На правах рукописи

Авдеев Дмитрий Александрович

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2004

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Государственного образовательного уч­реждения высшего профессионального образования «Тюменский государст­венный университет»

Научный руководитель

Научный консультант

 

доктор юридических наук, профессор Чеботарев Геннадий Николаевич

доктор юридических наук, доцент Матейкович Максим Станиславович

Официальные оппоненты:      доктор юридических наук, профессор

Керимов Александр Джангирович

Ведущая организация

 

кандидат юридических наук, Серков Валерий Анатольевич

Саратовская государственная академия права

Защита состоится «13» февраля 2004 года в 10 ⁰⁰ часов на заседании дис­сертационного совета Д212.274.06 при Государственном образовательном уч­реждении высшего профессионального образования «Тюменский государст­венный университет» по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 (зал заседа­ний ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тю­менский государственный университет».

Автореферат разослан «___ »

 

2004 г.

 

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук

 

Плесовских В. Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Провозглаше­ние Конституцией Российской Федерации человека высшей ценностью, а также законодательное закрепление прав и свобод человека и гражданина обязывают государство создавать условия для их реализации. Обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина является основной функци­ей органов государственной власти и местного самоуправления, их должно­стных лиц, общественных правозащитных организаций.

В современных условиях, когда продолжается правовая реформа, обес­печение прав человека приобретает особую актуальность. В ежегодных док­ладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не раз отмечалось, что в стране пока не создан эффективный комплексный меха­низм обеспечения прав и свобод человека, соответствующий международ­ным стандартам. Реальных возможностей для защиты своих прав у граждан России сегодня недостаточно…. постоянно происходят нарушения граждан­ских и политических, социально-экономических и культурных прав граждан. Права и свободы человека и гражданина все еще не стали в Российской Фе­дерации реальной ценностью¹.

Среди трудностей, возникающих на пути реализации прав и свобод че­ловека и гражданина, следует назвать, во-первых, несоответствие законода­тельства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, во-вторых, противоречие самого федерального законодательства Конституции Российской Федерации, в-третьих, внутрисистемную несогласованность фе­дерального законодательства, в-четвертых, отсутствие четких критериев кон­ституционно-правовой ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за нарушение Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, в-пятых, низкий уровень конституционного правосознания и имеющий широкое распространение правовой нигилизм среди государственных служащих, должностных лиц и самих граждан.

Конституционные обязательства Российской Федерации по соблюдению, защите прав и свобод человека и гражданина возлагаются на все без исклю­чения органы государственной власти: как федеральные, так и региональные. Но правовому механизму обеспечения прав и свобод в субъектах Федерации, его структуре в юридической литературе уделяется гораздо меньше внима­ния. Большинство работ, как правило, посвящены рассмотрению только от­дельных структурных элементов этого механизма: проблемам формирования института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Фе­дерации, вопросам совершенствования деятельности мировых судей, органов конституционного (уставного) правосудия и т. д.

¹ См.: Миронов О. О. Доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федера­ции в 1998, в 2000, 2002 гг. // Защита прав человека. Сборник документов. 1998-2000. - М.: Юрид. лит., 2001. С. 13- 57; 2001. 16 мая, 27 июня, 21,24,25 июля, 10 августа; 2003. 15-18,23-25,30 июля, 5,7 августа.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации стали появляться монографии, тематические сборники, ориентированные на иссле­дование механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина¹.

Но ряд исследователей, затрагивая в той или иной степени вопросы со­вершенствования отдельных институтов обеспечения прав человека и граж­данина, не делали комплексного анализа правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, налицо необходимость комплексного исследования пра­вового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъ­ектах Российской Федерации, что и определяет тему диссертационного ис­следования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Предметом исследования является содержание и структура правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации (субъектного правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина).

Целью настоящей работы является исследование структурных элемен­тов правового механизма обеспечения прав и свобод личности в субъектах Российской Федерации и выработка конкретных рекомендаций по совершен­ствованию соответствующих правовых норм.

Для достижения поставленной цели исследования автором сформулиро­ваны следующие задачи:

проанализировать конституционные нормы, устанавливающие правовую основу механизма прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;

рассмотреть структуру правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации и выявить и исследовать основные его элементы;

определить понятие правового механизма обеспечения прав и сво­бод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;

проанализировать конституции (уставы) субъектов Российской Фе­дерации в части закрепления прав и свобод человека и гражданина, гарантий их обеспечения, а также имеющиеся законы субъектов Российской Федера­ции об Уполномоченном по правам человека;

определить роль органов государственной власти субъекта Россий­ской Федерации и местного самоуправления в обеспечении прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

¹ См. например: Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубе­жом и в Российской Федерации. М., 1995; Конституция Российской Федерации и совершенствование меха­низмов защиты прав человека. М., 1994; Механизм защиты прав человека в России. М., 1996; Социальное государство и защита прав человека. М., 1994.

сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правообеспечительной практики органов субъектов Рос­сийской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы ученых по теории государства и права, конституционному праву, ма­териалы научных и практических конференций, посвященных проблематике прав и свобод человека, их классификации, законодательному закреплению, защите, совершенствованию механизмов их реализации.

В частности, в работе использованы труды отечественных ученых по теории государства и права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л. Д. Морозовой, В.С. Нерсесянца, В.Д. Пе-ревалова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.

На отраслевом уровне теоретической базой исследования стали труды Е.Б. Абросимовой, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, В.К Бобровой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.М. Добрыни­на, А.А Захарова, М.В. Золотаревой, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, А.В. Иванченко, В. Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Керимова А.Д., М.И. Клеанд-рова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, В.А. Кряж-кова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.И. Лы­сенко, Е.Г. Маркеловой, С.Ю. Марочкина, М.С. Матейковича, О.О. Мироно­ва, М.А. Митюкова, Т.Г Морщаковой, В.В. Невинского, Н.П. Носовой, Ж.И. Овсепян, В.Д. Плесовских, А.А. Подмарева, Ф.М. Раянова, В.Е. Севрюгина, С.А. Солдатова, И.А. Умновой, И. Е. Фарбера, Г.Н. Чеботарева, В.А. Четвер-нина, В.Е. Чиркина, С.А. Широбокова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева.

При решении поставленных задач использовались как общие, так и ча­стные методы исследования: диалектический, логический, метод анализа и синтеза, системный (системно-структурный), функциональный, формально-юридический, метод моделирования и статистический метод.

Диалектический и логический методы имели определяющее значение и составили основу методологии исследования

Исходным методом изучения системы правового механизма обеспечения прав и свобод личности послужил системный метод (системно-структурный). С его помощью были изучены системообразующие структур­ные элементы механизма обеспечения, их взаимодействие и взаимовлияние.

Функциональный метод использовался при изучении функциональных особенностей правосознания и его воздействия на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Методы анализа и синтеза позволили рассмотреть российский механизм обеспечения прав и свобод личности как целостную систему, выделяя в нем относительно обособленные, взаимодействующие подсистемы: федеральную и субъектную (правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации).

С помощью формально-юридического метода был проанализирован об­ширный правовой материал, уяснен смысл правовых норм, сформулированы и обоснованы собственные представления о содержании таких юридических понятий как «охрана», «защита» и «обеспечение» прав и свобод, выявлены их признаки, предложен новый термин - «субъектный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина».

Сравнительно-правовой метод использовался при сопоставлении зако­нов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность уполно­моченного по правам человека с целью выявления общего и особенного в по­рядке регламентирования деятельности последнего. Сравнению также под­лежали положения конституций (уставов) субъектов Федерации в целях вы­явления сходных черт или различий в способах закрепления прав и свобод человека и гражданина, их гарантий.

Для анализа деятельности уполномоченных по правам человека в субъ­ектах Федерации, мировых судей, органов исполнительной власти при рас­смотрении обращений граждан использовался статистический метод.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция РФ, международные пакты и декларации, федеральные конституционные и феде­ральные законы, указы Президента, конституции (уставы) субъектов Федера­ции, законы субъектов Федерации об уполномоченном по правам человека, постановления Конституционного Суда РФ.

Степень научной разработанности темы. Проблема обеспечения прав, свобод и законных интересов человека всегда привлекала к себе пристальное внимание ученых-правоведов. Права и свободы человека и гражданина были предметом исследований дореволюционных ученых-государствоведов, в том числе А.Д. Градовского, С.Е. Десницкого, М.М. Ковалевского, Н.М. Корку-нова, А.П. Куницына, П.И. Новгородцева, Г.И. Солнцева, И.А. Покровского, Б.Н. Чичерина.

В советской юридической литературе основное внимание было сосредо­точено на проблематике конституционного статуса личности, прав и обязан­ностей советских граждан, их соотношении, взаимоотношениях личности, с одной стороны, и Советского государства, с другой \ В 80-е годы прошлого

¹ См.: Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. Он же. Основы правового положения лич­ности в социалистическом обществе. М., 1979; Основы теории правового положения личности в социали­стическом обществе. М., 1986; Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972; Горшенев А. П. Теоретические вопросы личных конституционных прав советских граждан. Сара­тов, 1972; Конституционный статус личности в СССР. М., 1980; Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1982; Мальцев Г. В. Социалистическое право и сво­бода личности. М., 1968.; Мальцев Г. В. Права личности: юридическая норма и социальная действитель­ность. Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979; Масленников В. А. Конституционные обязанности советских граждан. М., 1970; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987; Па-тюлин В. А. Государство и личность в СССР (проблемы взаимоотношений). М., 1974; Фарбер И. Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974.

столетия появляются отдельные работы, посвященные реализации отдельных групп прав и свобод 1

В последнее время проблемы прав личности, реализации, гарантий их защиты, совершенствования механизмов их обеспечения широко освещаются в работах современных ученых-юристов. Этими и многим другими вопроса­ми занимаются: А.С. Автономов, С.А. Авакьян, М.С. Башимов, В.В. Бойцова, Н.В. Бутусова, В.Н. Бутылин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.В. Гошуляк, Л.И. Глухарева, Г.В. Игнатенко, В.Т. Кабышев, С.В. Калашников, В.А. Кар-ташкин, Н.С. Колесова, В.В. Комарова, Б.С. Крылов, И.А. Ледях, Е. А. Лука-шева, Г.В. Мальцев, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, В.В. Невинский, Н.Г. Салищева, В.П. Сальников, А.В. Стремоухов, А.Ю. Сунгу-ров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Н.Ю. Хаманева, В.М. Чхиквадзе и др.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем проводится комплексный анализ правового механизма обеспечения прав и свобод чело­века и гражданина в субъектах Российской Федерации, его основных элемен­тов, определяется их место в рассматриваемой в системе обеспечения прав и свобод личности.

Диссертантом дается авторское определение понятий «охрана», «защи­та», и «обеспечение» прав и свобод человека и гражданина.

Рассматривая положения Конституции Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина как предмет исключительного ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71) и как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст.72), автор приходит к выводу об от­сутствии в данных нормах Конституции кажущейся на первый взгляд несо­гласованности. Данные нормы, по мнению диссертанта, предусматривают два уровня правообеспечительного механизма прав и свобод человека и гра­жданина: федеральный и субъектный (образуемый на уровне субъекта Рос­сийской Федерации).

В диссертации проведен сравнительный анализ положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, на основе которого предлагается классификация конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в зависимости от закрепления в них прав и свобод человека и гражданина, га­рантий их обеспечения и защиты (восстановления).

Автором сопоставлены понятия субъективного права и субъективной свободы, на основе данного сопоставления сделан вывод о том, что субъек­тивное право и субъективную свободу следует рассматривать как разновид­ности меры возможного поведения субъекта, отличающиеся степенью его самостоятельности в выборе варианта поведения.

В работе проведено сравнение положений законов субъектов Российской Федерации об уполномоченном по правам человека в части требований,

¹ См.: Бондарь Н. С. Самоуправление народа и социально-экономические права граждан СССР: конституци­онный аспект. Ростов, 1988; Красавчикова Л. О. Личная жизнь граждан под охраной закона. М., 1983; Реали­зация прав граждан в условиях развитого социализма / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1983; Эбзеев Б. С. Конституционные основы свободы личности в СССР. Саратов, 1987.

предъявляемых к кандидатам на должность уполномоченного, порядка его назначения, компетенции и т. д. На основе зарубежного опыта доказана не­обходимость унификации названных положений, а также введения специали­зированных уполномоченных.

Для сотрудничества и координации уполномоченных в субъекте с феде­ральным Уполномоченным предлагается предусмотреть в Федеральном кон­ституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Россий­ской Федерации» вместо предлагаемых в юридической литературе предста­вителей федерального Уполномоченного по правам человека в субъекте представителей Уполномоченного по правам человека в Российской Федера­ции в федеральном округе. Определены основные функции такого должност­ного лица: координация деятельности уполномоченных по правам человека субъектов Федерации, входящих в соответствующий округ или по поруче­нию федерального Уполномоченного по правам человека непосредственное осуществление функций Уполномоченного в субъекте, в случае отсутствия последнего в какой-либо республике, крае, области, городе федерального зна­чения, автономном округе, автономной области.

Обосновываются конкретные предложения по совершенствованию от­дельных элементов механизма обеспечения прав и свобод человека и граж­данина в субъектах Федерации: об ограничении сферы деятельности комис­сий по правам человека при высшем должностном лице субъекта Федерации, о необходимости исключительного федерального финансирования деятель­ности мировых судей, об обязательности конституционного (уставного) ре­гулирования основных правил рассмотрения обращений граждан и др.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.   Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражда­
нина в субъекте Российской Федерации рассматривается как совокупность
органов государственной власти субъекта Федерации, общественных органи­
заций и используемых ими правовых средств, направленных на реализацию
прав и свобод человека и гражданина.

2.                        Асимметричный характер Российской Федерации, наличие в ее со­
ставе сложноустроенных субъектов позволяют говорить о возможности соз­
дания так называемого регионального правового механизма обеспечения
прав и свобод человека и гражданина, представляющий собой совокупность
органов и институтов, действующих на территории нескольких субъектов
Федерации, входящих, в частности, в тот или иной федеральный округ,
сложноустроенный субъект Федерации.

3.                        Обеспечение прав и свобод следует понимать в широком и узком
смыслах. В широком понимании обеспечение прав и свобод человека есть
создание государством гарантий для их осуществления. Оно включает в себя
охрану прав и свобод (статический аспект обеспечения) и защиту прав и сво­
бод (динамический аспект обеспечения).

Под обеспечением прав и свобод человека и гражданина в узком смысле следует понимать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и их объединений, способствующую реализации принадлежащих человеку прав и свобод.

4.                        Создание    конституционных (уставных) судов во всех субъектах
Российской Федерации следует рассматривать в качестве дополнительной
гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. Во-первых, это будет
содействовать приведению регионального законодательства в соответствие с
федеральным. Во-вторых, у граждан появится еще одна возможность защи­
щать свои конституционные права и свободы посредством подачи в консти­
туционный (уставный) суд жалобы на нормативно-правовые акты, прини­
маемые органами государственной власти субъекта, органами местного са­
моуправления.

5.                        Мировые судьи фактически являются судьями судов общей юрис­
дикции федеральной судебной системы. Они выносят решения от имени Рос­
сийской Федерации, на них распространяются гарантии неприкосновенности
федерального судьи и т. д.   Однако, законами субъектов Федерации к ним
предъявляются различные требования. Автор полагает, что кандидаты на
должность мирового судьи должны отвечать единым требованиям, установ­
ленным федеральным законом. Финансирование этого уровня судебной сис­
темы должно осуществляться из средств федерального бюджета.

6.                        Существующие в субъектах комиссии и уполномоченные по правам
человека обладают фактически одной и той же компетенцией. Поэтому нали­
чие в одном субъекте Федерации двух дублирующих друг друга органов не­
целесообразно. По мнению автора необходимо разграничить функции Упол­
номоченного по правам человека с одной стороны, и комиссии по правам че­
ловека с другой. Комиссия по правам человека при высшем должностном
лице субъекта Федерации есть консультативно-совещательный орган, основ­
ной функцией которого является мониторинг прав и свобод человека и граж­
данина. Уполномоченный призван содействовать предотвращению наруше­
ний прав человека, защищать права человека, способствовать обеспечению
их реализации. Для осуществления своих функций он должен наделяться
властными полномочиями.

7.                        В законах субъектов Российской Федерации предъявляются различ­
ные требования к уполномоченному по правам человека: от наличия юриди­
ческого образования до ученой степени в области права; от безупречных мо­
ральных качеств, до элементарного опыта в сфере защиты прав и свобод
личности. Различен перечень мер воздействия уполномоченного на органы
государственной власти. Отсюда вытекает необходимость унификации тре­
бований к институту регионального Омбудсмана и его полномочий. Считаем,
что уполномоченным может быть назначен гражданин Российской Федера­
ции не моложе 30 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж по
специальности не менее 7 лет, опыт защиты в области прав человека.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключают­ся в том, что его результаты могут послужить научной основой для создания системы мер, направленных на решение проблем реализации прав и свобод человека на уровне субъектов Федерации. Сформулированные предложения и выводы могут быть использованы в региональном законотворческом процес­се, а также в образовательной деятельности в рамках таких учебных дисцип­лин как «Права человека», «Конституционное право России», «Конституци­онное право субъектов Российской Федерации» («Основы законодательства субъектов Российской Федерации»), при чтении специальных курсов, посвя­щенных проблемам защиты прав и свобод личности.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы, предложения по совершенствованию некоторых институтов защиты прав и свобод личности обсуждались на научно-практических конференциях и се­минарах международного, всероссийского и регионального уровней. Резуль­таты исследования публиковались в научной литературе, использованы при подготовке практикума по конституционному праву России для неюридиче­ских факультетов, проведении правовых экспертиз отдельных нормативно-правовых актов администрации Тюменской области и Ямало-Ненецкого ав­тономного округа на предмет их соответствия федеральному законодательст­ву.

Теоретические положения и выводы, полученные в ходе исследования, используются автором при проведении учебных занятий по конституцион­ному праву России в Институте государства и права Тюменского государст­венного университета.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа каждая, заключения, библиографи­ческого списка и четырех приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее разработанности, формулируется цель, для достижения которой ставятся зада­чи, определяются методологические и теоретические основы, анализируется степень разработанности темы, раскрывается теоретическая и практическая значимость полученных результатов, приводятся сведения об их апробации, формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту.

Первая глава «Законодательное обеспечение прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации» состоит из трех парагра­фов.

В первом параграфе автором рассматривается структура правового ме­ханизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина и формулируется его определение.

10

Анализируя понятие «правовой механизм обеспечения прав и свобод че­ловека и гражданина», диссертант придерживается позиции ученых, счи­тающих, что «механизм охраны» и «механизм защиты» являются его элемен­тами. Защита предполагает восстановление нарушенного права, следователь­но, «механизм восстановления» является структурной частью механизма за­щиты. Таким образом, осуществляя охрану, а в случаях нарушения прав и свобод - защиту, государство обеспечивает права и свободы.

Автор рассматривает категории «защита», «охрана» и «обеспечение» прав и свобод и приходит к выводу, что понятия «охрана» и «защита» взаи­мосвязаны, однако их не следует отождествлять. Защита есть одна из форм охраны, используемая в целях восстановления прав при их нарушении. Под охраной понимается взаимосвязанные меры, осуществляемые органами госу­дарственной власти и местного самоуправления, общественными организа­циями, гражданами, направленные на предупреждение нарушений прав и свобод, на устранение этих нарушений, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Защита же предполага­ет принудительные меры воздействия в отношении обязанного лица, приме­няемые в установленном законом порядке компетентными органами или че­ловеком самостоятельно (самозащита) в целях восстановления нарушенного права, пресечения противоправных деяний. Охрана и защита прав человека и гражданина охватываются понятием «обеспечение», конечной целью которо­го является реализация прав и свобод человека и гражданина.

В диссертации формулируется определение правового механизма обес­печения прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской Феде­рации как совокупности органов государственной власти субъекта, общест­венных организаций и используемых ими правовых средств, обеспечиваю­щих права и свободы человека и гражданина.

Структуру правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина образуют две взаимосвязанные подсистемы: нормативная и ин­ституциональная. Нормативную составляют правовые нормы и принципы. Институциональная представляет собой совокупность органов государствен­ной власти субъекта Российской Федерации, различных общественных орга­низаций, образуемых в субъекте Федерации для обеспечения прав и свобод граждан: законодательный (представительный) и исполнительной орган го­сударственной власти субъекта Федерации, уполномоченный по правам че­ловека, комиссия по правам человека при высшем должностном лице, кон­ституционный (уставный) суд, мировые судьи, избирательные комиссии, ре­гиональные правозащитные организации.

Асимметричный характер Российской Федерации, наличие в ее составе сложноустроенных субъектов позволяют говорить о возможности создания так называемого регионального правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, представляющего собой совокупность орга­нов, юрисдикция которых распространяется на территории нескольких субъ-

11

ектов Федерации, граничащих друг с другом, или субъектов, входящих в тот или иной федеральный округ. Региональный правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина может быть создан также в сложноуст-роенных субъектах Федерации.

Во втором параграфе исследуются конституционные основы правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъекте Фе­дерации.

Конституционную основу обеспечения прав и свобод человека и граж­данина составляют Конституция Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные конституционные законы, конституции (уставы), конституционные законы (в некоторых субъектах) и постановления конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

При исследовании природы постановлений Конституционного Суда Рос­сийской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации, автор склонен полагать, что они по своей юридической силе аналогичны интерпре­тируемым положениям Конституции Российской Федерации.

Диссертантом также обращается внимание на тот факт, что защита прав и свобод человека и гражданина находится и в ведении Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст.72 Конституции Российской Федерации). В работе делается вывод об отсутствии в этих положениях кажущейся на первый взгляд несогласованности. Данные нормы предусматривают два уровня внут­ригосударственного правового механизма обеспечения прав и свобод челове­ка и гражданина - федеральный и образуемый на уровне субъекта Федерации. Тем самым обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина обязаны осуществлять как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Федерации.

Регулирование прав и свобод человека и гражданина, как предмет веде­ния Федерации, предполагает конституционно-правовое закрепление перечня прав и свобод, установление конституционных гарантий их соблюдения, ме­ханизма обеспечения, процедур защиты, меры ответственности за их нару­шение. Следовательно, регулирование прав и свобод человека и гражданина является базой для функционирования правового механизма обеспечения прав и свобод граждан в субъектах Федерации. Оно выступает своего рода гарантом единства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.

Однако фактически, субъекты Российской Федерации регулируют права и свободы не только при установлении дополнительных гарантий их защиты, но и непосредственно. Например, Законом Тюменской области 4 апреля 2003 года № 116 предусматривается регламентация порядка организации и прове­дения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования.

12

В третьем параграфе исследуется конституции (уставы) субъектов Федерации в части закрепления ими прав и свобод человека и гражданина.

Уделяется внимание рассмотрению соотношения таких понятий как «право», «свобода» и «интерес» как объектов правовой охраны. Дается автор­ское определение свободы, которая рассматривается как детерминированная интересом потенциально возможная модель поведения индивида, установлен­ная правовыми нормами. Таким образом, свобода и право рассматриваются как две разновидности субъективной меры возможного поведения, реализация которых требует обеспечения их охраны, невмешательства со стороны треть­их лиц, наличия обязанного лица.

Основные законы субъектов Федерации по способам закрепления в них прав и свобод в работе классифицированы на несколько групп.

К первой группе относятся конституции (уставы), основные права и сво­боды человека и гражданина в которых воспроизводятся не полностью или в иной по сравнению с конституцией Российской Федерацией формулировке (Калмыкия, Удмуртия, Вологодская область).

Во вторую группу можно объединить основные законы, которые содер­жат только принципы правового положения человека и гражданина (призна­ние, соблюдение, защита прав и свобод, их неотчуждаемый характер и др.) или общий тезис о том, что на территории соответствующего субъекта гаран­тируются все права и свободы, установленные Конституцией Российской Федерацией и общепризнанными нормами международного права (Амур­ская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Липецкая, Смоленская, Челябин­ская, Ярославская области, Москва, автономные округа и др.).

К третьей группе относятся конституции (уставы), в которых подробно перечисляются права и свободы, установленные федеральной Конституцией (Камчатская, Кемеровская, Курганская, Мурманская, Орловская, Тамбовская области, Тверская, Томская области, Ставропольский край).

Четвертую группу образуют конституции (уставы) субъектов Федера­ции, содержащиеся нормы, не соответствующие Конституции России, (Та­тарстан, Башкортостан и др.).

На фоне остальных особо выделяются основные законы субъектов, в ко­торых предусматривается возможность устанавливать дополнительные га­рантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом собст­венных материальных ресурсов (Республика Тыва, Алтайский край, Примор­ский край, Астраханская, Саратовская, Тверская области).

Отдельную группу образуют уставы Брянской, Ленинградской, Ростов­ской, Сахалинской, Тюменской областей, Коми-Пермяцкого автономного ок­руга, в которых отсутствуют нормы о правах и свободах человека и гражда­нина.

Степень конкретизации прав и свобод личности в основных законах субъектов Федерации также весьма разнообразна: от простого указания в от­дельной статье (нескольких статьях) - Челябинская, Ивановская область, до

13

выделения соответствующей главы (раздела) - Орловская, Томская, Мурман­ская, Камчатская области. Уставы Астраханской, Кировской областей не имеют отдельных глав, содержащих перечень прав и свобод человека и гра­жданина, однако включают главу «Социальная защита, здоровье населения и охрана окружающей природной среды».

При анализе указанных выше конституционных (уставных) норм автор, подчеркивая недопустимость искажения первоначального смысла основных прав и свобод человека и гражданина, отмечает, что конституции (уставы) субъектов Федерации должны содержать дополнительные гарантии прав и свобод личности, способствующие их реализации.

При этом, лишь нормативное провозглашение прав человека в конститу­ции (уставе) или других законах субъектов Федерации мало что дает, если эти нормы не будут подкрепляться материальной базой, опираться на экономиче­ские, технологические, организационные, экологические, санитарно-гигиенические, медицинские эталоны и стандарты.

Необходимо признать, что в законодательстве субъектов Российской Федерации имеет место дисбаланс прав и свобод человека и гражданина.

Вторая глава «Совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации» включает в себя три параграфа.

В первом параграфе рассматривается деятельность Уполномоченного по правам человека субъекта Федерации как основного института несудебно­го обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Исследуется практика формирования института уполномоченного по правам человека в различных субъектах Федерации, рассматриваются законо­проекты об уполномоченном по правам человека, приводятся статистические данные об их деятельности. При рассмотрении деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации автор апеллирует к зарубежному опыту функционирования института омбудсмана.

Проведенный диссертантом анализ существующих законов субъектов Федерации об уполномоченном по правам человека позволяет сделать сле­дующие выводы. Во-первых, законодательство субъектов закрепляет различ­ную компетенцию уполномоченного по правам человека. Во-вторых, разно­образны требования, предъявляемые к кандидату на должность уполномочен­ного. В-третьих, в субъектах предусматривается различная процедура его на­значения. Как правило, назначение происходит большинством голосов при тайном голосовании (Алтайский край, Волгоградская, Кемеровская, Саратов­ская области, Республики Коми, Республики Марий Эл и др.). Только в Свердловской области требуется не менее двух третей от установленного численного состава Палаты Представителей Законодательного Собрания при тайном голосовании. В-четвертых, в арсенале региональных уполномоченных имеются различные способы воздействия на органы государственной власти и органы местного самоуправления, решения или бездействия, которых обжа-

14

луются гражданами. В-пятых, законы субъектов содержат положения о взаи­модействии с федеральным Уполномоченным, не раскрывая таких форм.

Формулируется ряд предложений по совершенствованию деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В частности, требования, предъявляемые к уполномоченному, должны быть унифицированы. По мнению автора, уполномоченным, может быть избран гражданин РФ не моложе 30 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж по специальности не менее 7 лет, имеющий опыт защиты в области прав человека. Назначать Уполномоченного следует не простым большинством го­лосов, а квалифицированным (не менее 2/3 от общего числа депутатов).

Целесообразно установление на федеральном уровне компетенции, орга­низационных форм и условий деятельности уполномоченных в России, раз­граничение полномочий между федеральным и региональным уполномочен­ным, форм взаимодействия региональных уполномоченных между собой.

Ежегодные доклады и специальные доклады Уполномоченного подлежат приоритетному рассмотрению законодательными органами государственной власти субъектов Федерации, в регламенте которых должны быть закреплены меры, принимаемые по итогам рассмотрения этих докладов. Доклады, поми­мо официального опубликования должны содержаться на сайте Уполномо­ченного по правам человека в сети Интернете.

Российский омбудсман, в отличие от зарубежного, нуждается в юридиче­ски властных полномочиях. К их числу следует отнести право законодатель­ной инициативы, право налагать штраф на государственных служащих, отка­зывающихся предоставить требуемую информацию, право возбуждать дисци­плинарное производство, право обращения к федеральному Уполномоченному по правам человека, право обращения в конституционный (уставный) суд субъекта в случае нарушения прав и свобод заявителя решением или действи­ем (бездействием) органов государственной власти субъекта Федерации, пра­во обратиться в суд с иском или заявлением о пересмотре вступившего в за­конную силу приговора, определения или постановления суда, право внесе­ния на рассмотрение высшего должностного лица субъекта проектов решений по вопросам, касающимся обеспечения прав и свобод граждан, право обнаро­дования в ежегодном или внеочередном докладе, через СМИ фамилии долж­ностных лиц, наименование органов власти, юридических лиц, препятство­вавших выполнению задач уполномоченного.

Диссертант считает рациональным создание специализированных Упол­номоченных. О плодотворности таких институтов свидетельствует опыт зару­бежных государств, в особенности Швеции, Финляндии, Германии. Для это­го, по мнению автора, необходимо определить приоритетные сферы, нуж­дающиеся в институте специального Уполномоченного в том или ином субъ­екте Федерации. Предлагается учредить специализированных уполномочен­ных по защите прав ребенка, прав военнослужащих, беженцев и вынужден­ных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных орга-

15

нов, учреждений уголовно-исполнительной системы, по защите свободы сло­ва и СМИ.

Для сотрудничества и координации уполномоченных в субъекте с феде­ральным Уполномоченным целесообразно предусмотреть в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Россий­ской Федерации» вместо предлагаемых представителей федерального Упол­номоченного по правам человека в субъекте институт представителей Упол­номоченного по правам человека в Российской Федерации в федеральном ок­руге. Так, представитель федерального омбудсмана в федеральном округе мог бы координировать деятельность уполномоченных по правам человека субъ­ектов Федерации, входящих в данный округ, или по поручению федерального Уполномоченного по правам человека осуществлять функции Уполномочен­ного непосредственно, в случае отсутствия последнего в каком либо субъекте Федерации.

Возможен и вариант назначения федеральным Уполномоченным по пра­вам человека своего представителя в качестве и. о. уполномоченного по пра­вам человека в субъекте.

Следовало бы установить не только административную ответственность за воспрепятствование деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации, но и закрепить уголовную ответственность за неодно­кратное воспрепятствование осуществлению его деятельности. Эта юридиче­ская гарантия имела бы, прежде всего, превентивное значение, способствова­ла формированию уважения к Уполномоченному по правам человека и вы­полняемым им функциям.

Во втором параграфе анализируется деятельность мировых судей и кон­ституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционные (ус­тавные) суды в настоящее время не получили широкого распространения. Только в 14 субъектах Российской Федерации образованы органы конституци­онной (уставной) юстиции.

К причинам, препятствующим становлению органов конституционного (уставного) контроля следует отнести материально-финансовые проблемы, наличие предубеждений против целесообразности создания конституционных (уставных) судов. Учитывая сложность создания органов конституционного контроля в субъектах Федерации из-за финансово-материальных проблем, предлагается на первоначальном этапе осуществлять финансирование консти­туционных (уставных) судов как из средств федерального бюджета, так и бюджета субъекта Федерации.

Автор поддерживает позицию ученых, считающих, что в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» уста­навливается не императивная, а рекомендательная компетенция конституци­онного (уставного) суда субъекта Федерации. Законы субъектов могут уста­навливать дополнительные полномочия конституционных (уставных) судов, к числу которых, относятся полномочия по осуществлению контроля за реше-

16

нием законодательного органа о назначении референдума, по предваритель­ному контролю за конституционностью заключаемых с участием органов го­сударственной власти субъектов Федерации договоров; по участию в проце­дуре отрешения (досрочного прекращения полномочий) высшего должност­ного лица или роспуска законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти субъекта Федерации и др.

Как показывает анализ законов о конституционных (уставных) судах, в их компетенцию не всегда включаются полномочия по рассмотрению жалоб на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина нор­мативными актами субъектов Федерации. Право граждан на обращение в конституционный (уставный) суд не предусматривается законами республик Тыва, Саха (Якутия), Тюменской области. Следовательно, необходимо, что­бы законы субъектов Федерации среди полномочий данных судов обязатель­но содержали рассмотрение жалоб граждан на нормативные акты субъекта Федерации.

Следует констатировать, что практика рассмотрения жалоб граждан о не­конституционности актов органов государственной власти и местного само­управления незначительна. В большинстве случаев конституционные (устав­ные) суды субъектов Федерации принимают решения об отказе в принятии обращений к рассмотрению по двум причинам: первая - по предмету обраще­ния ранее уже было вынесено постановление, сохраняющее силу, вторая - в связи с несоответствием обращений требованиям закона. Так, в 2001 году из 25 обращений и ходатайств, поступивших в Конституционный суд Республи­ки Карелия, по 16 вынесены определения об отказе. Конституционным судом Республики Татарстан 14 устных и 33 письменных обращений, после их изу­чения не были приняты к дальнейшему производству, поскольку не отвечали требованиям закона о конституционном суде. 17 аналогичных определений было вынесено Уставным судом Санкт-Петербурга.

Безусловно, появление конституционных (уставных) судов во всех субъ­ектах Федерации будет, во-первых, содействовать приведению законодатель­ства субъекта в соответствие и федеральным. Во-вторых, у граждан появится еще одна возможность защищать свои конституционные права и свободы по­средством подачи в конституционный (уставный) суд жалобы на нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта, ор­ганами местного самоуправления.

Рассмотрены взгляды ученых о взаимодействии конституционных (устав­ных) судов с федеральным Конституционным Судом. Автор поддерживает точку зрения Б. С. Эбзеева, считающего, что Конституционный Суд Российской Фе­дерации и конституционные (уставные) суды связаны между собой функцио­нально, как институты, обеспечивающие конституционную законность в Рос­сии. Поэтому решения, принимаемые этими органами, должны неукоснитель­но соблюдаться также как и законы. Однако в действительности имеет место

17

неисполнение органами государственной власти субъектов Федерации этих решений.

В 76 субъектах Федерации к исполнению своих обязанностей приступили 4535 мировых судей (по состоянию на 1 июля 2002 года). В 13 субъектах -республиках Алтай, Карачаево-Черкессии, Карелии, Чечне, в Мурманской, Сахалинской, Тверской, Тульской областях, в Коми-Пермяцком, Ненецком, Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах - институт мировых судей еще не действует.

Мировые судьи фактически являются судьями судов общей юрисдикции федеральной судебной системы. Они выносят решения от имени Российской Федерации, на них распространяются гарантии неприкосновенности федерального судьи и т. д., поэтому мировые судьи должны отвечать и единым требованиям. Немаловажное значение имеет вопрос финансирования этих судей. Автор полагает, что финансирование должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

В третьем параграфе освещаются аспекты деятельности комиссий по правам человека при высшем должностном лице исполнительного органа го­сударственной власти, проводится анализ института обращений граждан в ор­ганы государственной власти, рассматривается место избирательных комис­сий в системе обеспечения прав и свобод личности.

Существующие в субъектах комиссии и уполномоченные по правам че­ловека обладают фактически одной и той же компетенцией, одними и теми полномочиями. Диссертант полагает нецелесообразным иметь в одном субъ­екте Федерации два органа с дублирующими функциями. Следовательно, представляется необходимым разграничить полномочия Уполномоченного по правам человека с одной стороны, и комиссии по правам человека с другой. Комиссия по правам человека при высшем должностном лице субъекта Феде­рации является консультативно-совещательным органом, основной функцией которого является мониторинг прав и свобод человека и гражданина в субъ­екте. Уполномоченный призван содействовать предотвращению нарушений прав человека, защищать права человека, всемерно способствовать обеспече­нию прав и свобод. Еще одно отличие уполномоченного от комиссии - это его независимость от органов государственной власти. Для осуществления своих функций он должен наделяться властными полномочиями. Но как пока­зывает практика меры, используемые уполномоченным, аналогичны мерам, применяемым комиссией.

Наличие комиссий при главах исполнительной власти субъектов Феде­рации не является препятствием для учреждения должности регионального Уполномоченного по правам человека. Функции института Уполномоченно­го не адекватны обязанностям комиссий. Число нерешенных проблем в об­ласти прав человека в каждом субъекте Российской Федерации и в стране в целом столь велико, что с ними можно справиться только совместными уси-

18

лиями различных государственных и неправительственных правозащитных структур и организаций.

Приблизительно в 40 субъектах Федерации приняты законы, регламен­тирующие порядок рассмотрения обращений граждан. Обращение может иметь несколько форм: предложение, ходатайство, заявление и жалоба. На­ряду с этими существует коллективная форма обращения - петиция. Обра­щение рассматривается как волеизъявление граждан или их объединений, направленное к органам государственной власти, органам местного само­управления, должностным лицам организаций независимо от формы собст­венности о правовых притязаниях с соблюдением установленной законом формы, порядка и срока рассмотрения с обязательной возможностью обжа­ловать решение, принятое компетентным органом.

Отмечается, что законы субъектов Федерации об обращениях граждан не решают вопросы в части установления юридической ответственности за не­надлежащее рассмотрение обращений, что дискредитирует сам смысл обращения.

Одной из основных функций избирательных комиссий субъектов Феде­рации является обеспечение реализации избирательных прав человека и гра­жданина. В своей деятельности избирательные комиссии осуществляют кон­троль за соблюдением избирательных прав, а в случае их нарушения - защи­ту (восстановление).

Комиссии при осуществлении своих полномочий должны принимать ме­ры по предотвращению нарушений этой группы прав. В частности в качестве предотвращения рассматривается отказ в регистрации кандидата, или аннули­рование регистрации кандидата, нарушающего своими действиями законода­тельство о выборах и др. Конечно же, отказ в регистрации или тем более ее отмена должны быть исключительными мерами, применяемые к кандидатам за злостное нарушение избирательного законодательства.

Для совершенствования избирательного законодательства субъектов Фе­дерации, а также для предотвращения нарушений избирательных прав граждан в работе предлагается наделить в общеобязательном порядке все избиратель­ные комиссии субъектов Российской Федерации правом законодательной ини­циативы.

В заключении обобщаются итоги и формулируются основные выводы проведенного исследования.

19