Чукреев Андрей Александрович

СУБЪЕКТИВНЫЕ УСЛОВИЯ ПРИМЕНЕНИЯ САНКЦИЙ ГРАЖ­ДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2003

Работа выполнена на кафедре трудового и предпринимательского права Института государства и права Тюменского государственного университета

Научный руководитель

 

заслуженный юрист Российской Федерации,

член-корреспондент РАН, доктор

юридических наук, профессор

Михаил Иванович Клеандров

 

Официальные оппоненты:

 

доктор юридических наук,

профессор

Владимир Сергеевич Белых

кандидат юридических наук Диана Александровна Ушивцева

Ведущая организация

 

Тюменский юридический институт МВД РФ

Защита состоится 15 ноября 2003 г. в 14 часов на заседании диссерта­ционного совета КР-212.274.30 при Тюменском государственном универси­тете по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, д. 38, зал заседаний диссерта­ционного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского госу­дарственного университета.

Автореферат разослан «__» октября 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук

 

В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Уже более де­сяти лет в России идет бурное развитие законодательства о предпринима­тельской деятельности, призванного адекватно регулировать рыночные от­ношения. Ядром этого нормативного массива являются соответствующие нормы гражданского законодательства.

В гипотезы многих гражданско-правовых охранительных норм вклю­чены специфические условия применения санкций, именуемые в специальной литературе субъективными, т.к. они призваны быть средствами правоприме­нительной оценки внутреннего отношения правонарушителя к юридически должному. Наиболее распространенным в законодательстве и изученным наукой видом указанных условий является вина. На проблемах вины внима­ние юристов сфокусировано еще, по крайней мере, со времен Древнего Рима, но до сих пор данный феномен нельзя считать полностью изученным, о чем свидетельствует, в частности, отсутствие легального определения понятия «вина» в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК).

Другую группу субъективных условий применения гражданско-правовых санкций именуют недобросовестностью. Очевидно, в связи с тем, что недобросовестность используется законодателем казуистически, а в та­ких институтах, как истребование имущества из чужого незаконного владе­ния, недействительность сделок, обязательства вследствие неосновательного обогащения, она имеет существенные особенности, - отечественная наука не выработала общего определения этого понятия, и в гражданском законода­тельстве нет универсальных критериев установления недобросовестности.

Между тем, термин «добросовестность» активно используется отечест­венным законодателем последнее десятилетие. Так, в первой части ГК поня­тие «добросовестность» и производные от него слова мы обнаружим в сле­дующих статьях: 6 (п. 2), 10 (п. 3), 53 (п. 3), 157 (п. 3), 220 (абз. 2 п. 1, п. 3),

234 (п. 1), 302, 303. И даже в указанных нормах анализируемая категория ис­пользуется в разных смыслах и для разных целей. Во-первых, как некое уни­версальное требование гражданского законодательства (ст. 6, 10, 53). Во-вторых, как некое субъективное по природе условие применения гражданско-правовых санкций (ст. 157, 220, 234, 302, 303).

Суть рабочей гипотезы данного диссертационного исследования состо­ит в рассмотрении указанных двух видов субъективных условий применения санкций гражданского законодательства - недобросовестности и вины в качестве двух форм проявления недобросовестного отношения субъектов гражданских правоотношений к чужим правам и законным интересам, к сво­им обязанностям. Используемый нами подход вкупе с теорией гражданско-правовых охранительных мер, дифференцирующей последние по функцио­нально-целевому признаку на два вида - меры защиты и меры ответствен­ности, позволяет по новому взглянуть на анализируемые категории, в част­ности, глубже понять феномен «ответственности независимо от вины».

Кроме того, актуальность темы нашего исследования обусловлена стремлением на теоретической базе, развитой, прежде всего, в советский пе­риод развития отечественной науки, проанализировать новейшее граждан­ское законодательство, практику его применения, делая акцент на одной из фундаментальных новелл постсоветского российского права - легализации предпринимательской деятельности. Такой подход актуален с социальной и собственно юридической точек зрения, - предпринимательство является экономической основой современного российского общества, а его правовая форма - важнейшей частью современного российского права.

Как известно, субъекты гражданского права за нарушение обяза­тельств, принятых ими при осуществлении предпринимательской деятельно­сти, несут «ответственность независимо от вины» (п. 3 ст. 401 ГК). Но дан­ное правило действует, если иное не предусмотрено законом или договором. Исключения из приведенного общего правила ст. 401 ГК достаточно распро-

странены и имеют большое теоретическое и практическое значение. Кроме того, гражданско-правовые санкции, адресованные субъектам, осуществ­ляющим предпринимательскую деятельность, санкциями за нарушение обя­зательств не исчерпываются. Общего же правила об исключении из соста­вов правонарушений предпринимателей субъективных условий применения санкций, кроме как в п. 3 ст. 401 ГК, гражданское законодательство не со­держит. В связи с этим, исследование проблем, связанных с субъективными условиями применения санкций гражданского законодательства о предпри­нимательской деятельности следует признать актуальным.

Одной из специфических проблем, возникающих на этом пути, являет­ся раскрытие особенностей применения субъективных условий гражданско-правовых санкций к юридическим лицам. Учитывая существование в миро­вой науке множества правовых теорий сущности юридического лица, а также еще недавние радикальные изменения в отечественной экономике и праве, актуальность исследования указанных особенностей трудно переоценить.

Степень научной разработанности темы исследования. В советский период развития отечественной науки доминировала точка зрения, что тре­бование добросовестности осуществления гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей является принципом гражданского права. Наибо­лее концептуально исследовал добросовестность как принцип советского гражданского права В.П. Грибанов. Вслед за ним Г.А. Свердлык проанализи­ровал роль данного принципа в жилищном, авторском и патентном праве.

В постсоветский период, особенно с принятием ГК наблюдается резкое оживление интереса к таким оценочным, относительно-определенным в нор­мативно-правовых актах категориям гражданского права как добросовест­ность. О добросовестности по современному российскому законодательному и практическому материалу есть ряд публикаций В.А. Белова, Е.В. Богдано­ва, В.С. Ема, В.И. Емельянова, К.И. Скловского, Л.В. Щенниковой и др. Од­нако, несмотря на это, категория добросовестности еще ждет раскрытия сво­его потенциала в условиях построения российского правового государства.

5

Характеризуя отечественные исследования вины в гражданском праве после 1917 г., следует констатировать глубокий и неугасающий интерес к данной категории. Свидетельством тому ряд монографий по данному фено­мену, среди которых наибольшее влияние на отечественную цивилистику оказала работа Г.К. Матвеева «Вина в советском гражданском праве» 1955 г. издания. Кроме того, проблемы вины глубоко исследовались как частные (но всегда как одни из важнейших) в работах, касающихся гражданско-правовой ответственности, таких выдающихся ученых, как В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, В.А. Ойгензихт, В.А. Тархов, Е.А. Флейшиц и др.

Уже более десяти лет былого интереса к вине в гражданском праве не наблюдается. Хотя проведен ряд диссертационных исследований, связанных с проблемами вины (В.А. Плотников, О.В. Дмитриева, С.С. Амосов и др.). Спад научной активности в этом направлении отчасти объясняется расшире­нием в новейшем российском гражданском законодательстве сферы исполь­зования «ответственности независимо от вины», в частности, за нарушение обязательств, связанных с предпринимательской деятельностью. Однако, как было показано, ответственность «за вину» далеко не вытеснена из граж­данского права ее противоположностью даже в предпринимательской сфере.

Что касается недобросовестности как субъективного условия приме­нения гражданско-правовых санкций, то концептуальных исследований дан­ной категории в отечественной науке не проводилось. Конечно, исследования по частным направлениям - недобросовестность при незаконном владении, при заключении сделок, при неосновательном обогащении и т.п. - имели ме­сто. Ярчайшим примером такого рода является работа Л.И. Петражицкого «Bona fides в гражданском праве. Права добросовестного владельца на дохо­ды с точек зрения догмы и политики гражданского права», впервые изданная в 1897 г. Таким образом, на наш взгляд, есть необходимость фундаменталь­ных обобщений и раскрытия сущности недобросовестности как вида субъ­ективных условий применения санкций гражданского законодательства.

Объект диссертационного исследования - механизм гражданско-правового регулирования, опосредующий реализацию принципа добросове­стности, а также форм его нарушения - недобросовестности и вины. Пред­метом диссертационного исследования выступают охранительные нормы гражданского законодательства о предпринимательской деятельности, со­держащие субъективные условия применения санкций, а также правоотно­шения, в которых реализуются указанные нормы, и правовые акты, способ­ствующие такой реализации.

Целью исследования является поиск путей повышения эффективно­сти механизма гражданско-правового регулирования, направленного на реа­лизацию принципа добросовестности, а также форм его нарушения - недоб­росовестности и вины.

Задачи диссертации: 1) научное обоснование места и роли в совре­менном российском гражданском праве принципа добросовестности; дока­зывание связей данного принципа с субъективными условиями применения санкций гражданского законодательства - недобросовестностью и виной; 2) исторический и логический анализ отечественного опыта правового регу­лирования проблем, связанных с субъективными условиями применения санкций гражданского законодательства о предпринимательской деятель­ности; сравнительный анализ российского опыта с мировым опытом регули­рования соответствующих проблем; 3) исследование особенностей оценки добросовестности в отношении юридических лиц по современному россий­скому праву; 4) выработка предложений для правотворческих органов, пра­воприменителей, субъектов гражданских правоотношений по совершенство­ванию правового механизма реализации принципа добросовестности, а так­же форм его нарушения - недобросовестности и вины.

Методология исследования формируется, в первую очередь, ком­плексом общенаучных методов познания: диалектического, системного, структурно-функционального. Кроме того, используются такие специально-

юридические методы, как формально-юридический и сравнительно-правовой. В работе применяются методологические приемы теории механизма право­вого регулирования (С.С. Алексеев и др.), теории юридического состава пра­вонарушения (С.С. Алексеев, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, Г.К. Матвеев, И.С. Самощенко и др.). Также используются достижения теории гражданско-правовых охранительных мер (Т.И. Илларионова, О.А. Красавчиков и др.).

Научная база исследования состоит из научных трудов ряда отечест­венных специалистов по вопросам общей теории права, гражданского и предпринимательского права; таких как: С.С. Алексеев, В.С. Белых, А.М. Белякова, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.В. Витрянский, В.П. Грибанов, Т.И. Илларионова, О.С. Иоффе, М.И. Клеандров, О.А. Красавчиков, М.И. Кулагин, Н.С. Малеин, Г.К. Матвеев, В.А. Ойгензихт, Е.А. Павлодский, И.А. Покровский, Б.И. Пугинский, Г.А. Свердлык, В.Л. Слесарев, В.А. Тархов, Е.А. Флейшиц, Б.Б. Черепахин, Г.Ф. Шершеневич, В.С. Якушев.

Нормативно-правовая и эмпирическая база диссертации включает в себя, прежде всего, Конституцию России, часть первую и вторую ГК. Так­же применяются часть третья ГК, другие акты гражданского и иного россий­ского законодательства. В работе используются постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, информационные письма и постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, а также постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, постановления и решения Арбитражного суда Тюменской области. Анализируется право зарубежных стран, акты международных организаций, ныне не действующие источники отечественного права, памятники древне­римского права.

Научная новизна исследования объясняется постановкой рабочей ги­потезы: принцип добросовестности рассматривается во взаимосвязи с двумя относительно самостоятельными видами субъективных условий применения мер гражданско-правовой охраны - недобросовестностью и виной, которые

анализируются как формы нарушения данного принципа. Такой ракурс по­зволяет объединить в рамках единого теоретического подхода два комплекса проблем, традиционно рассматриваемых отечественной юридической наукой изолированно, - это проблемы добросовестности как принципа гражданско­го права и проблемы субъективных условий применения санкций граждан­ского законодательства. Выбранный нами методологический прием позво­ляет выдвинуть оригинальные и полезные, на наш взгляд, предложения по совершенствованию соответствующих правовых норм и их применения.

Основные положения, выносимые на защиту.

1.       Требование добросовестного осуществления гражданских прав и ис­
полнения гражданских обязанностей является принципом гражданского пра­
ва: это обязанность субъектов гражданских правоотношений при использо­
вании своих прав, осуществлении законных интересов, исполнении своих обя­
занностей проявлять должную заботливость о соблюдении прав и законных
интересов других участников имущественного оборота.

Соответственно, недобросовестность — это отсутствие у субъектов гражданских правоотношений должной заботливости о соблюдении прав и законных интересов других участников имущественного оборота при ис­пользовании своих прав, осуществлении законных интересов, исполнении обя­занностей.

2.                 Вина является одной из форм нарушения принципа добросовестности в
гражданском праве. Таким образом, вина в гражданском праве - это недобро­
совестность, проявившаяся в нарушении лицом своей обязанности, права
или законного интереса другого лица и влекущая применение мер граждан­
ско-правовой ответственности.

3.                 Формы (степени) вины в гражданском праве являются по сравнению с
виной более конкретными формами нарушения принципа добросовестности.

Такая точка зрения позволяет диссертанту выработать определения форм вины: а) деяние признается совершенным с умыслом, если лицо осозна-

9

вало или должно было осознавать, что его действия (бездействие) влекут нарушение его обязанности, права или законного интереса другого лица, од­нако, своей волей и в своем интересе осуществило эти действия (бездейст­вие); б) деяние признается совершенным по неосторожности, если лицо не приняло тех мер, какие могло и должно было принять, чтобы не нарушить своими действиями (бездействием) своей обязанности, права или законного интереса другого лица.

Степени неосторожности диссертант предлагает определять следую­щим образом. Деяние признается совершенным с простой неосторожностью, если лицо приняло меры, чтобы не нарушить своими действиями (бездейст­вием) своей обязанности, права или законного интереса другого лица, но та­ких мер было недостаточно, исходя из того, что правонарушитель мог и должен был сделать. Деяние признается совершенным с грубой неосторож­ностью, если лицо не приняло никаких мер, чтобы не нарушить своими дей­ствиями (бездействием) своей обязанности, права или законного интереса другого лица, либо приняло такие меры, но их было явно недостаточно, ис­ходя из того, что правонарушитель мог и должен был сделать. 4. Недобросовестность (в узко-охранительном смысле) рассматривается как одно из условий применения мер гражданско-правовой защиты. Данное условие является субъективным по своей природе и характерным для ука­занных мер (хотя может использоваться и в механизме гражданско-правовой ответственности). Но данное условие не всегда является обязательным, не­обходимым для применения соответствующих санкций, - только в случаях, прямо закрепленных в гражданском законодательстве.

Недобросовестность в таком смысле (также как и вина) является фор­мой нарушения принципа добросовестности, - это недобросовестное отно­шение одного лица к нарушению прав и законных интересов другого лица, вы­званному деянием последнего, третьего лица или произошедшему помимо их воли, которое способствует продолжению указанного нарушения.

10

5. Предлагается оригинальный подход к раскрытию сущности юридиче­ского лица - посредством анализа его воли: юридическое лицо - это обособ­ленная в установленной законом форме воля лица или группы лиц, которая признается самостоятельным носителем прав и обязанностей.

Помимо пяти, традиционно исследуемых отечественной наукой, видов субъектов, которые потенциально (кроме первой категории, - она необходи­ма) являются элементами субстрата юридического лица (учредители (уча­стники) юридического лица; органы юридического лица; работники юриди­ческого лица по трудовому договору; работники юридического лица по гра­жданско-правовому договору; представители, не относящиеся к предыду­щим категориям) выделяется относительно новая для отечественного права разновидность субстрата юридического лица - аффилированные лица, не входящие в указанные выше пять видов.

Теоретическая и практическая значимость исследования связана с оригинальным методологическим приемом, - рассмотрение принципа добро­совестности во взаимосвязи с субъективными условиями применения санк­ций гражданского законодательства. Построенная данным путем «общая теория добросовестности» в гражданском праве включает в себя в качестве «частных теорий»: а) теорию принципа добросовестности, и б) теорию вины (ее форм) и недобросовестности (в узком смысле).

Многие результаты исследования сформулированы в виде рекоменда­ций по совершенствованию гражданского законодательства, его применения, в виде рекомендуемых вариантов договорных условий о гражданско-правовой охране. Полученные знания могут быть использованы в научной деятельности и при преподавании таких учебных дисциплин, как «Граждан­ское право России» и «Российское предпринимательское право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре трудового и предпринимательского права Института государства и права Тюменского государственного университета.  Основные положения

11

диссертации нашли отражение в 9 опубликованных научных статьях, а также тезисах докладов, которые были обнародованы на нескольких научных кон­ференциях и научно-практических семинарах: региональная научно-практическая конференция в Институте государства и права Тюменского го­сударственного университета 26-27 октября 2000 г.; межвузовская научно-практическая конференция в Тюменском государственном институте миро­вой экономики, управления и права 27 ноября 2001 г. и др.

Теоретические положения диссертационного исследования использу­ются в процессе преподавания автором российского предпринимательского права в Тюменском государственном университете.

Структура диссертации состоит из введения, 4-х глав, разбитых на 10 параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении показана актуальность и степень научной разработанно­сти темы исследования, определены его цель и задачи, объект и предмет, ме­тодология и научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Добросовестность - общая основа формирования в гражданском законодательстве субъективных условий применения санкций» состоит из двух параграфов.

Параграф первый «Добросовестность в системе принципов граждан­ского права» посвящен обоснованию места принципа добросовестности сре­ди других принципов гражданского права.

Принцип добросовестности - это обязанность субъектов гражданских правоотношений при использовании своих прав, осуществлении законных интересов, исполнении своих обязанностей проявлять должную заботли-

12

вость о соблюдении прав и законных интересов других участников имущест­венного оборота. В предложенной формулировке данный принцип, на наш взгляд, подлежит прямому закреплению в ГК.

Делается вывод о связях указанного принципа с такими фундаменталь­ными принципами гражданского права, как принцип автономии воли и прин­цип юридического равенства участников гражданских правоотношений. Суть этих связей в том, что принцип добросовестности, с одной стороны, логиче­ски формируется на основе автономии воли и равенства участников граж­данских правоотношений, а с другой, - является одной из универсальных юридических гарантий реализации указанных принципов.

Второй параграф первой главы «Добросовестность как универсаль­ный критерий юридической оценки субъективной стороны противоправного деяния» посвящен раскрытию охранительного потенциала в гражданском праве принципа добросовестности.

Делается вывод о том, что принцип добросовестности является логико-юридической базой для формирования субъективных условий применения санкций гражданского законодательства. Указанные условия могут рас­сматриваться как частные формы нарушения отраслевого требования добро­совестности. Обобщенно же указанное нарушение - недобросовестность в широком смысле этого термина - можно определить так: это отсутствие у субъектов гражданских правоотношений должной заботливости о соблю­дении прав и законных интересов других участников имущественного обо­рота при использовании своих прав, осуществлении законных интересов, ис­полнении обязанностей.

Ведущим параметром оценки добросовестности (недобросовестности) конкретного деяния следует считать, как видно из предложенного определе­ния, «должную заботливость». Заботливость в этом значении - это выразив­шееся в деянии стремление субъекта предвидеть и предотвращать связан­ные с его деятельностью нарушения прав и законных интересов других лиц.

13

По мнению диссертанта, в ГК, изменив его ст. 10, следует закрепить общую презумпцию добросовестности участников гражданских правоотно­шений: таковые, если иное не предусмотрено законом, признаются добросо­вестными до тех пор, пока не будет доказано обратное. Подобная презумп­ция закреплена в п. 3 ст. 10 ГК, но анализ данной нормы позволяет говорить о неоправданной узости закрепленного в ней юридического предположения. Следовательно, рассматривая вину в качестве частной формы нарушения принципа добросовестности, традиционные для отечественного законода­тельства презумпции виновности нарушителя обязательств (абз. 1 п. 1 ст. 401 ГК) и причинителя вреда (п. 2 ст. 1064 ГК) можно оценивать как наиболее общие законодательные исключения из презумпции добросовестности.

Глава вторая диссертации «Вина в гражданском праве: основные по­ложения» состоит из двух параграфов.

Параграф первый главы второй «Понятие вины и ее форм (степеней) в гражданском праве» посвящен определению перечисленных в его названии понятий с учетом рабочей гипотезы диссертационного исследования. Пред­ложенные дефиниции подлежат, на наш взгляд, закреплению в ГК.

Итак, вина - это недобросовестность, проявившаяся в нарушении ли­цом своей обязанности, права или законного интереса другого лица и влеку­щая применение мер гражданско-правовой ответственности.

Соответственно, формы вины в гражданском праве с позиции рассмот­рения их в качестве более конкретных по сравнению с виной форм наруше­ния принципа добросовестности могут определяться следующим образом: а) деяние признается совершенным с умыслом, если лицо осознавало или должно было осознавать, что его действия (бездействие) влекут нарушение его обязанности, права или законного интереса другого лица, однако, своей волей и в своем интересе осуществило эти действия (бездействие); б) деяние признается совершенным по неосторожности, если лицо не приняло тех мер, какие могло и должно было принять, чтобы не нарушить своими действиями

14

(бездействием) своей обязанности, права или законного интереса другого ли­ца.

Диссертант предлагает следующие определения степеней неосторож­ности. Деяние признается совершенным с простой неосторожностью, если лицо приняло меры, чтобы не нарушить своими действиями (бездействием) своей обязанности, права или законного интереса другого лица, но таких мер было недостаточно, исходя из того, что правонарушитель мог и должен был сделать. Деяние признается совершенным с грубой неосторожностью, если лицо не приняло никаких мер, чтобы не нарушить своими действиями (бездействием) своей обязанности, права или законного интереса другого лица, либо приняло такие меры, но их было явно недостаточно, исходя из того, что правонарушитель мог и должен был сделать.

Второй параграф главы второй «Основные проблемы установления невиновности (вины)» посвящен анализу трех проблем: а) обстоятельствам, исключающим виновность противоправного деяния, - случаю и непреодоли­мой силе; б) проблемам определения должной степени заботливости при оценке субъективной стороны правонарушения; в) роли доказательственных презумпций в установлении невиновности (вины).

В рамках континентальной семьи правовых систем традиционно об­стоятельства, исключающие виновность противоправного деяния, делятся на два вида - случай и непреодолимая сила.

Случай - это юридический факт, который характеризуется субъектив­ной непредотвратимостью: правонарушитель не знает и не должен знать о возможности наступления соответствующего противоправного результата, вызванного случаем, и поэтому такой результат не может быть этим наруши­телем предотвращен (В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков и др.).

Диссертант приходит к выводу, что сущностный признак случая - не­предвиденность: невозможность иметь конкретное знание о времени, месте, вредном характере случая, причем в соответствующей ситуации нельзя было ожидать предвидения последнего от правонарушителя. Следовательно, цен-

15

тральный вопрос, требующий разрешения при юридической оценке случая, -должен ли был правонарушитель предвидеть этот случай исходя из той сте­пени заботливости, которая вытекает из законодательства, принятого дан­ным субъектом обязательства, обстоятельств совершенного правонарушения. Если да, то правонарушитель виновен, если нет, - не виноват.

ГК определяет непреодолимую силу как действие «чрезвычайных и не­преодолимых при данных условиях обстоятельств» (п. 1 ч. 1 ст. 202, п. 3 ст. 401 ГК). Отечественная доктрина и практика развивают и существенно до­полняют эти легальные признаки.

Во-первых, непреодолимая сила является причиной правонарушения и характеризуется чрезвычайностью: правонарушение не вытекает из законо­мерного хода развития соответствующих общественных отношений, но воз­никает вследствие воздействия экстраординарных обстоятельств на эти от­ношения (О.С. Иоффе, В.П. Грибанов, В.А. Ойгензихт, В.А. Туманов и др.).

Во-вторых, непреодолимой силе также свойственен признак объектив­ной непредотвратимости: если бы даже правонарушитель мог предвидеть наступление анализируемых обстоятельств и их последствий, они не могли быть предотвращены им. Однако, критерий непредотвратимости относите­лен, т.к. речь в ГК идет о действии соответствующей силы «при данных ус­ловиях». Поэтому правонарушителю, чтобы освободиться от применения к нему гражданско-правовых санкций, надлежит проявлять должную заботли­вость в преодолении и устранении негативных последствий влияния непре­одолимой силы на выполнение его юридических обязанностей (В.А. Ойген­зихт, Е.А. Павлодский, В.Т. Смирнов, А.А. Собчак и др.). При этом практика исходит из того, что невозможность исполнения обязательства в конкрет­ной ситуации при действии непреодолимой силы должна быть абсолютной.

Узловым вопросом, как уже отмечалось выше, при установлении неви­новности (вины) является вопрос о пределах должного, об объеме юридиче­ских требований к лицу, совершившему гражданское правонарушение. Прак-

16

тически наиболее остро эта проблема встает при попытке разграничить «не­осторожность» и «случай».

Диссертант приходит к выводу, что критерий установления должной степени заботливости должен сочетать в себе как объективные, так и субъ­ективные параметры («объективно-субъективный» критерий по О.С. Иоф­фе): а) характер деятельности правонарушителя с учетом юридических требований к ее осуществлению, б) видовые признаки и индивидуальные осо­бенности субъекта, нарушившего право, в) обстановка совершенного право­нарушения. Роль, взаимодействие объективных и субъективных параметров при оценке конкретного правонарушения зависит, прежде всего, от характера спорного правоотношения, от особенностей нарушенных требований права.

Еще один фактор, существенно влияющий на установление невиновно­сти (вины) - доказательственные презумпции гражданского права.

Диссертант приходит к выводу, что в российском гражданском праве доминирует презумпция вины правонарушителя - нарушителя обязательств (абз. 1 п. 1 ст. 401 ГК) и причинителя вреда (п. 2 ст. 1064 ГК). Однако, этими мерами - ответственностью за нарушение обязательств и ответственностью за причинение вреда гражданско-правовая ответственность не исчерпывается. Следовательно, анализируемая презумпция не носит отраслевого, универ­сального для гражданского права характера, хотя и доминирует благодаря значительному «удельному весу» названных мер в структуре гражданско-правовой охраны. В частности, указанная презумпция не распространяется на применение санкций за злоупотребление правом (ст. 10 ГК), на применение так называемых конфискационных санкций (ст. 169, 179, 240, 241, 239 ГК).

По нашему мнению, следовало бы закрепить в ГК следующую норму (в дополнение к презумпции добросовестности): когда санкция гражданского законодательства применяется к лицу при условии наличия его вины в со­вершенном правонарушении, лицо предполагается невиновным до тех пор, пока не будет доказано обратное, кроме случаев предусмотренных законом.

17

Глава третья диссертации «Особенности применения субъективных условий гражданско-правовых санкций к юридическому лицу» включает в себя два параграфа.

Параграф первый главы третьей «К вопросу о сущности юридиче­ского лица» посвящен обращению в контексте задач диссертационного ис­следования к соответствующей «вечной» в юридической науке проблеме.

Пытаясь продуктивно критически относиться к исторически ведущим в отечественной науке теориям юридического лица — теории фикции (домини­ровала в досоветский период) и теории коллектива (доминировала в совет­ский период), диссертант предлагает оригинальный подход к раскрытию сущности этого субъекта права - посредством юридического анализа его во­ли. При этом под волей понимается идеальная (духовная) система, исполь­зуемая субъектом для сознательного самоуправления своим поведением.

Формулируется соответствующее определение понятия «юридическое лицо», которое, на наш взгляд, достойно закрепления в п. 1 ст. 48 ГК вместо ныне существующего. Юридическое лицо - это обособленная в установлен­ной законом форме воля лица или группы лиц, которая признается само­стоятельным носителем прав и обязанностей.

Параграф второй главы третьей «Влияние субстрата юридического лица на субъективную сторону его противоправного деяния» решает две ос­новные задачи: а) наполнение современным содержанием категории «суб­страт юридического лица»; б) выявление общих закономерностей влияния элементов такого субстрата на формирование и реализацию субъективного отношения юридического лица к своему правонарушению.

Традиционно отечественной наукой исследовалось пять видов субъек­тов, которые потенциально (кроме первой категории, - она необходима) яв­ляются элементами субстрата юридического лица: а) учредители (участники) юридического лица; б) органы юридического лица; в) работники юридиче­ского лица по трудовому договору; г) работники юридического лица по гра­жданско-правовому договору; д) представители, не относящиеся к преды-

18

дущим категориям. Диссертантом же выделяется относительно новая для отечественного права разновидность субстрата юридического лица - аффи­лированные лица, не входящие в указанные выше пять видов.

Но необходимо не только выделять элементы такого субстрата, но и знать способы влияния этих элементов на формирование и реализацию соот­ветствующей воли. Основные юридически значимые закономерности указан­ного влияния отражены в предлагаемой классификации.

1. Индивиды (физические лица).

1.1.  Индивид в своем личном качестве.

1.2.  Индивид как представитель других лиц, групп лиц.

1.3.  Индивид в качестве «носителя» («соносителя») воли юридического
лица - его учредитель (участник).

1.4.  Индивид как орган (исполнительный) юридического лица.

1.5.  Индивид как работник абстрактного лица.

2. Группы лиц (объединения физических и (или) абстрактных лиц).

2.1.   Группа лиц в ее «личном» качестве - организация, не имеющая
статуса юридического лица.

2.2.   Группа лиц, являющаяся «носителем» воли юридического лица, -
совокупность учредителей (участников).

2.3.   Группа лиц как орган юридического лица.

2.4.   Группа лиц - работников абстрактного лица.

3. Абстрактные лица (нефизические лица).

3.1. Абстрактное лицо как публичное (политическое) образование.

3.2.   Абстрактное  лицо,  являющееся  экономико-правовой  «маской»
объединения индивидов и (или) абстрактных лиц, — юридическое лицо по оп­
ределению п. 1 ст. 48 ГК.

3.3. Юридическое лицо как представитель другого лица, группы лиц.

3.4.  Юридическое лицо как «носитель» («соноситель») воли другого
юридического лица - его учредитель (участник).

19

Следует подчеркнуть, что между первой и второй группой указанных субъектов, с одной стороны, и третьей, с другой, существует серьезный онто­логический разрыв, - третья группа - это не просто сверхиндивидуальные, но и сверхколлективные социальные образования. Вместе с тем, налицо взаимо­действие между описанными уровнями социальной реальности. Из этого следует, в том числе, необходимость при анализе механизма волеобразования и волеизъявления юридических лиц учитывать роль в этих процессах тех или иных деятелей двух других, «низших» категорий.

Глава четвертая диссертации «Субъективные условия применения санкций в механизме гражданско-правовой охраны» включает в себя четыре параграфа.

Первый параграф четвертой главы «Недобросовестность - харак­терное условие применения мер гражданско-правовой защиты» посвящен анализу недобросовестности - относительно самостоятельного вида субъек­тивных условий применения гражданско-правовых санкций, т.е. недобросовестности в узко-охранительном смысле этого слова.

Диссертантом делается вывод о том, что недобросовестность является характерным условием применения мер гражданско-правовой защиты (хотя может использоваться и в механизме гражданско-правовой ответственно­сти); но данное условие является обязательным, необходимым для их при­менения только в случаях, прямо закрепленных гражданским законодатель­ством. Предлагается определение понятия недобросовестности в таком узко­охранительном смысле, построенное с учетом связи данной категории с принципом добросовестности, - это недобросовестное отношение одного лица к нарушению прав и законных интересов другого лица, вызванному дея­нием последнего, третьего лица или произошедшему помимо их воли, кото­рое способствует продолжению указанного нарушения.

Второй параграф четвертой главы «Вина - необходимое условие гражданско-правовой ответственности» посвящен раскрытию роли вины как

20

отдельной формы нарушения принципа добросовестности, с одной стороны, и как самостоятельного вида субъективных условий применения санкций гражданского законодательства, с другой.

Анализ гражданского законодательства позволяет придти к выводу о том, что вина является необходимым субъективным условием ответственно­сти за нарушение обязательств (п. 1 ст. 401 ГК). Сказанное в равной мере относится и к общей мере имущественной ответственности - возмещению убытков (ст. 393 ГК), и к специальным мерам - уплате неустойки (ст. 330 ГК), взысканию процентов за неправомерное пользование чужими денеж­ными средствами (ст. 395 ГК), потере суммы переданного задатка или упла­те его двойного размера (ст. 381 ГК). Вина является необходимым субъек­тивным условием ответственности за причинение вреда (п. 2 ст. 1064 ГК), а также других видов гражданско-правовой ответственности, в частности, от­ветственности за злоупотребление своим правом (п. 1 ст. 10 ГК).

Правда, часто начала вины не проводятся последовательно в конкрет­ных нормах закона. Так, это имеет место в особом случае «ответственности за третьих лиц»: «должник отвечает за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение обязательства третьими лицами, на которых было возложено ис­полнение, если законом не установлено, что ответственность несет являю­щееся непосредственным исполнителем третье лицо» (ст. 403 ГК). Диссер­тант приходит к выводу, что в данной норме законодатель необоснованно не уточняет субъективные условия применения соответствующих санкций. По­этому данная статья требует дополнения ее вторым абзацем следующего со­держания: «Такой должник освобождается от ответственности, если докажет, что надлежащее исполнение обязательства оказалось невозможным вследст­вие обстоятельств, за которые ни должник, ни соответствующие третьи лица не отвечают. При установлении указанных обстоятельств должны учиты­ваться условия ответственности за нарушение обязательств, закрепленные правом только в отношении должника».

21

Особое место в данном параграфе отведено исследованию ответствен­ности «за вину» с учетом ее «конкуренции» в современном российском гра­жданском праве с «ответственностью независимо от вины», в частности, в отношениях с участием предпринимателей.

Анализ гражданского законодательства позволяет констатировать, что «ответственность независимо от вины» не вытеснила по настоящее время от­ветственность «за вину». Этот вывод распространяется и на применение гра­жданско-правовых санкций за нарушение обязательств, принятых при осу­ществлении предпринимательской деятельности. Действительно, п. 3 ст. 401 ГК закрепил для предпринимателей в виде общего правила «ответственность независимо от вины», но одновременно законодатель допустил возможность исключений из этого правила, которые могут устанавливаться договором или законом. Исключениями последнего рода по ГК является применение на на­чалах вины санкций к производителям сельскохозяйственной продукции (ст. 538), энергоснабжающим организациям (п. 2 ст. 547), подрядчикам (п. 4 ст. 723) и др. В связи с этим некорректны безусловные утверждения об установ­лении в ГК «безвиновной ответственности» лиц, осуществляющих предпри­нимательскую деятельность, за нарушения обязательств, принятых в процес­се осуществления последней. Правильнее говорить о закреплении общего правила, из которого в ГК, других федеральных законах и даже договорах могут быть предусмотрены исключения.

В рамках данной работы природа института, именуемого в ГК «ответ­ственностью независимо от вины» рассматривается с позиций функциональ­но-целевого дифференцирования охранительных гражданско-правовых мер на меры ответственности и меры защиты, а также концепции «ответствен­ности только за вину». «Ответственность независимо от вины» - это мера за­щиты, построенная на началах риска противоправного поведения и направ­ленная на преимущественную защиту лица, право или законный интерес ко­торого нарушены. При этом невиновность правонарушителя (если ее и мож­но установить) не учитывается как основание освобождения от реализации

22

соответствующей санкции. Термин «риск» здесь используется не в общерас­пространенном значении этого слова, а в узко-юридическом, - как некий за­конодательный (договорной) прием, средство, используемое для специаль­ных целей. В рамках такого понимания риска, последний рассматриваться в качестве субъективной категории не может.

Третий параграф четвертой главы «Формы (степени) вины в меха­низме гражданско-правовой охраны» посвящен анализу роли форм и степе­ней вины в применении санкций гражданского законодательства.

Одной из особенностей гражданского права является то, что, по обще­му правилу, формы (степени) вины при реализации гражданско-правовой от­ветственности не имеют принципиального значения. Однако, учет форм и даже степеней вины все же имеет смысл в отдельных гражданско-правовых конструкциях. Наиболее часто такие случаи встречаются в охранительных нормах, опосредующих конфликтные ситуации, где правонарушитель может причинить незначительный ущерб, где деликт может не представлять суще­ственной общественной вредности.

Основную массу случаев законодательного учета форм (степеней) вины можно свести (вслед за О.С. Иоффе) к трем основным типам.

Во-первых, в ряде случаев для возникновения гражданско-правовой от­ветственности (определения ее объема) недостаточно просто вины (вины лю­бой степени), а следует установить конкретную степень неосторожности либо даже умысел: нашедший вещь отвечает за ее утрату или повреждение лишь в случае умысла или грубой неосторожности (п. 4 ст. 227 ГК); ссудо­датель по договору безвозмездного пользования отвечает за недостатки ве­щи, которые он умышленно или по грубой неосторожности не оговорил при заключении договора (п. 1 ст. 693 ГК) и т.д.

Во-вторых, для постановки вопроса о снижении ответственности (или об освобождении от нее) в определенных случаях необходимо установить

23

вину (в конкретной форме, степени) кредитора (потерпевшего), - это, прежде всего, общие ст. 404 и ст. 1083 ГК.

В-третьих, в связи с причинением вреда совместными действиями правонарушителей, при решении вопроса о распределении между ними расходов по возмещению вреда потерпевшему, учитывается форма (степень) вины каждого из них, - это, прежде всего, ст. 1080 и ст. 1081 ГК.

Четвертый параграф четвертой главы «Использование субъектив­ных условий применения санкций гражданского законодательства в догово­ре» посвящен исследованию юридических возможностей договорного моде­лирования механизма гражданско-правовой охраны.

Стороны в своем договоре определенным образом могут влиять на субъективные условия программируемых санкций: по ГК «принцип виновной ответственности» может, как мы уже видели, существенно корректироваться, причем корректироваться не только императивно, - здесь допускается доста­точно широкое усмотрение сторон. Каковы же его границы?

Во-первых, диспозитивность нормы п. 1 ст. 401 ГК носит условный ха­рактер: стороны имеют право предусмотреть в договоре иное, если закон еще не урегулировал данный вопрос в форме императивной нормы. Во-вторых, толкование нормы абз. 1 п. 1 ст. 401 ГК позволяет установить, что стороны не могут «своим соглашением исключить ее применение», не установив «ус­ловие, отличное от предусмотренного в ней» (п. 4 ст. 421 ГК). Норма абз. 1 п. 1 ст. 401 ГК не работает лишь тогда, когда законом или договором преду­смотрены «иные основания ответственности». Сказанное в полной мере от­носится и к п. 3 ст. 401 ГК. В-третьих, необходимо учитывать запрет п. 2 ст. 400 ГК на ограничение размера ответственности (если последний определен законом) в заключенном до нарушения обязательства договоре, где кредитор - гражданин-потребитель. В-четвертых, заключенное заранее соглашение об освобождении от ответственности или об ее ограничении за умышленное на­рушение обязательства ничтожно (п. 4 ст. 401 ГК). В-пятых, необходимо

24

учитывать основные начала гражданского законодательства (в первую оче­редь, принцип равенства), а это значит, что охрана сторон должна быть экви­валентной. При наличии в договоре явно несправедливой санкции, право­применитель может применить нормы, направленные на защиту ущемляемо­го законного интереса (отказать по ст. 10 ГК кредитору в защите, признать кабальную сделку недействительной по ст. 179 ГК и т.д.).

Из чего же состоит арсенал правовых средств, предоставленный ст. 401 ГК сторонам договора? Они могут использовать право, предусмотренное п. 1 и 3 ст. 401 ГК, и установить в качестве субъективного условия ответственно­сти конкретную форму (степень) вины. Здесь возможных комбинаций, соб­ственно, две: ответственность должника наступает при наличии его умысла или грубой неосторожности либо только умысла.

Далее, следует учитывать диспозитивность норм, содержащихся в ст. 15, 394 ГК, позволяющую ограничить размер договорной ответственности. Так, ограничение в договоре принципа полного возмещения убытков может иметь несколько вариантов: установление ответственности в размере опреде­ленных компонентов легального определения убытков в зависимости от формы (степени) вины (п. 2 ст. 15 ГК); долевое (процентное) уменьшение в договоре общего объема возмещаемых убытков или объема только конкрет­ной части убытков в зависимости от формы (степени) вины.

Целесообразно, на наш взгляд, предусматривать в договоре перечень обстоятельств, которые свидетельствовали бы (исходя из характера деятель­ности участников, их опыта) о случайном нарушении обязательств той или иной стороной и (или) говорили бы о недобросовестности контрагента в ка­кой-либо форме. Установление (в случае спора) подобных фактов может ос­вободить должника от применения санкций (или уменьшить их объем), по­строенных на началах вины, а в случаях недобросовестности контрагента - и на началах риска.

Заключение посвящено общим выводам по проделанному диссертаци­онному исследованию.

25

ОСНОВНЫЕ   ПОЛОЖЕНИЯ  ДИССЕРТАЦИИ  ОПУБЛИКОВА­НЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА:

1.                                    Условие о вине в договорном моделировании гражданско-правовой охраны
сторон // Актуальные проблемы юриспруденции. Межвузовский сборник научных статей.
Выпуск 4. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 1999. 0,4 п. л.

2.                                    Добросовестность в механизме охраны гражданских прав (на примере норм
Гражданского кодекса России) // Актуальные проблемы юридической ответственности.
Сборник статей. Тюмень: Тюменский юридический ин-т МВД РФ, 2000. 0,3 п. л.

3.                                    К вопросу о классификации участников экономической деятельности // Уче­
ные записки Института государства и права Тюменского государственного университета.
Выпуск I. Актуальные проблемы цивилистики. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2000. 0,2 п. л.

4.                                    Экономическая деятельность и ее участники (юридический аспект) // Юри­
дическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, пробле­
мы, перспективы. Материалы региональной научно-практической конференции. Часть 2.
Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2001. 0,2 п. л.

5.                                    К концептуальной модели правового поведения экономической организации
// Материалы Международной научной конференции молодых ученых (14-15 марта 2001
года). Ишим: Изд-во Ишимского гос. педагогического ин-та имени П.П. Ершова, 2001. 0,1
п. л.

6.                                    Проблема распределения бремени доказывания «смешанной вины» // Юри­
дические формы и способы защиты основных прав и свобод граждан РФ. Материалы
межвузовской научно-практической конференции. Тюмень: Тюменский гос. ин-т мировой
экономики, управления и права, 2002. 0,3 п. л.

7.                                    Некоторые проблемы применения имущественных санкций к участнику за
долги его учреждения // Гражданское законодательство и правоприменительная деятель­
ность: проблемы материального права. Материалы научно-практического семинара / Под
ред. М.Ф. Лукьяненко. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2002. 0,3 п. л.

8.                                    Вина в механизме субсидиарной ответственности за долги учреждения //
Современное право. 2002. № 10. 0,3 п. л.

9.                                    Добросовестность в системе принципов гражданского права // Журнал рос­
сийского права. 2002. № 11. 0,3 п. л.

26

Министерство образования Российской Федерации Тюменский государственный университет

На правах рукописи

Данилова Наталья Владимировна

Право государственной собственности на недра

Специальность 12.00.03 - гражданское право;

предпринимательское право; семейное право;

международное частное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень 2003

Диссертация выполнена на кафедре трудового и предпринимательского права Института государства и права Тюменского государственного университета.

Научный руководитель:        заслуженный юрист России,

доктор юридических наук, член-корреспондент РАН М.И. Клеандров

Официальные оппоненты:    доктор юридических наук,

профессор Л.О. Красавчикова

кандидат юридических наук,

доцент

М.Ф. Лукьяненко

Ведущая организация:            Казанский государственный

университет

Защита диссертации состоится в 11 часов 15 ноября 2003 года на заседании диссертационного совета КР 212.274.30 в Тюменском государственном университете по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ТюмГУ.

Автореферат разослан «__ » октября 2003 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук                                      В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Значимость нефтегазового комплекса для экономики России очевидна. Эта отрасль является главным источником налоговых (около 40% доходов федерального бюджета и порядка 20% консолидированного бюджета) и валютных (порядка 40%) поступлений государства. На долю нефтегазового комплекса приходится 12% промышленного производства России и 3% занятых в нем¹. Поэтому не будет преувеличением сказать, что вопросы правового регулирования отношений, возникающих в сфере использования таких ресурсов недр как нефть и газ, относятся к числу важнейших. Ключевым элементом указанных отношений являются отношения собственности на недра. Причем основополагающее значение имеет как вопрос принадлежности недр и их ресурсов, так и вопрос форм осуществления власти государства-собственника недр. Содержание последних во многом определяет эффективность процесса недропользования.

Утверждение российского государства, как федеративного, требует решения, с одной стороны, проблемы наделения субъектов Российской Федерации правом собственности на недра, а с другой - обеспечения защиты общегосударственных интересов. В связи с этим особую актуальность приобретает правовое регулирование деятельности органов государственной власти по разграничению государственной собственности на недра. Отсутствие необходимых правовых норм, опосредующих данный процесс, ставит перед юридической наукой задачу выработки соответствующих предложений и рекомендаций.

Государство, как сложный коллективный субъект права, осуществляет правомочия собственника - владение, пользование и распоряжение - в специфических формах. Поскольку от имени государства в гражданско-правовых отношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, использование государством собственнических правомочий тесно переплетается с

¹ Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России / Минтопэнерго РФ // Нефтегазовая вертикаль. Специальный выпуск. 2000. № 1 (39).

государственным управлением. Основными каналами реализации права государственной собственности на недра являются предоставление участков недр в пользование частным компаниям и получение государством доходов от использования недр, прежде всего от добычи полезных ископаемых, в форме специфических платежей (налогов) за пользование недрами. Соответственно, требуется теоретическое осмысление проблемы корреляции таких институтов как право государственной собственности на недра, права недропользования и государственное управление недрами. Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с намечаемой реформой законодательства о недрах.

Степень научной разработанности проблемы. Институту права государственной собственности в юридической науке уделялось постоянное внимание. В советский период проблемы данного института исследовались такими учеными как А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, С.А. Зинченко, С.М. Корнеев, А.В. Каррас, А.А. Рубанов, Ю.К. Толстой В.С. Якушев и другими. Изучению отношений государственной собственности на природные ресурсы, в том числе на недра, посвящали свои работы Г.А. Аксененок, Г.С. Башмаков, Н.Б. Мухитдинов, О.С. Колбасов, А.А. Рябов, Н.А. Сыродоев и другие. Созданная ими теория права государственной социалистической собственности соответствовала плановой экономике Советского государства и успешно применялась на практике. Однако с переходом к рыночной экономике советская теория собственности оказалась несостоятельной, что обусловило новый всплеск интереса к указанной проблематике.

В фокусе внимания современных ученых-цивилистов, таких как В.К. Андреев, В.П. Камышанский, В.П. Мозолин, Д.Н. Сафиулин, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, Л.В. Щенникова, находятся различные аспекты права собственности: понятие и формы собственности, соотношение собственности и иных вещных прав, пределы и ограничения права собственности, приватизация государственного имущества.

Что касается права собственности государства на такую специфическую часть имущества как недра, то этот вопрос так или иначе затрагивается в работах

С.А. Дзейтова, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, О.И. Крассова, А.В. Лагуткина, М.И, Махлиной, А.И. Перчика, О.М. Теплова. Немалое место данная тема занимает в учебных пособиях и монографиях Р.Н. Салиевой.

Обсуждая перспективы дальнейшего развития законодательства о недрах, ученые особое внимание уделяют аспекту соотношения частных и публичных начал в данной отрасли. В последнее время наряду с проблемами существующей системы лицензирования недропользования немалый интерес ученых вызывают вопросы правового регулирования договорных отношений между государством -собственником недр и недропользователями. При этом особое внимание уделяется такой форме взаимоотношений как соглашения о разделе продукции. Проблемам данного института посвящены работы Н.Н. Вознесенской, А.А. Конопляника, М.Ф. Лукьяненко, С.А. Сосны, М.А. Субботина, Д.М. Сунгурова, А.Ф. Шарифуллиной, А.И. Перчика и других. В гораздо меньшей степени исследуются в юридической науке так называемые лицензионные соглашения, хотя именно они опосредуют отношения государства с подавляющим большинством пользователей недр. Главным образом работы по данному вопросу представлены научными статьями Д. Василевской, С. Дьяченко, Н.Г. Дорониной, М.И. Махлиной, С.А. Сосны. Основной вопрос, обсуждаемый авторами, - степень самостоятельности данного соглашения, а также его правовая природа.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правоотношения государственной собственности на недра. Предмет исследования составляют вопросы принадлежности недр и их ресурсов Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также осуществления указанными субъектами правомочий собственника. Эти вопросы будут рассмотрены на примере месторождений нефти и газа.

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются изучение закономерностей и путей дальнейшего развития института права государственной собственности на недра, выявление противоречий и пробелов правового регулирования отношений государственной собственности на недра, выработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Постановка цели определила формулирование конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

осветить основные исторически сложившиеся в мировой практике подходы к правовому регулированию отношений собственности на недра и обеспечению прав государства на ресурсы недр;

определить исторические этапы развития российского законодательства о недрах с точки зрения закрепления в нем юридической природы права государства на недра;

выявить особенности государства как субъекта права собственности на недра;

выработать конкретные предложения по осуществлению пообъектного разграничения недр между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, определить критерии и порядок такого разграничения;

раскрыть юридическое значение таких инструментов правового регулирования отношений недропользования, как лицензия и лицензионное соглашение, сформулировать предложения по внедрению договорных начал в рассматриваемую сферу;

выявить проблемы практического применения норм законодательства, устанавливающих порядок предоставления в пользование участков недр;

проанализировать сущность и функции платежей за пользование недрами.

Теоретические и методологические основы исследования. В основе рассмотрения вопросов правового регулирования государственной собственности на недра лежит разработанное К. Марксом понятие собственности как общественной формы присвоения материальных благ. Методологической посылкой исследования являются высказанные С.Н. Братусем представления о собственности как о категории, отражающей и статику общественного производства, и его динамику².

Определяющими в теоретическом плане явились труды следующих ученых: А.В. Демин, Б.Д. Клюкин., О.А. Красавчиков, М.И. Махлина, А.И.

^! Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. - М.: Юрид. лит., 1963. С. 24-26.

Перчик, Д.В. Пятков, Р.Н. Салиева, К.И. Скловский, С.А. Сосна, Е.А. Суханов, .М.Теплов, Ю.К. Толстой и других.

Обоснованность положений и выводов, содержащихся в диссертации, достигнуты за счет комплексного применения как общенаучных, так и частнонаучных методов научного познания: диалектического, формально­логического, исторического, формально-юридического, сравнительного правоведения.

Нормативно-правовую базу исследования составило федеральное законодательство, регулирующее отношения государственной собственности на недра, и законодательство о недрах 17 субъектов РФ, на территории которых осуществляется разведка и добыча нефти и газа. Автором обобщены и проанализированы правоприменительные решения органов государственной власти 14 субъектов РФ по вопросам предоставления, изменения и прекращения права пользования участками недр, содержащих месторождения углеводородного сырья, а также решения Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и федеральных арбитражных судов округов.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно стало первым комплексным исследованием теоретических и практических проблем осуществления государством права собственности на недра в современных условиях. Впервые сделана попытка проанализировать взаимосвязи между такими правовыми институтами как право государственной собственности на недра, право пользования недрами, право государственного управления недрами. Его основу составляют следующие научные положения, выносимые на защиту:

1.   Доказывается    необходимость    последовательного    внедрения       в
отношении недр права собственности как конструкции, в наибольшей степени
отвечающей  рыночному  характеру  современной  экономики  и  федеративной
природе российского государства.  Право  собственности рассматривается как
правовой  институт смешанного - частно-правового  и  публично-правового  -
характера, способный служить интересам общего блага.

2.                   Разграничение   государственной   собственности   на   недра   между

Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации требует решения двух блоков вопросов: законодательного определения критериев разграничения и разработки порядка (процедуры) разграничения. Указанные вопросы должны быть регламентированы в законодательстве о недрах в отношении месторождений полезных ископаемых и участков недр, используемых для размещения объектов недвижимости.

3.   Критериями   разграничения   месторождений   полезных   ископаемых
должны служить их назначение, объем запасов, распространенность,     место
нахождения.      Критерием      разграничения      участков      недр,      служащих
пространственным базисом для размещения объектов недвижимости, должно быть
право  собственности  на соответствующий  объект недвижимости.  Процедура
разграничения государственной собственности на недра должна включать три
стадии: подготовку перечня месторождений   полезных ископаемых и участков
недр, отнесенных к федеральной собственности; принятие совместного решения
Правительством    РФ    и    органом    исполнительной    власти    субъекта    РФ;
государственную   регистрацию   права   федеральной   собственности   в   едином
государственном реестре.

4.      Доказывается неэффективность системы совместного ведения недрами.
Осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения ресурсами
недр должно осуществляться их собственниками - Российской Федерацией либо
субъектами Российской Федерации.

5.      Доказывается необходимость изменения роли и соотношения лицензий и
договоров,   используемых   в   сфере   недропользования.   Предлагается   вместо
лицензии на пользование недрами использовать в качестве основного регулятора
отношений    между    государством    -    собственником    недр    и    субъектами
предпринимательской деятельности - недропользователями  договор пользования
участком недр. Данный договор будет являться единственным и достаточным
основанием возникновения права пользования участком недр. Указанный договор
предлагается назвать договором горной аренды и сконструировать его    как
публичный.

6.    В    работе    аргументируется    положение    о    том,    что    проверка
квалификационных качеств претендента на получение права пользования недрами,
а также контроль за выполнением обязательных правил использования и охраны
недр, правил безопасности ведения работ должны осуществляться посредством
лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, связанных
с пользованием недрами. Предлагается дополнить перечень лицензируемых видов
деятельности, установленный ст.  17 Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г.,  следующими: деятельность
по воздействию на недра с целью повышения нефтегазоотдачи; деятельность по
захоронению  и  хранению  отходов  в  недрах;  строительство  и  эксплуатация
подземных   сооружений,   не   связанных   с   добычей   полезных   ископаемых;
строительство нефте- и газохранилищ в пластах горных пород, эксплуатация таких
хранилищ.

7. Обосновывается необходимость внесения в Закон РФ "О недрах" от 21
февраля 1992 г. дополнений, направленных на урегулирование порядка проведения
конкурсов и аукционов на право пользования участками недр. Предлагается
определить правовой статус организаторов конкурсов и аукционов и экспертной
комиссии, требования, предъявляемые к экспертам, порядок определения условий
конкурса на право пользования недрами.

Практическая значимость настоящей работы заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы для совершенствования федерального и регионального законодательства о недрах, для дальнейшего научного анализа проблем права государственной собственности на недра, а также в учебном процессе при изучении курсов гражданского, экологического и земельного права.

Апробация результатов исследования. На основе материалов исследования автором подготовлен и опубликован ряд научных статей. Основные положения диссертационного исследования излагались в выступлениях на Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской

Федерации» (Екатеринбург, 1999 г.), на региональных научно-практических конференциях «Юридическая наука и юридическое образование на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы» (Тюмень, 2000 г.), «Правовые проблемы социально-экономической интеграции Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов» (Тюмень, 2001 г.), «Социально-экономические и правовые проблемы нефтегазового комплекса» (Нижневартовск, 2001).

Также материалы исследований применялись диссертантом при чтении лекций и проведении семинарских занятий по экологическому и земельному праву, а также по спецкурсу «Актуальные проблемы цивилистики» в Тюменском государственном университете.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, научная новизна исследования, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования; излагаются теоретические и методологические основы работы, научная и практическая значимость диссертации.

Первая глава «Общие положения о праве государственной собственности на недра» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Идея государственной собственности на недра и ее реализация в законодательстве России и зарубежных стран: исторический аспект» отмечается, что при всем многообразии специфических черт горного законодательства различных стран можно выделить ключевой момент, определяющий правовой статус недр, а именно: кто в данной стране может распоряжаться недрами. Вопрос этот разрешается в одном из двух основных направлений: либо в пользу собственника земли (так называемая система приращения),     либо     в     пользу     государства     (система     государственной

ю

собственности). Исследуя исторические корни и развитие каждой из этих систем, диссертант на примере таких стран, как США, Канада, Германия, Франция, показывает, что в чистом виде эти системы практически не встречаются. Довольно часто имеется множество исключений из общего правила, либо используется смешанный вариант. Таким образом, юридически обосновывается право государства распоряжаться стратегически важными минерально-сырьевыми ресурсами.

Большое внимание в данном параграфе уделяется анализу отечественного законодательства, регулировавшего отношения государственной собственности на недра в дооктябрьский и послеоктябрьский период, и исследованию советской доктрины права государственной собственности.

В основе анализа лежит следующая посылка: право государства можно квалифицировать как право собственности только тогда, когда оно выступает как равноправная сторона в правоотношениях и использует соответствующие - частно­правовые - формы осуществления своей экономической власти. Исходя из этого, автор выделяет три этапа в развитии исследуемого института: 1)1917 - 1922 г.г.; 2)1922 - 1936 г.г.; 3)1936 - 1990 г.г. Автором исследуются все эти этапы.

Второй параграф «Государство как субъект права собственности на недра» посвящен исследованию положений современной отечественной цивилистики о праве собственности государства. Диссертант соглашается с теми авторами, которые считают, что право собственности оформляет как статические (состояние принадлежности вещи определенному лицу), так и динамические (процесс использования вещи с целью извлечения дохода) отношения собственности. При этом собственник имеет возможность по своему усмотрению осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, в том числе вовлекать в данный процесс иных лиц, либо, напротив, отстранять их от вмешательства в сферу своего хозяйственного господства над вещью.

Современное гражданское право и законодательство базируются на принципе равенства различных форм собственности. В связи с этим ставится вопрос о некорректности использования в законодательстве понятия «форма

и

собственности». Гражданский кодекс РФ исходит из того, что юридически существует одно право собственности с единым содержанием, у которого могут быть только различные субъекты. Однако, разные субъекты права - граждане, юридические лица, публичные образования - имеют существенные различия, что непосредственным образом влияет на формы и способы осуществления ими правомочий собственника.

Характеризуя государство как субъект права, исследователи, как правило, выделяют такие его признаки, как публичная власть и суверенитет. Наличие данных признаков, на первый взгляд, противоречит тому факту, что государство в гражданско-правовых отношениях (в том числе, отношениях собственности) действует как равноправная сторона. В цивилистической науке предлагались и предлагаются различные пути разрешения данного противоречия. Одни авторы (Д.М. Генкин, П.П. Виткявичус) считают, что гражданская правосубъектность государства носит специфических, властный характер, другие (Л.А. Лунц, М.И. Брагинский), возражая, полагают, что в гражданских правоотношениях государство добровольно ограничивает свой иммунитет, третьи (А.А. Иванов, Л.П. Фомина) говорят о «расщеплении» личности государства, о различных ее «модусах», в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует, четвертые (Д.П. Пятков) утверждают, что в гражданских отношениях участвует не государство, а «хозяйственные публичные организации». Автору решение данной проблемы видится, прежде всего, в изменении подходов к пониманию понятия «субъект права». Признание указанного понятия чисто юридической категорией, которая определяет, на кого распространяется действие тех или иных норм, позволяет диссертанту утверждать, что для различных отраслей права могут быть «сконструированы» субъекты, характеризуемые неодинаковыми признаками. Исходя из этого, можно говорить о том, что только публичное право наделяет государство признаками публичной власти и суверенитета, и тем самым характеризует его именно как субъекта публичного права. Нормы же частного права, напротив, исходят из признания равноправного положения государства, отсутствия у него властных характеристик.

12

Вместе с тем структурные признаки государства - наличие системы государственных органов - имеют существенное значение для характеристики участия государства в гражданских отношениях, в том числе как субъекта права собственности. Как устанавливает ГК РФ, от имени Российской Федерации и ее субъектов в гражданских правоотношениях выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1. ст. 125). Как видим, реализация правомочий государства-собственника осуществляется посредством полномочий органов по государственному управлению. В этой ситуации публично-правовые и частно­правовые элементы переплетаются настолько тесно, что весьма сложно отграничить их друг от друга. По мнению диссертанта, формами (способами) осуществления власти государства-собственника в отношении недр, являются предоставление в пользование участков недр физическим и юридическим лицам и получение государством дохода от такого использования в форме платежей за недропользование. Участвуя в этих отношениях, государственные органы представляют интересы государства - собственника, и потому выступают на равных началах с иными субъектами права.

Диссертантом отмечается, что многими современными исследователями вообще отвергается возможность использования в отношении недр конструкции права собственности. Ей противопоставляется так называемая «концепция общественного достояния». Проведенный в диссертации анализ точек зрения различных ученых (Е.А. Суханова, В.П. Мозолина, М.М. Бринчука, С.А. Сосны), позволяет увидеть, что их аргументы в пользу данной концепции сводятся к тому, что природные ресурсы должны служить общественным, а не частным интересам. Полностью соглашаясь с этим утверждением, вместе с тем диссертант полагает, что указанная цель может быть достигнута и при использовании конструкции права собственности. Эта конструкция, с одной стороны, позволяет сохранить исключительное право государства на недра, а с другой - отвечает характеру рыночной экономики, требующей внедрения частно-правовых (договорных) способов   регулирования   отношений   недропользования.   Кроме   того,   она   в

13

наибольшей степени соответствует федеративному устройству российского государства, поскольку дает весомые гарантии экономической и политической самостоятельности как Федерации, так и ее субъектов.

Третий параграф посвящен исследованию проблемы разграничения государственной собственности на недра между Российской Федерацией и субъектами РФ. Рассматривая в историю вопроса, диссертант приходит к выводу, что большое влияние на процесс разграничения оказала предпринятая в начале 90-х г.г. попытка упразднить институт государственной собственности на природные ресурсы, заменив его конструкцией «общественное достояние». Реализация на практике указанной теории, призванная, по замыслу законодателя, устранить проблему разграничения прав на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами (а ранее между СССР и союзными республиками), напротив, дала толчок к пообъектному разделу единой государственной собственности.

Согласно ст. 72 Конституции, разграничение государственной собственности относится к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Толкуя эту конституционную норму, диссертант присоединяется к точке зрения авторов, которые полагают, что понятием «совместное ведение» охватывается как деятельность государственных органов по нормативно-правовому регулированию общественных отношений, так и исполнительно-распорядительная, правореализующая деятельность. Кроме того, Конституция РФ позволяет решить вопрос разграничения недр в федеральном законе.

При множестве субъектов права государственной собственности принципиально важным является определение объекта этого права. Диссертантом доказывается, что участок недр может выступать в качестве объекта права собственности только в одном случае, - когда недра используются в качестве пространственного базиса для размещения подземных сооружений. В иных случаях объектом права собственности должны быть месторождения полезных ископаемых, подземные водные объекты, иные геологические объекты, которые можно индивидуализировать.

Для   решения   рассматриваемой   проблемы   требуется   определить   в

14

федеральном законе два блока вопросов: критерии разграничения и процедура разграничения. В настоящее время в отношении месторождений полезных ископаемых и участков недр, используемых для размещения подземных сооружений исчерпывающие ответы на эти вопросы в законодательстве отсутствуют.

Автором предлагается в качестве критериев разграничения между РФ и ее субъектами месторождений полезных ископаемых использовать такие признаки, как назначение, объем запасов, распространенность и местонахождение полезных ископаемых. Критерием разграничения участков недр, служащих пространственным базисом для размещения объектов недвижимости, должно быть право собственности на соответствующий объект недвижимости.

В соответствии с указанными критериями к федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты: месторождения полезных ископаемых, необходимые для обеспечения нужд обороны и безопасности, иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации; месторождения полезных ископаемых, необходимые для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации; месторождения дефицитных полезных ископаемых; уникальные и крупные месторождения полезных ископаемых, имеющие стратегическое значение для Российской Федерации (нефть, газ, каменный уголь, урановые и другие радиоактивные руды, драгоценные металлы и камни); месторождения полезных ископаемых, расположенные на территории двух и более субъектов РФ; трансграничные месторождения, т. е. расположенные на территории Российской Федерации и соседних государств; участки недр, занятые объектами недвижимости, находящиеся в федеральной собственности.

Прочие объекты, не отнесенные к федеральной собственности, должны считаться собственностью субъектов РФ. Исходя из этого, автором предлагается изменить формулировку ч. 2 ст. 214 ГК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических   лиц   и   муниципальных   образований,    и   не   переданные   в

15

собственность   Российской   Федерации,   являются   собственностью   субъектов Российской Федерации».

Процедура разграничения недр между РФ и субъектами РФ должна включать в себя три стадии: 1) подготовка перечня месторождений полезных ископаемых и участков недр, отнесенных к федеральной собственности; 2) принятие совместного решения Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ; 3) государственная регистрация права федеральной собственности в едином государственном реестре.

Диссертантом подчеркивается, что разграничение собственности на недра не является единовременной акцией. Первоначально вопрос о принадлежности на праве собственности РФ и субъектам РФ должен быть решен в отношении уже открытых месторождений полезных ископаемых (как используемых, так и не используемых), а также участков недр, фактически используемых для размещения сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В дальнейшем соответствующие решения о передаче в федеральную собственность указанных объектов должны приниматься по мере необходимости. В принципе вполне возможно в будущем осуществлять такую передачу из собственности субъектов РФ в федеральную собственность на возмездной основе (т. е. путем заключения договоров купли-продажи). Здесь может быть предложено следующее решение: если поиск и геологическая разведка новых месторождений полезных ископаемых произведена за счет средств федерального бюджета, передача таких месторождений должна осуществляться безвозмездно, если за счет средств региональных бюджетов, то возмездно.

Вторая глава «Проблемы осуществления государством права собственности на недра» состоит из трех параграфов.

Параграф первый «Соотношение лицензионного и договорного способа правового регулирования отношений пользования недрами» начинается с исследования сущности института лицензирования недропользования. Указывая на общую для всех лицензий функцию государственного    контроля    за    деятельностью    хозяйствующих    субъектов,

16

диссертант на основе анализа действующего законодательства о лицензировании недропользования и практики органов МПР РФ характеризует виды и формы такого контроля.

Рассмотрев роль и место лицензии на право пользования недрами в механизме действия права, автор диссертации приходит к выводу, что этот вид лицензии имеет существенную особенность. В отличие от лицензии на вид деятельности, которая представляет собой конститутивный («правосубъектно-формирующий») административный акт, лицензия на право пользования недрами является правоустанавливающим актом, выступая в качестве основания возникновения у лица субъективного права пользования конкретным участком недр.

Проведенный автором диссертации анализ решений арбитражных судов по делам об уплате платежей за пользование недрами позволил сформулировать ряд выводов и рекомендаций. В частности, единственным подтверждением наличия у лица права недропользования может служить лицензия на право пользования недрами, ни фактическое недропользование, ни договоры о передаче держателем лицензии всех или отдельных прав третьим лицам не являются основанием возникновения права недропользования.

Права и обязанности недропользователей, определенные при предоставлении участка недр в пользование, в том числе в ходе конкурсов и аукционов, фиксируются в договорах - так называемых лицензионных соглашениях. Действующее федеральное законодательство рассматривает их как неотъемлемую часть лицензии - административного акта. Указанное противоречие, по мнению диссертанта, порождает ряд проблем. В частности, неразрывная связь лицензии и лицензионного соглашения не позволяет оперативно изменять условия недропользования, не предоставляет недропользователям гарантий на случай необоснованного отказа государственных органов внести соответствующие изменения, резко ограничивает возможности объединения субъектами предпринимательской деятельности своих финансовых, технологических и иных ресурсов.. Решение указанных проблем диссертант видит

17

в замене лицензионно-разрешительного порядка регламентации пользования недрами договорным, предлагаемого некоторыми учеными (М.И. Махлина, С.А. Сосна, М.А. Субботин).

Разделяя в целом предложенную концепцию изменения роли договора и лицензии в сфере недропользования, автор диссертации вносит в нее свои коррективы. По мнению диссертанта, необходимость сохранения за лицензией на недропользование удостоверительной, регистрирующей функции отсутствует. Регистрация права пользования недрами, возникшего на основании договора, может происходить по правилам ГК РФ, предусматривающего государственную регистрация сделок с недвижимостью.

Вместе с тем это не означает, что нужно полностью отказаться от использования в сфере недропользования потенциала такого инструмента государственного регулирования как лицензирование. Предварительный и текущий государственный контроль за деятельностью недропользователей может и должен осуществляться посредством лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Фактически такое лицензирование уже осуществляется в соответствии с законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности. Существующий перечень лицензируемых видов деятельности предлагается дополнить следующими видами деятельности: деятельность по воздействию на недра с целью повышения нефтегазоотдачи; деятельность по захоронению и хранению отходов в недра; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; строительство нефте- и газохранилищ в пластах горных пород, эксплуатация таких хранилищ.

Также автором вносится ряд предложений, касающихся вопроса дальнейшего развития договорных начал в сфере недропользования. Договор по передаче государством в пользование субъектам предпринимательской деятельности участков недр предлагается именовать договором горной аренды. Предметом договора выступает участок недр. Данный договор необходимо сконструировать  как  публичный  (административный);  государство  при  этом

18

наделяется правом на досрочное расторжение договора и изменение его условий в
установленных законом случаях, а также на осуществление контроля за
деятельностью арендатора. Сторонами договора горной аренды должны
выступать, с одной стороны, Российская Федерация или субъект РФ
(арендодатель) и, с другой стороны, субъект предпринимательской деятельности,
имеющий лицензию на осуществление видов деятельности, связанных с
пользованием недрами, если такая лицензия требуется федеральным законом.
Заключение договора горной аренды осуществляется на основании решения
органов государственной власти РФ или субъектов РФ, либо по результатам
конкурсов или аукционов. Данный договор должен заключаться в письменной
форме и вступать в силу с момента государственной регистрации органами
юстиции,     осуществляемой        в     порядке,     установленном     гражданским

законодательством.

Параграф второй «Совершенствование механизма предоставления права пользования недрами» посвящается исследованию реализации на практике двух основных принципов, лежащих в основе этого механизма: принципа состязательности при выборе недропользоватея и принципа совместного ведения РФ и субъектов РФ при принятии юридически значимых решений.

Диссертантом отмечается, что принцип состязательности при выборе недропользователя, реализуемый путем проведения конкурсов или аукционов на получение права пользования недрами, еще больше подрывает основы административно-правовой системы недропользования. В этом случае лицензия лишь фиксирует результаты, полученные в ходе проведения торгов. Как известно, торги представляют собой один из способов заключения договоров, который тесно связан с основными законами свободного рынка и выражает их наиболее последовательно, что проявляется в присущей торгам конкуренции. При торгах их победители приобретают возможность заключить договор на условиях, исходящими от них самих. Это еще раз подтверждает мысль о том, что ряд существенных условий недропользования должен фиксироваться не в лицензии -административном, властном акте, а в договоре. Ведь существенный признак

19

договора - выражение в нем согласованной воли сторон - здесь налицо.

Комплексный анализ федерального и регионального законодательства о недрах и практики предоставления участков недр в пользование позволяет диссертанту выявить ряд противоречий и пробелов, имеющихся в законодательстве. В частности, критикуется весьма распространенная практика применения смешанной формы торгов, а также возможность изменения условий конкурса путем введения дополнительных условий. Отмечается противоречивость норм, определяющих правовой статус субъекта проведения конкурса и аукциона (государственных органов, выступающих организаторами торгов, экспертной комиссии), пробелы правового регулирования в части требований, предъявляемых к экспертам, и юридического значения заключений экспертных комиссий. Сделанные диссертантом выводы широко иллюстрируются примерами из законодательства субъектов РФ. Проведенный анализ позволяет диссертанту сформулировать следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Во-первых, предлагается ввести в законодательство о недрах (по примеру ПС РФ) такое понятие как организатор конкурса (аукциона). Организатором конкурса должны быть государственные органы, представляющие интересы собственника недр в силу предоставленных им полномочий. Со стороны РФ это может быть МПР РФ (его территориальные органы), со стороны субъектов РФ -органы исполнительной власти РФ. К обязанностям организатора конкурса (аукциона) должно относиться: принятие решения о проведении конкурса (аукциона); подготовка проект перечня объектов, выставляемых на конкурс (аукцион); определение сроков их проведения, формы (конкурс или аукцион) и вида (открытый или закрытый); разработка проекта условий конкурса (аукциона); формирование экспертной комиссии; осуществление опубликования извещений о проведении конкурсов (аукционов) в средствах массовой информации; прием и регистрация поступающих заявок на участие в торгах; проведение аукциона; принятие решения об утверждении результатов конкурса (аукциона).

Во-вторых, поскольку для проведения аукциона специальных познаний не

20

требуется, задачи экспертной комиссии предлагается ограничить проведением экспертизы материалов, представляемых претендентами на конкурс. Экспертизу материалов конкурса на право пользования недрами можно определить как оценку соответствия представленных участниками конкурса материалов условиям конкурса, на основе которой определяется победитель конкурса. Результатом данной экспертизы должно быть письменное заключение экспертной комиссии, выводы которого имеют обязательное значение для организатора конкурса и являются основанием для принятия им решения о предоставлении участка недр в пользование.

В-третьих, экспертом должен быть специалист, имеющий научные и (или) практические познания по рассматриваемому вопросу. Для обеспечения принципа независимости экспертов должно быть введено такое требование: экспертом не может быть лицо, являющееся учредителем, акционером участников конкурса, либо состоящее в близком родстве или свойстве (родители, дети, супруги, братья, сестры, а также родители, дети, братья и сестры супруга) с указанными лицами, либо состоящее в трудовых и иных договорных отношениях с участниками конкурса.

В-четвертых, требуется закрепить правило, не позволяющее изменять условия конкурса и аукциона после их опубликования в средствах массовой информации.

Конституционный принцип совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области недропользования нашел свое воплощение в так называемой концепции «двух ключей», в соответствии с который все управленческие решения, связанные с предоставление, изменением и прекращением права пользования участком недр, принимаются только с согласия и при участии органов государственной власти РФ и субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр. Исследовав различные точки зрения по вопросу правовой природы совместного ведения недрами, автор соглашается с мнением Б. Д. Клюкина, который рассматривает совместное осуществление этих правомочий  как  административное  распоряжение,   осуществляемое  органами

21

государственного управления двух уровней, связанных между собой субординацией вертикальных отношений³.

Автор диссертации задается вопросом, насколько эффективно действует принцип совместного ведения. Проведенный диссертантом анализ 81 правоприменительного акта государственных органов 14 субъектов РФ по вопросам предоставления, изменения и прекращения права пользования участками недр, содержащих месторождения углеводородного сырья, позволяет утверждать, что требование законодательства о принятии совместных решений по данным вопросам нарушается в подавляющем большинстве случаев (70%). В диссертации приведены и примеры нарушений, допускаемых федеральным органом управления государственным фондом недр (МПР РФ). Эти данные ярко демонстрируют уязвимость системы «совместного ведения» государственным фондом недр, которая в силу этого не способна гарантировать учет интересов Федерации и добывающих регионов. Вместе с тем система совместного ведения обладает весьма существенным недостатком - она не в состоянии оперативно реагировать на происходящие изменения.

Изложенное позволяет диссертанту внести предложение отказаться от принципа совместного ведения в сфере недропользования в том виде, в котором он воплощен в Законе РФ «О недрах» (концепция «двух ключей»). По мнению автора диссертации, следует ограничить действие данного принципа областью законодательного (нормативного) регулирования отношений в области использования и охраны недр. Правомочия владения, пользования и распоряжения недрами их собственники - Федерация и субъекты РФ - должны осуществлять самостоятельно после завершения процесса разграничения государственной собственности на недра между ними.

В параграфе третьем «Платежи за пользование недрами как форма осуществления права государственной собственности» автором рассматривается процесс трансформации регулярных платежей за право на добычу

' Клюкин Б. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика. 1998. № 1. С. 39.

22

полезных ископаемых (роялти) в налог на добычу полезных ископаемых, его причины и последствия. С одной стороны, автором отмечается, что ныне действующие нормы не дают возможность различного толкования юридического статуса этих платежей, что должно положительно сказаться на правоприменительной практике. С другой стороны, рассматриваемый процесс демонстрирует, что государство стало применять неадекватную отношениям собственности налоговую форму получения доходов от использования недр, что приводит к определенным отрицательным последствиям. Установленная Налоговым кодексом РФ единая ставка налога на добычу полезных ископаемых не позволяет учитывать ни природно-географические и горно-технические условия разработки конкретного месторождения, ни риск недропользователя, ни рентабельность добычи. Это приводит к тому, что платежи (налоги) за пользование недрами выполняют только фискальную функцию.

Для устранения указанных отрицательных последствий автором поддерживается высказываемое в юридической литературе предложение по введению поправочных коэффициентов к ставке налога на добычу полезных ископаемых, которые должны устанавливаться в зависимости от горно-геологических условий добычи полезных ископаемых и этапа разработки месторождения. Кроме того, автором предлагается ввести налоговые льготы на период освоения месторождений, при разработке месторождений, содержащих трудноизвлекаемые запасы полезных ископаемых, низкорентабельных месторождений, введении в эксплуатацию бездействующих нефтяных скважин, применении экологически безопасных технологий и технологий, повышающих извлечение основных и попутных полезных ископаемых.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.   Сервитуты  как  ограничение  права  собственности  на  природные
объекты // Актуальные проблемы  юриспруденции:  Сборник статей.  Выпуск
3.Часть 2. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1999. - 0,3 п.л.

2.                           Право  государственной  собственности  на  природные  ресурсы  в
Российской   Федерации:   проблемы   разграничения   //   Вестник   Тюменского

23