Новая страница 1

Российская Академия Наук Институт государства и права

На правах рукописи ЛАЗАРЕВ Игорь Михайлович

Административные процедуры

в сфере взаимоотношений граждан и их организаций

с органами исполнительной власти в Российской Федерации

Специальность 12.00.14 - «Административное право, финансовое право, информационное право»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель -кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ Н.Г. Салищева

Москва - 2002

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение....................................................................................................... 3

Глава 1. Административный процесс

и административные процедуры................................................... 10

1.1. Место административного процесса

в системе юридического процесса....................................................... 10

1.2. Административные процедуры -

самостоятельный вид административного процесса.……………………35

Глава 2. Административные процедуры

как способ реализации административно-правового статуса
граждан и их организаций............................................................. 55

2.1. Роль административных процедур в реализации
административно-правового статуса граждан

и их организаций во взаимоотношениях с органами

исполнительной власти......................................................................... 55

2.2. Юридические формы реализации административных процедур……….97

2.3. Стадии осуществления административных процедур………………….118

2.4. Специальные административные процедуры...................................... 126

Глава 3. Проблемы законодательного регулирования

административных процедур....................................................... 161

Заключение................................................................................................. 178

Список использованных нормативных

правовых актов и литературы.................................................................... 181

Введение

Актуальность теоретико-правового исследования административных
процедур в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти с
гражданами и их организациями обусловлена необходимостью: 1)
проведения научно-теоретических исследования позитивной

правоприменительной деятельности органов исполнительной власти; 2) выработки генеральной процедуры общения граждан и организаций с органами исполнительной власти; 3) создания административно-процессуального законодательства и определения в нем места для норм, регулирующих отношения органов исполнительной власти и граждан, не связанные с применением мер принуждения или с разрешением споров.

Состояние административно-процессуального законодательства во многом связано с существенными пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделялось должного внимания процедурам, связанным с позитивной правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, хотя одной из основных задач их деятельности является обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и их организаций.

Проблема административных процедур более или менее подробно
затронута в исследованиях П. И. Кононова, И. В. Пановой, В. Д. Сорокина¹,
однако административные процедуры рассматриваются наряду с другими
видами административного процесса. Некоторые виды административных
процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах (В. А.
Юсупов, Б. М. Лазарев, Ю. М. Козлов, Д. Н. Бахрах, Ю. А. Тихомиров). В
фундаментальных исследованиях ученых-административистов

анализировались только адинистративно-юрисдикционные и

¹ Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001; Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Спб., 2002.

административно-юстиционные процедуры. Вместе с тем действующее законодательство содержит достаточно нормативного материала, позволяющего на основе его критического анализа определить общую характеристику административных процедур, их виды и стадии реализации.

Объектом данного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов исполнительной власти с не подчиненными им гражданами и организациями в Российской Федерации, а также теоретические аспекты места административных процедур в системе административного процесса.

Предметом исследования являются научный анализ проблем теории и практики, связанных с административными процедурами, который включает в себя рассмотрение понятия, видов, структуры и юридической формы реализации административных процедур, а также роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ законодательного регулирования административных процедур в России. Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задач и функций.

В органы государственной власти и прежде всего в органы исполнительной власти ежегодно обращаются многие тысячи граждан с целью реализации предоставленных им Конституцией РФ и законодательством РФ прав, удовлетворения их законных интересов. Нередко граждане, равно как и их организации вместо оперативного разрешения поставленных ими вопросов, удовлетворения их законных

просьб получают бюрократические отписки либо их обращения вообще игнорируются.

Решение проблем законодательного регулирования административных
процедур тесно связано с общими направлениями административной
реформы, которая предполагает существенное улучшение работы
государственного аппарата в России. Реформа предполагает жестко
регламентировать деятельность государственных служащих,

стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т.п., или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников разрешительный принцип во многих случаях предполагается заменить на заявительный¹.

Отсутствие законодательно урегулированных, четко определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с гражданами является не главной, но все же очень важной причиной такого положения. Именно это обстоятельство послужило стимулом к исследованию как самих реально существующих административных процедур, так и вопросов их законодательного регулирования.

Для достижения цели исследования в диссертации ставились следующие задачи:

- определить место административного процесса в системе
юридического процесса;

- сформулировать понятие административных процедур и определить
их соотношение с административным процессом;

- проанализировать роль административных процедур в реализации
административно-правового статуса граждан и организаций;

- выявить основные формы реализации административных процедур;

- рассмотреть на основе действующего законодательства виды
административных процедур, их особенности и структуру;

«Какие чиновники нам нужны». Российская газета. 2002. № 209-210.

- провести сравнительный анализ зарубежного законодательства об
административных процедурах для определения возможных путей
законодательного регулирования рассматриваемого вопроса в
России;

- сформулировать концепцию федерального административно-
процессуального законодательного акта России;

- предложить структуру проекта федерального закона «Об
административных процедурах».

В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур в частности: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. А. Демина, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Б. Ф. Россинского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечета, А. Ю. Якимова и других ученых.

Общетеоретической основой исследования послужили работы: С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, В. М. Горшенева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Ю. И. Мельникова, В. Н. Протасова, М. С. Шакарян, Л. С. Явича и других ученых.

Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой представлено комплексное исследование понятия и сущности административных процедур, а также определено место административных процедур в системе административного процесса и дана их классификация.

Автором сформулированы предложения по законодательному регулированию административных процедур: представлена концепция федерального административно-процессуального законодательного акта и структура проекта федерального закона «Об административных процедурах».

На защиту выносятся следующие положения:

1. Юридический процесс - это урегулированная процессуальными
нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов
права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и
по применению материально-правовых норм, выраженная в форме
правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически
значимых действий, составляющих содержание того или иного вида
юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.

2. Административный процесс представляет собой установленную
законодательством внешнюю правоприменительную деятельность
государственных органов в сфере управления.

3. Административные процедуры как составная часть
административного процесса, который в свою очередь является составной
частью юридического процесса, - это урегулированная административно-
процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов
исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во
взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями,
и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

4. Исследование роли административных процедур в реализации
административно-правового статуса граждан и организаций показывает,

что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса.

5. Индивидуальные акты управления как юридическая форма
реализации административных процедур затрагивают права и обязанности
субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру
и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются
внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих
органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.

6.                 Особенностью   юридической   формы реализации   административных
процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные
акты      управления      юридически      оформляют      завершение      реализации
административных процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с
помощью   индивидуальных   правовых   актов   инициируют   административные
процедуры.

7. В теоретическом плане порядок подачи жалобы в административном
процессе относится к институту административной юрисдикции. Однако мы
считаем целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство
об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством
защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур.
Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного
исследования вопросов производства по обжалованию решений и действий как
результатов административных процедур.

8. В реализации административных процедур существуют следующие
стадии: 1) возбуждение административного дела и предварительное
рассмотрение материалов; 2) рассмотрение дела по существу компетентным
органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального
правового акта; 3) обжалование решения по делу (факультативная стадия); 4)
исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев - факультативная
стадия).

9. Административные процедуры, осуществляемые органами
исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их
организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные;
2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их
организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-
надзорные и 6) государственно-поощрительные.

10. Объектом регулирования Федерального закона «Об
административных процедурах» предполагаются две группы общественных
отношений, возникающих между: а) органом исполнительной власти и
гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или
организацией своих прав; б) органом исполнительной власти и
гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового
акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную
обязанность.

Диссертация подготовлена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии Наук, где автор выступал с докладами на «круглых столах», конференциях и принимал участие в сборниках научных трудов ИГП РАН. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.

Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Глава 1. Административный процесс и административные процедуры.

1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса.

В современной науке административного права отсутствует единый подход к определению понятия административного процесса и связанного с ним понятия административных процедур. На наш взгляд, для рассмотрения данной проблемы прежде всего необходимо обратиться к научным исследованиям в области теории права, а именно, к вопросам соотношения материального и процессуального, к общему понятию процесса и к понятию юридического процесса. Без исследования указанных общетеоретических категорий невозможно разрешить указанную выше проблему.

До сих пор в области теории права не принят всеми исследователями термин «юридический процесс», при этом он продолжает исследоваться в рамках отдельных отраслей права. Юридическому процессу как правовой категории, как самостоятельному правовому явлению посвящены лишь четыре крупных монографических исследования, относящихся к советскому периоду развития российского правоведения, последнее принадлежит В. Н. Протасову и относится к 1991 году¹. Последующие работы, так или иначе касающиеся юридического процесса, носят частный характер².

Для изучения понятия юридического процесса (от лат. processus -продвижение) целесообразно вначале рассмотреть проблему соотношения материального и процессуального в праве. Традиционно в теории права этот вопрос освещается следующим образом. Утверждается, что нормы всех

¹ См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. / Под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева.
М., I976; И. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий, А. А. Мельников. Проблемы судебного права.
М., I983; Теория юридического процесса. / Под обшей ред. В: М. Горшенева. Харьков, 1985; В. Н. Протасов.
Основы общеправовой процессуальной теории. М., I99I; Его же. Юридические процедуры. М., I99I.

² См., например: Малько А. В. Ограничивающая функция юридического процесса. Юриспруденция.
Тольятти. 1996. № 5. С. 3-6; Баландин В. Н. Принципы юридического процесса: Автореф. дис .…канд. юрид.
наук. Саратов, 1998.

отраслей права направлены на регулирование общественных отношений в соответствии с задачами и функциями государства на данном этапе его развития. Устанавливая правовые нормы, государство также определяет и формы их реализации, тем самым регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. Таким образом, возникают особые правовые нормы, которые по своему характеру отличаются от материальных предписаний и именуются процессуальными, образующими в своей совокупности конкретные отрасли процессуального права¹. Считается, что процессуальное и материальное право соотносятся как форма и содержание. Процессуальные правовые нормы служат формой реализации и проявления норм материального права.

Разграничение правовых явлений на материальные и процессуальные с общетеоретических позиций длительное время не проводилось. Существование данного разграничения определялось главным образом наличием законодательно обособленных отраслей гражданского процессуального и уголовно-процессуального права. В связи с этим представляются интересными соображения по данному вопросу М. С. Шакарян и А. К. Сергун: «…право делится на ряд отраслей, из которых только две называются процессуальными - уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное. Соответственно процессуальными нормами признаются нормы этих отраслей права. Понятие «материальной отрасли права» в системе права вообще не фигурирует. О материальном праве, материальной норме, материальном правоотношении говорят только тогда, когда переходят к гражданскому или уголовному процессу, когда надо отделить и не смешивать их с процессуальным правом, процессуальной нормой, процессуальным правоотношением. Гражданское право само по себе никто не называет «материальным», так же как не называют «материальным» само по себе колхозное, трудовое, земельное и другие отрасли права. Такого

¹ См.: Общая теория государства и права. Академический курс в двух томах под ред. М. Н. Марченко. М., 1998.

наименования нет ни в одной из существующих изложений системы нашего права; нет его и в заглавиях учебников по соответствующим отраслям права; его нет в законодательных актах. Необходимость в дополнительном эпитете «материальное» появляется только при обращении к процессу»¹.

Следуя совету указанных выше ученых, обратимся к процессу и продолжим изложение традиционной точки зрения теории права на него². Наличие процессуального права обусловлено потребностью технологии, организации процесса реализации норм материального права. Своеобразие предмета правового регулирования процессуальных норм видится в том, что он включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм всех отраслей права. Материальное право регулирует предметные («материальные») отношения. Процессуальное право - организационное право. Оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. По мнению М. Н. Марченко, процессуальное право - сложное по содержанию и структуре процедурное право в силу самого предмета - это отношения, возникающие в связи с нарушением права или спором в праве. Процедуры должны обеспечить деятельность юрисдикционных органов, адекватную точному применению норм материального права к конкретным жизненным ситуациям, исключить как фактические, так и юридические ошибки. Сложность этого вида аналитической правовой деятельности обуславливает положение процессуального права как детализированной системы организационных норм.

В соответствии с Конституцией РФ в России теория права признает пять видов процесса: гражданский, уголовный, административный, арбитражный и конституционный. Обратимся к Конституции Российской Федерации, чтобы убедится в наличии упоминания о видах процесса в Основном законе нашей страны.

¹ Шакарян М. С, Сергун А. К. К вопросу о теории т. н. «юридической процессуальной формы»//Проблемы
соотношения материального и процессуального права. Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 64.

² Общая теория государства и права. Том 2 под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 233.

В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пункт «к» статьи 72 Конституции РФ относит административно-процессуальное законодательство. В перечне процессуального законодательства отсутствует упоминание о конституционно-процессуальном законодательстве. Однако часть 2 статьи 118 Конституции РФ гласит, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (курсив мой - И. М.).

Таким образом, из содержания указанных статей можно сделать несколько интересных выводов. Во-первых, в ст. 118 Конституции РФ отсутствует понятие арбитражного судопроизводства, но в ст. 71 есть понятие арбитражно-процессуального законодательства. Это означает, что законодатель либо забыл его упомянуть, либо отнес к гражданскому судопроизводству. Во-вторых, под конституционно-процессуальным законодательством понимается совокупность норм Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹, который устанавливает общие правила и особенности производства в Конституционном Суде РФ. И, в-третьих, законодатель отождествляет процесс с судопроизводством.

Здесь необходимо подробнее остановиться на вопросе соотношения процесса и судопроизводства и рассмотреть возможность существования судебного права. Можно предположить, что нормы права, регулирующие судоустройство, конституционное, гражданское и уголовное судопроизводства, образуют единую отрасль судебного права.

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 51. Ст. 4824.

Ученые, разрабатывающие данную теорию, утверждают, что «процессуальное право - это судебное процессуальное право, юридический процесс - это судебный процесс, судопроизводство»¹. Они считают, что идея судебного права «выражает не только научную концепцию, теоретическую модель, но и, прежде всего, реально существующее явление правовой жизни, само действующее право, что отчетливо видно из соотношения трех отдельных, но органически связанных друг с другом отраслей права — судоустройства, гражданского судопроизводства и уголовного судопроизводства»². Таким образом, решение вопроса о существовании теории судебного права ставится в зависимость от решения вопроса о том, имеется в наличии судебное право как отрасль в системе права или нет. Данная позиция была подвергнута справедливой, на наш взгляд, критике со стороны ряда ученых. Так, при обсуждении проблемы судебного права на расширенном заседании сектора теоретических проблем правосудия Института государства и права А. А. Добровольский сказал, что идея судебного права вызывает большие сомнения, поскольку в связи с принятием этой концепции не предлагается ни перестройки системы действующего права, ни создания «кодекса судебного права», ни слияния уголовного и гражданского процесса³.

Один из участников обсуждения цитируемой монографии на заседании Научно-консультативного совета Верховного Суда СССР А. Д. Бойков высказался следующим образом: «Создание комплексной правовой отрасли — судебного права ведет к игнорированию существенных различии в сфере гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, к концепции уголовного иска и другим ошибочным положениям, искажающим перспективы развития соответствующих отраслей законодательства и науки …. Функциональная роль теории судебного права авторами не показана.

¹ Проблемы судебного права (Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий, А. А. Мельников) /Под
ред. В. М. Савицкого. М., 1983. С. 28.

² Там же. С. 3.

³ См.: Обсуждение проблемы судебного права//Сов. государство и право. 1980. № 1. С. 141.

На пути отрыва процессуального права от его материальной основы их ждет больше потерь, чем приобретений»¹.

На наш взгляд, предположение о существовании судебного права как отрасли права несостоятельно. Однако стоит признать, что у теории судебного права есть свой особый предмет, основу которого составляют те общие моменты в содержании процессуальных отраслей, которые обусловлены природой и организацией такого специфического и важного органа юрисдикции, как суд. Но суд не является единственным субъектом юрисдикции, поэтому такой подход к определению процесса не раскрывает сущность всего объема рассматриваемой категории.

Для исследования такой правовой категории, как процесс, прежде всего, необходимо определить понятия материального и процессуального. Можно говорить о материальном и процессуальном применительно к праву в широком, философском смысле, фиксируя принадлежность явлений к материи как философской категории. Здесь будет уместно привести слова В. Н. Скобелкина: «Если исходить из философского понимания материи как объективной реальности, существующей вне и независимо от человеческого сознания, то правовые нормы, представляющие собой плод сознательной мыслительной деятельности людей, вряд ли можно считать материальными. Если же применять к ним этот термин, исходя из того, что, будучи созданными, они продолжают существовать в материализованном виде уже независимо от сознания людей, то придется называть материальными и те нормы, которые сейчас именуются процессуальными... И все-таки, несмотря на явную неточность этого термина, заменять его другим нет необходимости, поскольку он прочно вошел в терминологию правовой науки. Следует лишь принять во внимание его условность»².

Авторы Юридического энциклопедического словаря дают следующее, более конкретное определение материального права: «Материальное право

¹ Сов. государство и право. 1984. № 6. С. 142.

² Скобелкин В. Н. Нормы нематериального характера в трудовом праве//Вопросы теории и практики
гражданского и трудового права и гражданского судопроизводства. Томск, 1981. С. 102.

— юридическое понятие, обозначающее правовые нормы, с помощью которых государство осуществляет воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования. Нормы материального права закрепляют формы собственности, юридическое положение имущества и лиц, определяют порядок образования и структуру государственных органов, устанавливают правовой статус граждан, основания и пределы ответственности за правонарушения и т. д. Объектом материального права выступают, таким образом, хозяйственные, имущественные, трудовые, семейные и иные отношения. Фактическое (материальное) содержание данных отношений составляет объективную основу, применительно к которой нормы материального права определяют взаимные права и обязанности их участников»¹. Авторы Российской юридической энциклопедии несколько иначе определяют материальное право, но уже акцентируют внимание на существовании процессуального права: «Материальное право - система правовых норм, обеспечивающих воздействие государства на общественные отношения путем их прямого регулирования. От материального права принято отличать процессуальное право, которым закрепляют формы и порядок реализации материального права, условия его защиты»².

В Российской юридической энциклопедии также присутствует интересное, на наш взгляд, определение процессуального права: «Процессуальное право - те отрасли правовой системы государства, которые определяют порядок и условия применения и защиты материального права. Это - традиционный взгляд на процессуальное право, подчеркивающий его служебную по отношению к материальному праву роль. В современной юридической литературе отмечается относительно самостоятельная роль и ценность процессуального права, которое в отличие от права материального более устойчиво по отношению к экономической конъюнктуре, является

¹ Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 167.

² Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 510.

показателем зрелости демократии, реальной гарантированнос^ти прав и свобод личности… В теории права ныне господствующей является мысль о том, что официальное применение любой нормы материального права должно осуществляться в определенной процессуальной процедуре, выделяющей субъекта правоприменения, порядок его деятельности и взаимоотношений с обязываемой стороной, порядок обжалования акта правоприменения и т. _д …»¹.

Надо заметить, что автор данного определения явно поторопился назвать такой подход к понятию процессуального права господствующим, хотя, на наш взгляд, он будет таким в недалеком будущем, как в теоретическом, так и в законодательном плане.

Наконец, необходимо упомянуть отношение к рассматриваемому вопросу авторов Юридической энциклопедии под общей редакцией академика Б. Н. Топорнина. Энциклопедия определяет процессуальные правоотношения как «урегулированные нормами процессуального права отношения, возникающие в связи с осуществлением правосудия между судом, с одной стороны, и участниками судопроизводства (процесса) - с другой. В зависимости от того, в какой сфере правосудия возникают эти отношения и какой отраслью процессуального права они регулируются, различают гражданские, арбитражные и уголовно-процессуальные отношения»². Однако в этой же энциклопедии присутствует статья, посвященная административному процессу, которая будет рассмотрена ниже.

Начало дискуссии среди ученых-юристов о соотношении материального и процессуального права положили трактовки и разночтения высказывания о материальном и процессуальном К. Маркса, который писал, что «материальное право… имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы… Процесс и право так же тесно связаны друг с другом как, например, формы растений и животных связаны с мясом и

кровью животных. Один дух должен одушевлять процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно проявление его внутренней жизни»¹.

В пятидесятых годах ХХ века представителями науки общей теории права, опираясь на указанную формулу К. Маркса, была высказана оригинальная точка зрения по поводу характера правоприменительной деятельности. По мнению П. Е. Недбайло, «процессуальная форма присуща любой деятельности по применению правовых норм»². Примерно в этом же ключе высказался и Л. М. Явич. Он считал, что «процессуальные нормы регулируют также процесс применения гипотез и диспозиций», а не только санкций материальных норм. Этот автор обосновывал наличие в системе права «единой процессуальной отрасли права, призванной разрешать единую задачу регулирования отношений по применению юридических норм»³.

Развивая эту же точку зрения, В. М. Горшенев полагает, что «нормы процессуального права выступают своеобразной надстройкой над нормами материального права и поэтому направлены на регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе применения норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения. Они имеют общую цель - способствовать достижению результата, преследуемого нормой материального права». В. М. Горшенев подчеркивает, что «в предмете правового регулирования следует различать два комплекса отношений: «организуемые» и организационные. Первые составляют предмет регулирования норм материального права, а организационные -предмет норм процессуального права»⁴.

Усилия сторонников излагаемой концепции были объединены в написанной при участии и под редакцией П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева

¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 1, С. 158.

² Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления норм советского права. «Советское
государство и право», № 6, 1957. С. 22.

³ Явич Л. М. Советское право — регулятор общественных отношений в СССР, 1957. С. 96-97.

⁴ Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом
обществе. «Юридическая литература», 1972. С. 219-221.

коллективной монографии¹. Авторы утверждают, что под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Такая позиция была подвергнута критике со стороны ряда ученых. Например, С. С. Алексеев полагает, что объединение юридических процедур деятельности всех государственных органов под рубрикой «процесс» обескровливает, выхолащивает это богатое и содержательное понятие и что «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом в том специальном юридическом смысле, который исторически сложился и принят в законодательстве, на практике, в науке»².

А. М. Васильев считает, что «К. Маркс писал не о безликой абстрактной процессуальной форме, а процессуальной форме судопроизводства, и только судопроизводства»³. По этому же вопросу М. С. Шакарян и А. К. Сергун пишут следующее: «Свои выводы сторонники теории юридической процессуальной формы обосновывают широко известной формулой К. Маркса о том, что «процесс есть форма жизни закона». Между тем если обратиться к работе К. Маркса «Дебаты по поводу закона о краже леса», то нетрудно понять, что К. Маркс имел в виду, прежде всего, соотношение уголовного права с уголовным процессом, и, следовательно, вел речь о принудительном осуществлении права, на что уже обращалось внимание в юридической литературе. Формула К. Маркса не дает основания для конструирования процессуального права применительно к каждой отрасли материального права. Выработка единого понятия процессуальной формы была бы возможна лишь при условии подчинения

¹ Юридическая процессуальная форма. М., 1976.

² Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122.

³ Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории
права. «Юридическая литература», 1976. С. 261.

деятельности всех органов и должностных лиц одним и тем же правилам, что практически невозможно и не нужно»¹.

Относительно высказывания К. Маркса хотелось бы заметить следующее. Ученые, изучающее данную проблему, все время цитируют это утверждение, пропуская слова о том, что процесс и право так же тесно связаны друг с другом как формы растений и животных связаны с мясом и кровью животных. Из этого сравнения очевидным является то, что К. Маркс имел в виду именно соотношение права и процесса, а не только уголовного права и уголовного процесса. И дело тут даже не в высказывании К. Маркса, хотя, на наш взгляд, оно абсолютно точно раскрывает сущность рассматриваемого вопроса, а в подходе к соотношению материального и процессуального.

Противники юридического процесса приводят следующий пример, на котором проверяют правильность утверждения, что процессуальная или материальная природа присуща нормам права независимо от их принадлежности к определенным отраслям. Все правила, определяющие порядок наложения штрафа, порядок обложения налогом, порядок включения в списки избирателей и т.п., являются процессуальными, поскольку ими определяется порядок применения права. Но любое из названных действий может быть обжаловано в суд и возникает дело, рассматриваемое по правилам ГПК, и согласно действующему процессуальному законодательству все названные выше правила будут являться нормами материальными в противоположность тем нормам, которые определяют порядок судопроизводства по этим делам и являются согласно закону процессуальными. Следовательно, считают некоторые ученые, утверждение, что процессуальные нормы - это те, которые устанавливают любой порядок применения закона, не соответствует действующему законодательству.

¹ Шакарян М. С, Сергун А. К. К вопросу о теории т. н. «юридической процессуальной формы»//Проблемы соотношения материального и процессуального права. Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 63.

Во-первых, на наш взгляд, соотношение материального и процессуального на различных уровнях неодинаково. Существует разница между соотношением материального и процессуального в отраслях права и в правовых нормах. На уровне отраслей одно без другого существовать не может: процессуальное право без материального бесцельно, а материальное право без процессуального бездейственно, т.к. регламентация поведения обеспечена возможностью государственного принуждения, осуществляемого в определенной процессуальной форме.¹ На уровне правовых норм такой взаимозависимости нет: нормы процессуального права при соответствующих условиях уже сами порождают субъективные процессуальные права, которые не находятся с материальными субъективными правами в соотношении формы и содержания, а представляют собою самостоятельные правовые явления, связь которых с материальной отраслью права опосредствована отраслью процессуального права, структурным элементом которого является данная процессуальная норма. То есть в самих процессуальных нормах появляются как бы материальные и процессуальные составляющие, поэтому четкое разграничение материального и процессуального важно в правоприменительной практике, где смешение этих категорий ведет к нарушению субъективных прав граждан и организаций, а также в области нормотворчества, где должно быть достигнуто согласование предписаний материальных и процессуальных отраслей права.

По этому поводу А. М. Васильев писал следующее: «При любой позиции в вопросе понимания процессуальной формы нельзя, однако, отрицать того, что изучение роли правовых норм в механизме правового регулирования выявляет два основных типа нормативно-правовой регламентации. Первый обеспечивает непосредственную регламентацию существующих отношений и необходимо отправляется от их реального содержания, жестко им детерминирован. Фактическое, независимое от

¹ См.: Гукасян Р. Е. Соотношение материального и процессуального права — важная проблема юридической науки на современном этапе//Вопросы развития и защиты прав граждан: Межвузовский тематический сборник. - Калинин. 1977. С. 7-8.

законодателя содержание общественных отношений составляет ту объективную основу, применительно к которой формулируются нормами права субъективные права и юридические обязанности участников регулируемых отношений и через такую форму юридической связи оказывается государственное воздействие на ход их развития. Второй не столь жестко связан содержанием регулируемых отношений, и амплитуда законодательного усмотрения здесь большая, ибо речь идет о нормах как бы второго порядка, создаваемых в качестве гарантий осуществления первых и потому указывающих на способы их реализации, условия защиты установленных субъективных прав и юридических обязанностей. Как бы терминологически ни обозначать («регулятивные и охранительные», «материальные и процессуальные» и т. д.) факт этого явления, оно зафиксировано наукой и получает свое отражение в выводах теории государства и права»¹.

Во-вторых, необходимо более детально рассмотреть аргумент противников юридического процесса о том, что если предположение теории права о существовании какой-то правовой категории не соответствует действующему законодательству, то оно ложно. На наш взгляд, на нынешнем этапе своего развития теория права может играть доминирующую роль в законотворческом процессе: выявлять так называемые пробелы в законодательстве и указывать на существующие в нем неточности. Сегодня в российском обществе сложилась объективная необходимость в более детальном правовом регулировании взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного управления. Казалось бы, достаточно принять закон, регламентирующий правила поведения в сфере данных общественных отношений, и теория права сразу же признает существование административных процедур как части административного процесса. Однако задачей данного исследования является обоснование того

¹ Васильев А.М. О правоприменении и процессуальном праве//Проблемы соотношения материального и процессуального права. С. 7-8.

факта, что в теории права вообще и в административном праве, в частности, уже назрела необходимость в признании таких правовых категорий как юридический процесс и административный процесс.

Появление концепции юридического процесса вызвало резкое неприятие со стороны традиционных процессуалистов. Основные аргументы противников данной концепции были изложены в работе «Проблемы соотношения материального и процессуального права»¹, часть из которых уже приводилась выше. Кардинально иную точку зрения по рассматриваемому вопросу изложил в своем исследовании В. Н. Протасов².

Опорными пунктами предлагаемой им концепции юридического процесса являются два тезиса: а) юридический процесс представляет собой разновидность правовой процедуры; б) юридический процесс занимает в процессуально-правовом механизме место элемента, а именно -правоотношения. Таким образом, автор определяет юридический процесс как разновидность юридической процедуры, направленную на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие ее содержательных черт (обязательное наличие в составе властного субъекта; специфику опосредуемых мер; как правило, высокий уровень нормативной регламентации и др.), а главное - особый механизм связи с материально-правовой регулятивной сферой.

В. Н. Протасов критикует сторонников юридического процесса за отождествление процесса и юридической процедуры³ и за методологически неверный прием «выведения» юридического понимания процесса путем семантического толкования слова «процесс»⁴. Необходимо согласится с выводом В. Н. Протасова об ошибочности отождествления процесса и процедуры, т.к. из семантического толкования слова «процесс» вытекает, что

¹ Труды ВЮЗИ.М., 1980.

² Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., I99I.

³ Там же. С. 5, 49.

⁴ Протасов В. Н. Рец. на кн.: Теория юридического процесса /Под общ. ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985;
Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в «непроцессуальных» отраслях). Воронеж, 1985 //
Сов. государство и право. №5, 1987. С. 145.

процесс состоит из процедур и является более общим понятием по отношению к последним.

Сторонников широкого понимания процесса также принято критиковать за то, что они доводят юридический процесс до границ правоприменения вообще, как юрисдикционного, так и позитивного, за что, собственно, этот подход и именуют широким. По мнению В. Н. Протасова, критики полностью упустили из поля зрения другой серьезный недостаток данной концепции, за который ее на полном основании можно было называть не широким, а узким подходом. Автор считает, что сторонники «широкого» понимания процесса, исчерпав возможности своего критерия разграничения явлений на материальные и процессуальные на пути «дотягивания» процесса до процедуры, оставили «за бортом» огромные пласты процедурных отношений, которые не связаны с применением права.

Причина подобной критики концепции юридического процесса, на наш взгляд, лежит в неверной классификации правовых форм деятельности государства. Уже давно в юридической науке Н. Г. Александровым и его последователями было выделено две основные формы - правотворчество и правоприменение¹. Такой же позиции придерживается С. С. Алексеев, который выделяет в механизме правового регулирования в качестве обособленных правовых форм правотворчество и правоприменительную деятельность. Последнюю, в частности, он раскрывает как единый комплекс, включающий в себя и юрисдикцию, и позитивную деятельность².

Выделение сторонниками юридического процесса таких правовых форм деятельности как учредительная деятельность и контрольный процесс методологически неверно. И учредительная деятельность, и контрольная деятельность объединяются понятием правоприменения. В сущности, любая деятельность государства кроме правотворчества является правоприменением, т.к. она осуществляется в рамках правового поля (точнее,

¹ Основы теории государства и права/ Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1963. С. 52.

² Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 29-30, 317-350.

должна так осуществляться, но это, к сожалению, происходит не всегда). То же самое можно сказать и о действиях граждан и организаций в случае, когда они вступают в любые правоотношения с органами государственной власти, либо в правоотношения между собой.

Таким образом, аргументы противников концепции юридического процесса можно обобщить словами М. С. Шакарян и А. К. Сергун: «Наличие определенных процедурных норм в каждой отрасли права не дает основания для выделения специального процесса. Нормы процедурного характера есть в любой отрасли права и, очевидно, они нуждаются в определенных пределах в совершенствовании. Организованность, определенная упорядоченность, безусловно, необходима для реализации правовых предписаний. Но это не означает, что нужна во всех случаях излишняя детализация, осложнение порядка, что может лишь затруднить реализацию правовых предписаний. В то же время нельзя любые процедурные правила отождествлять с процессуальными нормами и подводить под понятие процессуальной формы (процессуального права, юридического процесса) разнородные процедурные правила, среди которых растворяются основные процессуальные нормы, сводимые к простой формальности. Упорядоченность и процессуальная форма в ее традиционно исторически сложившемся смысле - не синонимы. Юридическая природа самостоятельных процессуальных норм не может быть сведена к процедурным правилам. Наличие определенной совокупности процедурных правил в любой отрасли права не является основанием для их выделения как особых процессуальных норм»¹.

На наш взгляд, это утверждение нельзя принять за аксиому при исследовании сущности административного процесса. Упорядоченность любого процесса будет неизбежно являться его детализацией, а упорядоченность деятельности органов государственного управления будет только способствовать реализации правовых предписаний. Определение

¹ Шакарян М. С, Сергун А. К. К вопросу о теории т. н. «юридической процессуальной формы»//Проблемы соотношения материального и процессуального права. Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 75.

понятия юридического процесса является сложной и до конца не разрешенной проблемой науки теории права, которая не может быть достаточно подробно рассмотрена в рамках данной работы. Однако, необходимо обозначить свое отношение к указанному вопросу, т.к., на наш взгляд, концепция административного процесса (административных процедур в частности) должна быть логически связана с концепцией юридического процесса.

Современная общая теория права характеризует механизм правового регулирования общественных отношений следующим образом. Механизм правового регулирования выражает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. При этом правовое регулирование представляет собой долговременный процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования¹.

Правовое регулирование включает следующие стадии:

1) издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация
общественных отношений);

2) возникновение субъективных прав и субъективных юридических
обязанностей;

3) реализация субъективных прав и субъективных юридических
обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении
участников общественного отношения;

4) применение права.

Причем для реализации норм права в фактическом поведении субъектов необходимо издание актов применения права. Это факультативная стадия правового регулирования, которая может существовать между первой и второй или второй и третьей стадиями.

¹ Общая теория государства и права. Академический курс в двух томах под ред. Марченко М. Н. М., 1998. Т. 2. С. 438-439.

Таким образом, в ходе правового регулирования государством общественных отношений происходит последовательная смена юридических явлений, то есть движение их от состояния разработки и издания правовых норм до состояния упорядоченности на основе этих норм отдельных сторон жизни общества, выраженного в применении права. Это движение, смена юридических состояний является результатом совершения государством и другими субъектами общественных отношений последовательных волевых действий, направленных на достижение определенных правовых результатов, на упорядочение жизни общества в целом¹. Такую смену юридических явлений можно условно назвать юридическим процессом (условность заключается в том, что данное определение характеризует юридический процесс в наиболее широком его понимании). Причем необходимо отметить, что такое понимание юридического процесса включает в себя обеспечение как правового регулирования общественных отношений, так и их охрану.

Исходя из предложенной постановки вопроса, нельзя, по нашему мнению, отождествлять такие понятия как «юридический процесс» и «юридическая процедура». Также представляется неверным утверждение, что юридический процесс представляет собой наиболее совершенную разновидность юридической процедуры. На наш взгляд, между указанными понятиями существует совершенно иное соотношение. По определению О. В. Яковенко, «правовая процедура - это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями»². В этой связи следует согласиться с мнением А. Ю. Якимова о том, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма³.

¹ Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования.
Монография. Киров, 2001. С. 17.

² Яковенко О. В. Правовая процедура. Автореф. дисс. к.ю.н., Саратов, 1999. С. 7.

³ Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное
производство. Государство и право. № 3. 1999. С. 6.

Таким образом, юридический процесс следует рассматривать как деятельность субъектов права по осуществлению правового регулирования общественных отношений и применению права, а юридическую процедуру -как урегулированную процессуальными нормами правовую форму осуществления этой деятельности. Юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс. Б. М. Лазарев понимал под юридическим процессом «систему действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий… Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задания»¹. Говоря о юридических процедурах, Б. М. Лазарев полагал, что они определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации. Б. М. Лазарев подчеркивал значение оснащения процедур правовыми нормами, что обеспечивает превращение их в «юридический элемент правопорядка». Он отмечал: «Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, а, следовательно, и содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, а тем самым и процессуальными»².

Соотношение понятий "юридический процесс" и "юридическая процедура" можно проследить на следующих примерах. Деятельность компетентных государственных органов по принятию законов представляет собой законодательный процесс. Порядок внесения законопроектов в законодательный орган, порядок рассмотрения и голосования по этим

¹ Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления //
Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1988. С. 5.

² Там же.

законопроектам - это юридические процедуры, определяемые нормами конституционного права. Деятельность органов следствия, дознания и суда по расследованию и рассмотрению уголовных дел - это уголовный процесс. Порядок производства отдельных следственных действий, например, осмотра места происшествия, допроса, обыска, порядок проведения судебного следствия, оглашения приговора и т.п. - это юридические процедуры, предусмотренные уголовно-процессуальными нормами¹.

Таким образом, в целях настоящей работы мы рассматриваем юридический процесс как урегулированную процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженную в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.

Необходимо заметить, что с этих же позиций в последнее время рассматривается международный юридический процесс в науке и практике международного права, верховенство которого признается нашей правовой системой². Введение категории «международный юридический процесс» необходимо для того, чтобы найти обобщенное определение всех видов деятельности государств и других субъектов международного права, направленной на создание и реализацию требований международно-правовых, норм. Эта деятельность осуществляется в определенных формах, регламентируется особым видом норм, которые именуются процессуальными, и направлена на достижение определенного (нормотворческого или нормоприменительного) результата.

Международный юридический процесс следует рассматривать как сложную правовую конструкцию и понятийную категорию, состоящую из

¹ Кононов П. И. Указ. Соч. С. 19.

² См., например: Пушмин Э. А. Международный юридический процесс и международное право. Кемерово,
1990.

взаимодействующих элементов, которые в совокупности составляют его структуру. Поэтому международный юридический процесс понимается как комплексное явление, система составляющих его правовых форм, а именно: нормативная основа, процессуальные нормы и принципы; правоотношения, процессуальные средства; процессуальные производства, стадии, процессуальный режим; процессуальные формы. Таким образом, международный юридический процесс рассматривается как урегулированная процессуальными нормами деятельность государств и других субъектов международного права по созданию и осуществлению материальных международно-правовых норм, закрепленных в определенных процессуальных формах.

На основе изложенных представлений о сущности юридического процесса необходимо определить основные черты этого правового явления.

Во-первых, совершение субъектом права отдельного юридически значимого действия не может рассматриваться как процесс. Поэтому юридический процесс - это всегда совокупность, система последовательно совершаемых субъектами права действий.

Во-вторых, порядок совершения юридически значимых действий в рамках юридического процесса регулируется процессуальными нормами права. Общественные процессы, не регулируемые правовыми нормами, не могут рассматриваться как юридические.

В-третьих, юридический процесс как активная деятельность субъектов права состоит из стадий (этапов), на каждой из которых участниками процесса совершаются в соответствии с установленной процедурой определенные юридические действия, направленные на достижение юридического результата.

В-четвертых, конечной целью и результатом юридического процесса является нормативное урегулирование общественных отношений либо реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права.

Как уже упоминалось выше, юридический процесс может протекать либо в форме правотворчества, либо в форме правоприменения. Правотворческий процесс осуществляется на стадии разработки, принятия и введения в действие нормативных актов и представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие законов и подзаконных нормативных актов. Разновидностями правотворческого процесса являются законодательный процесс и нормотворческие процессы, осуществляемые Президентом РФ, главами субъектов РФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Правоприменительный процесс осуществляется как на стадии возникновения правоотношений в реальной жизни общества, так и на стадии реализации заинтересованными субъектами этих правоотношений принадлежащих им субъективных прав и обязанностей, и направлен на урегулирование на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций и в конечном итоге на обеспечение правопорядка в обществе. Правоприменительный процесс включает в себя 1) властно-организующую деятельность органов государственного управления и должностных лиц; 2) деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению своих обязанностей.

Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их собственных законных интересов, обеспечение их самоорганизации и нормального режима функционирования (существования) является правореализующим процессом. Правореализующий процесс осуществляется субъектами права самостоятельно, как правило, по их собственной инициативе, без властно-организующего вмешательства носителей государственно-властных

полномочий, в рамках соответствующих процедур, предусмотренных процессуальными нормами права.

Иным видом правоприменительного процесса является властно-организующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц по реализации возложенных на них регулятивных и охранительных функций - правоорганизационный процесс. Данный вид правоприменительного процесса в отличие от правореализующего осуществляется компетентными государственными органами путем совершения властно-организующих действий и применения мер принуждения в отношении не подчиненных им субъектов права. В зависимости от выполняемых функций (регулятивной или охранительной) органами государственного управления и должностными лицами осуществляется либо оперативно-исполнительная, либо правоохранительная деятельность.

Оперативно-исполнительная деятельность органов государственного управления заключается в организации и обеспечении исполнения предписаний нормативных правовых актов всеми участниками соответствующих правоотношений. Эта деятельность позволяет субъектам правоотношений реализовывать свои права и законные интересы, а также исполнять свои обязанности.

Правоохранительная деятельность органов государственного управления состоит в принятии государственно-властных мер, направленных на пресечение и раскрытие правонарушений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Оба вида правоорганизационного процесса осуществляются посредством совершения компетентными органами и должностными лицами юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на разрешение (урегулирование) возникшего юридического дела. Поэтому каждый из этих видов правоприменительной деятельности представляет

собой разновидность юридического процесса: оперативно-исполнительный процесс и правоохранительный процесс.

Вместе с тем указанные два вида правоорганизационного процесса могут иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность, то есть осуществляться как внутри самих правоприменительных органов, так и этими органами в отношении других субъектов права. Следовательно, в зависимости от направленности правоорганизационного процесса и пределов его осуществления можно выделить два вида этого процесса: внутренний и внешний¹.

Внутренний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами положений, содержащихся в нормативных правовых актах, в отношении подчиненных им по службе или по работе лиц и организаций. Внутренние правоорганизационные процессы осуществляются внутри какого-либо органа, организации, учреждения или внутри системы органов (организаций, учреждений) и направлены на обеспечение устойчивого, стабильного функционирования этой организации (системы организаций) в рамках установленного для нее правового режима. Примерами внутреннего оперативно-исполнительного процесса могут служить процессы делопроизводства, аттестации и расстановки кадров и т.п.

Внешний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами предписаний, содержащихся в правовых нормах, в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц. Внешний правоорганизационный процесс осуществляется компетентным органом или представляющим его должностным лицом за пределами этого органа и направлен на разрешение подведомственных ему индивидуальных юридических дел. В качестве примеров внешнего оперативно-исполнительного процесса можно привести

¹ Подробнее см.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001. С. 27-31.

процессы лицензирования, государственной регистрации, выдачи различных разрешений, согласований и т.п. К внешним правоохранительным процессам относятся, в частности, процессы привлечения граждан к административной и уголовной ответственности и т.п.

Таким образом, внешнюю правоохранительную и оперативно-исполнительную деятельность государственных органов в сфере управления можно обобщить понятием административного процесса.

Таково, на наш взгляд, общетеоретическое строение юридического процесса и место административного процесса в нем. В завершении рассмотрения данного вопроса хотелось бы привести следующие слова В. М. Горшенева: «Истина, состоящая в признании широкого и унифицированного понятия юридического процесса, разделяет судьбу сложного пути утверждения всего нового. Причем степень утверждения унифицированного юридического процесса уже сейчас испытывает на себе все этапы этого признания - этапы, о которых кто-то из великих не без иронии говорил: «Сначала говорят «не может быть», потом - «в этом что-то есть» и, наконец -«а разве могло быть иначе»»¹.

¹ Горшенев В. М. Некоторые методологические проблемы теории юридического процесса // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977. С. 8.

1.2. Административные процедуры - самостоятельный вид административного процесса.

Исключение в 30-40-е гг. ХХ века административного права из сферы советской правовой системы повлекло приостановление научных исследований проблем административного процесса. Вместе с тем в научной литературе конца 40-х годов была сделана попытка сформулировать саму проблему административного процесса и определить возможные подходы к определению его понятия. Так, в частности, И. И. Евтихиев в своей докторской диссертации на тему «Виды и формы административной деятельности», сформулировал перед административно-правовой наукой задачу определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса¹. Он указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И. И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения.

Начиная с 50-х гг. усилия ученых-административистов в сфере административного процесса завершились рядом монографий². В числе первых достаточно полно советский административный процесс охарактеризовал Г. И. Петров, определивший его как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности советского

¹ См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности. Дисс. д.ю.н., М., 1948.

² Галаган И. А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976;
Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1973; Лунев А. Е. Ответственность за
административные правонарушения. М., 1961; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.,
1964; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Сорокин В. Д.
Административно-процессуальное право. М., 1972; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979
и др.

государственного управления, а советское административно-процессуальное право — как совокупность норм, регулирующих общественные процессуальные отношения, складывающиеся в сфере этой деятельности¹.

Позднее Г. И. Петров подтвердил свою позицию: «Административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»². Такую же точку зрения высказал Ю. М. Козлов: «Под административным процессом в широком смысле слова понимается процесс самой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, т. е. процессуальные формы ее осуществления. Под административным процессом в узком смысле этого слова понимается деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных к их компетенции, деятельность по применению материальных административно-правовых норм к конкретным (индивидуальным) делам»³. Спустя много лет Ю. М. Козлов, повторив определение понятия в широком смысле, в узком смысле трактует его «как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права» и рассматривает административный процесс как правоохранительную, т. е. юрисдикционную деятельность⁴.

Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к административно-процессуальному праву был подвергнут критике. Но не столько авторско-критический, сколько

¹ См.: Петров Г. И. Задачи кодификации советского административного права // Сов. государство и право.
1958. № 6. С. 27.

² Он же. О кодификации советского административного права // Там же. 1962. № 5. С. 30.

³ Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 86.

⁴ Козлов Ю. М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учеб. / Под ред.
Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 1999. С. 381.

позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н. Г. Салищевой "Административный процесс в СССР"¹.

С 1960 года делаются попытки раскрыть характерные черты административного процесса и соответствующих административно-процессуальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливали правила деятельности государственных органов по разрешению административных дел и по применению в пределах компетенции органа норм материального административного права. Для того чтобы выяснить особенности административно-процессуальных норм, необходимо остановиться на предмете их регулирования и тем самым на понятии административного процесса.

Термин "административный процесс" в советском административном праве понимался в широком и узком смысле слова. В широком смысле административный процесс рассматривался как процесс применения норм административного материального права или как процесс исполнительной и распорядительной деятельности, а также как осуществление органами управления предоставленной им компетенции. В узком смысле административный процесс обозначался как установленная законом деятельность уполномоченных государственных органов по разрешению определенных категорий административных дел.

При обсуждении проблем административного процесса Ученым советом Института государства и права АН СССР в 1962 году профессор А. Е. Лунев подчеркивал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, применение норм материального административного права. Другие участники дискуссии (доктор юридических наук Ц. А. Ямпольская, кандидат юридических наук В. И. Попова и др.) также рассматривали административный процесс как порядок

См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964 и 1984.

деятельности органов управления по разрешению всех индивидуальных дел на основе правильного применения норм материального административного права органами государства¹. Ц. А. Ямпольская указывала на связь этого института с общей проблемой применения норм права государственными органами и их должностными лицами, что обуславливало необходимость в специальном порядке применения правовых норм в целях точного соблюдения режима законности.

В статье "Вопросы административного процесса" А. Е. Лунев писал: "Необходимым условием укрепления законности и искоренения бюрократизма и волокиты в работе аппарата государственного управления является четкое правовое регламентирование административного производства: коллегиальное решение дел там, где это положено по закону; принятие правовых актов в порядке, определяемом законом; разрешение споров, возникающих в сфере государственного управления в порядке и в сроки, предписанные правом; привлечение к административной ответственности с соблюдением всех условий, гарантирующих законность наложения взыскания, и т.д. Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса"².

Н. Г. Салищева считала, что административный процесс следует рассматривать как особый случай применения норм материального административного права, а также некоторых других отраслей права: гражданского, земельного, трудового. По ее мнению, в большинстве нормативных актов, определяющих правовое положение органов государственного управления, содержаться нормы, которые не только регламентируют компетенцию данного органа, но и определяют порядок реализации компетенции. Такие нормы характеризуют административное производство. Реализация норм права аппаратом управления осуществляется

¹ См.: "Советское государство и право", 1963, № 1. С. 131.

² "Правоведение", 1962, № 2. С. 43.

как в форме издания юридических актов, так и в иных правовых и организационных формах. В данном случае имеет место определенный порядок осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел, т.е. административное производство.

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата, начиная от подготовки и издания актов управления и заканчивая материально-техническими действиями (делопроизводство), и опосредствует применение норм административного права и норм некоторых других отраслей права. Административное производство охватывает широкий круг общественных отношений в области государственного управления. Н. Г. Салищева выделила по своему содержанию следующие виды:

1) производство, связанное с осуществлением задач внутренней
организации аппарата управления (оформление на государственную
службу, порядок и организационные формы работы аппарата,
порядок принятия решений и их оформление, порядок составления и
прохождения документации, порядок составления отчетов и т.д.);

2) производство, опосредствующее взаимоотношения данного
государственного органа с другими государственными органами,
учреждениями и предприятиями, не входящими в его систему
(порядок направления документов, их рассмотрения, принятия
решения, порядок согласования тех или иных документов и актов и

т.д.);

3) производство по делам, связанным с отношениями между
гражданами или общественными организациями и исполнительно-
распорядительными органами (производство по заявлениям граждан
о назначении пенсии, о предоставлении жилой площади;
производство по делам об опеке и попечительстве, производство по
налоговым делам, производство в нотариате и др.)

Правовые нормы, регулирующие административное производство, Салищева разделила на а) нормы, регулирующие производство по вопросам внутренней деятельности самого аппарата и его организации, и б) нормы, регулирующие производство в отношениях между государственными органами и общественными организациями и гражданами. Но эти нормы не являются административно-процессуальными, а процесс исполнительный и распорядительный административным процессом.

По мнению Н. Г. Салищевой, "административный процесс представляет собой вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения"¹. Она дает ограничительное толкование понятию "административный процесс" как рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.

Таким образом, по мнению Н. Г. Салищевой, следует различать административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения. В первом случае речь идет о порядке разрешения индивидуальных дел в рамках внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с внутриорганизационными отношениями. Во втором случае выступает как бы внешняя функция соответствующего органа, когда вышестоящий орган, его должностное лицо либо специально для этого образованный орган (комиссия, инспекция) разрешает в принудительном

Салищева Н. Г. Указ. соч. С.11.

порядке спор, возникший в административно-правовых отношениях, либо осуществляет применение установленных законом мер государственного принуждения.

Характерным при разрешении таких споров является то, что эти споры не вытекают из внутриорганизационных отношений, а выходят за рамки служебной подчиненности, т.е. возникают между лицами, не подчиненными друг другу. В случае применения мер административного воздействия органами управления, когда уполномоченный на то орган применяет норму материального права, возникшие административно-правовые отношения также выходят за рамки внутриорганизационной деятельности аппарата, так как непосредственно затрагивают интересы других, не подчиненных этому аппарату лиц.

Н. Г. Салищева объединяет в административном процессе деятельность государственных органов по разрешению споров между сторонами административно-правового отношения и по применению в административном порядке государственного принуждения на основании того, что и в том и в другом случае дело сводится к нарушению одной стороной административно-правового отношения прав другой стороны либо к невыполнению возложенной на лицо обязанности. Когда речь идет о стороне спора либо о лице, подвергаемом административному принуждению, не подчиненному органу, осуществляющему административную юрисдикцию, для разрешения таких административных дел необходим специально установленный порядок и административный процесс как особая деятельность государственного органа, урегулированная правовыми нормами.

Особое значение Н. Г. Салищева предает четкой регламентации административного процесса там, где решается спор между органом государственного управления и гражданином либо между органом государственного управления и общественной организацией. Компетентный орган должен вынести на основании и во исполнение закона или иного

нормативного акта решение, соблюдая права и законные интересы участников административного дела.

Все сказанное выше дает основания Н. Г. Салищевой для объединения рассмотренных видов процессуальных отношений в едином административном процессе. Но такое объединение не означает, что следствием разрешения каждого административно-правового спора является административное принуждение. С другой стороны, нельзя назвать административно-правовым спором отношения, возникающие в связи с фактом совершения административного проступка. И в случае разрешения спора, и в случае применения меры административного воздействия имеются как бы внешние для органа управления административно-правовые отношения, при которых применению нормы права предшествует установление факта нарушения этой нормы лицом или органом, не состоящим в отношениях служебной подчиненности с другой стороной правоотношения.

На основании всех приведенных выше аргументов Н. Г. Салищева определила административный процесс как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения"¹.

В учебники, а, следовательно, и в вузовские программы административный процесс был включен в 1970 г.² и в 1973 г.³ И с этого времени активизировались поиски места административного процесса в правовой системе и определения места производства по делам об административных нарушениях в структуре административного процесса.

¹ Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 16.

² См.: Петров Г. И. (при участии В. Д. Сорокина). Советский административный процесс // Сов.
административное право: Общая часть. Л., 1970. С. 275.

³ См.: Сорокин В. Д. Административный процесс // Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова.
М., 1973. С. 299.

В современной отечественной науке административного права сложились две основные концепции административного процесса. Первая концепция рассматривает административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации возложенных на них задач и функций, т.е. административный процесс - это государственно-управленческая деятельность во всем многообразии ее практических проявлений. Второй теорией административного процесса и основополагающей на сегодняшний день является теория, рассматривающая административный процесс в юрисдикционном смысле. Это традиционно сложившиеся взгляды на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на юрисдикционную. То есть процесс отождествляется с правоохранительной функцией: осуществлением правосудия по гражданским, уголовным и административным делам.

Наиболее точно, на наш взгляд, суть данных концепций определена в Юридической энциклопедии: «Административный процесс — 1) В широком смысле слова — совокупность последовательных действий, обеспечивающих определенный порядок деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти по применению административно-правовых норм. Соответствующие административно-процессуальные правила касаются порядка подготовки и принятия актов государственного управления, порядка выдачи разрешений и лицензий на определенные виды деятельности, порядка регистрации юридических лиц и т.п. 2) В узком смысле слова административный процесс — административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при разрешении административно-правового спора или при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Административно-юрисдикционный процесс имеет место и при применении мер дисциплинарной ответственности»¹.

Юридическая энциклопедия. Юристъ. М., 2001. С. 25.

Юрисдикционная теория определяет процесс как "совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности"¹. Отсюда делается вывод, что исполнительная власть осуществляет свою государственно-управленческую деятельность в виде процесса, в процессуальной форме.

С другой стороны, если исходить из того, что с юридической точки зрения цель процесса - реализация норм материального права, то деятельность по реализации материальных административно-правовых норм - это административный процесс и его целью является применение данных норм в сфере государственного управления. Но кроме этой функции на органы исполнительной власти возлагается еще и функция реализации санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в первом случае речь идет о правоприменительной функции, а во втором о правоохранительной.

При характеристике обеих форм административно-процессуальной деятельности, или административного процесса, в юрисдикционной теории выделяются несколько общих признаков: правоохранительная и правоприменительная функции находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в юридическом смысле и органически связаны с основными свойствами деятельности исполнительной власти, которые находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявления.

По мнению авторов юрисдикционной теории, сущность административного процесса, и, соответственно, административно-процессуальной деятельности, заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные, т.е. в процессуальной форме. Это утверждение, на наш

¹ Алехин А.П., Кормалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., Зерцало, Теис, 1996, с. 300.

взгляд, является спорным. Одной из классификаций административно-
правовых отношений является классификация по юридическому характеру
взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием
выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения. В свою
очередь горизонтальные административно-правовые отношения
подразделяются на отношения, предшествующие непосредственному
управляющему воздействию, отношения, возникающие после осуществления
непосредственного управляющего воздействия, отношения

административно-процессуального характера и отношения административно-договорного характера.

Наибольший интерес в контексте «процессуальнос^ти» административных правоотношений представляют отношения административно-договорного характера. Данные правоотношения носят форму различного рода соглашений (предварительное соглашение о приеме на какую-либо должность, соглашение между субъектами исполнительной власти и т.д.). Процессуальная деятельность в этих правоотношениях присутствует на стадии подготовки и заключения самих соглашений, но не после, когда уже сами правоотношения начинают существовать.

Итак, исходя из того, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные, авторы юрисдикционной теории выделяют общие признаки правоохранительной и правоприменительной деятельности. Но кроме этого подчеркивается, что особенность административного процесса как юрисдикционной деятельности заключается в том, что эта правоохранительная функция большинстве своем осуществляется органами государственного управления непосредственно, т.е. во внесудебном порядке.

Таким образом, эти государственные органы осуществляют административную юрисдикцию, но такая юрисдикция не является главным признаком деятельности органов государственного управления, каковым она является для судебных органов. В ее основе заложено рассмотрение и

разрешение спорных вопросов применения материального права, правовая оценка поведения тех или иных лиц и в случае негативной оценки их поведения применение мер государственного принуждения. По такой схеме осуществляют свою деятельность судебные органы при рассмотрении правовых споров.

Подобная схема применима и для характеристики юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти. Они рассматривают и разрешают административно-правовые споры, дают правовую оценку поведения участников общественных отношений управления и в случае негативной оценки применяют меры административной ответственности. Таким образом, авторы юрисдикционной теории определяют административный процесс в широком смысле как правоустановительный и правоприменительный, а в узком, или собственном смысле, - как юрисдикционный. Следовательно, административно-процессуальная деятельность понимается в двух вариантах: административно-процедурном и административно-юрисдикционном.

На наш взгляд, юрисдикционная теория не отражает всей полноты такого правового явления как административный процесс, поэтому следует согласиться с мнением о том, что административный процесс включает в себя три составляющие: административную юрисдикцию, административную юстицию и административные процедуры¹.

Мы понимаем под административной юрисдикцией процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами государственной администрации, а также применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам. Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами

¹ См.: Проблемы административного права России//Институты административного процесса. М., 1999. С.

227 - 232.

(должностными лицами) исполнительной власти. И, наконец, административными процедурами являются упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных организаций, направленные на реализацию своих полномочий, предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами, во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и организациями.

Для конкретизации определения административных процедур, а также для всестороннего рассмотрения вопроса об административных процедурах необходимо уточнить соотношение понятий «орган государственного управления» и «орган исполнительной власти». В период развития советского права разграничение родовых понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» не проводилось, т.к. отрицалась сама возможность разделение законодательной, исполнительной и судебной властей в практике государственного строительства. Происходило отождествление государственного управления с исполнительно-распорядительной деятельностью органов исполнительной власти.

В начале 90-х гг. ХХ в. вместо термина «государственное управление» стал употребляться термин «исполнительная власть». Не упоминается термин «государственное управление» и в тексте Конституции РФ 1993 г. Однако и современная теория управления, и практика государственного строительства не могут обойтись без этого важнейшего понятия, являющегося основой для рассмотрения функционально-компетенционной специализации единой государственной власти.

Как справедливо отмечает К. С. Бельский, отказ от понятия «государственное управление» свидетельствует о недопонимании управленческих реальностей, поскольку понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» «взаимно дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой действительности»¹. Мнение К. С.

Бельский К. С. Феноменология административного права, Смоленск, 1995. С. 66.

Бельского совпадает с позицией Ю. М. Козлова, согласно которой «государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть»¹.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», т.к. исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть практическая реализация исполнительной власти.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все звенья такого рода могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле, например, администрация государственного предприятия и т.п. Тем не менее, учитывая тот факт, что органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на общественные процессы, в целях настоящего исследования понятия «органы государственного управления» и «органы исполнительной власти» используются как тождественные.

Мы разделяем мнение Г. В. Атаманчука, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему организационных связей, которые влияют на управление². Если вспомнить структуру русского административного права и отечественный опыт организации местного

¹ Административное право: Учебник/Под ред. Л. Л. Попова. — М., Юристъ, 2002. С. 26.

² См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 134-135.

самоуправления в дореволюционной России, то всегда вопросы местных органов управления (или «местных установлений внутреннего управления») включались в предмет и систему административного права¹.

В связи с этим возникает вопрос о том, в какой мере административные процедуры распространяются на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрации местного самоуправления, должностные лица). Следует согласиться с мнением Н. Г. Салищевой, что органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, участвовать в административных процедурах в отношении не подчиненных им граждан и организаций, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления².

В сущности, административный процесс - это совокупность определенных процедур, устанавливаемых законами и подзаконными актами. В структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих - производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно - производство по применению мер административного принуждения.

Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий «процесс» и «производство» и по поводу конкретизации набора административных производств. Однако с учетом структуры уголовного и гражданского процессов следует согласиться с позицией В. Д. Сорокина: «Процесс и производство соотносятся как общее и особенное.

¹ См.: Чиркин В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт//ЖРП.
1997. № 8. С. 104. См. также: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации.
Конституционно-правовой и институциональный анализ: Автореф. дисс .… д-ра юрид. наук. М., 1998.

² Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права.
Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в
сфере экономики. (По материалам конференций) / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 2-е изд., испр.; НовГУ
им. Ярослава Мудрого. - Великий Новгород, 1999. С. 119.

Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств»¹. Необходимо также добавить, что в данной работе мы рассматриваем административные производства как совокупности процедур, и именно поэтому утверждаем, что весь административный процесс состоит из процедур, а не наоборот. Так, например, некоторые ученые-административисты считают, что «…процесс - это одна из разновидностей процедуры, причем наиболее совершенная»², при чем подобный вывод делается на основе определения понятия «процедура» в Толковом словаре русского языка. На наш взгляд, подобная позиция только затрудняет попытки систематизации и кодификации административного процесса, и, соответственно, отдаляет ученых от формирования единой концепции такого важного института административного права как административный процесс.

Несмотря на то, что все три составляющие административного процесса являются совокупностью процедур, при осуществлении административной юрисдикции и юстиции эти процедуры имеют специфический характер в силу того, что они применяются в «экстренных» случаях, а именно в ситуациях, когда применяется административное принуждение либо необходимо разрешение спора между органом исполнительной власти и не подчиненным ему субъектом. Более того, предметом осуществления административной юрисдикции и юстиции являются индивидуальные административные дела, а в рамках административных процедур правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной, и они не имеют своим результатом применение принудительных мер. Поэтому оправданно определять все указанные процедуры как административно-организационные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные, причем под административными процедурами мы понимаем именно административно-

¹ Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 120.

² Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. Изд-во Норма. М., 2001. С. 301.

организационные процедуры в силу их указанного выше отличия от других процедур, составляющих административный процесс.

Особенности непосредственно административных процедур можно
выделить, учитывая применение их в сфере деятельности конкретных
субъектов. Первый вид административно-организационных отношений
возникает между структурными подразделениями органов исполнительной
власти и между этими органами (их должностными лицами) и
подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями.
Данные отношения являются внутриуправленческими

(внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти. Особенность этого вида отношений заключается в том, что они во многом базируются на системе подчинения и определяются отраслевой спецификой.

Внутриорганизационные административные процедуры регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т. п. В этот перечень также входит осуществление делопроизводства и соответствующих управленческих действий.

Расширение понятия "административный процесс" за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процедур, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридического процесса в связи со следующими обстоятельствами. Организационно-управленческие процедуры, осуществляющиеся во всех указанных органах и организациях, сходны по содержанию и осуществляются в одинаковых правовых рамках.

Например, в государственных органах, относящихся к различным ветвям власти и выполняющих разные внешневластные функции, не существует принципиальных различий в процедурах прохождения государственной службы, издания индивидуальных актов, привлечения

государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Если все эти внутренние процедуры включать в содержание административного процесса, то следует признать, что административный процесс осуществляется не только в органах исполнительной, но и в органах законодательной и судебной власти.

Но такое чрезмерно расширительное толкование понятия "административный процесс" не позволяет четко разграничить виды юридического процесса, определить место административных процедур в системе административного процесса и в конечном итоге построить концепцию и систему административно-процессуального права. Разграничение юридического процесса может быть произведено только на основе объективно имеющихся между разными видами государственной деятельности принципиальных различий. Такие различия отсутствуют в организационно-управленческих процедурах, происходящих в разных государственных органах и организациях, но они имеются в их внешневластной деятельности как с точки рения ее содержания, так и процессуальных форм ее осуществления.

Осуществляющиеся внутри органов исполнительной власти организационно-управленческие и правоохранительные процедуры, обладающие существенным сходством, безусловно оказывают влияние на внешневластную деятельность этих органов, поскольку обеспечивают их работоспособность во внешней сфере, готовность и способность разрешать возникающие в этой сфере и подведомственные им индивидуальные юридические дела. Однако, эти внутренние процедуры лишь создают организационную основу для осуществления внешних правоприменительных процедур, но не включаются в их содержание. У этих процедур разные задачи, в них участвуют разные субъекты и они осуществляются в соответствии с различными правилами.

Вторым видом административно-организационных отношений являются отношения между органами исполнительной власти и не

подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой прав и свобод человека и гражданина. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.

Административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные. Данные виды административных процедур будут подробно рассмотрены ниже.

На основании изложенного, исходя из предложенной концепции юридического процесса в целом и правоприменительного процесса в частности, наиболее общее понятие административного процесса может быть сформулировано следующим образом.

Административный процесс представляет собой установленную законодательством внешнюю правоприменительную деятельность государственных органов в сфере государственного управления.

Административные процедуры как составная часть административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не

Глава 2. Административные процедуры как способ реализации административно-правового статуса граждан и их организаций.

2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

Рассмотрение проблем, связанных с ролью административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления, обусловливает необходимость исследования теоретических аспектов административно-правового статуса граждан и их организаций. Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане и их организации вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются по поводу реализации гражданами и их организациями прав, выполнения обязанностей, нарушения органами государственного управления прав и законных интересов граждан и их организаций или несоблюдения гражданами и их организациями обязанностей, влекущих административную ответственность.

1. Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются такие права и свободы граждан, как право на участие в управлении, право на объединение, право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, право на личную неприкосновенность, право на свободу передвижения, право на обращение в органы государственного управления, право на информацию и т. д. Реализация этих прав напрямую зависит от законодательной четкости и детализации административных процедур, регулирующих данные сферы, т. к. они содействуют формированию стабильных отношений между гражданами и государством. Административные процедуры создают инструмент, при

помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.

Для раскрытия сущности такой правовой категории как «административно-правовой статус гражданина» необходимо определить содержание понятия «правового статуса» вообще.

В теории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Л. Д. Воеводин отмечает, что правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права¹. Р. О. Халфина считает, что основой правового статуса личности являются общие (конституционные) права и обязанности². В. И. Новоселов полагает, что общий правовой статус включает в себя не только общие конституционные прав и обязанности граждан, но и общеотраслевые права³. Этой же точки зрения придерживается В. А. Патюлин, который выделяет специальные правовые статусы (модусы) личности⁴.

Е. А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством. Рассматривая права и свободы как элемент правового статуса, Е. А. Лукашева включает в него не только основные (конституционные) права, но и весь комплекс прав, вытекающих из законов (внутригосударственных и международных)⁵.

¹ Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 6.

² Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 123-126.

³ Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С.
37-39.

⁴ Патюлин В. А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198-199.

⁵ Общая теория прав человека. М., 1996. С. 33-35.

Н. И. Матузов, В. А. Кучинский включают в статус кроме прав и обязанностей еще ответственность¹. В структуру правового статуса включают также общую правоспособность, гарантии, законные интересы.

Относительно понятия «правовой статус» в юридической литературе нередко допускается его смешение с понятием «правовое положение»². На наш взгляд, правовой статус следует ассоциировать со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривать как постоянно изменяющуюся совокупность прав и обязанностей, обусловленную его вступлением в те или иные правоотношения. Правовое положение реального лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права остается неизменным до тех пор, пока не изменяются соответствующие правовые нормы.

Также необходимо различать понятия «правовой статус личности» и «правовой статус гражданина». Это различие можно проследить при анализе такой важной правовой категории как «правосубъектность». В общей теории права правосубъектность понимается как возможность (способность) субъекта иметь определенные права и соответствующие обязанности. При этом она включается в качестве элемента правового статуса в виде особого субъективного права³. Данная позиция нелогична, так как объединяются способность обладания правами и обязанностями (т.е. правовым статусом) и сам правовой статус.

Правосубъектность заключается в том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное персонально индивидуализированное лицо носителем того или иного правового статуса. Этими юридическими характеристиками

¹ Матузов Н. И. Юридические обязанности и ответственность как элементы правового статуса
личности//Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 81-88; Кучинский В. А.
Личность, свобода, право. М. 1978. С. 115.

² См., напр.: Патюлин В. А. Указ. Соч. С. 200-201.

³ См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 140-141.

является правоспособность и дееспособность, наличие которых позволяет их обладателю быть субъектом права.

Однако в действующем законодательстве различия в статусе личности и гражданина отражаются не всегда четко. Например, Конституция РФ закрепляет право на обращение в государственные органы только применительно к гражданам РФ, но этим правом может воспользоваться также иностранный гражданин и лицо без гражданства, находящиеся на территории РФ.

Административно-правовой статус гражданина является составной
частью общеправового статуса. В административно-правовом статусе
конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии и
ответственность с учетом отраслевой праводееспособности. Поэтому
административно-правовой статус гражданина можно рассматривать
как совокупность прав и их гарантий, а также обязанностей и
предусмотренной за их неисполнение ответственности в сфере
государственного управления. Административно-правовой статус
граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их
административной правосубъектности, которую образуют

административная правоспособность и дееспособность.

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства государств мира, что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, принятых ООН и Европейскими организациями. Среди основных прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго

имени (ст. 23), право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в РФ (ст. 27).

Провозглашая права личности, Конституция устанавливает определенные обязанности граждан, например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), запрещается заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34), запрещается принудительный труд (ч. 2 ст. 37).

Вместе с тем Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения федеральным законом прав личности, причем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например, неприкосновенность жилища может быть ограничена действиями сотрудников милиции на основе Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О милиции»¹ при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности, при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в сфере государственного управления. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ст. 59) и др.

¹ Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3029.

Третий элемент административно-правового статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера, вынужденного переселенца, беженца и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей¹. Это, например, любители-охотники, любители-водители транспортных средств, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д.

Как уже отмечалось, административно-правовой статус гражданина Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией РФ, а также актами органов представительной власти, указами Президента РФ. Следует отметить, что не все права и обязанности гражданина производны от его конституционного правового статуса. Существует достаточное количество прав, которые находятся за пределами конституционного статуса, например, право на управление транспортным средством, право на перемену фамилии, имени и отчества, право на приобретение оружия и др. Таким образом, перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Административные права граждан представляют собой закрепленные нормативными правовыми актами дозволения в сфере государственного управления совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах, требовать от других граждан, государственных органов и их

¹ См.: Административное право. Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. М., Юрист, 1999. С. 121-124.

должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации¹. Конкретизируя нормы конституционного права, а также других отраслей права в сфере государственного управления, нормы административного права определяют многие конкретные виды прав и обязанностей граждан, и что самое главное, механизмы их реализации и защиты от нарушений.

В сфере исполнительной власти реализация гражданами своих субъективных прав предполагает совершение ими определенных действий, которые административным законодательством признаются юридическими и могут быть как правомерными, так и неправомерными. К правомерным действиям, связанным с реализацией гражданами своих прав, относятся действия, направленные на фактическое использование прав, либо на приобретение прав, либо на защиту нарушенных прав. Правомерные действия связаны не только с реализацией гражданами прав, но и с выполнением возложенных на них обязанностей. Правомерные действия, вытекающие из обязанностей, выражаются в их добровольном выполнении и соблюдении требований законности. Обязанности граждан в сфере государственного управления дополняют их административно-правовой статус.

Конституция РФ акцентирует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан. К ним Конституция относит обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу, окружающую среду, бережно относится к природным богатствам (ст. 58), защищать Отечество (ст. 59). Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, что обязанностью граждан является соблюдение Конституции и законов Российской Федерации.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти.

¹ См.: Лунев А. Е. О гарантиях прав личности в административно-правовых отношениях//Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 139.

Реализация прав и исполнение обязанностей граждан, указанных выше, во многом сопряжена с административными процедурами. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть реализацию административно-правового статуса граждан во взаимоотношениях с органами государственного управления с помощью административных процедур в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах.

В административно-политической сфере граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур связанных с: получением информации; участием в управлении; реализацией права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование; свободой передвижения и выбора места жительства; выездом за пределы РФ и возвращением на ее территорию; прекращением гражданства; получением удостоверения личности на территории РФ; воинской обязанностью и т.д.

Часть 2 ст. 24 Конституции РФ возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность обеспечить возможность ознакомления каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. В развитие данного положения был издан Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 (в ред. Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г.) «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»¹. Указ устанавливает, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях. Указ также предусматривает разработку проекта Закона «О праве на

¹ Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3636.

информацию» для внесения в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы.

Законопроект «О праве на информацию» был возвращен Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 декабря 2000 г. № 961-III ГД к процедуре первого чтения¹ и до сих пор не принят. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»² в основном регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, созданных с помощью информационных технологий, и при защите информации. Указанный Закон устанавливает, что доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. Предусматривается, что порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных ресурсов с соблюдением требований, установленных данным Законом.

Анализ действующего законодательства показал, что лишь несколько федеральных органов управления определили порядок предоставления информации гражданам:

• «Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и

¹ СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. II). Ст. 26.

² СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

оказываемых услуг», утвержденный Приказом Минздрава РФ от 02 декабря 1999 г. № 429 «О порядке предоставления информации»¹;

• «Методические указания для государственных налоговых инспекций
по осуществлению справочно-информационного обслуживания
налогоплательщиков», утвержденные Письмом Госналогслужбы РФ от
22 июля 1996 г. № ПВ-6-12/501²;

• «Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам
информации о лесном фонде, являющейся федеральной
собственностью», утвержденный Постановлением Правительства РФ
от 29 сентября 1997 г. № 1252³;

• Положение «О порядке предоставления заинтересованным лицам
информации, полученной в ходе расследования и не являющейся
конфиденциальной», утвержденное Приказом Минторга России от 03
сентября 1999 г. № 396.⁴.

Однако ни один из указанных актов не содержит механизма реализации права граждан на получение информации. Именно законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Одной из важнейших гарантий реализации права на информацию должна являться бесплатность предоставления информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося, а также перечней имеющихся у органов и организаций информации и услуг, связанных с получением информации. За предоставление иной информации может взиматься плата, не превышающая расходы на ее предоставление. В случае, если предоставленная информация содержит неточные или неполные сведения, орган или организация,

¹ «Здравоохранение». 2000. № 4.

² Методические рекомендации не носят нормативного характера и предназначены для использования в
практической работе налоговых органов — И. М.

³ СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4608.

⁴ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №41.

предоставившие информацию, обязаны внести необходимые исправления бесплатно. Исправления должны вносятся по мотивированному письменному заявлению заинтересованного лица.

Право граждан на участие в управлении закреплено в ст. 32 Конституции РФ. Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно (выборы, референдум, участие в работе органов власти), так и через избираемых ими представителей. Новым положением в российской Конституции является указание на право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу.

Основные механизмы реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹ (далее - Закон о гарантиях избирательных прав). Закон о гарантиях избирательных прав устанавливает следующие административные процедуры:

• регистрация (учет) избирателей, участников референдума;

• регистрация кандидатов;

• регистрация инициативной группы по проведению референдума.
Административные процедуры, регламентирующие порядок реализации

права граждан на участие в референдуме, уточняются Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»². Процедуры, связанные с реализацией прав граждан избирать и быть избранными в представительные органы власти, на федеральном уровне регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г.

¹ СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

² СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

№ 121-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹, а на местном уровне - соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе получил закрепление в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 07 ноября 2000 г.) «Об основах государственной службы Российской Федерации»². Право граждан на равный доступ к государственной службе обеспечивает конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы, который является одним из видов административных процедур. Процедура проведения конкурса детализируется в Положении «О проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы», утвержденным Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604³.

Ст. 31 Конституции РФ закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование, в целях обеспечения которого был издан Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»⁴, который устанавливает, что впредь до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования необходимо руководствоваться положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 г. № 1920-1⁵. Необходимо отметить, что отсутствие Федерального закона, регулирующего данную сферу взаимоотношений между гражданами и органами государственного управления, негативно

¹ СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; 2002. № 12. Ст. 1093.

² СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 2000. № 46. Ст. 4537.

³ СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2115.

⁴ Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.

⁵ Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

сказывается на возможности для граждан реализовывать свое конституционное право в полном объеме.

Право на проведение подобных публичных мероприятий предоставляется только гражданам РФ, которые могут его реализовать с помощью административной процедуры уведомления местной администрации о предстоящем мероприятии.

Статья 27 Конституции РФ закрепляет право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства. Данная конституционная норма полностью соответствует статьям Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», ратифицированного Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII¹. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»² (далее - Закон о свободе передвижения) установил лишь основные процедуры регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства. В развитие Закона о свободе передвижения было принято Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г.) «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»³. В этом же году был издан Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 (в ред. Приказа МВД России от 10 июня 2002 г.) «Об утверждении инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»⁴. Данные нормативные акты, впоследствии претерпевшие некоторые

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

² Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

³ СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; Российская газета. 2002. № 156.
4

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. № 4; 2002. № 29.

изменения, устанавливают административные процедуры регистрации и снятия с регистрации граждан.

В ч. 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашено право граждан свободно выезжать за пределы РФ и право граждан РФ беспрепятственно возвращаться на ее территорию. Эта конституционная норма нашла свое развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. ФЗ от 24 июня 1999 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»¹. Основными документами, удостоверяющими личность гражданина по которым граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее, являются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию граждан, а также порядок ограничения права граждан на выезд из Российской Федерации являются административными процедурами. В целях реализации Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» была принята Инструкция МВД России «О порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», утвержденная Приказом МВД России от 26 мая 1997 г. № 310 (в ред. Приказа МВД России от 07 апреля 2000 г.)². Данная Инструкция уточняет процедуры: а) подачи заявления о выдаче паспорта; б) проведения проверок по заявлениям и принятия решений о выдаче паспорта; в) оформления, выдачи и обмена паспорта.

Процедура пересечения государственной границы РФ осуществляется в соответствии с правилами, установленными Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г.) «О Государственной границе Российской Федерации»³.

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1999. № 26. Ст. 3175.

² Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 13.

³ Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 2002 г. № 1 (ч. 1). Ст. 2.

4 мая 1998 г. был принят Указ Президента РФ № 488 «О мерах по обеспечению права гражданина Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»¹. Указ основывался на Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Аванова А. Я.»², которое признало не соответствующими Конституции РФ ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», по существу, препятствующих выдаче гражданину РФ паспорта, удостоверяющего его личность за пределами РФ, при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также в случае, если он имеет место жительства за пределами РФ. Впредь до урегулирования федеральным законом устанавливалось, что в этих случаях оформление и выдача паспорта производится по заявлению этого гражданина органом внутренних дел по месту фактического проживания на территории РФ.

Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142 (в ред. Постановления Правительства РФ от 23 сентября 1999 г.)³ утверждено Положение «Об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию». В случае если гражданин РФ утратил паспорт, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в РФ. Выдача свидетельства производится дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ по письменному заявлению гражданина РФ на срок, необходимый для въезда (возвращения) на территорию России, но не свыше 15 дней.

Статья 6 Конституции РФ устанавливает, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Административные процедуры приобретения и прекращения гражданства регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»¹. Закон регламентирует процедуры приобретения гражданства по рождению, приема в гражданство в общем и упрощенном порядке, восстановления в гражданстве, выбора гражданства при изменении государственной границы, выхода из гражданства.

Пока порядок рассмотрения вопросов приобретения и прекращения гражданства РФ в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» определяется Положением «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386 (в ред. Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г.)².

Оформление приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации начинается по месту жительства заявителя: для лиц, проживающих на территории РФ, - в органах внутренних дел, для лиц, проживающих за пределами России, - в соответствующих дипломатических представительствах или консульских учреждениях РФ.

В случаях, когда приобретение или прекращение гражданства РФ оформляется в порядке регистрации (то есть в упрощенном порядке), подаются заявления. В случаях, не подпадающих под регистрационный порядок, оформляются ходатайства. Заявления или ходатайства подаются заявителем лично, либо в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер, через другое лицо или по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями.

Заявления или ходатайства по вопросам гражданства РФ составляются письменно по установленной форме. Личная подпись

¹ СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

² Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 952; СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2167.

заявителя либо его представителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом. Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ устанавливает перечень необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ. Организация работы органов внутренних дел РФ при рассмотрении вопросов гражданства регулируется Инструкцией Министерства внутренних дел, утвержденной Приказом МВД России от 30 июня 1994 г. № 330 (в ред. Приказа МВД России от 13 февраля 2002 г.) «Об организации работы органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»¹.

При подаче заявления о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве или выходе из гражданства РФ, а также при определении гражданства РФ на территории России взимается государственная пошлина, а за пределами РФ консульский сбор.

Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом РФ в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. В соответствии с Положением «Об Управлении Президента РФ по вопросам гражданства», утвержденным Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 449² данное Управление осуществляет организационное, информационное и аналитическое обеспечение реализации Президентом РФ возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий по вопросам гражданства РФ.

Решения о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке принимаются органами внутренних дел, а также Министерством иностранных дел РФ и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ в срок до шести

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. № 10; 2002. № 9. ² СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1919.

месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. Решения по вопросам гражданства Российской Федерации оформляются в письменном виде с указанием оснований их принятия.

Во исполнение Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"¹, Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 января 2002 г.) утверждено Положение «О паспорте гражданина Российской Федерации, образце бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации»². Указанное Положение устанавливает административные процедуры выдачи, замены и изъятия паспортов, которые более детально регламентированы в Инструкции «О порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605 (в ред. Приказа МВД России от 4 апреля 2002 г.)³.

Статья 59 Конституции РФ устанавливает, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. В случае, если убеждениям или вероисповеданию гражданина противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, гражданин имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой.

Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О воинской обязанности и военной службе»⁴ устанавливает категорию граждан, которые являются военнообязанными. Закон предусматривает следующие административные процедуры, действующие в данной сфере взаимоотношений военнообязанных граждан и органов

государственного управления: воинский учет, обязательная подготовка к военной службе, призыв на военную службу, призыв на военные сборы. Процедура замены военной службы по призыву альтернативной гражданской службой регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»¹, который вступит в силу с 1 января 2004 года и включает в себя:

• подачу заявления о замене военной службы по призыву
альтернативной гражданской службой;

• рассмотрение заявления на заседании призывной комиссии и
вынесение заключения о замене гражданину военной службы
по призыву альтернативной гражданской службой либо
решения об отказе в такой замене;

• медицинское освидетельствование;

• принятие решения о направлении гражданина на
альтернативную гражданскую службу;

• получение предписания с указанием места прохождения
альтернативной гражданской службы.

Граждане приобретают статус граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, с началом альтернативной гражданской службы и утрачивают его с окончанием альтернативной гражданской службы.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в
ред. ФЗ от 28 июня 2002 г.) «О статусе военнослужащих»² статус
военнослужащих - это совокупность прав, свобод, гарантированных
государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих,
установленных законодательством Российской Федерации.

Военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями. Военнослужащие наряду с общим правовым

¹ СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.

² СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2002. № 26. Ст. 2521.

статусом обладают специальным статусом, который не просто дополняет общий, но и изменяет (ограничивает) его.

Специальный административно-правовой статус определяется совокупностью предусмотренных как общим, прежде всего Конституцией РФ, так и специальным (военным) законодательством прав, их гарантий, обязанностей и ответственности. Поэтому в административно-правовом статусе военнослужащих выделяют общую и военно-служебную составные части. При этом общая часть статуса регламентируется законодательством, общим для всех граждан РФ - Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Военно-служебная часть этого статуса основывается на нормах Конституции РФ и определяется нормами военного законодательства, которые конкретизируют (ограничивают) для военнослужащих некоторые конституционные и другие права (и обязанности) граждан, в связи с особенностями их проявления, обусловленными спецификой военной службы, а также устанавливают для них специфические права (например, право на различные льготы). Однако такое разделение достаточно условно, так как обе части взаимозависимы и предопределяют друг друга.

Таким образом, административные процедуры, касающиеся взаимоотношений военнослужащих с органами публичной власти, можно разделить на две группы: к первой относится та группа процедур, которая связана с общим статусом военнослужащих как граждан РФ; вторая группа административных процедур связана со специальным статусом военнослужащих. Особенности административно-правового статуса военнослужащих в соответствии с Законом "О статусе военнослужащих" определяются возложенными на них обязанностями по вооруженной защите государства, связанными с необходимостью беспрекословного выполнения задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 2 ст. 1). Именно поэтому нормы Конституции РФ и других нормативных правовых актов о правах граждан применительно к условиям военной

службы, конкретизированы для военнослужащих военным законодательством.

В экономической сфере граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных с: осуществлением трудовой, предпринимательской деятельности; уплатой налогов и сборов; реализацией прав частной собственности и т.д.

Статья 57 Конституции РФ устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Налоговый Кодекс РФ устанавливает категории физических лиц, которые являются налогоплательщиками и плательщиками сборов и на которых возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и сборы. Налоговый Кодекс РФ также устанавливает особый статус для граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. Индивидуальные предприниматели - это физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Данная категория граждан, реализуя свой административно-правовой статус, участвуют в процедурах регистрации в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, уплаты налогов и сборов и осуществления налогового контроля.

В случае, когда граждане вступают в правоотношения по поводу прав на недвижимое имущество и сделок с ним, они участвуют в административных процедурах, связанных с юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество¹.

В сфере социальной защиты граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных со специальными административно-правовыми статусами вынужденного

¹ Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. ФЗ от 11 апреля 2002 г.). СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; 2002. № 15. Ст.

1377.

переселенца, безработного, инвалида, лица пожилого возраста, пенсионера, ветерана, несовершеннолетнего и т.д.

В международном праве и национальном зарубежном законодательстве термин "вынужденный переселенец" не применяется. Это определение характерно только для российского законодательства. Как правило, за рубежом используются аналогичные понятия, например "перемещенные лица", "внутренние беженцы" и т.п.

В соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) «О вынужденных переселенцах»¹ (далее — Закон о вынужденных переселенцах) вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, постоянно проживающий на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивший место жительства в пределах территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Вынужденные переселенцы участвуют в административных процедурах, связанных с регистрацией ходатайств и принятием решения о признании лица вынужденным переселенцем, проживанием, получением медицинского обслуживания и денежного пособия.

Граждане РФ обладают другими специальными административно-правовыми статусами, реализация которых в социально-культурной сфере во многом зависит от законодательно урегулированных административных процедур.

СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; 2000. № 33. Ст. 3348.

Налогоплательщики и плательщики сборов составляют занятую работой категорию граждан. Однако необходимо не забывать и о безработных гражданах. В соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О занятости населения в Российской Федерации»¹ безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. Безработные граждане регистрируются в службе занятости, проходят профессиональную ориентацию, подготовку, переподготовку и повышение квалификации, получают социальную и материальную поддержку. Данный Закон также предусматривает, что решение о признании инвалида безработным принимается органами службы занятости в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (в ред. ФЗ от 29 мая 2002 г.) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"² (далее — Закон о социальной защите инвалидов).

Закон о социальной защите инвалидов определяет инвалида как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание лица инвалидом осуществляется Государственной службой медико-социальной экспертизы. Инвалидам гарантируется реабилитация, медицинская помощь, доступ к информации и объектам социальной инфраструктуры, обеспечение занятостью, жилой площадью, транспортом и т.д. Процедуры получения данных льгот можно рассматривать в качестве гарантий прав для данной категории граждан.

¹ СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 2002. № 30. Ст. 3033.

² СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 2002. № 22. Ст. 2026.

Процедуры получения социального обслуживания инвалидами конкретизируются в Федеральном законе от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»¹. Данный Закон развивает положение Конституции РФ о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Закон определяет, что гражданами пожилого возраста являются женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет. Данную категорию граждан Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»² наделяет правом получения пенсионного обеспечения. Однако юридически неточно называть эту категорию пенсионерами, т.к. Закон предусматривает пенсионное обеспечение граждан также в случае:

• прекращения государственной службы при достижении
установленной законом выслуги;

• при выходе на трудовую пенсию по старости или инвалидности;

• компенсации вреда, нанесенного здоровью при прохождении
военной службы, в результате радиационных или техногенных
катастроф,

• наступления инвалидности или потери кормильца;

• предоставления нетрудоспособным гражданам средств к
существованию.

Наряду с инвалидами, гражданами пожилого возраста и пенсионерами особым (и заслуженным) административно-правовым статусом обладают ветераны. Федеральным законом от 12 января 1995 г. №

¹ СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

² СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831; 2002. № 30. Ст. 3033.

5-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О ветеранах»¹ с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Виды административных процедур, с которыми приходится сталкиваться ветеранам, гражданам пожилого возраста, пенсионерам для реализации своего административно-правового статуса, во многом совпадают с процедурами для инвалидов.

Необходимо отметить, что реализация каждого из перечисленных выше административно-правовых статусов во многом обеспечивается при помощи конкретных административных процедур.

На наш взгляд, особое внимание в рамках рассмотрения специальных административно-правовых статусов и их реализации с помощью административных процедур следует уделить административно-правовому статусу несовершеннолетних. Развивая положение п. 1 ст. 38 Конституции РФ о том, что детство как важный этап жизни человека находится под защитой государства, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. ФЗ от 20 июля 2000 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка»² устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка в РФ и регулирует отношения, возникающие в связи с их реализацией.

Прежде всего необходимо отметить, что под ребенком в Законе понимается любое лицо до достижения им возраста 18 лет, то есть возраста совершеннолетия. Аналогичное определение ребенка содержится и в п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ. В Законе специально выделена особая категория детей, нуждающихся в усиленной защите со стороны государственных органов, - детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. К ним относятся дети, оставшиеся без попечения

¹ СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 2002. № 30. Ст. 3033.

² СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; 2000. № 30. Ст. 3121.

родителей; дети - инвалиды; дети, имеющие недостатки в развитии, психическом или физическом; дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства сами или с помощью семьи.

Во взаимоотношениях с органами государственной власти права несовершеннолетних реализуются с помощью процедур получения бесплатного образования, медицинского обслуживания детей, обеспечения по достижении возраста 15 лет трудоустройства, а также выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, осуществления мер по социальной адаптации и социальной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, организации оздоровления и отдыха, оказанию квалифицированной юридической помощи.

Родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов, с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка.

Для детей, у которых умерли оба или единственный родитель, а также оставшихся по иным причинам без попечения родителей, законодательство РФ предусматривает дополнительные гарантии прав на образование, медицинское обслуживание, имущество и жилое помещение, труд и т.д.¹. Порядок предупреждения безнадзорности, беспризорности, правонарушений и

¹ Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей -сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 08.04.2002). СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880; Постановление Правительства РФ от 20.06.1992 № 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 14.05.2001). СЗ РФ. 2001. № 21. Ст. 2087.

антиобщественных действий несовершеннолетних, выявления и устранения причин и условий, способствующих этому, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий определяется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. ФЗ от 13 января 2001 г.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»¹.

Наряду с административно-правовым статусом граждан РФ также необходимо рассмотреть административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Гражданством в соответствии со статьей 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» признается устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Такой устойчивой связью с российским государством не обладают иностранные граждане и лица без гражданства.

Поэтому иностранные граждане и лица без гражданства на территории Российской Федерации обладают ограниченной правосубъектностью по сравнению с правосубъектностью граждан РФ. В связи с этим можно говорить о том, что иностранные граждане и лица без гражданства обладают специальными правовыми статусами.

Д. Н. Бахрах выделяет наряду с гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства также лиц с двойным гражданством, почетных граждан и граждан «ближнего зарубежья» (республик СНГ)². Необходимо отметить, что договоры о двойном гражданстве ратифицированы Российской Федерацией только с республикой Таджикистан и Туркменистаном, положение о почетном гражданстве РФ до сих пор не принято, а граждане

¹ СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177; 2001. № 3. Ст. 216.

² Бахрах Д. Н. Административное право России. М., «Норма», 2001. С. 65.

«ближнего зарубежья» в свете последних изменений в законодательстве о гражданстве утратили все привилегии.

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в ред. ФЗ от 31 мая 2002 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»¹ ввел понятие «соотечественники», под которым понимаются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. «Соотечественниками за рубежом» признаются: а) граждане РФ, постоянно проживающие за пределами РФ; б) лица, состоявшие в гражданстве СССР и получившие гражданство бывших республик СССР или ставшие лицами без гражданства; в) выходцы (эмигранты) из Российского государства, РСФСР, СССР и РФ.

Однако указанные категории «соотечественников», на наш взгляд, не обладают какой-то специальной правосубъектностью, т.к. закон не предусматривает каких-либо специальных прав или обязанностей по сравнению с правосубъектностью граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме права соотечественников на признание Российской Федерацией их таковыми. Принадлежность к соотечественникам подтверждается специальным документом (свидетельством). Выдача свидетельства за пределами РФ производится по письменному заявлению лица в месячный срок дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями РФ, а на территории РФ - органами внутренних дел. Действия (решения) государственных органов и должностных лиц в связи с выдачей свидетельства могут быть обжалованы путем подачи жалобы в вышестоящий государственный орган либо в суд по месту нахождения соответствующего федерального органа исполнительной власти. Жалоба по желанию соотечественника может быть подана им через члена совета (комиссии) соотечественников.

СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2002. № 22. Ст. 2031.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ регулируется российским законодательством и международными договорами. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими данную сферу, являются Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»¹ и Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. ФЗ от 24 июня 1999 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»².

Согласно Конституции РФ (ст. 62) и иным нормативным правовым актам, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ независимо от того, проживают они в России постоянно или временно, если иное не установлено федеральными законами и международными договорами. Из указанного принципа следует, что наше государство не только устанавливает правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые включают в себя защиту личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы для необходимой защиты своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства включают в себя ряд ограничений их прав, предусмотренных законодательством. Иностранный гражданин не может:

• избирать и быть избранными в федеральные органы государственной
власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать
в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ;

• находиться на государственной или муниципальной службе;

• замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под
государственным флагом РФ;

¹ СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

² СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1999. № 26. Ст. 3175.

• быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого
в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата
государственной или экспериментальной авиации;

• быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

• быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность
которых связана с обеспечением безопасности РФ;

• быть призван на военную службу (альтернативную гражданскую службу);

• не может поступить на военную службу в добровольном порядке;

• не может быть принят на работу в Вооруженные Силы РФ в качестве лица
гражданского персонала.

Российское законодательство также предусматривает ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Обычно указанные лица подлежат ответственности на тех же основаниях, что и граждане России, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. Статья 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами и совершившего на территории РФ административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.

В рамках рассмотрения административно-правовых статусов иностранных граждан и лиц без гражданства необходимо упомянуть специальный административно-правовой статус беженцев.

На основе Конституции РФ и общепризнанных норм международного права административно-правовой статус беженцев

определяется Соглашением стран СНГ от 24 сентября 1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам», ратифицированным Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ¹, а также Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. ФЗ от 7 ноября 2000 г.) «О беженцах»², в котором статья 1 определяет беженца как лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Административные процедуры, способствующие реализации административно-правового статуса беженца, во многом совпадают с административными процедурами, связанными с реализацией своих прав вынужденными переселенцами. Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России также могут обладать статусом вынужденного переселенца, если они постоянно проживали в России.

Рассмотренные выше административные процедуры, связанные со специальным административно-правовым статусом граждан, составляют лишь часть большого количества процедур, связанных с иными специальными административно-правовыми статусами граждан, установленными действующим российским законодательством. Однако даже это небольшое исследование показывает, что административные процедуры являются одной из важных гарантий реализации административно-правового статуса граждан.

¹ СЗ РФ.1994. № 31. Ст. 3191.

² СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; 2000. № 46. Ст. 4537.

2. Наряду с гражданами участниками административных правоотношений в связи с административными процедурами также являются различные по своему правовому положению организации, создающие материальные и духовные ценности. Под организацией понимается коллектив работников разной численности, возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Административно-правовой статус организаций определяется прежде всего их организационно-правовыми формами, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, целями их деятельности, а также взаимоотношениями с органами исполнительной власти.

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организаций, содержатся в Федеральных законах от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «Об акционерных обществах»¹, от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.2002 г.) «О производственных кооперативах»², от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О некоммерческих организациях»³, от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»⁴, от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «Об обществах с ограниченной ответственностью»⁵, от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «Об общественных объединениях»⁶, от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»⁷, от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»⁸, от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (в ред.

¹ СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1; 2002. № 12. Ст. 1093.

² СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2321; 2002. № 12. Ст. 1093.

³ СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2002. № 12. Ст. 1093.

⁴ СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2002. № 12. Ст. 1093.

⁵ СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785; 2002. № 12. Ст. 1093.

⁶ СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2002. № 30. Ст. 3029.

⁷ СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 30. Ст. 3029.

⁸ СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503; 2002. № 12. Ст. 1093.

ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»¹, от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О свободе совести и религиозных объединениях»² и в иных нормативных правовых актах.

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения. В зависимости от видов собственности они подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные и общественные объединения). Влияние на негосударственные организации со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление ими осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Государство, как правило, не участвует в комплектовании состава администрации негосударственного предприятия. Роль государства по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям заключается в установлении административно-правового режима, который является общим для всех организаций независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима.

В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями и учреждениями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены:

- государственная регистрация организаций как юридических лиц, а также
аккредитация соответствующих учреждений;

- получение организациями разрешений (лицензий) на определенные виды
деятельности;

- уплата налогов и иных обязательных платежей;

- обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности и
представление государственным органам соответствующей информации;

- запрет на не предусмотренное законом вмешательство государства и его
органов в деятельность негосударственных организаций;

¹ СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340. 2002. № 30. Ст. 3029.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2002. № 30. Ст. 3029.

- обязанность соблюдать законодательство РФ, требования нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества в целях обеспечения безопасности личности, общества, государства.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов организаций и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, в том числе за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, правил рекламы и др. Под контролем федерального антимонопольного органа и МНС России находятся вопросы создания и ликвидации коммерческих организаций. Ныне административные процедуры, связанные с государственной регистрацией юридических лиц, урегулированы Федеральным законом и актами Правительства РФ.

Все коммерческие и некоммерческие организации обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, правовой режим природопользования, правила безопасности, санитарно-гигиенические правила, земельное, антимонопольное и налоговое законодательство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, в частности привлекать эти организации к административной ответственности в случаях, предусмотренных законом. Новеллой Кодекса РФ об административных правонарушениях, вступившего в силу с 1 июля 2002 года, явилась кодификация административной ответственности юридических лиц.

Особым административно-правовым статусом обладают коммерческие организации с иностранными инвестициями. Данная сфера регулируется Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002

г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»¹, Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. № 1108 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 мая 2002 г.) «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»², Постановлением Правительства РФ 13 октября 1995 г. № 1016 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г.) «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»³, Положением «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов», утвержденным Приказом ЦБ РФ от 23 апреля 1997 г. № 02-195 (в ред. Указания ЦБ РФ от 20 марта 2002 г.)⁴, Положением «О выдаче разрешений страховым организациям с иностранными инвестициями» и Положением «О порядке расчета размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций», утвержденными Приказом Минфина РФ от 16 мая 2000 г. № 50н⁵ и др.

Основной особенностью указанного административно-правового статуса является то, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами. Изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов могут быть установлены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Изъятия стимулирующего характера в виде льгот для иностранных

инвесторов могут быть установлены в интересах социально - экономического развития Российской Федерации.

Также необходимо упомянуть об особом административно-правовом статусе общественных объединений. Основные гарантии административно-правового статуса общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и другими актами.

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»¹ регулирует порядок принятия профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности, а также выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений.

Государство, не вмешиваясь в деятельность общественных объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения в органах юстиции. В этом случае ему выдается соответствующее свидетельство.

СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3031.

Регистрация общественных объединений - форма государственного контроля за их целевым назначением, но государство не вмешивается в их внутреннюю деятельность.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений - органами юстиции в соответствующих субъектах РФ. Для государственной регистрации в органы юстиции подаются необходимые документы: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда и др. Основополагающее значение в определении статуса общественного объединения имеет его устав.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления, и осуществляют контроль за деятельностью этих объединений: контролируют соответствие их деятельности уставным целям. В случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, орган юстиции может вынести письменное предупреждение руководящему органу объединения.

Общественное объединение обязано соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности и представлять ему другие необходимые сведения. Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляют органы прокуратуры.

На финансовые органы возложен контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой

налогов. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов осуществляются органами, обеспечивающими экологическую, пожарную безопасность, органами санитарно-противоэпиде-миологической службы и иными органами государственного надзора и контроля.

Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О политических партиях»¹. В соответствии с указанным законом политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Закон также устанавливает процедуры государственной поддержки политических партий, в том числе их финансирования.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»² большой объем административной правоспособности принадлежит профсоюзам. Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключают с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране. Они располагают возможностями активно влиять на правотворчество. Так, проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников,

¹ СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 30. Ст. 3029.

² СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 30. Ст. 3029.

рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Профсоюзы вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией, а также в создаваемых в организации комиссиях по приватизации государственного и муниципального имущества. Они могут участвовать в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Профсоюзам принадлежат равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионными и другими фондами. Они взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления в области развития санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта.

Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 551 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях»¹ в России впервые создана правовая база, закрепляющая и устанавливающая права молодежных и детских объединений. Им оказывается государственная поддержка, под которой понимается совокупность мер, принимаемых органами государственной власти в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.

Также в рамках данного параграфа необходимо упомянуть о процедуре регистрации благотворительных организаций. Их административно-правовой статус определяет Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О благотворительной деятельности и

СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3292; 2002. № 30. Ст. 3029.

благотворительных организациях»¹, который устанавливает основы правового регулирования организации благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в России.

Правовое положение религиозных организаций определено Федеральным законом от 26 сентября 1997 № 125-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) «О свободе совести и о религиозных объединениях»² (далее - Закон о свободе совести), Постановлением Правительства РФ от 02 февраля 1998 г. № 130 «О порядке регистрации, открытии и закрытии в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций»³ и другими нормативными правовыми актами.

Религиозные организации подлежат государственной регистрации федеральным органом юстиции и органами юстиции в субъектах РФ. Порядок регистрации регулируется «Правилами рассмотрения заявлений о государственной регистрации религиозных организаций в органах юстиции Российской Федерации», утвержденными приказом Минюста России от 16 февраля 1998 г. № 19⁴. Религиозной организации может быть отказано в государственной регистрации в случаях, если цели и деятельность религиозной организации противоречат законодательству России, организация не признана в качестве религиозной, ее устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства и др.

Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их учредителей или суда. Перечень оснований для ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения в судебном порядке определен с учетом печального опыта последних лет. В указанном перечне наряду с указанием на

¹ СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2002. № 30. Ст. 3029.

³ СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 754.

⁴ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 7.

нарушения общественной безопасности и действий, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя России, упомянуты такие основания, как принуждение к разрушению семьи, посягательство на личность, права и свободы граждан, нанесение ущерба нравственности и здоровью граждан, воспрепятствование получению обязательного образования, склонение к самоубийству или отказу от получения медицинской помощи, принуждение к отчуждению имущества в пользу религиозного объединения, побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом обязанностей. Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» регулирует порядок принятия профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности, а также выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности религиозных объединений.

Впервые в российском законодательстве предусмотрена процедура государственной регистрации деятельности иностранных миссионеров. Иностранные религиозные организации обязаны получить сертификат, а он, в свою очередь, выдается по ходатайству российской религиозной организации соответствующего вероисповедания.

Некоторые иностранные религиозные деятели нередко нарушают нормы российского законодательства о статусе иностранных граждан, порядке их регистрации и передвижения по стране. Поэтому указанным выше постановлением Правительства РФ утвержден порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций. Министерство юстиции РФ ведет реестр указанных представительств, открытых в РФ. Свидетельство о регистрации представительства является основанием для обращения открывшей его иностранной религиозной организации в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ за получением визы на въезд в Россию иностранных

граждан для работы в представительстве и в органы внутренних дел РФ для оформления регистрации этих граждан и членов их семей в РФ.

Законом о свободе совести определены права и условия деятельности российских религиозных организаций, а также порядок осуществления процедур надзора и контроля за исполнением ими законодательства в данной сфере. Надзор за исполнением законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры. Орган юстиции, зарегистрировавший религиозную организацию, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности.

Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса. Несмотря на все многообразие административных процедур, на наш взгляд, будет целесообразно выделить их основные элементы, виды, для того чтобы выработать универсальную административную процедуру во взаимоотношениях органов государственного управления с гражданами и их организациями.

2.2. Юридические формы реализации административных процедур.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты¹.

В целях настоящего исследования мы рассматриваем административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию их полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения. Нормативные правовые акты (прежде всего законы) создают определенное юридическое пространство для применения административных процедур в различных сферах экономической, социальной и политической жизни общества. Сами же административные процедуры реализуются посредством индивидуальных (административных) актов.

Понятие «индивидуальный правовой акт» законодательно не закреплено. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 (ред. от 24.04.2002) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»² в части 2 пункта 2 установило, что под правовым

¹ См., например: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 332- 339.

² Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 7.

актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

«Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹ в пункте 15 устанавливают, что не подлежат представлению на государственную регистрацию индивидуальные правовые акты: персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно - распорядительного характера (разовые поручения).

Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения.

Конкретность индивидуальных правовых актов заключается в том, что, во-первых, с их помощью на основе законодательных актов разрешаются конкретные индивидуальные дела и вопросы; во-вторых, они персонифицированы, т.е. адресованы определенной организации (организациям) или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, непосредственно вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. №31.

реализации норм других отраслей права. Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам.

Смешанные акты управления могут содержать как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение или решение по конкретному управленческому делу. На наш взгляд, подобные акты являются нормативными, т.к. индивидуальные решения в них носят вспомогательный характер и, как правило, адресованы органам управления и их должностным лицам.

Как юридическая форма реализации внешних административных процедур, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.

В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления в отношении граждан и организаций могут реализовываться в письменной, устной и конклюдентной формах. Однако в сфере законодательного регулирования реализации административных процедур, на наш взгляд, целесообразно рассматривать только письменные индивидуальные акты управления.

Таким образом, индивидуальный акт управления как юридическая форма реализации административных процедур является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.

Действующее российское законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативных, индивидуальных актов государственного управления. Вопрос о форме акта решается, как правило, в отдельных законодательных или нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие общественные отношения. Однако представляется возможным в рамках Федерального закона «Об административных процедурах» урегулировать общие требования к индивидуальным актам управления, их оформлению, вступлению в силу и прекращению действия, организации и контролю за их исполнением.

Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания¹, а также обязательность его исполнения.

Теория административного права различает признаки акта управления и требования, которые предъявляются к нему. Признаки акта управления -это свойства, которые характеризуются его сущность и назначение, а требования к акту управления - это некие стандартные условия, при которых акт будет являться законным и отвечать публичным интересам².

Так, например, В. М. Манохин в качестве основных требований к актам управления выделяет: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию

¹ См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.
М., 1996. С. 238.

² См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 270.

100

актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления¹.

Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов рассматривают вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, через условия эффективности актов государственной администрации и их качества. «Качество самих актов - результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты»². К таким требованиям, по мнению авторов, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора, соответствие акта закону по существу, соответствие цели закона, принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и т.д.).

На наш взгляд, главным требованием к правовым актам вообще и к индивидуальным актам управления, в частности, является их законность. Причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм при подготовке, принятии и исполнении акта управления. Таким образом, индивидуальный правовой акт управления не должен противоречить Конституции Российской Федерации, законодательству и правовым актам вышестоящих органов государственного управления. Он должен основываться на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и

¹ См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев З. А. Российское административное право. Учебник. М.,
Юристъ, 1996. С. 161-164.

² Бахрах Д. Н. Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное
пособие. Екатеринбург, 1999. С. 28-29.

101

субъектами РФ, между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Проблема соблюдения цели закона при издании административного акта всегда интересовала ученых-административистов. А. И. Елистратов еще в начале XX века писал, что «идея законной цели как особого условия правомерности для административного акта является приобретением французского административного права. Государственный совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон, определяя право подлежащего агента на их совершение»¹.

Однако требования к правовому акту управления могут и не носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта управления как юридического документа. Законность правовых актов управления должна обеспечиваться на всех этапах их подготовки и принятия. Должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей управления.

Установленная форма издания акта управления и соблюдения всех ее реквизитов - это обязательное требование, установленное в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68². Инструкция определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование федерального органа исполнительной власти - автора документа; название вида документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дату; индекс; текст (его составляющие части); визы, подпись, отметку об исполнении документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав

¹ Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX в.: Хрестоматия/Сост. и
вступит. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 550.

² Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. №4.

102

реквизитов может быть дополнен другими реквизитами, если этого требует назначение документа, его обработка и т.д.

Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями). Однако административные процедуры могут инициироваться не только органами государственного управления, но и гражданами и организациями. В этом случае индивидуальные акты управления реализуют административные процедуры, возникшие вследствие обращений граждан и организаций (имеются в виду предложения и заявления, направляемые в органы исполнительной власти).

Реализация административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления напрямую зависит от гарантированной государством возможности пользоваться предоставляемыми правами, в том числе и правом на защиту от неправомерных действий. В соответствии с Конституцией РФ государством гарантируется защита прав граждан. Право на защиту выступает не только в качестве права, а является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав -это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

Все гарантии прав граждан и их организаций можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые¹. Наибольший интерес с точки зрения права представляют именно последние, так как

¹ См.: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. С.

24.

103

экономические и политические гарантии являются общими, а организационно-правовые - специальными гарантиями прав граждан. Они включают в себя не только правовые нормы, закрепляющие права граждан и их организаций, но и нормы, регламентирующие деятельность различных государственных органов по охране этих прав.

Организационно-правовые гарантии, в том числе и административно-правовые гарантии нормального осуществления административных процедур можно разделить на два вида: судебные и внесудебные¹. По смыслу статей 18 и 46 Конституции РФ судебные гарантии ставятся российским законодательством на первое место, однако в целях настоящей работы для раскрытия сущности административных процедур мы будем рассматривать только внесудебные гарантии прав граждан и их организаций при осуществлении административных процедур.

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан и их организаций. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе в связи с осуществлением административных процедур, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т. е. определения таких правоотношений, при которых споры между участниками были бы отнесены к компетенции суда.

На наш взгляд, сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему взаимоконтроля между различными органами государства и улучшения

¹ См.: Административное право. Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. М., Юрист, 1999. С. 129-132.

104

механизма охраны прав граждан и их организаций. Важно при этом правильно разрешить вопрос о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд.

Таким образом, следует согласиться с мнением Ц. А. Ямполькой, высказанным еще в конце 50-х гг., что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных правоотношений. Должны оставаться два пути обжалования, т.е. судебный и административный, поскольку, чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования¹.

Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав граждан, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно выполняет роль гарантии реальности иных прав граждан и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства².

Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в статье 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». С нашей точки зрения, под термином «обращения» здесь понимаются как предложения и заявления, требующие осуществления административных

¹ См.: Ямпольская Ц. А. О субъективных правах граждан и их гарантиях//Вопросы советского государства и
права. М., 1959. С. 226.

² См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития/Отв. ред. Бачило И. Л. — М.,
Юристъ, 1998. С. 308.

105

процедур, так и жалобы, являющиеся основанием для осуществления административной или судебной юрисдикции.

Обращения граждан являются одной из постоянных форм связи,
помогающей государственной администрации выполнять

правоохранительную функцию. Если же орган исполнительной власти или его должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права граждан, последние должен иметь реальную возможность использовать различные правовые механизмы защиты.

Действующее законодательство РФ об обращениях граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР от 02 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»¹.

Данный нормативный акт установил, что государственные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленном порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Предложения и заявления подаются гражданами в те государственные органы, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются.

В случае когда решение вопросов, содержащихся в обращении, не относится к ведению государственного органа или должностного лица, его получившего, данный орган или должностное лицо обязаны направить обращение не позднее чем

Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

106

в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителя, а при личном приеме разъяснить, куда им следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны проводить личный прием граждан. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители.

Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан также устанавливает сроки рассмотрения обращений. Однако он не содержит никаких упоминаний об обращении организаций.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 07 ноября 2000 г.) «Об основах государственной службы Российской Федерации»¹ в статье 10 установил обязанность государственных служащих в пределах своих должностных полномочий своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном законодательством.

Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан и их личного приема органами государственного управления регламентируется многочисленными разрозненными нормативными актами, обусловленными ведомственной спецификой органов их издавших, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение и эффективное осуществление административных процедур, например:

• Приказ ФАС РФ от 20 августа 1996 г. № 48 «Об организации личного

приема граждан»;

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 2000. № 46. Ст. 4537.

107

Приказ ГТК РФ от 16 июня 1997 г. № 341 «О положении об отделе по работе

с обращениями граждан регионального таможенного управления тылового

обеспечения»;

Приказ Роспатента от 21 мая 1999 г. № 106 «Об утверждении типовой

инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в

подразделениях Российского агентства по патентам и товарным знакам и

подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы

рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»;

Приказ ФАПСИ от 27 марта 2000 г. № 60 «Об утверждении инструкции о

порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации

приема граждан в Федеральных органах правительственной связи и

информации»¹;

Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613 (в ред. Приказа ФСБ РФ от 14

августа 2001 г.) «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения

предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы

безопасности»²;

Приказ Гостехкомиссии РФ от 14 июня 2001 г. № 241 «Об утверждении

инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб

граждан в Государственной технической комиссии при Президенте

Российской Федерации»³;

Приказ ФСНП РФ от 05 октября 2001 г. № 452 «Об утверждении

инструкции о порядке рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений

граждан в Федеральных органах налоговой полиции»⁴;

Приказ Госкомрыболовства РФ от 28 июня 2002 г. № 261 «О рассмотрении

обращений граждан»⁵ и т.д.

¹ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 18-19.

² Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 3; 2001. № 36.

³ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 30.

⁴ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 4.

⁵ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 33.

108

Необходимо отметить, что ряд указанных нормативных актов даже не был опубликован. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции административных процедур.

В Государственной Думе Федерального Собрания РФ был разработан и принят в трех чтениях законопроект «Об обращениях граждан», однако он был отклонен Письмом Президента РФ от 24 января 1998 г. № Пр-96 «Об отклонении Федерального закона «Об обращениях граждан», принятого Государственной Думой 25 декабря 1997 года»¹.

Также необходимо отметить, что рядом субъектов Российской Федерации были приняты нормативные акты, регулирующие сферу обращений граждан в органы публичной власти: Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 (в ред. Закона города Москвы от 21 июня 2000 г. № 21) «Об обращениях граждан»; Закон республики Карелия от 15 июля 1999 г. № 360-ЗРК «Об обращениях граждан»; Закон Тульской области от 31 августа 1995 г. № 13-ЗТО «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области»; Закон Красноярского края от 18 октября

1999 г. № 8-497 «Об обращениях граждан»; Закон Приморского края от 5 июля

2000 г. № 97-КЗ (в ред. Закона Приморского края от 26 ноября 2001 г.) «Об
обращениях граждан»; Закон Ульяновской области от 28 октября 1997 г. № 028-ЗО
(в ред. Закона Ульяновской области от 5 марта 1998 г.) «О порядке рассмотрения
обращений граждан на территории Ульяновской области»; Закон Московской
области от 2 ноября 1999 г. № 76/99-ОЗ (в ред. Закона Московской области от 1
апреля 2002 г.) «Об обращениях граждан»; Закон Читинской области от 4 февраля
1998 г. № 120-ЗЧО «Об обращениях граждан в органы государственной власти
Читинской области и органы местного самоуправления»; Закон Челябинской
области от 11 ноября 1999 г. № 94-ЗО (в ред. Закона Челябинской области от 7
декабря 2000 г.) «Об обращениях граждан» и т.д.

Анализ указанных законов субъектов Российской Федерации показывает, что по содержательной части данные нормативные правовые акты идентичны и не

Российская газета. 1998. № 20.

109

противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

На наш взгляд, порядок подачи и рассмотрения обращений граждан и организаций должен определяться Федеральным законом «Об административных процедурах». С помощью обращений инициируются административные процедуры, поэтому установленный порядок обращений является административной процедурой как таковой. Термин «обращение» носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалобу гражданина или организации. Каждый вид обращения имеет свою специфику и, следовательно, относится к различным административным процедурам либо к административно-юрисдикционному производству.

Предложение - это обращение гражданина или организации, не связанное с нарушением их прав, в органы государственного управления, направленное на улучшение порядка организации и деятельности этих органов, а также на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально - культурной и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление - это обращение гражданина или организации по поводу реализации своих прав, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях и нарушениях законности, не затрагивающих непосредственно права заявителя.

Ходатайство - это обращение гражданина или организации, изложенное в письменной форме, с просьбой о признании государственными органами и органами местного самоуправления за ходатайствующим определенного статуса или права.

Жалоба - это обращение гражданина или организации по поводу нарушенных прав решениями и действиями (или бездействием) органа исполнительной власти или должностного лица либо юридического или

ПО

физического лица. При этом решения и действия (или бездействие) органов исполнительной власти или должностных лиц - это коллегиальные и единоличные решения и действия (или бездействие), в том числе предоставление официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия), в результате которых нарушены права гражданина или организации, либо созданы препятствия реализации этих прав, либо на гражданина или организацию незаконно возложена какая-либо обязанность.

Порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Подача жалобы предполагает возникновение спора и возможное применение мер принуждения. Однако мы считаем целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов обжалования.

Общий порядок обращений граждан и организаций не должен регулировать порядок обращений, которые связаны с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями; обращений, которые рассматриваются в порядке конституционного, гражданского, административного, уголовного или арбитражными судопроизводства; обращений, для которых предусмотрен иной порядок рассмотрения, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Граждане должны иметь право обращаться лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственного управления и в органы местного самоуправления. При чем коллективным обращением следует считать обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на

111

митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, пользуются правом на обращение наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Граждане и организации имеют право на обращение в письменной и устной форме. Обращение гражданина, изложенное в письменной форме, должно содержать наименование и адрес органа или должностного лица, которым направляется обращение, изложение существа предложения, заявления, ходатайства или жалобы, фамилию, место жительства гражданина, дату и личную подпись. Организация, соответственно, должна указывать свое наименование и реквизиты, а также данные представителя организации, который подписывает обращение.

Письменные обращения, которые не содержат указанных сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат. Также не должны рассматриваться обращения, содержащее выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц. Однако анонимные обращения, содержащие сведения о совершении преступления, должны проверяться в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством.

В целях защиты граждан и организаций от преследований за справедливую критику, содержащуюся в жалобе, необходимо законодательно закрепить право на тайну подписи, а также запретить разглашение без согласия граждан и организаций сведений, которые стали известны из обращений.

Устные обращения граждан и организаций могут быть реализованы только через личный прием должностных лиц органов исполнительной власти. Руководители органов государственного управления и их заместители обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в месяц согласно графику приема, утверждаемому руководителем соответствующего государственного органа. Прием граждан проводится в установленные и доведенные до

112

сведения граждан дни и часы. Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения, способствует сокращению сроков его рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникший вопрос. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В подобных случаях граждане и организации могут обращаться письменно.

Помимо запрета направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, законодательство об административных процедурах должно установить правило, что при ведении дела по обращению гражданина или организации одним и тем же должностным лицом не допускается необоснованная передача материалов дела, связанных с данным обращением, другому должностному лицу, а также что не допускается рассмотрение обращения гражданина лицом, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса.

При подаче обращения гражданином или организацией в случае необходимости должны быть представлены доказательства или указано их местонахождение. Доказательствами должны являться любые достоверные факты, на основании которых орган или должностное лицо, рассматривающие обращение гражданина, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования, содержащиеся в обращении гражданина, и иных обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения соответствующего обращения. Доказательства представляются гражданином или организацией, подавшей обращение, либо иными лицами, заинтересованными в рассмотрении обращения. Если представленные доказательства недостаточны, орган или должностное лицо, рассматривающие обращение, предлагает гражданину или организации представить дополнительные доказательства или собирает их по собственной инициативе.

113

Государственный орган или должностное лицо устанавливают и исследуют фактические обстоятельства, связанные с обращением, определяет нормы права, которыми следует руководствоваться при принятии решения по обращению, и в случае необходимости запрашивают и получают в установленном порядке необходимые для принятия решения документы и материалы. Однако необходимо запретить государственному органу или должностному лицу устанавливать о гражданах или организациях данные, не относящиеся к обращению. Гражданин вправе лично изложить доводы должностному лицу, рассматривающему его обращение, а также предоставлять дополнительные материалы в подтверждение обоснованности своего обращения.

Срок рассмотрения обращения исчисляется с момента регистрации поступившего обращения. В исключительных случаях срок рассмотрения обращения может быть продлен органом или должностным лицом с письменным мотивированным сообщением об этом лицу, подавшему обращение.

Предложения должны рассматриваться в срок до одного месяца, за исключением тех, которые требуют дополнительного изучения, при этом срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на шесть месяцев. Заявления рассматриваются в срок до одного месяца со дня его поступления, а те, которые не нуждаются в проверке, - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения заявления. Заявления военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.

Ходатайства подаются в органы и должностным лицам в сроки, установленные законодательством Российской Федерации. Ходатайства принимаются к рассмотрению при наличии всех необходимых документов, оформленных согласно специально установленной форме. При подаче ходатайства может взиматься государственная пошлина, размер которой устанавливается федеральным законом о государственной пошлине.

114

Жалоба должна быть рассмотрена органом или должностным лицом безотлагательно, но не позднее одного месяца со дня ее регистрации. В случаях, если для рассмотрения жалобы необходимы проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок рассмотрения жалобы может быть продлен органом или должностным лицом на один месяц. Жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их регистрации.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, т.к. от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Издание индивидуального правового акта на основе вынесенного решения является юридической формой реализации административных процедур.

Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Отсутствие в законодательстве четкой правовой регламентации реквизитов решения в ряде случаев отрицательно влияет на всю процедуру рассмотрения обращений. В связи с этим упорядочение правового регулирования этого вопроса, несомненно, усилило бы гарантии законности разрешения обращений граждан и организаций.

Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего учреждения, предприятия и т. д. Независимо от того, кому была поручена проверка жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Решение по жалобе может быть вынесено не только в письменной, но и в устной форме, если стороны не претендуют на письменный вариант.

115

На наш взгляд, любое решение органа государственного управления или должностного лица, принятое в связи с рассмотрением обращения, должно в письменной форме с изложением мотивов быть доведено до гражданина или организации, а также содержать указание на орган или должностное лицо, которым можно обжаловать принятое решение.

Большой теоретический и практический интерес представляет вопрос о том, можно ли ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его обращению, т. е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина или организации по сравнению с тем, которое было у лица до подачи обращения. Нам представляется недопустимым использование обращения во вред лицу, его подавшему, или в интересах которого оно было подано.

Контроль за ходом рассмотрения обращений граждан и организаций, направленных в орган государственного управления, осуществляется руководителями этого органа. Обращения считаются разрешенными, когда рассмотрены поставленные в них вопросы, по ним приняты необходимые меры и даны ответы заявителям в установленном законодательством порядке. Если решение вопросов переносится на длительный срок, то обращение ставится на дополнительный контроль вплоть до окончательного его исполнения. Заявитель должен иметь право подать повторное обращение по уже рассмотренному государственным органом (должностным лицом государственного органа) в установленном законодательством порядке вопросу, если имеются новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства. Не должны подлежать проверке повторные обращения, в которых не приводятся новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства, если по ним имеются исчерпывающие материалы проверок и заявителям в установленном порядке давались ответы.

Решение о прекращении производства по обращениям граждан и снятии этих дел с контроля вправе принимать руководитель государственного органа или его заместитель. Основанием для снятия с контроля поступившего

116

обращения является документ установленной формы о результатах его рассмотрения с приложением материалов проверок или исчерпывающий ответ государственного органа. Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано заявителем в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.

Практика работы с обращениями граждан показывает, что назрела необходимость точной правовой регламентации всех стадий работы с обращениями граждан, обеспечения такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который в максимальной мере способствовал бы выяснению объективной истины и восстановлению нарушенного права, удовлетворению законных требований гражданина¹. На наш взгляд, эту функцию выполнит Федеральный закон «Об административных процедурах».

¹ Подробнее, см: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. С. 55-65.

117

2.3. Стадии осуществления административных процедур.

Рассмотрение отдельных видов административных процедур, а также форм их реализации позволяет сделать вывод, что административные процедуры могут возникать как по инициативе граждан и организаций, так и по инициативе органов государственного управления. Таким образом, основными участниками (сторонами) в административных процедурах являются: 1) лицо, заинтересованное в реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления (граждане и их организации); 2) орган исполнительной власти (должностное лицо этого органа), который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности. В качестве заинтересованной стороны в административных процедурах может выступать одновременно не одно, а два и более граждан или организаций.

В рамках административных процедур не применяются меры административного принуждения, не разрешаются споры и не рассматриваются жалобы граждан и организаций на действия и решения органов государственной администрации. Поэтому в этом виде административного процесса нет тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административных процедурах, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором орган исполнительной власти выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию в сфере государственного управления прав или обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.

В административно-юрисдикционном и административно-юстиционном процессах важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья или орган государственного управления (должностное лицо) устанавливают наличие либо отсутствие факта административного правонарушения,

118

виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В данных видах административного процесса граждане и организации предоставляют доказательства на основе принципа диспозитивности. В административно-процедурном процессе на граждан и организации возложена обязанность предоставлять компетентному административному органу (должностному лицу) необходимые для разрешения дела надлежаще оформленные документы и иные материалы, а также ответственность за их достоверность. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹ одним из оснований отказа в предоставлении лицензии является наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации.

Органы исполнительной власти, участвующие в административных процедурах, должны быть активны и самостоятельны в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное разрешение дела. Активность органа государственного управления должна проявляться даже в том случае, когда рассматриваемое дело возбуждается не по его инициативе, а по инициативе заинтересованных лиц: граждан и их организаций². Административный орган не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия промежуточных решений; он вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.п.

Наряду с обязанностью органов государственного управления информировать граждан и организации о решениях, принятых в рамках административных процедур, существует также обязанность предоставления органами государственной администрации заинтересованным лицам

¹ СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430; 2002. № 12. Ст. 1093.

² Подробнее, см.: Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1978. С. 24-25.

119

информации, необходимой последним для реализации прав и исполнения обязанностей в сфере государственного управления.

Как уже отмечалось выше, административные процедуры как составная часть административного процесса включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)¹. В административно-правовой литературе, как правило, выделяют следующие общие стадии административного процесса:

1. Возбуждение административного дела и его предварительное
расследование (предварительная проверка материалов);

2. Рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и
принятие по этому делу решения (административного акта);

3. Обжалование и опротестование (пересмотр) решения
(административного акта) по делу;

4. Исполнение принятого по делу решения (административного акта)2 .
Некоторые авторы выделяют из состава первой и второй указанных

выше стадий в качестве самостоятельных дополнительные стадии. Так, например, В. А. Лория выделяет в качестве самостоятельных стадий возбуждение административного производства и предварительное выяснение фактических обстоятельств дела (предварительное расследование)³. А. П.

¹ См., например: Теория государства и права. Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., Юристь, 1997. С.
400-402.

² См., например: Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Производство по делам об административных правонарушениях.
М., 1989. С. 16-17; Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-
юрисдикционное производство. Государство и право. 1999, № 3. С. 8

³ См.: Лория В. А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права, автореф.
дисс. д.ю.н. Киев, 1976. С. 13,45-46.

120

Коренев называет в качестве самостоятельных стадий административного процесса рассмотрение дела и принятие по делу решения¹.

Анализ действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии:

1. Возбуждение административного дела и предварительное
рассмотрение материалов;

2. Рассмотрение дела по существу компетентным органом
(должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального
правового акта;

3. Обжалование решения по делу (факультативная стадия);

4. Исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев -
факультативная стадия).

Первая стадия осуществления административных процедур возбуждение дела. В случае инициирования процедур гражданами или организациями дело об административных процедурах возбуждается органом исполнительной власти (должностным лицом) путем принятия к рассмотрению соответствующего обращения, в котором излагается просьба заявителя о предоставлении ему конкретного права, либо определенного правового статуса, либо разрешения на совершение какого-либо юридического действия, либо об установлении каких-либо юридических фактов. К обращению должны прилагаться предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами документы, необходимые для разрешения дела.

При приеме обращения и прилагаемых документов орган исполнительной власти (должностное лицо) должен рассмотреть следующие вопросы²:

¹ См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 244-245.

² Подробнее см.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного
регулирования. Монография. Киров, 2001. С. 71-72.

121

а) Представлено ли обращение самим заявителем либо надлежащим
образом уполномоченным им лицом?

б) Подведомственны ли данному органу вопросы, содержащиеся в
обращении и требующие разрешения?

в) Соблюдены ли установленные законодательством требования к
оформлению представляемого обращения?

г) Представлены ли заявителем все необходимые в соответствии с
законодательством документы и материалы, прилагаемые к обращению, и
оформлены ли они надлежащим образом?

д) Уплачены ли заявителем в установленном законодательством
порядке и размерах государственная пошлина, регистрационный сбор либо
иные обязательные платежи при подаче обращения?

Рассмотрение этих вопросов осуществляется, как правило, в присутствии заявителя или уполномоченного им лица. Только после рассмотрения данных вопросов и получения на них утвердительных ответов уполномоченное должностное лицо органа исполнительной власти вправе принимать обращения граждан и организаций. По окончании приема представленных заявителем документов производится их регистрация, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге (журнале). В случае неудовлетворительного ответа хотя бы на один из сформулированных выше вопросов, должностное лицо органа государственной администрации обязано отказать заявителю в принятии обращения с разъяснением причин отказа.

С момента регистрации обращения административное дело следует считать возбужденным. Если заявителем представлены все необходимые для разрешения дела документы, то компетентный орган исполнительной власти не вправе отказать в возбуждении этого дела.

В случае инициирования административных процедур органами государственного управления дело возбуждается компетентным органом (должностным лицом) путем издания соответствующего индивидуального

122

правового акта, содержащего либо требование к гражданину или организации исполнить какую-либо обязанность, либо предусматривающего основание для осуществления контрольно-надзорных функций, либо основания для государственного поощрения. Лицо, в отношении которого возбуждено дело об административных процедурах, должно быть письменно проинформировано об этом компетентным органом исполнительной власти с указанием оснований для возбуждения дела и действий, которые данное лицо должно предпринять.

После возбуждения дела об административных процедурах компетентный орган проводит предварительную проверку представленных гражданами или организациями документов на предмет достоверности содержащихся в них сведений и соответствия действующему законодательству и подготавливает материалы дела к рассмотрению по существу. Органы исполнительной власти вправе в установленном законодательством порядке производить гласную и негласную проверку представленных сведений с целью установления их достоверности, а также запрашивать от компетентных органов, организаций и должностных лиц сведения и документы, необходимые для разрешения возбужденного дела, проводить различные проверки, экспертизы и обследования.

Все указанные действия и решения органов исполнительной власти направлены на подготовку рассмотрения дела по существу и принятие по этому делу законного и обоснованного решения. От качества подготовки материалов дела зависит оперативность и объективность рассмотрения дела на следующей стадии процесса.

Вторая стадия осуществления административных процедур рассмотрение дела. Рассматривать возбужденное и подготовленное к рассмотрению дело об административных процедурах по существу с последующим принятием властного правоприменительного решения в форме индивидуального правового акта вправе только уполномоченный на то орган или должностное лицо исполнительной власти. Дело может рассматриваться

123

как единолично руководителем или иным уполномоченным должностным лицом компетентного органа государственной администрации, так и коллегиально. В ходе рассмотрения дела по существу компетентный орган или должностное лицо должны непосредственно изучить подготовленные материалы дела, в случае необходимости истребовать дополнительные документы, вызвать заинтересованное лицо, участвующее в деле.

Доказательствами по делам, разрешаемым в ходе административно-процедурного процесса, являются, как правило, документы, подтверждающие те или иные факты, содержащие необходимую по делу информацию, а также заключения экспертов и иных специалистов, акты обследований, осмотров и т.п. Обычно дела об административных процедурах рассматриваются компетентным органом или должностным лицом в отсутствии заинтересованного лица. Однако, на наш взгляд, заинтересованные в разрешении дела лица должны иметь право присутствовать при рассмотрении дела по существу и вынесении решения по любому виду административных процедур. Некоторые виды дел об административных процедурах в силу их особенностей вообще не могут рассматриваться без участия заинтересованного лица (регистрации автомототранспортных средств в ГИБДД, призыв на военную службу и т.д.). Также необходимо наделить правом присутствия при рассмотрении дела по существу и вынесении решения адвоката либо иное лицо, представляющие интересы гражданина или организации.

Третья стадия административных процедур - обжалование решения по делу. Данная стадия является факультативной и относится к административно-юрисдикционному процессу, о чем мы писали в предыдущем параграфе.

Четвертая стадия административных процедур - исполнение вынесенного решения по делу, на которой граждане и организации либо органы исполнительной власти совершают действия, направленные на реализацию предоставленных гражданам прав или исполнение возложенных

124

на граждан обязанностей в сфере государственного управления. Данная стадия может быть рассмотрена как факультативная, т.е. она может и отсутствовать в реально происходящем административно-процедурном процессе. Это связано с тем, что в некоторых административных процедурах после вынесения решения по делу прекращается административно-процессуальное отношение между гражданами (организациями) и органами государственного управления, а, следовательно, прекращается административно-процедурный процесс.

После вынесения решения по большинству категорий дел об административных процедурах не требуется дальнейшее участие органов исполнительной власти в реализации гражданами и организациями предоставленных прав. В некоторых видах административных процедур стадия исполнения вынесенного по делу решения является обязательной, поскольку реализация отдельных предоставленных гражданам и организациям прав и возложенных на них обязанностей требует так называемого административного сопровождения. В таких административных процедурах после вынесения решения по делу административно-процессуальные отношения между сторонами не прекращаются. Это связано с тем, что реализация предоставленных прав, а также исполнение возложенных обязанностей невозможны без властно-распорядительного участия органов государственного управления (выплата пенсий и пособий, обучение в государственном высшем учебном заведении и т.п.).

125

2.4. Специальные административные процедуры.

Как отмечалось в первой главе настоящего исследования, административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные. Необходимо отметить, что первые два вида административных процедур являются основными, т.к. остальные административные процедуры являются следствием реализации гражданами и организациями прав и исполнения обязанностей. В связи с этим часто в одном деле об административных процедурах пересекаются разные виды административных процедур. Так, например, для исполнения обязанности по уплате налогов и иных обязательных платежей (процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей) гражданину или налогоплательщику необходимо встать на учет в налоговые органы и внебюджетные фонды (регистрационные процедуры); для проведения митинга или шествия (правопредоставительные процедуры) необходимо получить разрешение от компетентного органа исполнительной власти (разрешительные процедуры) и т.д.

1. Правопредоставительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления, выражается в правопредоставительных административных процедурах. Особенностью данного вида административных процедур является то, что реализация предоставляемых прав и статусов обеспечивается органами государственного управления как организационно, так и материально. К

126

правопредоставительным административным процедурам можно отнести процедуры, связанные с правом:

а) на получение информации;

б) на участие в управлении делами общества и государства;

в) собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и
демонстрации шествия и пикетирование;

г) на свободное передвижение, выбор места жительства и места
пребывания;

д) на выезд за пределы РФ и возвращение на ее территорию;

е) на приобретение и прекращение гражданства РФ;

ж) на предоставление политического убежища в РФ;

з) на получение государственных пенсий и пособий;

и) на предоставление налоговых льгот и отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей;

к) на предоставление жилых помещений из государственного жилищного фонда;

л) на предоставление социального обслуживания;

Следует также выделить правопредоставительные административные процедуры, связанные с приобретением статуса:

а) лица пожилого возраста;

б) безработного;

в) инвалида;

г) ветерана;

д) вынужденного переселенца;

е) беженца;

ж) юридического лица;

з) индивидуального предпринимателя и т.п.

Реализация указанных прав и статусов гражданами и организациями обеспечивается органами государственного управления, поэтому в правопредоставительных административных процедурах, как правило,

127

присутствует стадия исполнения принятого по делу решения. В данном виде административных процедур сторонами являются правопредоставляющий орган исполнительной власти и соискатель, т.е. гражданин или организация, претендующие на приобретение прав или статуса в сфере государственного управления.

Дела об правопредоставительных административных процедурах возбуждаются, как правило, по инициативе граждан и организаций на основании ходатайства или заявления, подаваемого соответствующим лицом (его уполномоченным представителем) в орган исполнительной власти. Дело считается возбужденным с момента принятия и регистрации представленных соискателем документов. Орган государственного управления единолично либо коллегиально рассматривает обращение соискателя и все представленные им документы, а также материалы проверок, обследований и экспертиз, и по результатам такого рассмотрения принимает решение по делу. Доказательства по такого рода делам устанавливаются прежде всего различными документами, предоставляемыми соискателем, а также справками, актами обследований, заключениями экспертиз, полученными правопредоставительным органом в ходе предварительного рассмотрения дела.

На основании решения о предоставлении права или статуса в сфере государственного управления заинтересованному лицу выдается соответствующее свидетельство, удостоверение или иной акт, подтверждающий наличие у него этого права или статуса. Решения по делу о правопредоставительных административных процедурах исполняются компетентными органами исполнительной власти, а также иными учреждениями и организациями, обязанными в соответствии с законодательством совершать определенные действия, направленные на реализацию предоставленного гражданину или организации права или статуса.

128

Рассмотрим подробнее стадии правопредоставительных административных процедур на примере законодательства РФ о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и другие), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности.

Граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети - инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном, муниципальном и негосударственном секторах системы социального обслуживания.

Социальное обслуживание на дому является одной из основных форм социального обслуживания, направленной на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса, а также на защиту их прав и законных интересов. Порядок и условия зачисления граждан пожилого возраста и инвалидов на социальное обслуживание на дому утверждены приказом Министерства социальной защиты населения РФ от 15 сентября 1995 г. № 218, который продолжает действовать в настоящее время.

129

Зачисление на социальное обслуживание на дому указанной категории граждан производится на основании их письменного заявления на имя руководителя органа социальной защиты населения района (города) или Центра социального обслуживания. В недельный срок с момента получения заявления руководитель органа социальной защиты населения района (города) или Центра социального обслуживания организует обследование условий проживания заявителя, по результатам которого составляется акт; запрашивает из пенсионного органа данные о размере получаемой пенсии, а из лечебно-профилактического учреждения - заключение о состоянии здоровья и отсутствии у заявителя медицинских противопоказаний к социальному обслуживанию на дому.

На основании собранных документов и с учетом состояния здоровья, утраты степени самообслуживания, материального и семейного положения, дополнительных прав и льгот заявителя на получение социальных услуг руководитель органа социальной защиты населения района (города) или Центра социального обслуживания в недельный срок принимает решение о зачислении заявителя на постоянное или временное социальное обслуживание на дому, видах и периодичности требуемых ему услуг, необходимости их оплаты или выносит мотивированное решение об отказе в социальном обслуживании на дому, о чем сообщает заявителю.

Граждане пожилого возраста и инвалиды, принимаемые на социальное обслуживание на дому, должны быть ознакомлены с перечнем и содержанием предоставляемых им социальных услуг, условиями и правилами их предоставления, а также с правилами поведения граждан при социальном обслуживании их на дому. Принятое по делу решение исполняется органами социального обслуживания либо учреждениями и организациями, с которыми заключаются соответствующие договоры.

2. Административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями. Как уже отмечалось выше, важнейшей обязанностью граждан как субъектов

130

административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти. Наряду с конституционными обязанностями платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу, окружающую среду, бережно относится к природным богатствам, защищать Отечество существует большой перечень обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления, сопряженных с административными процедурами, устанавливаемый различными нормативными правовыми актами, который включает в себя обязанности:

а) по постановке на учет и регистрации в случаях, предусмотренных
законодательством;

б) связанные с получением разрешений и лицензий, предусмотренных
законодательством;

в) по предоставлению органам исполнительной власти определенной
информации, предусмотренной законодательством;

г) связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических,
экологических, природопользовательских, архитектурно-строительных,
противопожарных, эксплутационных требований и т.д.

Первые два вида процедур будут рассмотрены позднее в рамках регистрационных и разрешительных процедур. В процессе предоставления гражданами и организациями определенной информации административные процедуры как таковые отсутствуют (например, Федеральный закон от 26 декабря 1995 № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»¹ предусматривает обязанность граждан и юридических лиц безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды, но никаких специальных процедур при этом не предусматривается).

Административные процедуры в процессе исполнения гражданами и организациями различных архитектурно-строительных, противопожарных,

СЗРФ. 1996. №1. Ст. 2.

131

эксплутационных и т.п. требований возникают только на стадии проверки органами исполнительной власти выполнения данных требований. Подобные административные процедуры будут рассматриваться в рамках контрольно-надзорных административных процедур.

Важное значение имеют административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и организациями в сфере государственного управления, являются процедуры, возникающие в связи с воинской обязанностью и обязанностью платить налоги и другие платежи. Особенностью административных процедур, связанных с обеспечением исполнения обязанностей граждан и их организаций, является то, что исполнение указанных обязанностей осуществляется гражданами и организациями при содействии органов исполнительной власти. В данном виде административных процедур сторонами являются обязанное лицо, т.е. гражданин или организация, на которых возложена определенная обязанность, и орган исполнительной власти, обеспечивающий исполнение данной обязанности.

Дела об административных процедурах, связанных с исполнением обязанностей, могут возбуждаться как по инициативе органа исполнительной власти, так и по инициативе обязанного лица. Рассмотрим особенности данного вида административных процедур на примере исполнения гражданами воинской обязанности.

Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает, что воинская обязанность граждан РФ предусматривает постановку гражданина на воинский учет, обязательную подготовку к военной службе, призыв на военную службу, прохождение военной службы по призыву, пребывание в запасе, призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. На наш взгляд, процедуры прохождение военной службы по призыву, пребывание в запасе, призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе, также как и процедуры, связанные с мобилизацией и военным

132

положением, не должны регулироваться Федеральным законом «Об административных процедурах», т.к. носят специальный административно-правовой характер¹.

Административные процедуры, связанные с воинским учетом граждан, детально регулируются Положением «О воинском учете», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1541 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г.)2 , а процедуры обязательной подготовки граждан к военной службе установлены Положением «О подготовке граждан Российской Федерации к военной службе», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. № 1441³. Рассмотрим подробнее стадии дела о призыве на военную службу, либо о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой.

Дело о призыве гражданина, не пребывающего в запасе, на военную службу возбуждается призывной комиссией, а дело о призыве на военную службу гражданина, зачисленного в запас с присвоением воинского звания офицера, возбуждает военный комиссар на основании соответствующего Указа Президента РФ. Призывное дело возбуждается посредством вручения призывнику под расписку повестки о его явке в соответствующий военный комиссариат для прохождения медицинского освидетельствования и принятия решения о призыве.

Граждане вправе подать заявления о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в военный комиссариат, где они состоят на воинском учете. После явки призывника по повестке ответственные должностные лица призывной комиссии или военкомата устанавливают личность обязанного лица, а затем врачами производится его медицинское освидетельствование на предмет установления годности к военной службе по состоянию здоровья. По окончании медицинского

¹ См. § 1 гл. II данной работы.

² СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 192; Российская газета. 2002. № 156.

' СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 225.

133

освидетельствования (обследования) призывника и с учетом его результатов ответственные за медицинское освидетельствование врачи дают заключение о годности либо негодности призываемого гражданина к военной службе.

В отношении гражданина, не пребывающего в запасе, дело о призыве на военную службу, либо о ее замене на альтернативную гражданскую службу рассматривается призывной комиссией, а в отношении гражданина, зачисленного в запас с присвоением воинского звания офицера, - военным комиссаром. Призывной комиссией либо военным комиссаром с участием призывника рассматриваются все имеющиеся в отношении него документы воинского учета, а также заключение врачей о результатах медицинского освидетельствования.

Призывная комиссия либо военный комиссар с учетом всех обстоятельств дела вправе принять в отношении призывника одно из следующих решений:

а) о призыве на военную службу;

б) о направлении на альтернативную гражданскую службу;

в) о предоставлении отсрочки от призыва на военную службу;

г) об освобождении от призыва на военную службу;

д) о зачислении в запас;

е) об освобождении от исполнения воинской обязанности.
Необходимо отметить, что пункт 6 статьи 28 Федерального закона «О

воинской обязанности и военной службе» предусматривает обязанность председателя призывной комиссии либо военного комиссара объявить решение призывнику, в отношении которого оно принято, а также по требованию призывника выдать ему копию этого решения. Однако пункт 15 Положения «О призыве на военную службу граждан Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01 июня 1999 г. № 587 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 января 2001 г.)¹, предусматривает, что решение призывной комиссии в отношении

СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2857; 2001. № 5. Ст. 392.

134

каждого призывника в тот же день заносится в книгу протоколов заседаний призывной комиссии, в удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, и учетную карту призывника. Подобная форма издания индивидуального правового акта делает невозможным выдачу копии решения лицу, в отношении которого это решение принято.

В этой связи представляется необходимым установить в соответствующих нормативных актах правило, согласно которому решение призывной комиссии в отношении призывника должно приниматься в форме постановления, подписываемого председателем призывной комиссии.

В соответствии с принятым призывной комиссией решением о призыве на военную службу призывнику вручается повестка о явке на призывной пункт для оправки к месту прохождения службы. Гражданину, находящемуся в запасе, в отношении которого военным комиссаром принято решение о призыве на военную службу, вручается предписание о самостоятельном убытии к месту прохождения службы. С момента убытия призывника к месту прохождения службы и до окончания ее срока исполнение решения о призыве на военную службу обеспечивается командованием воинской части, в которую был направлен призывник.

В случае принятия призывной комиссией или военным комиссаром решения о направлении призывника на альтернативную гражданскую службу, исполнение такого решения возлагается на организацию (учреждение), которые уполномочены организовывать прохождение такой службы. Иное решение, принятое в отношении призывника призывной комиссией или военным комиссаром, не связанное с его направлением в воинскую часть или иную организацию для прохождения военной или гражданской службы, не требует специальной процедуры, т.к. реализация такого решения не требует совершения каких-либо властных действий.

3. Разрешительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о

135

предоставлении гражданам и организациям разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий в сфере государственного управления, выражается в разрешительных административных процедурах. Необходимо отметить, что разрешительные процедуры являются составной частью правопредоставительных административных процедур. Однако в силу их специфики возможно выделение этих процедур в качестве самостоятельного вида.

Одной из самых распространенных форм разрешительных административных процедур являются процедуры лицензирования. В соответствии с Федеральным законом от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹ лицензированием являются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. При этом под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Исходя из смысла указанного определения, лицензия может выдаваться только на осуществление конкретного вида деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий. Перечень указанных в законе и подлежащих лицензированию видов деятельности физических и юридических лиц показывает, что под деятельностью, на осуществление которой необходимо получение лицензии, следует понимать систему многократно повторяемых, продолжаемых во времени действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата. Лицензированию подлежат, как правило,

СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430; 2002. № 12. Ст. 1093.

136

отдельные виды предпринимательской деятельности, то есть деятельности, направленной на систематическое получение прибыли, а также на осуществление некоторых социально значимых видов деятельности как деятельность нотариусов, врачей, частных медицинских учреждений, учреждений образования и т.д.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» расширительно толкует понятие "лицензирование", включая в его содержание не только выдачу и переоформление лицензий соискателям, но и надзор за соблюдением лицами, получившими лицензию (лицензиатами) установленных законодательством требований и условий, приостановление и аннулирование выданных лицензий. На наш взгляд, надзор за законностью деятельности лицензиата и применение в отношении его необходимых принудительных мер осуществляется уже в рамках не лицензионных, а контрольно-надзорных процедур и юрисдикционного административного производства.

В административном законодательстве РФ отсутствует нормативный правовой акт, который устанавливал бы общие правила, регулирующие выдачу органами исполнительной власти гражданам и организациям различных разрешений, не являющихся лицензиями. Основания и порядок выдачи таких разрешений регламентируются отдельными законами и издаваемыми на их основе подзаконными нормативными правовыми актами. В соответствии с этими нормативными правовыми актами разрешения выдаются, в частности, на совершение следующих действий:

а) хранение, ношение и транспортировка оружия и боеприпасов;

б) ввоз оружия и патронов в РФ и вывоз их из РФ;

в) перевозка крупногабаритных и тяжеловесных грузов;

г) перевозка опасных и особо опасных грузов;

д) строительство и реконструкция зданий, строений и сооружений,
благоустройство территории;

137

е) выезд из РФ и въезд в РФ либо закрытые административно-
территориальные образования граждан РФ, иностранцев и лиц без
гражданства;

ж) размещение средств наружной рекламы;

з) торговля с передвижных мобильных средств на срок до 3-суток;

и) ввоз на территорию РФ и вывоз с ее территории наркотических средств и психотропных веществ;

к) создание, реорганизация и ликвидация отдельных видов коммерческих организаций, совершение некоторых сделок, которые могут привести к ограничению конкуренции;

л) допуск эмиссионных ценных бумаг к обращению за пределами РФ;

м) переоборудование и перепланировка жилых и нежилых помещений;

н) проведение отдельных видов валютных операций;

о) определенные действия, связанные с административно-правовым режимом Государственной границы РФ;

п) определенные действия, связанные с таможенным контролем;

р) распространение и использование информации, составляющей государственную тайну;

с) определенные действия, связанные с охраной здоровья граждан;

т) определенные действия в области природопользования и т.д.

Как видно из приведенных примеров, большинство перечисленных действий могут быть совершены однократно либо совершаются в течение очень непродолжительного периода времени.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок выдачи разрешений на совершение гражданами и организациями каких-либо действий, позволяет вывести следующие общие черты, характеризующие разрешительную деятельность компетентных органов исполнительной власти.

Во-первых, разрешения выдаются гражданам и организациям, как правило, на совершение отдельных, разовых действий. Лицензия позволяет

138

лицензиату многократно, в течение установленного срока действия лицензии совершать типовые действия и также многократно получать необходимый результат этих действий. Разрешение предоставляет лицу, получившему его, право на совершение отдельного действия или комплекса взаимосвязанных между собой действий, направленных на достижение однократного результата. Во-вторых, и процедуры лицензирования, и разрешительные процедуры имеют своей целью обеспечить необходимый режим безопасности личности, общества и государства, предотвратить возможные нарушения прав граждан и организаций. В-третьих, процедура выдачи разрешений на совершение различных по содержанию однократных действий принципиально не отличается от порядка лицензирования.

Таким образом, разграничение между лицензионной и разрешительной деятельностью может быть проведено на основании различий в предмете лицензии и предмете разрешения. Указанное обстоятельство позволяет объединить данные административные процедуры в рамках разрешительных административных процедур.

Сторонами разрешительных административных процедур являются лицензионно-разрешительный орган исполнительной власти и заинтересованное в получении разрешения (лицензии) лицо. Дело о разрешительных административных процедурах возбуждается на основании обращения (заявления, ходатайства) заинтересованного лица, претендующего на получение соответствующей лицензии или разрешения. К заявлению (ходатайству) о получении лицензии или разрешения должны обязательно прилагаться документы, предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования конкретных видов деятельности и получения отдельных видов разрешений.

Дело о выдаче разрешения (лицензии) считается возбужденным с момента принятия и регистрации компетентным органом исполнительной власти заявления (ходатайства) заинтересованного лица и приложенных к нему необходимых в соответствии с законодательством документов. На

139

стадии рассмотрения дела по существу и принятия по нему решения руководитель компетентного органа исполнительной власти единолично или коллегиальный орган (комиссия) рассматривает все представленные по делу соискателем документы, а также результаты проведенных проверок и обследований, подготовленные по делу заключения, в том числе экспертных комиссий и принимает решение о выдаче разрешения (лицензии) или об отказе в выдаче таковых.

Право заинтересованного лица присутствовать при рассмотрении дела о лицензировании или выдаче разрешений соответствующими нормативными правовыми актами не закрепляется за исключением нескольких случаев. Так например, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не предусматривает возможности для заинтересованного лица участвовать в рассмотрении дела. Такой подход законодателя представляется неправильным. С нашей точки зрения, право заинтересованного лица лично или через своего представителя присутствовать при принятии решения о выдаче ему разрешения (лицензии) должно быть законодательно закреплено для всех видов разрешительных административных процедур.

Лицо, получившее лицензию или разрешение, самостоятельно реализует предоставленное ему право на занятие определенным видом деятельности или совершение определенного действия. Принудительного исполнения таких решений со стороны административных органов не требуется.

В рамках рассмотрения разрешительных административных процедур
необходимо упомянуть о двух специальных видах данных процедур:
экзаменационно-конкурсных и экспертно-удостоверительных

административных процедурах. П. И. Кононов в своей монографии, посвященной административному процессу, выделил эти процедуры в

140

самостоятельные виды¹. Под экзаменационно-конкурсными

административными процедурами (производством) ученый понимает урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов исполнительной власти по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них граждане или организации приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права.

По мнению П. И. Кононова, результатом разрешения дел в рамках данных процедур, также как и в разрешительных и правопредоставительных процедурах, является предоставление гражданину или организации определенного права либо правового статуса. Однако отличие конкурсно-экзаменационных процедур от иных административных процедур П. И. Кононов видит в особом порядке приобретения гражданами или организациями определенного права или правового статуса. На наш взгляд, именно это обстоятельство позволяет выделить конкурсно-экзаменационные процедуры как специальный вид разрешительных административных процедур.

Анализ административно-процессуального законодательства

показывает, что посредством экзаменационно-конкурсных

административных процедур приобретаются, в частности, следующие права и правовые статусы:

а) право на выполнение работ и оказание услуг для государственных
нужд;

б) право на замещение различных должностей государственной службы
в органах исполнительной власти;

в) право на получение лицензий на осуществление отдельных видов
деятельности;

г) право на получение государственных кредитов, субсидий, квот и т.п.;

¹ Подробнее см.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001. С. 105-126.

141

д) право на приобретение государственного имущества, акций и т.п.;

е) право на управление транспортными средствами;

ж) право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью;

з) правовой статус студента образовательного учреждения высшего или
среднего профессионального образования;

и) правовой статус специалиста, окончившего образовательное учреждение профессионального образования;

к) правовой статус кандидата и доктора наук;

л) правовой статус руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией, аудитора, специалиста на рынке ценных бумаг и т.д.

Предметом конкурсно-экзаменационных административных процедур являются индивидуальные дела о предоставлении гражданам или организациям определенных прав или специального правового статуса посредством сдачи соответствующих экзаменов, участия в конкурсе или прохождения иных испытаний. Сторонами экзаменационно-конкурсных процедур являются заинтересованное в получении права (правового статуса) лицо и орган исполнительной власти, проводящий экзамен (конкурс). В качестве заинтересованного лица в большинстве случаев выступают граждане, однако в некоторых случаях заинтересованными лицами могут являться и организации.

Орган, проводящий экзамен (конкурс), как правило, является коллегиальным и создается в форме комиссии или совета. В некоторых случаях, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами, прием экзаменов у лица может производиться единолично уполномоченным должностным лицом (экзаменатором). Экзаменационное (конкурсное) дело возбуждается, как правило, по инициативе заинтересованного лица на основании его обращения (заявления). Вместе с тем, в некоторых случаях дело может быть возбуждено и по инициативе органа государственного управления. В частности, дело о сдаче студентами-

142

выпускниками высшего учебного заведения итоговых аттестационных экзаменов возбуждается руководством данного учебного заведения путем издания соответствующего приказа.

Дело считается возбужденным с момента принятия и регистрации компетентным должностным лицом органа исполнительной власти, проводящего экзамен (конкурс), заявления и других необходимых документов, представленных соискателем. На стадии рассмотрения экзаменационного (конкурсного) дела по существу и принятия по нему решения компетентный орган государственного управления организует и проводит сдачу заинтересованным лицом соответствующих экзаменов или подвергает его иным испытаниям, а также производит конкурсный отбор на основе представленных соискателями документов.

По результатам проведенных экзаменов и иных испытаний, а также конкурса соответствующим органом исполнительной власти принимается решение о предоставлении соискателю определенного права или правового статуса либо об отказе в предоставлении таковых. Стадия исполнения решения в конкурсно-экзаменационных административных процедурах, как правило, отсутствует, поскольку оно завершается предоставлением заинтересованному лицу права или правового статуса, которые реализуются им самостоятельно либо в рамках уже других административных процедур. Вместе с тем, в отдельных случаях необходимо административное сопровождение принятого по экзаменационному делу решения. В частности, администрация высшего учебного заведения обязана обеспечить необходимые условия для реализации гражданином права на образование, приобретенного им в результате успешной сдачи вступительных экзаменов в это учебное заведение. В то же время и сам гражданин, принятый на обучение в высшее учебное заведение, должен исполнять возложенные на студента действующим законодательством обязанности.

Наряду с экзаменационно-конкурсными административными процедурами П. И. Кононов выделяет в самостоятельный вид экспертно-

143

удостоверительные административные процедуры¹. Ученый отличает экспертно-удостоверительные административные процедуры (производство) от регистрационных по двум основным критериям. Во-первых, в рамках рассматриваемого производства не осуществляется государственная регистрация устанавливаемых (удостоверяемых) юридических фактов. Исключением является лишь нотариальное производство. Во-вторых, объектами экспертно-удостоверительного производства могут быть лишь юридические факты, то есть определенные жизненные обстоятельства, а не какие-либо предметы, физические или юридические лица, которые могут выступать объектами государственной регистрации. Установленный или удостоверенный официально юридический факт может быть использован заинтересованным лицом для реализации своих прав и законных интересов.

Изучение соответствующих нормативных правовых актов показало, что в ходе экспертно-удостоверительных производства могут, в частности, устанавливаться или подтверждаться следующие юридические факты:

а) степень утраты гражданином профессиональной трудоспособности;

б) возможность гражданина быть усыновителем ребенка;

в) соответствие граждан или организаций установленным требованиям
для выполнения определенных работ или оказания определенных услуг
(аккредитация);

г) соответствие установленным требованиям экологической
безопасности хозяйственной и иной деятельности граждан и организаций;

д) соответствие установленным требованиям производимой продукции,
выполняемых работ или оказываемых услуг (сертификация);

е) соответствие объектов установленным требованиям промышленной
безопасности;

ж) соответствие производства, поставки и реализации продукции и
товаров установленным гигиеническим требованиям;

См. Указ соч. С. 118-126.

144

з) соответствие градостроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов;

и) общеизвестность товарного знака в РФ;

к) открытие месторождения полезных ископаемых;

л) аварийное состояние жилого помещения (дома);

м) подлинность документов, подписей на них, совершенных сделок и других фактов и т.д.

На наш взгляд, экспертно-удостоверительные административные процедуры являются составной частью разрешительных административных процедур, т.к. их реализация в определенных случаях является обязательным условием для приобретения гражданами и организациями прав или правовых статусов в сфере государственного управления.

Сторонами экспертно-удостоверительных административных процедур являются орган исполнительной власти (должностное лицо), осуществляющий установление (удостоверение) юридического факта и лицо, заинтересованное в установлении (удостоверении) этого факта. В качестве заинтересованного лица может выступать не только само лицо, в отношении которого устанавливается (удостоверяется) тот или иной юридический факт, но и его представитель, а также иное заинтересованное в установлении (удостоверении) этого факта лицо.

Дело об установлении или удостоверении юридического факта возбуждается, как правило, по инициативе заинтересованного лица. Однако в некоторых случаях заинтересованные лица обязаны удостоверять те или иные юридические факты. Например, в соответствии с Законом РФ от 10 июня 1993 г. № 5151-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) "О сертификации продукции и услуг"¹ производители и продавцы отдельных видов продукции обязаны удостоверять ее качество в соответствующих сертификационных органах. Дело считается возбужденным с момента принятия и регистрации

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 26. Ст. 966; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

145

соответствующим органом исполнительной власти (должностным лицом) или уполномоченной им организацией обращения (заявления) заинтересованного лица об установлении (удостоверении) определенного юридического факта.

На стадии рассмотрения экспертно-удостоверительного дела по существу и принятия по нему решения уполномоченный орган государственного управления дает юридическую оценку представленных заявителем документов, материалов проведенных проверок, обследований, экспертиз, осмотров и освидетельствований и принимает решение об установлении (удостоверении) или об отказе в установлении (удостоверении) соответствующего факта.

Исполнение принятого решения осуществляется заинтересованными лицами самостоятельно в процессе реализации и защиты предоставленных им прав. Вместе с тем в отдельных случаях решение об установлении юридического факта может являться основанием для совершения органами государственной администрации различных обязательных управленческих действий.

4. Регистрационные административные процедуры. В административно-правовой литературе правовой режим государственной регистрации понимается очень узко. В частности, А. Б. Агапов рассматривает целью государственной регистрации наделение заявителя правомочиями юридического лица или собственника¹. Ю. М. Козлов понимает под государственной регистрацией акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами юстиции и Министерства внутренних дел РФ². Такое понимание государственной регистрации не отражает всего многообразия и специфики регистрационных административных процедур, урегулированных действующим законодательством.

¹ Агапов А. Б. Учебник административного права. М., Городец, 1999. С. 91-92.

² Административное право. Учебник / Под ред. Попова Л. Л. М., Юристь, 2002. С. 402.

146

Государственная регистрация - это акт официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов. Действующие административное законодательство определяет значительное количество объектов, подлежащих государственной регистрации, а также органов исполнительной власти, которые уполномочены осуществлять такую регистрацию. В отдельных случаях законодательство определяет процедуру регистрации как учет, что является равнозначной правовой категорией.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды регистрационных административных процедур, позволяет выделить следующие объекты государственный регистрации:

1. События

а) рождение, смерть.

2. Юридические состояния

а) заключение и расторжение брака;

б) усыновление (удочерение);

в) установление отцовства;

г) перемена имени;

д) правовой статус граждан и их организаций;

е) возникновение, изменение и прекращение имущественных и
личных неимущественных прав;

ж) результаты научно-исследовательской или опытно-
конструкторской деятельность;

з) проекты и программы технической помощи.

3. Действия

а) сделки;

б) цены на отдельные виды товаров;

в) лицензии;

г) ценные бумаги;

д) нотариальные действия.

147

4. Материальные объекты

а) транспортные средства;

б) огнестрельное оружие и боеприпасы;

в) полиграфия и средства цветного копирования;

г) опасные производственные объекты;

д) лекарства, изделия медицинской техники;

е) изделия народных художественных промыслов;

ж) контрольно-кассовые аппараты,

з) земельные участки;

и) кино- и видео-продукция;

к) дактилоскопическая информация;

л) вещества (потенциально опасные химические, биологические и

т.п.);

м) продукты питания;

н) технологическое оборудование для производства этилового спирта и алкогольной продукции;

о) продукты генной инженерии;

п) сорта растений

р) племенные животные.

На наш взгляд, к регистрационным административным процедурам следует относить и учетные административные процедуры, которые по своему содержанию совпадают с регистрационными административными процедурами и связаны с учетом отдельных категорий граждан (налогоплательщиков, военнообязанных и т.п.), обращений граждан, информационных данных, документов, отдельных видов товаров и продуктов и т.д.

Сторонами регистрационных административных процедур являются регистрирующий орган исполнительной власти и гражданин или организация, претендующие на официальное признание законности существования определенных материальных объектов или юридических

148

событий, состояний и действий. От имени заявителя в регистрационных административных процедурах может участвовать его представитель на основании доверенности, а также могут привлекаться и другие лица: например, специалисты и эксперты.

Регистрационное дело, как правило, возбуждается на основании соответствующего обращения заинтересованного лица. В некоторых случаях регистрационные административные процедуры могут возбуждаться на основании официальных документов, направляемых в регистрирующий орган другими органами государственного управления либо по инициативе самого регистрирующего органа.

Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ (в ред. ФЗ от 29 апреля 2002 г.) «Об актах гражданского состояния»¹ государственная регистрация смерти может производится на основании заявления органа дознания или следствия в случае, если проводится расследование в связи со смертью лица или по факту смерти, когда личность умершего не установлена.

Для возбуждения отдельных видов регистрационных дел заинтересованное лицо помимо определенных документов должно представить регистрирующему органу подлежащие регистрации объекты. Например, в соответствии с приказом МВД России от 26 ноября 1996 года № 624 (в ред. Приказа МВД России от 15 марта 1999 г.) «О порядке регистрации транспортных средств»² при совершении регистрационных действий производится осмотр представленных транспортных средств на предмет их соответствия документам, удостоверяющим право собственности, регистрационным документам и (или) паспортам транспортных средств, а также возможности допуска к участию в дорожном движении.

После предварительной проверки представленных на регистрацию документов и объектов решение о регистрации материальных объектов или

¹ СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340; 2002. № 18. Ст. 1724.

² Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 2.

149

юридических фактов единолично принимается уполномоченным должностным лицом регистрирующего органа (как правило, его руководителем).

Решение по делу о регистрационных процедурах может иметь форму индивидуального правового акта в виде документа (решения, распоряжения, постановления) либо записи в соответствующие государственные реестры (книги). Например, Федеральный закон от 08 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»¹ устанавливает, что решение о государственной регистрации юридического лица является основанием внесения соответствующей записи в государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр.

Необходимо отметить, что в содержание регистрационных процедур входит не только регистрация объектов и юридических фактов, но и их снятие с регистрации. Так, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г.)2 , предусматривают обязанность органа регистрационного учета на основании полученных документов в 3-дневный срок снимать граждан с регистрационного учета по месту жительства. В паспортах граждан, снятых с регистрационного учета по месту жительства, производятся отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства. Отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства граждан, зарегистрированных по иным документам,

¹ СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.

² СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; Российская газета. 2002. № 156.

150

удостоверяющим личность, производятся в свидетельстве о регистрации граждан по месту жительства.

Стадия принудительного исполнения решения в регистрационных административных процедурах отсутствует, т.к. само решение о регистрации того или иного объекта или юридического факта не требует в дальнейшем никаких принудительных действий от органов государственного управления. Часто решение о государственной регистрации создает правовую основу для реализации другого вида административных процедур - контрольно-надзорных административных процедур, в содержание которых в том числе входит осуществление органами государственного управления надзора за соблюдением лицами, в отношении которых вынесено решение о регистрации, правил, регулирующих правовые режимы определенных статусов и объектов.

5. Контрольно-надзорные административные процедуры. Законодательство РФ о государственном контроле и надзоре состоит из множества законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления отдельных видов контрольно-надзорной деятельности государства, и не проводит разграничения понятий «государственный контроль» и «государственный надзор». Так, нормативные правовые акты предусматривают экологический, налоговый, валютный, бюджетный, таможенный, лицензионный и т.д. контроль, но в то же время санитарно-эпидемиологический, банковский, страховой, промышленный, пожарный и т.д. надзор.

Анализ законодательства о государственном надзоре и контроле позволяет утверждать, что оно по сути не разграничивает понятия контроля и надзора, сущность которых сводится к проведению органами исполнительной власти проверок деятельности граждан и организаций и осуществлению других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

151

Вместе с тем в научной литературе понятия контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти толкуются неоднозначно. Наиболее полно, на наш взгляд, аргументы за разделение рассматриваемых понятий изложены Ю. М. Козловым¹. По его мнению, государственный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти в отличие от государственного контроля обладает следующими признаками:

а) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и
поднадзорных объектов;

б) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с
точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных
вопросов;

в) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную
деятельность объекта надзора;

г) наличие специального объекта надзорной деятельности — норм,
правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их
исполнение физическими и юридическими лицами;

д) возможность самостоятельного применения мер административного
принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения
угроз безопасности различным объектам;

е) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками;
наличием юрисдикционных полномочий.

С нашей точки зрения, в теоретическом плане понятие «государственный контроль» более широкое, чем понятие «государственный надзор», однако нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение рассматриваемых понятий, а следует объединить их в понятие «конторольно-надзорных административных процедур», как это сделал законодатель в Федеральном законе от 08 августа 2001 г. № 134-ФЗ

См.: Административное право. Учебник. Под ред. Л. Л. Попова. М., Юристъ, 2002. С. 460-464.

152

«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»¹.

В целях настоящего исследования под контрольно-надзорными
административными процедурами понимается деятельность органов
исполнительной власти, урегулированная административно-

процессуальными нормами, в ходе которой в отношении не подчиненных граждан и организаций осуществляется проверка с целью предупреждения, выявление и пресечения нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

Сторонами контрольно-надзорных административных процедур являются орган исполнительной власти, осуществляющий государственный контроль (надзор), и гражданин или организация, в отношении которого осуществляется этот контроль (надзор). В качестве надзорных органов в рассматриваемых административных процедурах могут выступать два вида административных органов: органы, специально созданные для осуществления государственного надзора (санитарно-эпидемиологического надзор, государственная инспекции труда и т.п.) и органы, для которых осуществление надзора является не основной, а дополнительной функцией, в частности, органы, ведающие лицензионно-разрешительной работой.

Возбуждение дела о контрольно-надзорных административных процедурах осуществляется компетентным органом исполнительной власти на основании поступивших заявлений и сообщений граждан и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления о фактах нарушения законодательства, специальных правил и требований в сфере государственного управления, а также по собственной инициативе в целях выявления и пресечения возможных правонарушений.

В целях осуществления надзора (контроля) за тем или иным лицом органы исполнительной власти осуществляют комплекс определенных действий, объединяемый понятием проверки. Результаты проведенной

СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436.

153

проверки отражаются в процессуальном итоговом документе, наименование,
форма и порядок составления которого должны определяться
административно-процессуальными нормами, регулирующими

соответствующий вид контрольно-надзорных процедур.

Если в ходе проверки проверяющими должностными лицами в действиях (бездействии) поднадзорных лиц были установлены признаки административного правонарушения, возбуждается самостоятельное производство по привлечению этих лиц к административной ответственности и составляется соответствующий протокол. В этом случае производство по привлечению поднадзорного лица к административной ответственности осуществляется параллельно с контрольно-надзорными процедурами.

Рассмотрение итогов проверки и принятие по ним решений, как правило, осуществляется руководителем надзорного органа или его заместителем. Однако в ряде случаев в целях обеспечения оперативного реагирования на выявленные в ходе проверки нарушения действующего законодательства право принятия решений по итогам проверки предоставляется должностным лицам, непосредственно осуществляющим проверочные мероприятия.

Рассмотрение материалов проверки руководителем или иным уполномоченным должностным лицом соответствующего государственного надзорного органа должно производиться гласно, в присутствии лиц, в отношении которых была проведена проверка и (или) их представителей. По окончании рассмотрения дела о контрольно-надзорных административных процедурах руководителем или иным уполномоченным должностным лицом органа исполнительной власти могут быть приняты следующие виды решений:

а) об утверждении результатов проверки, не выявившей никаких
нарушений действующего законодательства со стороны проверяемого лица;

б) о необходимости устранить нарушения;

154

в) о назначении дополнительной (повторной) проверки в связи с
неполнотой первичной проверки или в связи с допущенными в ходе ее
проведения нарушениями административно-процессуальных норм со
стороны проверяющих должностных лиц;

г) о передаче материалов проверки другим компетентным органам
исполнительной власти, которые вправе в соответствии с действующим
законодательством принять решение о реализации этих материалов и
применить необходимые меры реагирования.

Исполнение решения в зависимости от его содержания осуществляется поднадзорным лицом, в отношении которого оно вынесено, самостоятельно, но под контролем надзорного органа либо самим надзорным органом. Так, например, исполнение предписания органа государственного пожарного надзора об устранении выявленных нарушений правил пожарной безопасности осуществляется самим поднадзорным лицом путем совершения определенных предписанных ему действий, обеспечивающих восстановление надлежащего противопожарного режима. При этом орган государственного пожарного надзора осуществляет вторичный контроль за исполнением поднадзорным лицом выданного ему предписания. Исполнение решения руководителя органа налогового контроля о взыскании с налогоплательщика недоимки по налогам обеспечивается самим этим органом путем направления в соответствующий банк инкассового распоряжения о списании со счета организации необходимых денежных средств и перечислении их в бюджет.

6. Государственно-поощрительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о поощрении от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования за заслуги перед государством и обществом граждан и организаций, выражается в рамках государственно-поощрительных административных процедур. В административно-правовой

155

литературе данный вид административных процедур указывался, однако подробно не анализировался. В частности, А.П. Коренев и Д.Н. Бахрах выделяют стадии поощрительного производства и дают их краткую характеристику. При этом указанные авторы ограничиваются рассмотрением только одного из видов государственно-поощрительных процедур - процедур по награждению граждан государственными наградами РФ¹.

Однако содержание государственно-поощрительных

административных процедур, на наш взгляд, гораздо шире и включает в себя не один, а несколько видов специальных процедур. Мы согласны с мнением П. И. Кононова, что в зависимости от вида поощрения и особенностей его применения можно выделить следующие виды государственно-поощрительных административных процедур²:

1. Административные процедуры по награждению граждан
государственными наградами (звание героя РФ, ордена, медали, знаки
отличия РФ, почетные звания РФ).

2. Административные процедуры по присуждению государственных
премий, премий президента РФ, Правительства РФ в области науки и
техники, литературы и искусства, премий за профессиональное мастерство и
т.п.

3. Административные процедуры по награждению благодарностями,
почетными грамотами, ценными подарками, нагрудными знаками,
почетными дипломами, золотыми и серебряными медалями «за особые
успехи в учении» и т.п.

Сторонами в государственно-поощрительных административных процедурах являются:

а) орган государственной администрации или организация, ходатайствующие о поощрении гражданина;

¹ См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 255-257; Бахрах Д. Н. Административное
право России. М., 2000. С. 373-374.

² См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного
регулирования. Монография. Киров, 2001. С. 126-134

156

б) орган государственной администрации, предварительно
рассматривающий ходатайство и направляющий представление о поощрении
в вышестоящий орган;

в) орган государственной администрации, разрешающий дело по
существу и принимающий решение о поощрении;

г) орган государственной администрации, награждающий гражданина,
вручающий ему премии и т.п.;

д) гражданин (группа граждан), представляемый к государственному
поощрению.

Мы не можем согласиться с мнением П. И. Кононова о том, что гражданин является не стороной, а заинтересованным лицом, поскольку не совершает в данных процедурах никаких юридически значимых действий¹. Гражданин в данных административных процедурах может совершить чуть ли не самое значимое юридическое действие - отказаться от государственного поощрения.

В качестве соискателей государственных поощрений могут выступать, как правило, физические лица. В частности, в соответствии с Положением «О государственных наградах Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 года № 442 (в ред. Указа Президента РФ от 27 июня 2000 г.)2 , к награждению государственными наградами могут быть представлены граждане РФ, иностранные граждане, а также лица без гражданства. Организации, таким образом, не могут награждаться государственными наградами РФ. Вместе с тем в некоторых случаях законодательство допускает возможность государственного поощрения и организаций. Например, в соответствии с Положением «О почетном дипломе Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства», утвержденным Распоряжением Президента РФ от 24 декабря 1997 года № 533-рп³,

¹ Указ. Соч. С. 128.

² Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 775; СЗ РФ. 2000. № 27. Ст. 2821.

³ СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5914.

157

представления и рассмотрения ходатайств о присуждении Почетного диплома Президента РФ за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства в качестве претендента на присуждение диплома может рассматриваться юридическое лицо.

Дело о государственном поощрении возбуждается, как правило, по инициативе трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, творческих союзов и других общественных объединений, а также органов местного самоуправления и органов государственной власти. Дело возбуждается посредством направления соответствующего ходатайства о поощрении гражданина (группы граждан) или организации в компетентный орган государственного управления, имеющий право непосредственно разрешить дело либо направить соответствующее представление о поощрении в вышестоящий орган. В частности, ходатайство о награждении гражданина государственной наградой направляется для возбуждения дела не непосредственно в администрацию Президента РФ, а главе исполнительной власти соответствующего субъекта РФ или в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Ходатайство о присуждении почетного диплома Президента РФ за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства направляется инициаторами непосредственно в Совет при Президенте РФ по культуре и искусству.

Дело о государственном поощрении считается возбужденным с момента принятия и регистрации соответствующим компетентным органом государственной администрации ходатайства о поощрении и приложенных к нему необходимых документов. Форма и содержание ходатайства должны четко определяться соответствующими нормативными актами. Однако в настоящее время не все нормативные акты о государственном поощрении устанавливают требования к форме и содержанию соответствующих ходатайств. Наиболее полно и детально требования к оформлению соответствующих ходатайств определены в Положении «О государственных

158

наградах Российской Федерации» и в Положении «О премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1994 года № 1424 (в ред. Постановления Правительства РФ от 03.03.1998)¹.

Отказ в приеме ходатайства, то есть отказ в возбуждении поощрительного дела допускается в соответствии с действующим законодательством только в случае непредставления каких-либо необходимых документов и иных материалов либо в случае их ненадлежащего оформления.

По окончании изучения и проверки представленных документов и иных материалов, заключений экспертов соответствующим органом принимается промежуточное решение о возможности или невозможности дальнейшего рассмотрения дела о поощрении. При принятии указанного решения коллегиальным органом проводится, как правило, тайное голосование. Предварительное решение соответствующего представляющего органа о возможности поощрения соискателя может приниматься в форме представления, предложения или заключения.

На стадии рассмотрения дела о государственном поощрении по существу и принятия по нему решения компетентный орган рассматривает представление (предложение, заключение) о поощрении гражданина или организации и все иные документы и материалы дела. По окончании рассмотрения материалов дела компетентный орган принимает решение о поощрении или об отказе в поощрении гражданина или организации. Дело может рассматриваться по существу как коллегиальным органом, например Правительством РФ, так и единолично уполномоченным должностным лицом, в частности Президентом РФ, Президентом республики, губернатором области (края) в соответствии с подведомственностью им дел о государственном поощрении.

СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 73; 1998. № 11. Ст. 1283

159

Существенным пробелом действующего законодательства о государственном поощрении, с нашей точки зрения, является отсутствие в нем четко определенных сроков предварительного рассмотрения дела и сроков его рассмотрения по существу. Этот пробел необходимо устранить, определив в соответствующих нормативных актах сроки предварительного рассмотрения ходатайств, а также дела по существу по каждому виду государственно-поощрительных административных процедур.

Форма решения о поощрении гражданина или организации, как правило, определяется в соответствующих нормативных правовых актах. Такие решения независимо от вида поощрения принимаются в форме индивидуальных правовых актов. В частности, решения о награждении физических лиц государственными наградами принимаются Президентом РФ в форме указов. Решения Правительства РФ о присуждении государственных премий в области науки и техники, о награждении почетными грамотами принимаются в форме распоряжений.

На стадии исполнения вынесенного по делу о государственном поощрении решения компетентные органы государственного управления, в том числе должностные лица, производят необходимые действия, связанные с исполнением решения о поощрении граждан и организаций. В частности, на этой стадии производится вручение государственных наград, передача премиальных денежных сумм, вручение почетных грамот и дипломов и т.п. В подтверждение произведенного поощрения соискателям выдаются соответствующие документы (удостоверения, свидетельства, дипломы).

В ряде случаев поощренные граждане приобретают особый правовой статус. В частности, граждане, которым присвоены почетные звания, а также награжденные орденами приобретают определенные права (льготы). Однако реализация этих прав осуществляется награжденными самостоятельно по их усмотрению либо в рамках других административных процедур, в частности, правопредоставительных.

160

Глава 3. Проблемы законодательного регулирования административных процедур.

Рассмотрение теоретических аспектов административных процедур предполагает, с нашей точки зрения, необходимость определения возможных формы законодательного регулирования данных процессуальных отношений. Мировой опыт свидетельствует о том, что обычно законодатель делает выбор между процессуальным кодексом, включающим в себя все административные процедуры (Италия, Испания, Германия, Австрия и т.д.) и специальными процессуальными законами, относящимися к конкретным областям администрирования (США, Франция, Великобритания, некоторые Скандинавские страны и т.д.)¹. В целом традиции кодифицированного административно-процессуального законодательства сильны в странах бывшей Австро-Венгрии и Средиземноморья.

Административно-процессуальный кодекс в зарубежных странах — это систематизированный законодательный акт, содержащий административно-процессуальные нормы, кодифицированные применительно к особенностям материальных административных норм, а также с учетом правового статуса субъектов, рассматривающих дела, и всех лиц, являющихся участниками процесса рассмотрения дел. АПК Польши детально регламентирует порядок принятия органами администрации индивидуальных административных актов в отношении граждан, включая и порядок обжалования таких актов. В США действует кодифицированный Закон об административной процедуре, в котором содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений, а также порядок проверки судом решений, принятых учреждениями. Многие штаты в США имеют свои законы об

¹ Подробнее, см.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., Юристъ, 2002. С. 286-287.

161

административной процедуре, принятые в соответствии с Примерным штатным законом о такой процедуре.

В ФРГ действует Закон о порядке административного производства от 25 мая 1976 г., регламентирующий порядок издания административных актов. Указанный закон различает два вида административно-правовой деятельности -издание административных актов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно данному закону «административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне»¹. Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых общими признаками, или же на неопределенный круг лиц.

Основными формами деятельности немецкой администрации являются: административный акт, постановление, публично-правовой договор, фактическое (простое) административное действие, частно-правовое административное действие². Из числа административных актов исключаются все частно-правовые, фискальные меры административных органов, а также политические или конституционные и международно-правовые правительственные акты. Административные акты воздействуют на не подчиненных конкретному органу субъектов и регулируют индивидуальные административные дела.

Постановления используются в качестве административного инструмента, когда администрация при исполнении законов должна и изъявляет желание единообразно урегулировать не только отдельные случаи, но и значительное количество аналогичных случаев. Административный орган может взамен издания административного акта заключить со своими адресатами публично-правовой договор, если это не противоречит правовым

¹ Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М., «СПАРК», 1996. С. 120.

² Подробнее, см.: Административно-процессуальное право Германии. Учебное пособие. М., «Юридический
колледж МГУ», 1996. С. 5.

162

предписаниям. К фактическим (простым) административным действиям относятся такие административные меры, которые направлены на достижение фактического, а не правового успеха, поэтому они отличаются от административных актов отсутствием регулирования.

Административное производство в Германии в широком смысле - это любая деятельность административного органа, направленная на принятие какого-либо решения. Закон о порядке административного производства ограничивает это широкое понятие подготовкой и изданием административного акта, а также заключением публично-правового договора.

8 Германии существует несколько видов контроля за действиями
администрации:

1) контроль внутри администрации, осуществляемый руководителем;

2) жалобы в произвольной форме (жалобы в порядке служебного
надзора и т.д.);

3) формальные жалобы (жалобы не подчиненных данному органу
субъектов).

9 июня 1957 году в Венгрии был принят Акт № IV «Об общих нормах
административного производства в государстве», который с определенными
изменениями до сих пор действует (основным изменением явилось введение
судебного надзора за органами администрации), но принципиальная структура
кодекса осталась той же самой. Такие страны как Польша, Болгария, бывшая
Югославия, приняли административно-процессуальные кодексы, схожие с
венгерским.

Венгерский Акт «Об общих нормах административного производства в государстве» (далее - Акт) призван способствовать эффективному осуществлению административных задач государства путем регулирования официального производства публичных административных органов. Акт регулирует в порядке административного производства рассмотрение дел, связанных с национальной обороной, зарубежной торговлей, социальным

163

страхованием, нечестной рыночной торговлей, установлением фиксированных цен, финансами, акцизами, а также относящихся к юридической защите собственности промышленных предприятий. Акт не регулирует производство по мелким правонарушениям и делам, связанным с натурализацией.

Административное производство в Венгрии возбуждается по ходатайству или после заявления стороны, или в соответствии с обязанностью административного органа изучать свою юрисдикцию и компетенцию ex officio (т.е. в процессе осуществления своих полномочий). Вышестоящий административный орган может обязать нижестоящий возбудить или продолжать производство. Для просьбы стороны может быть предусмотрена форма с приложениями. Однако органы не могут требовать от стороны указывать данные, которые по закону должны быть известны этим органам. Более того, в производстве по делу не может быть отказано, если форма просьбы не соответствует содержанию (ст. 16).

В соответствии с Актом не принимают участия в производстве своих собственных дел ни административные органы, ни их государственные или муниципальные должностные лица. Административный орган должен проводить судебное разбирательство, если это предусмотрено правовой нормой, или если необходимо коллективное слушание лиц, участвующих в производстве. В целях удостоверения факта, условия или других данных административный орган выдает официальный сертификат (удостоверение). При производстве административных дел выдается официальное удостоверение для подтверждения данных стороны.

В Венгрии административные органы наделены правом проводить официальные расследования в целях выполнения задач в пределах своей юрисдикции. Издержки административного производства оплачиваются сторонами. Однако если частные лица, которые из-за низкого дохода, денежного и имущественного положения не могут оплатить расходы, то такие лица могут быть частично или полностью освобождены от уплаты.

164

В Швейцарии процедуры издания, изменения и отмены распоряжений административных органов регулируются Законом об административных процедурах кантона Базель-Ланд, вступившим в силу 1 января 1989 г. Под распоряжением понимаются распоряжения учреждений в конкретном деле, опирающиеся на публичное право и предметом которых являются: обоснование, изменение и прекращение прав или обязанностей; установление наличия, отсутствия или объема прав или обязанностей; отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей или отказ в рассмотрении таких ходатайств.

Под распоряжениями в Швейцарии понимаются также исполнительные распоряжения (§45), промежуточные распоряжения (§28), решения по протесту (§41), решения по жалобе (§37), решения в рамках процесса возобновленного рассмотрения дела или ревизии (§39) и разъяснение (§ 44).

Позитивные административные процедуры инициируются как гражданами, так и компетентным органом власти. В отношении определения предмета процедуры заявители поставлены в жесткие рамки. В соответствии с принципом законности органы администрации может предписать только то, что предусмотрено законодательством. Перед изданием распоряжения орган администрации обязан проверить свою компетенцию, и в случае негативного ответа передать заявление в компетентную инстанцию.

Статус стороны в швейцарских административных процедурах получают все адресаты решения органа власти. Таковой является сторона, интересы которой затрагиваются принятым административным актом и у которой есть предусмотренное законом право на обжалование, пересмотр и отмену данного решения. Статус участника процесса должен быть также представлен и тем лицам, интересы которых могут быть ущемлены в результате принятого решения, что выясняется уже в процессе принятия решения.

165

Стороны административных процедур могут на любом этапе процесса воспользоваться юридической помощью и, если не требуется персональное присутствие, действовать через представителя. Распоряжение должно иметь четкое обозначение того, что оно является распоряжением, и содержать обоснование и разъяснение права обжалования и порядка подачи жалобы. Распоряжения доводятся до сведения сторон или их адвокатов в письменном виде, а также опубликовываются в кантональном ведомственном листке.

Анализ нормативных правовых актов зарубежных стран, регулирующих административный процесс в целом и административные процедуры в частности, позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, идея административно-процессуальных кодексов заключается в том, чтобы собрать в одном законе все процессуальные правила, применяемые при администрировании. На практике кодексы варьируются по степени детализации. Например, в Болгарском кодексе предлагаются общие правила, нуждающиеся в детализации, что делается администраторами или судами. В других (например, Польский и Македонский кодексы) процессуальные правила урегулированы очень детально.

Во-вторых, административно-процессуальный кодекс должен быть достаточно детальным и затрагивать все значительные вопросы, но при этом оставаться достаточно обобщенным, чтобы соответствовать всем видам процедур. Для этого зарубежное законодательство устанавливает общий процесс процедуры, т.е. определяет все стадии процедур и их временные рамки, а также общие принципы административного права в той степени, в которой они затрагивают процедуры (например, открытость, беспристрастность, регресс и т.п.).

В-третьих, административно-процессуальный кодекс вносит порядок и последовательность в то, как административные органы используют свои полномочия. Порядок и последовательность, в свою очередь, служат эффективности и экономности принятия решений. Отпадает необходимость

166

каждый раз разрабатывать процедуры при появлении новых административных дел; вместо этого кодекс формулирует общий, установленный знаменатель, соответствующий разнообразным видам административного действия, который может быть добавлен или модифицирован при необходимости. Административно-процессуальный кодекс устанавливает минимальные стандарты, которые должны соблюдаться во всех областях администрирования.

В-четвертых, никакие обстоятельства, связанные с оперативностью и экономичностью процедур, не могут быть оправданы ослаблением гарантий прав граждан в административном процессе, что в свою очередь должно быть основанием (предметом) обжалования установленных процедур в независимом суде.

В-пятых, общий административно-процессуальный кодекс является важной частью зрелой хорошо работающей системы административного права. Однако основной недостаток кодифицированного административно-процессуального законодательства заключается в том, что сам принцип обобщения означает, что возможно неполное соответствие между общими положениями и конкретным административным контекстом. Другой проблемой, создаваемой кодексом, его возможная чрезмерная сложность. Положительным свойством административно-процессуального кодекса может быть внесение в него правил упрощенных процедур, использование которых допустимо с согласия (и по инициативе) заявителей (сторон).

Сегодня в российской административно-правовой науке существуют различные мнения относительно законодательного регулирования административного процесса в целом и административных процедур в частности. Все подходы к данной проблеме базируются на отношении ученых-административистов к сущности административного процесса, описанном выше. Далее мы рассмотрим наиболее значимые, с нашей точки зрения, концепции законодательного регулирования административных процедур.

167

23 апреля 2002 г. на заседании ученого совета факультета права Госуниверситета - Высшей школы экономики была обсуждена структура проекта федерального закона «Об административных процедурах», разработанная Ю. А. Тихомировым, И. Л. Бачило и Э. В. Талапиной¹. Авторы законопроекта включают в понятие «административные процедуры»:

• процедуры организации работы органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления;

• процедуры решения функциональных задач органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления;

• правила принятия решений органами исполнительной власти и
органами местного самоуправления;

• порядок информационного обеспечения органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления (в т.ч. порядок документооборота);

• процедуры взаимоотношений органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления;

• порядок ведения контроля;

• процедуру преодоления юридических коллизий.

Таким образом, авторы указанного законопроекта включают в содержание административных процедур любую деятельность (правотворческую и правоприменительную) органов исполнительной власти и местного самоуправления, не связанную с применением мер принуждения. Однако в рассматриваемой структуре законопроекта не прослеживаются механизмы защиты прав граждан и организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти, что является главным в административных процедурах.

С позиции включения в содержание административных процедур всей деятельности органов исполнительной власти административные процедуры рассматриваются и в другом проекте федерального закона «Об административных процедурах», разработанного фондом «Конституция» во

¹ Законодательство и экономика. М., 2002. № 6. С. 4-5.

168

главе с председателем попечительского совета Карлом А. Экштайном. Авторы законопроекта предлагают два варианта его названия¹: 1) Федеральный закон «Об основах административных процедур в органах исполнительной власти, иных государственных органах, в исполнительных органах местного самоуправления»; 2) Федеральный закон «О регулировании отношений между гражданами и органами исполнительной власти».

Указанный законопроект предполагает регулирование следующих вопросов:

• основные принципы осуществления административных процедур;

• подведомственность, отводы;

• права и обязанности сторон административных процедур;

• представительство в административных процедурах;

• доказательства, сроки, извещения и вызовы, расходы;

• порядок рассмотрения дела об административных процедурах;

• порядок принятия решения по делу, его пересмотру и обжалованию;

• исполнение по делу и ответственность.

Необходимо отметить, что данный законопроект во многом напоминает Закон «Об административных процедурах» Швейцарии. Несомненным достоинством законопроекта являются определение принципов административных процедур, а также механизмы защиты прав граждан и организаций во взаимоотношениях с органами государственного управления. Однако с точки зрения законодательной техники документ требует серьезной переработки.

В июне 2000 г. в Москве в рамках московской региональной программы ТАСИС обсуждался проект федерального закона «Об административных процедурах», внесенный депутатом Государственной Думы РФ В. В. Похмелкиным, который был сопоставлен с законопроектом фонда «Конституция».

Законодательство и экономика. М., 2002. № 6. С. 6-7.

169

В законопроекте В. В. Похмелкина предложены правила рассмотрения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами. К числу указанных дел отнесены материалы по предоставлению, удостоверению, регистрации, приостановлению и прекращению полномочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Из сферы применения закона исключаются следующие отношения:

а) по подготовке и принятию нормативных правовых актов органами
государственной власти и местного самоуправления;

б) по приватизации государственного и муниципального имущества за
исключением отношений по приватизации жилых помещений;

в) по делам об административных правонарушениях, уголовного и
гражданского судопроизводства;

г) по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, включая
таможенные, платежи;

д) по проведению публичных конкурсов и других отношений с
участием государственных органов и органов местного самоуправления,
регулируемых гражданским законодательством;

е) по эмиссии и обращению ценных бумаг.

Вполне объяснимо исключение из области применения административных процессуальных процедур отношений по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Ведь в данном случае существует определенный порядок издания нормативных актов органами исполнительной власти. Однако весьма сложно найти объяснение тому, что процесс приватизации государственного и муниципального имущества, а также отношения по проведению конкурсов органами государственной власти и местного самоуправления окажутся вне рамок, установленных административными процедурами.

Взимание налогов при возникновении споров также должно происходить по определенным в законодательстве процедурам. В отношении

170

юридических лиц должны существовать определенные процедуры, регулирующие порядок принятия решений по вопросам налогообложения. Заинтересованные лица должны иметь возможность в процессе принятия административного решения о взыскании налогов или сборов изложить свою позицию. Вполне логично и данную категорию административных дел рассматривать по единым процессуальным правилам. Создавать особые процессуальные правила деятельности отдельных административных органов и должностных лиц, по меньшей мере, нецелесообразно.

Важное правило предлагается закрепить в ст. 3 законопроекта В. В. Похмелкина, согласно которому рассмотрение административных дел должно происходить открыто за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Однако в этой же статье сказано о возможности удовлетворения ходатайства о разрешении административного дела в закрытом режиме при необходимости сохранения коммерческой, банковской или иной охраняемой законом тайны, а также с целью сохранения неприкосновенности частной жизни или при наличии иных обстоятельств. Приведенная формулировка позволяет практически любое разбирательство по административному делу проводить в закрытом режиме. Также указанная статья законопроекта провозглашает принцип автономии решения и независимости чиновников при его принятии. Однако должностные лица органов государственного управления не являются судьями, поэтому формулировка подобного принципа в их отношении недопустима.

Общие правила рассмотрения административных дел, которые предлагаются в законопроекте, во многом схожи с действующими процедурами гражданского судопроизводства.

В ст. 9 законопроекта говорится о праве физических и юридических лиц потребовать рассмотрения любого административного дела коллегиальным органом в составе председателя и членов, утверждаемых руководителем соответствующего органа исполнительной власти. При этом в ст. 63 законопроекта сказано о возможности разрешения административных

171

дел в упрощенном порядке. Упрощенная процедура исключает коллегиальное разрешение дела, если коллегиальное рассмотрение не предусмотрено федеральным законом (ст. 65). В связи с чем нельзя не увидеть противоречие между правом требования коллегиального разрешения административного дела и упрощенной процедурой административного производства, исключающей коллегиальное рассмотрение за исключением случаев, установленных федеральным законом.

В рассматриваемом законопроекте нормы об общих принципах рассмотрения административных дел отсутствуют. Хотя именно нормы-принципы должны выполнять роль основополагающих начал при разрешении административных дел.

Отдельная глава законопроекта посвящена стадии возбуждения административного дела. В ст. 42 законопроекта установлен трехдневный срок для решения вопроса о принятии заявления. Однако в законопроекте ничего не сказано о правовых последствиях пропуска указанного срока. Очевидно, по истечении трех дней должностные лица административных органов должны быть лишены права отказать в принятии заявления.

Законопроект В. В. Похмелкина по сравнению с законопроектом фонда «Конституция», на наш взгляд, в меньшей степени предполагает регулировать возможность реализации гражданами и организациями своих прав во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

При анализе указанных выше законопроектов возникает вопрос: должен ли закон об административных процедурах (или административно-процессуальный кодекс) регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления (в том числе и процедуру принятия нормативных правовых актов)? Следует согласиться с мнением Н. Г. Салищевой, которая полагает, что будущий административно-процессуальный кодекс должен устанавливать лишь процедуру издания (принятия) индивидуальных актов управления, которые затрагивают права и

172

обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, т. е. они не касаются внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформляют его "внешние" связи с не входящими в эту систему субъектами (государственными органами, организациями, гражданами)¹.

Иными словами, подчеркивается необходимость административно-процессуального регулирования принятия актов управления, носящих только индивидуальный характер и реализующих в рамках установленных полномочий государственно-властные функции государственного органа по отношению к не подчиненным ему субъектам административно-правовых отношений. Аналогичное мнение высказывает и Н. Ю. Хаманева, предлагая принять административно-процессуальный кодекс как средство урегулирования и упорядочения процедуры отношений между гражданином и властными структурами в рамках неюрисдикционного производства².

Поддерживая указанную позицию ученых-административистов, нельзя согласиться с предлагаемой формой законодательного регулирования административных процедур. С нашей точки зрения, российский административно-процессуальный кодекс должен регламентировать процедуры рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также административными судами в отношении не подчиненных им граждан и их организаций и процедуры применения административного принуждения. Однако на сегодняшнем этапе развития российского законодательства административная юстиция не сформировалась в полном объеме.

Поэтому представляется необходимым при наличии действующего Кодекса об административных правонарушениях также принять

¹ См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. №
8. С. 27

² См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С.

33.

173

Федеральный закон «Об административном судопроизводстве» и Федеральный закон «Об административных процедурах».

Тогда возникает вопрос, как же быть с нормативными правовыми актами управления, которые по своей значимости важнее индивидуальных административных актов? Многие ученые-административисты (Старилов Ю. Н., Тихомиров Ю. А., Панова И. В. и т.д.) считают, что административно-процессуальному регулированию в соответствующем кодексе должны подлежать процедуры издания (принятия) административных актов (нормативных и индивидуальных) как органами исполнительной власти (федеральными и региональными), так и органами местного самоуправления.

По данному вопросу мы разделяем позицию В. А. Лория о том, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной публичной деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления как осуществление организационно-инструкторских мероприятий и материально-технических операций¹.

С нашей точки зрения, вопросы нормотворчества органов исполнительной власти и местного самоуправления следует урегулировать в управленческом процессуальном законе или кодексе об управленческом процессе. Этот же нормативный правовой акт должен установить процедуры внутренней правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Более того, предметом регулирования законодательства об административных процедурах должны также стать осуществление внешних

¹ Лория В. А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986. С 28; Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1974. С. 33; О кодификации административно-процессуального законодательства//Правоведение. 1972. № 5.

174

правоприменительных функций Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах РФ деятельность органов исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Однако формы правового регулирования данного вопроса требуют дополнительного теоретического исследования.

Объектом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» должны быть две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

Нами предлагается следующая структура проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

Преамбула

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в Федеральном законе. Статья 2. Отношения, регулируемые Федеральным законом. Статья 3. Принципы установления административных процедур. Статья 4. Субъекты административных процедур.

Глава 2. Индивидуальные правовые акты

Статья 5. Понятие индивидуального правового акта. Статья 6. Подготовка индивидуальных правовых актов. Статья 7. Порядок принятия индивидуальных правовых актов. Статья 8. Требования к оформлению индивидуальных правовых актов. Статья 9. Организация исполнения индивидуального правового акта.

175

Статья 10. Контроль за исполнением индивидуального правового акта. Статья 11. Вступление в силу и прекращение действия индивидуального правового акта.

Глава 3. Обращения граждан и организаций

Статья 12. Виды обращений.

Статья 13. Право граждан и организаций на обращение.

Статья 14. Подведомственность дел об обращениях.

Статья 15. Адресаты обращений.

Статья 16. Сроки рассмотрения обращений.

Статья 17. Неразглашение сведений, ставших известными органам или

должностным лицам, в связи с рассмотрением обращений. Статья 18. Доказательства по обращениям. Статья 19. Организация работы по рассмотрению обращений. Статья 20. Рассмотрение предложений. Статья 21. Рассмотрение заявлений. Статья 22. Рассмотрение ходатайств. Статья 23. Рассмотрение жалоб. Статья 24. Обжалование решения о результатах рассмотрения

обращения. Статья 25. Обращения иностранцев и лиц без гражданства.

Глава 4. Ответственность за нарушения законодательства об административных процедурах

Статья 25. Ответственность должностных лиц за нарушения

законодательства об административных процедурах.

Статья 26. Ответственность за преследование граждан и организаций в связи с их обращением.

176

Статья 27. Возмещение материального ущерба, причиненного в

результате нарушения законодательства об

административных процедурах. Статья 28. Компенсация морального вреда, причиненного в результате

нарушения законодательства об административных

процедурах.

Глава 5. Заключительные положения

Статья 29. О вступлении в силу настоящего Федерального закона. Статья 30. О признании нормативных правовых актов не

действующими в Российской Федерации в связи с

вступлением в силу настоящего Федерального закона. Статья 31.О приведении нормативных правовых актов в соответствие

с настоящим Федеральным законом.

177

Заключение

Взаимоотношения органов государственного управления с не подчиненными им гражданами и организациями, с одной стороны, должны базироваться на соблюдении прав и законных интересов последних, а с другой стороны, на соблюдении интересов государства, которое данные права и законные интересы защищает. Регулирование этих взаимоотношений должно происходить, на наш взгляд, в рамках административных процедур.

Вопрос об административных процедурах непосредственно связан с пониманием такого института административного права как административный процесс.

Любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляет система соответствующих правовых норм, имеющих в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений. Говорить о существовании отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других правовых институтов. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время институт административных процедур еще не сформировался в качестве самостоятельного процессуального института.

Этому в не малой степени способствует то обстоятельство, что в
настоящее время отсутствует кодифицированный нормативный правовой акт
(Кодекс или Основы законодательства), который бы систематизировал
основополагающие административно-процессуальные нормы и тем самым
создал бы правовую базу для построения всей системы административно-
процессуального законодательства. Отсутствие системности

178

административно-процессуальных норм не позволяет произвести их реальное обособление от соответствующих материальных норм административного права. Именно поэтому большинство административно-процессуальных норм, регулирующих порядок разрешения различных категорий административных дел, сосредоточены в тех нормативных актах, которые содержат материальные административно-правовые кормы, определяющие систему и компетенцию органов управления, разрешающих эти дела.

С нашей точки зрения, вопрос о выделении административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса следует решать только в плоскости внешней правоприменительной деятельности органов государственного управления. Расширение понятия «административный процесс» за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления, а также правотворческого процесса вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов.

На наш взгляд, в условиях острой необходимости создания административно-процессуального законодательства административный процесс можно рассматривать только как единый институт административного права, состоящий из институтов административной юрисдикции, административной юстиции и административных процедур. Причем административными процедурами как составной частью административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, является урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

179

Идея создания федерального законодательного акта, который бы регулировал отношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими и физическими лицами, поддерживается многими отечественными учеными-административистами. На наш взгляд, было бы целесообразно назвать такой нормативный правовой акт Федеральным законом «Об административных процедурах» и не использовать термин «административный процесс», так как споры о содержании его определения еще долго будут вестись среди ученых, а потребность в четком законодательном регулировании данных отношений назрела уже сейчас. Подобный федеральный закон был бы основой для регионального законодательного регулирования этой области деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Внутриуправленческие (управленческие) административные

процедуры, включающие в себя: порядок нормотворчества, информационное обеспечение, организацию работы органов, решение функциональных задач, взаимоотношения между различными органами исполнительной власти и местного самоуправления (в том числе, разрешение споров), внутри- и межведомственный контроль, - целесообразно объединить в рамках Закона «Об управленческих процедурах» или Кодексе управления.

180

Список использованных нормативных правовых актов и литературы.

Нормативные правовые акты

1. Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденная
Постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 г. № 1920-1. - Ведомости СНД
РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

2. Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и
политических правах», ратифицированный Указом Президиума ВС СССР от
18 сентября 1973 г. № 4812-VIII. - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №
12.

3. Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 г. «О помощи
беженцам и вынужденным переселенцам», ратифицированное
Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ. - СЗ РФ.1994. № 31. Ст.
3191.

4. Конституция Российской Федерации.

5. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть I).

7. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г.
(в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) «О Конституционном Суде Российской
Федерации». - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 51. Ст. 4824.

8. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ
«О референдуме Российской Федерации». - СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

9. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ (в ред. ФЗ от 21
марта 2002 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации». - СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; 2002. № 12.
Ст. 1093.

181

10. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 07
ноября 2000 г.) «Об основах государственной службы Российской
Федерации». - СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 2000. № 46. Ст. 4537.

11. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об
информации, информатизации и защите информации» - СЗ РФ. 1995. № 8.
Ст. 609.

12. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации». - СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

13. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. ФЗ от 24
июня 1999 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию». - СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1999. № 26. Ст.
3175.

14. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве
Российской Федерации». - СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

15. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «О воинской обязанности и военной службе». - СЗ РФ. 1998.
№ 13. Ст. 1475; 2002. № 30. Ст. 3029.

16. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об
альтернативной гражданской службе». - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.

17. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в ред. ФЗ от 28
июня 2002 г.) «О статусе военнослужащих». - СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331;
2002. №26. Ст. 2521.

18. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» (в ред. ФЗ от 11 апреля 2002 г.). - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; 2002. №
15. Ст. 1377.

19. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (в ред. ФЗ от 29
мая 2002 г.) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". -
СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 2002. № 22. Ст. 2026.

182

20. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». - СЗ РФ. 1995. №
32. Ст. 3198.

21. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (в ред. ФЗ от
25 июля 2002 г.) «О государственном пенсионном обеспечении в
Российской Федерации». - СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831; 2002. № 30. Ст.
3033.

22. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «О ветеранах». - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 2002. № 30. Ст.
3033.

23. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. ФЗ от 20
июля 2000 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка». - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.
3802; 2000. № 30. Ст. 3121.

24. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. ФЗ от 13
января 2001 г.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних». - СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177; 2001. №
3. Ст. 216.

25. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в ред. ФЗ от 31 мая
2002 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом». - СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2002. № 22. Ст.
2031.

26. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации». - Российская
газета. 2002. № 140.

27. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. ФЗ от 24
июня 1999 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию». - СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1999. № 26. Ст. 3175.

28. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. ФЗ от 7
ноября 2000 г.) «О беженцах». - СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; 2000. № 46. Ст.
4537.

183

29. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». - СЗ РФ.
1999. № 28. Ст. 3493; 2002. № 30. Ст. 3029.

30. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. ФЗ от 21
марта 2002 г.) «О некоммерческих организациях». - СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145;
2002. № 12. Ст. 1093.

31. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «Об общественных объединениях». - СЗ РФ. 1995. № 21. Ст.
1930; 2002. №30. Ст. 3029.

32. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях
деятельности». - СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 30. Ст. 3029.

33. Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ (в ред. ФЗ от 21
марта 2002 г.) «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений». - СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503; 2002. № 12. Ст.
1093.

34. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях». - СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340. 2002. № 30. Ст. 3029.

35. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «О свободе совести и религиозных объединениях». - СЗ РФ. 1997.
№ 39. Ст. 4465; 2002. № 30. Ст. 3029.

36. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии
экстремистской деятельности». - СЗ РФ от 29.07.2002 № 30, ст. 3031.

37. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «О политических партиях». - СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002.
№ 30. Ст. 3029.

38. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 21
марта 2002 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности». - СЗ РФ.
2001. № 33 (часть I). Ст. 3430; 2002. № 12. Ст. 1093.

184

39. Федеральный закон от 26 декабря 1995 № 209-ФЗ «О геодезии и
картографии». - СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 2.

40. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (в ред. ФЗ от 25
июля 2002 г.) «Об оружии». - СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; 2002. № 30. Ст.
3029.

41. Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ (в ред. ФЗ от 29
апреля 2002 г.) «Об актах гражданского состояния». - СЗ РФ. 1997. № 47. Ст.
5340; 2002. №18. Ст. 1724.

42. Федеральный закон от 08 августа 2001 года № 129-ФЗ «О
государственной регистрации юридических лиц». - СЗ РФ. 2001. № 33 (часть
I). Ст. 3431.

43. Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)». - СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст.
3436.

44. Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5151-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002
г.) "О сертификации продукции и услуг". - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №
26. Ст. 966; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

45. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации». - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст.
1227.

46. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. ФЗ от 30 декабря 2001
г.) «О Государственной границе Российской Федерации». - Ведомости СНД и
ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 2002 г. № 1 (_ч. 1). Ст. 2.

47. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (в ред. ФЗ от 7 августа
2000 г.) «О вынужденных переселенцах». - СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110;
2000. № 33. Ст. 3348.

185

48. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. ФЗ от 25 июля 2002
г.) «О занятости населения в Российской Федерации». - СЗ РФ. 1996. № 17.
Ст. 1915; 2002. № 30. Ст. 3033.

49. Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 (в ред. Указа
Президента РФ от 1 сентября 2000 г.) «О дополнительных гарантиях прав
граждан на информацию». - Собрание актов Президента и Правительства РФ.
1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3636.

50. Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г № 488 «О мерах по обеспе
чению права гражданина Российской Федерации на свободный выезд из
Российской Федерации». - СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2021.

51. Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке
организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и
пикетирования». - Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.

52. Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 "Об основном
документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на
территории Российской Федерации". - СЗ РФ. 1997. №11. Ст. 1301.

53. Положение «О порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 10
апреля 1992 г. № 386 (в ред. Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г.). -
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 952; СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2167.

54. Положение «Об Управлении Президента РФ по вопросам
гражданства», утвержденное Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. №
449. - СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1919.

55. Положение «О государственных наградах Российской Федерации»,
утвержденное Указом Президента РФ от 2 марта 1994 года № 442 (в ред.
Указа Президента РФ от 27 июня 2000 г.). - Собрание актов Президента и
Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 775; СЗ РФ. 2000. № 27. Ст. 2821.

56. Положение «О проведении конкурса на замещение вакантной
государственной должности федеральной государственной службы»,

186

утвержденное Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604. - СЗ РФ. 1996. №18. Ст. 2115.

57.        Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (в
ред.   Постановления Правительства РФ   от   14   августа 2002 г.)   «Об
утверждении    правил    регистрации    и    снятия    граждан    Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных
лиц, ответственных за регистрацию». - СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939;
Российская газета. 2002. № 156.

58. Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. № 1108 (в
ред. Постановления Правительства РФ от 22 мая 2002 г.) «Об активизации
работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской
Федерации». - СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2637; 2002. № 21. Ст. 2006.

59. Постановление Правительства РФ 13 октября 1995 г. № 1016 (в ред.
Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г.) «О комплексной
программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в
экономику Российской Федерации». - СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4069; 1996. № 2.
Ст. 125.

60. Положение «О паспорте гражданина Российской Федерации, образце
бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации», утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 (в ред.
Постановления Правительства РФ от 22 января 2002 г.). - СЗ РФ. 1997. № 28.
Ст. 3444; 2002. № 4. Ст. 330.

61. Положение «О воинском учете», утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1541 (в ред. Постановления
Правительства РФ от 14 августа 2002 г.). - СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 192;
Российская газета. 2002. № 156.

62. Положение «О подготовке граждан Российской Федерации к
военной службе», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31
декабря 1999 г. № 1441. - СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 225.

187

63. Положение «О призыве на военную службу граждан Российской
Федерации», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01 июня
1999 г. № 587 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 января 2001 г.).
- СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2857; 2001. № 5. Ст. 392.

64. Положение «О премиях Правительства Российской Федерации в
области науки и техники», утвержденное Постановлением Правительства РФ
от 27 декабря 1994 года № 1424 (в ред. Постановления Правительства РФ от
03.03.1998). - СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 73; 1998. № 11. Ст. 1283.

65. Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам
информации о лесном фонде, являющейся федеральной собственностью,
утвержденный Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. №
1252. - СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4608.

66. Положение «Об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в
Российскую Федерацию», утвержденное Постановлением Правительства РФ
от 1 октября 1998 г. № 1142 (в ред. Постановления Правительства РФ от 23
сентября 1999 г.). - СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5020; 1999. № 40. Ст. 4862.

67. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. №
2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР от 02 февраля
1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». -
Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

68. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. №
2-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и
третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи
с жалобой гражданина Аванова А. Я.». - СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 531.

69. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5
(ред. от 24.04.2002) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении
дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов
противоречащими закону». - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 7.

188

70.   Порядок       предоставления      гражданам       и       пользователям
(потребителям), независимо от их правовой      формы,        информации       о
санитарно-эпидемиологической   обстановке,   состоянии   среды   обитания,
качестве     и     безопасности     продукции     производственно-технического
назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд,
потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и
оказываемых услуг, утвержденный Приказом Минздрава РФ от 02 декабря
1999     г.     №     429     «О     порядке     предоставления     информации».
«Здравоохранение». 2000. № 4.

71.        Положение «О порядке предоставления заинтересованным лицам
информации,    полученной    в    ходе   расследования    и    не   являющейся
конфиденциальной»,   утвержденное   Приказом   Минторга   России   от   03
сентября 1999 г. № 396. - Бюллетень   нормативных   актов   федеральных
органов исполнительной власти. 1999. № 41.

72. Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 (в ред. Приказа
МВД России от 10 июня 2002 г.) «Об утверждении инструкции о применении
правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации». - Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.
1996. №4; 2002. №29.

73. Приказ ФАПСИ от 27 марта 2000 г. № 60 «Об утверждении инструкции
о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема
граждан в Федеральных органах правительственной связи и информации». -
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
2000. №18-19.

74. Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613 (в ред. Приказа ФСБ РФ от
14 августа 2001 г.) «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы
безопасности». - Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2001. № 3; 2001. № 36.

189

75. Приказ Гостехкомиссии РФ от 14 июня 2001 г. № 241 «Об утверждении
инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в
Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации».
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2001. №30.

76. Приказ ФСНП РФ от 05 октября 2001 г. № 452 «Об утверждении
инструкции о порядке рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений
граждан в Федеральных органах налоговой полиции». - Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 4.

77. Приказ Госкомрыболовства РФ от 28 июня 2002 г. № 261 «О
рассмотрении обращений граждан». - Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 33.

78. Приказ МВД России от 26 ноября 1996 года № 624 (в ред. ФЗ от 15
марта 1999 г.) «О порядке регистрации транспортных средств». - Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 2.

79. Инструкция МВД России «О порядке оформления и выдачи
паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию», утвержденная Приказом
МВД России от 26 мая 1997 г. № 310 (в ред. Приказа МВД России от 07
апреля 2000 г.). - Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 1997. № 13; 2000. № 29.

80. Инструкция МВД России «Об организации работы органов
внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской
Федерации», утвержденная Приказом МВД России от 30 июня 1994 г. № 330
(в ред. Приказа МВД России от 13 февраля 2002 г.). - Бюллетень
нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. № 10; 2002. № 9.

81. Инструкция «О порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов
гражданина Российской Федерации», утвержденная Приказом МВД России от
15 сентября 1997 г. № 605 (в ред. Приказа МВД России от 4 апреля 2002 г.). -

190

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

1997. № 22; 2002. № 23.

82. Положением «Об особенностях регистрации кредитных организаций с
иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного
разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной
кредитной организации за счет средств нерезидентов», утвержденное Приказом
ЦБ РФ от 23 апреля 1997 г. № 02-195 (в ред. Указания ЦБ РФ от 20 марта
2002 г.). - Вестник Банка России. 1997. № 25; 2002. № 15.

83. Положение «О выдаче разрешений страховым организациям с
иностранными инвестициями» и Положение «О порядке расчета размера (квоты)
участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций»,
утвержденные приказом Минфина РФ от 16 мая 2000 г. № 50н. - Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. №
30.

84. Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации
религиозных организаций в органах юстиции Российской Федерации,
утвержденные приказом Минюста России от 16 февраля 1998 г. № 19. -
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

1998. № 7.

85. Типовая инструкции по делопроизводству в федеральных органах
исполнительной власти, утвержденная приказом Федеральной архивной
службы России от 27 ноября 2000 г. № 68. - Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 4.

Литература

1. Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999.

2. Административное право. Учебник. Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л.
Попова. М., Юрист, 1999.

191

3. Административное право. Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.,
Юристъ, 2002.

4. Административное право и административный процесс: старые и
новые проблемы. (По материалам "Лазаревских чтений"). ГиП, 1998. №
8.

5. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М.,
«СПАРК», 1996.

6. Административно-процессуальное право Германии. Учебное пособие.
М., «Юридический колледж МГУ», 1996.

7. Административное право в современном правовом государстве.
Сборник научных трудов. Выпуск 12. Воронеж, 2001.

8.                                   Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и
системы   административного   права.   Административный   процесс   и
административная       юрисдикция.       Вопросы       государственного
регулирования в сфере экономики. (По материалам конференций) / Под
общ. ред. Н. Г. Салищевой. 2-е изд., испр.; НовГУ им. Ярослава
Мудрого. - Великий Новгород, 1999.

9. Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном
государстве. Сборник научных трудов. Ярославль, 1980.

10. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2.

11. Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М.,
1971.

12. Алехин А. П., Кормалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право Российской Федерации. Учебник. М., Зерцало, Теис, 2001.

13. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций.
М., 1997.

14. Баландин В. Н. Принципы юридического процесса. Автореф. дис .…
канд. юрид. наук. Саратов, 1998.

15. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.

16. Бахрах. Д. Н. Административное право. М., БЕК, 1996.

192

17. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов.
Норма. М., 2001.

18. Бахрах Д. Н. Административно-правовой статус граждан в России.
Екатеринбург, 1998.

19. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности
государственной администрации: Учебное пособие. Екатеринбург,
1999.

20. Бельский К. С. Феноменология административного права, Смоленск,
1995.

21. Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты
разработки системы категорий теории права. «Юридическая
литература», 1976.

22. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

23. Вопросы развития и защиты прав граждан. Межвузовский
тематический сборник. Калинин, 1977.

24. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. М., 2002.

25. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР:
процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.

26. Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное
право: история развития и основные современные концепции. М.,
Юристъ, 2002.

27. Горшенев В. М. Некоторые методологические проблемы теории
юридического процесса//Юридические гарантии применения права и
режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977.

28. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового
регулирования в социалистическом обществе. «Юридическая
литература», 1972.

29. Горшенев В. М., Крупин В. Г., Мельников Ю. И. и др. Теория
юридического процесса. Харьков, 1985.

193

30. Горшенев В. М., Недбайло П. Е., Основин В. С. и др. Юридическая
процессуальная форма: Теория и практика. М., Юрид. лит., 1976.

31. Гукасян Р. Е. Соотношение материального и процессуального права -
важная проблема юридической науки на современном этапе//Вопросы
развития и защиты прав граждан: Межвузовский тематический
сборник. - Калинин. 1977.

32. Демин А. А. Проблемы процессуального права. Вестник МГУ. Серия
11, Право. 1998. №4.

33. Демин А. А. Принципы административного процесса в судах
административной юстиции: сравнение с развивающимися странами.
"Правовая наука и реформа юридического образования". Выпуск 7.,
1998.

34. Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1973.

35. Институты административного права / Под ред. И. Л. Бачило, Н. Ю.
Хаманевой. М., 1999.

36. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития /
Отв. ред. И. Л. Бачило. М., Юристъ, 1998.

37. Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.
А. Тихомирова. М., 2000.

38. Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967.

39. Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению
понятий и структуры // Государство и право. М, 2001. № 6.

40. Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории
и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001.

41. Кононов П. И. Современное состояние и вопросы кодификации
административно-процессуального законодательства // Журнал
российского права. М., 2001. № 7.

42. Кононов П. И. Проблемы законодательного регулирования
административного процесса // Труды филиала МГЮА в г. Кирове:
Сборник статей. Киров, 2001. № 5.

194

43. Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979.

44. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000.

45. Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Научно-
практический комментарий к главе 2 Конституции РФ / Под ред. К. А.
Экштайна. М., 2000.

46. Лория В. А. Проблемы кодификации советского административно-
процессуального права, автореф. дисс. д.ю.н. Киев, 1976.

47. Лория В. А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси,
1986.

48. Лория В. А. Некоторые вопросы теории кодификации
административно-процессуального права. Тбилиси, 1974.

49. Лория В. А. О кодификации административно-процессуального
законодательства//Правоведение. 1972.

50. Лунев А. В. Вопросы административного процесса. "Правоведение",
1962, №2.

51. Малько А. В. Ограничивающая функция юридического процесса.
Юриспруденция. Тольятти. 1996. № 5.

52. Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское
административное право. Учебник. М., Юристъ, 1996.

53. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 1.

54. Масленников М. Я. Российский административный процесс. Тверь,
2001.

55. Масленников М. Я. Административно-процессуальный кодекс - это
реально // Юрист, 2001. № 9.

56. Масленников М. Я. К вопросу о структуре административного
процессуального кодекса // Административная ответственность. М.,
Изд-во ИГиП РАН, 2001.

57. Матузов Н. И. Юридические обязанности и ответственность как
элементы правового статуса личности//Конституция СССР и правовое
положение личности. М., 1979.

195

58. Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления
норм советского права. «Советское государство и право», № 6, 1957.

59. Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском
государственном управлении. Саратов, 1976.

60. Общая теория прав человека. М., 1996.

61. Общая теория государства и права. Академический курс в двух томах
под ред. Марченко М. Н. М., 1998.

62. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в
Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001.

63. Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса
Российской Федерации: Автореф. дис .… д-ра юрид. наук.
Екатеринбург, 2000.

64. Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации:
понятие, принципы и виды // Правоведение. С.-Пб., Изд-во С.
Петербург. Ун-та, 2000. № 2.

65. Петров Г. И. Задачи кодификации советского административного
права // Сов. государство и право. 1958. № 6.

66. Петров Г. И. Советское административное право. М., 1960.

67. Петров Г. И. О кодификации советского административного права.
"Советское государство и право", 1962, № 5.

68. Проблемы соотношения материального и процессуального права.
Труды ВЮЗИ. М., 1980.

69. Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.,
Юрид. лит., 1991.

70. Протасов В. Н. Теория юридического процесса/ Под общ. ред. В. М.
Горшенева. Харьков, 1985.

71. Протасов В. Н. Юридические процедуры. М., I99I.

72. Полянский Н. Н., Строгович М. С, Савицкий В. М., Мельников А. А.
Проблемы судебного права. М., 1983.

196

73. Пушмин Э. А. Международный юридический процесс и
международное право. Кемерово, 1990.

74. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.

75. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX -
начало XX в.: Хрестоматия/Сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова.
Воронеж, 1999.

76. Россинский Б. В. Административное право. Учебно-методическое и
практическое пособие. М., Право и закон, 2001.

77. Рудкин В. Н., Мельников Ю. И. О процессуальном в юридической
деятельности//Юридическая деятельность: сущность, структура, виды.
Сборник научных трудов. Ярославль, 1989.

78. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

79. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция. М.,
Юрид. лит., 1970.

80. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и
административное судопроизводство в РФ. М., 2001.

81. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. М.,
2002.

82. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., Юрид. лит.,
1968.

83. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-
процессуальное право. Спб., 2002.

84. Сорокин В. Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968.

85. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., Юрид.
лит., 1972.

86. Теория юридического процесса. / Под обшей ред. В: М. Горшенева.
Харьков, 1985.

87. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

197

88. Тихомиров Ю. А. Административное и административно-
процессуальное законодательство: состояние и перспективы. Журнал
"Адвокат", 1997, №6.

89. Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и
процесса. Журнал "Государство и право", 1998, № 1.

90. Тихомиров Ю. А. Порядок против хаоса: введение административных
процедур как путь к эффективной деятельности всех властей.
Независимая газета, 2001, № 73.

91. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и
право//Журнал российского права. М., 2002. № 4.

92. Тихомиров Ю. А., Бачило И. Л., Экштайн К. и др. Административные
процедуры для публичной власти и граждан // Законодательство и
экономика. М., 2002. № 6.

93. Токарев О. В. Административные акты: материальные и
процессуальные проблемы современной теории. Автореф. дис .…
к.ю.н. Воронеж, 2001.

94. Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1988.

95. Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина
Российской Федерации. М., 2000.

96. Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового
спора//ГиП. 1998. №12.

97. Чечет Д. М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. -
Л., 1973.

98. Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения
гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере
законодательства Швейцарии. М., 2000.

99. Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Сборник
научных трудов. Ярославль, 1989.

100. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. / Под ред. П.
Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М., I976.

198

101. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.

103. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и
административно-юрисдикционное производство. Государство и право.
1999, №3.

104. Яковенко О. В. Правовая процедура. Автореф. дисс. к.ю.н., Саратов,
1999.

105. Ямпольская Ц. А. О субъективных правах граждан и их
гарантиях//Вопросы советского государства и права. М., 1959.