юридических фактов в праве социального обеспечения, можно отметить, что в последние годы понятийный аппарат права социального обеспечения, формулирующий необходимые юридические факты, активно развивается. Появляются новые, присущие только этой отрасли, фактические составы: бедность (Федеральный закон «О государственной социальной помощи»), трудная жизненная ситуация (ст. 3 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в РФ"), поствакцинальные осложнения и т.д.

Как подчеркивает, В.Б. Исаков «установление тех или иных юридических фактов может использоваться и реально используется законодательством как средство воздействия на поведение субъектов»⁴¹⁹. Четкое, основанное на принципах права социального обеспечения, формирование законодателем оснований возникновения, изменения и прекращения отношений по социальному обеспечению (в первую очередь - социальных рисков) поможет наиболее эффективно урегулировать поведение субъектов этой отрасли права.

152

Параграф 2. Применение только правовосстановительных, правопресекательных и правоограничивающих санкций.

В современной правовой науке нет единства ученых в понятии и сущности юридической ответственности. Можно говорить о многозначности этого явления. Подавляющее большинство правоведов понимают под юридической ответственностью меру государственного принуждения либо наказание за совершенное правонарушение. Часть ученых предлагают рассматривать юридическую ответственность как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность⁴²⁰, как реализацию правовых санкций⁴²¹ и т.д. Оставив за рамками данного исследования дискуссию о наличии и роли «позитивной» и «негативной» юридической ответственности, для целей определения специфики метода права социального обеспечения следует подробнее остановиться на ответственности в ее негативном (ретроспективном) значении -как отрицательной реакции государства на случившееся нарушение субъектами правовых норм, влекущей неблагоприятные последствия для правонарушителя. Как указал В.В. Бутнев, именно «негативная юридическая ответственность обязательный компонент отраслевого метода регулирования»422 . Юридическая ответственность является составной частью социальной ответственности, но имеет свои характерные черты. Так, на взгляд Ю.Н. Полетаева, юридическая ответственность является властно-принудительным способом воздействия на субъектов правоотношений, как и государственное принуждение. Данный автор видит смысл юридической ответственности в наказании за нарушение правовых норм. Такая ответственность «всегда сопряжена с государственным осуждением субъекта правоотношения, привлекаемого к ответственности, ограничением прав лица, нарушившего правовую норму»⁴²³. Как предлагает А.С. Шабуров, юридическая ответственность - это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного

⁴²⁰ «Юридическая ответственность, утверждает С.Н. Братусь, - это та же обязанность, но принудительно
исполняемая, если лицо, на котором эта обязанность лежит, не исполняет ее добровольно». См. Братусь С.Н.
Юридическая ответственность и законность. М., 1976, с. 4

⁴²¹См. Теория государства и права. Учебник для ВУЗов. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д, Перевалова. М.,
2000, с. 417

⁴²²См. Бутнев В.В. Юридическая ответственность и правовое государство // Юридическая ответственность:
общие проблемы и отраслевые особенности. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1990, с. 5

⁴²³См. Полетаев Ю.Н. Правопорядок и ответственность в трудовом праве. М.: Проспект, 2001, с. 69

153

принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера (например, ущемление прав, возложение на него новых дополнительных обязанностей)⁴²⁴. При этом характер и объем лишений установлены в санкции юридической нормы. Несомненно юридическая ответственность неотделима от санкций юридических норм. До правонарушения формально закрепленные в санкции принудительные меры остаются потенциальными. Таким образом, юридическую ответственность можно трактовать как реализацию санкции правовой нормы в конкретном случае и применительно к конкретному лицу⁴²⁵. Иными словами, в отраслевой метод правового регулирования необходимо включать специфику санкций соответствующих правовых отраслевых норм, так как это проявление воли законодателя в абстрактной нормативной модели, которое в конкретном правоотношении реализуется через волю правоприменителя в законной процессуальной форме путем привлечения к ответственности конкретного лица. То есть нужно признать обоснованным положение о несовпадении временных, объемных и иных параметров санкции правовой нормы (как составного элемента этой нормы) и юридической ответственности (как правового явления протяженного во времени, существующего в рамках конкретного правоотношения; «санкции в действии»)⁴²⁶.

Например, О.Э. Лейст санкцией правовой нормы называет нормативное определение мер государственного принуждения, применяемых в случае правонарушения и содержащих его итоговую правовую оценку⁴²⁷. А.В. Андреев понимает под санкцией часть правовой нормы, содержащей указание на меры государственного принуждения, применяемые в случае правонарушения, преследующие цель предупреждения правонарушений, исправление и

⁴²⁴См. Теория государства и права. Учебник для ВУЗов. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д, Перевалова. М.,
2000, с. 418

⁴²⁵См. там же, с. 434

⁴²⁶См. Андреев А.В. Юридическая ответственность и правовая санкция, их соотношение // Управление и право.
Вып. 7 М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982 с. 41; Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова и
А.В. Малько. М.: Юристъ, 1999, с. 252-253; Мотовиловкер Е.Я. Юридическая ответственность и принуждение //
Юридическая ответственность: общие проблемы и отраслевые особенности. Владивосток: Изд-во Дальневост.
ун-та, 1990, с. 11; Кондратьева С.Л. Юридическая ответственность: соотношение норм материального и
процессуального права. Автореф. дис.... канд. юрид. наук М., 1998, с. 12

⁴²⁷См. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981, с. 7

154

перевоспитание правонарушителей и устранение вреда, причиненного противоправным деянием⁴²⁸.

Общепризнанным в теории права является классификация санкций по их целевому характеру: а) правовосстановительные (направленные на устранение причиненного ущерба, вреда; восстановление нарушенных прав); б) штрафные (карательные, обеспечивающие неблагоприятные последствия противоправного поведения лиц, причиняющие им правовой урон, выполняющие функции наказания за виновное противоправное деяние). Некоторые ученые считают, что правовосстановительные санкции объединяют меры защиты⁴²⁹, а штрафные - меры ответственности⁴³⁰.

При характеристике метода права социального обеспечения большинство ученых отмечают, что в праве социального обеспечения за правонарушения к гражданам применяются санкции лишь двух видов: правовосстановительные и правоограничивающие⁴³¹. Так, В.Ш. Шайхатдинов выделяет следующие особенности санкций в праве социального обеспечения⁴³²: 1) применение санкций имущественного характера только к гражданам; 2) полное возмещение причиненного гражданам имущественного вреда; 3) отсутствие репрессивной функции санкций, применяемых к гражданам, причинившим имущественный ущерб; 4) возможность применения имущественных санкций к гражданам при отсутствии имущественного вреда⁴³³; 5) наличие своеобразных санкций при

⁴²⁸См. Андреев А.В. Юридическая ответственность и правовая санкция, их соотношение // Управление и право.
Вып. 7 М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982, с. 35

⁴²⁹ С.С. Алексеев считает, что в случаях, когда восстанавливается нарушенное состояние или налицо
принуждение к возложенной на лицо юридической обязанности имеет место не санкция, а мера защиты. См.
Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2, Свердловск, 1964, с. 184. С.Н. Братусь по этому
поводу указывает: «То, что для обязанного лица является ответственностью, для управомоченного — мерой
защиты … это две взаимосвязанные стороны одного явления». Братусь С.Н. Юридическая ответственность и
законность. Очерк теории. М., 1976, с. 123-127

⁴³⁰См. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981, с. 62; Полетаев Ю.Н.
Правопорядок и ответственность в трудовом праве. М.: Проспект, 2001, с. 82.; Алексеев С.С. Общая теория
права. Т.1, с. 272. Правда, в современных работах С.С. Алексеев предлагает отличать юридическую
ответственность от мер защиты. См. Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного
исследования. — М.: Статут, 1999, с. 74

⁴³¹См. Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. Учебное пособие. М.: Академия труда и
социальных отношений, 1998, с. 47; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития.
М.: Городец, 2000, с. 55-56; Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч., с. 75 и т.д.

⁴³²См. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск:
Изд-во Урал. Университета, 1986, с. 108-109

⁴³³Эти санкции в праве социального обеспечения общепринято называть правоограничительными.

155

предоставлении некоторых видов обеспечения⁴³⁴. Лишь М.Ю. Федорова считает, что в праве социального обеспечения применяются восстановительные и штрафные санкции⁴³⁵.

На мой взгляд, можно определить любую санкцию - как необходимый элемент правовой нормы, в котором закрепляются меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю, имеющие целями предупреждение правонарушений и правовую отрицательную оценку государством правонарушения. Санкции норм могут предусматривать: 1) восстановление объекта и (или) содержания правоотношения, существовавшего до правонарушения или возникновению которого препятствовало это правонарушение, 2) кару, (урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам или отягощения личного, организационного либо имущественного характера), 3) правоограничение правонарушителя (кратковременные приостановление реализации права или уменьшение размера получаемого блага), 4) правопресечение (прекращение правоотношения выгодного правонарушителю, в рамках которого произошло правонарушение). Данное определение, на взгляд автора, универсально и может быть использовано в общей теории права.

Можно утверждать, что субъективно для правонарушителя все вышеназванные меры государственного принуждения влекут неблагоприятные последствия. При применении такой меры как восстановление происходит, например, возмещение незаконно выплаченной пенсии - и для самого правонарушителя возможно принудительное изъятие его собственного (он так считает) имущества в счет возмещения имеет резко негативный аспект.

Необходимо также учитывать, что восстановление как мера государственного принуждения возможна одновременно с какой-либо другой упомянутой мерой, так как государство связывает их, со своей точки зрения, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя. Государство справедливо считает

⁴³⁴ Данные санкции требуют своего оригинального названия, а не обезличенного поименования «особенными».
По основаниям, изложенным далее, их лучше называть правопресекательными.

⁴³⁵К штрафным санкциям данный автор отнес временное уменьшение размера пособия по безработице, не учтя
кратковременность такого уменьшения, при одновременном сохранении самого правоотношения, выгодного
гражданину. См. Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: Курс лекций по
специальности 02-11 — юриспруденция. Омск: Омский гос. Университет, 1999, с. 28

156

наказанием лишь карательные меры принуждения, и, поэтому, установило невозможность нескольких наказаний одного видового уровня (уголовное, административное и т.д.) за одно и тоже противоправное деяние. Кара отличается от правопресечения тем, что на взгляд законодателя, правонарушитель непосредственно при прекращении выгодного для него правоотношения ничего законно приобретенного не лишается, а также не обременяется дополнительными негативными обязанностями.

Конечно за правонарушения в сфере социального обеспечения может наступить и административная, и уголовная, и дисциплинарная ответственность (со своими репрессивными санкциями). Но ответственность по праву социального обеспечения (когда составы правонарушений и виды санкций закреплены в соответствующих внутриотраслевых нормах) отлична от ответственности в сфере социального обеспечения.

Например, если гражданин, представив ложные сведения, получал какие-либо социальные выплаты со стороны государства, муниципалитета, то к нему при определенных обстоятельствах могут быть применимы такие меры государственного принуждения как восстановление нарушенных прав (возмещение выплаченных сумм), правопресечение (соответствующие суммы больше не выплачиваются до возникновения законных оснований для их нового назначения), кара (например, уголовное наказание). Первая и вторая меры будут закреплены в санкциях норм права социального обеспечения, третья в санкциях норм уголовного права.

Следует согласиться с тем, что на взгляд большинства ученых в нормах права социального обеспечения отсутствуют собственно карательные (репрессивные) санкции⁴³⁶.

⁴³⁶ В этой связи обращают на себя внимание некоторые нормы Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (РГ от 20.12.01). П. 3 ст. 27 («Нарушение законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании и ответственность за это») предусматривает, что неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом это лицо должно было сообщить в орган Пенсионного фонда Российской Федерации, - влечет взыскание штрафа в размере 1 000 рублей. Те же деяния, совершенные повторно в течение календарного года, - влекут взыскание штрафа в размере 5 000 рублей. При буквальном толковании этой нормы можно предположить, что она распространяется и на застрахованных лиц, в том числе и пенсионеров. В данном пункте употреблено слово «лицом» и указано, что обязанность сообщать сведения может быть установлена любой нормой закона, а не какой-либо отдельной статьей (например, предназначенной только для страхователя). Действительно, согласно п.2 статьи 15 данного закона застрахованные лица обязаны сообщать страховщику о всех изменениях, влияющих на выплату обязательного

157

Широкое же применение получили правовосстановительные (компенсационные) санкции. Особой чертой таких санкций является то, что несмотря на определенное сходство «экономической слабости», зависимости гражданина в праве социального обеспечения и трудовом праве, восстановление ущерба происходит не в ограниченном доходом правонарушителя размере (как по общему правилу в трудовом праве), а в полном размере. Однако, этот полный размер не совпадает с полным возмещением убытков по нормам гражданского права (прямой ущерб плюс упущенная выгода). Все-таки получатели благ по социальному обеспечению, как правило, более бедны и сильнее «привязаны» к установленным источникам дохода, нежели наемные работники. Это требования гуманности. Своеобразная «золотая середина» объема возмещения обусловлена спецификой предмета права социального обеспечения. В порядке социального обеспечения происходит распределение общественных средств, собранных с огромным трудом со всех для самых нуждающихся, можно сказать средств публичных, обеспечивающих, как правило, самое главное право человека - право на жизнь. Беря незаконно благо по социальному обеспечению правонарушитель затрудняет его получение миллионам других людей. Законодатель обоснованно отдал в праве социального обеспечения приоритет интересам государства, всего общества (все переплаченное - верни), и не стал создавать сложный баланс ограничения восстанавливаемого объема. То есть, санкции норм права социального обеспечения обязывают гражданина, виновно причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытием обстоятельств, от которых зависит размер получаемого материального блага или право на его получение, возместить такой ущерб в полном размере⁴³⁷. Такие правонарушения

страхового обеспечения. Но п. 3 этой статьи указывает, что в случае невыполнения указанных в настоящей статье обязанностей и выплаты в связи с этим излишних сумм из бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации застрахованные лица несут ответственность в размере причиненного ими ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации. То есть очевидно применение только восстановительной санкции. Тем не менее неясность формулировки нормы, связанной с штрафными санкциями, может вызвать эксцессы правоприменения и попытки привлечь пенсионеров к штрафной ответственности.

⁴³⁷ Например, согласно статье 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установлена правовосстановительная ответственность за достоверность сведений, необходимых для установления и выплаты трудовой пенсии. Физические и юридические лица несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах, представляемых ими для установления и выплаты трудовой пенсии, а работодатели, кроме того, - за достоверность сведений, представляемых для ведения индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования. В случае, если представление недостоверных сведений или несвоевременное представление сведений, повлекло за собой перерасход средств на выплату трудовых пенсий, виновные лица возмещают Пенсионному

158

имеют наибольшее распространение в пенсионных правоотношениях438 (до недавнего времени чаще всего это было связано с несообщением пенсионером о поступлении на работу, которое согласно действовавшему до 01.01.2002 г. пенсионному законодательству влекло резкое уменьшение размера пенсии, рассчитываемого уже без применения ИКП). Но аналогичные санкции закреплены не только в пенсионных законах. Например, ч.3 ст. 19 Федеральный закон от 24 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" указывает, что в случае сокрытия или недостоверности указанных ими сведений⁴³⁹, необходимых для подтверждения права на получение обеспечения по страхованию, застрахованный и лица, которым предоставлено право на получение страховых выплат, обязаны возместить страховщику излишне понесенные им расходы добровольно или на основании решения суда⁴⁴⁰. Положение о порядке назначения и выплаты государственных

фонду РФ причиненный ущерб в порядке, установленном законодательством РФ. В случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения вышеуказанных обязанностей, и выплаты в связи с этим излишних сумм трудовой пенсии работодатель и пенсионер возмещают пенсионному органу, производящему выплату трудовой пенсии, причиненный ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Смотрите также статьи 126-128 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 1961 г. №2 "О судебной практике по рассмотрению дел, возникающих в связи с незаконной выплатой государственных пенсий" (с изменениями от 11 сентября 1962 г., 5 июля 1965 г., 11 декабря 1968 г., 20 декабря 1976 г., 27 июля 1983 г., (в редакции от 21 декабря 1993 г., с изменениями от 25 октября 1996 г.). Так, в 1999 году только в одном районе Ярославской области выявлено 34 справки о заработке с необоснованным завышением заработка и 11 фиктивных справок на общую сумму 237,2 тыс. руб. В результате предотвращена необоснованная выплата пенсий в сумме 30 тыс. руб. в год. В Башкортостане выявлено, что на каждого 10 работника сведения о специальном стаже представляются недостоверными. Кучмий И.В. Персонифицированный учет в системе государственного пенсионного страхования, контроль и защита пенсионных прав застрахованных лиц. // Пенсия, 2000, №5, с. 50

⁴³⁸ Например, районными управлениями Пенсионного Фонда РФ по Новосибирской области за первое
полугодие 2000 года выявлено 957 случаев фактов несвоевременного предоставления сведений о поступлении
на работу пенсионеров, что привело к переплате 812 тыс. руб. См. Цыганова Л. Переплата - не подарок, ее
придется возвращать. // Вечерний Новосибирск от 04 сентября 2000 г. Только за один месяц — май 2001 года -
на заседании комиссии по назначению пенсий и пособий администрации МО «Плесецкий район»
(Архангельская область) было рассмотрено 25 пенсионных дел, по которым вследствие злоупотребелний
пенсионеров допущена переплата 35 тыс. руб. См. Каменев В. На кривой не объедешь. // Плесецкие новости
№54 от 17 мая 2001 года.

⁴³⁹В Ростовской области выявлены вопиющие правонарушения (фактически фальсификации), совершенные
получателями ежемесячных страховых выплат (в связи с несчастными случаями на производстве) совместно с
сотрудниками Синегорской больницы №2 и Белокалитвенского бюро МСЭ, по 11 делам, в которых комиссия
ФСС РФ обнаружила совершенно необоснованное (с подлогом чужих рентгеновских снимков и т.д.)
«перерастание» легких травм в тяжелейшие увечья, не соответствующие действительности. Незаконные
выплаты за счет ФСС РФ по данным делам составляли ежемесячно от 2,5 до 6 тыс. рублей. См. Лебедева А.
Афера. // «Версты» от 12 февраля 2002 г.

⁴⁴⁰в п. 12.1 Временного порядка назначения и осуществления страховых выплат по обязательному социальному
страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в исполнительных
органах Фонда социального страхования РФ (Приложение 2 к Приказу ФСС от 13 января 2000 г. №6) указано:
«В случае сообщения заведомо ложных сведений, представления подложных документов, на основании
которых назначены страховые выплаты, либо сокрытия сведений, влияющих на размер страховых выплат,
указанные лица обязаны добровольно возместить отделению (филиалу отделения) Фонда излишне понесенные

159

пособий гражданам, имеющим детей (утв. постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. №883) в п.63 определило, что суммы государственных пособий гражданам, имеющим детей, излишне выплаченные получателям вследствие их злоупотребления (предоставление документов с заведомо неверными сведениями, сокрытие данных, влияющих на право назначения пособий, исчисление их размеров), возмещаются им самим, а в случае спора взыскиваются в судебном порядке. А в п. 21 Типового договора обязательного медицинского страхования работающих граждан (Приложение №1 к постановлению СМ РФ от 11 октября 1993 г. №1018) закреплена следующая восстановительная санкция: при причинении застрахованным лицом вреда своему здоровью вследствие нарушения предписанного ему медицинского режима страховщик вправе предъявить застрахованному лицу иск о возмещении расходов в пределах суммы, затраченной на оказание ему медицинской помощи.

Согласно п. 10 Правил назначения и выплаты государственных единовременных пособий работникам предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также лицам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, в случае заражения вирусом иммунодефицита человека при исполнении своих служебных обязанностей и членам семей работников указанных категорий в случае их смерти (утв. постановлением Правительства РФ от 20 июня 1997 г. №757) государственные единовременные пособия, выплаченные гражданам в соответствии с представленными ими документами с неверными сведениями, а также в результате сокрытия ими данных, влияющих на назначение пособия, подлежат возмещению указанными гражданами, а при отказе от добровольного возмещения - взыскиваются в судебном порядке.

Санкции, закрепляющие такую меру государственного принуждения как правопресечение, также используются в праве социального обеспечения, и дополняют чаще всего санкции восстановительные (злоупотребление получателя выплат влечет и прекращение правоотношения по предоставлению таких

им расходы. В случае отказа получателей страховых выплат возместить отделению Фонда излишне понесенные им расходы их взыскание осуществляется в судебном порядке».

160

незаконно назначенных выплат). Хотя возможна ситуация, когда гражданин, например, представил недостоверные документы, позволяющие выйти на пенсию досрочно. Получая длительный период пенсию, и достигнув общего пенсионного возраста, он подвергнется лишь восстановительным санкциям, а правопресекательные в данном случае не применимы (даже если он будет лишен свободы по приговору суда за обман), т.к. лицо имеет законные основания на настоящий момент получать свою пенсию.

Весьма показательным также является установленное законом⁴⁴¹ требование, что выплата пособия по безработице прекращается с одновременным снятием с учета в качестве безработного в случаях длительной (более месяца) неявки безработного в органы службы занятости без уважительных причин, или попытки получения либо получения пособия по безработице обманным путем.

Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. №13-6) в п. 27 закрепляет, что пособие по временной нетрудоспособности не выдается рабочим и служащим, умышленно причинившим вред своему здоровью с целью уклонения от работы или других обязанностей либо притворившимся больными (симулянты)⁴⁴², а ранее выданные им суммы пособия подлежат взысканию в судебном порядке⁴⁴³. Это тоже правопресекательная санкция в сочетании с восстановительной.

Согласно ч.2 ст. 9 Федерального закона от 28 июня 1997 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" лицо

⁴⁴¹ статья 35 Федерального закона от 20 апреля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О
занятости населения в Российской Федерации"

⁴⁴² Смотрите подробнее о правонарушениях при назначении и выплате пособия по временной
нетрудоспособности Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании. М.:
Юридическая литература, 1974, с. 89-102

⁴⁴³Например, по итогам проверок в 2000 году, в нескольких тысячах случаях листки нетрудоспособности были
выданы необоснованно (в общей сложности около 209 тыс. дней), а предотвращенный специалистами-врачами
ущерб бюджету Фонда социального страхования РФ, связанный с экспертизой временной нетрудоспособности,
составил   более   13   миллионов   рублей.   Калинина   О.И.   Некоторые   проблемы   экспертизы   временной
нетрудоспособности в 2000 году. // Вестник государственного социального страхования, 2001, №8, с. 33, 35; В
Ставропольском   крае   в   2000   году   была   выявлена   незаконная   переплата   пособий   по   временной
нетрудоспособности   на   общую   сумму   114,61   тыс.   руб.   См.   Толмачева   Л.И.   О   практике   работы
координационного совета. // Вестник государственного социального страхования. №1, 2002, с. 16; Ревизоры
Свердловского регионального отделения ФСС проверено 302 тыс. больничных листов, по 1638 из них выявлена
переплата на сумму 441,6 тыс. руб. См. Ильина Т.В. Необходим механизм взаимодействия. // Вестник
государственного социального страхования. №1,2002, с. 21 и т.д.

161

лишается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом статуса беженца (а соответственно и права на получение каких-либо, связанных с этим социальных выплат), если оно сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений указанного Федерального закона.

Правопресекательные санкции нашли свое отражение и в сфере социального обслуживания. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" в ч. 6 статьи 15 установил, что социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, осуществляемое в нестационарных условиях, может быть прекращено в случае нарушения ими норм и правил, установленных органами управления социальным обслуживанием при предоставлении данного вида услуг⁴⁴⁴. В ч.6 статьи 20 данного закона закреплено: граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и постоянно нарушающие установленный Положением об учреждении социального обслуживания порядок проживания в них, могут быть по их желанию или по решению суда, принятому на основании представления администрации указанных учреждений, переведены в специальные стационарные учреждения социального обслуживания. Возможность прекращения социального обслуживания правонарушителя в качестве санкции

445

закрепляется и во многих подзаконных актах445 .

⁴⁴⁴ Например, А.Л. Благодир не подвергает сомнению необходимость таких санкций в сфере социального
обслуживания, однако, считает, что вопросы, касающиеся прекращения предоставления социального
обслуживания в связи с нарушением установленных норм и правил его получения или нарушением
общественного порядка, должны решаться только судом, с целью избежать субъективной оценки поведения
обеспечиваемого гражданина. См. Благодир А.Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан.
Автореф. дисс… к.ю.н. М., 2002, с. 16

⁴⁴⁵ Смотрите, Методические рекомендации по организации деятельности социально-оздоровительных центров
граждан пожилого возраста и инвалидов (Приложение к постановлению Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. №29):
п. 4.10. «Граждане, проживающие в Центре, за нарушение режима пребывания и общественного порядка,
установленного в Центре администрацией, могут быть досрочно выписаны из Центра. 4.11. При досрочном
выбытии граждан из Центра деньги за неиспользованный срок пребывания в нем не возвращаются»;
Типовое положение о доме для престарелых и инвалидов (Приложение к постановлению Госкомтруда СССР от
20 июня 1978 г. №202): п. 27. «Выписка престарелого или инвалида из дома-интерната производится с
разрешения вышестоящей организации (по подчиненности) при наличии жилплощади, средств к
существованию и возможности самообслуживания или при наличии родственников, которые могут его
содержать и обеспечить необходимый уход за ним, в следующих случаях: … за систематическое нарушение
правил внутреннего распорядка»;

Методические рекомендации по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения "Комплексный центр социального обслуживания населения" (Приложение к постановлению Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. №32): п. 4.8. «Снятие граждан с обслуживания производится приказом администрации Центра

162

Правоограничивающие санкции в праве социального обеспечения допускают приостановление реализации права на определенный, как правило, кратковременный, срок.

Например, Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. №13-6) в п. 28 установило: рабочие и служащие, совершившие прогул без уважительных причин непосредственно перед наступлением временной нетрудоспособности, нарушающие режим, установленный для них врачом, или не являющиеся без уважительных причин в назначенный срок на врачебный осмотр или на освидетельствование во врачебнотрудовую экспертную комиссию, лишаются пособия с того дня, когда было допущено нарушение, на срок, устанавливаемый профсоюзным комитетом предприятия или создаваемой им комиссией по социальному страхованию, назначающими пособие⁴⁴⁶.

Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в статье 35 (3 и 5 части) закрепил две правоограничивающие санкции. Так выплата пособия по безработице может быть приостановлена на срок до трех месяцев в случаях:

а отказа в период безработицы от двух вариантов подходящей работы;

а отказа по истечении трехмесячного периода безработицы от участия в оплачиваемых общественных работах или от направления на обучение органами службы занятости граждан, впервые ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих профессии (специальности), стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, уволившихся по

на основании … нарушений договорных условий оплаты за обслуживание, а также установленных норм и

правил получения услуг или общественного порядка»;

Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и

занятий (утв. постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. №670): п. 25. «Выписка из учреждения

пребывающих в нем лиц ранее установленного срока производится по их заявлению или по решению

руководителя учреждения за систематическое нарушение ими правил внутреннего распорядка»;

Примерное положение о центре социального обслуживания (утв. приказом Минсоцзащиты РФ от 20 июля 1993

г. №137): п. 1.10. «Снятие с обслуживания производится приказом директора Центра … при нарушении

договорных условий оплаты за обслуживание, … злостных нарушений правил поведения граждан,

обслуживаемых Центром и его структурными подразделениями».

⁴⁴⁶ На то, что данная санкция является именно правоограничивающей обращает внимание и В.Ш. Шайхатдинов.

См. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: Учебное пособие. Вып. 1.

Екатеринбург, 1996, с. 56

163

собственному желанию без уважительных причин более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы;

а явки безработного на перерегистрацию в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств или других одурманивающих веществ. Порядок установления факта состояния опьянения безработного определяется Правительством Российской Федерации;

а увольнения с последнего места работы (службы) за нарушение трудовой дисциплины и другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а также отчисления гражданина, направленного на обучение органами службы занятости, с места обучения за виновные действия;

а нарушения безработным без уважительных причин условий и сроков его перерегистрации в качестве безработного. Приостановка выплаты пособия по безработице производится со дня, следующего за днем последней явки безработного на перерегистрацию;

а самовольного прекращения гражданином обучения по направлению органов службы занятости.

Период, на который приостанавливается выплата пособия по безработице, засчитывается в общий период выплаты пособия по безработице и не засчитывается в общий трудовой стаж.

Размер пособия по безработице может быть сокращен на 25 процентов на срок до одного месяца в случаях:

а неявки без уважительных причин на переговоры о трудоустройстве с работодателем в течение трех дней со дня направления органами службы занятости;

а отказа без уважительных причин явиться в органы службы занятости для получения направления на работу (учебу).

Согласно п. 10.1. Временного порядка назначения и осуществления страховых выплат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в исполнительных органах Фонда социального страхования Российской Федерации (Приложение 2 к Приказу Фонда социального страхования от 13 января 2000 г. №6) в случае пропуска пострадавшим установленного срока переосвидетельствования в учреждении МСЭ

164

ежемесячные страховые выплаты ему приостанавливаются. Ежемесячные страховые выплаты лицам, имеющим право на страховые выплаты, приостанавливаются также в случае непредставления ими документов, являющихся основанием для продления ежемесячных страховых выплат.

Узкий горизонт применения таких правоограничивающих санкций (например, не применяются в пенсионных отношениях и т.д.) подчеркивает гуманизм и социальную направленность права социального обеспечения.

Требует скорейшего совершенствования правовое регулирование ответственности в сфере индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного социального страхования⁴⁴⁷.

Нельзя не коснуться такого актуального на сегодняшний день вопроса как закрепление в праве социального обеспечения возможности юридической ответственности государства, муниципальных образований и иных лиц, предоставляющих соответствующие блага в целях социального обеспечения граждан, за правонарушения в этой сфере.

Здесь можно особо отметить фактическое отсутствие в санкциях права социального обеспечения какой-либо формы компенсации противоправного несвоевременного (неполного) предоставления социального обеспечения⁴⁴⁸. Однако, например, пени как компенсация потерь государства от просрочки уплаты налогов применяется в финансовом праве и носит именно восстановительный характер.

Считаю, что в праве социального обеспечения на первый план должны выходить восстановительные санкции в том числе и по отношению к субъектам, предоставляющим социальное обеспечение. Задержки предоставления благ по социальному обеспечению это несомненно серьезнейшее нарушение обязанностей обязанных лиц, влекущее несвоевременность, так необходимого нуждающемуся лицу, использования соответствующего блага. И для гражданина недостаточно получить, например, сумму задолженности или социальную услугу (иногда он не

⁴⁴⁷ Во многих регионах России недостоверные сведения о заработке будущих пенсионеров содержались в более чем 30% справках о зарплате, выдаваемых для назначения пенсий. Например, в Ростовской области в результате сверки выяснилось, что из 1378 справок о заработной плате за 1998 г., расхождения с индивидуальными сведениями установлены в 483 (35%). Кучмий И.В. Персонифицированный учет в системе государственного пенсионного страхования, контроль и защита пенсионных прав застрахованных лиц. // Пенсия, 2000, №5, с. 49

165

может воспользоваться такой услугой - например, уже не нужно незаконно невыписанное бесплатно лекарство, незаконно не предоставленная медицинская услуга, завершилась трудная жизненная ситуация и т.д.). Восстановление как вид санкции должно предусматривать и дополнительную компенсацию. Такая санкция в праве социального обеспечения наличествует пока лишь, в ч. 8 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний": при задержке страховых выплат в установленные сроки субъект страхования, который должен производить такие выплаты, обязан выплатить застрахованному и лицам, имеющим право на получение страховых выплат, пеню в размере 0,5 процента от невыплаченной суммы страховых выплат за каждый день просрочки.

Представляется крайне необходимым распространение аналогичной санкции в нормах права социального обеспечения для полноценной реализации целей социального государства.

Также назрела необходимость включения в нормы права социального обеспечения санкций о возмещении компенсации морального вреда, причиненного гражданам в сфере социального обеспечения⁴⁴⁹.

Масштабы правонарушений со стороны субъектов, предоставляющих блага по социальному обеспечению, очень велики⁴⁵⁰. Социальная напряженность, может

⁴⁴⁸См. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000, с. 58

⁴⁴⁹См., например, Письмо ПФР от 16 июля 1996 г. "О практике рассмотрения арбитражными судами и судами
общей юрисдикции дел региональных отделений ПФР", где содержатся примеры судебных дел, в которых
отказ пенсионерам в удовлетворении возмещения морального ущерба обосновывался отсутствием
соответствующих норм в пенсионном законодательстве. Однако, например, военная Коллегия Верховного суда
РФ признала судебное решение о компенсации морального вреда уволенному в запас военнослужащему в связи
с несвоевременным (более 6 мес.) оформлением ему пенсии законным и обоснованным. См. Бюллетень ВС РФ
№11, 2001, с. 22; Следует упомянуть, что новые пенсионные законы также не решили проблему возможности
возмещения морального ущерба. Некоторые ученые также предлагают ввести возмещение морального ущерба
в отдельных институтах права социального обеспечения, например, в социальном обслуживании. См. См.
Благодир А.Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан. Автореф. дисс …. к.ю.н. М., 2002,
с. 29

⁴⁵⁰ Например, задолженность по пособиям гражданам, имеющим детей составляла на сентябрь 2001 г. 20,4
млрд. руб. В 20 субъектах РФ объем такой задолженности превышает 20 месяцев. См. Павлова Н. Назначение и
выплата пособий на детей в современных условиях. // Социальное обеспечение. №11, 2001 г., с. 20-21.; Дзгоева
Ф.О. Правовое регулирование труда и социального обеспечения лиц с семейными обязанностями. Автореф.
дисс .… к.ю.н. М., 2001, с. 24. В ходе проверки целевого использования средств, выделяемых на выплату
опекунского пособия, проведенного территориальными финансовыми органами республики Карелия,
установлены факты нецелевого использования государственных средств в размере 22 тысяч рублей в
Пудожском районе. В городе Питкяранте выявлено семь случаев незаконных недоплат пособий на общую
сумму 11 тысяч рублей. См. Нецелевое использование средств. // Карелия №79 от 11 октября 2000 г. Согласно
аналитической справке Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) "О состоянии

166

вырваться наружу, в том числе и из-за промедления законодателя по приведению социального законодательства в соответствие с реалиями времени, поэтому ответственность государства, как субъекта наиболее часто нарушающего права получателей пенсий, пособий, компенсационных выплат и социальных услуг, несомненно должна быть усилена, хотя в советский период развития права

451

ответственность государства за правонарушения практически не упоминалась451 .

Интересно, что ряд исследователей отмечает, что для некоторых институтов права социального обеспечения законодатель «забыл» урегулировать вопросы ответственности. Так, например, в сфере социального обслуживания не закреплена правовосстановительная санкция⁴⁵². Действительно, социальные услуги, по общему правилу, невозможно предоставить за прошлое время. При этом законодатель не идет по пути, например, денежной оценки, непредоставленных социальных услуг. Считаю, что в правовых нормах, регулирующих отношения по социальному обслуживанию обязательно следует закрепить санкции, аналогичные санкциям, установленным в законодательстве о защите прав потребителей. Нарушение сроков предоставления, качественных, количественных и иных характеристик социальных услуг, должно влечь особую повышенную ответственность, так как недостатки социальных услуг могут объективно влечь очень опасные последствия для социально незащищенных людей, в том числе и находящихся в трудной жизненной ситуации. Также необъяснимо отсутствие каких-либо санкций в отношении

защиты граждан в системе обязательного медицинского страхования в 2000 г." на работу медиков в 2000 г. пожаловалось 1,3 млн. пациентов. Обоснованными признано 24 % жалоб. Жаловались граждане в первую очередь на трудности с обеспечением страховыми медицинскими полисами. На втором месте - плохое лекарственное обеспечение. 38 тыс. оказавшихся в 2000 г. в больнице были вынуждены сами покупать лекарства или буквально выбивать их у персонала. Недовольны лекарственным обеспечением 12 тыс. льготников. 63 тыс. человек жаловались на препятствия реализации своего права на выбор лечебно-профилактического учреждения. 2 тысяч больных ущемили в их праве на выбор врача. Медики незаконно получили за оплаченные государством услуги у 11 тыс. пациентов. Факт некачественно оказанной медицинской помощи ФФОМС признал у 5 тыс. человек. В отношении 852 человек врачи перешли границы медицинской этики. 24 тыс. пострадавших удалось добиться материальной компенсации. Сумма возмещенного ущерба составила 17,6 млн. руб. Компенсировали в основном недостатки в лекарственном обеспечении и "взимание денежных средств в лечебно-профилактических учреждениях". В 2000 г. в судебном производстве находилось 834 судебных дела по аналогичным спорам. Из них рассмотрены и вынесены решения по 391 делу. 252 судебных иска (64,5 %) удовлетворено. Сумма возмещения ущерба по удовлетворенным судебным искам составила 3 млн. руб. Было сделано чуть больше 1 млн. экспертиз качества оказанной медицинской помощи. Нарушения выявлены при каждой третьей экспертизе. «Эскулапы заплатили за 24 тысячи ошибок». // «Время МН» от 17 августа 2001 года

⁴⁵¹См. Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности. // Государство и право, 2000,
№6, с. 15

⁴⁵²См. Благодир А.Л. Указ. соч., с. 21

167

граждан, незаконно получивших бесплатно социальные услуги⁴⁵³. Такие правовые пробелы лишний раз дают повод призвать законодателя издать основы законодательства о социальном обеспечении, в которых на основе единых методологических и терминологических подходов будут надлежаще урегулированы вопросы ответственности во всех без исключения институтах права социального обеспечения.

При освещении специфики санкций, закрепленных в праве социального обеспечения, нельзя обойти вниманием факт труднообъяснимой общей неразвитости института ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения. Особенно контрастным такое состояние этого правового института выглядит по сравнению с «родственным» трудовым правом.

За прошедшие годы реформ законодатель выделил специальные составы как преступлений (смотрите например, статью 145.1. УК РФ «Невыплата заработной

„ „ _ „ 454 \

платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат»454 и т.д.), так и административных проступков (смотрите, например, статью 41 КоАП РСФСР «Нарушение законодательства о труде и законодательства об охране труда» и т.д.) в сфере трудовых и тесно связанных с ними отношений. Но праву социального обеспечения повезло меньше. Например, вместо объективно необходимой общей нормы об административной штрафной ответственности за нарушение законодательства о социальном обеспечении, законодатель предпринимает попытку введения наказания за нарушение предоставления лишь одного из многих десятков видов социального обеспечения - статья 41.5. КоАП РСФСР «Непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, а равно невыплата социального пособия на погребение». Почему на взгляд законодателя непредоставление гарантированных государством социальных услуг, пенсий и иных благ по социальному обеспечению, менее общественно вредно, чем вышеуказанный проступок, объяснить невозможно. В таких условиях искусственно созданной правотворцем безнаказанности должностных лиц, обязанных гарантировать полное и своевременное предоставление благ по социальному

⁴⁵³См. Благодир А.Л. Указ. соч., с. 21

⁴⁵⁴В уголовном порядке преследуется невыплата свыше двух месяцев заработной платы, пенсий, стипендий,
пособий и иных установленных законом выплат, совершенная руководителем предприятия, учреждения или
организации независимо от формы собственности из корыстной или иной личной заинтересованности.

168

обеспечению, защищенность прав граждан в этой сфере опасно понижается и может свести на нет конституционное право каждого на социальное обеспечение. Причем одновременно с этим не способствует преодолению правового нигилизма граждан и крайне разрозненное, фрагментарное, бессистемное изложение вопросов ответственности получателей благ по социальному обеспечению. В том числе и поэтому имеющиеся санкции норм права социального обеспечения цели предупреждения правонарушений достигают очень слабо.

То есть, следует признать, что до сих пор государство крайне не эффективно использует такое важнейшее орудие влияния на волю субъектов правоотношений по социальному обеспечению как установление мер государственного принуждения в качестве реакции на многочисленные правонарушения в сфере социального обеспечения, неоспоримо имеющие свои особенности и уже сложившуюся тенденцию к увеличению роста их количества и наносимого ими ущерба.

Правовой институт ответственности в сфере социального обеспечения нуждается в серьезном реформировании, скорейшем упорядочивании и введении новых как общих универсальных составов правонарушений, так и специальных, наказываемых более строго и дифференцировано, с учетом ряда особенных для права социального обеспечения квалифицирующих признаков.

Итак, на современном этапе развития права социального обеспечения, для данной отрасли права характерны в первую очередь восстановительные (компенсационные) санкции, правопресекательные, и, играющие незначительную роль, правоограничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам или отягощения личного, организационного либо имущественного характера, в нормах права социального обеспечения законодателем не применяются.

169

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать следующие итоговые выводы:

Общий метод правового регулирования - это объективно необходимая, пронизывающая все элементы системы права, закрепленная исключительно в правовой норме (всех ее компонентах), система способов правового регулирования (дозволение, предписание, запрет) общественных отношений с целью установления желаемых для государства состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также результатов их поведения.

Соответственно отраслевой метод правового регулирования воспринимает все характеристики общего метода правового регулирования, но «насыщается» новыми свойствами, в первую очередь зависящими от предмета этой отрасли права. При этом отраслевой метод может выполнять значительно большую нагрузку, чем та, которая обычно на него возлагается: он должен использоваться не только для разграничения отраслей права, но и для углубленного изучения их юридических свойств.

Основываясь на неприменении теории «социальной алиментации» как основы метода права социального обеспечения, на мощном развитии обязательного социального страхования, многообразии видов социального обеспечения, количественном росте правовых норм, регулирующих социальное обеспечение, коренном реформировании российской правовой системы, и, самое главное, на смене базисных характеристик экономики страны (переходе от государственного монополизма к социально ориентированной рыночной экономике):

метод права социального обеспечения является особой, неповторимой трансформацией общего метода правового регулирования и состоит в специфическом комплексе основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм и первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом права социального обеспечения и отражает следующие отличительные юридические свойства права социального обеспечения: сочетание императивного и

170

диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (фактическими составами); применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.

Законодатель обоснованно продолжает и будет продолжать отдавать приоритет императивному способу правового регулирования отношений по социальному обеспечению, в том числе, из-за добровольности, а не обязательности, принятия сторонами обязательств в случаях социального партнерства и индивидуально-договорного регулирования, ограниченности источников финансирования таких обязательств, а также из-за того, что именно государство, а не кто-нибудь иной, является согласно Конституции РФ ответственным за социальное развитие общества, именно государство гарантирует всеобщее социальное обеспечение и несет основные, самые масштабные расходы в этой связи.

Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования.

Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным. При такой трактовке сочетания уровней правового регулирования находит адекватное отражение сложная множественность, иерархичность таких уровней: и дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), и одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, и социально-партнерское регулирование, органично дополняющее названные уровни регулирования отношений по социальному обеспечению.

Можно также утверждать, что данная черта метода права социального обеспечения является новейшей, цельно и оперативно отразившей переход нашей страны с начала 90-х годов XX века к федеративному устройству, к выделению самостоятельного муниципального уровня власти, к развитию социально-

171

партнерских отношений. Значение особого сочетания централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным велико как в теоретическом, так и в практическом плане. Но перемены, произошедшие и происходящие в социально-экономической системе России, еще не окончательно учтены в праве социального обеспечения. «Отступление» государства в социальной политике, распад единой, жестко централизованной вертикали правового регулирования, территориальные и экономические контрасты дифференциации, не могут оправдать отсутствие нормативного закрепления единства задач и проблем всех уровней правового регулирования социального обеспечения.

При этом пронизывающим все уровни, стержневым для правового регулирования этого разграничения является специфика предмета права социального обеспечения (впрочем как и для всех черт метода права социального обеспечения). Так как соответствующие отношения являются распределительными по своему характеру, экономический базис (а именно - отношения собственности) жестко предопределяет использование правотворцем определенного сочетания уровней правового регулирования. Источник финансирования предоставления гражданам каких-либо благ в сфере социального обеспечения, право собственности на такой источник - вот, что всегда позволяет точно установить возможность распоряжаться конкретными денежными средствами в целях социального обеспечения. Собственник таких финансовых источников (и только собственник) вправе нормативно закрепить какую часть принадлежащих ему благ, каким образом и кому необходимо предоставлять для социального обеспечения граждан. То есть разграничение собственности на территории России первичнее, фундаментальнее разграничения правотворческой компетенции в праве социального обеспечения. Более того, именно распределительный характер отношений по социальному обеспечению, как главная черта предмета этой отрасли права, делает выгодным для государства одновременное сочетание всех указанных уровней правового регулирования.

172

блага по социальному обеспечению, а в других случаях обязывают их самостоятельно создать правовую норму, как правило, конкретизирующую вышестоящую норму. Это обязывание, «перекладывание» бремени нормотворчества тоже выгодно государству, т.к. чем ниже уровень правового регулирования, тем ближе правотворец к получателям благ по социальному обеспечению, тем эффективнее он урегулирует некоторые общественные отношения, тем лучше он учтет уровневые особенности причин нуждаемости и иные факторы, тем в конечном итоге действенней будут использованы (может быть даже сэкономлены) средства, направляемые на эти цели. Множественность уровней правового регулирования объясняется и тем, что в праве социального обеспечения возможна и необходима дифференциация условий и норм социального обеспечения, в том числе и в связи с особенностями конкретной территории, отрасли экономики, предприятия. Эти особенности могут быть климатическими, экологическими и т.д. Адекватное и полное отражение этих особенностей в праве социального обеспечения не решаемая задача для какого-нибудь одного уровня власти и оказать помощь в ее разрешении должны и иные социально-ответственные перед обществом субъекты.

Таким образом, одной из основных черт метода права социального обеспечения, чертой новейшей, еще продолжающей формироваться, является сочетание централизованного, регионального, муниципального и локального уровней регулирования отношений по социальному обеспечению. Вместе с тем, можно с уверенностью прогнозировать, что роль местного самоуправления в правовом регулировании социального обеспечения в самой ближайшей перспективе будет усиливаться, а в отдаленной станет одной из основных.

Обладает своей спецификой и основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению.

Так, например, для возникновения процедурного (процессуального) правоотношения по социальному обеспечению может быть достаточно единичного

173

юридического факта (волеизъявления гражданина), а для возникновения же материального правоотношения всегда необходим именно юридический состав.

В фактическом составе, необходимом для возникновения материальных правоотношений по социальному обеспечению, можно условно выделять, как правило, группу «основных» юридических фактов (возраст, трудовой стаж, сиротство и т.д.), помимо юридических фактов - волеизъявлений как гражданина (обращение, подача заявления), так и органа, обязанного предоставить социальное обеспечение (решение). При этом наиболее типичными для сферы социального обеспечения «основными» юридическими фактами являются события.

Такая тенденция к признанию статуса социально-значимых обстоятельств за событиями имеет корни в том числе в международных актах о правах человека. Например, в ч.1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года закреплено, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Раз эти обстоятельства по общему правилу не зависят от человека, претендующего на распределение в его пользу блага по социальному обеспечению, то это объективно приводит законодателя к необходимости закрепления в нормативных актах в качестве оснований для социального обеспечения именно событий. Это общемировая практика, имеющая научное и общественное признание.

То есть социальные риски будут являться ключевыми юридическими фактами для всего социального обеспечения, законодательное закрепление которых в сфере социального страхования неоспоримо имеет свои особенности.

На основе всех вышеуказанных позиций и норм Всеобщей Декларации прав человека 1948 года можно сформулировать понятие социального риска, как

174

наиболее типичного «основного» юридического факта в праве социального обеспечения:

социальный риск - это закрепленное в нормах права социального обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по независящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого, человек вправе требовать предоставления определенного материального блага по социальному обеспечению в целях поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

Можно также отметить, что в последние годы понятийный аппарат права социального обеспечения, формулирующий необходимые юридические факты, активно развивается. Появляются новые, присущие только этой отрасли, фактические составы: бедность, трудная жизненная ситуация, поствакцинальные осложнения и т.д.

Своими особенностями обладают и санкции, закрепленные в нормах права социального обеспечения.

На современном этапе развития права социального обеспечения, для данной отрасли права характерны в первую очередь восстановительные (компенсационные) санкции, правопресекательные, и, играющие незначительную роль, правоограничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам или отягощения личного, организационного либо имущественного характера, в нормах права социального обеспечения законодателем не применяются.

Представляется, что можно определить любую санкцию - как необходимый элемент правовой нормы, в котором закрепляются меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю, имеющие целями предупреждение правонарушений и правовую отрицательную оценку государством правонарушения. Санкции норм могут предусматривать: 1) восстановление объекта и (или) содержания правоотношения, существовавшего до

175

правонарушения или возникновению которого препятствовало это правонарушение, 2) кару, (урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам или отягощения личного, организационного либо имущественного характера), 3) правоограничение правонарушителя (кратковременные приостановление реализации права или уменьшение размера получаемого блага), 4) правопресечение (прекращение правоотношения выгодного правонарушителю, в рамках которого произошло правонарушение).

Можно особо отметить фактическое отсутствие в санкциях права социального обеспечения какой-либо формы компенсации противоправного несвоевременного (неполного) предоставления социального обеспечения.

В праве социального обеспечения на первый план должны выходить восстановительные санкции в том числе и по отношению к субъектам, предоставляющим социальное обеспечение. Задержки предоставления благ по социальному обеспечению это несомненно серьезнейшее нарушение обязанностей обязанных лиц, влекущее несвоевременность, так необходимого нуждающемуся лицу, использования соответствующего блага. И для гражданина недостаточно получить, например, сумму задолженности или социальную услугу (иногда он не может воспользоваться такой услугой - например, уже не нужно незаконно невыписанное бесплатно лекарство, незаконно не предоставленная медицинская услуга, завершилась трудная жизненная ситуация и т.д.). Восстановление как вид санкции должно предусматривать и дополнительную компенсацию. Такая санкция в праве социального обеспечения наличествует пока лишь, в ч. 8 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Представляется крайне необходимым распространение аналогичной санкции в нормах права социального обеспечения для полноценной реализации целей социального государства.

Также назрело включение в нормы права социального обеспечения санкций о возмещении компенсации морального вреда, причиненного гражданам в сфере социального обеспечения.

Масштабы правонарушений со стороны субъектов, предоставляющих блага по социальному обеспечению, очень велики. Ответственность государства, как

176

субъекта наиболее часто нарушающего права получателей пенсий, пособий, компенсационных выплат и социальных услуг, несомненно должна быть усилена.

Нельзя обойти вниманием факт труднообъяснимой общей неразвитости института ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения. Особенно контрастным упадок этого правового института выглядит по сравнению с «родственным» трудовым правом.

Отмечена искусственно созданная правотворцем безнаказанность должностных лиц, обязанных гарантировать полное и своевременное предоставление благ по социальному обеспечению, в условиях которой защищенность прав граждан в этой сфере опасно понижается и может свести на нет конституционное право каждого на социальное обеспечение. Причем одновременно с этим не способствует преодолению правового нигилизма граждан и крайне разрозненное, фрагментарное, бессистемное изложение вопросов ответственности получателей благ по социальному обеспечению. В том числе и поэтому имеющиеся санкции норм права социального обеспечения цели предупреждения правонарушений достигают очень слабо. То есть, следует признать, что до сих пор государство крайне не эффективно использует такое важнейшее орудие влияния на волю субъектов правоотношений по социальному обеспечению как установление мер государственного принуждения в качестве реакции на многочисленные правонарушения в сфере социального обеспечения, неоспоримо имеющие свои особенности и уже сложившуюся тенденцию к увеличению роста их количества и наносимого ими ущерба.

В данном исследовании предпринята попытка отойти от некоторых стереотипов восприятия метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению, показан весь калейдоскоп мнений ученых на этот счет, доказано, что метод права социального обеспечения является сложнейшим

177

правовым явлением, а его изучение может оказать действенную помощь практике правотворчества и правоприменения.

Махатма Ганди сказал: «Когда вы решаете какую-нибудь проблему, то поставьте перед собой портрет самого бедного человека, которого вам пришлось встретить, и спросите, поможет ли ему ваше решение. Если ответ будет положительным, то принимайте это решение без всяких колебаний». Это всегда будет правильным и универсальным подходом. Надеюсь, что данное исследование поможет законодателю исправить некоторые дефекты правового регулирования социального обеспечения, что, в свою очередь, обязательно положительно скажется на качестве жизни миллионов нуждающихся россиян.

Еще в школе мы узнаем мудрое правило, гласящая, что сумма сил, направленных по одной прямой и в одну сторону, равна алгебраической сумме их составляющих, а если же составляющие силы направлены в разные стороны, то их сумма равна арифметической разности. Данное правило применимо не только к физическим процессам, но и в сфере общественной жизни. Разве не является, например, результатом проявления ведомственности и местничества разнонаправленность прилагаемых усилий? И только там, где действия всех общественных институтов нацелены «по одной прямой и в одну сторону» для решения конкретной социально-экономической задачи, можно ожидать эффективного сложения сил, усиленного достижения результата. Реформирование системы социального обеспечения РФ процесс сложный и противоречивый, заранее несущий в себе огромный положительный социальный заряд. От нас всех, и от юристов особенно, зависит дальнейшая судьба десятков миллионов наших соотечественников. Единство всех ветвей власти, общественных организаций, ученых, рядовых избирателей должно положить конец развалу социального обеспечения. Нельзя забывать, что сила человеческого общества зависит от того внимания, которое оно оказывает своим слабым членам.

178 Использованная литература, нормативные правовые акты и судебные

акты. Монографии, учебная литература.

1. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.:
Госюриздат, 1955

2. Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства
коммунизма. М., 1961

3. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. - М.: Юридическая
литература, 1994

4. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1

5. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2, Свердловск,
1964

6. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.
Издательство Юрид. лит. 1989

7. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного
исследования. -М.: Статут, 1999

8. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972, т. 1

9. Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975

10. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1971

11. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. М.: Юрид.
литература, 1987

12. Астрахан Е.И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих в
СССР. М. Государственное издательство Юридической литературы, 1961

13. Бабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования:
Курс лекций. М.: ТЕИС, 1998

14. Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права.
Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1978

15. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии.
М.: Издательство «Дело и Сервис», 2000

16. Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании.
М., 1974

17. Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. Учебное пособие.
М.: Академия труда и социальных отношений, 1998

18. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976

179

19. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. -
М.: Новый юрист, 1998

20. Вигдорчик Н.А. Теория социального обеспечения. М., 1924

21. Винокуров А. Социальное обеспечение (от социализма к коммунизму). М.,
1921

22. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических
общественных отношений. Саратов: Издат-во Саратовского университета, 1974

23. Глущенко В.В. Теория государства и права: системно-управленченский
подход. Г. Железнодорожный, Московская обл.: ООО НПЦ «Крылья», 2000

24. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования
в социалистическом обществе. М.: Издательство Юрид. литературы, 1972

25. Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. -
М.: Издательство БЕК, 1993

26. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И.
Масляева. -М.: Юристъ, 1997

27. Елеонский В.А. Поощрительные нормы уголовного права и их значение в
деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. Хабаровск: Изд-во Хабар. ВШ
МВД СССР, 1984

28. Жицинский Ю.С. Санкции нормы советского гражданского права. Воронеж,
1968

29. Жученко А.А. Соотношение Конституций республик в составе Российской
Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. М.: «Авиаиздат», 2001

30. Забелин Л.В. Теоретические основы социального страхования. М., 1926

31. Заботясь о будущем. Доклад Независимой комиссии по проблемам
народонаселения и качества жизни. / Пер. с англ. - М.: Издательство «Весь мир», 1998

32. Зайкин А. Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению. - М.:
Издательство московского университета, 1974

33. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. / Отв. ред. Ю.А.
Тихомиров. М.: Городец, 2000

34. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник.
- М.: Издательство БЕК, 2001

35. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Практический и научный комментарий к Закону
РФ «О государственных пенсиях в РФ». М.: БЕК, 1997

180

36. Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.П. Советское трудовое право:
вопросы теории, М., 1978

37. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального
обеспечения. М.: Изд-во МГУ, 1983

38. Информационно-аналитический материал Департамента доходов населения и
уровня жизни Министерства труда и социального развития Российской Федерации «Об
опыте работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по
усилению адресности социальной поддержки малоимущего населения». М., 2000

39. Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования.
Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1980

40. Исаков В.Б. Юридические факты в российском праве. Учебное пособие. - М.:
Юридический Дом «Юстицинформ», 1998

41. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное
пособие. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА М, 1998

42. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: Юрид.
литература, 1958

43. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. Составитель -
Маклаков В.В. - М.: Издательство БЕК

44. Конституция и закон: стабильность и динамизм (серия «Конфликт закона и
общества»). -М.: «Юридическая книга», 1998

45. Концепция стабильности закона (серия «Конфликт закона и общества»). Отв.
ред. В.П. Казимирчук, Институт государства и права РАН, - М.: Проспект, 2000

46. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.:
Госюриздат, 1958

47. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. - М.:
«Компания Спутник+», 2000

48. Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом
регулировании предпринимательской деятельности. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001

49. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник. М.: Юристъ, 2001

50. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник для вузов. 2-е
изд., испр. и доп.. М. Издательство Спарк, 2000

51. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции,
конституционная модель, практика). - М.: Институт государства и права РАН, 1999

181

52. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981

53. Лившиц Р.З. Теория права. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1994

54. Лушникова М.В. Право социального обеспечения (Общая часть): Учеб.
пособие; Яросл. Гос. Университет. Ярославль, 1997

55. Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и
публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и
семейных отношений. Ярославль, 2001

56. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.:
Городец, 2000

57. Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения: Учебное
пособие. М.: Книжный мир, 2000

58. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник М. Издательство:
Норма Инфра-М, 1999

59. Общая теория советского права. Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко, М.,
1966

60. Пашерстник А.Е. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и
служащих. М., 1949

61. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией
нравственности. - Серия «Мир культуры, истории и философии». - СПб.: Издательство
«Лань», 2000

62. Полетаев Ю.Н. Правопорядок и ответственность в трудовом праве. М.:
Проспект, 2001

63. Право социального обеспечения. Учебное пособие. / Под ред. К.Н. Гусова. М.:
Проспект, 1999

64. Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений, М.:
Юрид. литература, 1972

65. Словарь терминов по теории государства и права. 2-е изд., доп. и исправл. Отв.
ред.: Панов Н.И. Харьков: Издательство Основа, 1997

66. Советское пенсионное право. Учебное пособие. Под ред. М.Л. Захарова. М.:
Юридическая литература, 1974

67. Советское право социального обеспечения. Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982

68. Советское трудовое право. Под ред. А.С. Пашкова. М.: Издательство
«Юридическая литература», 1975

69. Соловьев А.Г. Ваше право на пенсию. М.: Советская Россия, 1988

182

70. Соловьев А.К. Финансовая система государственного пенсионного
страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2001

71. Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией
государства. Ярославль, 1919 / В хрестоматии по теории государства и права. Сост.
Хропанюк В.Н. М.: Интерстиль, 1999

72. Социальная защита населения в регионе: Уч. Пособие. / Под общ. ред. Попова
В.Г. Екатеринбург: УрАГС, 1999

73. Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении. -
Томск: Издательство ТГУ, 1980

74. Тарасова В.А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. - М.:
Издательство Московского университета, 1974

75. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В.
Малько. - М.: Юристъ, 1999

76. Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. М.Н. Марченко. М.:
Зерцало, 1998

77. Теория государства и права. Под ред. А.И. Денисова. М.: Изд-во МГУ, 1967

78. Теория государства и права. Под ред. А.М. Васильева, М., 1977

79. Теория государства и права. Под ред. Александрова Н.Г. М., 1974

80. Теория государства и права. Учебник для юридических ВУЗов и факультетов.
Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. -М.: Издательская группа НОРМА -
ИНФРА М, 2000

81. Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева, М.:
Право и закон, 1996

82. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909

83. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского
федерализма: Учеб.-практ. Пособие. М.: Дело, 2000

84. Федерация в зарубежных странах. / Отв. ред. Ковачев Д.А. - М.: Юридическая
литература, 1993

85. Федорова М.Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: Курс
лекций по специальности 02-11 - юриспруденция. Омск: Омский гос. Университет, 1999

86. Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. М.: Юридическая литература,
1972

87. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. литература, 1974

183

88. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебное пособие для ВУЗов под
ред. проф. СтрекозоваВ.Г. М.: ИПП «Отечество», 1993

89. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации:
Учебное пособие. Вып. 1. Екатеринбург, 1996

90. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального
обеспечения. Свердловск: Изд-во Урал. Университета, 1986

91. Энциклопедия права. Учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Сергейко П.Н.,
Хутыз М.Х. М. Издательство Былина, 1995

92. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001

93. Юридический энциклопедический словарь. Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.:
Советская энциклопедия, 1984

94. Явич Л.С. Право и социализм. М., 1982

95. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных
отношений. М.: Госюриздат, 1961

96. Явич Л.С. Советское право - регулятор общественных отношений. М., 1957

97. Янова С.Ю. Социальное страхование и внебюджетные фонды. СПб.: ООО
«Издательство ДНК», 2001

Диссертации, авторефераты диссертаций

1. Афанасьева Л.В. Нормы права и их действие (вопросы теории). Автореф. дисс.
... канд. юрид. наук. М., 2000

2. Баранов В.М. Поощрительная норма советского социалистического права.
Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 1975

3. Благодир А.Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан.
Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2002

4. Братко А.Г. Запреты в советском праве. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.
Саратов, 1979

5. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических
общественных отношений. Автореферат дисс .… канд. юрид. наук., Саратов, 1969

6. Вихров Д.Г. Страховой стаж и его юридическое значение в праве социального
обеспечения. Автореф. дисс .… канд. юр. наук. М., 2001

7. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования
в современный период коммунистического строительства. Автореф. дисс. ... д-ра юрид.
наук Свердловск 1969

184

8. Дзгоева Ф.О. Правовое регулирование труда и социального обеспечения лиц с
семейными обязанностями. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2001

9. Елисеев А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и ее субъектов: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. М., 2001

10. Забрамная Е.Ю. Разграничение правотворческой компетенции между РФ и
субъектами РФ в области регулирования трудовых отношений. Автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук. - М.: Центр СМИ МГУ, 1999

11. Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования. Автореф.
дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2000,

12. Кондратьева С.Л. Юридическая ответственность: соотношение норм
материального и процессуального права. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998

13. Ли Су Ен. Совершенствование системы социального обеспечения в России в
период перехода к рыночной экономике. Автореф. дисс .… канд. социолог. наук. М., 1997

14. Мазаева Е.С. Социальная функция современного российского государства.
Автореф. дисс .… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001

15. Маматказин И.Р. Процедурные правоотношения, возникающие в России в
связи с действием Закона о государственных пенсиях. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук,
Пермь, 2000

16. Нургалиева Е.Н. Метод правового регулирования общественно-трудовых
отношений. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук, Л., 1979

17. Первышов Е.А. Понимание и развитие статуса местных органов власти в
США: историко-теоретический аспект. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ставрополь,
2001

18. Полупанов М.И. Теоретические проблемы общей части науки советского права
социального обеспечения. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук, М.: Изд-во Московского
университета, 1969

19. Поройко М.С. Обязывающие и управомочивающие нормы в уголовном праве.
Автореф. дисс.... канд. юрид. наук, Казань, 2000

20. Привалова С.В. Методы правового регулирования трудовых отношений.
Автореферат дисс .… канд. юрид. наук, М., 2001

21. Семенюта Н.Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых
отношений в Российской Федерации. Автореферат дисс .… канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2000

185

22. Синюков В.И. Юридические факты в системе общественных отношений.
Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984

23. Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования. Дисс… канд.
юрид. наук. СПБ. Юрид. ин-т., 1996

24. Толстой Г.К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961-1965
гг.). Автореф. дисс… доктор. юрид. наук. Л., 1970

25. Тучкова Э.Г. Труд и социальное обеспечение пожилых граждан в СССР
(правовые проблемы): Автореф. дисс .… д-ра юр. наук . М., 1990

26. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных
отношений. Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1972

Статьи в периодических изданиях, сборниках, альманахах

1. Агарков М.М. Ценность частного права. // Правоведение. 1992 № 1 -2

2. Азарова Е.Г., Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития
законодательства о социальном обеспечении. Концепции развития российского
законодательства (Издание третье). М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 1998

3. Акчурина Д.Р. Юридические факты и правотворчество. // Вопросы теории
права и государства. Вып. 3, М.: Изд-во Ин-та молодежи, 2000

4. Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского
права. - Советское государство и право, 1957, №7

5. Алексеев С.С. Об основных этапах и тенденциях развития советского
гражданского права. Межвузовское совещание. «40 лет Советского государства и права и
развитие правовой науки». Тезисы докладов. Л., 1957

6. Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права //
Правоведение. № 5, Л., 1973

7. Андреев А.В. Юридическая ответственность и правовая санкция, их
соотношение // Управление и право. Вып. 7 М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982

8. Андреев В.С. Конституционные основы советского права социального
обеспечения. Сборник: Вопросы теории и практики социального обеспечения. Сборник
научных трудов. М.: НИИ труда, 1978

9. Арбузов С.С. Федеративный договор в правовом регулировании трудовых
отношений // Вестник Омского университета, 1997, Вып. 4

186

10. Астрахан Е.И. Некоторые вопросы пенсионного правоотношения по
советскому трудовому праву. //Ученые записки. Вып. 14, 1962

11. Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений. //
Законодательство, №6, 2001

12. Баскаков В.Н., Мельников В.В. Актуарные проблемы в сфере социального
страхования и пенсионного обеспечения. Сборник: Пенсионная реформа в России: оценка
специалистов. Под ред. В.Н. Баскакова, А.С. Орлова. М.: Редакция журнала «Пенсия»,
1999

13. Батыгин К. Ленинские принципы социального страхования в СССР. // Человек
и закон, №10, 1977

14. Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы
законодательства. // Государство и право. № 2, 1998

15. Братко А.Г. Запреты в системе способов правового регулирования
социалистических общественных отношений // Вопросы теории государства и права,
Саратов , Изд-во Сарат. ун-та, 1980

16. Братусь С.Н. Отрасль советского права: понятие, предмет, метод // Советское
государство и право. № 11, М.: Наука, 1979

17. Братусь С.Н. Соотношение системы права и системы законодательства. -
Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М.: Юрид. литература.,
1980

18. Бурджалов Ф.Э. Социальные гарантии и социальная ответственность. //
Общество и экономика, № 3-4, 1997

19. Бутнев В.В. Юридическая ответственность и правовое государство //
Юридическая ответственность: общие проблемы и отраслевые особенности. Владивосток:
Изд-во Дальневост. ун-та, 1990

20. Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1.
Теоретические основы социального страхования //Вопросы труда. М., 1919

21. Витченко А.М. Правовой метод как сочетание объективного и субъективного в
правовом регулировании. / Вопросы теории государства и права. Вып. 3, Саратов, 1974

22. Вопленко Н.Н. Система права // Общая теория права. Нижний Новгород: Изд-
во Нижегор. ВШ МВД РФ, 1993

23. Гарлицкий Л.Л. Польский Конституционный Трибунал и социальные права. //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. №1 2000 г.

187

24. Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права. -
Советское государство и право, 1956, №9

25. Голик Ю.В. Метод уголовного права. // Журнал российского права. №1, 2000

26. Горшенев В.М. Понятие метода правового регулирования и его разновидности.
-Ученые труды Свердловского юридического ин-та, Вып. 5, 1966

27. Горшенев В.М. Структура механизма правового регулирования в
общенародном государстве // Труды. О научном единстве проблем общей теории права и
трудового права. Т. 56, М. Издательство РИО ВЮЗИ 1978

28. Горюнова Е.Н., Курцев Н.П. Правовая природа юридических фактов. // Юрист,
№10, 2001

29. Гусенбеков И.И. Роль Правительства РФ в обеспечении соответствия
нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству. // Сборник
«Теоретические проблемы российского конституционализма». М.: Институт ГиП РАН,
2000

30. Дагель П.С. Диалектика правового регулирования общественных отношений. -
Правоведение, 1971, №1

31. Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности. //
Государство и право, 2000, №6

32. Евдокимова Л.Д. Сравнительный анализ отечественной и западной моделей
социального страхования. // Труд за рубежом. №3, 1994

33. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? Ежегодник
российского права 1999. - М.: Издательство НОРМА, -2000

34. Еркина Г.А. Особенности функционирования отдельных видов социального
страхования в развитых странах. // Труд за рубежом. №3, 1994

35. Журавлева Т.Н. Международные нормы и принципы социального страхования.
// Труд за рубежом. №3, 1994

36. Захаров М.Л. Пенсионная политика: мифы и реальность. // Вестник УРАО. №4,
2001

37. Захаров М.Л. Пенсия будет выплачиваться. // Вестник Университета
Российской академии образования, №1, 1996

38. Иванов Р.Л. Проблемы законодательной техники в российской конституции и
юридическая практика. // Вестник Омского университета, 1999, Вып. 2

188

39. Иванова Р.И. Социальное распределение: теория правового регулирования. //
Вопросы теории государства и права и трудового права, М. 1988

40. Ильина Т.В. Необходим механизм взаимодействия. // Вестник
государственного социального страхования. №1, 2002

41. Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки. В сб. «Актуальные
вопросы советского гражданского права». М.: Юридическая литература, 1964

42. Исаков В.П. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции
развития. Ежегодник российского права 1999. - М.: Издательство НОРМА, -2000

43. Калинина О.И. Некоторые проблемы экспертизы временной
нетрудоспособности в 2000 году. // Вестник государственного социального страхования,
2001, №8

44. Караваев В.В. Что такое социальное обеспечение? // Советское государство и
право, №10, 1968

45. Ковалевский С.М. Конституционно-правовой режим обязательного
социального страхования // Страховое право. № 3 М., 2000

46. Козулин А. О некоторых аспектах качества регионального закона. //
Государство и право 2000, №6

47. Костюк Е. Бесплатно у нас уже не лечат и не учат. // Время МН, 24 января 2001
г., №11

48. Красавчиков О.А. Система права и система законодательства (гражданско-
правовой аспект) //Правоведение. № 2, 1975

49. Краткая информация о выполнении программы Правительства Москвы за 2001
год. // Экономика и жизнь. Московский выпуск. №21, декабрь 2001

50. Крылов Б.С. Концепция развития законодательства в сфере федеративных,
региональных и национальных отношений. Концепции развития российского
законодательства (Издание третье). М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 1998

51. Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской
Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции
Российской Федерации (сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995

52. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в РФ: поиск
оптимальных путей. // Журнал Российского права. 1997, №1

53. Кулапов В.Л. Рекомендательная норма и рекомендательный метод правового
регулирования социалистических общественных отношений: взаимосвязь и соотношение

189

// Вопросы теории государства и права. Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7 Саратов, Изд-во Сарат. ун-та , 1986

54. Курбатов А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов - основная
задача права на современном этапе. // Хозяйство и право. 2001, №6

55. Кучма М.И. Пенсионное страхование как составная часть системы
государственного социального страхования. Сборник: Пенсионная реформа в России:
оценка специалистов. Под ред. В.Н. Баскакова, А.С. Орлова. М.: Редакция журнала
«Пенсия», 1999

56. Кучмий И.В. Персонифицированный учет в системе государственного
пенсионного страхования, контроль и защита пенсионных прав застрахованных лиц. //
Пенсия, 2000, №5

57. Лазарев В.В. Рецензия на книгу: Горшенев В.М. Способы и организационные
формы правового регулирования в социалистическом обществе. // Советское государство
и право. № 11, М. Издательство: Наука, 1973

58. Лалаева Ж.Г. Финансовые вопросы социального страхования. // Труд за
рубежом. №3, 1994

59. Лаптев В.В., Шахматов В.П. Цели правового регулирования и система права //
Правоведение. № 4 , Л. Изд-во Ленингр. ун-та 1976

60. Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России:
конституционная модель, практика, перспективы. // Сборник «Теоретические проблемы
российского конституционализма. М.: Институт ГиП РАН, 2000

61. Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское
государство и право. № 2 М. Издательство Наука, 1984

62. Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений
// Федерализм. 1996, №3

63. Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства. //
Правоведение, 2000, №1

64. Мачульская Е.Е. Право на социальное обеспечение - естественное и
неотъемлемое право человека. //Вестник Московского университета. Сер. 11. Право, 1998
№5

65. Мачульская Е.Е. Социальный риск как объективная основа социального
обеспечения. //Вестник Моск. Университета, Сер. 11 Право, 1999, №1

190

66. Мицкевич А.В. Система права и система законодательства: развитие научных
представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права.
Научный ред.: Лазарев В.В., М.: Городец, 2000

67. Мокрый В. Что может местная власть. // Экономика и жизнь №30, июль 2001
года

68. Мотовиловкер Е.Я. Юридическая ответственность и принуждение //
Юридическая ответственность: общие проблемы и отраслевые особенности. Владивосток:
Изд-во Дальневост. ун-та, 1990

69. Некрашас В.Ю. Метод советского трудового права // Советское государство и
право. № 8, М.: Наука, 1980

70. Нецелевое использование средств. // Карелия №79 от 11 октября 2000 г.

71. Осипов А.В. Структура норм социалистического права и их реализация //
Вопросы теории государства и права. Актуальные проблемы социалистического
государства и права, законности и правопорядка. Вып. 7. Саратов: Изд-во Саратовского
ун-та, 1986

72. Павлов И.В. О системе советского социалистического права. - Советское
государство и право, 1958, №11

73. Павлова Н. Назначение и выплата пособий на детей в современных условиях. //
Социальное обеспечение. №11, 2001

74. Паластина С.Я. Юридические факты в советском семейном праве. //
Правоведение, 1976, №3

75. Патрин Д.А. Вопросы юридической техники Договора РФ и Республики
Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий
между органами государственной власти РФ и органами госвласти Республики
Татарстан». Статья в сборнике статей аспирантов - О юридической технике федеральных
законов. М.: РЮИД, 1999

76. Пешков А.Б. Метод правового регулирования как способ воздействия на
поведение людей. / Актуальные проблемы советского права. Вып. 6, Иркутск, 1973

77. Писарева И.В., Толкачева З.А. К вопросу о разработке правил обращения за
пенсией и ее назначения. // Пенсия, 2000, №8

78. Поленина С. Система права и система законодательства в современных
условиях // Правоведение. № 5, 1987

79. Полупанов М.И. К вопросу о методе права социального обеспечения. - Труды
ВЮЗИ. Т. 62. М., 1978

191

80. Полупанов М.И. Право социального обеспечения - самостоятельная отрасль
права // Советское государство и право. № 9 М. Издательство Наука 1971

81. Полупанов М.И. Спорные вопросы теории права социального обеспечения. //
Советское государство и право, №8, 1969

82. Попов М.И. Системный анализ нормы права как научного понятия.
Классификация норм права // Правовая информатика. Вып. 1 М. Издательство , 1996

83. Послание Президента РФ Федеральному Собранию в 2001 году // РГ от
04.04.2001

84. Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании // Труды Высшей
следственной школы МВД СССР. Вып. 1 Волгоград Издательство НИиРИО МВД СССР,
1969

85. Ржаницина Л. Пенсионное обеспечение в России: государство и пенсионеры. //
Вопросы экономики, №9, 1998

86. Ржаницина Л., Ольшанская О. Разве страхование - это плохо, а раздача
помощи - хорошо? // Человек и труд, №2, 2001

87. Римашевская Н.М. Социальное обеспечение в процессе перехода России к
рынку. //Народонаселение, №3, 2000

88. Римашевская Н.М., Бочкарева В.К. Угрозы социальному страхованию. //
Народонаселение, №4, 2000

89. Роик В. Пенсионная реформа: институциональный подход. // Человек и труд,
№1, 2001

90. Роик В. Проблемы развертывания пенсионной реформы. // Российский
экономический журнал, №7-8, 1998

91. Роик В. Социальное страхование - важнейший механизм социальной защиты и
согласия в обществе. // Журнал «Обозреватель-Observer», 1995, №13

92. Роик В.Д. Социальный налог и социальное страхование. // Пенсия №7 2000

93. Рыбин А.В. Система советского социалистического права // Ученые записки. Т.
14: Кн. 4:Ч. 1, Пермь 1959

94. Серебрякова Е.А. Право социального обеспечения: перспективы развития. //
Юридический мир. 2000 №8

95. Симоненко Г.С. Страховой случай в новом социальном страховании. //
Вестник государственного социального страхования. №1, 2002

192

96. Синюков В.Н. О понятии юридического факта в общей теории права. //
Актуальные проблемы социалистического государства и права, законности и
правопорядка. Вып. 7 Саратов Издательство Изд-во Сарат. ун-та, 1986

97. Соловьев А.К. Возможные экономические последствия экспериментов с
пенсионным страхованием. // Пенсия. №8 2000

98. Соловьев Ю.Д. Проблемы совершенствования поощрительных норм
советского исправительно-трудового права // Совершенствование законодательных основ
исполнения уголовных наказаний М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1988

99. Сорокин В.Д. О едином методе правового регулирования // Советское
государство и право. № 7 М. Издательство Наука 1975

100. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс //
Правоведение. № 4, 2000

101. Социальная поддержка малоимущих в Тольятти. // Уровень жизни населения
регионов России, № 6, 2000

102. Стальгевич А.К. Некоторые вопросы теории социалистических правовых
отношений. // Советское государство и право. 1957. №2

103. Титова Т.П. Асимметричность конституционной модели Российского
федерализма // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений.
-М.: 1998

104. Тиунова Л. Система правовых норм и отраслевое подразделение права //
Правоведение. № 4, 1987

105. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития Российского законодательства.
Концепции развития российского законодательства (Издание третье). М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1998

106. Толмачева Л.И. О практике работы координационного совета. // Вестник
государственного социального страхования. №1, 2002

107. Толстой Ю.К. Метод правового регулирования и его исследователи. -
Правоведение, 1973, №6, Издательство ЛГУ

108. Толстошеев В.В. Конституционные основы регионального публичного права. //
Государство и право на рубеже веков (материалы Всероссийской конференции).
Конституционное и административное право. М.: Институт ГиП РАН, 2000

109. Тучкова Э.Г. Формирование системы пенсионного обеспечения России
(правовые проблемы). Сборник трудовое право и право социального обеспечения.
Актуальные проблемы. М.: Проспект, 2000

193

110. Ушаков А.А. К вопросу о системе советского права. права // Ученые записки.
Т. 14: Кн. 4: Ч. 1, Пермь, 1959

111. Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской
Федерации. // Государство и право на рубеже веков (материалы Всероссийской
конференции). Конституционное и административное право. М.: Институт ГиП РАН, 2000

112. Федорова М.Ю. Понятие социального страхования. // Журнал российского
права. №1 2001

113. Фогель Я.М. Некоторые вопросы теории права социального обеспечения. //
Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975

114. Фогель Я.М. О методе правового регулирования в социальном обеспечении. //
XXV съезд КПСС и развитие науки трудового права и социального обеспечения. М., 1978

115. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения
денег к разделению полномочий. // РГ от 17.02.2001

116. Чуча С.Ю. Основания возникновения, изменения и прекращения
правоотношений, связанных с коллективными трудовыми спорами. // Вестник Омского
университета, 1999, Вып. 2.

117. Явич Л.С. К вопросу о предмете и методе правового регулирования. // Вопросы
общей теории советского права, М.: Госюриздат, 1960

118. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования.
-Правоведение, 1970, №6

119. Яковлев В.Ф. Сущность и основные черты гражданскоправового метода
регулирования общественных отношений // Правоведение. № 6, Л. Изд-во Ленингр. ун-та
1972

120. 80% населения хочет получать пенсию от государства. Опрос ВЦИОМ. //
«Сегодня» 20 октября 1997 № 229

Нормативные правовые акты и судебные акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. РГ от 25 декабря
1993 года

2. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах от
19 декабря 1966 года.

3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).
СЗ Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., № 36, ст. 4466

4. Трудовой Кодекс Российской Федерации. РГ от 31 декабря 2001 г.

194

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. РГ от 12 августа
1998 г.

6. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального
страхования". РГ от 21 июля 1999 г.

7. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О Трудовых пенсиях в РФ». РГ от
20 декабря 2001 г.

8. Закон РФ от 11 марта 1992 г. "О коллективных договорах и соглашениях". РГ
от 23 апреля 1992 г.

9. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". РГ от
30 июня 1999 г.

10. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном
страховании в РФ». РГ от 20 декабря 2001 г.

11. Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской
Федерации". Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, от 6 декабря
1990 г. №27 ст. 351

12. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы
Российской Федерации". РГ от 3 августа 1995 г.

13. Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". РГ от 6
мая 1996 г.

14. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной
помощи". РГ от 23 июля 1999 г.

15. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального
обслуживания населения в Российской Федерации". РГ от 19 декабря 1995 г.

16. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов". РГ от 4 августа 1995 г.

17. Федеральный закон от 12 января 1995 г. "О ветеранах". РГ от 25 января 1995 г.

18. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации". РГ от 2 декабря 1995 г.

19. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" РГ от 1 сентября 1995 г.

195

20. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации". РГ от 30 сентября 1997 г.

21. Федеральный закон от 07 августа 2000 г. «О порядке установления размеров
стипендий и социальных выплат в РФ». РГ от 11 августа 2000 г.

22. Закон РФ от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-
исполнительной системы, и их семей". РГ от 26 февраля 1993 г.

23. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации». РГ от 20 декабря 2001 г.

24. Временный порядок назначения и осуществления страховых выплат по
обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний в исполнительных органах Фонда социального
страхования РФ (Приложение 2 к Приказу ФСС от 13 января 2000 г. №6). Финансовая
Россия от 29 февраля 2000 г.

25. Методические рекомендации по организации деятельности социально-
оздоровительных центров граждан пожилого возраста и инвалидов (Приложение к
постановлению Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. №29). Бюллетень Министерства труда и
социального развития Российской Федерации, 1999 г., № 11

26. Типовое положение о доме для престарелых и инвалидов (Приложение к
постановлению Госкомтруда СССР от 20 июня 1978 г. №202)

27. Методические рекомендации по организации деятельности государственного
(муниципального) учреждения "Комплексный центр социального обслуживания
населения" (Приложение к постановлению Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. №32).
Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 1999 г.,
№11

28. Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без
определенного места жительства и занятий (утв. постановлением Правительства РФ от 8
июня 1996 г. №670). РГ от 18 июля 1996 г.

29. Примерное положение о центре социального обслуживания (утв. приказом
Минсоцзащиты РФ от 20 июля 1993 г. №137)

30. Основные положения государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ 15 октября 1999 г.
№1370). РГ от 21 октября 1999 г.

196

31. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1995 г. № 11-П «По
делу о проверке конституционности статьи 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 года "О
государственных пенсиях в РСФСР" в связи с жалобами граждан Г.Г.Ардерихина,
Н.Г.Попкова, Г.А.Бобырева, Н.В.Коцюбки». РГ от 21 октября 1995 г.

32.                               Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. №18-П "По
делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального
закона от 4 января 1999 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд
Российской    Федерации,    Фонд   социального    страхования   Российской   Федерации,
Государственный   фонд   занятости   населения   Российской   Федерации   и   в   фонды
обязательного медицинского страхования на 1999 год" и статьи 1 Федерального закона от
30 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О
тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ,
Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязательного медицинского
страхования на 1998 год" в связи с жалобами граждан, общественных организаций
инвалидов и запросами судов". РГ от 19 января 2000 г.

33.                               Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П "По делу
о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской
области,     Ставропольского    края,    Воронежской    области    и    города    Воронежа,
регламентирующих   порядок   регистрации   граждан,   прибывающих   на   постоянное
жительство в названные регионы". РГ от 17 апреля 1996 г.

34. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. "По запросу
группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ
отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан,
Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и
Республики Татарстан".

35. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 1961 г. №2 "О
судебной практике по рассмотрению дел, возникающих в связи с незаконной выплатой
государственных пенсий" (с изменениями от 11 сентября 1962 г., 5 июля 1965 г., 11
декабря 1968 г., 20 декабря 1976 г., 27 июля 1983 г., (в редакции от 21 декабря 1993 г., с
изменениями от 25 октября 1996 г.).

36. Определение Военной Коллегии Верховного суда РФ о признании судебного
решения о компенсации морального вреда уволенному в запас военнослужащему в связи с
несвоевременным (более 6 мес.) оформлением ему пенсии законным и обоснованным.
Бюллетень ВС РФ №11, 2001

37.                                Определение Верховного Суда от 31 августа 2001 г. №11Г01-48 о признании
недействительным подпункта «а» п. 11   «Порядка назначения и выплаты пособий и
компенсаций»,    утвержденного    постановлением    Кабинета   Министров    Республики
Татарстан №304/1 от 29 июня 1994 г.

38. Определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 29 марта 2001 г. «Установление субъектом РФ уровня социальных услуг для лиц
пожилого возраста и инвалидов ниже гарантированного федеральными нормативными
правовыми актами является неправомерным».

39.                                Определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 23   марта 2001   г.   «Нормативный акт субъекта Российской Федерации в части
установления ограничения количества поездок на автомобильном транспорте общего
пользования   (кроме такси) для инвалидов   признан противоречащим федеральному
законодательству, недействительным и не подлежащим применению».

Все региональные нормативные правовые акты, указанные в настоящем исследовании, использованы с помощью правовых справочно-информационных систем «Консультант+», «Кодекс», «Гарант».

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Модернизация основных черт метода права социального обеспечения. //
Межвузовский аспирантский сборник: Право и государство на рубеже
тысячелетий. /Под ред. К.Н. Гусова. -М.: «Проспект», 2001, с. 118-123 (0,5 п.л.)

2. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее
субъектами как проявление одной из основных черт метода права социального
обеспечения. // Вестник Университета Российской Академии Образования, №4,
2001, с. 100-130 (2,5 п.л.)

3. Специфика санкций в праве социального обеспечения. // Сборник докладов и
статей Всероссийской научно-практической конференции на тему: «30 лет КЗоТ
РФ и проблемы совершенствования законодательства о труде и социальном
обеспечении на современном этапе», М.: «Проспект», 2002 (0,5 п.л.) (в печати)