Санкт-Петербургский государственный университет

На правах рукописи

ЧЕБОТАРЕВА Ирина Александровна

СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ ПО ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖДУНАРОДНОЙ ТУРИСТСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 12.00.10 - международное право, европейское право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор Галенская

Людмила Никифоровна

Санкт-Петербург 2004

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений...........................................................................       3

Введение............................................................................................       4

Глава 1. Международная туристская деятельность как объект пра­
вового воздействия.............................................................................      14

§ 1. Предмет правового регулирования в сфере международной турист-   14

ской деятельности..................................................................................

§ 2. Место норм, регулирующих международную туристскую деятель­
ность, в системе правового регулирования...............................................      28

Глава 2.  Международные договоры по вопросам международной

туристской деятельности....................................................................      54

§ 1. Общая характеристика универсальных международных договоров в

сфере международного туризма..............................................................      54

§ 2. Регулирование международной туристской деятельности в регио­
нальных международных договорах.......................................................        71

§ 3. Двусторонние международные договоры по вопросам международ­
ной туристской деятельности.................................................................       89

Глава 3. Механизм сотрудничества государств по вопросам между­
народной туристской деятельности..................................................        106

§ 1. Роль системы ООН в организации сотрудничества в сфере между­
народной туристской деятельности........................................................        106

§ 2. Институционные формы сотрудничества государств по вопросам
международной туристской деятельности на региональном и двусто­
роннем уровнях.....................................................................................       127

Заключение.........................................................................................       158

Библиография....................................................................................       164

Список сокращений

АКГ         -    Ассоциация карибских государств

АСЕАН    -    Ассоциация государств Юго-восточной Азии

БМД        -    Бюллетень международных договоров

ВВС         -    Ведомости Верховного Совета СССР

ВТО         -    Всемирная туристская организация

ГАТС       -    Генеральное соглашение по торговле услугами

ДВ           -    Дипломатический вестник

МЖМП    -    Московский журнал международного права

ММПО    -    Международная межправительственная организация

ОАГ        -    Организация американских государств

ОЭСР      -    Организация экономического сотрудничества и развития

РЕМП      -    Российский ежегодник международного права

РЕТОСА  -    Региональная туристская организация Южной Африки

САДК      -    Южноафриканское сообщество развития

СГП         -    Советское государство и право

СДД        -    Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, за­
ключенных СССР с иностранными государствами

СЕМП      -    Советский ежегодник международного права

СЗ           -    Собрание законодательства Российской Федерации

ст.            -    Статья

OJ            -    Official Journal

UNTS      -    United Nations. Treaty Series

Введение

В условиях расширения мирохозяйственных связей и укрепления между­народных отношений, а также развития общения между людьми разных стран особую значимость приобретает международный туризм. В основу его развития легли, в первую очередь, социально-экономические предпосылки: рост интен­сификации труда, рост продолжительности отпусков, увеличение заработной платы, урбанизация, потребность людей в смене обстановки. Кроме того, на не­го существенно повлияли ослабление ограничений на вывоз валюты во многих странах; упрощение пограничных формальностей; стремление отдельных стран к увеличению валютных поступлений от туризма и создание с этой целью тури­стской индустрии.

В силу этих, а также других факторов развитие международного туризма в конце XX - начале XXI века приобрело такие масштабы, что в мире стали го­ворить о «туристской революции». По экономической эффективности между­народный туризм вышел на первое место в мире, опередив автомобильную и нефтегазовую сферы экономики¹.

Выполняя многочисленные экономические, социальные и гуманитарные функции, международный туризм стал одним из источников экономического развития многих стран, средством подъема ими своих отсталых районов. Разви­тие международных туристских обменов стало важнейшим фактором процес­сов экономической и культурной интеграции, которые, возникнув первона­чально в пределах отдельных регионов, приобретают все более универсальное значение.

Для международного туризма характерна активная роль путешествую­щих лиц, в силу чего международный туризм стал важнейшей формой исполь­зования времени отдыха, инструментом общения между людьми разных госу­дарств, средством познания окружающего мира.

¹ Долматов Г.М. Международный туристский бизнес: история, реальность и перспективы. - Ростов-на-Дону, 2001. С. 3.

5

Международный туризм может оказывать и негативное влияние на госу­дарства, их население, ресурсы. Неконтролируемое развитие туристской инду­стрии ведет к загрязнению окружающей природной среды, деградации культу­ры мест туристского назначения. Вследствие этого ухудшается отношение ме­стного населения к туристам, что, в конечном счете, ведет к ухудшению отно­шений между народами, а, следовательно, между государствами. Использова­ние статуса туриста в противоправных целях служит причиной ужесточения правил посещения многих государств, что становится барьером для развития туристских контактов народов разных стран.

В этих условиях актуальный характер приобретает правовая регламента­ция отношений, складывающихся в результате международной туристской дея­тельности. Такие отношения стали объектом настоящего исследования. Они яв­ляются международными, затрагивая интересы различных государств. Это про­является в перемещении туристов через национальные границы государств, в различном местонахождении участников международной туристской деятель­ности, в интернационализации туристских услуг, потребляемых туристами, и так далее. В то же время эти отношения неоднородны. Они включают, во-первых, отношения межгосударственные по созданию условий для практиче­ского осуществления туристского обмена, регулируемые нормами междуна­родного (публичного) права. Второй составной частью являются международ­ные отношения невластного характера с участием юридических и физических лиц разных государств (поставщиков туристских услуг, туристов, туроперато­ров и турагентов). Указанная категория отношений подлежит регулированию нормами международного частного права. Возникающие национальные гражданско-правовые отношения носят вспомогательный характер, обеспечивая осуществление международного путешествия туристом.

В силу международного характера рассматриваемого явления главную роль играет именно международно-правовое регулирование; формы межгосу­дарственного сотрудничества в этой сфере и стали предметом настоящего ис­следования. Национальное законодательство является «вторичным» регулято-

б

ром невластных отношений, создаваемым государствами с учетом их междуна­родных обязательств.

Для анализа правового регулирования международной туристской дея­тельности особое значение имеют работы Р.Л. Боброва, Д.Б. Левина, И.И. Лу-кашука, А.П. Мовчана, Т.Н. Нешатаевой, Э.А. Позднякова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Д.И. Фельдмана и других авторов, в которых рассматриваются общие проблемы теории международного права. Поскольку международный туризм является сферой специализированного международного сотрудничества, не ме­нее важную роль играют исследования по вопросам сотрудничества в отдель­ных областях международных отношений таких авторов, как В.Д. Бордунов, Л.Н. Галенская, С.А. Мапинин и другие. Изложенные в этих работах научные воззрения стали концептуальной основой для диссертационного исследования.

В отечественной литературе освещение юридических аспектов турист­ской деятельности сводится к анализу порядка организации и лицензирования туристских фирм, заключения туристских договоров и тому подобных вопросов с точки зрения российского законодательства (Л.В. Щенникова, Я.Парций, В.И. Сергеев, Е.Б. Грачева, Н.И Волошин, Н.В. Сирик, К.С. Свиридов и другие). Бо­гатый материал по вопросам зарубежного правового регулирования туристской деятельности содержится в работах Е.Л. Писаревского.

Что касается исследований международного туризма, то в основном они касаются вопросов экономики и географии. В них рассматриваются проблемы маркетинга туристского рынка, методики организации туров, технологии про­движения туристского продукта (В.И. Азар, А.Ю. Александрова, М.Б. Биржа-ков, Г.В. Гуляев, Е.Н. Ильина, В.А. Квартальное, Г.А. Папирян, Е.П. Пузакова и другие). Работы специалистов в области туризма используются для более глу­бокого анализа явления международного туризма и технологии туристского обмена.

Практически впервые комплексное исследование правовых вопросов ме­ждународной туристской деятельности в отечественной науке было выполнено В.Е. Ивановым (1972 г.) и А.П. Ивановым (1974 г.). Однако при несомненно

7

большом теоретическом значении их работ, надо отметить, что в их основу был положен анализ сотрудничества преимущественно стран социалистической ориентации, опыт СЭВ, а также договорная практика ВАО «Интурист». Граж­данско-правовые договоры в сфере международного туризма стали предметом исследования А.Н. Ошнокова (2002 г.). В зарубежной правовой литературе также основное внимание уделяется анализу регулирования частноправовых отношений (М. Богдан, Дж. Мейер, С. Кубис, Г. Айлманн и другие).

Сотрудничество государств в области туризма получило освещение в ра­ботах Ю.Н. Соколова, Н.С. Барчуковой, К.А. Комарова, К.Г. Борисова. Основ­ная их часть написана достаточно давно и имеет характер учебных и практиче­ских пособий, что не позволило исчерпывающим образом осветить различные аспекты темы. К числу мало разработанных аспектов может быть отнесен во­прос о принципах международного туризма, о состоянии и перспективах разви­тия регионального туристского сотрудничества и другие. Бурное развитие меж­дународного сотрудничества в сфере туризма привело к выработке новых на­правлений и форм взаимодействия субъектов международного общения, появ­лению новых международных организаций, занимающихся вопросами туризма, к заключению множества международных договоров, необходимость анализа которых, наряду с вышеуказанными факторами, предопределила теоретиче­скую и практическую актуальность настоящего исследования.

Целью диссертационного исследования стало выявление закономерно­стей и принципов международно-правового регулирования деятельности в сфе­ре международного туризма в целом и рассмотрение особенностей их реализа­ции в рамках основных форм международного взаимодействия: договорной и институционной.

Достижение поставленной цели потребовало последовательного решения следующих задач:

- провести анализ различных подходов по вопросу о понятии междуна­родного туризма и определить на этой основе предмет правового регулирова­ния в сфере международной туристской деятельности;

8

-   выявить особенности отношений, складывающихся в процессе осущест­
вления международной туристской деятельности,    и решить вопрос о месте
норм, их регулирующих, в правовой системе;

-   рассмотреть вопрос о принципах правового регулирования междуна­
родной туристской деятельности;

-   провести анализ системы правовых актов в сфере международной тури­
стской деятельности и разработать предложения по ее совершенствованию;

-   исследовать правовой механизм сотрудничества в сфере международной
туристской деятельности, сложившийся в рамках системы ООН, с точки зрения
его элементов и функциональных связей;

-   изучить институционное межгосударственное сотрудничество в различ­
ных регионах земного шара, а также механизм двустороннего взаимодействия.

Указанные задачи предопределили структуру диссертационного исследо­вания: введение, основная часть и заключение. Основная часть состоит из трех глав. Первая и третья главы включают по два, а вторая глава - три параграфа.

Границы исследования были определены с учетом того, что к началу 90-х XX века правовые основы международного сотрудничества в сфере туристской деятельности, формирующиеся в результате межгосударственного взаимодей­ствия, в отечественной литературе в целом были исследованы. Последующий быстрый рост туристских обменов и, главным образом, изменение социально-политической картины мира, формирование на международном уровне кон­цепции устойчивого развития существенно повлияли на всю систему междуна­родного регулирования. Следовательно, основное внимание в работе уделяется современному состоянию международных отношений в сфере туризма. Однако рассмотрение отдельных проблем международного туристского сотрудничества носит обзорный характер, в частности, это вопросы сотрудничества государств в области обеспечения безопасности туризма, в области туристской статистики, права туристов как потребителей международных туристских услуг и некото­рые другие. За рамками работы остались проблемы соответствия российского законодательства международным стандартам, сложившимся в сфере правового

9

регулирования туристской деятельности, проблемы применения международ­ных договоров по туризму в судебной практике Российской Федерации и тому подобные

В процессе исследования проблем правового регулирования междуна­родной туристской деятельности использовались различные методы познава­тельной деятельности, в том числе методы анализа и синтеза, формально­логический, исторический метод, а также методы обобщения и описания. При формулировании предложений и замечаний применялся метод сравнения.

Нормативную основу диссертационного исследования составили много­сторонние и двусторонние международные договоры, заключенные до и после начала функционирования Всемирной туристской организации. В частности, были рассмотрены Соглашение СНГ о сотрудничестве в области туризма 1993 года, Протокол о развитии туризма Южноафриканского сообщества развития 1998 года, Конвенция, учреждающая зону устойчивого туризма Карибского бассейна, 2001 года, Соглашение стран АСЕАН по туризму 2002 года. В работе содержится сравнительно-правовое исследование двусторонних международ­ных договоров по вопросам туризма России и ряда других стран.

В силу ограниченного числа участников международных договоров, а также в силу того, что в них решается, как правило, узкий круг вопросов меж­дународного туристского сотрудничества, большое значение для регулирования международных отношений в сфере туризма имеют акты международных орга­низаций. Однако в работе содержится характеристика не только актов ООН и ВТО, в частности, Глобального этического кодекса туризма 1999 года, но и других организаций универсального, а также регионального и субрегионально­го характера. В частности, в ходе выполнения работы были изучены акты Все­мирной торговой организации, Организации экономического сотрудничества и развития, ЕС, Организации американских государств, Андского сообщества, ОБСЕ и других. В ходе анализа международно-правовых документов был сде­лан вывод о том, что именно на региональном/ субрегиональном уровне полу­чает разрешение большое число вопросов международного туризма, и именно

10

этому уровню присуще все многообразие используемых форм межгосударст­венного взаимодействия.

В работе отмечается неполнота международных договоров по туризму, различная степень решения отдельных проблем международной туристской деятельности. Это обусловило необходимость разработки ряда предложений по созданию новых и совершенствованию отдельных существующих инструмен­тов правового регулирования, которые излагаются в работе.

Проблемы участия российских физических и юридических лиц в между­народном туристском обмене во многом обусловлены недостаточной ролью нашего государства в этой сфере сотрудничества, недостаточной развитостью и противоречивостью национального туристского законодательства. Въездной туризм рассматривается как источник валютных поступлений, а, следовательно, как средство подъема национальной экономики. В то же время, необходимо развитие национальной туристской инфраструктуры, рациональное использо­вание туристских ресурсов, заимствование зарубежного опыта управления ту­ристской индустрией. Это возможно на основе развитых международных свя­зей на многосторонней и двусторонней основе.

При написании диссертации был обоснован ряд частных выводов, кото­рые излагаются в тексте работы. Вместе с тем результаты диссертационного исследования можно обобщить в следующих основных положениях, выноси­мых на защиту:

1. Отношения, возникающие в ходе осуществления международной тури­
стской деятельности, носят международный характер. В связи с их неоднород­
ностью, они представляют собой предмет правового регулирования междуна­
родного и международного частного права. Складывающиеся же при этом гра­
жданско-правовые (внутренние) отношения являются вспомогательными - на­
правлены на обеспечение совершения международной туристской поездки.

2.       Деятельность в сфере международного туризма является самостоятель­
ной сферой международного сотрудничества, которая не может быть сведена
только к экономическому или культурному. Полифункциональный характер

11

международного туризма, как явления, а также системный характер междуна­родно-правового регулирования обусловливают его связь со многими другими сферами: экологическое сотрудничество, права человека, вопросы коммерче­ского - туристского использования космического пространства, борьба с ис­пользованием туризма в противоправных целях и др.

3.        Основу правового регулирования международной туристской деятель­
ности составляют, помимо основных принципов международного права, семь
специальных принципов, сформировавшихся в ходе международной турист­
ской практики. К их числу относятся следующие: право на туризм; обеспечение
свободы доступа к туристскими ресурсам; туристские ресурсы являются дос­
тоянием человечества; развитие международного туризма на основе концепции
устойчивого развития; принцип безопасности международного туризма и за­
прета использования его в противоправных целях; принцип информационного
обеспечения международного туризма; обязанность государств содействовать и
участвовать в развитии национального и международного туризма.

4.        Анализ договорной практики государств позволяет сделать вывод о
том, что наиболее эффективным и перспективным является многостороннее со­
трудничество государств по правовому регулированию международной турист­
ской деятельности, а двустороннее - не обладает такой характеристикой. При
этом в силу регионального/субрегионального характера процессов интеграции,
культурной общности, расположения туристских ресурсов наиболее адекватное
регулирование присуще этому уровню межгосударственного взаимодействия.

5.        Сложный характер международной туристской деятельности объек­
тивно предопределяет такую особенность международного сотрудничества в
этой сфере как неизбежность дублирования функций различными международ­
ными органами и учреждениями, следовательно, основное место в деятельно­
сти Всемирной туристской организации - нового специализированного учреж­
дения ООН - должна занять функция их координации совместно с ООН.

12

6.       Каждому уровню межгосударственного взаимодействия присущ осо­
бый набор институционных форм, чья совокупность составляет механизм со­
трудничества государств в сфере международной туристской деятельности.

7.       Уровень регионального туристского развития предопределяет характер
и функции международных организаций. Если специализированные туристские
организации создаются государствами со слабо развитым туристским рынком
для совместных усилий по продвижению регионального туристского продукта,
то среди развитых государствах основное бремя ложится на международные
экономические организации, чьи отраслевые органы выполняют, главным обра­
зом, функцию согласования действий иных вспомогательных органов, а также
функцию выработки общих направлений сотрудничества.

Научная новизна заключается в системном анализе современного состоя­ния международного туристского сотрудничества. Выявление таких общих за­кономерностей позволит более эффективно решать частные проблемы между­народной туристской деятельности. Так, детальное исследование опыта взаи­модействия стран, намеренных развивать свои регионы в качестве единых ту­ристских рынков, позволяет оценить их опыт с точки зрения применимости к СНГ и иным объединениям бывших республик Союза ССР.

При выполнении диссертационного исследования анализировались но­вейшие проблемы взаимосвязи международного туризма и устойчивого разви­тия, либерализации международной торговли туристскими услугами, был по­ставлен вопрос об отсутствии правовой регламентации такого нового вида ту­ризма как космического, о необходимости адекватного решения проблемы секс-туризма. Постановка проблем сопровождалась предложением вариантов их решения. В работе содержится оценка изменения правового статуса ВТО, а именно преобразования в специализированное учреждение ООН.

Практическая значимость исследования определяется в связи с разнооб­разием аспектов международной туристской деятельности. Исследование принципов международного туристского сотрудничества, анализ международ­ных актов может быть учтен при разработке текстов международных догово-

13

ров, как общего, так и специального характера, а также в ходе формирования национальных нормативно-правовых актов по туризму. Сравнительная харак­теристика различных институционных форм межгосударственного взаимодей­ствия может быть положена в основу международной позиции Российской Фе­дерации при определении характера форм сотрудничества в международных организациях.

Материал диссертационного исследования был использован в ходе учеб­ных занятий по международному и международному частному праву в Инсти­туте истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Ка-танова. Ряд выводов и предложений излагался автором в ходе региональных научных конференций «Общество и право», «Власть и общество», «История и право на рубеже тысячелетий», проведенных в Республике Хакасия в 2000-2003 годах, и нашел отражение в статьях.

Общие положения были учтены в ходе разработки автором проекта ре­гионального закона «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге». Некоторые его концептуальные положения были положе­ны в основу подготовленного Российской Ассоциацией Турагентств в 2002 го­ду Модельного закона о туризме субъектов Российской Федерации.

Таким образом, положения, выносимые на защиту, обладают научной но­визной, были подтверждены в процессе их практической апробации и вытекают из ряда частных положений, которые далее излагаются в содержании диссерта­ции.

14

Глава 1. Международная туристская деятельность как объект правового воздействия

§ 1. Предмет правового регулирования в сфере международной туристской деятельности

Будучи сферой международного сотрудничества, международная турист­ская деятельность нуждается в определении ее границ. Только решив этот во­прос, можно установить структуру отношений, возникающих в ходе ее осуще­ствления, определить их правовую основу. Согласно сложившемуся в теории права подходу только деятельность может быть объектом правового воздейст­вия, а складывающиеся в ходе осуществления такой деятельности отношения -предметом правового регулирования². Международная туристская деятельность буквально означает деятельность в сфере международного туризма. Однако подлежит правовому регулированию только та деятельность, которая требует юридического воздействия и объективно может быть урегулирована правом.

Международный туризм традиционно является предметом экономиче­ских и географических⁴ исследований, как вид туризма, противоположный внутреннему туризму с точки зрения направления движения людских потоков.

Исследование взглядов на понятие международного туризма позволило выделить три основных подхода. Во-первых, международный туризм — это сис­тема свободных перемещений людей от их места проживания, не связанных с получением заработка и профессиональной деятельностью. Во-вторых, между­народный туризм представляет собой отрасль мировой экономики, широкую сферу товаров и услуг, созданную для удовлетворения потребностей, возни­кающих в результате таких перемещений; это сфера международных экономи-

² Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. - М., 2001. С. 314.

ш                         --_р,..₁--                                         j                     ___        ___        .___            _________    —

См. напр.: Ильина Е.Н. Туризм - путешествия. Создание туристской фирмы. Агентский бизнес. - М, 1998. -167 с; Пузакова Е.П., Чсстникова В.А. Между народный туристический бизнес. - М., 1997. - 176 с. и др. ⁴ Си. напр.: Александрова А.Ю. Международный туризм: Учеб. пособие для вузов. - М., 2001.-464 с; Зачиня-ев П.М., Фалькович Н.С. География международного туризма. Под ред. Ф.Г. Пископпсля. - М., 1972. - 263 с; Максаковский В.П. Развитие и география международного туризма //География в школе. 2000. № 8. С. 3-10.

15

ческих отношений. В-третьих, международный туризм рассматривается как внешнеэкономическая деятельность субъектов туристской индустрии.

Согласно первому подходу международный туризм сводится к трансгра­ничным перемещениям людей.

По мнению А.П. Бедненко, международный туризм включает туризм иностранный (посещение иностранными туристами данной страны) и туризм зарубежный (поездки граждан данной страны за границу)⁵. Позиция А.П. Бед­ненко вполне обоснованна с точки зрения территории отдельного государства, однако содержание международного туризма несколько шире, оно предполага­ет также международный туристский обмен третьих стран.

В законодательстве Российской Федерации понятие международного ту­ризма не содержится, но дается определение понятию «туризм». Туризм - это временные выезды (путешествия) лиц с постоянного места жительства в оздо­ровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религи­озных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания.⁶ Из этого можно сделать вывод о том, что междуна­родный туризм по российскому законодательству охватывает выезд из России и въезд на территорию Российской Федерации в соответствующих целях. Похо­жие определения содержат Закон о туризме Украины от 15 сентября 1995 года, Закон Туркменистана о туризме от 24 ноября 1995 года и Закон о туризме Уз­бекистана от 20 августа 1999 года⁷.

В международных документах, как правило, определение международно­му туризму не дается. Основное внимание уделяется понятию «турист», кото­рое формулируется в узком смысле, без учета лиц, не перемещающихся через государственные границы. Одно из первых определений туриста было вырабо­тано Комитетом экспертов по вопросам статистики Лиги Наций в 1937 году. Преобладающее число определений универсального характера носит рекомен-

^s Бедненко А.Б. Административные вопросы иностранного туризма в социалистических странах: Авторсф. дисс. ... канд. юрид. наук. -Иркутск, 1972. С. 5.

⁶ Статья 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Феде­рации». Надо отметить, что в украинском законе туризм рассматривается и как отрасль экономики.

16

дательный характер, за исключением понятия «турист», содержащегося в Кон­венции ООН о таможенных льготах для туристов 1954 года⁸. Кроме того, при их разработке преследуются различные цели: и цели статистики, и цели защи­ты от незаконной миграции, и цели предоставления особых льгот туристам. Не­смотря на это, в целом сложившийся общий подход позволяет отграничивать международный туризм от иных перемещений лиц (кратко- и долгосрочной миграции, кочевничества, перемещений беженцев, поездок между местом службы и своей страной дипломатических и консульских представителей, поез­док иждивенцев и домашней прислуги, сопровождающих вышеуказанных лиц; частых поездок по профессиональной надобности лекторов, артистов и других лиц, получающих вознаграждение в стране пребывания).

Обзор международных и национальных актов позволил выделить три ис­пользуемых в них критерия международного туризма.

1)  выезд за пределы страны места жительства.

На Конференции по статистике туризма и путешествий (Оттава, 1991 г.) был предложен критерий «выезд за пределы обычной среды», чьи параметры характеризуются частотой посещения объекта и его удаленностью⁹. Признак «обычной среды» в большей степени подходит для выделения туризма среди других внутренних перемещений. Например, в Канаде, к внутреннему туризму относятся все поездки вне сферы места обычного проживания - 80 километров.

Первый критерий предопределяет одну из главных особенностей между­народного туризма - это устанавливаемые государствами туристские формаль­ности, то есть процедура, связанная с проверкой соблюдения лицами, пересе-кающими государственную границу, установленных для этого требовании   .

2) временный характер пребывания в посещаемой стране.

Здесь не учитывается срок отсутствия в стране проживания, однако, по­кидаемая в целях поездки страна характеризуется как место жительства (обыч­ное, постоянное). Если устанавливается минимальный срок пребывания в стра-

⁸  Ст. 1 (Ь) Конвенции о таможенных льготах для туристов, 4 июня 1954 г. // СДД: Вып. XXI. - М., 1968. С. 259.

⁹  Александрова А.Ю. Укп. соч. С. 7.

¹⁰     Маринин М.М.. Сепии B.C., Хорошилов А.В. Т)ристские формальности. - М., 1995. С. 7.

17

не (как правило, это 24 часа или, по крайней мере, одна ночевка), то делается это, главным образом, для разграничения туристов и экскурсантов. В то же время в специальной литературе экскурсионные поездки все чаще рассматри­ваются как частный случай туризма¹¹. Предельный срок пребывания определя­ется по-разному: 3 месяца , 6 месяцев , 183 дня , 12 месяцев и так далее. Тем не менее, временный характер пребывания предполагает, что лицо, въе­хавшее в страну пребывания, через некоторое время покинет ее для возвраще­ния в страну места жительства или для поездки в другую страну.

С точки зрения системы международных перемещений в число туристов необходимо включать также лиц, которые не въезжают в какую-либо страну, но покидают территорию своей страны. Здесь имеется в виду посещения террито­рий с режимом так называемого «общего пользования» (антарктический и кос­мический туризм). Несмотря на то, что к подготовке, а также к режиму путеше­ствия лиц, посещающих территорию Антарктики, и космических туристов предъявляются повышенные требования, нет оснований их перемещения ис­ключать из числа международных туристских поездок.

3) цель поездки, не предполагающая получение дохода в месте пребыва­ния.

По рекомендации ВТО туристские цели были объединены в несколько групп: а) досуг, рекреация, отдых; б) посещение родственников и знакомых; в) деловые и профессиональные цели (участие в деловых встречах, конгрессах и т.п.); г) лечение; д) поклонение религиозным святыням; е) прочие туристские цели¹⁶. Их анализ позволяет говорить о том, что международный туризм не сводится только к активному отдыху, влияющему на физическое развитие лич-

" Александрова А.Ю. Указ. соч. С. 7.

¹² Принцип I Гаагской декларации по туризму, 14 апреля 1989 г. //Уваров В.Д., Борисов К.Г. Международные туристские организации: Справочник. - М., 1990. С. 225.

¹   Статья 1 Конвенции  ООН о таможенных льготах для туристов, 4 июня 1954 г.; законы о туристской дея­тельности Россиской Федерации, Республики Беларусь, Кыргызстана, Украины и др.

¹⁴      Ст. 3 закона о туризме и путешествиях Монголии.

¹⁵      См.: определение, выработанное Международной конференцией по статистике путешествий и туризма и
одобренное Всемирной туристской организацией и Статистической комиссией ООН; законы о туризме Мальты,
Казахстана, Перу, Узбекистана и др.

¹⁶      См.: Азар В.И., Туманов СЮ. Экономика туристского рынка: Институт международного туризма. - М., 1998.
С. 230.

18

ности. Узкого подхода придерживается В.М. Лебедев, хотя он и оговаривает, что определение туризма в целом как процесса не одинаково для понимания внутреннего и международного туризма, поскольку для международного ту­ризма с экономической точки зрения важно количество человек, посетивших страну или выехавших за границу¹⁷.

Экономически пребывание должно носить потребительский характер, ту­ристы не выступают в посещаемой стране производителями материальных благ. С юридической точки зрения статус потребителя не всегда будет призна­ваться за туристом как стороной договора на туристическое обслуживание¹⁸.

С позиции международной статистики, все поездки, не связанные с полу­чением дохода в стране пребывания, являются туристскими, в том числе и со­вмещающие работу и туризм. Израильский исследователь Н. Урайэли выделяет среди так называемых «путешествующих работников» и «работающих тури­стов» четыре категории лиц: путешествующие профессиональные работники (travelling professional workers), мигрирующие туристские работники (migrant tourism workers), неорганизованные туристы (non-institutionalised working tour­ists), туристы, работающие во время отдыха (working-holiday tourists). В первую категорию он включает бизнесменов и служащих различных сфер, в том числе профессиональных спортсменов. Вторая категория охватывает лиц, занятых в туристском бизнесе: барменов, лыжных инструкторов и т.п. В третью катего­рию входят лица, которые, в отличие от двух первых, не путешествуют ради работы, а работают, чтобы, например, продлить поездку. У четвертой категории работа является частью отдыха во время поездки. Эти категории лиц различа­ются по соотношению мотивов работы и туризма, по квалификационным тре­бованиям к выполняемой работе и возрастному составу и социальному положе­нию.¹⁹ К числу туристов статистика будет относить большинство этих лиц.

¹⁷     См.: Лебедев В.М. Договор обслуживания на туристских базах профсоюзов СССР; дисс.каид. юрид. наук. -
Свердловск, 1990. С. 99-100, 103.

¹⁸     См.: Ошноков А. Н. Гражданско-правовые договоры в сфере международного  туризма: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. - М, 2002. С. 10.

¹⁹     Uriely N. "Travelling Workers' and 'WorkingTourists': Variations across the Interaction between Work and Tourism
//International Journal of Tourism Research. 3. 1-8 (2001).

19

С потребительским характером пребывания связан выделяемый отдель­ными авторами признак туриста - ввоз им в страну посещения иностранной ва­люты²⁰. В практике встречаются и безвалютные обмены туристами, хотя по за­конодательству некоторых стран, например, Индии, они запрещены²¹.

В рамках первого подхода в литературе поднимается вопрос о соотноше­нии понятий «международный туризм» и «международные путешествия». Так, М.М. Маринин проводит различие по целевому критерию: туризм предполагает поездку для отдыха, удовольствия, развлечений или получения новых знаний, а путешествие - это поездка по необходимости.²² По мнению X. Монтанера Мон-техано, путешествия - это туризм, где большой удельный вес имеет транспорт­ное обслуживание²³. Я. Гезгала отмечает, что в современный период путешест­вие стало не средством перемещения, а целью туриста²⁴. С точки зрения В.М. Лебедева туризм предполагает активные действия туристов, а пассивный отдых - это транспортно-экскурсионное путешествие²⁵. По законодательству Мальты путешествия охватываются туризмом, а не наоборот. Так, по закону «О путе­шествиях и туризме» 1999 года, турист - это любое лицо, которое путешествует за пределами своей обычной среды проживания в течение не более 12 месяцев и которое осуществляет как минимум одну ночевку в месте временного пребы­вания; а путешественник - это любое лицо, которое заключило договор с ли­цензированным оператором по туризму с целью получения любых туристских услуг, а также иных услуг, связанных с туризмом²⁶.

На мой взгляд, поскольку международный туризм связан с пересечением государственных границ, то более важную роль играет правовое основание предоставления туристу соответствующего статуса.

В свое время В.Е. Иванов писал, что «под иностранным туристом пони­мается иностранец, приехавший в СССР на определенный срок по туристским

^:о См.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. - М, 1986. С. 17. ²¹ См.: Биржаков М.Б. Контракт на туристские услуги //Туристские фирмы. Вып. 8. - СПб., 1995. С. 22. ^:2 Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. - М., 2002. С. 5.

²³    Монтанер Монтехано X. Структура туристского рынка: Учеб. пособие. - Смоленск, 1997. С. 13.

²⁴     Гезгала Я. Туризм в народном хозяйстве. - М., 1974. С. 14.

²⁵     См.: Лебедев В.М. Указ. соч. С. 102-103.

²⁶    См.: Губенко Н., Писаревский Е. Туризм в России и за рубежом //Закон. 2003. JV"» 4. С. 4.

20

документам или купивший их на территории СССР»²⁷. Позже, Н.С. Барчукова указывала, что турист - это лицо, находящееся в стране посещения на основе приобретенного им тура²⁸.

Среди туристских документов главная роль принадлежит частноправово­му договору, заключаемому лицом на его туристское обслуживание, - так назы­ваемому туристскому договору. Он обычно является основанием для выдачи визы²⁹, его наличие позволяет говорить об организованной туристской поезд­ке³⁰. Лицо, путешествующее без посредничества туристских организаций, са­мостоятельно вступает в договорные отношения с производителями соответст­вующих отдельных услуг в стране пребывания. В этом смысле он будет тури­стом-иностранцем, но в основе этих отношений будет лежать несколько дого­воров по оказанию отдельных услуг, а не туристский договор.

Если обратиться к истории, то можно заметить, что начало современного туристского движения, по мнению большинства ученых, сводится к рубежу XIX-XX веков, когда стали совершаться организованные поездки. Существует почти хрестоматийное описание первой туристской поездки за границу - на Всемирную выставку в Париже, организованной Томасом Куком в 1855 году³¹.

Действительно, включение в число международных туристов лиц, путе­шествующих без посредничества туристских фирм, вполне оправданно с эко­номической точки зрения, однако с правовой точки зрения не позволяет четко отграничить их от иных лиц, не получающих дохода в стране назначения. Та­ким образом, к международному туризму в рамках настоящего исследования следует относить, главным образом, организованные путешествия.

* Иванов В.Е. Правовое регулирование иностранного туризма в СССР: Учеб. пособие. - М, 1972. С. 27. ^⁸ Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 17.

*⁹ См. напр.: п. 6 ст. 25, ч. 4 и 5 ст. 25 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Рос­сийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Организованный туризм - это туризм, который осуществляется по заранее согласованному и разработанному с принимающей стороной маршруту; обычно он организуется туристскими организациями, а туры реализ)тот-ся по предварительной оплате.

³¹ См.: Немоляева М.Э., Ходорков Л.Ф. Международный туризм: вчера, сегодня, завтра. - М., 1985. С. 4-15. Подробнее об истории туризма см.: Гуляев В. Г. Организация туристской деятельности: Учебное пособие. - М., 1996. С. 4-7; Долматов Г.М. Указ. соч.; Крючков А. А. История международного и отечественного туризма. -М., 1999 - 93 с; Moirrancp Моитехано X. Указ. соч. С. 57-70.

21

В научных исследованиях наибольшее распространение получил эконо­мический подход, когда международный туризм рассматривается как сфера международных экономических отношений, составная часть внешней торговли государства, где роль товара играют услуги. Действительно, можно увидеть не­которое сходство средств экономической политики, применяемых в междуна­родном товарообмене и туристском движении: ограничения импорта товаров и ограничения въезда туристов; экспортные контингента и установление макси­мального числа лиц, выезжающих за границу, а также лимитирование денеж­ных средств, покупаемых ими и так далее. В период между мировыми войнами повсюду происходило увязывание туристского движения и товарообмена; мно­гие страны прибегали к клирингам, часто использовалось условие «турист за товар», и наоборот. К примеру, Германия разрешала своим гражданам выезжать в Швейцарию при условии покупки определенных немецких товаров³².

Л.Ф. Ходорков отмечал, что для международного туризма характерны те же виды операций, которые сложились во внешней торговле, хотя они имеют свои особенности³³. Я. Гезгапа указывал, что с точки зрения платежного балан­са государства международный туристский обмен не отличается от внешней торговли³⁴. Г.А. Папирян полагает возможным рассмотрение развития между­народного туризма с точки зрения теорий международной торговли: абсолют­ного преимущества; сравнительного преимущества; соотношения факторов; жизненного цикла продукта; подобия стран³⁵.В.Ф. Касаткин представлял меж­дународный туризм как экспорт информации и впечатлений, усвоенных тури­стом; А.Б. Блинов рассматривал международный туризм с точки зрения расчета эффективности, Х.Фрайтаг - влияния на увеличение национального дохода³⁶.

Как было указано выше, предметом «торговли» в международном туриз­ме  являются туристские услуги. От других видов услуг их отличает движение

³² См.: Гезгала Я. Указ. соч. С. 133.

См.: Ходорков Л.Ф. Комплексный анализ как основа торговой политики в иностранном туризме. - М., 1979. С. 7-8.

³⁴   См.: Гсзгала Я. Указ. соч. С. 9-10.

³⁵   Папирян Г.А. Международные экономические отношения. Экономика туризма. - М, 2002. С. 7 и поел.

³⁶   Пищенко А.В. Экономическая целесообразность разработки новой туристской терминологии. - М, 1995. С. 6-
8.

22

потребителя к услуге; связь с уровнем развития инфраструктуры и иммиграци­онной политикой; включение в состав хотя бы частично значительного числа услуг других секторов экономики; сезонный характер спроса³⁷. В.М. Лебедев писал, что особенностью туристских услуг является то, что турист при оказа­нии ему услуги является не пассивной стороной, он активно участвует в дея-тельности по оказанию услуг, даже берет часть функций услугодателя на себя   .

Поскольку туризм связан с другими отраслями экономики, на междуна­родном уровне состав туристских услуг определяется не с точки зрения их про­изводства предприятиями соответствующей индустрии, а на качественно иной основе. Главная работа в этом плане проводилась в рамках разработки ООН и ВТО так называемого туристского счета-сателлита, в результате в 2000 году Статистическая комиссия ООН решила, что в целях статистики должны учиты­ваться только «характерные туристские услуги». К их числу были отнесены те услуги, которые прекратили бы существовать в значительном количестве или, для которых уровень потребления был бы значительно снижен при отсутствии посетителей, и по которым возможно получение статистической информации. Таким образом, главный критерий - степень связи с туристским потреблением.

Однако не все ученые считают, что международный туризм представляет собой оборот услуг. По мнению В.И. Фомичева, международный туризм как вид экономической деятельности, в отличие от внешней торговли, основан не на обмене товарами или услугами, а туристами, то есть живыми людьми³⁹.

На мой взгляд, нет необходимости противопоставлять международную торговлю туристскими услугами и международный туризм. Согласно теории международных экономических отношений выделяются четыре формы торгов­ли туристскими услугами: 1) реализация тура иностранному гражданину за ру­бежом (трансграничное оказание туристских услуг); 2) оказание туристских ус­луг потребителю, который является резидентом одной страны, на территории

³⁷ Подробнее см.: Александрова А.Ю. Указ. соч. С. 320-328; Ильина Е.Н. Указ. соч. С. 6-7; Осовская Л. Б. Пра­вовое положение предприятия и объединения отрасли иностранного туризма в СССР: дисс. ... каш. юрид. на­ук. - М.,1988. с. 44-46; Степанов Д. Услуги как объект гражданских прав //Рос. юстиция. 2000. № 2. С. 16. ^п См.: Лебедев В.М. Указ. соч. С. 149. ³⁹ Фомичев В.И. Международная торговля: Учебник. - М., 1998. С. 41.

23

другой страны (потребление за рубежом); 3) поставка услуги на территории од­ной страны через резидента данной страны поставщиком другой страны (ком­мерческое присутствие); 4) оказание услуг на территории одной страны при­сутствующим в ней физическим лицом - поставщиком услуги другой страны, например, предоставление услуг гида (присутствие физических лиц) . Таким образом, трансграничное перемещение туристов (потребителей услуг) - это один из способов «поставки туристских услуг», который является основным в международной торговле туристскими услугами⁴¹. Довольно часто эту форму торговли туристскими услугами называют международным туристским обме­ном. Другие же способы «поставки туристских услуг» будут иметь отношение к международному туризму в том случае, если речь идет об оказании услуг тури­сту, совершающему международное путешествие.

Что касается международного туризма как внешнеэкономической дея­тельности, то этот подход носит менее распространен. По закону Болгарии ту­ризм определяется как предпринимательская деятельность по созданию, по­ставке и реализации товаров и услуг, включенных в турпродукт. И.Н. Герчико-ва обозначает эту деятельность как «операции по международному туризму»"¹².

Международный туризм как мировая торговля туристскими услугами и международный туризм как внешнеэкономическая деятельность тесно взаимо­связаны, поскольку международные экономические отношения по обороту ту­ристских услуг реализуются в виде деятельности субъектов туристской индуст­рии по оказанию туристских услуг.

Среди субъектов туристской индустрии можно выделить, по крайней ме­ре, две категории лиц: производителей отдельных туристских услуг (традици­онно называемых поставщиками) и специализированные туристские организа-

⁴⁰ Материалы международной научно-практической конференции «Т)ризм и экономическая безопасность Рос­сии». «Ограничения, применяемые в международной торговле туристскими услугами». - СПб., 1997. С. 3-4. Такой подход отражен в понятии торговли услугами, сформулированном в параграфе 2 статьи 1 Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС), заключенного государствами-членами Всемирной торговой органи­зации. См.: Дюмулсн ИИ. Всемирная торговая организация. - М., 1997. С. 161. ⁴| Doc. WTO. S/CAV/51. 23 September 1998. Tourism services: Background Note by the Secretariat. P. 1. ⁴² См.: Герчикова И.Н. Маркетинг и международное коммерческое дело. - М., 1990. С. 215.

24

ции, выступающие связующим звеном между поставщиками туристских услуг и туристами. В этой связи необходимо сделать несколько уточнений.

Во-первых, к международному туризму будет относиться только та дея­тельность, которая связана с оказанием услуг туристу, путешествующему трансгранично в связи с его путешествием (к примеру, услуга перевозки может предоставляться и независимо от туристской поездки).

Во-вторых, туристу могут быть предоставлены либо определенные виды услуг по его выбору, либо полный комплекс услуг (тур). Комплекс услуг может быть предоставлен путем продажи так называемых инклюзив-туров (inclusive-tour) или пэкидж-туров (package-tour). Инклюзив-тур включает стоимость пере­возки, размещения туристов в гостинице, питание и другие услуги, предостав­ляемые на определенное число дней пребывания туристов в стране назначения. Пэкидж-тур может не включать транспортные расходы и обычно организуется по определенной заранее рекламируемой программе⁴³. Иногда, проводя разли­чие между ними, отмечают, что пэкидж-тур - это комплексная туристская услу­га, а инклюзив-тур - это набор услуг, предоставляемых туристу по его выбо­ру⁴⁴. Принципиального различия между ними нет, и приобретение тура не препятствует туристу в ходе поездки заключать договоры на оказание ему от­дельных услуг. Главное экономическое назначение туристских организаций за­ключается в организации ими путешествия, формировании тура, хотя они и мо­гут оказывать туристам отдельные услуги, входящие в тур; туристские органи­зации выступают промежуточным звеном между поставщиками и потребите­лями туристских услуг. Его необходимость обусловлена тем, что туристу и производителям услуг с экономической точки зрения и в смысле правовых по­следствий выгодно вступать в договорные отношения с одним контрагентом⁴⁵.

B-третьих, к международному туризму надо относить любую (а не только предпринимательскую) экономическую деятельность по оказанию туристских

° Гсрчикова И.Н. Указ. соч. С. 216; Пузакова Е.П., Чсстникова В.А. Указ. соч. С. 37-38.

⁴⁴  Гуляев В. Г. Указ. соч. С. 48.

⁴⁵   Ошноков Л. Н. Некоторые проблемы коллизионного регулирования  договоров в области международного
туризма //Международное частное право. - М., 2000. С. 43.

25

услуг, например, деятельность общественных и религиозных организаций.

Российское законодательство придает понятию «туристская деятель­ность» узкое значение, включая в него лишь туроператорскую, турагентскую, также иную деятельность по организации путешествия . Такой подход неодно­кратно подвергался критике со стороны отечественных исследователей   .

Таким образом, применительно к международному туризму можно гово­рить о деятельности нескольких категорий субъектов, что и легло в основу рас­смотренных подходов. Поскольку потребление туристских услуг происходит, чаще всего, при посредничестве туристских организаций, и оно невозможно без их производства, а при международном туризме оба процесса приобретают транснациональный характер, затрагивая интересы различных государств, то эти подходы представляют собой различные аспекты единого явления. В лите­ратуре методологической основой определения туризма как единого явления выступает категория «отношения», и таких определений немного.

По определению, предложенному Международной ассоциацией научных экспертов в области туризма, туризм есть «совокупность отношений и явлений, которые возникают во время перемещения и пребывания людей в местах, от­личных от их постоянного места проживания и работы»⁴⁸. По мнению П. Бер-некера, международный туризм - это совокупность взаимоотношений и услуг, связанных с добровольной и временной сменой путешественником местожи­тельства по некоммерческим или непрофессиональным причинам⁴⁹. Оба опре­деления носят предельно общий характер.

Более точной представляется позиция Л.В. Щенниковой, хотя она и ис­ключает из понятия деятельность поставщиков туристских услуг. По ее мне­нию, туризм - это «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе временного перемещения граждан за пределы постоянного места

' Ст. 1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

⁴⁷  См.: Писарсвский Е.Л. Туристская деятельность: проблемы правового регулирования //Юрист. 2000. № 1. С.
4; Парций Я.Е. Научно-практический комментарий Закона «Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации». - М., 1998. С. 7-8.

⁴⁸   См.: Александрова А.Ю. Указ. соч. С. 12.

^4J См.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 9.

26

жительства с целью активного отдыха, восстановления физических и душевных сил, познания ценностей материальной и духовной культуры, содержанием ко­торых является предоставление гражданам соответствующими специализиро­ванными организациями комплекса услуг»⁵⁰. Кроме того, это определение не позволяет учитывать участие государств. Роль государств в международной ту­ристской деятельности заключается в том, что они занимаются регламентацией соответствующих отношений; осуществляя международное сотрудничество, они создают основу для деятельности в сфере международного туризма.

С учетом вышеизложенного можно сказать что, международная турист­ская деятельность представляет собой деятельность по производству, реализа­ции и потреблению комплекса туристских услуг, связанную с осуществлением физическими лицами организованных временных перемещений за пределы страны места жительства в свободное время с целью, не предполагающей полу­чение дохода, в соответствии с принципами и нормами международного права.

Предметом правового регулирования выступают возникающие в ходе та­кой деятельности международные отношения. Международный характер отно­шений проявляется в ряде моментов. Участники процесса производства, реали­зации и потребления туристских услуг имеют нахождение в различных госу­дарствах: для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, - это место нахождения коммерческого предприятия, а для физических лиц-туристов - место жительства. При этом варианты сочетания взаимосвязей могут быть различными, например, туристская организация, реализующая туристские ус­луги, и турист могут находиться в одном государстве, а поставщики туристских услуг - в другом, или все категории участников могут находиться в разных го­сударствах. Однако различное местонахождение должно характеризовать, по крайней мере, две категории участников. Далее, основная часть услуг, предос­тавляется туристу на территории иной, нежели страна места жительства. Таким образом, международный туризм связан не только с трансграничными переме-

⁵⁰ Щенникова Л.В. Гражданско-правовое регулирование туризма в СССР: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1983. С. 9.

27

щениями людей, но и с интернационализацией туристского продукта : часть услуг, входящих в него, может соотноситься со страной происхождения тури­ста, другая - со страной назначения. Как правило, различаются место заключе­ния и место исполнения договора с туристом.

Отношения, возникающие в связи с международным путешествием, по­лучают договорное оформление. Эти договорные правоотношения обладают рядом иных особенностей. Туристские организации экономически выступают посредниками между поставщиками и потребителями услуг, то есть туристами. Таким образом, структура договорных связей сложна: поставщики туруслуг -туристская организация, туристская организация - турист, а приобретение до­полнительных услуг, связанных с поездкой происходит по схеме «поставщик туруслуг - турист». Кроме того, в практике осуществления туристской деятель­ности сложилась специализация туристских организаций, в результате чего в структуру договорных связей включаются также отношения «туроператор - ту-рагент». Заключаемые договоры носят в силу специфики субъектного состава различный характер: это могут быть внешнеэкономические сделки, это могут быть частноправовые договоры, в том числе с участием потребителей. Отно­шения в сфере меисдународного туризма затрагивают правопорядки разных го­сударств, что ведет к возникновению правовых коллизий, разрешаемых на ос­нове международного частного права. В договорах, заключаемых туристскими организациями с поставщиками туристских услуг, всегда «присутствует» ту­рист: услуги приобретаются не для собственного потребления. Аналогично в отношениях туристских организаций с туристами имеет место возложение ис­полнения обязательств на третьи лица - поставщиков туруслуг. Туристы осу­ществляют поездку на основе туристского договора, заключаемого с турист­ской организацией. Не затрагивая дискуссию о предмете и о правовой природе туристского договора⁵², отметим, что турист заключает договор на оказание ему комплекса услуг с одним лицом. Поскольку международный туризм связан

⁵¹ Александрова АЛО. Указ. соч. С. 421-422.

См.   напр.:  Писаревский  Е.Л.  Еще  рат  о  правовой  природе договора  на туристское обслуживание //Адвокатская практика. 2000. № 2. С. 9-13.

28

с трансграничными перемещениями людей, он затрагивает межгосударствен­ные интересы, следовательно, возможен только на основе межгосударственного сотрудничества в этой сфере. Предметом межгосударственного сотрудничества является создание условий для практического осуществления туристского об­мена, содействие развитию туристской отрасли мировой экономики, в целом.

Таким образом, международная туристская деятельность является само­стоятельной сферой международного сотрудничества, отношения, складываю­щиеся в ходе ее осуществления, объективно требуют адекватного правового ре­гулирования.

§ 2. Место норм, регулирующих международную туристскую деятельность, в системе правового регулирования

Вопрос о месте норм, регулирующих международную туристскую дея­тельность, в системе правового регулирования имеет, по крайней мере, два ас­пекта. С одной стороны, надо определить нормативный состав правовой базы международной туристской деятельности, с другой стороны, решить, является ли эта совокупность норм структурным правовым образованием, и если да, то какое место занимает.

Исходный характер имеют два момента. Во-первых, отношения, склады­вающиеся в ходе осуществления международной туристской деятельности, имеют обособленный характер. Их экономическое содержание составляет про­цесс производства, реализации и потребления туристских услуг лицами, путе­шествующими трансгранично. Во-вторых, отношения в сфере международной туристской деятельности являются международными, о чем речь шла выше.

Что касается первого момента, не стоит абсолютизировать экономиче­скую сторону международного туризма. В силу того, что международный ту­ризм связан с перемещениями людей, он представляет собой также такие меж­дународные путешествия, в ходе которых происходит взаимное ознакомление с общественной и хозяйственной жизнью, с бытом и нравами людей, с достоя-

29

ниями национальной культуры, осуществляются личные контакты между пред­ставителями народов различных стран. Культурный аспект международного туризма традиционно либо сводился к констатации факта, что туризм - это сфера международного культурного сотрудничества⁵³, либо обозначался как

,                                                                                                                                                      54      о

приоритетная сфера сотрудничества стран социалистической ориентации . В то же время международный туризм не является «механической суммой» отно­шений в сфере международного культурного и экономического сотрудничест­ва. Международный туризм в силу системного характера международных от­ношений⁵⁵ связан с другими сферами международного сотрудничества. Меж­дународные экономические отношения, будучи объективной основой междуна­родного сотрудничества в разных сферах, служат базой развития и междуна­родных туристских отношений⁵⁶. В сфере международного туризма экономиче­ский и гуманитарный факторы интегрируются, образуя качественно иную сфе­ру международного сотрудничества.

Поскольку отношения в сфере международной туристской деятельности имеют международный характер, на них распространяется действие основных принципов международного права в их взаимосвязи и взаимозависимости в си­лу того, что они являются наиболее общими, общепризнанными, общеобяза­тельными, универсальными, императивными нормами, обладающими высшей юридической силой. Принципы международного права взаимосвязаны и со­ставляют систему, выступают в качестве критерия законности в отношении всех остальных принципов и норм⁵⁷. Содержание основных принципов между­народного права конкретизировано в двух международных актах: Декларации о

⁵³    Бирюков П.Н. Международное право: Учеб. пособие. - М., 1999. С. 343.

⁵⁴    См.: Васильев Е. Важный фактор укрепления доверия // Междунар. жизнь. 1986. № 10. С. 142-143; Немоляева
М.Э., Ходорков Л.Ф. Указ соч. - 174 с.

⁵⁵    См.: Поздняков Э.А. Системный подходи международные отношения. - М, 1976. С. 33-36.

⁵⁶    О базисном характере международных экономических отношений см.: Тункин Г.И. Теория международного
права. Под общей ред. Л.Н. Шсстакова. - М, 2000. С. 272-273.

⁵ Вопрос об основных принципах международного права не является предметом настоящего исследования, см.: Бобров Р.Л. Современное международное право (объективные предпосылки и социальное назначение). - Л., 1962. С.70-78; Курс международного права. В 6-ти т. Т. 2. - М., 1967. С. 6-13; Курс международного права. В 7 т. Т.1. - М, 1989. С. 261; Курс международного права. В 7 т. Т.2. - М, 1989. - 239 с; Лукашук И.И. Нормы ме­ждународного права в международной нормативной системе. - М, 1997. С. 45, 82-102; Тункин Г.И. Указ. соч. С. 39-74, 130-142, а также др.

30

принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, одобренной на XXV сессии Генеральной Ассамблеи ООН 24 октября 1970 г.⁵⁸, и Заключительном акте СБСЕ, принятом 1 августа 1975 г. (Декларации принципов, которыми государства - участники будут ру­ководствоваться во взаимных отношениях)⁵⁹.

По мнению И.И. Лукашука, «в целом любая отрасль международного права опирается на основные принципы, которые при этом несколько модифи­цируются применительно к отрасли»⁶⁰. Подобное утверждение нуждается в не­котором уточнении с учетом дискуссионности вопроса о наличии отраслей в международном праве. Применительно к определенной сфере международного сотрудничества, в частности, к международной туристской деятельности, не происходит модификации самих основных принципов международного права, а в силу общего характера основных принципов конкретизируется характер обя­занностей субъектов международного права.

Важную роль для международной туристской деятельности играет прин­цип, согласно которому государства воздерживаются в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и ка­ким-либо другим образом, не совместимым с целями Организации Объединен­ных Наций. С одной стороны, наличие мирных и дружественных отношений между государствами - основа и объективная необходимость для развития ме­ждународных отношений в современном мире. «Торговать, обмениваться тури­стами... возможно лишь в мирных условиях»⁶¹. Развитию международного ту­ризма препятствуют не только вооруженные конфликты международного и не­международного характера, но и акты международного терроризма. «Терро­ризм представляет собой реальную угрозу туризму и туристским передвижени-

См.: Действующее международное право. Т. I.- M, 1996. С. 65 - 73.

⁵⁹   СДД. Вып. XXXI.- М., 1977. С. 544-589.

⁶⁰   Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. С. 91.

⁶¹   Галенская Л.Н. Действие общих принципов международного права в сфере международного частного права
//Журнал международного частного права. 1995. № 4(10). С. G.

31

ям»⁶². Отсутствие конфликтов является фактором безопасности туристов. С другой стороны, международный туризм сам признается средством обеспече­ния международного мира и безопасности, поскольку способствует развитию взаимопонимания между народами. Будучи формой контактов между людьми разных стран, международный туризм стал важным элементом в укреплении дружественных отношений и доверия между народами. В частности, эти поло­жения были обозначены участниками четырнадцатой сессии Генеральной Ас­самблеи ВТО 2001 года в Сеульской декларации «Мир и туризм».

В сфере международного туристского обмена действует и принцип суве­ренного равенства государств. В соответствии с данным принципом каждое го­сударство имеет право выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила. Государства обладают суверенитетом над своими туристскими ресурсами. Каждое государство имеет право выбирать на­правления развития туризма на своей территории. Государства вправе устанав­ливать режим лиц, находящихся на его территории. С точки зрения националь­ного права иностранные туристы, за исключением граждан данного государст­ва, постоянно проживающие за его пределами, рассматриваются в качестве иностранцев, временно находящихся на территории данного государства.

С точки зрения К.Г. Борисова, турист - это временный посетитель, на ко­торого не распространяется режим иностранцев. Он считает, что в юридиче­ском смысле выделяется категория «иностранного туриста», который не явля­ется «иностранцем». Это временный посетитель, к тому же весьма желаемый, поскольку расплачивается валютой за невалютное обслуживание. В силу этого совокупность прав и обязанностей иностранного туриста заслуживает быть выделенной в самостоятельный «статус международного туриста», определяе­мый международными договорами по вопросам туризма⁶³.

⁶²      Принцип VIII Гаагской декларации по туризму, 14 апреля 1989 г. //Уваров В.Д., Борисов К.Г. Международ­
ные туристские организации: Справочник. - М., 1990. С. 224-242.

⁶³     См.: Борисов К.Г. Мсвдународный туризм и право: Учеб. пособие. -М., 1999. С. 30-31.

32

Категорически нельзя согласиться с подобным подходом. С точки зрения статуса иностранные туристы ничем не отличаются от других иностранцев, на­ходящихся на территории данного государства. Следовательно, на них распро­страняются нормы, регулирующие правовой статус иностранцев. Как известно, правовое положение иностранцев определяется нормами государства пребыва­ния, а также нормами международного права. Это вполне относится и к ино­странным туристам с учетом, во-первых, их временного характера нахождения, во-вторых, туристской цели пребывания, которая не предполагает занятие дея­тельностью с целью получения дохода⁶⁴. Поощряя развитие туристских связей, государства могут устанавливать систему льгот. Указанная специфика еще не позволяет говорить о нераспространении на туристов режима иностранцев⁶⁵.

Характер регламентации вопросов статуса в международных документах также не дает оснований для вывода о существовании некоего международного статуса туриста. Так, права и обязанности иностранного туриста в стране посе­щения закреплены в Кодексе туриста, принятом в сентябре 1985 года резолюцией VI сессии Генеральной Ассамблеи ВТО, являющимся составной частью Хартии туризма⁶⁶. Но для обозначения прав туриста используются формулировки: «должны иметь возможность», «должны располагать», то есть их осуществле­ние зависит от мер государства пребывания.

Сторонником выделения «статуса международного туриста» был также и Ю.Н. Соколов. Однако его высказывание носило более осторожный характер.

⁶⁴      Подобный подход к статусу туриста не укладывается в рамки Федерального закона «О правовом положении
иностранных граждан на территории Российской Федерации» от 25 июля 2002 года. Закон всех иностранных
граждан, законно находящихся на территории нашей страны, делит на временно пребывающих, временно про­
живающих и постоянно проживающих в Российской Федерации. Логично относить иностранных туристов к
первой категории, однако в Закон без каких-либо оговорок предусматривает возможность осуществления этой
категорией трудовой деятельности на территории России при соблюдении разрешительного порядка привлече­
ния иностранной рабочей силы (ст. 5, 13). Более правильным представляется урегулирование данного вопроса
ранее действовавшим Законом СССР от 24 июня 1981 года, где говорилось, что временно пребывающие ино­
странные граждане могут заниматься трудовой деятельностью, если это совместимо с целями их пребывания в
стране (ст. 7).

⁶⁵     Так, в свое время Н.С. Барчуковой был исследован вопрос о «правовом статусе иностранного туриста в меж­
дународном праве» именно с точки зрения положений закона 1981 года о правовом положении иностранных
граждан в СССР. См.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 27-32.

Хартия туризма 1985 г. // Уваров В.Д. Борисов К.Г. Указ. соч. С. 244-247.

33

Он признавал, что на туристов распространяются многие институты так назы­ваемого «режима иностранцев»⁶⁷.

В силу принципа невмешательства во внутреннюю компетенцию любого государства никто не вправе вмешиваться в деятельность государства по уста­новлению правового режима использования объектов туристского показа, по контролю над деятельностью юридических и физических лиц на его террито­рии, в том числе туристов и субъектов туристской индустрии. Государство са­мостоятельно определяет порядок пересечения своих границ, устанавливая ту­ристские формальности: таможенные, пограничные, санитарные и иные. Госу­дарство без вмешательства извне решает вопросы участия в различных формах международного сотрудничества в сфере туризма.

Что касается действия в сфере международной туристской деятельности обязанности государств сотрудничать друг с другом, необходимо отметить, что она имеет специфику. Она вытекает из взаимосвязи международной туристской деятельности с другими сферами международной жизни. Такой сложный ха­рактер либо выводится из неких свойств самого международного туризма , ли­бо объясняется специфическим характером международной торговли турист­скими услугами, в силу которого свободное трансграничное оказание услуг предполагает необходимость обеспечения свободного передвижения лиц, сво­боды международных платежей, свободы инвестирования⁶⁹. На мой взгляд, сложный характер сотрудничества в сфере международного туризма вытекает из его полифункциональной природы. Международный туризм не только содей­ствует экономическому и культурному развитию государств, их населения, но также способствует росту взаимопонимания и укреплению мирных и добрососед­ских отношений между государствами⁷⁰. Социальной функцией международного туризма является «восстановление духовного и физического здоровья человека,

⁶⁷   См.: Соколов Ю.Н. Международный туризм и его правовое регулирование. - М., 1969. С. 167-168.

⁶⁸   Council Resolution of 10 April 1984 on a Community policy on tourism //OJ. С 115. 1984. P. 2.

⁶⁰ Kappo Д., Жюйар П. Международное экономическое право: Учебник /Пер. с франц. В.П. Серебренникова, В.М. Шумилова. - М., 2001. С. 265-266.

'° Борисов К.Г. Международно-правовые аспекты международного туризма //СГП. 1965. № 7. С. 138, 139; Не­моляева М.Э., Ходорков Л.Ф. Указ. соч. С. 143.

34

дающее тем самым ему возможность в духе уважения собственного достоинст-

71

ва и индивидуальности полного совершенствования своей личности»  .

Развитие международного сотрудничества в сфере туризма приводит к усложнению международно-правового регулирования. Если раньше отечест­венные ученые отмечали, что «международный туризм находится в сфере двух форм международного сотрудничества - в области культуры и экономики» , то в настоящее время так называемое «туристское измерение» получают и другие, например, международное космическое, экологическое сотрудничество, в рам­ках международного гуманитарного права ставится вопрос о защите туристских ресурсов во время вооруженных конфликтов. Наиболее всеобъемлющим под­ходом характеризуется ЕС: от свободных передвижений лиц и свободы оказа­ния туристских услуг до регионального развития и охраны окружающей среды. В одном из первых актов ЕС - резолюции Совета «О политике Сообщества по туризму» 1984 года указывалась связь туризма со следующими проблемами: облегчение полицейских и таможенных пограничных формальностей; социаль­ное и медицинское страхование туристов; условия труда в туристской индуст­рии; профессиональная подготовка и взаимное признание квалификаций; «се­зонность» туристского продукта; налогообложение; транспорт и туризм; энер­госбережение; развитие регионов; сохранение культурного наследия и другие. Немаловажную роль в расширении международного туристского сотрудниче­ства играет научно-технический прогресс (к примеру, в средствах массовой ин­формации начали говорить о так называемом трансплантатном туризме⁷³).

Большое значение для регулирования туристской деятельности имеет принцип уважения прав и свобод человека⁷⁴. В силу этого принципа каждое го­сударство обязано содействовать всеобщему соблюдению и уважению этих прав и свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии, в том числе для иностранцев вообще и иностранных туристов, в частности.

⁷¹   Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 32.

⁷²   Борисов К.Г. Международно-правовые аспекты международного туризма. С. 138.

⁷³   См.: Бабасян Н., Лория Е. и др. Удар по почкам //Известия. 2003.27 мая. С. 8.

⁷⁴   Биржаков М.Б., Галснская Л.Н. Аналитическая справка о международных нормах го вопросам туризма // Ту­
ристские фирмы. Вып. 16. Правовое обеспечение международного туризма. - СПб., 1998. С. 25.

35

В международных документах о правах человека было дано юридическое обоснование туристских поездок. «Каждый человек имеет право на отдых и свободное время, включая разумное ограничение рабочего времени и периоди­ческие оплачиваемые отпуска», - гласит ст. 24 Всеобщей Декларации прав че­ловека 1948 года; согласно ст. 7 Международного пакта об экономических, со­циальных и культурных правах государства обязуются обеспечить для каждого человека «право на отдых, свободное время, разумные ограничения рабочего времени и периодические оплачиваемые отпуска, а также оплату за празднич­ные дни»; а в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических пра­вах было зафиксировано, что «каждый человек свободен покидать любую стра­ну, включая свою собственную». Эти права могут подлежать разумным ограни­чениям, которые должны быть предусмотрены законом и которые не ставят под сомнение сам принцип свободы передвижения (принцип V Гаагской декла­рации по туризму 1989 года). Кроме того, в силу ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах все народы имеют право свободно распо­ряжаться естественными богатствами и ресурсами, а в соответствии со ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства поощряют развитие международных контактов в культурной об­ласти. В настоящее время обязанность государств не может ограничиваться простым признанием этих прав, а должна вести к созданию соответствующих условий для эффективного доступа к проведению отпусков. Все более широкие слои населения должны получить этот доступ, что, думается, должно отразить­ся в системе мер административного, законодательного и финансового порядка. Впервые на связь социального развития государства и обеспечения человеку права на отдых было указано Генеральной Ассамблеей ООН в 1969 году в Дек­ларации социального прогресса и развития, позднее эта взаимосвязь нашла от­ражение в Хартии туризма 1985 года. Логическим продолжением обоснования взаимосвязи туризма и прав человека стало закрепление в Глобальном этиче­ском кодексе туризма⁷⁵ в качестве принципа «Право на туризм»: «Это право

⁷⁵ Т)ризм: практика, проблемы, перспективы. 2000. № 4. С. 45-46.

36

имеет каждый. Ресурсы планеты Земля принадлежат всему ее населению, а по­тому вовлечение людей в национальный и международный туризм должно рас­сматриваться как наилучшая возможность проведения досуга».

Регулятивный характер в сфере международного туризма следует при­знать и за иными основными принципами международного права: мирного раз­решения международных споров, добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом ООН, и другими.

Государства руководствуются и должны руководствоваться основными принципами международного права не только при заключении международных договоров в сфере международного туризма и осуществлении сотрудничества в рамках ММПО, но и при принятии односторонних актов, в том числе в законо­дательстве, регулирующем международную туристскую деятельность. «Любые действия любых субъектов в области международных отношений должны со­ответствовать требованиям общих (основных) принципов»⁷⁶.

В настоящее время в международном праве происходит формирование специальных принципов (руководящих начал) международного туристского со­трудничества⁷⁷. В этой связи обращает на себя внимание точка зрения Н.С. Барчуковой. По ее мнению, в основе развития международных туристских связей лежат не только общепризнанные принципы международного права, но и, принимая во внимание, что туристские связи относятся к сфере внешне­экономических связей государств, принципы, действующие в сфере междуна­родных экономических отношений, а также принципы, действующие в сфере международных таможенных отношений, и специфические принципы межгосу­дарственных туристских связей, направленные на повышение политической и экономической эффективности туризма⁷⁸. Но, как было отмечено ранее, между-

⁷⁶ Галснскяя Л.Н. Действие общих принципов международного права в сфере международного частного права. С. 5.

Обоснование существования специальных принципов конкретных областей международного сотрудничества можно встретить у многих авторов. См. например: Галенская Л.Н. Правовые проблемы сотрудничества госу­дарств в борьбе с преступностью. - Л., 1978. С. 8-9; Курс международного права. В 6-ти т. Т. 2. - М, 1967. С. 14-15 (авторы: Бахов А.С., Бобров Р.Л., Богданов О.Б.); Ануфриева Л.П. Соотношение международного пуб­личного и международного частного права: правовые категории. - М, 2002. С. 70.

⁸ Барчукова Н.С. Правовые проблемы развития международных туристских связей // Право и политика в раз­вивающихся странах. - М., 1990. С. 158-159.

37

народная туристская деятельность в настоящее время вышла за рамки междуна­родного экономического сотрудничества. В связи с тем, что она обладает каче­ственным своеобразием в силу специфического характера туристских ресурсов, порядка доступа к ним туристов, являющихся потребителями туристских услуг, а также особенностей международного движения этих туристских услуг, эта деятельность является самостоятельным объектом правового воздействия. Сле­довательно, принципы международного экономического сотрудничества объек­тивно не могут отражать особенности содержания международной туристской деятельности, она должна базироваться на собственных специальных принци­пах. Однако в литературе намечены лишь общие подходы к вычленению дан­ных принципов без раскрытия их нормативного содержания ⁹. Н.С. Барчукова выделяла принцип уважения своеобразия культуры и нравственного достояния народов, принцип оптимального использования туристских ресурсов, широкого доступа всех слоев населения к отпуску и путешествиям, свободы туристской информации и развития, свободного доступа к национальной территории ино­странных граждан, имеющих статус туриста, и другие, в том числе, характери­зующие международный туризм как сферу международных экономических от­ношений⁸⁰. К.Г. Борисов предложил руководствоваться 12 принципами, среди которых свобода передвижения и отсутствие дискриминации; содействие дос­тупу туристов к общественному достоянию посещаемых мест; защита и приум­ножение туристских ресурсов; содействие росту туризма и так далее⁸¹.

Формирование специальных принципов объективно обусловлено качест­венным разнообразием современных международных отношений и происходит под воздействием основных принципов международного права. Специальные принципы не могут противоречить основным (общим) принципам современно­го международного права⁸². Между основными и специальными принципами

⁷⁹  Барчукова Н.С. Международно-правовые   формы   сотрудничества Советского Союза с развивающимися
странами в области туризма //Освободившиеся страны и международное право. - М, 1983. С. 102-103; Барчуко­
ва Н.С. Правовое регулирование международного туризма нл многосторонней основе. - М., 1990. С. 21; Биржа-
ков МБ., Галенская Л.Н. Указ соч. С. 25-29; Борисов К.Г. Международный туризм и право. С. 21-23.

⁸⁰  См.: Барчукова Н.С. Правовое регулирование международного туризма на многосторонней основе. С. 21.

 ⁸¹   См.: Борисов К.Г. Международный туризм и право. С. 21-23.

⁸ Галенская Л.Н. Правовые проблемы сотрудничества государств в борьбе с преступностью. С. 8.

38

международного права есть не только субординационная, но и генетическая связь. Специальные принципы либо являются конкретизацией содержания ос­новных принципов применительно к определенному виду международных от­ношений, либо они выдвигают новые нормативные элементы, либо уточняют особенности действия основных принципов. Специальные принципы должны полностью отвечать требованиям основных принципов международного права,

о ч

отражая в то же время специфику регулируемых отношений . Специальные принципы обеспечивают внутреннюю юридическую согласованность норм оп­ределенной сферы международного сотрудничества. Будучи органически свя­занными с основными принципами, специальные принципы, как и основные, могут отличаться друг от друга разной степенью обобщенности⁸⁴.

Специальные принципы были выработаны практикой международного сотрудничества в сфере туризма и нашли концентрированное выражение в ряде актов, принятых ВТО - специализированной универсальной организацией - или при ее содействии: Манильской декларации по мировому туризму 1980 г.⁸⁵, До­кументе Акапулько 1982 г.⁸⁶, Хартии туризма 1985 г., Гаагской декларации по туризму 1989 г., Глобальном этическом кодексе туризма 1999 г. Принципиаль­ный характер их положений был подтвержден в резолюциях Генеральной Ас­самблеи ООН. Генеральный секретарь ВТО через ЭКОСОС регулярно предос­тавлял отчеты о реализации положений указанных документов.

Так, Манильская декларация по мировому туризму явилась итоговым документом Всемирной конференции по туризму, в которой участвовали де­легации 107 государств-членов ВТО и ООН, а также 91 делегация в качестве наблюдателей . В принятой позже резолюции Генеральная Ассамблея ООН настаивала на том, чтобы государства уделили должное внимание Манильской декларации при составлении и реализации национальных программ, планов,

⁸³ Галснскля Л.Н. Музы и право. Правовые вопросы международного сотрудничества в области культуры. — Л., 1987. С. 16.

⁸^ В отношении основных принципов см.: Бобров Р.Л. Указ соч. С. 74; Курс международного права. В 6-ти т. Т. 2.-М., 1967. С. 10.

⁸⁵  Манильская декларация по мировому туризму 1980 г. //Уваров В.Д., Борисов К.Г. Указ. соч. С. 254-258.

⁸⁶  Документ Акапулько 1982 г. //Там же. С. 248-254.

⁸⁷  См.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 149-150.

39

политики в сфере туризма в соответствии со своими национальными приорите­тами и в рамках работы BTO^g8.

Спустя два года, аналогичные положения были включены в резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН не только в отношении Манильской декларации, но и Документа Акапулько⁸⁹. Документ Акапулько был принят по итогам рабо­ты Всемирного совещания по туризму, целью которого было рассмотрение хо­да и предварительных итогов сотрудничества по реализации договоренностей Всемирной конференции по туризму в Маниле 1980 года.

Гаагская декларация по туризму - это заключительный документ меж­парламентской конференции по туризму, организованной Межпарламентским союзом совместно с ВТО и проведенной в Гааге с 10 по 14 апреля 1989 года. Из десяти принципов, закрепленных в декларации, не все носят правовой характер. Указанные три документа стали результатом деятельности конференций, их положения легли в основу многих международных договоров по вопросам туризма: в преамбулы около 15 двусторонних международных соглашений Рос­сийской Федерации о сотрудничестве в области туризма, заключенных с 1993 года, включена оговорка о том, что Стороны заключают договор, «разделяя положения Манильской декларации по туризму (1980 год) и Основные принци­пы Гаагской декларации по туризму (1989 год)».

Хартия туризма, включающая в себя Кодекс туриста, была одобрена в 1985 году на VI сессии Генеральной ассамблеи ВТО. В ней были предусмотре­ны обязанности государств в сфере развития туризма, права местного населе­ния, вопросы гостеприимства, правила поведения и гарантии для туристов. Бы­ло подчеркнуто, что развитие туризма зависит от вклада в него всех лиц и орга­низаций, связанных с туризмом.

Глобальный этический кодекс туризма был принят единодушно на XIII сессии ВТО, проходившей в Сантьяго (Чили) с 24 сентября по 1 октября 1999 года представителями более 100 государств. Работа над ним была начата в 1997

⁸⁸   Doc UN. A/RES/36/41. 19 November 1981. World Tourism Organization.

⁸⁹   Doc. UN. A/RES/38/146. 19 December 1983. World Tourism Organization.

40

году и получила одобрение со стороны Комиссии ООН по устойчивому разви­тию в апреле 1999 года. Кодекс состоит из десяти статей, которые касаются различных аспектов туристской деятельности и адресованы не только государ­ственным структурам, но и средствам массовой информации, туристским ком­паниям и самим туристам. Специалисты отметили, что содержание кодекса «представляет собой синтез различных заявлений и протоколов, ранее опубли­кованных ВТО»⁹⁰, однако ряд положений отличает новизна. Среди них, напри­мер, запрет злоупотребления детьми в туризме. Первоначально отношение к Кодексу со стороны государств было неоднозначным. Индия, Германия, Япо­ния и Алжир отказались полностью принять его. Статья об ответственности го­сударств за обеспечение безопасности туристов вызвала большие сомнения у делегаций Уругвая и Аргентины. Куба предложила внести в кодекс статью, за­прещающую антирекламные выпады против того или иного государства.

Характер положений, содержащихся в Глобальном кодексе, отличается своеобразием. С одной стороны, впервые для актов такого рода в статье 10 Гло­бального кодекса содержится указание на создание механизма реализации. В соответствии с ней должен функционировать беспристрастный третий орган, именуемый «Всемирный комитет по этике туризма», на который возлагаются функции органа по разрешению разногласий (ст. 10 Глобального кодекса), а также по толкованию, применению и развитию положений Глобального кодек­са (п.1 Протокола по имплементации Глобального кодекса). Всемирный коми­тет по этике туризма формируется органами ВТО из 12 специалистов и 12 за­местителей, действующих в личном качестве. Кроме того, региональные ко­миссии ВТО будут действовать в качестве региональных комитетов по этике туризма. Форма Протокола по имплементации положений Глобального кодекса является составной частью резолюции ВТО, которой был утвержден кодекс.

С другой стороны, в резолюции говорится, что Генеральная ассамблея ВТО рекомендует «всем государствам, членам и не членам ВТО, не принимая

⁹⁰ Ра\.манова В. Кодекс чести торизма (ВТО хочет, чтобы государства хорошо себя вели) /Луринфо.   1999. 22 окт.№29(165).

РОССИЙСКАЯ
41                                         ГОСУДАРСТВЕННАЯ

на себя официальных обязательств (курсив мои — И.Ч.), в кратчайшие сроки присоединиться к принципам, изложенным в этом Кодексе, и руководствовать­ся ими как базовыми при разработке национального законодательства, инфор­мируя об этом Всемирный комитет по этике туризма».

Тем не менее, в мае 2001 года Кодекс получил одобрение ЭКОСОС⁹¹. 21 декабря 2001 года по представлению ЭКОСОС Генеральная Ассамблея ООН одобрила Глобальный этический кодекс туризма⁹². В ходе его предварительно­го обсуждения в рамках Второго комитета (экономические и финансовые во­просы) было подчеркнуто значение Кодекса как свода принципов, регулирую­щих развитие туризма и служащих основой рекомендаций для различных субъ­ектов в туристском секторе с целью уменьшения отрицательного воздействия туризма на окружающую среду и культурное наследие при максимизации вы­год от туризма в продвижении устойчивого развития, понимания между наро­дами, а также снижения уровня бедности⁹³. В своей резолюции Генеральная Ассамблея ООН пригласила правительства и субъектов туристского сектора включать положения Кодекса в соответствующие законы, правила и коммерче­скую практику, что было уже сделано во многих странах (более 57)⁹⁴. Таким образом, следует признать правовой характер положений Глобального кодекса.

Исследование указанных, а также других международных актов по во­просам туризма, позволил выделить следующие принципы:

1) право на туризм.

В общем виде этот принцип закреплен в ст. 7 Глобального этического ко­декса. Этот принцип налагает на государства обязанность обеспечивать соблю­дение права человека на отдых, на отпуск и свободу путешествий и туризма (п. 4 Манильской декларации). Ст. I Хартии туризма уточняет, включая право на разумное ограничение рабочего дня и оплачиваемый отпуск. Сюда также вклю-

⁹¹   Doc. UN. E/2001/61. - 21 May 2001. Approval of the Global Code of Ethics for Tourism.

⁹²   Doc. UN. A/RES/56/212. 21 December 2001. Global Code of Ethics for Tourism.

⁹³   Doc. UN. GA/EF/2981 - 21 November 2001.

⁹⁴   О распространении положений Кодекса свидетельствует тот факт, что при обсуждении вопросов безопасно­
сти туризма на ежегодной встрече министров туризма стран-членов Южноафриканского сообщества развития
Южной Африки - САДК - в мае 2000 года его участники рекомендовали государствам-членам САДК условия
Глобального этического кодекса, чтобы гарантировать защиту туристов, посетителей и их имущества.

42

чается обязанность государств создавать законодательные положения для об­легчения доступа к проведению отпусков всеми слоями населения (п. 9 Доку­мента Акапулько). Должна быть обеспечена свобода передвижения с учетом существующих правил и ограничений, которые должны носить разумный ха­рактер и не ставить под сомнение саму свободу передвижения (ст. XII Хартии, принцип V (1) Гаагской декларации). Существующие туристские формальности должны упрощаться (принцип VI Гаагской декларации по туризму, ст. IV (а) Хартии туризма, п. 17 Документа Акапулько, ст. 8 Глобального этического ко­декса). Политика в отношении устранения таких препятствий в настоящее вре­мя выходит за рамки упрощения пограничных и таможенных формальностей, включая политику стимулирования международного туризма путем совершен­ствования систем ежегодных оплачиваемых отпусков и более равномерного их распределения в течение года, путем совершенствования распределения рабо­чего и свободного времени, путем развития туризма молодежи, пожилых людей и инвалидов. Каждый человек имеет право ставить в известность представите­лей законных органов и общественных организаций о своих потребностях в осуществлении права на отдых и проведение досуга (ст. XIV Хартии туризма).

Ст. 8 (1) Глобального этического кодекса со ссылкой на ст. 13 Деклара­ции прав человека закрепляет преимущественное право туристов и гостей той или иной страны на свободу перемещений внутри страны и из одного государ­ства в другое. Наибольшие сомнения вызывает предоставление такого права в отношении перемещений внутри страны. Иностранный турист — это лицо, при­бывающее в другое государство с определенной программой, при этом он под­чиняется правовому режиму пребывания, установленному в этой стране, а, сле­довательно, режиму посещения определенных территорий.

Этот принцип означает также представление доступа к туризму как мож­но более широким слоям населения (п. 5 Документа Акапулько), особенно мо­лодежи, лицам преклонного возраста, лицам с физическими недостатками (ст. 7 (4) Глобального этического кодекса, п. 15 Манильской декларации),    менее

43

обеспеченным гражданам путем развития социального туризма (п. 10 Маниль-ской декларации).

Туристская деятельность должна исходить из равенства мужчин и жен­щин и уважения человеческих прав, в том числе прав зависимых групп - детей, престарелых, физически неполноценных, этнических меньшинств, коренных народов (ст. 2 (2) Глобального этического кодекса). Доступ к туризму и сам ту­ризм должен осуществляться на недискриминационной основе (Общая резолю­ция «Развитие туризма» Конференции ООН по международному туризму и пу­тешествиям 1963 года⁹⁵, ст. V (Ь) Хартии туризма).

2) обеспечение свободы доступа к туристским ресурсам.

Указанный принцип требует содействовать доступу туристов-граждан своих стран и иностранцев к общественному достоянию посещаемых мест с учетом существующих туристских формальностей (ст. IV (а) Хартии туризма) и уровнем пропускной способности этих мест (принцип III (2) (d) Гаагской дек­ларации по туризму). Кроме того, в соответствии с этим принципом местное население имеет право на свободный доступ к собственным туристским ресур­сам (ст. VI (1) Хартии туризма).

3) туристские ресурсы являются достоянием человечества.

Данное положение было закреплено Манильской декларацией (п. 18). Должна осуществляться этих ресурсов защита, защита же исторических, куль­турных и религиозных мест должна быть обязанностью государства при любых обстоятельствах и особенно во время конфликтов. Должно быть обеспечено их качественно оптимальное использование, принцип подлинности, предотвраще­ние их искажения и фальсификации (п. 17(h) Документа Акапулько). Хартия туризма фиксирует, что государствам следует защищать в интересах настояще­го и будущих поколений туристскую среду, которая, включая в себя человека, природу, общественные отношения и культуру, является достоянием всего че­ловечества (ст. III (е)). Глобальный этический кодекс включил дополнительно

⁹⁵ «Развитие туризма»: Общая резолюция Конференции ООН по международному туризму и путешествиям. 21 августа - 5 сентября 1963 г. // Уваров В.Д., Борисов К.Г. Указ. соч. С. 263-264.

44

ряд принципиальных положений: забота о памятниках, захоронениях, местах религиозного поклонения и музеях, археологических раскопках и исторических местах при поощрении максимального их доступа для туристских посещений; туристская деятельность не должна вести к стандартизации культуры (ст. 4).

4) развитие международного туризма на основе концепции устойчивого развития.

Связь международного туризма и устойчивого развития⁹⁶ имеет два ас­пекта. Во-первых, туризм рассматривается как инструмент достижения устой­чивого развития. Во-вторых, сам туризм должен развиваться с учетом требова­ний устойчивого развития. В результате складывается понятие «устойчивый туризм». Оно используется во многих международных актах, а основные его положения были закреплены в разработанной Всемирной конференцией по ус­тойчивому туризму в 1995 году Хартии устойчивого туризма.

Это требование предполагает, что удовлетворение туристских потребно­стей не должно наносить ущерба социальным и экономическим интересам ту­ристских районов, окружающей среде, природным ресурсам, историческим и культурным местам (п. 18 Манильской декларации); достижение устойчивого экономического роста должно сопровождаться удовлетворением потребностей как живущих, так и будущих поколений (ст. 3 Глобального этического кодек­са). Местное население имеет право пользоваться экономическими, социаль­ными, культурными и иными выгодами от туризма (ст. 5 Глобального этиче­ского кодекса туризма). Транснациональные предприятия должны включаться в местное развитие и избегать отрицательного воздействия на местную экономи­ку (ст. 9 Глобального этического кодекса). Должны поощряться виды туризма с минимальным воздействием на окружающую среду (ст. 3 Глобального этиче­ского кодекса, принцип III Гаагской декларации по туризму). Государства должны содействовать осуществлению туристской*политики на основе концеп­ции устойчивого развития (принцип III Гаагской декларации по туризму).

⁹⁶ См.: Кукушкина А.В. Концепция устойчивого развития (экологический, экономический и социальный аспек­ты) // МЖМП. 2002. № 1 (45). С. 52-60; Морозов Г. Концепция устойчивого развития // Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 11. С. 14-25.

45

5) принцип безопасности международного туризма и запрета использова­ния его в противоправных целях.

Обеспечение безопасности международного туризма предполагает, с од­ной стороны, нейтрализацию возможных вредных последствий туристской дея­тельности на окружающую среду в широком смысле, а, с другой стороны, -обеспечение безопасности потребителей туристских услуг.

Государствам следует предотвращать любую возможность использова­ния туризма для эксплуатации других в целях проституции и обеспечивать вы­полнения этих требований субъектами туристской индустрии (ст.ст. IV, VIII Хартии туризма). Эксплуатация людей, особенно детей, в любой форме, в част­ности сексуальной, противоречит фундаментальным целям туризма, представ­ляет собой отрицание туризма и в соответствии с международным правом должна встречать противодействие всех государств и наказываться без всякого исключения по национальным законам как той страны, в которой совершено правонарушение, так и той, откуда прибыл правонарушитель (ст. 2 Глобального этического кодекса). Международный туризм не должен использоваться для не­законного перемещения культурных ценностей, нелегального распространения наркотических и психотропных веществ.

Этот принцип налагает обязанность обеспечивать безопасность и защиту туристов, а также уважение их достоинства (принцип VII Гаагской декларации), а также их имущества (ст. IV Хартии туризма). В ст. 1 (4) Глобального этиче­ского кодекса требует от «властей принимающей стороны» в целях безопасно­сти и защиты туристов и их собственности обеспечивать туристов необходи­мой информацией, охраной, страховкой, помощью в удовлетворении их нужд, а в соответствии со ст. 6 (4) гарантировать возврат туристов на родину в случае банкротства фирмы-организатора путешествия. Государства должны в соответ­ствии с внутренним законодательством обеспечивать юридическую защиту прав туристов (принцип VII Гаагской декларации по туризму).

46

Особого внимания требует борьба с терроризмом, поскольку терроризм является угрозой туризму и туристским передвижениям (принцип VIII Гаагской декларации).

6) принцип информационного обеспечения международного туризма;
Указанный принцип   требует распространения информации о туризме

(ст. 2 (5) Глобального этического кодекса), в том числе путем включения ту­ризма в программы обучения и воспитания (п. 22 Манильской декларации, п. 17 (i) Документа Акапулько, принцип IX Гаагской декларации по туризму); оказа­ния содействия туристскому образованию всеми средствами массовой инфор­мации (п. 9 (b) (iv) Документа Акапулько); информирования туристов об обы­чаях, религии и прочих сторон культуры местного населения места временного пребывания, о культурных ценностях, о защищаемых природных ресурсах (ст. VI Хартии туризма); путем обучения населения навыкам гостеприимства (ст. 1 (3) Глобального этического кодекса). Местное население имеет право на ин­формацию о проектах, которые могут оказать воздействие на окружающую среду (ст. 5 (4) Глобального этического кодекса).

В соответствии с данным принципом государства должны информиро­вать своих граждан об опасностях, с которыми те могут столкнуться во время путешествия за границей, информация должна носить объективный и непред­взятый характер (ст. 6 (5), (б) Глобального этического кодекса); туристы долж­ны иметь право беспрепятственного контакта с представителями консульств своей страны, а также право доступа к средствам связи (ст. 8 Глобального эти­ческого кодекса).

7)  обязанность государств содействовать и участвовать в развитии на­
ционального и международного туризма.

Обязанность государств содействовать развитию туризма, туристских пу­тешествий была закреплена в Манильской декларации (п. 23). Хартия туризма уточнила - «на благо всех тех, кто в них участвует» (ст. II). Аналогичные поло­жения содержатся в принципе V Гаагской декларации. Эта обязанность должна осуществлять как путем расширения международного сотрудничества, так и

47

путем принятия национальных мер, в том числе разработки национальной ту­ристской политики, планов, программ (ст. III Хартии). Планирование должно осуществляться на комплексной и последовательной основе с учетов всех ас­пектов туризма (принципы II, X Гаагской декларации). Государственные власти должны участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, свя­занные с поощрением соответствующих капиталовложений (п. 14 Манильской декларации). Местные власти должны уважать свободу инвестиций и деловой активности в сфере туризма, особенно для малого и среднего бизнеса (ст. 9 Глобального этического кодекса). Развитие иностранного туризма должно со­провождаться аналогичными усилиями по развитию внутреннего туризма (п. 7 Манильской декларации, принцип II Гаагской декларации по туризму). Взаимо­связь внутреннего и международного туризма объективна. Становление инфра­структуры для внутреннего туризма также является основой для привлечения иностранных туристов. Иначе говоря, международный туризм развивается в рамках внутреннего. На мой взгляд, одним из средств развития туризма должна стать либерализация международной торговли туристскими услугами.

Указанные принципы взаимосвязаны и составляют динамично развиваю­щуюся систему, отражающую сущность деятельности в сфере международного туризма. Думается, что с развитием международного туристского сотрудниче­ства содержание указанных принципов будет обогащаться, следовательно, на­учные исследования в этой сфере должны продолжаться.

К примеру, в рамках обеспечения безопасности международного туризма страны особое внимание обращают на качество услуг, предоставляемых тури­стам. С этим связаны усилия по повышению уровня подготовки профессио­нальных кадров, по формированию систем управления качеством, стандартиза­ции, аттестации и сертификации в сфере туристско-экскурсионного обслужи­вания. Еще в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. в обязательствах, касающихся развития туризма, государства-участники заявляли о возможности изучения во­проса об унификации классификации гостиниц. Существует около 30 класси­фикаций гостиниц, что предопределяет различие уровня туристского обслужи-

48

вания⁹⁷, а, следовательно, осложняет развитие международного туристского обмена. Проект, разработанный Международной гостиничной ассоциацией и ВТО, не был одобрен в силу различия подходов к оценке качества оборудова­ния и различий в климатических условиях.

Названные специальные принципы носят не только системный, но и сис­темообразующий характер, предопределяя взаимосвязь различных направлений сотрудничества в сфере туристской деятельности. Регулирующие их нормы объективно дифференцируются на соответствующие части, которые во взаимо­связи и взаимодействии друг с другом образуют единое целое. Будучи единым целым, совокупность норм, регулирующих международные туристские отно­шения, имеет определенные внешние и внутренние интеграционные связи и выполняет конкретные функции в системе права  .

Существующий механизм правового регулирования туристской деятель­ности выдвигает вопрос о месте соответствующих норм в системе права. Если в общенаучных и учебных издания этот вопрос не решается никак, то в профиль­ных исследованиях говорится о международном туристском праве, как о струк­турном образовании международного права, хотя характер и степень сформи-рованности оценивается по-разному.

Так, Н.С. Барчукова писала, что «туризм еще не сложился в самостоя­тельную подотрасль современного международного права, хотя и является од­ной из эффективных форм внешнеэкономических связей государств»⁹⁹. Позже К.Г. Борисов сделал вывод о наличии самостоятельного института междуна­родного права - международного туристского права, содержанием которого выступают правоотношения между государствами по реализации туристского товара и товаров туристского спроса, размещения питания, транспортных ком­муникационных и рекреационных услуг, а предметом - отношения партнерства и сотрудничества международных и национальных и организаций в области ту-

⁹⁷   См.: Немоляева М.Э. К вопрос)' о классификации гостиниц//Проблемы иностранного туризма в СССР. Сбор­
ник трудов. Вып. 2. - М., 1978. С. 105-108.

⁹⁸   О системности см.: Бордунов В.Д. Системные свойства международного воздушного права //СГП. 1988. № 7.
С. 102.

⁹⁴ Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 74.

49

ризма и международных путешествий¹ . В то же время автор в число источни­ков включает односторонние заявления государств по вопросам туризма, на­циональное законодательство в области туризма¹⁰¹, что не совместимо с приро­дой международного права.

Для международного права характерно единство метода правового регу­лирования¹⁰², а объективный характер системы международного права в целом в литературе не подвергается сомнению, хотя вопрос о критериях выделения отраслей в доктрине является спорным¹⁰³. Действительно, «наличие определен­ной группы международных отношений вовсе не означает, что эта группа мо-

104

жет составлять предмет регулирования для самостоятельной отрасли права» , то есть предмет правового регулирования сам по себе не может служить крите­рием выделения отраслей. В качестве других критериев предлагаются качест­венное своеобразие и обособленность (автономность); особенность источников и способов создания норм; большой объем нормативного материала, регули­рующего данный вид международных отношений; заинтересованность между­народного сообщества в развитии данного вида международного общения и так далее¹⁰⁵. Ни один из критериев не стал общепризнанным в силу недостаточно­сти, неопределенности или непригодности. Е.Т. Усенко полагает, что качеством объективности, помимо специфики предмета, обладает критерий принципа, ле­жащего в основе отрасли. Он пишет: «Основной отраслевой принцип как структурообразующий нормативный фактор отрасли — одно из проявлений спе­цифики международного права, для которого характерно возведение принципа в степень правовой нормы»¹⁰⁶. В то же время существование не одного, а не-

¹⁰⁰      Борисов К.Г. Международный туризм и право. СИ.

¹⁰¹       Там же. С. 12, 17.

¹⁰²      Курс международного права. В 7 т. Т.1. - М„ 1989. С. 264.

¹⁰³      Курс международного права. В 7 т. Т.1. - М.. 1989. С. 242-271; Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории
международного права. - М,  1974. - 264 с; Усенко Е.Т. О системе международного права //СГП. 1988. Кч 4. С.
117-126; Фельдман, Д. И. Система международного права. - М. 1983. - 119 с.

¹⁰⁴      Малинин С.А. Мирное использование атомной энергии. - М., 1971. С. 6.

¹⁰⁵      Обзор см.: Курс международного права. В 7 т. Т.1. - М., 1989. С. 264-267; Мовчан А.П. Международный
правопорядок. - М., 1996. С. 53-58; Усенко Е.Т. Указ сом. С. 123-125; Шевченко ГА. Формирование междуна­
родного права ограничения вооружений и разоружения //МЖМП. 1993. № 1. С. 87-88, а также др.

¹⁰⁶      Усенко Е.Т. Указ. соч. С. 124, 125.

50

скольких отраслевых принципов, по его мнению, является свидетельством того, что отрасль еще не сформировалась, а находится в стадии становления    .

Вполне обоснованной представляется позиция А.П. Мовчана, согласно которой «правовые категории «отрасль», «отраслевой принцип» — всего лишь инструменты научной классификации «системы» нормативного массива меж­дународного права. В международных документах и в практике государств та­кие правовые понятия и категории не применяются, поскольку государства соз­дают нормы международного права в целях урегулирования определенных от­ношений», а подразделение осуществляется в доктрине в научных, исследова-тельских и учебных целях . «В международно-правовой жизни возникают и складываются объективно не «отрасли», а объективно существующие совокуп­ности или определенные группы норм, составляющие неотъемлемые объектив­ные части общего международного права»¹⁰⁹. «Наличие единого способа право­вого регулирования при различных предметах регулирования, - по мнению Л.Н. Галенской, - не позволяет говорить о существовании отдельных отраслей меж­дународного права». Она справедливо считает, что вся область межгосударст­венных отношений имеет свою систему, которая предполагает, в конечном ито­ге, выделение институтов¹¹⁰. Таким образом, для международного права харак­терно попредметное формирование институтов. Поскольку международная ту­ристская деятельность является самостоятельной сферой международного со­трудничества, то можно сделать вывод о том, что международно-правовые нормы и принципы, регламентирующие межгосударственные туристские связи обладают качественной обособленностью. В одной из первых отечественных работ по международному туризму IO.H. Соколов писал: «Международный ту­ризм, как совокупность межгосударственных туристских связей, представляет собой самостоятельное общественное явление со своей историей возникнове-

¹⁰⁷     См.: Там же. С. 124.

¹⁰⁸     Мовчан А.П. Указ соч. С. 55.

¹⁰⁹     Мовчан А.П. Указ. соч. С. 57-58. Выделяя «объективные части общего международного права», автор указы­
вает на условность использования категории «отрасль», см.: Там же. С. 53.

¹¹⁰     Речь идет об институтах в рамках международного материального права (или просто международного права)
и международного процессуального права. См.:  Галенская Л.Н. О понятии международного уголовного права
//СЕМП. 1969. - М, 1970. С. 256.

51

ния и развития, со своими законами и традициями... он прочно занял важное место в межгосударственных отношениях»¹¹¹.

Но международные туристские отношения неоднородны. Межгосударст­венное сотрудничество (связи между государствами или межправительствен­ными организациями) создает основу для международных невластных турист­ских отношений с участием международных неправительственных организа­ций, юридических и физических лиц. Это дало основание исследователям гово­рить о комплексном характере международных туристских отношений. По мнению А.П. Иванова, «международные туристские отношения являются ком­плексными, так как складываются из отношений межгосударственных, регули­руемых нормами международного публичного права, и отношений гражданско-правовых, возникающих при осуществлении туристского обмена»¹¹². Н.С. Бар-чукова, придерживаясь точки зрения о комплексности международных турист­ских отношений, выделяла в их составе не две, а три группы отношений: меж­государственные отношения, регулируемые нормами международного публич­ного права; отношения иностранных юридических лиц, регулируемые нормами международного частного права; отношения, возникающих при туристском об­мене, которые не ограничиваются пределами одного из их государств-участников и подлежат гражданско-правовому регулированию ' .

Более полным представляется подход Н.С. Барчуковой, поскольку он в большей степени отвечает международному характеру невластных отношений, возникающих в рамках международного туризма. Однако он нуждается в неко­тором уточнении. Как было отмечено ранее, в рамках международной турист­ской деятельности невластные отношения могут возникать между тремя кате­гориями участников: поставщиками (производителями) туристских услуг, ту­ристскими организациями, туристами. Регулирование отношений международ­ного характера нормами международного частного права не зависит от субъ-

¹¹¹       Соколов Ю.Н. Указ. соч. С. 234.

¹¹²       Иванов А.П. Правовое регулирование международных туристских отношений: Авторсф. дис.канд. юрид.
наук.-М, 1974. С. 4.

¹¹³       Барсукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 7.

52

ектного состава: юридические или физические лица. То обстоятельство, что указанные отношения могут регулироваться нормами национального граждан­ского права, является уже результатом решения коллизионного вопроса - во­проса о применимом праве. Отдельные отношения могут быть ограничены пра­вопорядком одного государства, например, правоотношения между туристом и турагентом по доставке туриста в аэропорт для отбытия в страну назначения. Но даже так называемые «внутренние» отношения связаны с реализацией меж­дународной туристской поездки. Они носят второстепенный характер, иначе говоря, являются отношениями обслуживающими в том плане, что они способ­ствуют совершению туристской поездки, реализации обязательств по турист­скому договору. Таким образом, международные туристские отношения необ­ходимо рассматривать в широком смысле. Такой подход позволяет учесть спе­цифику механизма их правового регулирования.

Главную роль в регулировании международных невластных туристских отношений в настоящее время играют национально-правовые источники, соз­даваемые государствами с учетом их международно-правовых обязательств. Однако крайне редко международная туристская деятельность регулируется соответствующими специальными актами. Как правило, на нее распространяют действие общие нормы национального законодательства о туризме, которое на­правлено, как правило, на а) увеличение валового национального дохода от ту­ристской деятельности, б) защиту потребителя туристских услуг, в) организа­цию туристской деятельности в законных рамках, г) сохранение туристских ре­сурсов¹¹⁴. Сложный характер правового регулирования туристской деятельно­сти, в том числе международной, на национальном уровне отмечается как оте­чественными, так и зарубежными исследователями. Так, Е.Л. Писаревский пи­шет, регулирование туризма «осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства. Данное положение позволяет признать законода­тельство о туризме комплексной отраслью законодательства, что обусловливает

1М

 

Гуляев В. Г. Указ. соч. С. 23-24.

53

особенности его правового регулирования»¹¹⁵. X. Монтанер Монтехано относит туризм к сфере регулирования норм публичного и частного права: торгового, гражданского, трудового, административного, фискального права¹¹⁶. В то же время национальное законодательство о туризме должно выступать так назы­ваемым «вторичным» регулятором, оно должно в силу основного принципа pacta sunt servanda соответствовать международным обязательствам государст­ва в этой сфере. В силу взаимосвязи международных туристских отношений с правопорядками различных государств и международным правопорядком на­ционально-правовая регламентация не может носить достаточный характер; она не вполне соответствует природе международной туристской деятельности.

Таким образом, правовое регулирование международных отношений, возникающих в ходе международной туристской деятельности, осуществляется с помощью общих и специальных международно-правовых принципов, норм международного публичного и частного права. Сложносоставной характер этих отношений в целом не позволяет сделать вывод о существовании качественно однородного правового образования - международного туристского права, по­скольку речь идет о комплексном правовом институте. Такое выделение, как справедливо отметил С.А. Малинин, «выходит за рамки понятия системы пра­ва... и переходит в область научной систематизации права»¹¹⁷.

Далее будут рассмотрены реализация договорной и институционной форм международного (межгосударственного) сотрудничества по вопросам правового регулирования международной туристской деятельности на универ­сальном, региональном и двустороннем уровне.

¹¹⁵       Писарсвский Е.Л. Законодательство в области туризма. Тенденции и перспективы //Юрист. 2002. № 4. С. 42.

¹¹⁶       Монтанер Монтехано X. Указ. соч. С. 14.

¹¹⁷ Малинин С.А. Указ. соч. С. 9.

54

Глава 2. Международные договоры по вопросам международной туристской деятельности

Развивающаяся международная туристская деятельность требует от госу­дарств решения многих проблем, которые становятся предметом обсуждения на различных международных совещаниях, а подходы к их решению закрепляют­ся в актах конференций, международных договорах, декларациях. Основными категориями актов, регламентирующих обязательства государств в сфере меж­дународной туристской деятельности, выступают резолюции международных

1 1 С

организаций и международные договоры. Они различаются по порядку при­нятия, по кругу регулируемых вопросов. Международные договоры всегда но­сят юридически обязательный характер, в отличие от резолюций международ­ных организаций, за некоторыми исключениями¹¹⁹. В то же время характер обя­зательств различается в зависимости от уровня сотрудничества государств.

§ 1. Общая характеристика универсальных международных договоров в сфере международного туризма

На универсальном уровне международные договоры, кодифицирующие нормы в области международного туризма, подобные Конвенции ООН по мор­скому праву 1982 года в соответствующей сфере, отсутствуют. Универсальные международные договоры регулируют лишь узкий круг вопросов.

Одними из первых универсальных международных договоров по туризму стали принятые в 1954 году на Генеральной конференции по таможенным фор-

¹¹⁸        Термином «резолюции международных организаций» охватываются все виды правовых актов, издаваемых
ими. См.: К>рс международного права. В 7 т. Т. I. - М., 1989. С. 205-208, 211-215; Нсшатаева Т.Н. Междуна­
родные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. - М„ 1998. С. 91. 05
их природе ММПО см.: Малинин С.А., Ковалева Т.М. Правовая природа административно-регламентационных
актов, издаваемых межгосударственными организациями//Правоведение. 1999. №. 2. С. 213-220.

¹¹⁹        Например, регламенты, директивы и решения (постановления) ЕС (ст. 249 Договора об учреждении ЕС),
решения Совета министров Системы интеграции Центральной Америки (ст. 22 Тегусигальпского Протокола к
Уставу Организации государств Центральной Америки), решения Совета министров иностранных дел. Комис­
сии Андского сообщества и резолюции Генерального секретаря (ст. 3 Договора о Суде Андского сообщества),
решения Совета ОЭСР (ст. 5 Конвенции, учреждающей ОЭСР).

55

мальностям Конвенция о временном ввозе частных дорожных перевозочных средств¹²⁰, Конвенция о таможенных льготах для туристов и Дополнительный протокол к Конвенции о таможенных льготах для туристов, касающийся ввоза относящихся к туризму осведомительных документов и материалов¹ '. Наша страна присоединилась к ним в 1956 году. В них был предусмотрен ряд льгот для ввоза предметов личного пользования и личного потребления туриста, дан перечень этих предметов с установлением для некоторых количественных пре­делов (папиросы, вино, одеколон и тому подобные). Был установлен стоимост­ной предел для беспошлинного ввоза сувениров для транзита и предел для су­вениров, приобретенных в стране посещения, при условии, что они будут нахо­диться при самом туристе или же в его сопровождающем багаже и не предна­значены для торговых целей. Закрепление определения термина «турист» по­зволило ввести, к примеру, ограничения для применения льгот, которое дей­ствует в отношении туриста, въезжающего в страну ввоза чаще, чем раз в ме­сяц. На иностранных туристов были распространены льготы по освобождению их от уплаты таможенных пошлин и таможенных сборов при временном ввозе ими в целях международного туризма на территорию страны посещения част­ных дорожных перевозочных средств. Для упрощения ввоза был разработан порядок выдачи документов на временный ввоз, а также образец этих докумен­тов - carnets de passages en douane. Названный Дополнительный протокол со­держит в себе положения о беспошлинном ввозе осведомительных документов и материалов при соблюдении условий, что они посылаются официальным ту­ристическим учреждением, что они ввозятся под ответственность аккредито­ванного представителя отправителя, что в них содержится не более 25 % част­ной коммерческой рекламы, а главное, - что они должны быть вывезены об­ратно; то есть их основное назначение - ознакомление с жизнью, культурой, бытом, историей другой страны,   привлечение туристов¹²². Дополнительный

^1:0 СДД. Вып. XXI. - М, 1968. С. 279-286. '*' Там же. С. 268-279.

%¹²² Подробнее см.: Барчукова Н.С. Правовое регулирование международного туризма на многосторонней осно-

ве. С. 24-27.

56

протокол согласуется с Соглашением о ввозе материалов образовательного, на­учного и культурного характера 1950 года и Протоколом к этому Соглашению 1976 года. В соответствии с этими договорами государства обязались предос­тавлять необходимые лицензии и / или иностранную валюту для ввоза публи­каций, предназначенных для развития туризма за пределами страны ввоза, на­правляемых и распространяемых бесплатно¹²³, не облагать эти издания внут­ренними налогами или другими сборами в момент ввоза или впоследствии¹   .

Следующим договором, решающим таможенные вопросы туризма, стала Международная конвенция по упрощению и гармонизации (согласованию) та­моженных процедур (Конвенция Киото) 1973 года, содержащая Приложение «F.3», касающееся упрощения таможенных формальностей по отношению к путешественникам (туристам)¹²⁵. Его условия применяются по отношению к проживающим и не проживающим в данной стране путешественникам как при въезде, так и при выезде с данной территории государства. Для них при­нята унифицированная форма таможенной декларации на багаж. По мнению ВТО, в целом Приложение «F. 3» Конвенции Киото полностью соответствуют формальностям, выполняемым туристами, однако с целью развития туризма были бы необходимы дополнительные меры по смягчению формальностей и увеличению льгот, к примеру, поднять с 50 до 100 долларов США таможенное освобождение, содержащееся в §§ 21 и 28 Приложения «F. 3». В связи с при­нятием этого Приложения «F. 3» ВТО признала нецелесообразным проводить работу по пересмотру Конвенции о таможенных льготах для туристов¹²⁶.

Надо отметить, что если на начальных этапах сотрудничества государства шли по пути решения вопросов о таможенных формальностях, паспортно-визовых, то в настоящее время ВТО ставит перед государствами задачу решения комплекса проблем туристских формальностей в целом, в частности, путем подписания Буда­пештской конвенции по упрощению туристских путешествий, поездок и пребы-

¹²³   ст. II Соглашения о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера, 22 ноября 1950 г.
//БМД. 1999. №3. С. 3-20.

¹²⁴   Международные нормативные акты ЮНЕСКО. - М, 1993. С. 595 - 596.

¹²⁵   Текст см.: Борисов К.Г. Международный туризм и право. С. 204-219.

¹²⁶   Борисов К.Г. Международное таможенное право: Учеб. пособие. - М., 1997. С. 159.

57

ваний. Первым шагом стало включение ее положений в Гаагскую декларацию по туризму. Она определяет принципы упрощения путешествий, возлагает на государства обязанность упрощать туристские поездки и организационные во­просы пребывания. Но вместе с тем, говорится, что «ни одно из положений Конвенции не может быть истолковано, как препятствующее Договаривающей­ся Стороне принимать временные меры, которые она считает необходимыми для сохранения правопорядка и безопасности. О введении таких временных мер должны быть незамедлительно проинформированы другие Стороны».¹²⁷

Международное сотрудничество в сфере торговли туристскими услугами регулируется Генеральным соглашением по торговле услугами, заключенным по итогам Уругвайского раунда . Основные положения ГАТС во многом на­поминают ГАТТ, а именно: о национальном режиме, о режиме наибольшего благоприятствования, о гласности и другие. Сходно решение спорных ситуаций с помощью системы урегулирования споров, общей для ГАТТ и ГАТС¹²⁹. Как в ГАТТ отсутствует определение категории «товар», так и ГАТС не дает опреде­ления услуги. ГАТС содержит два вида условий. С одной стороны, это общие обязательства, часть которых касается всех секторов услуг, а часть - только оп­ределенных (например, ст. XI «Платежи и переводы»). Эти общие обязательст­ва позволяют говорить о ГАТС, как о рамочном соглашении. С другой стороны, в ГАТС включены конкретные обязательства, которые являются договорными условиями, специфическими для каждого участника Соглашения. Перечни конкретных обязательств¹³⁰ являются неотъемлемой частью ГАТС, их прилага­ет каждый участник Соглашения на основании ст. XX. По туристскому сектору было принято наибольшее число обязательств¹³¹.

Именно во второй группе обязательств появляется гибкость ГАТС. Во-первых, государства-члены сами выбирают те сектора услуг или субсектора, по

¹²⁷    Маринин ММ., Сснин B.C., Хорошилов А.В. Указ. соч. С. 9.

¹²⁸   Подробнее о ГАТС см.: Дюмулси И.И. Указ. соч. С. 114-123;

¹²⁹   Дюмулсн И.И. Указ. соч. - С. 116.

¹³⁰   Требования к их содержанию см.: Doc. WTO. S/L/92. 28 March 2001. Guidelines for the scheduling of specific
commitments under the General Agreement on Trade in Services (GATS).

¹³¹    К марту 1999 года обязательства по туристскому сектору приняли 114 из 134 государств-членов Всемирной
торговой организации.

58

которым они будут принимать обязательства; возможен частичный охват малой части одного сектора. Во-вторых, по тем услугам, по которым взяты обязатель­ства, государства могут устанавливать ограничения, определяющие степень доступа на национальный рынок и характер национального режима, который они будут гарантировать. В-третьих, государства могут ограничить обязатель­ства лишь некоторыми способами поставки услуг; они могут также отказаться от взятых на себя обязательств и повторно принять их. В-четвертых, чтобы обеспечивать более благоприятный режим некоторым торговым партнерам, государства могут установить исключения (продолжительностью до 10 лет) из режима наиболее благоприятствуемой нации, который, в противном случае, является применимым ко всем услугам. Так, в списке Иордании указывается, что иностранные турагентства могут осуществлять свои туры в Иордании только через местного поставщика услуг; доля иностранного капитала в орга­низациях - поставщиках туристских услуг не может быть более 50 %, а дирек­тором таких организации может быть только гражданин Иордании¹³².

В 1999 году развивающимися странами был представлен проект Прило­жения по туризму. Необходимость его принятия развивающиеся страны объяс­няли рядом обстоятельств. Во-первых, по их мнению, существующие догово­ренности не позволяют адекватно регламентировать такой сложный комплекс, как туризм. Во-вторых, нет возможности контролировать прогрессивную либе­рализацию и принятие обязательств в отношении туризма и связанных с ним услуг, в частности, достижение целей ст. IV ГАТС «Возрастающее участие раз­вивающихся стран». Поскольку в туризме широко распространены ограничи­тельные меры, то их регламентация могла бы позволить развивающимся стра­нам применять эти меры с целью защиты внутреннего туристского рынка. Ана­логичные меры предусмотрены в ГАТТ, но к туризму эти положения не приме­нимы¹³³. Представленный проект Приложения по туризму состоял из восьми разделов, а также списка услуг, входящих в туристскую группу. В нем фикси-

¹³²    GATS/SC/128. 15 December 2000.

¹³³    Doc. WTO: WT/GC/W/372. S/CAV/127. 14 October 1999.

59

ровались цели, понятия, гарантии конкурентоспособности, положения об охра­не потребителей туристских услуг, порядок доступа к информации, вопросы авиатранспорта и безопасности, доступа к авиаинфраструктуре, затрагивались вопросы сотрудничества по устойчивому развитию туризма и отношений с дру­гими международными организациями. При обсуждении проекта на сессии Со­вета по торговле услугами развитые страны против указанного Приложения выдвинули ряд вполне обоснованных возражений. Во-первых, было отмечено, что Приложение не должно затрагивать вопросы, относящиеся к компетенции других международных организаций или к сфере обсуждения других органов Всемирной торговой организации. Например, Бразилия выказала сомнение во­обще в необходимости самого Приложения, поскольку интересы развивающих­ся стран в сфере туризма рассматривает не Всемирная торговая организация, а ЮНКТАД. Во-вторых, было подтверждено, что авиатранспорт должен быть объектом отдельного регулирования. В-третьих, критике был подвергнут ис­пользованный широкий подход при определении круга туристских услуг.

К 2001 году был подготовлен другой вариант проекта¹³⁴, учитывающий основные замечания, хотя в целом структура его осталась прежней. В новом проекте при формулировке наиболее спорных определений были использованы Рекомендации ООН и ВТО по статистике туризма 1994 года, Методические ре­комендации по структуре туристского счета-сателлита 2000 года, Глобальный этический кодекс туризма 1999 года. Вместо фиксации перечня прав потреби­теля, которые требуют принятия адекватных мер, была сделана ссылка на со­блюдение резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 39/248 1985 года «Защита потребителя». Были уточнены обязательства по устойчивому развитию туриз­ма, например, вместо признания потребности в условиях равноправной и кон­курентоспособной торговли было включено обязательство гарантировать эти условия путем реализации Приложения. Часть условий Приложения (о сотруд­ничестве по устойчивому развитию, о взаимоотношениях с другими междуна­родными организациями) представляет собой адаптацию к туристским услугам

134

 

Doc. WTO: S/CSSAV/107. 26 September 2001.

60

согласованных условий Приложения по телекоммуникациям. Приложение по туризму было поддержано ВТО, ЮНКТАД.

В целом принципы и характер регламентации торговли туристскими ус­лугами, сложившийся в соответствии с ГАТС, применяются и в рамках отдель­ных региональных интеграционных объединений государств, а также учитыва­ются при заключении иных соглашений по вопросам либерализации торговли услугами. Если в отношении договоров о либерализации ГАТС содержит спе­циальные предписания (ct.V «Экономическая интеграция»), то создание тамо­женных союзов и зон свободной торговли государствами-членами ВТО осуще­ствляется в соответствии со статьей XXIV Генерального соглашения по тари­фам и торговле, которая действует с учетом Договоренности о толковании ста­тьи XXIV ГАТТ. Однако в соответствующих нормах ГАТТ речь идет о либера­лизации торговли товарами в рамках интеграционных группировок, в то же время в ГАТС специальных указаний о режиме торговли услугами в рамках интеграционных группировок не содержится. Таким образом, этот вопрос будет подлежать регулированию нормами ГАТТ, действующими в качестве общих правил, если это не противоречит положениям ГАТС. Исследуя вопрос о соот­ношении ГАТТ и ГАТС, Д. Карро и П. Жюйар справедливо отмечали: «В слу­чае коллизии между нормами ГАТС и положениями ГАТТ-94, рассматриваемо­го в качестве lex generalis международной торговли, приоритет будет за специ­альными нормами ГАТС...ГАТС не было задумано просто как распространение «режима ГАТТ» на сферу услуг, даже если между ними много черт и анало­гий»¹³⁵. Наиболее высокий уровень либерализации сектора услуг (туристских, в частности) достигнут в рамках ЕС и Североамериканской ассоциации свобод­ной торговли. 24 августа 1996 года государства-члены САДК подписали Про­токол о торговле, в котором договорились в течение восьми-двенадцати лет создать механизм для образования зоны свободной торговли, которая будет подключена к системе Всемирной торговой организации, ее соглашениям -ГАТТ и ГАТС (ст.ст. 1,9, 16, 18 Протокола). Но если в части торговли товара-

⁵Карро Д., Жюйар П. Указ. соч. С. 284.

61

ми государства закрепили достаточно четкие обязательства, то в части либера­лизации торговли услугами, государства лишь в самом общем виде признают ее важность для развития национальной экономики стран и подтверждают наме­рение принять соответствующие меры в соответствии с условиями ГАТС (ст. 23 Протокола о торговле). На принципах ГАТС построено Рамочное соглаше­ние по услугам АСЕАН 1995 года. В Андском сообществе, включающем Анд-скую систему интеграции, действует Решение 463 Комиссии Андского сообще­ства от 25 мая 1999 года, которое, предусматривая аналогично ГЛТС четыре способа поставки туристских услуг, установило, что каждое государство-член будет предоставлять туристским услугам и поставщикам туристских услуг лю­бого государства-члена свободный доступ на свой рынок и национальный ре­жим при поставке услуг любым способом (ст. 4).

Единственным универсальным международным договором, унифициро­вавшим регулирование международных невластных туристских отношений, стала Конвенция о контрактах на путешествие, разработанная Международным институтом по унификации частного права (УНИДРУА)¹³⁶. Принятию текста конвенции была посвящена дипломатическая конференция, проходившая в Брюсселе в 1970 году, и 24 февраля 1976 года, спустя три месяца после сдачи депозитарию (правительство Бельгии) пятой ратификационной грамоты, она вступила в силу. Конвенция не получила широкого распространения, что про­гнозировалось еще в год вступления ее в силу¹³⁷. Ее участниками являются Ар­гентина, Бенин, Камерун, Того, Италия¹³⁸. В конце 70-х годов в Комитете пра­вительственных экспертов под эгидой УНИДРУА рассматривался проект меж­дународной конвенции, целью которой являлось определение взаимных прав и обязанностей между гостиничными организациями и их клиентами¹³⁹, но она так и не была принята.

¹³⁶ В отечественной литературе можно встретить и другой перевод названия этой конвенции, а именно, как Брюссельская конвенция о туристских контрактах. См.: Бахин С.В. С>^5право (международные своды унифици­рованного контрактного права). - Спб., 2002. С. 28.

Bogdan M. Travel Agency in Comparative and Private International Law. - Lund, 1976. P. 23.

¹³⁸      Комаров A.C. Международная унификация правового регулирования внешнеэкономической деятельности
//Законодательство. 1999. № 12. С. 25.

¹³⁹      Уваров В.Д-, Борисов К.Г. Указ. соч. С. 193.

62

Сфера действия Брюссельской конвенции определена широко. Она рас­пространяется на туристские договоры, заключенные туристской фирмой, ме­сто основной деятельности которой, а при отсутствии такового обычное место деятельности или место деятельности, в котором был заключен договор, нахо­дится на территории государства - участника Конвенции (ст. 2). Однако статья 40 (1) (а) позволяет любому договаривающемуся государству в любой момент сделать оговорку о применении данной Конвенции только к контрактам, кото­рые исполняются полностью или частично, в пределах иного государства, чем государство, в котором был заключен контракт, или из которого путешествен­ник отбыл. Кроме того, государство в любой момент может заявить о том, что нормы Конвенции применяются лишь на части его территории.

Сложившееся в практике международного туризма разделение турист­ских фирм (турагентов - по смыслу Конвенции) на организаторов путешествия и посредников по путешествию обусловили закрепление в Конвенции двух ви­дов туристского договора - организованного (organized travel contract) и по­среднического (intermediary travel contract)¹⁴⁰. В данной Конвенции определены стороны туристского договора, их обязательства применительно к каждому его виду, основания и размер ответственности, сроки исковой давности по требова­ниям к туристским организациям и некоторые другие вопросы.

К числу достоинств Брюссельской конвенции можно отнести закрепление в ст. 6 обязательных реквизитов документа на путешествие, который, с одной стороны, является доказательством заключения договора, с другой - удостове­ряет право туриста на получение комплекса услуг. Брюссельская конвенция оп­ределила подход к решению проблемы взаимоотношений с путешественником при «нераскрытом» агентировании. Она установила, что турагент должен все­гда включать в документы на путешествие, что он действует как посредник в случае продажи путешественнику тура, подготовленного каким-либо другим турагентом (ст. 18(1)). В противном случае, согласно ст. 19 (2) он будет счи-

¹⁴⁰ Иванов А.П. Некоторые вопросы международно-правового регулирования заграничных туристских посгзок //Актуальные проблемы современного международного права: Труды МГИМО. Вып. 4. -М, 1973. С. 227-228.

63

*             таться организатором тура со всеми вытекающими из этого последствиями.

К числу недостатков Конвенции относятся неполнота и непоследователь­ность регламентации, неопределенность ряда положений, что, по мнению не­мецких исследователей Дж. Мейера и С. Кубиса, снижает ее унифицирующий эффект¹⁴¹.

Конвенция не решает вопроса о том, одинаковы ли роль организатора пу­тешествия и роль посредника в заключаемых ими контрактах на путешествие, а лишь определяет три сферы обязательств организатора путешествия: по орга­низации путешествия, по ответственности за собственные услуги, по ответст­венности за услуги, оказываемые третьими лицами (ст. 13-15). Обязательный характер ответственности организатора путешествия Брюссельская конвенция компенсирует, закрепляя максимальные пределы ответственности в золотых франках 0,900 пробы весом 10/31 грамма. В то же время, в отличие от других

142

конвенции, в которых используется такая же условная единица измерения , Брюссельская конвенция не устанавливает порядок пересчета золотого франка в национальную валюту.

Несмотря на то, что по сфере применения Брюссельская конвенция ори­ентирована на потребителя туристских услуг, в самой Конвенции защита инте­ресов потребителя не всегда четко прослеживается. Так, Конвенция дает воз­можность организатору путешествия избежать всей ответственности, доказав, что он действовал старательно при выборе поставщика отдельных услуг.

Значительно затрудняет единообразное применение Брюссельской кон­венции недостаточно четкая редакция целого ряда ее положений, таких как «принимать все необходимые в интересах путешественника меры», «возмещать друг другу убытки справедливым образом» (ст. 10), «проявлять себя прилеж­ным организатором путешествия» (ст. ст. 13, 15), «нормальное поведение пу­тешественника» (ст. 23). К примеру, в соответствии со ст. 3 Брюссельской кон-

¹⁴¹       Meyer J., Kubis S. Pauschalrciserccht in Europa // Ztschr. fur vcrglcichende Rcchtswiss. - Heidelberg, 1993. - Bd
92. H. 2. S. 204.

¹⁴²      См.:  ст. 14 Конвенции о договоре международной перевозки пассажиров и багажа по внутренним водным
путям, 1 мая 1976 года, ст. 9 Конвенции об ограничении ответственности собственников судов внутреннего
плавания, 1 марта 1973 года.

64

венции организатор и посредник путешествия обязаны защищать права и инте­ресы путешественника согласно общим принципам права и добрым обычаям в этой сфере, в то же время сама конвенция не позволяет установить содержание категорий «общие принципы права» и «добрые обычаи».

Брюссельская конвенция ничего не говорит о том, имеет ли путешествен­ник право на получение компенсации за неимущественный вред, регламентиру­ет не все вопросы недействительности контракта, например, вследствие поро­ков воли, или отсутствия надлежащей правосубъектности у сторон контракта. По ряду вопросов Конвенция обращается к национальному праву. Ст. 2 (2) до­пускает существование специальных законов, устанавливающих льготный ре­жим для некоторых категорий путешественников. Статьи 9 и 20 говорят, что путешественник может в любое время отменить контракт, при условии, что он выплачивает компенсацию турагенту в соответствии с «национальным правом» или условиями контракта. Статьи 13 (2) и 22 (2) допускают некоторые различия в максимальных пределах ответственности среди договаривающихся госу­дарств, что также создает возможность коллизии правовых норм. Статьи 14 и 15 отсылают к «правилам, регулирующим такие услуги». В ряде случае обра­щение к национальному праву вытекает из содержания неявным образом. Это касается, в частности, порядка исчисления сроков, предусмотренных Брюс­сельской конвенцией, разграничения договорной и внедоговорной ответствен­ности турагента, порядка исчисления убытков. Таким образом, Брюссельская конвенция не исключает необходимость решения многих коллизионных про­блем. Отсутствие в ней унифицированной коллизионной нормы также сущест­венно снижает значение Конвенции¹⁴³.

Несмотря на то, что Конвенция не получила большого распространения, она стала первым опытом универсальной унификации норм, регулирующих от­ношения путешественника и туристской организации и оказала влияние на раз­витие внутреннего законодательства о туризме не только стран-участниц, но и

143

Иванов Л.П. Некоторые вопросы международно-правового регулирования заграничных туристских поездок. С. 234.

65

иных государств, в частности, Российской Федерации.

Иногда число универсальных международных договоров очерчивается чрезвычайно широко за счет включения в него транспортных конвенций и кон-

144 г-

венции о договорах международной купли-продажи товаров. Если включение конвенций о пассажирских перевозках еще можно попытаться обосновать большим удельным весом услуг перевозки в реализуемом пакете туруслуг, то распространение на нематериальную сферу положений о купле-продаже това­ров вряд ли объяснимо.

Особо стоит вопрос о Международной гостиничной конвенции 1979 года, присоединение к которой некоторые авторы видят в качестве шага на пути раз­вития правоотношений в сфере туризма в Российской Федерации¹⁴⁵. В 1999 го­ду на основе Кодекса практики отношений владельцев гостиниц и турагентств 1991 года, сменившего Гостиничную конвенцию 1979 года, был принят новый Кодекс¹⁴⁶. Участниками данного Кодекса (как и ранее Конвенции) являются международные неправительственные организации: Международная гостинич­ная ассоциация и Всемирная Федерация ассоциаций турагентств. Уже в силу субъектного состава этот акт не является международным договором, следова­тельно, и говорить о присоединении некорректно. В литературе подчеркивается неоднозначность правовой оценки таких актов, которая сводится к их характе­ристике как актов «квазиправового»¹⁴ или «субправового» регулирования¹⁴⁸.

Научно-техническое развитие предложило новые виды туризма - антарк­тический и космический. Поскольку космическое пространство и Антарктика относятся к территориям общего пользования, их режим закреплен в универ­сальных международных договорах, то и туристская деятельность, как форма

¹⁴⁴ Гуляев В. Г. Указ. соч. С. 217-218; Писарсвский Е.Л. Т)ристская деятельность: Проблемы правового регули­рования. - Владивосток, 1999. С. 98.

⁴⁵ Си. напр.: Писаревский Е.Л. Т>ристская деятельность: Проблемы правового регулирования. - Владивосток, 1999. С. 98, 103.

¹⁴⁶       Code Of Practice on the relations between hoteliers and travel agents drawn up by the International Hotel & Restau­
rant Associalion (IH&RA) and the Universal Federation of Travel Agents' Associations (UFTAA), 14 September 1999:
DOC. SG-99.300.

¹⁴⁷       Международное частное право: современные проблемы (И.С. Зыкин). -М, 1994. С. 414-417.

¹⁴⁸       Бахин СВ. «Формулярное право» и его международно-правовая унификация //РЕМП, 2000. - СПб., 2000. С.
80-83.

66

использования этих территорий, форма посещения, также должна регулиро­ваться на универсальном уровне.

С середины XX века Антарктика стала привлекать внимание не только ученых и исследователей, но и туристов, вызвало большую обеспокоенность участников Консультативных совещаний. Во-первых, туристические группы, частные экспедиции и просто отдельные путешественники осложняли работу научно-исследовательских станций, мешали проведению научных исследова­ний, а оказание им содействия и помощи ложилось дополнительным бременем на деятельность станций. Во-вторых, туризм и деятельность неправительствен­ных экспедиций грозили в случае несоблюдения выработанных Консультатив­ными совещаниями мер привести к нарушению экологического баланса в Ан­тарктике¹⁴⁹. Договор об Антарктике¹⁵⁰ непосредственно не регулирует вопрос о туризме. Однако ст. X договора обязывает прилагать соответствующие усилия, совместимые с Уставом ООН, с тем, чтобы в Антарктике не проводилось ка­кой-либо деятельности, противоречащей принципам и целям договора. Кроме того, ст. IX договора возлагает на Консультативные совещания обязанность разрабатывать меры, содействующие осуществлению его целей и принципов. Все это побудило участников IV Консультативного совещания впервые вклю­чить в повестку дня его работы вопрос «Туризм в Антарктике». Совещание ус­тановило порядок посещения станций туристами (рекомендация IV-27). Прави­тельство страны, в которой организуется туристическая экспедиция, обязано уведомить по дипломатическим каналам правительство страны, станцию кото­рого экспедиция намерена посетить. В свою очередь, это правительство в ко­роткий срок сообщает об условиях выдачи разрешения на посещение, которые в обязательном порядке включают предоставление гарантий соблюдения поло­жений Договора об Антарктике и Рекомендаций, вступивших в силу, а также правил, применяемых на станциях, которые намечены к посещению. Позже в

¹⁴⁹      Подробнее об антарктическом торизме и охране окружающей среды см.: Scott S. V. How cautious is precau-
tious ?: Antarctic tourism and the precautionary principle //International & Comparative Law Quarterly. 2001. Vol. 50.
Part 4. P. 967-970

¹⁵⁰      СДД. Вып. XXII.- M, 1967. С 233 -239.

67

рекомендации VI-7 участники VI Консультативного совещания обязались при­лагать соответствующие усилия к тому, чтобы все посетители в районе дейст­вия договора не занимались какой-либо деятельностью, противоречившей принципам и целям договора или разработанным в соответствии с ним реко­мендациям Консультативных совещаний. В соответствии с рекомендацией VIII-9 правительства стран-участниц VIII совещания взяли обязательство делать все возможное для обеспечения того, чтобы все лица, прибывающие в район дейст­вия договора, были ознакомлены с принятой практикой и соответствующими положениями договора, а туристические группы посещали только районы, вы­деленные как представляющие интерес для туристов. В рекомендации также говорилось, что выдача разрешений на посещение станций должна обусловли­ваться требованием о предоставлении организаторами туристической поездки стране, чью станцию туристическая группа посетила, составленного по специ­альной форме отчета о деятельности данной группы в районе действия Догово­ра об Антарктике. Наиболее развернутое, по мнению В.В. Голицына, решение по вопросу о туризме и деятельности неправительственных экспедиций в рай­оне действия договора приняло X Консультативное совещание¹⁵¹. Решение со­держало заявление о принятой практике и соответствующих положениях дого­вора, предназначенное для руководства всех, посещающих Антарктику. В нем сосредоточены положения предшествующих рекомендаций Консультативных совещаний о мерах по регулированию туризма. В заявлении уточняется, что кроме получения разрешения по дипломатическим каналам требуется также достижение окончательной договоренности о посещении любой станции с ее руководством не позднее, чем за 1-2 суток до предполагаемого прибытия на станцию. В разделе «Руководство для туристов» указываются разрешенные и запрещенные во время пребывания в Антарктике действия для туристов.

Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 года    закрепил распространение системы правил о предварительном уведом-

 ¹⁵¹    Голицын В.В. Антарктика: международно-правовой режим. - М, 1983. С. 105.

¹⁵²   СЗ. 1998. №33. Ст. 3956.

68

лении ст. VII (5) Договора об Антарктике на туристские поездки (ст. 3 (4)).

Если некоторая система правил антарктического туризма уже сложилась, то в отношении космического туризма такое сказать нельзя. Будучи видом ис­пользования космического пространства, космический туризм регулируется общими положениями соответствующих международных договоров. Являясь основой международного космического сотрудничества, Договор по космосу 1967 года не содержит упоминания о коммерческой деятельности, однако, он в принципе ее не запрещает из ст. VI и IX Договора.¹⁵³ Космический туризм пред­полагает, что лицо на протяжении всей поездки, как правило, остается под юрисдикцией государства, чью территорию оно покинуло. Распространяется ли на пассажиров (туристов) космического объекта статус космонавта или такой статус имеют только члены экипажа корабля? Решение этого вопроса предо­пределяет ответ, например, на вопрос о распространении на туристов действия Соглашения о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство 1968 года. Действующие международные договоры в сфере космического сотрудничества не содержат адекватного правового регулирования космического туризма, попытка его рег­ламентации в 2001 году была предпринята в США, где был принят Акт о со­действии космическому туризму («Space Tourism Promotion Act»). Согласно положениям этого Акта космический туризм - это путешествия в космическом пространстве, в космическое пространство или из космического пространства, либо к поверхности любых космических тел, кроме Земли, а равным образом размещение в космическом пространстве с рекреационной целью.

Последним договором, затрагивающим вопросы международной турист­ской деятельности, стал Факультативный протокол к Конвенции о правах ре­бенка по торговле детьми, детской проституции и детской порнографии. Этот Протокол, утвержденный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 54/263 от 25 мая 2000 года, вступил в силу 18 января 2002 года и должен был стать дого-

¹⁵³ Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического простран­ства, включая Луну и другие небесные тела. 27 января 1967 г. //ВВС. 1967. К» 44. Ст. 588.

69

ворной основой борьбы государств с детским секс-туризмом. Еще в январе 1996 года в Комиссии по правам человека ЭКОСОС был заслушан Отчет по

.       154

торговле детьми, детской проституции и детской порнографии , подготовлен­ный в соответствии с резолюцией 1995/79 51 сессии Комиссии по правам чело­века и резолюцией 49/210 Генеральной Ассамблеи. В нем специально отмеча­лось, что любые усилия по борьбе с детской проституцией не будут оконча­тельными без решения проблемы секс-туризма. Кроме того, если Новая Зелан­дия в отчете называлась как страна, установившая уголовную ответственность за организацию секс-туров из страны, то Россия, Чешская Республика - как но­вые растущие рынки сексуальной эксплуатации детей.

В проекте факультативного протокола детский секс-туризм определялся как деятельность по осуществлению организованного туризма, главным обра­зом, с целью содействия коммерческим сексуальным связям с ребенком. Одна­ко в принятом Факультативном протоколе проблема детского секс-туризма не была последовательно решена. В статье 10 детский секс-туризм называется в одном ряду с торговлей детьми, детской проституцией и детской порнографией, в частности, государства обязуются принимать меры по укреплению междуна­родного сотрудничества в целях уголовного преследования и наказания лиц, виновных в совершении указанных деяний. Однако определения ему в статье 2, в отличие от иных деяний, не дается, что ставит под сомнение возможность рассмотрения этого Протокола в качестве правового основания сотрудничества государств по борьбе с секс-туризмом.

Таким образом, на универсальном уровне получили регламентацию дале­ко не все и не самым исчерпывающим образом вопросы международной тури­стской деятельности. В то же время имеется ряд проблем, которые могут быть разрешены только на универсальном уровне, а, следовательно, требуют усилий по выработке соответствующих международно-правовых документов.

Во-первых, к числу таких проблем относится либерализация торговли ту­ристскими услугами. Поскольку либерализация торговли туристскими услуга-

¹⁵⁴ Doc. UN. E/CN 4/1996/100.

70

ми государствами-участниками Всемирной торговой организации строится на принципах ГАТС, имея, таким образом, производный характер, то принятие Приложения по туризму окажет существенное влияние на локальное междуна­родно-правовое регулирование этого вопроса.

Во-вторых, урегулирование на универсальном уровне вопросов электрон­ной торговли, вопросов режима сделок в глобальной сети Интернет имеет большое значение и для международной туристской деятельности. В настоящее время Интернет выполняет, прежде всего, функцию передачи и обмена инфор­мацией, являясь инструментом поиска туристского продукта. Продажа турист­ского продукта через сеть развивается не столь быстро. Однако со временем та­кая система реализации туристского продукта составит серьезную конкурен­цию турагентствам, поскольку позволяет напрямую связать потребителей и производителей туристских услуг. Международная туристская деятельность посредством сети Интернет сталкивается с теми же проблемами, что и любая иная коммерческая деятельность (определение применимого права, проблема защиты прав потребителей и другие), и тот факт, что результатом этой деятель­ности является перемещение людей через границу, обостряет их.

Третьей проблемой, требующей универсального регулирования, является упрощение туристских формальностей. Хотя наиболее эффективные шаги в этом направлении предпринимаются на региональном и двустороннем уровне, задача мирового сообщества - установить международные стандарты.

На глобальном уровне должны получить регламентацию космическая ту­ристская деятельность, борьба с секс-туризмом в целом, защита общего куль­турного наследия от чрезмерного туризма. Нельзя признать удачной попытку решения проблемы сексуальной эксплуатации детей в туризме. Это далеко не полный перечень проблем, требующих своего решения. Часть может быть раз­решена путем адаптации существующих правовых инструментов, а часть - тре­бует разработки специальных международных договоров.

71

§ 2. Регулирование международной туристской деятельности в региональ­ных международных договорах

В связи с тем, что международные туристские рынки формируются, глав­ным образом, на региональной основе в силу географического, климатического факторов, в силу сходства культурных традиций, это оказывает влияние и на международную систему регулирования и координации международных тури­стских связей. Наиболее активно многостороннее международное туристское сотрудничество развивается на региональном уровне. Однако степень развития туристских связей, уровень экономической интеграции обусловливают различ­ный характер международно-правового регулирования, форм организации ме­ждународных отношений государств разных регионов.

По кругу регулируемых вопросов региональные договоры условно можно разделить на договоры общего характера и договоры по специальным вопросам международной туристской деятельности (по упрощению перемещения тури­стов и туристских услуг, по обеспечению безопасности туристов и другие).

Договоры общего характера могут иметь различное наименование, но они схожи тем, что устанавливают основные направления и формы сотрудничества исключительно в сфере международной туристской деятельности. Их положе­ния получают конкретизацию в планах и программах сотрудничества стран со­ответствующего региона/субрегиона и в актах специального характера.

14 сентября 1998 года в Республике Маврикий на Саммите САДК всеми государствами-членами, кроме Республики Анголы¹⁵⁵, был подписан Протокол о развитии туризма. В настоящее время его ратифицировали только шесть го­сударств: Республика Ботсвана, Республика Зимбабве и Республика Маврикий, Королевство Лесото, Республика Намибия, Королевство Свазиленд. Он состоит из 20 статей, объединенных в восемь глав. Цели Протокола сформулированы чрезвычайно широко: использовать туризм как  средство достижения устойчи-

¹⁵⁵ На ежегодной встрече министров туризма в 2000 год)¹ представитель Анголы заявил, »гго Ангола не могла участвовать в данном Протоколе из-за сложной внутриполитической ситуации в стране, и подтвердил намере­ние в будущем присоединиться к Протоколу.

72

вого социального и экономического развития через полную реализацию его ilo^ тенциала для региона; продвигать регион как единое, но многообразное место туристского назначения; гарантировать равноправное и сбалансированное раз­витие туристской индустрии во всем регионе; оптимизировать использование ресурсов и увеличивать конкурентоспособность региона через коллективное сотрудничество и устойчивое развитие окружающей среды; поощрять привле­чение к развитию туризма представителей малого бизнеса, местных общин, женщин и молодежи; содействовать развитию человеческих ресурсов региона через создание рабочих мест и развитие профессиональных навыков в турист­ской индустрии; создавать благоприятный климат для государственных и част­ных инвестиций в туризм региона; улучшать качество, конкурентоспособность и уровень туристских услуг в регионе; улучшить стандарты и гарантии безо­пасности для туристов в государствах-членах и создавать условия для поездок лиц-инвалидов и лиц пожилого возраста; облегчать внутрирегиональные поезд­ки для развития туризма через гармонизацию иммиграционной политики и ли­берализацию пограничных и визовых формальностей (ст. 2). Для достижения целей государства обязались придерживаться ряда принципов (ст. 3), суть кото­рых можно свести к следующему: сотрудничество с частным сектором, обеспе­чение устойчивого развития, привлечение различных категорий населения. К механизму обеспечения выполнения положений Протокола подключены не только органы САДК, но и Региональная туристская организация Южной Аф­рики, ММПО, созданная государствами-членами САДК. Центральное место за­нимает глава IV (9 статей), где содержатся основные обязательства государств в следующих сферах: облегчение поездок; туристское обучение и образование; маркетинг; научные исследование и статистика; качество туристских услуг; транспорт; экологически устойчивый туризм; инвестиционное развитие.

Государства-члены признали, что есть потребность в устранении препят­ствий для въезда и поездок в регионе. В этой сфере основные усилия направле­ны на улучшение транспортного обслуживания, отмену визовых требований для региональных туристов, установление единых визовых требований для ме-

73

ждународных туристов (туристов из стран - не членов САДК), согласование за­конодательства, в том числе иммиграционного, обеспечение соответствующего обслуживания для инвалидов и пожилых лиц. Принципы Протокола по разви­тию туризма легли в основу заключенного в ноябре 2000 года министрами трех стран (Республики Зимбабве, Республики Мозамбик и ЮАР) соглашения по созданию трансграничного парка по сохранению окружающей среды (заповед­ника) и экотуризму. Некоторые положения о туризме включены и в другие про­токолы, заключенные государствами-членами САДК. Так, в Протоколе о куль­туре, информации и спорте от 14 августа 2000 года речь идет о таком виде ту­ристской деятельности, как культурный туризм, кроме того, государства рас­сматривают экотуризм как средство развития культурных отраслей индустрии (ст. 14 (3)). В Протоколе о транспорте, коммуникациям и метеорологии от 24 августа 1996 года среди направлений развития интеграции в сфере транспорт­ной политики является разработка туристских маршрутов (ст. 3.5).

Первым договором по туризму государств-членов АСЕАН стало Согла­шение министров по сотрудничеству АСЕАН в области туризма от 10 января 1998 года, состоящее всего из преамбулы, где называется основа взаимодейст­вия в области туризма, и четырех статей, в том числе заключительных положе­ний. Цели и направления сотрудничества обозначены достаточно типично для региональных соглашений: продвижение региона как единого места туристско­го назначения; развитие сотрудничества; обеспечение координации и контроля за выполнением проектов и программ сотрудничества. Заслуживает внимания ст. 3 «Организация и сотрудничество», где зафиксирован механизм туристского сотрудничества и взаимоотношения между его элементами. В него включены ежегодные встречи министров по туризму. Их рабочим органом являются встречи, по крайней мере, дважды в год национальных туристских организа­ций, и помощь им оказывает Секретариат АСЕАН. Через Генерального секре­таря встречи министров и национальных туристских организаций будут коор­динировать свою деятельность с встречами министров экономики АСЕАН и встречами высших должностных лиц по вопросам экономики. На той же ветре-

74

че министры приняли План действий по сотрудничеству АСЕАН в области ту­ризма. Названный договор носил межведомственный характер, что не могло отвечать растущей роли стран АСЕАН в мировом развитии туризма. В ноябре 2002 года в Пномпене (Камбоджа) государства подписали Соглашение АСЕАН по туризму. Новое соглашение содержит более развернутую регламентацию не только целей и порядка вступления в силу, внесения изменений, урегулирова­ния споров, но и более четкие и конкретные обязательства государств. Эти обязательства касаются облегчения внутрирегиональных международных пу­тешествий (ст. 2); либерализации транспортных услуг (ст.З); гарантий качест­венного туризма (ст. 5); безопасности туризма (ст. 6); совместных действий по маркетингу и продвижению туристской продукции стран АСЕАН и АСЕАН как места туристского назначения (ст. 7); развития человеческих ресурсов (ст.8). Анализ названия ст. 4 «Доступ на рынок» и ее содержания позволяет сделать вывод о том, что в будущем она будет подвергнута изменениям. Согласно ей «государства должны провести непрерывные переговоры относительно торгов­ли туристскими услугами, как это предусмотрено Рамочным Соглашением АСЕАН по услугам». Следовательно, с достижением конкретных результатов в сфере либерализации туристских услуг возникнет необходимость регламента­ции вопроса, обозначенного в названии статьи¹⁵⁶. Особое внимание обращает на себя ст. 2, где, помимо общих обязательств по упрощению процесса выдачи документов на путешествие и прогрессивному сокращению туристских фор­мальностей, есть другие обязательства, характер которых различается в зави­симости от категории туристов. В отношении туристов (они называются меж­дународными туристами) из третьих стран - это гармонизация визовых фор­мальностей, улучшение процесса общения с помощью универсальных симво­лов и многоязычных подписей и форм. Что касается туристов из стран-членов АСЕАН, - это постепенное распространение на них безвизового порядка; по­ощрение использования смарт-карт; постепенное сокращение туристских сбо-

Статья XVI ГАТС с аналогичным названием устанавливает режим и перечень не разрешаемых для установ­ления мер в отношении различных способов поставки услуг.

75

ров и налогов. Как видим, вторая группа специальных обязательств отличается некоторой расплывчатостью формулировок, что ставит под сомнение эффек­тивность Соглашения. Не совсем точно отражает характер обязательств назва­ние ст. 5 («Quality tourism»). В ней речь идет не о повышении качества турист­ских услуг и способах его достижения, типа подготовки кадров, принятия стан­дартов качества и так далее, а об устойчивом развитии туризма. В то же время безопасность туризма в статье 6 понимается как обеспечение сотрудничества правоохранительных органов, отвечающих за безопасность туристов; расшире­ние обмена информации по вопросам иммиграции между органами и гарантии помощи и доступа к системам связи для туристов. Надо отметить, что в Декла­рации по безопасности туризма, принятой министрами туризма АСЕАН 24 ян­варя 2003 года, безопасность туризма понимается шире, включая сотрудниче­ство по борьбе с терроризмом, укрепление безопасности аэропортов, морских портов и мест туристского посещения и другое. Соглашение 2002 года, подпи­санное 10 государствами, к настоящему времени ратифицировали только три государства: Бруней-Даруссалам, Филиппины и Сингапур.

Своеобразный способ принятия обязательств по туризму был выбран странами-членами Азиатско-тихоокеанского сотрудничества (АПЕК). По ре­зультатам рассмотрения Хартии туризма АПЕК на встрече министров туризма АПЕК в 2000 году была принята Сеульская декларация о Хартии туризма АПЕК. В ней говориться, что она «носит дух соглашения» и «отражает коллек­тивное обязательство по улучшению экономической, культурной и природной среды, состояния национальных экономик членов АПЕК посредством туриз­ма». В преамбуле закрепляется, что министры приняли на себя обязательство по Хартии о развитии туризма в регионе. Реализацию Хартии министры возло­жили на Рабочую группу по туризму АПЕК, о чем та должна регулярно отчи­тываться на встречах министров.

Сеульская декларация закрепила следующие четыре главные цели эконо­мической политики АПЕК по развитию туризма до 2010 года:

76

а)  устранение препятствий для туристской деятельности и инвестиций
путем содействия профессиональной подготовке, обмену опытом, содействия
прямым инвестициям в туристской индустрии и связанных с ней секторах эко­
номики, устранения регулирующих барьеров и постепенной либерализации
торговли туристскими услугами в соответствии с ГАТС;

б)  увеличение подвижности посетителей и спроса на туристские услуги и
товары в регионе АПЕК путем облегчения туристских формальностей, содейст­
вия межрегиональному и внутрирегиональному маркетингу, укрепления безо­
пасности и защиты туристов, создания недискриминационного подхода к об­
служиванию туристов;

в)  основанное на устойчивом развитии управление туризмом и его ре­
зультатами путем демонстрации понимания своей окружающей среды и стрем­
ления ее охранять, содействия экологически значимым проектам, развитию
предприятий малого и среднего бизнеса,.занятости, уважения и сохранения ме­
стных культур и национального культурного и природного наследия, развития
способностей по планированию и разработке туристской политики;

г)  рост признания роли туризма как средства социально-экономического
развития региона путем гармонизации методологии сбора статистической ин­
формации, облегчения обмена туристской информацией между странами, со­
действия всестороннему анализу туризма.

Закрепление этих целей и их параметров имело большое значение, по­скольку на последующих встречах Рабочей группы по туризму АПЕК проде­ланная работа оценивалась именно с точки зрения их реализации. Приложени­ем к Сеульской декларации стал список индивидуальных и коллективных дей­ствий, распределенных по стадиям реализации Хартии, который на встрече министров в июле 2002 года в Мексике был уточнен в соответствующей декла­рации. Таким образом, рассмотренный документ содержит сложный комплекс обязательств как правового, так и политического характера, снабженный меха­низмом имплементации.

77

Экономическая, социальная, культурная общность стран СНГ, а также схожесть правовых систем позволяла гораздо более детально урегулировать обязательства по развитию туризма, чем это было сделано в Соглашении о со­трудничестве в области туризма от 23 декабря 1993 года¹ . Только региональ­ный подход мог способствовать эффективному решению проблем восстановле­ния разрушенных в связи с распадом СССР туристских маршрутов, обеспече­ния безопасности туристов, формирования положительного образа территории СНГ как места туристского назначения и так далее. Конечно, значение Согла­шения нельзя недооценивать: впервые на многостороннем уровне в рамках СНГ туризм был признан в качестве самостоятельной сферы сотрудничества. Его подписали все государства-члены СНГ. В преамбуле к Соглашению СНГ международные туристские связи рассматриваются как фактор углубления дружественных отношений, укрепления взаимопонимания между народами, гражданского согласия, утверждения общечеловеческих ценностей, также под­черкивается, что сотрудничество в области туризма направлено на удовлетво­рение духовных потребностей граждан, приобщение к культурным ценностям, а с другой стороны на развитие экономических отношений. По Соглашению го­сударства приняли на себя обязательства по содействию развитию равноправ­ного и взаимовыгодного сотрудничества, по поддержанию инициатив, направ­ленных на эффективное освоение туристских ресурсов (ст. 1), по регулярным контактам государственных органов для разработки и реализации общей стра­тегии развития туризма (ст. 5), по оказанию помощи в вопросах сотрудничества и членства в международных организациях по туризму (ст. 9), по информаци­онному и нормативно-правовому обеспечению туризма (ст. 2), по обмену ин­формацией (ст.8), опытом, научными и учебными материалами, по оказанию содействия в вопросах подготовки кадров (ст. 7); по развитию туристских ре­гионов, представляющих взаимный интерес. Анализ статей позволяет сделать вывод о том, что в данном соглашении были зафиксированы, главным образом, направления сотрудничества без указания на механизм их реализации. Что ка-

¹⁵⁷ БМД. 1994. №З.С11-13.

78

сается такого важного вопроса как упрощение туристских формальностей, уча­стники договора прибегли к формулировке, которая ставит под сомнение обя­зательность выполнения. Согласно статье 4 «Стороны, в соответствии с законо­дательством своих государств, будут стремиться к упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, связанных с туристским обменом между ними, обеспечению социальной защищенности и личной безопасности туристов в стране пребывания». Обращает на себя внимание включение обязательства по сближению нормативно-правовых документов по туризму. На тот момент тури­стское законодательство как таковое в странах отсутствовало, и регулирование осуществлялось в основном актами СССР ведомственного характера.

Думается, положения этого Соглашения нуждаются в пересмотре. По­мимо конкретизации существующих положений, во-первых, четко должны быть обозначены цели сотрудничества. Во-вторых, Соглашение должно занять место в системе актов СНГ в части согласования его положений с договорами в области экономической интеграции, а именно обеспечения свободы торговли туристскими услугами. Положения о том, что «взаиморасчеты между турист­скими организациями будут производиться на основе двусторонних и много­сторонних соглашений» (ст. 10), явно недостаточно для регламентации эконо­мической стороны международного туризма. В-третьих, должна найти отраже­ние в Соглашении сложившаяся концепция устойчивого развития, положения которойвыходят за рамки создания условий «для активного использования в целях туризма природного и культурного наследия народов своих государств» (ст. 2). В-четвертых, механизм обеспечения исполнения этого Соглашения (ст. 11) должен включить действующий ныне Совет по туризму государств-участников Соглашения, созданный Советом глав правительств СНГ в 1994 го-ду . По Соглашению «Стороны могут, при необходимости, создавать комис­сии и рабочие группы из равного числа представителей Сторон для практиче­ской координации вопросов сотрудничества». Однако Совет отличается не

158

Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1994.

№2.

79

только по названию, но и по порядку создания, и решаемым задачам, которые шире, чем практическая координация сотрудничества. Кроме того, по смыслу статьи 11 Соглашения создаваемые органы являются не постоянно действую­щими, а должны носить характер ad hoc. Сравнительный анализ Положения о Совете по туризму и Устава СНГ позволяет сделать вывод о том, что он отно­сится к числу органов отраслевого сотрудничества, предусмотренных ст. 34 Ус­тава. Об этом свидетельствует порядок создания (не решением государств-участников Соглашения, а органом СНГ), зафиксированные задачи, характер взаимоотношений с другими органами СНГ. В то же время в Положении о нем такой статус органа не фиксируется.

Анализ рассмотренных соглашений о сотрудничестве в области туризма показывает, что в основном они заключаются государствами, намеренными развивать свой туристский рынок. Страны со сложившейся туристской инфра­структурой включают общие положения о сотрудничестве в вопросах туризма, как правило, в договоры с менее развитыми странами. Показательны в этом плане соглашения о партнерстве и сотрудничестве, о создании ассоциаций и других договорах, заключаемых ЕС и его членами с третьими государствами. Закрепляемые обязательства различаются в зависимости от целей заключения того или иного договора: с целью осуществления свободной торговли, с целью содействия развитию, с целью создания условий для последующего вступления третьего государства в члены ЕС и так далее¹⁵⁹.

Так, Соглашение ЕС и государств членов ЕС с Россией¹⁶⁰, называя ту­ризм как сферу экономического сотрудничества (ст. 75), учитывает положения ст. V ГАТС (ст. 51) .В число направлений сотрудничества вошли упрощение торговли туристическими услугами; взаимодействие официальных туристиче-

¹⁵⁹      Подробнее см.: Равкин Н.В. Европейское сообщество как субъект международного права //МЖМП. 20002 К»
2. С. 15-16; Курс международного права. В 7 т. Т. 7. - М, 1993. С. 218-238 (автор - Ю.М. Юмашев).

¹⁶⁰      Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с
одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами - членами, с другой стороны, 24 июня 1994
Г.//СЗ. 1998. №16. Ст. 1802.

¹⁶¹       О режиме торговли услугами см.: Слугин А.А. Эволюция отношений Россия (СССР) - Европейские Сообще­
ства (ЕС) и подписание Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 года //МЖМП.
2000. №4. С. 137-144.

80

ских органов; увеличение взаимного обмена информацией; передачу «ноу-хау»; изучение возможностей реализации совместных проектов (ст. 75). Практически аналогичные направления туристского сотрудничества названы в Соглашениях с Украиной (ст. 72)¹⁶², с Молдовой 1994 года (ст. 69)¹⁶³, с Азербайджаном (ст. 63)¹⁶⁴, с Грузией (ст. 63)¹⁶⁵, с Узбекистаном (ст. 61)¹⁶⁶ 1996 года.

Европейское соглашение об ассоциации с Эстонией¹⁶⁷ в области туризма устанавливает ряд общих обязательств. Во-первых, государства приняли на се­бя обязательства по либерализации торговли услугами в целом, по сближению законов в согласованных областях (ст. 51). При этом условия сотрудничества должны учитывать положения ГАТС, в особенности его статью V об экономи­ческой интеграции (ст. 58). Во-вторых, будучи сферой экономического сотруд­ничества, туризм подчинен действию принципа устойчивого развития, который требует учитывать экологические требования с требованиями социальными (ст. 72). Пути развития сотрудничества в области туризма стороны обозначили достаточно четко: облегчение туристской торговли; усиление потока информа­ции через международные сети, базы данных и так далее; передача «ноу-хау» через тренинги, обмены, семинары; осуществление региональных проектов со­трудничества; изучение возможностей для совместных действий (города-побратимы, например); предоставление туристам доступа к информационным системам и системам компьютерного резервирования, обеспечение их защиты на уровне установленных стандартов (ст. 92). Схожая регламентация обяза­тельств в сфере туризма содержится в Соглашении об ассоциации со Словенией

¹⁶²      Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, and Ukraine,
14 June 1994110). L 049. 1998. P. 3-46.

¹⁶³      Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States and the Re­
public of Moldova, 28 November 1994 //OJ. L 181. 1998. P. 3-48.

⁶⁴ Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Azerbaijan, of the other part, 22 April 1996 //OJ. L 246. 1999. P. 3-51.

⁵⁵ Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and Georgia, of the other part, 22 April 1996 //OJ. L 205. 1999. P. 3-52.

⁶⁶ Partnership and Cooperation Agreement establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Uzbekistan, of the other part, 25 June 1996//OJ. L 229. 1999. P. 3-52.

¹⁶⁷ Europe Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Estonia, of the other part. 12 June 1995//OJ. L 068. 1998. P. 3-198.

81

(ст. 73, 90)¹⁶⁸. В Соглашении об ассоциации с Румынией в качестве направле­ний установлены техническая помощь по развитию инфраструктуры туризма, гармонизация систем статистики и правил, регулирующих туризм, участие Ру-

/-         ni\l69

мынии в соответствующих европейских туристских организациях (ст. У1)    .

В связи с окончанием срока действия IV Ломейской конвенции 23 июня 2000 года в Котону (Бенин) было подписано новое Соглашение о партнерстве между странами-членами АКТ группы¹⁷⁰, с одной стороны, и ЕС и его членами, с другой стороны. Цели сотрудничества — сокращение уровня бедности; устой­чивое развитие; прогрессивная интеграция стран АКТ в мировую экономику (статья 18). Если сравнивать данное соглашение с Ломейскими конвенциями, то можно увидеть, что сам характер обязательств государств в области туризма практически не изменился. По-прежнему, развитие туризма рассматривается как составная часть совместной стратегии, а именно стратегии развития эконо­мического сектора, сотрудничество в котором должно быть направлено на под­держку устойчивой политики и структурных реформ и инвестиции, необходи­мых для равного доступа к экономической деятельности и производственным ресурсам¹⁷¹. Сотрудничество будет нацелено на устойчивое развитие турист­ской индустрии в странах и субрегионах АКТ в связи с большим значение ту­ризма для развития экономики и достижения поставленных целей. Программы и проекты сотрудничества будут направлены на поддержку усилий стран АКТ по созданию и совершенствованию правового и организационного механизма, а также ресурсов для развития и реализации политики устойчивого туризма; по улучшению конкурентоспособности сектора, особенно предприятий малого и среднего бизнеса; по поддержке и продвижению туристского продукта, в том числе местных культур стран АКТ; по усилению взаимосвязей туризма с дру-

¹⁶⁸    Europe Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, acting
within the framework of the European Union, of the one part, and the Republic of Slovenia, of the other part, 10 June
1996 //OJ. L 051. 1999. P. 3-206.

¹⁶⁹    Europe Agreement establishing an association between the European Economic Communities and their Member
Slates, of Ihc one part, and Romania, of the other part, 1 February 1993 //OJ. L 357. 1994. P. 2-189.

¹⁷⁰      АКТ группа (ACP Group) - это 69 государств Африки, бассейнов Карибского моря и Тихого океана.

'" Art. 23. Partnership agreement between the members of the African. Caribbean and Pacific Group of States of the one part, and the European Community and its member states, of the other part, signed in Cotonou, Benin on 23 June 2000.

82

гими видами туристской деятельности¹⁷². В этой связи государства подтверди­ли свои обязательства по ГАТС. В марте 2001 года состоялась вторая сессия Объединенной парламентской ассамблеи (института партнерства ЕС-АКТ), на которой была принята резолюция о туризме и развитии в контексте контроля Европейского Фонда развития (ACP-EU 3128/01/fin). В этом решении государ­ства подтвердили решимость развивать сотрудничество в туристском секторе для достижения целей, заложенных в Соглашении Котону.

Однако не только общие вопросы международного туристского сотруд­ничества получили более детальную регламентацию на региональном уровне, более действенные шаги были предприняты в решении специальных вопросов.

Это касается, в частности, упрощения туристских формальностей. Так, в рамках Совета Сахель-Бенинского Согласия, образованного в феврале 1976 года, были приняты три конвенции по вопросам международного туризма. Международная конвенция о таможенных формальностях применительно к ту­ристам в странах-членах Совета Согласия установила количественные норма­тивы и порядок временного беспошлинного ввоза иностранными туристами предметов личного пользования и личного потребления, а также условия их обратного вывоза, предусмотрела обязательное страхование автотуристов, ко­торые, кроме того, должны предъявлять специальное разрешение на право управления автомашиной. Международная конвенция об охотничьих формаль­ностях применительно к туристам в странах-членах Совета Согласия регули­рует туризм с целью охоты и дает понятие большой (не меньше 30 дней) и ма­лой (20 дней) охоты, которая осуществляется на основании лицензии туриста­ми, удовлетворяющими определенным условиям (достижение 18 лет, заклю­чение договора об охотничьем страховании индивидуальных туристов и дру­гие). Особо регулируется вопрос о гиде, предусматриваются требования к нему. Международная конвенция о полицейских формальностях применительно к ту­ристам в странах-членах Совета Согласия предусматривает два вида виз: груп-

¹⁷² Art. 24. Ibid.

83

повую и индивидуальную,  при этом групповая  выдается,  когда путешеству-

173

ют несколько лиц, не являющихся членами одной семьи    .

В 1998 году государства-члены САДК договорились предъявлять единые визовые требования и ввести новый документ UNIVISA взамен визовых доку­ментов всех стран САДК. На осуществление системы UNIVISA и создание со­ответствующего организационного механизма отводится пять лет (речь идет о создании компьютерной базы данных, системы считывания паспортов, системы обучения должностных лиц пограничных служб). Кроме того, государства до­говорились отменить визовые формальности в отношении туристов из стран -главных поставщиков туристских потоков (Великобритании, США, стран Бе­нилюкса, Австралии, Германии, Франции, Португалии, Испании и Японии, а позже и Италии)¹⁷⁴.

Среди региональных соглашений, направленных на упрощение турист­ских поездок, часто называют так называемые Шенгенские договоренности о поэтапной отмене контроля на общих границах¹⁷⁵. В их число входят Шенген-ское соглашение между Королевством Нидерландов, Королевством Бельгии, ФРГ, Французской Республикой и Великим Герцогством Люксембург от 14 июня 1985 года, Конвенция о реализации Шенгенского соглашения между пра­вительствами стран Бенилюкс, ФРГ и Французской Республикой от 19 июня 1990 года, договоры, протоколы и заявления о присоединении к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. Италии, Испании, Португалии, Греции, Австрии, Дании, Финляндии и Швеции и другие акты¹⁷⁶. Конечно, отмена пограничных формальностей для граждан стран Шенгенской зоны и упрощение визовых формальностей для граждан третьих стран - не членов ЕС содействуют расши­рению туристских обменов, однако непосредственно туризму посвящена лишь

¹⁷³      См.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 128-135.

¹⁷⁴      Annual Meeting of S ADC Ministers of Tourism, 26 May 2000: Press Release. - SADC: SADC Secretariat/Tourism
Sector Coordination Unit, 2000. P. I.

¹⁷⁵      См.: Максименко СВ. Туристская деятельность: международно-правовые аспекты. - Одесса, 2001. С. 97-110;
Маринин М.М. Комментарий к Шенгенским соглашениям ЕС «О едином визовом и туристском пространстве»
//Туристские фирмы. Вып. 11. - Спб., 1996. С. 191-193; Писарсвский Е.Л. Туристская деятельность: Проблемы
правового регулирования. Владивосток, 1999. С. 107.

^{1 6} Текст см.: The Schcngcn acquis integrated into the European Union 1 May 1999. - Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2001. - 580 p.

84

статья 21 Шенгенского соглашения о взимании налога на добавленную стои­мость на туристские транспортные услуги в стране отправления.

Едва ли не единственным международным договором, содержащим уни­фицированное коллизионное регулирование туристского контракта, является Римская конвенция 1980 года о праве, применимом к контрактным обязатель­ствам. Она устанавливает особенности определения применимого права с уче­том того, что туристский контракт относится к категории потребительских (ст. 5 (5))¹⁷⁷. В связи с этим, при наличии ряда обстоятельств выбор права, произве­денный сторонами, не может лишить потребителя защиты его прав императив­ными нормами права страны, в которой он имеет постоянное место жительства. Аналогичная регламентация содержится в статье 1212 Части третьей ГК РФ.

Следующей проблемой, разрешаемой на региональном уровне, является устойчивое развитие туризма. Особого внимания заслуживает опыт сотрудни­чества стран-участниц Ассоциации карибских государств, которые на Второй Встрече глав государств и правительств приняли решение создать Зону устой­чивого туризма Карибского региона. Это решение стало основой подписания 17 апреля 1999 года в Санто-Доминго главами туристских ведомств Меморан­дума взаимопонимания по учреждению Зоны устойчивого туризма. В Мемо­рандуме была закреплена программа действий, требующих немедленного вы­полнения, с их распределением по 12 стратегиям. Подобно АСЕАН следующим шагом после заключения межведомственного соглашения стало подписание Конвенции, учреждающей Зону устойчивого туризма в Карибском регионе, 12 декабря 2001 года, призванной заменить Меморандум. Зона устойчивого ту­ризма понимается как географически определенное, культурное, социально-экономическое и биологически богатое и разнообразное единое целое, в кото­ром развитие туризма будет зависеть от принципов устойчивости и интеграции, сотрудничества и согласия, нацеленных на облегчение развития Карибского ре­гиона (ст. 1). В соответствии с Конвенцией на государства возлагаются сле-

¹⁷⁷ 80/934/ЕЕС: Convention on the law applicable to contractual obligations, 19 June 1980 //OJ. L 266. 1980. P. 1-19. Текст на русском ячыкс см.: Журнал международного мастного права. 2000. № 2-3 (28-29). С. 31-43.

85

дующие обязанности: принимать меры по формированию Зоны; выполнять ме­ждународные программы и проекты, касающиеся устойчивого туризма; разви­вать и координировать реализацию стратегий в сфере культуры, участия мест­ного населения, окружающей среды, технологий, информации, экономической политики, туристского рынка, образования, правовой базы, транспорта и дру­гие. Особого внимания заслуживает разработанный механизм формирования Зоны. Во-первых, Специальным комитетом по устойчивому туризму с участием государств разрабатываются индикаторы устойчивости (ст. ст. 3 b (9), 4). Эти индикаторы отражают минимальные требования, предъявляемые к местам ту­ристского назначения, и предоставляют потребителям средне- и долгосрочные гарантии качества окружающей среды. Государства предлагают к включению в Зону места туристского назначения, которые, по их мнению, отвечают индика­торам устойчивости. Специальный комитет по устойчивому туризму рассмат­ривает эти предложения и выносит рекомендации Совету министров, который уже и принимает окончательное решение. Включение регистрирует Секретари­ат АКГ (ст.5). Конвенция должна вступить в силу через 30 дней после сдачи пятнадцатой ратификационной грамоты депозитарию (Республика Колумбия). Приложением к Конвенции стали Правила, регулирующие идентификацию, ут­верждение и классификацию мест назначения, составляющих Зону и индикато­ры. В соответствии с ними места туристского назначения будут подразделяться по степени достижения индикаторов устойчивости: от минимальной до макси­мальной. Индикаторы характеризуют разные аспекты (безопасность, идентич­ность и культура, детская проституция, качество воды, занятость, энергопо­требление, эффективность очистных сооружений, удовлетворение туристских потребностей и другие) и должны иметь количественные значения. Таким обра­зом, Конвенция стала первым многосторонним договором, зафиксировавшим формальные критерии устойчивого развития. Подобная система оценки мест туристского назначения принята также в Системе интеграции Центральной Америки - Совет по туризму утвердил Сертификат устойчивого туризма для Центральноамериканского региона.

86

Если развивающимися странами обязательствам в сфере устойчивого ту­ризма придается всеобъемлющий характер, то несколько другая картина скла­дывается в европейском регионе. Там эта проблема находит закрепление в ре­шениях ММПО, и основной акцент делается на охране окружающей среды. На­пример, в ЕС при том, что устойчивое развитие туризма понимается достаточ­но широко¹⁷⁸, приоритетными целями по его обеспечению, а соответственно направлениями деятельности организации и государств- членов являются обеспечение регулярного обмена информацией по воздействию туризма на ок­ружающую среду; поддержка кампаний по улучшению понимания необходи­мости бережного использования туристских ресурсов; поощрение включения, где возможно, аспекта «туризм и окружающая среда» в международные дого­воры и так далее¹⁷⁹. В Совете Европы Комитетом Министров было принято че­тыре рекомендации: об общей политике по устойчивому и экологически-дружественному туристскому развитию, о политике устойчивого развития ту­ризма в охраняемых районах, о политике устойчивого экологически-дружественного развития туризма в прибрежных районах, о развитии профес­сиональной подготовки в сфере экологического менеджмента лиц, занятых в туристском секторе, включая будущих профессионалов . Хотя эти документы не имеют обязательной силы, но они имеют в достаточно схожее содержание независимо от призмы, через которую рассматривается проблема туризма и ок­ружающей среды. В них фиксируются общие принципы государственной поли­тики (оценка воздействия туризма на окружающую среду, учет требований со­хранения среды при туристском планировании, осуществлении туристских проектов, участие местного населения в распределении выгод от туристской

^{1 8} СОМ (1998) 563 final Communication from the Commission to the Council and the European Parliament «A Euro­pean Community strategy to support the development of sustainable tourism in the developing countries». ¹⁷⁹ Decision № 2179/98/EC of the European Parliament and of the Council of 24 September 1998 on the review of the European Community programme of policy and action in relation to the environment and sustainable development «Towards attainability» //OJ. L 275. 1998. P. 1-13.

^ш R (94) 7 on a general policy for sustainable and environment-friendly tourism development, 5 September 1994; R (95) 10 on a sustainable tourist development policy in protected areas, 11 September 1995; R (97) 9 on a policy for the development of sustainable environment-friendly tourism in coastal areas. 2 June 1997; R (99) 16 on the development on environmental management training for those involved in the tourism sector, including future professionals, 9 September. 1999.

87

деятельности и так далее), а также требования к выполнению этих принципов национальными, региональными, местными властями, а также в рамках межго­сударственного сотрудничества. Сложившийся в европейском регионе подход позволяет предположить возможность выработки и заключения соответствую­щего международного договора.

Особое место системе региональных международных договоров занима­ют уставы региональных международных организаций, занимающихся вопро­сами международного туризма, поскольку, с одной стороны, они устанавлива­ют параметры сотрудничества стран в области туризма (и не только) примени­тельно к компетенции и структуре конкретной ММПО, а с другой стороны, обеспечивают функционирование этого международно-правового субъекта.

Так, в Договоре Карибского сообщества от 5 июля 2001 года содержится ст. 55 «Устойчивое развитие туризма». В этой статье Сообщество обязывается формулировать предложения по устойчивому развитию туризма с учетом необ­ходимости достижения семи целей: развитие имиджа региона как места турист­ского назначения; диверсификация регионального туристского продукта при соблюдении его высокого качества; образование и подготовка поставщиков ту-руслуг; обеспечение взаимосвязи с другими секторами экономики; расширение рыночной базы туризма; развитие инфраструктуры в поддержку туризма с уче­том несущей способности государств; сохранение естественных и культурных ресурсов. Кроме того, Договор Карибского Сообщества фиксирует взаимосвязь туризма с сельским хозяйством (ст. 59) и морским транспортом (ст. 140).

По Договору Экономического Сообщества государств Западной Африки от 24 июля 1993 года государства с целью гармоничного и устойчивого разви­тия туризма приняли обязательства по улучшению обеспечения туристских по­требностей населения региона и туристов из третьих стран, по устранению всех дискриминационных мер в области туристских и гостиничных услуг (ст. 34 «Туризм»). Для этого предполагается согласовывать планы и программы тури­стского развития, законодательство, учредить систему сбора статистических

88

данных, продвигать совместную туристскую продукцию, поощрять инвести­ции, развивать оптимальное использование человеческих ресурсов и так далее.

В Договоре об учреждении Восточно-африканского сообщества туризм как сфера сотрудничества объединен с управлением живой природой (глава 20). Государства обязуются развивать коллективный и согласованный подход к продвижению и маркетингу качественного туризма в регионе, для чего будет согласовываться национальная туристская политика, будет разработана регио­нальная стратегия содействия туризму. Государства примут общий кодекс по­ведения туроператоров, стандарты качества и профессиональной деятельности турагентов и единую классификацию гостиниц (ст. 115 «Туризм»).

Более детально, применительно к интеграционному характеру объедине­ния (с 31 октября 2000 года - зона свободной торговли), но в целом схоже, уре­гулированы обязательства государств в Договоре Общего рынка для Восточной и Южной Африки (ст. 138 «Содействие туризму»).

В ст. 127 Картахенского соглашения в редакции Протокола Сукре (всту­пившего в силу 14 апреля 2003 года) говорится, что государства-члены Андско-го сообщества будут осуществлять совместные туристские программы, направ­ленные на достижение лучшего понимания субрегиона и поощрение экономи­ческой деятельности, связанной с туристским сектором.

Вопрос о деятельности региональных ММПО в сфере международного туризма более детально будет рассмотрен далее. Пока надо отметить, что ре­гиональных организаций, уставы которых содержат развернутую регламента­цию обязательств государств в сфере туризма, немного.

Таким образом, в настоящее время региональное межгосударственное ту­ристское сотрудничество имеет сложившуюся правовую основу. В ее формиро­вании центральное место принадлежит деятельности ММПО. В то же время до­говорное закрепление получают, главным образом, обязательства в сфере ту­ризма стран со слабо развитой туристской инфраструктурой. Что касается спе­циальных вопросов международной туристской деятельности, обязательства носят более конкретный, нежели на универсальном уровне, характер.

89

§ 3. Двусторонние международные договоры по вопросам международной туристской деятельности

Важнейшим средством регулирования проблем международной турист­ской деятельности, как и в других сферах международного сотрудничества, ос­тается заключение двусторонних договоров. При отсутствии универсальных международных договоров общего характера, «больший объем сотрудничества осуществляется преимущественно в форме двусторонних договорных свя­зей»¹⁸¹. Аспекты такого сотрудничества весьма разнообразны.

Изучение договорной практики нашей страны, а также ряда соглашений зарубежных стран, позволило выделить пять категорий договоров, затрагиваю­щих вопросы туризма, различающиеся по характеру и по степени конкретиза­ции договорных положений.

а) Договоры о дружбе и сотрудничестве, договоры о дружественных от­ношениях и сотрудничестве, договоры об основах взаимоотношений и принци­пах сотрудничества.

Это договоры наиболее общего характера, устанавливающие основы, принципы взаимоотношений государств в различных сферах, они предопреде­ляют направления дальнейшего взаимодействия государств, служат ориенти­ром развития правовой регламентации их связей. Следовательно, закрепление обязательств в сфере туризма в таких договорах свидетельствует о значении, которое придается ему государствами. Например, в ст. 24 Договора с Украиной закреплены обязательства содействовать дальнейшему развитию связей и со­трудничества в области туризма в целях более глубокого взаимного ознаком­ления с жизнью, трудом, опытом и достижениями народов обеих стран, а так­же содействовать развитию контактов между людьми, туристическими и дру­гими организациями и союзами¹⁸². В то же время формулировка ст. 2 Договора о дружбе и сотрудничестве России с Туркменистаном носит более лаконичный

¹⁸¹ Барчукова КС. Правовые проблемы развития международных туристских связей. С. 163.

Ст. 24 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, 31 мая

1997 г. //СЗ. 1999. Х° 20. Ст. 2413.

90

характер - «поощрять обмены в области туризма и заключать договоры по этим вопросам»¹⁸³, аналогично в договорах с Чехией, Словакией содержится обязательство «содействовать развитию контактов между людьми,... туристи­ческими и другими организациями и союзами ». В Договоре о дружбе и со­трудничестве Испании и Болгарии сказано, что стороны обязуются расширять их сотрудничество в области туризма (ст. 10, 13)¹⁸⁵. Вызывает сомнение необ­ходимость включения в договоры этой категории конкретных положений, ко­торые более уместны в межправительственных соглашениях по вопросам ту­ризма. К их числу относятся, в частности, положения статьи 24 Договора с Ук­раиной о взаимодействии в сфере подготовки кадров в области туризма и об оказании государственной поддержки в разработке и реализации совместных программ возрождения и развития индустрии туризма.

б) Соглашения о торговле, экономическом и техническом сотрудничест­ве¹⁸⁶, о торговле и экономическом сотрудничестве¹⁸⁷, об экономическом и про-

188                         189

мышлением сотрудничестве    и другие   .

Эти договоры условно можно разделить на две группы: договоры об эко­номическом сотрудничестве общего характера (России с Испанией, Полыней, соглашение между Финляндией и Камеруном¹⁹⁰, соглашение между Финлянди-

¹⁸³      Ст. 14 Договора о дружбе  и сотрудничестве  между Российской Федерацией и Туркменистаном, 23 апреля
2002 //СЗ. 2003. № 17. Ст. 1558.

¹⁸⁴        См.: ст. 8 Договора о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Сло­
вацкой Республикой, 26 августа 1993 г. // СЗ. 1996. № 8. Ст. 703; ст. 9 Договора о дружественных отношениях и
сотрудничестве между Российской Федерацией и Чешской Республикой, 26 августа 1993 г. // ДВ. 1993. № 17-
18. С. 18-22.

¹⁸⁵      Treaty on friendship and cooperation between the Kingdom of Spain and the Republic of Bulgaria, 23 May 1993
//UNTS. 1995. Vol. 1902. P. 149-172.

¹⁸⁶      Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Государства Бахрейн о тор­
говле, экономическом и техническом сотрудничестве, 12 апреля 1999 г. //БМД. 2001. № 7. С. 48 - 51; Соглаше­
ние между Правительством Российской Федерации и Правительством Султаната Оман о торговле, экономиче­
ском и техническом сотрудничестве, 24 ноября 1994 г. // БМД. 1997. № 4. С. 35 - 37.

¹⁸⁷      Договор между Российской Федерацией и Республикой Польша о торговле и экономическом сотрудничест­
ве, 25 августа 1993 г. //СЗ. 1995. № 20. Ст. 1767; Соглашение между Российской Федерацией и Австрийской
Республикой о торговле и экономическом сотрудничестве, 8 ноября 1993 г. // БМД. 1996. № 1. С. 56-63.

¹⁸⁸      Соглашение мезду Правительством Российской Федерации и Правительством Испании об экономическом и
промышленном сотрудничестве, 12 апреля 1994 г. //БМД. 1994. № 10. С. 55-58.

¹⁸⁹      Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством   Чешской   Республики   о
торговых   и   экономических отношениях и научно-техническом сотрудничестве, 26 августа 1993 г. // БМД.
1994. № 3. С. 60-65; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Социалистической Народной
Ливийской Арабской Джамахирией о торгово-экономическом и научно-техническом сотрудничестве, 22 июля
1995 г. // БМД. 2003. № 8. С. 9-11.

¹⁹⁰      Agreement on economic, industrial and technical cooperation between the Republic of Finland and the Republic of
Cameroon. 23 September 1988//UNTS. 1991. Vol. 1591. P. 421-428.

91

ей и Марокко¹⁹¹, Финляндией и Суданом¹''"*, между Пакистаном и Грецией¹ между Польшей и Ирландией¹⁹⁴) и так называемые торговые договоры (России со Словакией, Чехией, Ливией, Австрией). В соглашениях первой группы ту­ризм обозначен в числе областей экономического сотрудничества, а, следова­тельно, на него распространены общие принципы и формы такого сотрудниче­ства (например, содействие участию хозяйствующих субъектов в выставках и ярмарках; представление технических и консультационных услуг и другие). К примеру, в Соглашении по экономическому, культурному и техническому со­трудничеству между Оманом и Грецией туризм охватывается экономическим и техническим сотрудничеством (ст. 2)¹⁹⁵. В развитие таких соглашений прини­маются программы экономического сотрудничества, где также могут содер­жаться нормы о сотрудничестве в области туризма.

В договорах второй группы фиксируется режим торговли товарами и ус­лугами (в том числе туристскими), а туризм рассматривается как инструмент углубления двусторонних связей. Так, в соответствии со ст. 12 Соглашения со Словакией: «Договаривающиеся Стороны будут поддерживать развитие туриз­ма с учетом рекомендаций в этой области международных организаций, участ­никами которых они являются. Развивая экономическое, производственное и научно-техническое сотрудничество по созданию и эксплуатации индустрии инфраструктуры туризма, Договаривающиеся Стороны будут исходить из принципа охраны окружающей среды и обеспечения высокого уровня туристи­ческих услуг». Схожие положения содержит ст. 16 Соглашения с Чехией, ст. 10 Соглашения с Австрией.

¹⁹¹       Agreement on economic, industrial and technical co-opcralion between the Republic of Finland and the Kingdom of
Morocco, 16 February 1979 //UNTS. 1981. Vol. 1241. P. 339-345.

¹⁹²      Basic Agreement on economic, industrial and technological co-operation ,30 April 1980 (Finland and Sudan), 23
November 1981 //UNTS. 1981. Vol. 1256. P. 193-199.

¹⁹³      Agreement on economic and technological co-operation between the Government of Islamic Republic of Pakistan
and the Government of the Hellenic Republic, 16 December 1976 // UNTS. 1979. Vol. 1153. P. 366-367.

¹⁹⁴      Agreement between the Government of Ireland Republic and the Government of Polish People's Republic on the
development of economic, industrial, scientific and  technological co-operation , 13 June 1977 //UNTS. 1981. Vol.
1212. P. 231-246.

¹⁹⁵      Agreement on economic, cultural and technological co-opcralion between the Government of Sultanate of Oman
and the Government of the Hellenic Republic, 24 May 1977 // UNTS.  1979. Vol. 1153. P. 356-357.

92

Таким образом получают регламентацию, как правило, некоторые аспек­ты взаимодействия субъектов туристской индустрии (порядок расчетов, гаран­тии совместного предпринимательства и другие). Однако такие соглашения яв­ляются не вполне адекватным регулятором, поскольку основная часть их статей ориентирована на обеспечение торговли товарами, а не услугами.

С точки зрения характера правовых предписаний промежуточное место среди договоров о дружбе и сотрудничестве и договоров об экономическом со­трудничестве занимает Договор о дружбе, сотрудничестве и торговле Бразилии и Уругвая¹⁹⁶. С одной стороны, он касается экономической стороны сотрудни­чества государств, а с другой стороны, в нем обозначены основополагающие направления туристского сотрудничества. Согласно ст. XXI Договора стороны примут необходимые меры по расширению двустороннего туризма, включая облегчение процедур и формальностей по въезду граждан на территории соот­ветствующих государств. С этой целью будут осуществляться совместные про­граммы содействия туризму, а также будут исследованы возможности двусто­роннего сотрудничества с точки зрения полного развития всех сфер общих ту­ристских интересов государств.

в) Соглашения о культурном сотрудничестве¹⁹⁷, о сотрудничестве в об­ласти культуры¹⁹⁸, о культурном и научном сотрудничестве¹⁹⁹, о сотрудничест-

¹⁹⁶      Treaty of friendship, co-operation and trade, 12 June 1975 (Brazil and Uruguay) //UNTS. 1983. Vol. 1330. P. 256-
257.

¹⁹⁷      Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Рссггублики о
культурном сотрудничестве, 6 февраля 1992 г. // ДВ. 1992. Кч 4-5. С. 26-30; Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о   культурном сотрудничестве. 18
декабря 1992 г. // БМД. 1994. N» 7. С. 34-37.

¹⁹⁸      Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Таиланд о со­
трудничестве в области культуры, 25 февраля 2000 г. // БМД. 2000. № 6. С. 73 - 76.

¹ ' Соглашение о культурном и научном сотрудничестве между СССР и Республикой Дагомея, 20 марта 1963 г. // ВВС. 1964. № 35. Ст. 399; Соглашение о культурном и научном сотрудничестве между СССР и Австрийской Республикой. 22 марта 1968 г. // ВВС. 1969. № 30. Ст. 264; Соглашение между Правительством СССР и Прави­тельством Народной Республики Мозамбик о культурном и научном сотрудничестве, 19 мая 1976 г. // СДД. Вып. XXXII.- М, 1978. С. 519-521; Соглашение между Правительством СССР и Правительством Демократиче­ской Республики Сан-Томе и Принсипи о культурном и научном сотрудничестве, 5 октября 1976 г. // СДД. Вып. XXXII.- М., 1978. С. 524-527; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительст­вом Лаосской Народно-Демократической Республики о культурном и научном сотрудничестве, 9 марта 1994 г. // БМД. 1996. № 4. С. 13-17; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о культурном и научном сотрудничестве, 17 августа 1994 г. //ДВ. 1994. К« 17-18; Согла­шение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Мали о культурном и на­учном сотрудничестве, 6 февраля 1995 г. // БМД. 1995. № 12. С. 11-13; Соглашение между Правительством Рос­сийской Федерации и Правительством Монголии о культурном и научном сотрудничестве, 5 апреля 1995 г. // БМД. 1996. № 4. С. 22-27 и др.

93

200

ве в области культуры, науки и образования ; соглашения о сотрудничестве в области культуры, образования и научно-исследовательской деятельности и так далее.

Есть все основания относить сюда же и Соглашение с Йеменом о сотруд­ничестве в области культуры, науки, образования, спорта и туризма от 17 де­кабря 2002 года, и соглашения с Узбекистаном и Таджикистаном о сотрудниче­стве в области культуры, науки и техники, образования, здравоохранения, ин­формации, спорта и туризма²⁰², и Протокол с Сан-Марино о сотрудничестве в области культуры, образования, спорта, туризма и торгово-экономической дея­тельности 2002 года. Упоминание в названиях этих договоров о туризме прак­тически не отразилось на содержании обязательств. В соглашениях этой кате­гории туризм признается средством приобщения к культурным и гуманитар­ным ценностям другого государства, и в целях углубления взаимопонимания между народами поощряются туристские обмены, контакты между туристски­ми организациями. В середине 60-х гг. прошлого века К.Г Борисов отмечал, что регламентация вопросов туризма договорами о культурном сотрудничестве присуща преимущественно договорной практике социалистических стран²⁰³.

Эта категория договоров неоднородна. В одних - государства ограничи-

*°° Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в области культуры, науки и образования. 20 сентября 1993 г. // ДВ. 1993. № 19-20. С. 15-18; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Румынии о сотрудничестве в области культуры, науки и образования, 27 сентября 1993 года // ДВ. 1993. Л» 19-20. С. 21-24; Соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Дания в облас­ти культуры, науки и образования, 4 ноября 1993 г. // ДВ. 1993. Ка 23 - 24. С. 28-31; Соглашение между Прави­тельством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области куль­туры, науки и образования, 28 марта 1994 г. // БМД. 1999. № 4. С. 44-49; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Ботсвана о сотрудничестве в области культуры, науки и образования, 27 сентября 1999 г. // БМД. 2000. № 3. С. 40-42; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Великого Герцогства Люксембург о сотрудничестве в области культуры, образо­вания и науки, 28 июня 1993 г. // БМД. 1997. № 6. С. 31 - 37; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Словацкой Республики о сотрудничестве в области культуры, образования и нау­ки, 13 февраля 1995 г. //ДВ. 1995. № 3. С. 8-11.

²⁰¹ Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в области культуры, образования и научно-исследовательской деятельности, 11 июля 1992 г. // БМД. 1994. №4. С. 47-49.

^:о: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области культуры, науки и техники, образования, здравоохранения, информации, спорта и туризма, 19 марта 1993 г. //БМД. 1993. № 6; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Пра­вительством Республики Таджикистан о сотрудшгчестве в области культуры, науки и техники, образования, здравоохранения, информации, спорта и туризма. 19 сентября 1995 г. //БМД. 1996. К« б. ²⁰³ Борисов К.Г. Международно-правовые аспекты между народного туризма. С. 139.

94

ваются признанием культурной функции туризма (например, соглашения о со­трудничестве в области культуры между Сингапуром и Австралией , между Бельгией и Индией²⁰⁵), в других - указывают конкретные направления сотруд­ничества в сфере туризма. Так, в Соглашении с Китаем установлено поощрение приглашения работников туризма на международные конгрессы, фестивали и другие мероприятия (ст. 14). В соответствии со ст. 25 Соглашения с Францией «Стороны будут поощрять обмен опытом и информацией в области туризма, в частности, по благоустройству туристических районов и подготовке персона­ла». Россия и Лаос (ст. 10), а также Россия и Монголия (ст. 14) договорились способствовать упрощению формальностей и пограничного контроля для тури­стов другой страны, хотя, надо признать, это направление сотрудничества вы­ходит за рамки культурного. В Соглашении о культурном сотрудничестве меж­ду Таиландом и Австралией государства обязались облегчать и продвигать ви­зиты туристов и экспертов в области туризма между двумя странами; преду­смотрели возможность учреждения таиландского туристского представительст­ва в Австралии; а также обязались содействовать обмену выставочными и рек­ламными туристскими материалами (ст. 9)²⁰⁶. В ряде соглашений в качестве на­правления сотрудничества обозначены мероприятия по направлению совмест­ных туристических групп в третьи страны и приему туристов из этих стран (ст. 23 Соглашения с Молдовой, ст. 25 Соглашения с Азербайджаном, ст. 25 Со­глашения с Казахстаном).

В программах культурного и научного сотрудничества, заключаемых странами на 2-3 года, может содержаться несколько большая конкретизация обязательств в сфере туризма. Например, в соответствии со ст. 28 Программы сотрудничества России и Иордании на 2001-2003 годы стороны обязались «раз­вивать и пропагандировать лечебно-оздоровительный туризм в обеих стра-

²⁰⁴ Cultural Agreement between the Government of Singapore and the Government of Australia. 26 September 1975 //

UNTS.  1975. Vol. 988. P. 262-263.

^:o5 Cultural Agreement between the Kingdom of Belgium and the Republic of India, 21 September 1973 // UNTS.

1975. Vol. 965. P. 159 -169.

²⁰⁶ Cultural Agreement between the Government of Thailand and the Government of Australia, 16 December 1974 //

UNTS.  1975. Vol. 972. P. 284-286.

95

нах»²⁰⁷. Согласно ст. 14 Программы культурного сотрудничества на 2002-2004 годы от 27 ноября 2001 года Россия и Судан обязались поощрять развитие ту­ристских связей через обмен визитами для ознакомления с народным фолькло­ром, проведения культурных фестивалей; участие в международных выставках с целью развития традиционных народных промыслов; развитие молодежного и женского туризма; обмен опытом в областях информации, рекреационных ре­сурсов; предоставление возможностей для подготовки в российских вузах кад­ров для туристического сектора.

Нельзя недооценивать значения таких соглашений для туризма, посколь­ку в них регулируются вопросы обеспечения доступа к культурным ценностям, вопросы сохранения культурного наследия, а культурные ценности составляют важнейшую часть туристских ресурсов, объектов туристского показа. Кроме того, как правило, при наличии этих соглашений соглашения о сотрудничестве в области туризма не заключаются, следовательно, они являются почти единст­венным инструментом двусторонней регламентации социально-культурной стороны международного туризма.

г) Собственно соглашения о сотрудничестве в области туризма.

Исторически соглашения о сотрудничестве в области туризма стали за­ключаться позже договоров о культурном или экономическом сотрудничестве, и это стало важным этапом в развитии межгосударственных туристских обме-

АЛЛ

нов . Соглашения о туризме призваны установить интегрированную регла­ментацию различных аспектов международной туристской деятельности, стать основой развития туристских связей между субъектами туристской индустрии стран. Они конкретизируют подходы, сложившиеся на многостороннем уровне, с учетом особенностей сложившихся двусторонних отношений.

Цель соглашений - расширение туристского обмена между странами на взаимовыгодной основе в соответствии с их международными обязательствами

²⁰⁷ Программа сотрудничества между Правительством Российской Федерации и Правительством Иорданского Хашимитского Королевства в области культуры, науки и образования на 2001 - 2003 годы, 28 февраля 2001 г. // БМД. 2002. № 8. С. 10-16. "⁰⁸ Барчукова II.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 63.

96

и внутренним законодательством. Такая формулировка встречается в большин­стве соглашений РФ, исключение составляет Соглашение с Аргентиной 1998 года²⁰⁹, где говорится о создании условий наибольшего благоприятствования для увеличения туристского обмена между обоими государствами (ст. 1). Для достижения согласованных целей государства принимают на себя, как правило, следующие обязательства: (1) поощрять тесное сотрудничество между турист­скими организациями, оказывать им поддержку и содействие; (2) устанавливать более тесные отношения между официальными туристскими органами; (3) стремиться к упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, связанных с туристским обменом; (4) обмениваться информацией; (5) способ­ствовать обмену специалистами в области туризма (журналистами, научными работниками, экспертами); (6) сотрудничать в развитии различных видов ту­ризма; (7) содействовать сотрудничеству учреждений, занимающихся научны­ми исследованиями туризма; (8) содействовать участию туристских органов и организаций в мероприятиях рекламного характера (выставках, ярмарках и так далее); (9) оказывать поддержку в подготовке профессиональных кадров для туристской индустрии; (10) развивать и координировать сотрудничество в рам­ках международных туристских организаций, в частности ВТО. Кроме того, не­редко в соглашениях обозначаются органы, ответственные за выполнение со­глашения формы их взаимодействия, в том числе путем создания совместных органов. Однако, если в соглашении с Туркменистаном²¹⁰ (ст. 9), Мексикой²¹¹ (ст. 9), Тунисом²¹² (ст. 10) содержится абстрактное указание на национальные туристские администрации, то в соглашениях с Китаем²¹³ (ст. 8), Беларусью²¹⁴

²⁰⁹ Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве в области туризма, 26 июня 1998 г. // БМД. 2002. № 1. С. 77-78.

*'° Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о сотрудниче­стве в области туризма, 18 мая 1995 г. //БМД. 1996. № 3.

²¹¹ Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Мексиканских Соединенных Штатов о сотрудничестве в области туризма, 28 января 1997 г. // ДВ. 1997. № 2. С. 17-19.

*¹² Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Тунисской Республики о со­трудничестве в области туризма, 27 марта 1998 г. // БМД. 1998. № 10. С. 69 - 71.

^{: 3} Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской  Народной  Рес­публики о сотрудничестве в области туризма, 3 ноября 1993 г. // БМД. 2002. № 8. С. 42-43. *¹⁴ Соглашение  между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Республики Беларусь о сотрудничестве в области туризма, 21 февраля 1995 г. //Российская газета («Ведомственное приложение»). 1999. 2 марта.

97

(ст. 6), Кубой²¹⁵ (ст. 9), Италией²¹⁶ (ст. 2) и других органы поименованы. В ус­ловиях частой смены органов, ответственных за туризм, вряд ли обоснованно указание конкретного уполномоченного органа.

Указанные обязательства носят в целом одинаковый для большинства со­глашений характер, различия же касаются, главным образом, развиваемых при­оритетных видов туризма, а также детализации отдельных положений.

Если в большинстве соглашений речь идет о развитии группового и ин­дивидуального туризма, а также обмене специализированными группами тури­стов, в том числе с целью посещения культурных, спортивных, деловых, науч­ных мероприятий, то в Соглашениях с Украиной (ст. 4) и с Беларусью (ст. 2) фиксируется намерение развивать оздоровительный туризм, создавая благопри­ятные условия для туристских поездок граждан своих государств, пострадав­ших вследствие экологических катастроф. В Соглашении с Израилем от 25 ап­реля 1994 года внимание уделяется организованному туризму в религиозных и этнических целях, а также с целью изучения национальных языков и культуры народов обеих стран (ст. 2), а в Соглашении с Китаем - организации кратко­временных туристских поездок в приграничных районах (ст. 3). В Соглашении между Румынией и Марокко стороны обязались поощрять сотрудничество ме­жду организациями, специализирующимися в области автомобильного туризма

Т 1 ft

(ст. 3) . В Соглашении Румынии и Франции, кроме того, было, например, от­мечено, что в отношении автотуристов, совершивших нарушение правил до­рожного движения, меры по ограничению свободы будут сведены к минимуму, и о таких происшествиях будут проинформировано консульство государства гражданства туриста (ст. З)²¹⁹. Конкретный характер имеет обязательство по

*^1S Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Куба о сотрудни­честве в области туризма, 15 октября 1995 г. // БМД. 1997. № 7. С. 23 - 25.

¹¹⁶ Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области туризма, 5 июня 2000 г. // БМД. 2001. Л"» 6. С. 63-66.

²¹⁷     Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о сотрудниче­
стве в области туризма, 16 июля 1999 г. // БМД. 1999. N° 12. С. 43-45

²¹⁸     Agreement between the Government of the Socialist Republic of Romania and the Government of the Kingdom of
Morocco concerning co-operation in the field of tourism, 6 December 1971 //LTNTS. 1975. Vol. 972. P. 64- 65.

²¹⁹     Agreement between the Government of the French Republic and the Government of the Socialist Republic of Roma­
nia concerning co-operation in the field of tourism, 28 July 1975 //UNTS. 1976. Vol. 1001. P. 234- 235.

98

привлечению туристов из третьих стран в Соглашении Румынии и Марокко. Государства договорились поощрять туристские фирмы, организующие экскур­сии из одного государства в другое для туристов из третьих стран (ст. 4).

Среди обязательств по поощрению инвестиций, совместного предприни­мательства характер исключения носит обязательство «осуществлять финансо­вые инвестиции в сферу туризма в обеих странах», предусмотренное Соглаше­нием с Ливаном (ст. 2)²²⁰.

Четкую регламентацию получили в Соглашении с Италией 2000 года во­просы научного сотрудничества (ст. 7) и профессиональной подготовки (ст. 8), чего нет в других соглашениях. Целью совместных исследований в области ту­ризма является определение приоритетных направлений двустороннего сотруд­ничества в области туризма; выработка рекомендаций для увеличения, дивер­сификации и регулирования туристских потоков; создание совместных баз дан­ных индустрии туризма для оказания содействия организациям, обслуживаю­щим туристов; публикация результатов совместных исследований. Сотрудни­чество по подготовке кадров включает не только обмен специалистами, контак­ты исследовательских организаций, но и реализацию совместных образова­тельных программ, а также обмен методическими материалами и учебными программами. В Соглашении с Аргентиной предусмотрена возможность изуче­ния предложений по взаимному предоставлению стипендий для участников се­минаров и курсов по подготовке персонала, занятого в сфере туризма (ст. 3).

В соответствии с Соглашением между Францией и Мексикой стороны обязались содействовать развитию новых туристских услуг (ст. 4), организовы­вать культурные мероприятия для развития туризма (ст. 7), развивать туризм в сельские районы (ст. 5)²²¹.

Особое внимание в соглашениях уделяется содержанию информации, подлежащей обмену. В ее состав входят статистические данные, рекламные и

^:"° Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Ливанской Республики о со­трудничестве в области туризма, 13 марта 1998 г. // БМД. 2000. № 3. С. 20-22.

"' Agreement between the Government of the United Mexican States and the Government of the French Republic con­cerning co-operation in the field of tourism, 17 May 1981 //UNTS. 1981. Vol. 1241. P. 264- 266.

99

другие материалы, сведения о нормативных актах, регулирующих туристскую деятельность, а также связанных с защитой и сохранением туристских досто­примечательностей, сведения о туристских возможностях государств. В соот­ветствии со ст. 5 Соглашения с Францией от 11 февраля 2003 года поощряется обмен информацией в области опыта управления гостиницами и другими сред­ствами размещения и обслуживания туристов, в чем, на мой взгляд, в первую очередь, заинтересована наша страна, поскольку Франция является крупней­шим поставщиком туристских услуг в Европе. По Соглашению с Венесуэлой от 14 декабря 2001 года в состав информации включаются также материалы по вопросам расширения капиталовложений (ст. 6). Аргентина и Россия «будут обмениваться предложениями об эксплуатации туристских объектов, а также об инвестиционных проектах в сфере туризма и рассматривать возможность уча­стия в них юридических и физических лиц обоих государств» (ст. 7 Соглаше­ния). В условиях завершения на универсальном уровне работ по разработке ту­ристского счета-сателлита и начала деятельности по его внедрению в практику государств актуальный характер приобретает положения Соглашения с Мекси­кой о целесообразности использования для сбора и передачи статистических национальных данных по туризму параметры, признанные международной практикой (ст. 6). Обращает на себя конкретизация информации, которую обя­зались предоставить друг другу Мексика и Франция: Мексика - о стандартах мест туристского размещения, о правовом положении турагентств и тургидов, а Франция - молодежных гостиницах, семейном туризме (ст. 6 Соглашения).

Как положительный момент надо отметить включение в подавляющее число соглашений²²² обязательств по обеспечению граждан своих государств,

*" Ст. 8 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Исполнительной Властью Грузии Рес­публики о сотрудничестве в области туризма, 5 июля 2002 г. // БМД. 2003. № 8. С. 37-39; ст. 9 ст. 9 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области туризма, 5 июня 2000 г.; ст. 8 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правитель­ством Республики Боливия о сотрудничестве в области туризма, 14 декабря 1999 г. // БМД. 2000. № 7. С. 64 -66; ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о со­трудничестве в области туризма, 16 июля 1999 г.; ст. 8 Соглашения между Правительством Российской Феде­рации и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве в области туризма. 26 июня 1998 г.; ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Тунисской Республики о со­трудничестве в области туризма, 27 марта 1998 г.

100

выезжающих в туристские поездки на территорию другого государства, ин­формацией о его внутреннем законодательстве, касающемся пребывания ино­странных туристов. Тем самым, регулирование обязанности туристов соблю­дать законы государства пребывания обретает завершенный характер: государ­ство информирует другое государство о своих законах, а то, в свою очередь, предоставляет своим гражданам возможность доступа к этим сведениям. Со­глашение между Бразилией и Колумбией по туризму, соглашение по турист­скому сотрудничеству между Францией и Ираком, соглашение между Бразили­ей и Мексикой, относящееся к сотрудничеству в области туризма, договоры между США и Мексикой в области туризма сформулировали основы правового статуса временного посетителя, который распространяется на туриста, путеше­ственника и экскурсанта. Общим квалификационным положением правового статуса временного посетителя является заключение контракта на услуги тури­стской программы или путешествия и оплата стоимости контракта или тура²²³.

В Соглашении России с Аргентиной детализировано обязательство по со­трудничеству в рамках ВТО: говорится о содействии эффективному внедрению рекомендованных ею форм, методов и моделей развития туризма (ст. 10). На мой взгляд, было бы достаточно указать на взаимодействие при выполнении решений этой универсальной организации.

Со временем договорная практика нашего государства изменялась, и если одни изменения были обусловлены социально-политическими обстоятельства­ми, то - другие можно объяснить развитием практики туристского сотрудниче­ства, а, следовательно, выработкой более эффективных форм взаимодействия. Так, если раньше государства устанавливали обязанность содействовать раз­личным туристским организациям, то в соглашениях, заключенных в последнее время, речь идет о расширении сотрудничества между туристскими ассоциа­циями, организациями и предприятиями, участвующими в развитии междуна­родного туризма, осуществляющими капиталовложения в сферу туризма, а также организующими совместное предпринимательство с целью обслужива-

223

 

Борисов К.Г. Международный туризм и право. С. 29.

101

ния туристов. С 1990 года из договорной практики исчезли носившие отсылоч­ный характер условия о порядке и сроках выдачи виз, о порядке производства расчетов, касающихся туристских обменов, были детализированы условия об информационном обмене. Если раньше поездки специалистов рассматривались в аспекте взаимного ознакомления с туристскими достопримечательностями, то в настоящее время об обмене специалистами речь идет в плане содействия под­готовке кадров туристской индустрии, обмена опытом. Положения об учреж­дении официальных представительств по делам туризма пришли на смену ус­ловиям об открытии некоммерческим информационно-рекламных бюро, хотя вряд ли это можно рассматривать как общую тенденцию. Так, по Соглашению с Францией 2003 года стороны содействуют «открытию на территории своего го­сударства центров туристической информации другой Стороны» (ст. 8), анало­гичные положения включены в Соглашение с Польшей от 16 января 2002 года (ст. 9). Кроме того, различие между бюро и представительствами незначитель­но. По Соглашению с Китаем в компетенцию персонала представительств вхо­дит информационно-рекламная работа и поддержание связей, проведение кон­сультаций и маркетинговых исследований в области туризма (ст. 5). Если раньше соглашения заключались, как правило, на неопределенный срок, то сейчас - на пять лет с автоматической пролонгацией. С другой стороны, имен­но существованием государств двух социально-политических систем можно объяснить включение в соглашения СССР со странами социалистического бло­ка обязательства стремиться к тому, чтобы обеспечить универсальность между­народных туристских организаций. В соглашениях СССР со странами социали­стического блока отсутствовали обязательства по упрощению пограничных формальностей.

В свое время А.П. Ивановым было отмечено, что «наиболее успешно раз­виваются туристские связи между теми странами, в отношениях между кото­рыми наряду с межправительственными соглашениями о сотрудничестве в об­ласти туризма действуют межведомственные акты по различным вопросам ту-

102

ристских отношений»²²⁴. Хотя его предложение «шире использовать институт межведомственных соглашений»²²⁵ и было сделано в годы существования в нашей стране государственной монополии на внешнеэкономическую деятель­ность, оно актуально и ныне. Свидетельством этому является вполне успешный опыт межведомственного сотрудничества многостороннего характера.

д) Соглашения, регулирующие отдельные вопросы осуществления меж­дународных туристских обменов.

В отличие от второй и третьей категорий международных договоров по вопросам туризма, где туризм рассматривается в качестве составной части, со­ответственно экономического и культурного сотрудничества, здесь регламен­тируются отдельные аспекты собственно туризма. Сюда относятся, в частности, соглашения о молодежных обменах, устанавливающие обязательства по разви­тию молодежного туризма; соглашения о неторговых платежах, обеспечиваю­щие свободный перевод денежных средств по туризму. Проблема упрощения туристских формальностей на двустороннем уровне решается, главным обра­зом, в договорах о взаимных поездках граждан и в соглашениях по визовым во­просам. В этих соглашениях фиксируется перечень документов, по которым разрешается временно пребывать на территории договаривающихся государств, а также требования к лицам, осуществляющим поездку. Для туристов такие со­глашения либо вводят безвизовый порядок въезда, либо устанавливают упро­щенный порядок получения визы (например, по предъявлению туристской пу­тевки, в сокращенные сроки). Такие соглашения не решают проблемы неле­гальной миграции, когда лица, въехавшие в качестве туристов, остаются в стране за пределами сроков турпоездки. Особого внимания в этой связи заслу­живает Соглашение России и Китая о безвизовых групповых туристических по­ездках 2000 года²²⁶. В соответствии   данным Соглашением безвизовый поря-

²²⁴ Иванов А.П. Правовые вопросы сотрудничества социалистических стран в области туризма //Законность, правопорядок и правовая культура. Материалы З-cii межвузовской научно-тсореппеской конференции адъ­юнктов и аспирантов. - М, 1974. С. 192. "⁵ Там же.

²²⁶ Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Респуб­лики о безвизовых групповых туристических поездках, 29 февраля 2000 г. // БМД. 2001. № 5. С. 40-44.

103

док въезда, выезда и пребывания распространяется только на группы не менее 5 человек, сопровождаемые представителем направляющей туристской организа­ции. Однако срок действия безвизового порядка не более тридцати календар­ных дней. Если лицо не может продолжать поездку в составе группы, или если срок пребывания превышает тридцать дней, то должна быть оформлена виза. Официальные туристские органы государств определяют в соответствии с внутренним законодательством туристские организации, которые имеют право отправлять и принимать такие группы, и обмениваются списками этих органи­заций. Кроме того, государства обмениваются образцами печатей официальных туристских органов, а также уполномоченных туристских организаций. В соот­ветствии со ст. 4 такие организации должны иметь лицензию на международ­ную туристскую деятельность и заниматься такой деятельностью не менее трех лет. Документами, необходимыми для пересечения границы, являются паспорта туристов; заверенный официальным органом и направляющей туристской ор­ганизацией список группы; документ, подтверждающий прием туристов (ст. 6). Оплата транспортных расходов в случае несвоевременного возвращения тури­ста лежит на нем самом, однако при отсутствии у него достаточных средств, расходы несет принимающая организация, а отправляющая производит их ком­пенсацию (ст. 8). Таким образом, при заключении частноправовых контрактов, опосредующих туристские поездки между нашей страной и Китаем, в части регламентации вопросов ответственности необходимо иметь в виду рассмот­ренные положения.

Подводя итог рассмотрению международно-правового регулирования во­просов международной туристской деятельности, необходимо сделать ряд за­мечаний обобщающего характера:

1. Международный договор является не единственным инструментом регламентации сотрудничества в сфере международной туристской деятельно­сти. Помимо него, обязательства закрепляют резолюции ММПО, в основе при­нятия которых лежат положения соответствующего международного договора - устава данной международной организации.

104

2.        В основе формирования системы международных актов по туризму
лежат   принципы   международного   туристского   сотрудничества:   основные
принципы международного права и специальные принципы. Под интегрирую­
щим воздействием принципов определяется круг вопросов, подлежащих регу­
лированию, а походы, сформировавшиеся на универсальном уровне, получают
конкретизацию на региональном, а затем двустороннем уровне.

3.        Если на универсальном уровне роль актов общего характера играют
рекомендательные по своей природе решения международных организаций, в
то время как международные договоры посвящены решению достаточно узкого
круга вопросов; то региональному уровню международной регламентации при­
суще все разнообразие форм межгосударственного взаимодействия, как по ха­
рактеру актов, так и по их правовой природе. Двустороннее регулирование ту­
ристского сотрудничества носит исключительно договорный характер.

4.        В силу указанного выше обстоятельства, двустороннее правовое регу­
лирование «отстает» от многосторонней регламентации рекомендательными
актами. Это особенно ярко проявилось в   реализации концепции устойчивого
развития туризма, когда действующие двусторонние договоры по вопросам ту­
ризма почти не содержат соответствующих положений.

5.        Решения международных организаций и международные договоры по
вопросам туризма играют различную роль в решении проблем мелсдународного
туризма. Различается состояние решения тех или иных проблем международно­
го туризма: от начала выработки общих подходов до детального правового ре­
гулирования.  Поскольку международных организаций, чьи  решения  имеют
юридически обязательный характер, немного, определяющее значение имеет
наличие международных договорных обязательств государств в той или иной
сфере.

6.        Несмотря на то, что основным инструментом договорного регулирова­
ния м следу народного туристского сотрудничества является двустороннее со­
глашение, его сфера применения не может носить всеобъемлющий характер:

105

часть проблем объективно может быть решена только на многосторонней осно­ве.

7. Предметом регулирования большинства международных договоров яв­ляются межгосударственные туристские отношения, нежели международные невластные отношения в сфере туризма. Таким образом, вторая группа отно­шений подпадает под регулирующее воздействие норм национального законо­дательства государств, создаваемого с учетом их международных обязательств. Кроме того, при формировании частноправовых договорных связей субъекты международной туристской деятельности должны соотносить свое поведение с требованиями международно-правовых принципов и норм.

106

 Глава 3. Механизм сотрудничества государств по вопросам меж­дународной туристской деятельности

§ 1. Роль системы ООН в организации сотрудничества в сфере междуна­родной туристской деятельности

Попытки осуществления универсального международного туристского сотрудничества предпринимались еще в рамках Лиги Наций. Однако рекомен­дации конференций по паспортам, прошедших под эгидой Лиги Наций в 1920 и 1926 годах, не имели практических результатов, если не считать нескольких двусторонних договоров об упрощении паспортных и визовых формально­стей²²⁷. В 1936 году в Женеве Экономическим комитетом Лиги Наций был из­дан «Обзор туристского движения, рассматриваемого как международный эко­номический фактор», где содержалась критика излишнего протекционизма²²⁸.

В настоящее время механизм международного туристского сотрудниче­ства на универсальном уровне сформировался в рамках системы ООН, где главную роль играют Организация Объединенных Наций и ВТО.

В Организации Объединенных Наций вопросы значения сотрудничества в области туризма в мировом сообществе, установления препятствующих его развитию причин входили в повестку дня рабочей программы уже в 1946 году - практически с начала деятельности ООН.

В 1954 году под эгидой ООН состоялась Генеральная конференция по та­моженным формальностям, где было принято три соглашения, непосредственно затрагивающих вопросы международного туризма²²⁹. В последующем была со­звана Конференция ООН по туризму и путешествиям в Риме (1963 г.). Эта кон­ференция «явилась значительной вехой участия ООН в практическом решении проблем правового регулирования международного туризма»²³⁰. Она приняла

^2:7 Ананьев М.А. Международныйтуризм. - М., 1968. С. 99. *f Соколов Ю.Н. Указ. соч. С. 218-219.

"⁹ Подробнее см.: Барчукова Н.С. Правовое регулирование международного туризма на многосторонней осно­ве. С. 24-27. *³⁰ Барсукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 78.

107

рекомендации по вопросам развития международного туризма; повышения эф­фективности межгосударственного технического сотрудничества в этой облас­ти; правового положения иностранных туристов; упрощения и унификации та­моженных формальностей в отношении туристов²³¹. Эти рекомендации были приняты большинством государств-участников конференции в качестве основ для совершенствования организационных форм управления туризмом, разра­ботки мероприятий по упрощению и унификации туристских формальностей и стали базой заключенных ими договоров в области международного туризма.

Поскольку вопрос о деятельности ООН в сфере международного туризма до создания ВТО в свое время был тщательно изучен К.А. Комаровым²³², в дан­ной работе хотелось бы остановиться лишь на некоторых общих моментах с учетом произошедших изменений.

Главными органами ООН, занимающимися вопросами международного туризма, являются Генеральная Ассамблея ООН, Экономический и Социаль­ный Совет (ЭКОСОС), Секретариат ООН.

Генеральная Ассамблея является форумом обсуждения и согласования путей решения проблем международного туристского сотрудничества, которые, как правило, становятся предметом дискуссий в рамках Второго комитета (по экономическим и финансовым вопросам). В последнее время активизировалось обсуждение вопросов туризма в Третьем комитете (по социальным, гуманитар­ным и культурным вопросам) применительно к проблеме недопущения секс-туризма и защиты прав человека²³³.

Вопросы международно-правового механизма координации деятельности государств в области туризма, его организационной структуры находят посто­янное отражение в документах сессий Генеральной Ассамблеи ООН. Примером пристального внимания к вопросам туризма со стороны Генеральной Ассамб­леи ООН является провозглашение ею 2002 года Международным годом экоту-

²³¹    Подробнее см.: Максимснко СВ. Указ. соч. С. 63-71.

²³²    Комаров К. А. Программы ООН в области международного туризма. -М., 1976. С. 8-58.

²³³    Increase in sexual exploitation of children attributed to grouth in tourism Third committee debate on child rights
//Press Release. GA/SHC/3386. 12 November 1996.

108

ризма²³⁴. Под эгидой ООН в рамках этого года прошли Всемирный саммит по экотуризму в Квебеке (Канада) и Всемирный саммит по устойчивому развитию в Йоханнесбурге. Указанные совещания стали важным этапом в формировании концепции устойчивого туризма на универсальном уровне, развив положения Хартии устойчивого туризма, принятой на Первой Всемирной конференции по устойчивому туризму в 1995 году.

Основную работу в развитии сотрудничества в области туризма в системе ООН до начала деятельности ВТО выполнял ЭКОСОС. В настоящее время практическая деятельность ЭКОСОС в области туризма осуществляется, глав­ным образом, под контролем и в рамках Отдела по экономическим и социаль­ным вопросам. Он, в частности, несет ответственность за реализацию мер по выполнению резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и непосредственно ЭКОСОС, касающихся туризма, а также за составление развернутых докладов и проведение консультаций с другими заинтересованными организациями.

В задачи Секретариата ООН входит предоставление технической помощи в сфере туризма, организация исследовательской и экспертной работы, осуще­ствление проектов в области материально-технического планирования.

Регулированием международной туристской деятельности в ООН зани­маются и ее вспомогательные органы, в первую очередь, экономические комис­сии ООН, образованные и руководимые ЭКОСОС. Однако степень их участия в решении проблем туризма различается. Наибольшее место международный ту­ризм занимает в работе ЭКА (отдел транспорта, связи и туризма) и ЭСКАТО (комитет по транспорту, коммуникациям, туризму и развитию инфраструкту­ры). Практическая деятельность экономических комиссий ООН в области ту­ризма заключается в 1) предоставлении консультаций по вопросам развития инфраструктуры, 2) оказании содействия в профессиональной подготовке кад­ров, 3) проведении научных исследований, 4) оказании помощи в планирова­нии, 5) проведении семинаров, конференций, 6) организации сбора и анализа статистической информации, 7) осуществлении технических проектов и так да-

23-4

 

Doc. UN. A/RES/53/2OO. 22 February 1999. Proclamation of 2002 as the International Year of Ecotourism.

109

лее. Все региональные экономические комиссии при осуществлении деятельно­сти в сфере туризма тесно взаимодействуют с ВТО, ЮНКТАД, ПРООН и дру­гими международными учреждениями.

Кроме региональных экономических комиссий, в решение проблем меж­дународного туризма активно подключаются и другие органы ООН.

В 1997 году Генеральная Ассамблея ООН поручила Комиссии по устой­чивому развитию ООН разработать прикладную программу деятельности по развитию устойчивого туризма вместе с ВТО, ЮНКТАД, ЮНЕП, Конференци­ей сторон Конвенции по биологическому разнообразию и другими соответст­вующими органами. До этого проблема устойчивого туризма обсуждалась в этой Комиссии только в контексте малоостровных развивающихся государств. Положения этой программы нашли отражение в решении «Туризм и устойчи­вое развитие»²³⁵, принятом Комиссией по устойчивому развитию на седьмой сессии. Программа включает четыре основных направления: 1) действия субъ­ектов туристской индустрии по устойчивому туризму; 2) воздействие на пове­дение туристов для продвижения устойчивого туризма; 3) продвижение всеобъ­емлющего устойчивого развития через туризм при сохранении целостности ме­стных культур; 4) воздействие туризма в прибрежных районах.

В 1993 году Статистическая комиссия ООН приняла систему националь­ных расчетов воздействия туризма на экономику и социальную сферу, вырабо­тала стандартные определения туризма и классификации вместе со Стандарт­ной Международной Классификацией Туристской деятельности, изданные в 1994 году комиссией и ВТО под названием «Рекомендации по Статистике Ту­ризма». В марте 2000 года Статистическая комиссия ООН приняла и опубли­ковала методические рекомендации по структуре туристского счета-сателлита.

В последнее время роль ООН в сотрудничестве по вопросам междуна­родной туристской деятельности несколько изменилась: основная работа со-

²³⁵ Decision 7/3. Tourism and sustainable development //Economic and Social Council Official Records, 1999 Supple­ment No. 9 (E/1999/29).Commission on Sustainable Development. Report on the seventh session (1 May and 27 July 1998, and 19-30 April 1999). P. 38.

по

средоточена на решении конкретных проблем. Обсуждение общих вопросов развития сотрудничества - задача ВТО.

ВТО относится к числу универсальных ММПО постоянного характера специальной компетенции, которая была создана путем преобразования меж­дународной неправительственной организации МСОТО (Международного Союза Официальных Туристских Организаций). Статус ВТО как международ­ной межправительственной организации определен в ст. 1 ее Устава²³⁶ и под­тверждается также наличием у ВТО основных признаков ММПО, традиционно выделяемых в литературе, а именно: обладание правами и обязанностями, спо­собность самостоятельно их реализовывать; участие в международном право­творчестве; обеспечение выполнения норм международного права²³⁷.

Договорной основой функционирования ВТО является ее Устав, развив­ший положения резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 5 декабря 1969 года 2529 (XXIV) «Создание межправительственной организации по туризму». Не­отъемлемой частью Устава ВТО являются Финансовые правила.

Устав предусматривает три категории членов: действительные, ассоции­рованные и аффилированные (ст. 4-7 Устава). Соответственно различается про­цедура вступления в члены - наиболее простая предусмотренная для суверен­ных государств, которым предоставляется статус действительных членов. Только действительные члены имеют право голоса в главных органах ВТО, ка­ждый - только один голос. Статус наблюдателя имеет Ватикан. Статус ассоции­рованного члена предоставляется всем территориям, не являющимся ответст­венными за осуществление своих внешних сношений. Статус аффилированного члена предоставляется международным организациям как межправительствен­ным, так и неправительственным, имеющим специальные интересы в туризме, а также коммерческим организациям и ассоциациям, деятельность которых на­ходится в связи с целями ВТО. По мнению К.А. Комарова, такая структура

²³⁶    Устав Всемирной Т)ристской Организации (ВТО) (Мехико, 27 сентября 1970 г.) //Комаров К.А. Программы
ООН в области международного туризма. М., 1976. С. 134-144.

²³⁷       См.:   например:   Малинин   С.А.,   Ковалева   Т.М.   Правосубъектность   международных   организаций
//Правоведение. 1992. № 5. С. 53-62; Курс международного права. В 7 т. Т. 6. - М. 1992. С. 32-48 (автор главы 2
- Г.И. Морозов).

Ill

членства носит громоздкий характер²³⁸. На мой взгляд, это вполне оправданно с учетом неправительственной природы предшественника ВТО - МСОТО. Кроме того, включение в число членов национальных туристских организаций и меж­дународных неправительственных организаций позволяет в полной мере учи­тывать интересы и потребности частного сектора, позволяет, таким образом, хотя и опосредованно, взаимодействовать с государствами, не являющимися членами ВТО; позволяет обеспечить активное сотрудничество между предста­вителями правительств и туристской индустрии. Аффилированные члены име­ют свою собственную программу работы, которая предусматривает ежегодные заседания и проведение региональных семинаров, в ВТО функционируют Де­ловой совет и Образовательный совет - органы консультативного характера, членами которого являются аффилированные члены. В настоящее время эта ор­ганизация насчитывает 144 государства-члена, семь ассоциированных членов и более 300 аффилированных. Несмотря на то, что, к примеру, такие страны, как США и Великобритания, не являются членами ВТО, такая численность свиде­тельствует о представительном характере ВТО, о заинтересованности стран участвовать в работе этой организации в соответствии с ее Уставом.

Основная цель ВТО определена в ст. 3 Устава достаточно широко: содей­ствие развитию туризма для внесения вклада в экономическое развитие, меж­дународное взаимопонимание, мир, процветание, всеобщее уважение и соблю­дение прав человека и основных свобод для всех людей без различия расы, по­ла, языка и религии. Компетенция ВТО реализуются через деятельность ее ор­ганов, структура которых традиционна: Генеральная Ассамблея, Исполнитель­ный Совет и Секретариат, а также другие вспомогательные и рабочие органы.

Генеральная Ассамблея является высшим органом ВТО, состоит из «де­легатов, представляющих Действительных членов» (ст.9 Устава), и может рас­сматривать любой вопрос и разрабатывать рекомендации по любому вопросу в пределах компетенции ВТО, собираясь на очередные сессии каждые два года²³⁹.

²³³ Комаров К.А. Всемирная туристская организация (ВТО) //СЕМП, 1977. М, 1979. С .277. ²³⁹ Ее полномочия определены в ст.ст. 2, 5-7, 11, 12, 13, 22, 24, 29, 33, 34 Устава.

112

Исполнительный совет, во-первых, обеспечивает работу и реализует ре­шения Генеральной Ассамблеи, во-вторых, принимает решения по администра­тивным и техническим вопросам в период мелсду сессиями Ассамблеи (нельзя сказать, что вместо нее, поскольку о решениях докладывает Генеральной Ас­самблее для утверждения), в-третьих, выполняет функции, не предусмотренные Уставом ВТО, которые могут быть поручены Генеральной Ассамблеей  °.

Исполнительный совет избирается на четыре года Генеральной ассамбле­ей (со сменой половины состава каждые два года) по принципу «один член на каждые пять действительных членов» с соблюдением равноправного географи­ческого представительства регионов Африки, Америки, Восточной Азии и Ти­хого океана, Европы, Ближнего и Среднего Востока, Южной Азии. Порядок ра­боты Совета - также сессионный (два раза в год). В работе Исполнительного Совета могут принимать участие представитель Испании - страны пребывания, представитель Ассоциированных членов и представитель Комитета Аффилиро­ванных членов без права голоса.

Органом, обеспечивающим работу Ассамблеи и Совета, является Секре­тариат, возглавляемый Генеральным Секретарем, который назначается Ассамб­леей по предложению Исполнительного Совета на четыре года. Генеральный секретарь ответственен перед этими органами, выполняет их указания, назна­чает персонал Секретариата.

Для принятия решений в Генеральной Ассамблее и Исполнительном Со­вете достаточно простого большинства присутствующих и голосующих членов, за исключением вопросов бюджетных, финансовых (ст. 29, 30), а также вопро­сов о местонахождении штаб-квартиры, приостановления членства, принятия в члены ВТО (ст.5-7, 34), принятия поправок к уставу (ст. 34), назначения Гене­рального секретаря (ст. 22 Устава), решаемых Генеральной Ассамблеи квали­фицированным большинством в две трети присутствующих и голосующих чле­нов. Кроме того, простое большинство в Генеральной Ассамблее может при­знать любой вопрос вопросом особой важности, требующим для принятия ре-

²⁴⁰ Полномочия Исполнительного Совета закреплены в ст.ст. 10, 17, 19, 20,22, 25.30 Устава.

113

шения квалифицированного большинства. Для кворума в этих органах необхо­димо присутствие большинства действительных членов.

По результатам работы Генеральная Ассамблея и Исполнительный Совет - принимают рекомендации (ст. 12, ст. 30 Устава), однако ряд документов Гене­ральной Ассамблеи ВТО, рассмотренных ранее, закрепляет, несомненно, прин­ципиальные положения. Помимо этого, ВТО разработала правила процедуры органов, финансовый регламент, положение о персонале ВТО, относящиеся к так называемому «внутреннему праву» международной организации.

В литературе справедливо отмечается «чрезмерно широкая формулировка некоторых полномочий Генеральной Ассамблеи», в частности, по созданию любых технических или региональных органов, которые могут быть необходи­мы для работы организации (п. «j» ст.12)²⁴¹. Кроме того, К.А. Комаров в полно­мочии утверждать соглашения, заключенные с частными организациями или частными лицами (п. «т» ст. 12), видит отступление от общепризнанной прак­тики, поскольку в основном в уставах содержатся положения о возможности заключать соглашения с другими международными организациями и государ-

242    т т

ствами . На мои взгляд, в данном случае речь идет о соглашениях междуна­родного частноправового характера, что вполне согласуется с характеристикой ВТО как юридического лица (ст. 31 Устава ВТО). Полномочие заключать со­глашения с другими международными организациями и государствами также имеется у Генеральной Ассамблеи ВТО (см. п. 1 ст.12 Устава). Сразу отметим, что это полномочие, а также право Генеральной Ассамблеи подготавливать и рекомендовать заключение международных соглашений по любому вопросу, входящему в компетенцию Организации²⁴³ (п. «п» ст.12 Устава), думается, сви­детельствует о праве ВТО на участие в международном правотворчестве. Если решение о заключении договора принимает Генеральная Ассамблея, то вопрос о лице, полномочном на представительство ВТО при заключении договора в Уставе четко не решен. В Уставе сказано, что, с одной стороны Президент Ге-

^2Л1 Комаров К.Л. Всемирная туристская организация (ВТО). С. 277.

²*² Там же.

*⁴³ Эта компетенция, как уже было отмечено, определена достаточно широко.

114

неральной Ассамблеи представляет Организацию в течение срока его полномо­чий в любых случаях, когда такое представительство необходимо (ст. 13 Уста­ва), а с другой стороны, Генеральный секретарь обеспечивает юридическое представительство Организации (п.З ст.23 Устава). Исходя из толкования ст. 13 Устава, срок полномочий Президента ограничен периодом сессии, так как он избирается в начале каждой сессии, ничего не сказано о его полномочиях в промежутках между сессиями, но говорится о том, что он ответственен перед Ассамблеей на время сессии. Таким образом, лицами, полномочными на уча­стие в заключении международных договоров от имени ВТО в силу Устава, яв­ляются Генеральный секретарь в любое время и Президент во время сессии Ге­неральной Ассамблеи, если на него была возложена такая обязанность. Утвер­ждает международный договор высший орган ВТО или любое лицо, орган, на­деленный такими полномочиями Генеральной Ассамблеей.

Средством обеспечения Организацией выполнения норм международного права ее членами выступает применяемая ею санкция в виде приостановления прав и привилегией, принадлежащих нарушителю как члену ВТО. Основанием для применения санкции является проведение политики, которая, по мнению Генеральной Ассамблеи, противоречит основным целям ВТО. Решение о при­менении санкции принимается большинством в две трети голосующих Дейст­вительных членов (ст.34 Устава). Хотя Устав не предусматривает возможности исключения из членов ВТО, приостановление членства может носить длитель­ный характер, пока изменение этой политики не будет признано Ассамблеей.

Для выполнения функций ВТО пользуется на территории государств-членов привилегиями и иммунитетами. В частности, они определены в Конвен­ции между ВТО и Испанией, вступившей в силу 2 июня 1977 года, на основа­нии которой штаб-квартира ВТО располагается в Мадриде.

Основными направлениями в деятельности ВТО являются: помощь раз­вивающимся странам в области туризма; обучение и профессиональная подго­товка кадров; решение проблем, связанных с безопасностью и защитой тури­стов и туристских объектов, а также упрощением туристского обмена; повыше-

115

ние авторитета туризма и его информационное обеспечение; инициирование и техническая координация изучения той или иной проблемы, в том числе прове­дение международных встреч, симпозиумов.

В вопросе о правовом статусе ВТО важнейшим является ее взаимоотно­шения с ООН. До недавнего времени этот вопрос решался неоднозначно в силу того, что ВТО, не являясь специализированным учреждением ООН, по право­вому положению мало чем отличалась от правового положения этих учрежде-

„244                                                              ~

нии : межправительственный характер учредительных актов; широкая меж­дународная ответственность в рамках компетенции; осуществление деятельно­сти в специальных областях, предусмотренных положениями Устава ООН    .

Связь ВТО с ООН была закреплена в статье 3 (3) Устава ВТО, в соответ­ствии с которой «для того, чтобы Организация играла ведущую роль в области туризма, она установит и будет поддерживать эффективное сотрудничество с соответствующими органами ООН и ее специализированными учреждениями. Исходя из этого, Организация изыщет возможность установить деловые отно­шения с Программой Развития ООН, а также примет участие в ее деятельности в качестве участвующего и исполнительного агентства».

Во-вторых, эта связь была оформлена в Соглашении о сотрудничестве и взаимоотношениях между ООН и ВТО, проект которого был одобрен обеими организациями в 1977 году²⁴⁶. Часть его положений вместе с призывом к госу­дарствам, не являющимся членами ВТО, решить вопрос о членстве были по­вторены в последующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН²⁴⁷. В 1981 году Генеральная Ассамблея ООН постановила, что ВТО «может принимать участие на непрерывной основе в работе Генеральной Ассамблеи по вопросам, представляющим интерес для этой Организации» . Генеральный секретарь ВТО неоднократно выступал на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН. В

^2АА Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области торизма. С. 94.

²⁴⁵     См.: Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. -М, 1962. С. 9.

²⁴⁶     Doc. UN. A/RES/32/156. 19 December 1977. Agreement on Co-operation and Relationships between the United
Nations and the World Tourism Organization.

²⁴⁷       Doc. UN. A/RES/32/157. 19 December 1977. World Tourism Organization.
²⁴ⁱ Doc. UN. A/RES/36/41. 19 November 1981. World Tourism Organization.

116

1995  году ВТО было подписано соглашение с Объединенным пенсионным
фондом персонала ООН, и после приведения своих внутренних правил о персо­
нале в соответствие с общими правилами системы ООН персонал ВТО стал ча­
стью этой пенсионной системы.

Упоминаемое в Уставе ВТО соглашение с ПРООН было заключено в 1976 году. По нему ВТО была поручена роль исполнительного агентства. Со­глашение определяет направления предоставления помощи в каждом экономи­ческом и социальном секторе, связанном с туризмом, а также укрепления мате­риально-технической базы государств-членов ВТО²⁴⁹. Кроме того, были заклю­чены рабочие соглашения с ИКАО, ИМО, вступившие в силу в 1978 году. IV сессия Генеральной ассамблеи ВТО определила еще один аспект сотрудничест­ва - ВТО и ЮНЕП, его цель - координация разумной экологической практики государств. В совместной декларации ВТО и ЮНЕП 1982 года было указано на необходимость сохранения равновесия между туризмом и окружающей сре­дой. Были подписаны соглашения с МОТ, ЮНЕСКО, ВМО, ФАО и ВОЗ²⁵⁰. В

1996  году ВТО и ЮНЕСКО подписали соглашение по развитию устойчивого
туризма, заменившее соглашение 1979 года.

В декабре 2001 года ВТО обратилась с просьбой о преобразовании ММПО, имеющей консультативный статус при ЭКОСОС, в специализирован­ное учреждение ООН. После рассмотрения этого вопроса в ЭКОСОС²⁵¹ был выработан текст соглашения. 20 октября 2003 года Генеральная ассамблея ВТО единодушно одобрила преобразование ВТО в специализированное учреждение ООН, а 23 декабря Генеральная Ассамблея ООН утвердила Соглашение между ООН и ВТО, в котором был зафиксирован новый статус ВТО (ст. 1 (I))²⁵².

Это событие показывает значительные изменения в отношении госу­дарств к роли ММПО по туризму. Когда в 1963 году на Конференции ООН по

²⁴⁹      Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 97.

²⁵⁰      Немоляева М.Э., Ходорков Л.Ф. Указ. соч. С. 93.

²⁵¹         Doc. UN. E/2002/24. 24 July 2002. Arrangements for the negotiation of an agreement between the United Nations
and the World Tourism Organization.

²⁵²      Doc. UN. A/RES/58/232. 23 December 2003. Agreement between the United Nations and the World Tourism
Organization.

117

международному туризму и путешествиям был впервые поставлен вопрос о создании такой организации, это предложение не нашло поддержку у большин­ства делегатов. Позже, при обсуждении вопроса о преобразовании МСОТО, противников было меньше, но указывалось, что пришло время затормозить рост числа межправительственных учреждений в системе ООН²⁵³.

Статус ВТО как специализированного учреждения²⁵⁴ ООН нашел отраже­ние во многих статьях Соглашения 2003 года. Новым статусом обусловлено включение в него указания на полномочия ЭКОСОС делать по международным вопросам в экономической, социальной и культурных областях рекомендации специализированным учреждениям, а также на обязательство ООН делать в со­ответствии со статьями 58 и 63 Устава ООН рекомендации по согласованию политики и деятельности таких специализированных учреждений. В свою оче­редь, ВТО соглашается представлять доклады о мерах принятых ВТО или ее членами в отношении таких рекомендаций (ст. 5), а также представлять регу­лярные доклады о своей деятельности (ст. 7). В Соглашении 2003 года урегули­рованы отношения ВТО и Международного Суда ООН: во-первых, ВТО согла­шается представлять ему любую запрашиваемую в соответствии со ст. 34 Ста­тута Суда информацию; во-вторых, ВТО уполномочена обращаться к Между­народному Суду ООН за консультативными заключениями по правовым вопро­сам, возникающим в ходе деятельности (ст. 10). Именно этот признак, по мне­нию Е.А. Шибаевой, отличает специализированные учреждения ООН от других международных организаций, находящихся в той или иной связи с ООН²⁵⁵. Из предоставления статуса специализированного учреждения вытекает регламен­тация и иных вопросов: о взаимном представительстве в работе органов друг друга (ст. 3); о взаимном включении после консультаций в повестку дня пунк­тов, предлагаемых органами ООН и ВТО (ст. 4); о помощи ООН со стороны ВТО, в том числе путем предоставления информации и исследований (ст. 6); о сотрудничестве в осуществлении обязательств в отношении несамоуправляю-

²⁵³      См.: Комаров К.А. Программы ООН в области международного туризма. С. 59-68.

²⁵⁴      По статье 12 Соглашения 2003 года ВТО -«менее крупное специализированное учреждение».

²⁵⁵      См.: Шибаева Е.А.Указ. соч. С. 20.

us

щихся и других территорий (ст. 11); об общих мерах в отношении персонала ВТО (ст. 16); о бюджетно-финансовых отношениях ООН и ВТО (ст. 17). По­следние три вопроса вообще не регулировались Соглашением 1977 года.

Наибольший интерес представляет урегулирование в Соглашении 2003 года вопросов координации деятельности ВТО и ООН.

В соответствии со ст. 2 Соглашения 2003 года координирующая роль и всеобъемлющие обязанности в деле содействия экономическому и социальному развитию лежат на Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС ООН, а центральная ко­ординирующая роль по тем же вопросам в сфере туризма закреплена за ВТО. Анализ Соглашения 2003 года позволяет говорить о наличии механизма взаим­ной координации деятельности ООН и ВТО. Основными средствами, помимо тех, которые рассмотрены выше как вытекающие из нового статуса ВТО, вы­ступают: а) участие ВТО в работе координирующих органов ООН, в частности путем вступления в члены Координационного совета руководителей системы ООН; б) предоставление ВТО любой информации, необходимой для такой ко­ординации (ст. 2 (4)); в) предоставление в ЭКОСОС информации о вопросах межучрежденческого характера, находящихся в пределах ее компетенции; г) информирование ЭКОСОС о намерении ВТО заключить официальные согла­шения с учреждениями системы ООН (ст. 2 (5)); д) полный и быстрый обмен информацией и документацией с соблюдением мер, обеспечивающих конфи­денциальность материалов; е) заключение соглашения с ООН по вопросам ко­ординации деятельности ВТО и информационных служб ООН (ст. 9); ж) ис­пользование существующего механизма координации в области технической помощи (ст. 12); з) совместные консультации по административным вопросам (ст. 14); и) взаимодействие региональных отделений ВТО и ООН (ст. 15); к) консультации по бюджетным вопросам ВТО (ст. 17). Четко распределены ста­тистические функции между ООН и ВТО (ст. 13).

И последнее, Соглашение 2003 года, в отличие от Соглашения 1977 года, призвано стать правовой основой иных отношений ВТО и организаций системы ООН. С одной стороны, в ряде статей делается ссылка на другие соглашения,

119

которые должны быть заключены между ООН и ВТО: об информационных службах (ст. 9); о финансировании административных услуг, помощи, общих служб (ст. 14), а также другие (ст. ст. 16, 18, 19). С другой стороны, Соглашение 2003 года закрепляет основы взаимоотношений ВТО и иных учреждений сис­темы ООН, называя в ряде статей отдельные аспекты их сотрудничества (ст. 12, 14, 16, 17). Согласно ст. 10 Соглашения 2003 года ВТО не может обращаться к Международному Суду ООН за консультативным заключением по вопросам, касающимся взаимоотношений между ООН и ВТО и другими специализиро­ванными учреждениями.

Изменение статуса ВТО должно найти отражение и в ее Уставе. Во-первых, такие изменения коснутся ст. 3 Устава, где необходимо будет закре­пить положение о ВТО как специализированном учреждении ООН. Кроме того, при характеристике целей ВТО надо отразить связь туризма и устойчивого раз­вития, что сделано в Соглашении 2003 года (ст. 1). Во-вторых, должны быть четко урегулированы вопросы взаимоотношений ВТО с ООН и специализиро­ванными учреждениями ООН. В-третьих, подлежат пересмотру и Финансовые правила, в частности, в отношении взносов. В-четвертых, целесообразно рас­ширить возможности ВТО в сфере участия в международном правотворчестве с учетом компетенции других организаций системы ООН. Примером этого могут служить положения ст. IV (4) Устава ЮНЕСКО о принятии рекомендаций и конвенций Генеральной конференцией ЮНЕСКО²⁵⁶. Однако процедура приня­тия поправок к Уставу ВТО достаточно сложна (сначала принятие двумя тре­тями присутствующих и голосующих действительных членов, а затем уведом­ление таким же большинством депозитария об одобрении поправки - ст. 33 Ус­тава). До сих пор ни одна из ранее внесенных поправок не вступила в силу. По­этому длительное время единственным документом, фиксирующим изменение характера связи ВТО И ООН, будет их Соглашение 2003 года.

²⁵⁶ Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки к культуры, от 16 ноября 1945 г. //Международные нормативные акты ЮНЕСКО.- М, 1993. С. 40-43.

120

Всеобъемлющий характер практической деятельности ВТО, изменения ее статуса в системе ООН, свидетельствуют о том, что в настоящее время ВТО действительно стала центром международного туристского сотрудничества.

В системе ООН вопросами международного туризма занимаются также специализированные учреждения ООН, Всемирная торговая организация, а также вспомогательные органы со структурой и функциями межправительст­венных организаций: ЮНКТАД, ПРООН, ЮНЕП²⁵⁷, которые действуют в тес­ном сотрудничестве с ВТО.

Пожалуй, в системе ООН именно ЮНЕСКО играет наиболее активную роль в регулировании вопросов, связанных с туризмом, разрабатывая и прини­мая конвенции и рекомендации, основные принципы которых получили под­держку на заседаниях органов ВТО. В актах ЮНЕСКО применительно к туриз­му можно было выделить две, на первый взгляд, противоположных группы требований: во-первых, содействие развитию туризма, как фактора укрепления международных культурных связей²⁵⁸ и, во-вторых, ограничение осуществле­ния туризма в целях сохранения культурного наследия²⁵⁹. Так, с одной стороны, государствам рекомендовалось расширять туризм в целях обеспечения полного доступа народных масс к культуре и их участия в культурной жизни²⁶⁰. С дру­гой стороны, государствам-членам и заинтересованным организациям следует охранять исторические или традиционные ансамбли и их окружение и преду­смотреть меры против разрушительного влияния чрезмерного туризма²⁶¹, тща­тельно разрабатывать программы развития туризма, связанные с природным и культурным наследием, с тем, чтобы не изменять характера и значения таких

²⁵⁷      Подобную характеристику см.: Нешатасва Т.Н. Указ. сом. С. 21-25.

²⁵⁸      См.: Ст. II Соглашения о ввозе материалов образовательного, намного и культурного характера, 22 ноября
1950 г.; Протокол к Соглашению о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера, 26
ноября 1976 г.

²⁵⁹      См.: п. 4 ст. 11 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, 16 ноября 1972 г. //
Сборник международных договоров СССР. Вып. XLV.-М. 1991. С. 482-492.

^2М п. 14 Рекомендации ЮНЕСКО «Об участии и вкладе народных масс в культурную жизнь», 26 ноября 1976 г. // Международные нормативные акты ЮНЕСКО.- М, 1993. С. 340-352.

*⁶¹ П. 31 Рекомендации ЮНЕСКО «О сохранении и современной роли исторических ансамблей», 26 ноября 1976 г. //Там же. С. 357-368

121

„262

ценностей ; ценности культурного и природного наследия, которым угрожает, среди прочего, быстрое развитие туризма могут включаться в «Список всемир­ного наследия, находящегося под угрозой»²⁶³. Поскольку туризм может пред­ставлять угрозу культуре, а, следовательно, негативно влиять на отношение ме­стного населения к туристам, работа ЮНЕСКО направлена на оказание помощи своим государствам-членам в выработке стратегии долгосрочного сохранения культурного наследия. В последнее время новым направлением деятельности ЮНЕСКО стало продвижение новой культуры туризма, основанной на здравом смысле и ответственном использовании ресурсов окружающей среды и куль­турного наследия мест назначения, для чего было предпринято несколько ини­циатив. ВТО и ЮНЕСКО разработали совместную программу культурного ту­ризма по Шёлковому пути в Центральной Азии, основанной на степных иссле­дованиях. Другой проект, осуществляемый при содействии ЮНЕСКО, - рекон­струкция «Дороги невольников» в Африке. В рамках ведущих высших учебных заведений при содействии ЮНЕСКО открываются кафедры культурного ту­ризма (Парижский университет, Российская Международная Академия туриз­ма). ЮНЕСКО организует международные семинары по вопросам культурного туризма. Ее деятельности содействует такая международная неправительствен­ная организация, как Международный совет по памятникам и историческим местам, разработавший Международную хартию культурного туризма.

Международная организация труда основное внимание уделяет пробле­мам профессиональной подготовки кадров, обеспечения соблюдения и улучше­ния условий труда в туристском секторе, проблемам занятости, что, в частно­сти, нашло отражение в трех документах: Рекомендации № 37 «О регламента­ции рабочего времени в гостиницах, ресторанах и других подобных заведени­ях» 1930 года²⁶⁴, распространившей на эту сферу положения Конвенции № 30 «О регламентации рабочего времени в торговле и в учреждениях», а также Ре-

*⁶* П. 15 Рекомендации ЮНЕСКО «Об охране в национальном плане культурного и природного наследия», 16

ноября 1972 г. //Там же. С. 331-340.

²⁶ⁱ П. 4 ст. 11 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, 16 ноября 1972 г.

*^M Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919-1956. Т. I.- Женева, 1991.

С. 219.

122

комендации № 179 и Конвенции № 172 1991 года «Об условиях труда в гости­ницах, ресторанах и аналогичных заведениях». Конвенция № 172 закрепила требования разумной продолжительности рабочего времени, заблаговременно­го информирования о графиках работы, регулярной выплаты заработной платы независимо от чаевых. Основная нагрузка в МОТ лежит на Гостиничном и ту­ристском отделе Международного бюро труда. В его задачи входит обеспече­ние устойчивого туризма через всестороннюю занятость в гостиничном и тури­стском бизнесе, профессиональную подготовку, развитие менеджмента и ди­версификацию туристского продукта, поддержку малого и среднего бизнеса. Поскольку гостиничный и туристский сектор связан с другими секторами: сельским хозяйством, транспортом, культурным и медицинским обслуживани­ем, Гостиничный и туристский отдел работает в координации с другими соот­ветствующими отделами. Кроме того, проблемы туризма обсуждаются на регу­лярных, основанных на принципе трипартизма, секторальных конференциях, где участники обмениваются мнениями о направлениях и методах развития че­ловеческих ресурсов (1997 год - Встреча по влиянию новых технологий на за­нятость и условия труда в гостиничном, ресторанном и туристском секторе; 2001 год - Встреча по развитию человеческих ресурсов, занятости и глобализа­ции в гостиничном, ресторанном и туристском секторе).

Являясь администратором Международных санитарных правил, Всемир­ная организация здравоохранения ставит целью обеспечить максимальную га­рантию от нераспространения болезней во всемирном масштабе, в том числе путем осуществления контроля в области международного туризма. ВОЗ выра­батывает меры по защите от ультрафиолетового излучения, обеспечению каче­ства воды и питания для туристов, которые отнесены Организацией к группам лиц повышенного риска в этой сфере. Кроме того, ВОЗ установила санитарные нормы на воздушном и морском транспорте, выпускает «Требования к свиде­тельству о прививках при поездках за границу», инструкции для туристов на случай их заболевания во время поездки, предоставляет ВТО текущую инфор-

123

мацию о формальностях, связанных с прохождением санитарного контроля в различных странах.

Деятельность Всемирной метеорологической организации в сфере туриз­ма носит прикладной характер: информация о климате выступает основой пла­нирования туристского развития. ФЛО занимается расширением местного про­изводства продуктов питания для использования в сфере туризма, благоустрой­ством парков и заповедников, сбором и анализом соответствующей информа­ции. Деятельность Международной морской организации и Международной организации гражданской авиации затрагивает область туризма через контроль за безопасностью перевозок, содействие упрощению туристских формально­стей. ИМО принимает акты по борьбе с загрязнением морской среды, которая служит препятствием для развития туризма особенно в прибрежных развиваю­щихся странах. В рамках ИКАО в 1980 году были изданы рекомендации по машиночитаемой форме паспорта. В июле 2002 года Генеральный секретарь ВТО адресовал государствам-членам просьбу поддержать инициативу ИКАО по решению вопроса о всеобщем страховании в авиасекторе.

В Международном банке реконструкции и развития деятельность осуще­ствляется в областях неспецифичных, но связанных с туризмом. Международ­ный валютный фонд песет непосредственную ответственность за решение во­просов установления специальных обменных курсов для туристских операций, рассматривая это как множественную валютную практику, что в соответствии со статьей VIII Соглашения о Фонде не может проводиться государствами-членами без его одобрения. МВФ контролирует наложение ограничений на те­кущие платежи, к которым относятся расходы на туризм . МВФ в свое время в целях упорядочения учета в платежном балансе всех стран поступлений и рас­ходов по статье «Туризм» выработал соответствующие рекомендации, что спо­собствовало анализу ситуации на внутреннем рынке государства²⁶⁶.

Вопросами либерализации торговли туристскими услугами занимается

~⁶⁵ Уваров В.Д., Борисов К.Г. Указ. соч. С. 4S. ^:66 Пузакова Е.П., Честникова В.Л. Указ. соч. С.7.

124

Всемирная торговая организация. Во Всемирной торговой организации регу­лярно проводится оценка либерализации туристского сектора. Так, в 1998 году по просьбе Совета по торговле услугами Секретариатом в качестве основы для дальнейших переговоров был подготовлен обзор туристского сектора . В ап­реле 2000 года ВТО получила статус ad hoc наблюдателя во Всемирной торго­вой организации. Такой статус означает, что ВТО приглашается на сессии Со­вета по торговле услугами, когда повестка заседания содержит вопрос, пред­ставляющий для нее интерес²⁶⁸.

В связи с развитием концепции устойчивого туризма деятельность Про­граммы ООН по окружающей среде в этой сфере активизировалась. Именно ЮНЕП была назначена ведущим центром по реализации Повестки дня 21 века в отношении туризма. ЮНЕП разработала стратегию устойчивого туризма, на­правленную на пропаганду устойчивого развития среди правительственных уч­реждений и представителей туристской индустрии; разработку инструментов управления охраняемыми/уязвимыми территориями; а также содействие реали­зации многосторонних экологических соглашений, связанных с туризмом. Ос­новные положения этой стратегии были отражены в Принципах по реализации устойчивого туризма, представленных на 20-ой сессии Руководящего совета ЮНЕП. Для реализации стратегии был сформирован вспомогательный коорди­нирующий орган - Программа туризма. Совместно с ЮНЕСКО ЮНЕП осуще­ствляет Проект по сохранению и туризму в шести мировых культурных цен­трах в Мексике, Гватемале, Гондурасе и Индонезии. Другим проектом, реали­зуемым ЮНЕП совместно с ЮНЕСКО и ВТО, являются «Инициативы туропе­раторов в целях устойчивого туризма».

Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) до 1971 года практическую деятельность в сфере международного туризма на регулярной основе осуществляла в рамках Комитета по «невидимым» статьям и финанси­рованию, связанному с торговлей. Главную роль теперь играет Комиссия по

V-                        f Doc. WTO. S/CAV/51. 23 September 1998.

^:6S Doc. WTO. S/C/12. 23 November 2000. Report (2000) of the Council for Trade in Sen ices to the General Council.

125

торговле товарами, услугами и предметами потребления и Комиссия по пред­принимательству, облегчению и развитию деловой активности, координируе­мые Секретариатом ЮНКТАД.

Среди обсуждаемых в настоящее время на встречах экспертов вопросов -во-первых, туризм как фактор роста благосостояния развивающихся стран, средство уничтожения бедности, и, во-вторых, развитие электронной торговли туристскими услугами, в частности, в развивающихся странах. Первая из на­званных проблем связана с тем, что основными ресурсами развивающихся стран, помимо сырья, являются туристские. В то же время поставщики турист­ских услуг в развивающихся странах участвуют в международных туристских операциях в основном через контрагентов из развитых стран, что обусловлива­ет неравномерное распределение рисков по контрактам, большие расходы, ко­торые вынуждены нести местные поставщики туристских услуг. Кроме того, рост туризма тормозится необходимостью подготовки кадров²⁶⁹. Вторая про­блема обусловлена отсутствием в развивающихся странах необходимой инфра­структуры для развития электронной коммерции в сфере туризма. Эта пробле­ма, согласно сложившемуся в ЮНКТАД подходу, должна решаться с учетом местных особенностей: должны быть налажены он-лайн-платежи; обеспечена защита потребителей, персональных данных; решены проблемы охраны интел­лектуальной собственности, регулирования электронной подписи²⁷⁰.

В марте 2001 года на Канарских островах прошла встреча на высшем уровне по туризму в наименее развитых странах, итоги которой были закрепле­ны в Канарской декларации по туризму и в Канарском плане действий. Реали­зация документов была возложена на ВТО и ЮНКТАД, которые должны вести деятельность четырем направлениям: ) усиление возможностей наименее раз-

²⁶⁹   Doc. UNCTAD. TD/B/COM.1/17. TD/B/COM.1/EM.6/3. 7 July 1998. Report of the Expert Meeting on strengthen­
ing the capacity for expanding the tourism sector in developing countries, with particular focus on tour operators, travel
agencies and other suppliers; TD/B/COM.1/EM.C/L.1. 11 June 1998. Strengthening the capacity for expanding the tour­
ism sector in developing countries. Agreed conclusions and recommendations.

²⁷⁰   Doc. UNCTAD. TD/B/COM.3/EM.9/L. 1. 27 September 2000. Electronic commerce and tourism. Recommendations
of the Expert Meeting; TD/B/COM.3/35. 19 December 2000. Capacity-building in electronic commerce: Impact of the
new economy on traditional sectors of developing countries: Electronic commerce and tourism. Note by the UNCTAD
secretariat.

126

витых стран по развитию устойчивого и конкурентоспособного туризма; 2) раз­витие предпринимательства и повышение качества менеджмента в целях по­вышения конкурентоспособности туристского продукта и услуг; 3) содействие взаимосвязи транспорта и туристской политики; 4) использование возможно­стей многосторонних торговых систем, а также схем интеграции и кооперации.

Вопросы международного туризма в разное время решались в рамках и других универсальных международных организаций, не входящих в систему ООН. Актуальным направлением деятельности Интерпола в настоящее время является анализ законодательства стран об ответственности за секс-туризм, ор­ганизация обмена информацией по этому вопросу между странами. Кроме того, совместно с ВТО Интерпол изучает вопросы безопасности и защиты туристов и туристских объектов от международного терроризма, распространения нарко­тиков, проституции и других противоправных деяний.

Под эгидой Межпарламентского союза (МПС) и совместно с ВТО в 1989 году была проведена Международная парламентская конференция по туризму в Гааге. В 1995 и 1996 года им были организованы два Международных форума «Парламенты и местные власти: создатели туристской политики», прошедшие в Кадизе (Испания) и Бали (Индонезия). В апреле 1999 года на 164-ой сессии МПС принял постановление «Туризм и императивы устойчивого развития», где содержалась просьба, обращенная к национальным парламентам, пересмотреть и систематизировать национальную туристскую политику и законодательство, включив туда такие аспекты, как защита и безопасность туристов, распростра­нение заболеваний, в частности, СПИДа, искоренение терроризма. Кроме того, вопросы туризма рассматривались на Межпарламентских конференциях по безопасности и сотрудничеству в Средиземноморье (Малага, 1992 г., Валлетта, 1995 г., Марсель, 2000 г.), что нашло отражение в их итоговых документах в виде положений о необходимости устойчивого развития туризма, как источни­ка экономического, социального и культурного роста народов.

Таким образом, в настоящее время на универсальном уровне сложился организационный механизм регулирования международной туристской дея-

127

тельности, в котором главное место принадлежит ВТО, тесно взаимодейст­вующей с другими элементами системы ООН, иными международными орга­низациями. Этот механизм состоит, главным образом, из международных орга­нов и организаций, чья деятельность в сфере туризма, как правило, носит узко­специальный, обусловленный их компетенцией, характер. Преобразование ВТО в специализированное учреждение будет иметь результатом усиление ее пози­ций, однако вряд ли полностью решит проблему дублирования функций в сфе­ре международного туризма из-за его сложного характера.

§ 2. Институционные формы сотрудничества государств по вопросам меж­дународной туристской деятельности па региональном и двустороннем уровнях

Система универсального сотрудничества в сфере правового регулирова­ния международной туристской деятельности дополняется региональным ин­ституционным механизмом. Именно на региональном уровне получают конкре­тизацию подходы, выработанные при участии универсальных международных организаций, региональный подход способствует более успешному решению проблем международного туризма.

При координирующей роли региональных экономических комиссий ООН и ВТО главное место в региональном институционном механизме занимают ре­гиональные и субрегиональные ММПО, хотя туризм в качестве сферы сотруд­ничества в уставных документах ММПО, как правило, не называется²⁷¹. Можно выделить следующие основные направления их деятельности по организации межгосударственного сотрудничества в сфере правового регулирования тури-

²⁷¹ См.: Ст. 2 Устава СНГ 1993 г., ст. 2 Устава Организации Исламской конференции 1971 г., ст. II Устава Лиги арбских государств 1945 г.; ст. 2 Устава ОАГ 1948 г., ст. III Конвенции, учреждающей АКГ, 1994 г., ст. 5 Дого­вора об учреждении Восточноафриканского сообщества 1999 г., ст. 5 Договора об образовании САДК 1992 г. и другие. Исключение из этого правила составляет, например, ст. 2 Договора, учреждающего Организацию Вос­точно-Карибских государств 1981 г, где в качестве сфер совместной политики фиксируется международный маркетинг товаров и услуг, включая туризм; ст. 5 Панамской конвенции 1975 года, учреждающей Латиноаме­риканскую экономическую систему, которая в число целей ЛАЭС включает продвижение сотрудничества го­сударств-членов в области туризма; ст. 3 Картахснского соглашения, рассматривающая программы в области туризма как средство осуществления экономической и социальной политики Андского Сообщества.

128

стекой деятельности: 1) выработка общей политики в области туризма; 2) со­ставление планов, программ развития туризма в государствах-членах и в регио­не/субрегионе; 3) обсуждение отдельных проблем международной туристской деятельности и принятие согласованных актов; 4) разработка проектов между­народных договоров по вопросам туризма (о них речь шла выше); 5) согласова­ние национального законодательства государств-членов в сфере туристской деятельности. Кроме того, ММПО могут выполнять ряд функций так называе­мого технического характера: формировать базы данных, продвигать информа­цию о регионе как месте туристского назначения, организовывать научные ис­следования, курсы подготовки кадров и так далее.

В рамках ОЭСР вопросы политики были согласованы в Рекомендации Совета о деятельности правительств по содействию туризму 1965 г.²⁷² Основой ее принятия стал Заключительный акт Римской конференции ООН 1963 года. В ней говорится о рекомендуемых мерах по развитию туризма: сохранение куль­турного, исторического и природного наследия; распространение среди граж­дан понимания важности туризма; предотвращение дискриминации в туризме; оказание технической помощи развивающимся странам; модернизация турист­ской инфраструктуры и так далее.

Одним из первых актов ЕС по вопросам туризма была резолюция Совета о политике Сообщества в области туризма 1984 года, содержащая руководящие принципы в данной сфере. Кроме того, отмечалось, что развитию туризма мо­жет содействовать координация туристской деятельности в рамках ЕС и кон­сультации между государствами и Комиссией ЕС при уважении национальной политики и международных обязательств государств-членов. В последующем обозначенные в резолюции 1984 года - акте, не имеющем обязательного ха­рактера, - проблемы, имеющие «туристское измерение» (около 20), решались путем принятия актов, в том числе и обязательных. Так, Решением Совета № 86/664 был учрежден механизм сотрудничества государств²⁷³. Для разрешения

²⁷²   Doc. OECD. С(65)85 - 20 July 1965. Recommendation of the Council on Government Action to Promote Tourism.

²⁷³   86/664/EEC: Council Decision of 22 December 1986 establishing a consultation and cooperation procedure in the
field of tourism 110]. L 384. 1986. P. 52-53.

129

проблемы, связанной с сезонностью, неравномерным распределением отпусков и каникул и неравномерной загрузкой туристских ресурсов в течение года, Со­вет рекомендовал государствам поощрять удлинение туристского сезона, соз­давать альтернативные места туристского назначения, уведомлять Комиссию о датах школьных каникул²⁷⁴. В Директиве № 95/57 были установлены четкие обязательства государств в сфере сотрудничества по сбору и обмену статисти­ческим данными по туризму, установлен порядок передачи информации и тре­бования к ее содержанию²⁷⁵.

Спустя 17 лет после принятия Андской программы туристского развития и интеграции в мае 1999 года Комиссия Андского сообщества утвердила Реше­ние 463 «Режим развития и интеграции туризма в Андском сообществе», соста­вившее правовую основу туристского сотрудничества стран субрегиона. Поми­мо условий о либерализации торговли туристскими услугами (ст. 4-6) и поло­жений о функциях консультативно-технического Андского комитета турист­ских властей (ст. 14-16), Решение 463 регулирует действия государств по раз­работке и осуществлению программ развития туризма (ст. 7-9) и по содействию туризму (ст. 10-13). Приоритетное значение отдается росту туризма между го­сударствами субрегиона, а также туризму в приграничных районах. Государст­ва обязуются предоставлять туристам из стран Андского сообщества и третьих стран режим, который облегчит их передвижение в субрегионе. Кроме того, большое значение в Решении придается формированию Андской статистиче­ской информационной системы по туризму. Свидетельством той роли, которую должен играть туризм в Андской интеграции, стало объявление 24 мая Днем Андского туризма Решением 498 от 30 марта 2001 года.

Особое место среди региональных актов занимают акты Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), что выражается в неодно­значной оценке не только правового статуса самого межгосударственного объ-

²⁷⁴      Council Resolution of 22 December 1986 on a better seasonal and geographical distribution of tourism //OJ. С 340.
1986. P. 1-2

²⁷⁵      Council Directive 95/57/EC of 23 November 1995 on the collection of statistical infonnation in the field of tourism
//OJ. L291. 1995. P. 32-39.

130

единения, но и обязательств государств в рамках ОБСЕ²⁷⁶. Уже в Заключитель­ном акте СБСЕ 1975 года было закреплено намерение государств поощрять развитие туризма как на индивидуальной, так и на коллективной основе. Этот акт не только закрепил основные принципы ме-лсдународного сотрудничества, в том числе и в туризме, но и предопределил параметры будущей регламентации этой сферы. Хотя изначально вопросы туризма рассматривались в разделе «Со­трудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды», четко фиксировался сложный характер этого явления, его взаимосвязь со мно­гими вопросами общественного развития. В частности, отмечался «вклад, вно­симый международным туризмом в развитие взаимопонимания между народа­ми и ознакомления с достижениями других стран в различных областях, а так­же в экономический, социальный и культурный прогресс». Кроме того, госу­дарства признали необходимость принятия мер по недопущению нанесения ущерба окружающей среде и художественному, историческому и культурному наследию в ходе развития туризма. В число направлений сотрудничества госу­дарств вошли содействие улучшению материальной базы туризма; поощрение совместных проектов по туризму; содействие обмену информацией, в том чис­ле статистической; упрощение туристских формальностей; содействие турист­ской деятельности иностранных компаний на своей территории; проведение конференций по вопросам туризма, совместных исследований и другие. Поло­жения о туризме Заключительного акта позже получили развитие в Итоговом документе Мадридской встречи 1980 года и Итоговом документе Венской встречи 1986 года . В настоящее время обязательства по туризму принимают­ся в рамках трех «измерений»: человеческом, экономическом и средиземномор-

²⁷⁶      См.: Лебедев А.И. Саммит в Хельсинки глазами юриста //МЖМП. 1997. № 3. С. 132-133; Лукашук ИИ. Ме­
ждународное право в судах государств. - СПб., 1993. С. 166-168; Степанов А.И., Кожевников В.А. Советский
Союз и европейская безопасность (К 10-летию Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе)
//СЕМП, 1985. - М, 1986. С. 40-41.

²⁷⁷      Итоговый документ Мадридской встречи 1980 года представителей государств-участников СБСЕ, состояв­
шейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания. Мад­
рид, 6 сент. 1983 г. // От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994 гг. В 3-х т.
Том 1.-М.. 1996. С. 136-160.

²⁷⁸      Итоговый докумс1гт Венской встречи 1986 года представ1гтелей государств-участников СБСЕ. Вена, 15 янв.
1989 г. //Там же. -Том 1. С. 219-262

131

ском. Указание на туризм в качестве направления сотрудничества в человече­ском измерении имеет большое значение, поскольку, таким образом, сотрудни­чество по туризму не только было подключено к соответствующему механизму, но и было поднято на качественно новый уровень, поскольку обязательства в этой сфере «представляют непосредственный и законный интерес для всех го­сударств-участников и не являются исключительно внутренним делом какого-

А1ЧЛ

то одного государства» . В Парижской Хартии для новой Европы государства подчеркнули, что «свободное перемещение граждан и контакты между ними... имеют важнейшее значение для сохранения и развития свободных обществ и процветающих культур», и этой связи большое значение имеет развитие ту­ризма и расширение поездок граждан государств-участников друг к другу²⁸⁰. В то же время в рамках экономического измерения речь, как правило, в рекомен­дательном порядке идет о сотрудничестве по совершенствованию инфраструк­туры и услуг, а также по согласованию соответствующих определений и пока­зателей с учетом воздействия туризма на окружающую среду, по подготовке кадров и обучению в этой сфере и поощрению обмена ноу-хау и соответст­вующей информацией, а также по созданию совместных предприятий. Анало­гично в сфере средиземноморского измерения рассматриваются такие аспекты туризма, как профессиональная подготовка туристских кадров и необходимость сохранения окружающей природной и культурной среды в сотрудничестве с другими государствами и международными организациями.

Что касается второго направления деятельности, в настоящее время пла­ны и программы в области туризма приняты практически во всех регионах.

В 1992 году сроком на три года был утвержден план действий ЕС по ока­занию помощи туризму. В число направлений вошли те, которые были обозна­чены в резолюции Совета 1984 года.

Одним из направлений деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ является рассмотрение и принятие межгосударственных целевых программ. В

²⁷⁰ Хсльсинский документ 1992 года «Вызов времени перемен». Хельсинки, 10 июля 1992 г. // От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994 гг. D 3-х т. Том 2. - М. 1996. С. 324. ^:st> Парижская Хартия для новой Европы. Париж, 21 нояб. 1990 г. //Там же. С. 304-316.

132

1997 году была предложена двухэтапная Межгосударственная целевая про­грамма «Развитие туристских связей между государствами-участниками СНГ»²⁸¹ на 1997-2003 годы. Основная цель программы - создание в рамках СНГ высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспе­чивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей граждан стран Содружества и иностранных граждан в разнообразных туристских услу­гах, а также формирование современной нормативно-правовой базы и основ

282

системы межгосударственного регулирования туристской деятельности    .

В резолюциях 23 и 24 Исламских конференций министров иностранных дел ОИК (1995, 1996 годы) туризм был определен как приоритетная область со­трудничества в ОИК. Выработанный позже План действий по усилению эко­номического и торгового сотрудничества среди стран-членов ОИК содержал рекомендации государствам сотрудничать в следующих областях: обмен рек­ламными материалами на различных языках; организация специальных турист­ских недель и художественных выставок; производство документальных филь­мов; организация туристских групп; поощрение инвестиций в туристскую ин­дустрию; облегчение контактов туристских учреждений в государствах.

В 2002 году Рабочей группой по сотрудничеству в сфере туризма Черно­морского Экономического сотрудничества был принят План действий в облас­ти туризма, где были обозначены приоритетные сферы деятельности (содейст­вие въездному и внутрирегиональному туризму, подготовка кадров, обмен ин­формацией).

Декларация Сан-Хосе 2002 года, принятая на XXII очередной встрече Глав государств и правительств Центральной Америки, содержит План дейст­вий в области туризма по 10 приоритетным направлениям, среди которых -придание туризму приоритета в стратегиях национального и регионального развития; разработка политики устойчивого туризма; поощрение инвестиций в

^⁸' Текст см.: Квартальное В.А. Иностранный тури?м. - М, 2001. С. 248-269.

^:82 Подробнее см.: Виноградов П.А., Каракуця Н.И., Пшснко К.Л. Межд)народное сотрудничество и проблемы

формирования общего туристского пространства // Теория и практика физической культуры. 1999. № 11. С. 18-

22.

133

туристский сектор; внедрение туристского счета-сателлита и другое.

В ОАГ устойчивое развитие туризма является одной из приоритетных сфер сотрудничества государств-членов, и Межамериканская программа по ус­тойчивому развитию туризма являлась составной частью Стратегического пла­на партнерства для развития на 1997-2001, 2002-2005 годы²⁸³. Направления дея­тельности в программах и планах определяются возможностями ОАГ, и их все­го четыре: формулирование политики и планов; образование и обучение; разви­тие регионального туристского продукта; создание информационной системы и передача технологий. По каждому из направлений ОАГ решаются три задачи: служить региональным форумом обсуждений, консультаций; продвигать обмен информацией; обеспечивать партнерство для развития через помощь государ­ствам, через деятельность ее институционных механизмов.

В АКГ с самого начала функционирования организации на ежегодных Встречах глав государств и правительств стран-членов принимаются планы действий по туризму, торговле и транспорту, которые считаются основными инструментами развития стран членов. В этих планах применительно к туризму совместные действия намечаются в следующих сферах: 1) планирование ту­ризма; 2) устойчивость окружающей среды; 3) безопасность посетителей; 4) ре­гиональный маркетинг; 5) финансирование туристского сектора; 6) развитие человеческих ресурсов; 6) информация и статистика; 7) межсекторные связи.

Круг специальных проблем, по которым региональные ММПО принима­ют согласованные акты, шире по сравнению с теми, которые получают дого­ворное урегулирование.

В частности, в резолюциях международных организаций формулируется механизм обеспечения безопасности туристов.

В этой связи особого внимания заслуживает деятельность ЕС. Актами по обеспечению безопасности туристов, стали, в первую очередь, директивы о за­щите юридических и экономических интересов потребителей, в том числе ту-

²⁸³ Например, Doc. OAS: AG/RES. 1580 (XXVIII-O/98). Intcr-Amcrican Program for sustainable tourism develop­ment.

134

ристов (о сделках, заключаемых «на ходу», о потребительском кредите и так далее). Например, в статье 5 Регламента Совета № 295/91 говорится, что если был отменен рейс, билет на который продан как часть пакета туруслуг, авиапе­ревозчик обязан выплатить компенсацию турорганизатору, а тот обязан пере­дать полученные суммы пассажиру²⁸⁴. Вторую группу составили акты по обес­печению физической безопасности туристов, в частности, рекомендация о по­жарной безопасности в гостиницах²⁸⁵ и директивы по контролю за безопасно­стью деятельности по оказанию услуг перевозки    .

Именно в актах ММПО на многосторонней основе решаются вопросы упрощения визовых формальностей, что, как правило, раньше регулировалось только двусторонними договорами. Так, Решением 397 от 16 сентября 1996 го­да Комиссии Картахенского соглашения (ныне Лндского сообщества) была ут­верждена Лндская миграционная карта, как единственный документ миграци­онного и статистического контроля обязательного использования, в котором фиксируется срок разрешенного пребывания (до 90 дней, с возможностью од­нократного продления на тот же срок), а решение 503 от 22 июня 2001 года признает, что жители государства-члена могут быть допущены в качестве тури­стов на территорию другого государства-члена на основании предоставления одного из национальных документов, удостоверяющих личность, имеющих си­лу в стране выезда, без требования консульской визы (ст.1). Существующие ви­зовые требования должны быть отменены до конца 2004 года. Решение фикси­рует перечень таких документов, действующих в каждом государстве, и обя­занность государств информировать друг друга об изменениях в перечне. Надо отметить, что решение 503, устанавливая национальный режим, распространя­ется на всех туристов, имеющих постоянное место жительство в государствах-

²⁸⁴    Council Regulation (EEC) .N2 295/91 of 4 February 1991 establishing common rules for a denicd-boarding compen­
sation system in scheduled air transport //OJ. L 036. 1991. P. 5-7

²⁸⁵    86/666/EEC: Council recommendation of 22 December 1986 on fire safety in existing hotels//OJ. L 384. 1986. P.
60-68.

^:its Council Directive 1999/35/EC of 29 April 1999 on a system of mandatory surveys for the safe operation of regular ro-ro ferry and high-speed passenger craft services //OJ. L 138. 1999. P. 1-19; Council Directive 98/18/EC of 17 March 1998 on safety rules and standards for passenger ships //OJ. L 144. 1998. P. 1-115; etc.

135

членах, которые въезжают в страну без намерения проживать и которые не мо­гут заниматься деятельностью, приносящей доход (ст. 2).

Подобное расширение круга разрешаемых ММПО специальных вопросов можно объяснить более простым порядком согласования воль государств при принятии резолюций организаций, нежели при заключении международных до­говоров. Отсюда вытекает возможность более динамичного согласования пара­метров решения проблем. К примеру, впервые обратила внимание на либерали­зацию туристских услуг ОЭСР. В рамках этой организации были разработаны кодексы либерализации текущих невидимых операций, имеющих целью обес­печить либерализацию международной торговли услугами, в том числе турист­скими. В силу того, что они утверждались обязательными решениями Совета ОЭСР, они имели также юридически обязательный характер. Государства-члены несли три четких обязательства: не усиливать существующие ограниче­ния; осуществлять либерализацию сделок, касающихся поставок услуг, посте­пенно устраняя выдвинутые государствам оговорки; не осуществлять дискри­минации, кроме случаев членства в валютных союзах или в региональных дого­ворах об экономической интеграции, допускавших преференциальные режи-мы . В 1984 году Комитетом по туризму ОЭСР был подготовлен первый Пе­речень барьеров, что сопровождалось принятием Советом решения-рекомендации по политике в международном туризме (1985), где содержался призыв к государствам постепенно устранять имеющиеся препятствия в меж-дународной торговле туристскими услугами . В 1990 году Комитет иницииро­вал процедуру по системному анализу туристской политики, и в 1991 году Пе­речень был пересмотрен²⁸⁹. Другой орган - Комитет по торговле ОЭСР - зани­мается обзором либерализации торговли туристскими услугами, в частности, им было отмечено, что основными ограничениями выступают налоги в отно­шении  международных  перевозок,  когда  национальные туристы  покидают

;J⁸' Doc. OECD. C(61)95. Decision of the Council adopting the Code of Liberalisation of Current Invisible Operations. ²⁸⁸ Doc. OECD. C(85)165/Final - 27 November 1985: Decision-Recommendation of the Council on International Tour­ism Policy (C(86)199/Final - 16 January 1987)

²ⁱ⁹ Doc. OCDE. GD(91)116. Inventor)' of measures perceived as obstacles to international tourism in the OECD arca/OECD. - Paris, 1991.-58 p.

136

свою страну, и сборы в аэропортах. Последний обзор либерализации турист­ских услуг был подготовлен в 2000 году²⁹⁰. Эта же организация одной из пер­вых обозначила взаимосвязь туризма с проблемой сохранения окружающей среды. В приложение к Рекомендации Совета об окружающей среде и туризме 1979 года²⁹¹ были включены руководящие начала относительно природоохран­ной политики в туристских районах. Государствам рекомендовалось идентифи­цировать места туристского назначения, решать проблему нагрузки на места туристского интереса, осуществлять эффективное планирование, информиро­вать туристов об охраняемых местах и о правилах поведения в местах турист­ского интереса и так далее.

В части унификации и гармонизации правового регулирования междуна­родной туристской деятельности используемые ММПО инструменты различа­ются: это и юридически обязательные резолюции ММПО, и рекомендации ор­ганизаций, и модельные акты, и так далее.

В первую очередь, необходимо назвать Рекомендацию Совета ОЭСР, ка­сающуюся информации и защиты туристов в отношении авиапэкидж-туров, 1979 г. В ней содержался перечень мер, которые государствам рекомендова­лось предпринять через законодательство или сотрудничество с частным секто­ром. Кроме того, определялись требования к информации, предоставляемой ту­ристам, в том числе требования к содержанию рекламных брошюр на авиатуры: указание туроператора, ответственного за выпуск брошюры, пункт отправле­ния, маршрут, сроки поездки, штрафы за отмену поездки туристом, стоимость тура с указанием входящих услуг, информация о средствах размещения и так далее. В Рекомендации был дан перечень прав туриста и требования к турист­скому договору (письменная форма, запрет ограничения ответственности ис­полнителей услуг, детализация всех условий), оговаривалась возможность уве­личения стоимости тура, и, частности предусматривалось, что туроператор или

²⁹⁰ Doc. OECD. TD/TC/WP(2000)10/FINAL - Working Party of the Trade Committee. Assessing barriers to trade in services. Tourism services/ 2000.

^ OECD: C(79)115 - 8 May 1979: Recommendation of the Council on Environment and Tourism. ²⁹² Doc. OECD. C(79)162/Final. 30 October 1979: Recommendation of the Council concerning Information and Protec­tion of Tourists in Connection with Air Package Tours.

137

турагент не должны иметь права требовать от туриста внесения каких-либо до­полнительных платежей туристу при любых обстоятельствах менее чем за 20 дней до даты начала тура. Кроме того, оговаривались вопросы ответственности туроператоров и турагентов, рекомендовалось государствам создавать гаран­тийные или резервные фонды на случай неисполнения туристскими фирмами своих обязательств перед туристами.

Вторым региональным документом по вопросам унификации стала Ди­ректива ЕС «О комплексных путешествиях, турах и отдыхе» № 90/314/ЕЕС от 13 июня 1990 г.²⁹³. Основой ее разработки стали критический анализ Брюссель­ской конвенции, а также доклады экспертов по ответственности туроперато­ров и турагентов и по европейскому рынку инклюзив-туров, сделанные по по­ручению Европейской комиссии. Директива имела большое значение не только в сфере унификации регулирования так называемых «пакетных туристских сделок» в странах ЕС²⁹⁴, но и явилась ориентиром при разработке туристского законодательства других стран, в частности, России. Ст. 1 определяет цели ди­рективы как «максимальное сближение законов, правил и административных формальностей стран-членов Сообщества в области «комплексных путешест­вий», проданных или предлагаемых для продажи на территории ЕС. Кроме то­го, в Директиве установлены основные понятия («пакет услуг», «организатор», «розничный продавец», «потребитель», «контракт на путешествие»), требова­ния к рекламным и информационным материалам, а также необходимый мини­мальный набор сведений, предоставляемый туристу, перечень существенных условий контракта на путешествие, порядок его заключения, изменения и рас­торжения, компенсации за ненадлежащее исполнение. Ст. 5 определяет требо­вания к исполнению услуг, а также ответственность организатора и розничного продавца перед туристом. Другими урегулированными вопросами стали поря­док предъявления претензий туристами, порядок и сроки имплементации Ди-

^:9J Council Directive 90/314/ЕЕС of 13 June 1990 on package travel, package holidays and package tours//OJ. L 158. 1990. P. 59-64.

²⁹⁴ См.: Базедов Ю. Возрождение процесса унификации права: европейское контрактное право и его элементы //РЕМП, 1998-1999. - Спб., 1999. С. 77-79; Кох X., Магнус У., Винклер фон Моренфельс П. Международное частное право и сравнительное правоведение. - М., 2001. С.333-334.

138

рективы и так далее. Государства обязывались создать условия для обязатель­ного страхования туристских поездок и деятельности организатора и продавца турпродукта, а также специальный гарантийный фонд, из которого будут вы­плачиваться компенсации туристам в случае банкротства турорганизатора. Эта Директива была органично включена в систему контрактного права ЕС²⁹⁵.

Несмотря на то, что директива по Римскому договору обязательна в от­ношении ожидаемого результата, но сохраняет за властями государств, кото­рым адресована, свободу выбора форм и методов действий, надо признать обоснованной точку зрения о ее юридической обязательности²⁹⁶. Несколько раз положения Директивы 90/314 были предметом рассмотрения в Суде ЕС (по­следний раз в апреле 2002 года Суд пришел к выводу, что эта Директива охва­тывает пакет туруслуг, не только заранее сформированный турорганизатором, но и подготовленный по поручению туриста). Более того, несвоевременное от­ражение в законодательстве Германии положений Директивы стало основанием для предварительного рассмотрения иска против государства в Суде ЕС²⁹⁷.

В рамках объединений республик бывшего Союза ССР принимаются мо­дельные акты. Межпарламентская ассамблея СНГ в октябре 1994 года приняла рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудниче­ства государств-участников СНГ в области туризма», где были определены ос­новные термины, принципы государственного регулирования отношений в сфере туризма, достаточные для разработки соответствующих национальных законов. Положения этого акта были востребованы при подготовке законов о туризме Украины и Республики Беларусь²⁹⁸.

^:95 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on European contract law:

COM(2001) 398 final. - Brussels, 2001. P. 20. Общую характеристику контрактного права ЕС применительно к

туристским контрактам см.: Писарсвский Е.Л. Т)ристская деятельность: Проблемы правового регулирования. -

Владивосток, 1999. С. 104-107.

²⁹⁶ Абдуллин А.И. Право Европейских Сообществ: к вопросу о классификации источников //Правоведение.

2001. № 4. С. 189-191; Курс международного права. В 7 т. Т. 7. - М., 1993. С. 211-214 (автор - В.И. Кузнецов);

Покровский Ф.А. Рекомендации и заключения в системе правовых актов Европейского Сообщества //Всстн.

Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 1. С. 114-122.

*" Подробнее см.: Блищенко И.П., Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном и частном праве. - М.,

1999. С. 455-464.

~'^т Морозов П. А., Пшснко, К. А. Роль Постоянной комиссии МПА по культуре, информации, туризму и спорту

в формировании общего    культурного и информационного пространства    государств - участников СНГ

//Вестник межпарламентской ассамблеи. № 1 (32). СПб., 2002. С. 195.

139

Приложением к постановлению Межпарламентского комитета Евразий­ского экономического сообщества от 12 июня 2000 года № 10-16 стал Модель­ный закон о социальном туризме, состоящий из 19 статей. Признавая важное значение такого акта для развития регламентации туризма, надо отметить его некоторые спорные положения. Он вводит понятие базовый стандарт социаль­ного тура, как минимально необходимый набор туристских услуг (ст.1) , де­тально регламентируя базовый стандарт доступности социального тура (ст. 15). Не совсем ясно, о каких преимуществах идет речь в ст. 11, когда говорится, что «на туристские поездки зарубежных соотечественников распространяются пре­имущества, предусмотренные национальным законодательством для граждан данной страны», какова цель регулирования процентного соотношения средств, расходуемых фондами развития социального туризма на цели социального ту­ризма и деятельность комиссий (ст. 17). Вряд ли корректно говорить о том, что наряду с международными договорами «правовую основу международных кон­тактов в сфере социального туризма составляют... процедуры и регламенты международных объединений социального туризма» (ст. 19), поскольку в дан­ной сфере главную роль играют неправительственные организации.

Подводя итог обсуждению роли региональных ММПО в сотрудничестве в сфере туризма, надо отметить, что они не только служат форумом обсужде­ния проблем туризма и принятия актов, но и создают предпосылки формирова­ния иных форм взаимодействия субъектов международного общения. Сущест­вующий региональный институционный механизм образуют органы отраслево­го - туристского - сотрудничества ММПО общей компетенции и международ­ных экономических организаций, специализированные международные турист­ские организации и другие учреждения.

К числу отраслевых органов следует отнести Совет по туризму СНГ, Ко­митет по туризму ОЭСР, Рабочую группу по туризму Азиатско-тихоокеанского сотрудничества (АПЕК), Комитет по транспорту, коммуникациям и туризму Африканского Союза, Межсекторальный отдел по туризму ОАГ, Специальный комитет по устойчивому туризму АКГ, Совет по туризму Центральной Амери-

140

ки, Комитет туристских властей Андского сообщества, Комитет по туризму и живой природе Общего рынка для Восточной и Южной Африки и другие.

Что касается статуса отраслевых органов, то его правовая характеристика в свое время была предложена С.А. Малиииным применительно к органам атомного сотрудничества²⁹⁹. Надо полагать, она с некоторыми уточнениями и дополнениями вполне применима и к сфере международного туризма.

Во-первых, возможность создания органов туристского сотрудничества должна вытекать из положений устава международной организации. Такая воз­можность может быть непосредственно закреплена в уставе либо быть преду­смотрена отдельным международным договором. О такой возможности свиде­тельствуют не столько включение туризма в число направлений деятельности международной организации, сколько положения о полномочиях уставных ор­ганов по созданию вспомогательных подразделений.

Действительно, отсутствие изначально в тексте Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества (ныне Договор об учреждении ЕС) упоминания о туризме не препятствовало государствам-членам сотрудничать в этой сфере. В 1986 году Решением Совета ЕС был создан Консультативный Комитет по туризму, состоящий в настоящее время из членов Европейского экономического пространства (а это не только страны ЕС). В его задачи входит облегчение обмена информацией, консультации и, если необходимо, организа­ция сотрудничества по вопросам туристского обслуживания.

Во-вторых, органы туристского сотрудничества не являются самостоя­тельными международными организациями, а входят в общую структуру соот­ветствующей международной организации.

В-третьих, их компетенция ограничена только частью вопросов из числа тех, которые возложены на международную организацию в целом. Из этого признака вытекает, что, несмотря на общий предмет деятельности органов ту-

^:" См.: Малинин С.А. Указ. соч. С. 54-58.

^3<Х) Лишь Маастрихтским договором от 7 февраля 1992 года в Римский договор в перечень действий ЕС были

включены мероприятия в области туртма (в соответствии с Амстердамским договором это статья 3 (и)).

141

ристского сотрудничества международных организаций, их функции могут различаться, что обусловлено компетенцией соответствующих ММПО.

Комитет по туризму ОЭСР изначально занимался преимущественно во­просами либерализации международного туризма в рамках ОЭСР и вопросами облегчения поездок между странами ОЭСР. Однако после принятия в 1965 году Решений Совета относительно административных мер в международном ту­ризме (С (65)40 (Final) и С (68)32) и Рекомендации относительно администра­тивных формальностей, касающихся международного туризма (С (65)84 (Final) и С (68) 34), Комитет стал заниматься и другими вопросами туризма. Он обес­печивает контролирует тенденции в туристской политике, в туристской инду­стрии; развивает статистические инструменты; готовит анализ проблем поли­тики для рассмотрения главными органами; предпринимает изучение проектов по специальным вопросам; контролирует соблюдение правил в отношении пе­речня мер, воспринимаемых в качестве препятствий для международного ту­ризма, Кодекса ОЭСР по либерализации туристских услуг, решений-рекомендаций по международному туризму; обеспечивает решение споров по указанным документам; обеспечивает обмен информацией³⁰¹.

Соглашением Совета министров АКГ в 2000 году Специальный комитет по туризму, учрежденный в 1996 году, был переименован в Специальный ко­митет по устойчивому туризму. В связи с этим функции Комитета расширены за счет функций ранее действовавших трех Специальных комитетов по защите и сохранению окружающей среды и Карибского моря, по природным ресурсам и по науке, технологиям, образованию и культуре. Позже функции Специаль­ного комитета в части обеспечения зоны устойчивого туризма в Карибском ре­гионе были уточнены в Конвенции, учреждающей такую зону, 2001 года (ст.4).

В-четвертых, сложный характер международного туризма, его связь с раз­личными направлениями сотрудничества, приводит к тому, что, с одной стороны, органам туристского сотрудничества   придается так называемый ко-

³⁰¹ Doc. OECD. OECD/ GD(97)173. Tourism policy and International tourism in OECD countries./ OECD. - Paris, 1998. P. 179-180.

142

ординационный характер, а с другой стороны, вопросами туризма могут зани­маться и иные органы международной организации.

В ОЭСР, помимо Комитета по туризму, в рамках иных органов ОЭСР: Комитета по торговле, Директората по окружающей среде³⁰², - также осущест­вляется разработка вопросов туризма применительно к их компетенции.

Целями Рабочей группы по туризму АПЕК, образованной государствами в 1991 году, являются рассмотрение вопросов упрощения внутрирегиональных туристских поездок; разработка программ устойчивого развития туризма в эко­логически уязвимых районах; содействие профессиональной туристской подго­товке; сотрудничество в обеспечении безопасности туристов и качества услуг; развитие отношений с частным сектором; поощрение инвестиций в туристский сектор стран АПЕК и другие. Руководит деятельностью Рабочей группы по ту­ризму АПЕК Председатель, избираемый государствами на один год. Рабочая группа по туризму собирается иа встречи два раза в год, о чем государства уве­домляются Секретариатом АПЕК. Кроме Рабочей группы по туризму, вопроса­ми туризма занимается Комитет по торговле и инвестициям, который рассмат­ривает вопросы либерализации торговли туристскими услугами на основе принципов Всемирной торговой организации, составляет перечень препятствий для торговли туристскими услугами и разрабатывает программы по их устра­нению, занимается разработкой проектов по созданию благоприятного инве­стиционного климата в туристской индустрии. Во избежание дублирования функций Рабочая группа по туризму и названный комитет организуют исследо­вания, проводят совместные семинары, встречи.

С 1996 года в рамках Генерального Секретариата ОАГ действует Меж-

~                                                 303                                               "

секторальный отдел по туризму , осуществляющий техническое и админист­ративное обеспечение Межамериканских конгрессов по путешествиям.

В-пятых, органы туристского сотрудничества являются вспомогательны­ми органами международной организации. Они создаются для оказания содей-

 

³⁰² Doc. OECD. ENV/EPOC/WPNEP(2001)14/FINAL - 18 April 2002.: OECD programme on sustainable consump­tion sector case studies scries household tourism travel: trends, environmental impacts and policy responses.

Doc. OAS. AG/RES. 1426 (XXVI-O/9G). Support for OAS tourism activities.

143

ствия одному или нескольким органами более общей компетенции (исполни­тельным органам, секретариатам), которые являются по отношению к турист­ским органам вышестоящими. Отношения субординации между ними могут носить разный характер: непосредственное подчинение, подотчетность, общее руководство, контроль и так далее.

В соответствии с Учредительным актом Африканского Союза 2000 года Комитет по транспорту, коммуникациям и туризму — специализированный тех­нический комитет - подчиняется Исполнительному Совету Союза. Деятельно­стью Комитета туризма ОЭСР руководит Совет ОЭСР. Предложения Совета по туризму СНГ вносятся им на рассмотрение Совета глав правительств СНГ. Ев­ропейская комиссия осуществляет руководство Консультативным Комитетом по туризму и обеспечивает его услугами секретариата, а Комитет должен один раз в год предоставлять в Комиссию доклад о предпринятых мерах и о мерах, которые он считает необходимыми. Андский комитет туристских властей (CAATUR) - это консультативно-технический орган Генерального секретариа­та Андского сообщества, состоящий из представителей национальных органов по туризму Боливии, Колумбии, Эквадора, Перу и Венесуэлы (ст. 14-16 Реше­ния 463 Комиссии Андского сообщества).

Однако не всегда в качестве непосредственно вышестоящих органов вы­ступают так называемые главные органы международной организации, органы туристского сотрудничества могут образовываться в рамках иных вспомога­тельных органов. В последнем случае в основе их формирования может лежать функционально-отраслевой подход.

К примеру, в АСЕАН органом, отвечающим за туристское сотрудничест­во, до 1992 года являлся Подкомитет по туризму, образованный в 1976 году в рамках Комитета АСЕАН по торговле и туризму. Подкомитет осуществлял реализацию региональных туристских проектов в сфере продвижения, марке­тинга и научных исследований.

В-шестых, органы туристского сотрудничества, в свою очередь, сами мо­гут создавать собственные вспомогательные органы и определять их состав и

144

компетенцию. Так, с 1971 года в рамках Комитета по туризму ОЭСР функцио­нирует Рабочая группа по статистике.

Что касается порядка формирования органов туристского сотрудничест­ва, он не отличается единообразием. В одних случаях речь идет о комплектации органов на штатной основе из служащих международной организации, как пра­вило, это органы в структуре секретариата. В других случаях органы формиру­ются из представителей туристских органов государств-членов.

Например, Совет по туризму СНГ формируется из равного числа пред­ставителей государственных органов управления туризмом государств - участ­ников Соглашения 1993 года, а также в его состав входит по должности Прези­дент Ассоциации туристских организаций «ЕвроАзия»³⁰⁴.

До недавнего времени определенной спецификой обладало САДК. Оно базировалось на секторальном децентрализованном подходе, при котором уч­реждались так называемые секторальные комитеты министров (в частности, Комитет министров туризма САДК). Каждое государство-член отвечало за ка­кой-либо сектор (от одного до трех), занимаясь согласованием действий стран в своей сфере. Применительно к туризму таким государством выступал Маври­кий. В августе 2001 года страны-члены САДК подписали Соглашение об изме­нении Договора об образовании САДК, по которому в течение двух лет должны быть сокращены все секторальные органы Сообщества. Теперь координацией развития туристских услуг занимается Управление по инфраструктуре и услу­гам Секретариата САДК.

Особое место в институционном механизме регионального сотрудничест­ва занимают встречи министров по туризму. Хотя, как правило, возможность собраний отраслевых министров вытекает из положений уставных документов, они занимают подчиненное положение по отношению к встречам иных мини­стров - по иностранным делам или по экономическим вопросам. Чаще всего эти встречи носят эпизодический характер, что сближает их с такой формой

³⁰⁴ П. 3 Положения о Совете по туризму государства-частников Соглашения о сотрудничестве в области туриз­ма.

145

международного сотрудничества как международные конференции. Однако они связаны с международной организацией, служа форумом для выработки единой туристской политики государств-членов, и рассмотренные выше отрас­левые органы, а при отсутствии - секретариаты, обеспечивают их деятельность и занимаются реализацией их решений.

Если туристское сотрудничество в АСЕАН осуществляется достаточно давно, то первая официальная встреча министров туризма стран-членов АСЕ­АН состоялась только в январе 1998 года в Себу (Филиппины)³⁰⁵. Позже стали осуществляться встречи министров туризма АСЕАН и других стран: например, с 2002 года - АСЕАН, КНР, Японии и Кореи. В АПЕК первая встреча минист­ров туризма прошла в Сеуле в 2000 году. В октябре 2000 года в Исфахане (Иран) прошла первая, а спустя год в Куала-Лумпуре (Малайзия) состоялась вторая Исламская конференция министров туризма, в которое приняли участие представители 30 стран-членов Организации Исламской конференции и другие организации ОИК.

Функции технического секретариата для Арабского Совета министров по туризму выполняет Экономический и социальный совет, созданный по Дого­вору о коллективной безопасности и экономическом сотрудничестве между странами-членами Лиги арабских государств.

Под эту категорию не подпадают Межамериканские конгрессы по путе­шествиям. ОАГ занимается финансированием и организацией Конгрессов. Практическая деятельность Конгрессов сосредоточена на изучении проблем межамериканского сотрудничества в области туризма, и собираются они на встречи в последнее время один раз в шесть лет (1991, 1997, 2003)³⁰⁶. Члены Конгрессов - это страны-члены ОАГ. Руководящим органом является Постоян­ный исполнительный комитет из семи государств-членов, избираемых на оче­редном Конгрессе. Решения Конгрессов носят рекомендательный характер. В отечественной литературе бытует мнение, что указанный Конгресс является

 

³⁰⁶ На XVI Конгрессе в 1991 году было принято решение просить Генсральи>то Ассамблею ОАГ проводить

146

.-.307

специализированной туристской организацией . Однако ОАГ рассматривает Конгрессы в качестве специализированной конференции согласно статьям 122 и 123 Устава ОАГ³⁰⁸, а не учреждения. Правовой основой деятельности Кон­грессов являются Правила процедуры, разработанные на основании модельных правил³⁰⁹. Изменения в Правила процедуры, предложенные Конгрессом, после рассмотрения Межамериканским советом по всеобъемлющему развитию ут­верждаются Генеральной Ассамблеей ОАГ. В настоящее время обсуждается вопрос о преобразовании Межамериканских конгрессов во Встречу министров по устойчивому развитию туризма Межамериканского совета по всеобъемлю­щему развитию ОАГ и об учреждении Межамериканского комитета по туриз­му. Первая встреча министров туризма стран-членов ОАГ должна была состо­яться одновременно с XVIII Конгрессом³¹⁰.

Говоря о специализированных международных туристских организациях, надо отметить, что первые такие организации появились еще в 50-х годах XX века. Так, в 1954 году членами Лиги арабских государств был образован Араб­ский международный туристский союз, который с 1969 года стал называться Арабский туристский союз. В силу большого разнообразия таких организаций дать им обобщенную характеристику достаточно затруднительно.

Первое. Их правовой основой, как правило, выступает международный договор, наделяющий ММПО правосубъектностью.

Второе. Что касается создания организаций, то можно выделить два ос­новных их типа. С одной стороны, это международные организации, образо­ванные в качестве специализированных в рамках международных организаций общей компетенции или экономического характера. В этом случае, они, как правило, поставлены в связь с образовавшими их международными организа­циями. С другой стороны, достаточно распространена ситуация, когда органи­зация создается на основе международной неправительственной организации.

³⁰⁷ Уваров В.Д., Борисов К.Г. Указ. соч. С. 101.

³⁰³ Doc. OAS. AG/RES 1574 (XXV1I1-O/98). Specialized conferences.

Doc. OAS. OEA/Ser.G. CP/RES. 76 (84/72). Model Rules of Procedures for Inter-American specialized confer-

ences.

³¹⁰ Doc. OAS: AG/RES. 1811 (XXXI-O/0I). Sustainable development of tourism.

147

Так, если Организация развития африканского туризма была учреждена в октябре 1961 года в рамках Общей афро-маврикийской организации³¹¹, то Ка­рибская туристская организация была учреждена в январе 1989 года путем слияния неправительственной Карибской туристской ассоциации и межправи­тельственного Карибского центра туристских исследований и развития и функ­ционирует в соответствии с Соглашением о штаб-квартире с правительством Барбадоса. В июле 2003 года Генеральный секретарь призвал к слиянию Кариб­ской туристской организации и Карибской гостиничной ассоциации путем соз­дания Карибской гостиничной и туристской организации.

Связь Региональной туристской организации Южной Африки (РЕТОСА) и САДК прослеживается во многих положениях Устава РЕТОСА 1997 года: РЕТОСА названа постоянным органом САДК, занимающимся маркетингом и продвижением туризма в туристском секторе САДК (ст. 1); государства при­знают РЕТОСА как учреждение САДК с предоставлением ему соответствую­щего правового статуса (ст. 4); представители органов САДК входят в состав руководящих органов РЕТОСА, хотя и без права голоса (ст. 7) и так далее. На ежегодной встрече министров туризма САДК РЕТОСА предоставляет отчеты о своей деятельности, на практике обе организации создают совместные органы.

Третье. Специализированные туристские ММПО объединяют государств определенного географического района. При этом определяющее значение имеет территориальное размещение туристских ресурсов. Кстати, обычно спе­циализированные туристские организации создаются странами, намеренными развивать свой регион в качестве нового туристского рынка.

В частности, Туристская организация балтийских государств была обра­зована тремя странами: Эстонией, Латвией и Литвой. Целью этой ММПО явля­ется установление и поддержание эффективного сотрудничества между бал­тийскими государствами и стремление к согласованному участию в деятельно­сти международных туристских организаций. Индоокеанскую туристскую ор­ганизацию, учрежденную в 1995 году (штаб-квартира с января 2001 года на

³¹¹ См.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. С. 137-138.

148

Сейшельских островах), образуют более 20 государств, имеющих интерес в ту­ристском развитии района Индийского океана.

Четвертое. У них общая предметная сфера деятельности - международ­ный туризм. Деятельность международных туристских организаций направле­на, как правило, с одной стороны, на формирование представления о регионе как едином месте туристского назначения, а с другой стороны, на оказание по­мощи своим странам-членам в проведении рекламно-информационной кампа­нии в сфере туризма. Таким образом, круг задач, решаемых специализирован­ными организациями, может быть несколько уже тех, которые возложены на отраслевые органы и совещания отраслевых министров.

К примеру, АСЕАН-Японский центр по поощрению торговли, инвести­ций и туризма³¹² занимается организацией выставок бирж, семинаров, курсов, а также проведением рекламных кампаний и сбором информации.

Пятое. Представляют интересы государств-членов в этих организациях их национальные туристские ведомства.

Шестое. Специализированные организации активно привлекают к уча­стию в работе частный сектор.

Так, Арабский туристский союз объединяет 18 арабских государств и ор­ганизации и ассоциации развития туризма из 11 франкоговорящих стран Афри­ки³¹³. В Карибской туристской организации, помимо государств-членов, выде­ляется четыре категории неправительственных членов: члены-перевозчики, аффилированные (нетуристские организации - библиотеки, университеты, фи­нансовые учреждения), союзные (агентства, СМИ) и ассоциированные члены. Членами Южно-тихоокеанской туристской организации являются 13 госу­дарств³¹⁴, а также представители частного сектора (так называемые Члены ту­ристской индустрии), в том числе государств - не членов: Австралии, США, Новой Зеландии, Японии, Соединенного Королевства.

³¹²      Членами Центра являются Бруней-Даруссалам, Индонезия. Япония, Малайзия. Филиппины, Сингапур, Таи­
ланд, Вьетнам, Лаос и Камбоджа.

³¹³      Пузакова Е.П., Чсстникова В.А. Указ. соч. С. 6.

³¹⁴      Членами являются Американское Самоа, Острова Кука, Фиджи. Французская Полинезия (Таити), Кирибати.
Новая Каледония, Ниуэ, Папуа-Новая Гвинея, Самоа, Соломоновы Острова, Тонга, Острова Тувалу, Вануату.

149

Весьма специфичным в этом плане представляется опыт сотрудничества стран-членов Комиссии стран Индийского океана (Реюньон, Сейшельские ост­рова, Коморские острова, Маврикий и Мадагаскар). Они по рекомендации экс­пертов Европейской комиссии приняли решение в общих целях создать Тури­стскую организацию стран индоокеанских островов в качестве некоммерче­ской ассоциации по законодательству Мадагаскара. Членами являются госу­дарственные члены, так называемые «парапубличные» члены (официальные туристские организации государств) и трансграничные частные компании ре­гиона. Структуру органов должны образовать Генеральная Ассамблея, Адми­нистративный совет, Дирекция, Секретариат³¹⁵. Финансирование осуществляет­ся за счет взносов членов, в том числе государств. Таким образом, складывается ситуация, когда создается неправительственная организация с признаками межправительственной. Аналогом такой организации в европейском регионе является Средиземноморская туристская организация, созданная в 1996 году³¹⁶.

Седьмое. Хотя структура этих организаций достаточно традиционна, она может учитывать участие неправительственного сектора.

Органами Индоокеанской туристской организации является Генеральная Ассамблея, Исполнительный комитет, Секретариат.

В структуру РЕТОСА входят Правление директоров, Исполнительный директор, Секретариат, а также комитеты, создаваемые по решению Правления директоров (ст. 7 Устава). Помимо названных органов, Устав предусматривает также Ежегодные общие собрания РЕТОСА³¹⁷, которые собираются на встречи в сроки, определенные предшествующим общим собранием. Отвечает за ис­полнение актов собрания и отчитывается перед ним Правление директоров.

Высшим руководящим органом Южно-тихоокеанской туристской орга­низации является Совет министров туризма, чьи сессии проходят ежегодно.

³¹⁵       Ligncs Directrices pour la Perennisation des Activates dc Marketing Regional dans le Cadre du Programme de
Devcloppemcnt du Tourisme au scin des Pays Membres de la Commission de l'Ocean Indien /Prepare par la
Coordinatrice Europe, M. Bergsma/Stcigcnberger Consulting. - COI, 1999. P. 8-11.

³¹⁶       Touscoz J. L'Organisation du tourisme euro-meditcrrancen (O.T.E.M.) // Droit ct pratique du commerce intern =
Intern, trade law and practice. - P., 1996. T. 22, № 4. P. 508-512

³¹⁷       Статьи 7(4), 8(4), 8(6), 8(7). 10 (4), 11 (2), 11(3), 12 (1) и 12 (2) Устава.

150

Главными функциями Совета является наблюдения и обзор деятельности орга­низации, утверждение стратегий, планов, бюджета. Органом, ответственным за общее руководство текущей и финансовой политикой организации, является Правление директоров, который собирается на встречи три-четыре раза в год. В Правление директоров входят представители 13 государств-членов и 6 членов туристской индустрии. Правление директоров занимается реализацией полити­ки, утвержденной Советом министров. Техническую, текущую административ­ную работу выполняет Исполнительный директор, назначаемый Правлением директоров, и его персонал. Периодически проводятся встречи на высшем уровне глав государств-членов Южно-тихоокеанской туристской организации.

В структуру Карибской туристской организации входит Правление ди­ректоров, состоящее из представителей всех государств-членов и по опреде­ленному числу участников от каждой категории неправительственных членов, Исполнительный комитет, Секретариат и Палаты.

Рассмотренные элементы региональной структуры сотрудничества в сфе­ре международной туристской деятельности не отражают всего их разнообра­зия и особенностей взаимодействия, существующих в рамках различных меж­дународных организаций. Так, в рамках Системы интеграции Центральной Америки (в 1997 году было решено преобразовать в Центральноамериканский союз), а именно Подсистемы экономической интеграции (СИЕЦА) функциони­рует, с одной стороны, секторный Совет министров по туризму (ст. 41 Гвате­мальского протокола к Общему договору об экономической интеграции в Цен­тральной Америки от 29 октября 1993 года), а с другой стороны, Секретариат туристской интеграции Центральной Америки, являющийся административно-техническим учреждением СИЕЦА на основе автономного финансирования (ст. 37, 54 Гватемальского протокола). Сам Секретариат был создан еще в 1965 году на Первой внеочередной Конференции министров иностранных дел Цен­тральной Америки резолюцией VI для выполнения функций исполнительного секретариата Центрально-американского совета по туризму. В настоящее время

151

Секретариат является также Управлением туризма Генерального секретариата Системы интеграции Центральной Америки (DITUR/SG-SICA).

Таким образом, с одной стороны, сложившаяся система регионального туристского сотрудничества разнообразнее универсального. С другой стороны, если на универсальном уровне главную и координирующую роль играет ВТО, как специализированная ММПО, то на региональном уровне специализирован­ные организации имеют второстепенный характер. Вместе с тем, оба уровня нельзя противопоставлять, они взаимосвязаны, взаимодополняемы. Их взаимо­связь выражается не только в составе государств-членов, чья международно-правовая позиция по вопросам туризма в рамках универсальных и региональ­ных организаций не может существенно различаться, но и в характере взаимо­действия самих организаций различного уровня. Например, большинство спе­циализированных туристских организаций является аффилированными члена­ми ВТО, имеет с ней соглашения о сотрудничестве.

Двустороннее сотрудничество государств по вопросам международного туризма осуществляется, главным образом, на договорной основе. Однако это не означает отсутствие элементов институционализации международных отно­шений. Рассмотрим некоторые положения двусторонних соглашений о сотруд­ничестве в области туризма.

Во-первых, государства подключают двустороннее сотрудничество к формам многостороннего взаимодействия путем установления обязательств по развитию или координации сотрудничества между органами управления туриз­мом в рамках ВТО и других международных туристских организациях. В со­глашениях о сотрудничестве в области туризма России с Кореей (ст. 7), с Турк­менистаном (ст. 8), с Румынией (ст. 8) говорится о других «международных правительственных и неправительственных организациях», тем самым, сфера согласования интересов существенно расширена.

Во-вторых, во многие договоры включено условие о взаимном открытии представительств по вопросам туризма или некоммерческих туристско-информационных бюро.

152

Соглашение России с Сирией предоставляет каждой из сторон возмож­ность открыть информационное туристское бюро на территории государства другой Стороны после согласия на это государственных туристских организа­ций каждой из стран в соответствии с законодательством страны пребывания. Порядок открытия и сфера деятельности этих бюро будут координироваться государственными туристскими администрациями обеих стран (ст. 10).

В соответствии со ст. 9 Соглашения с Испанией «Стороны рассмотрят целесообразность открытия туристских информационных бюро - без права коммерческой деятельности»³¹⁸. Аналогичные положения были предусмотрены в Соглашении с Болгарией³¹⁹ (ст. 7) и с Югославией ° (ст.6). Соглашение с Болгарией уточняет, что «на сотрудников туристских информационных бюро на принципе взаимности будут распространены привилегии и иммунитеты, ко­торыми пользуется персонал соответствующего торгового представительства».

Возможность открытия официальных представительств сторон по туриз­му предусмотрена Соглашением с Румынией (ст. 9), с Китаем (ст. 5), с Туркме­нистаном (ст. 7), с Кубой (ст. 8), с Коста-Рикой (ст. 9), с Тунисом (ст. 9), с Ук­раиной (ст. 8), с Боливией (ст. 9) и другими. Статус этих образований, так же как и туристских информационно-рекламных бюро, в договорах не всегда уточняется, однако характер регламентации более разнообразен.

Несмотря на указание на официальный характер представительства, во многих соглашениях содержится ссылка на то, что открытие и деятельность бу­дет регулироваться законодательством страны пребывания, то есть речь идет о подчинении юрисдикции. В Соглашении с Китаем содержится более осторож­ная формулировка об обязанности сотрудников представительств соблюдать

³¹⁸    Соглашение между Правительством СССР и Правительством Испании о сотрудничестве в области туризма,
26 октября 1990 г. //Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII.- М,
1994. С. 408-410.

³¹⁹    Соглашение о сотрудничестве в области туризма между Правительством СССР и Правительством Народной
Республики Болгарии, 7 ссотября 1970 г. //СДД. Вып. XXVI.- М., 1973. С. 53G -538.

^3:0 Соглашение между Правительством СССР и Правительством Социалистической Федеративной Республики Югославии о сотрудничестве в области туризма, 1 ноября 1972 г. //СДД. Вып. XXX.- М., 197G. С. 317-318. Со­глашение действует в отношениях между Россией и Боснией и Герцеговиной на основании Соглашения в фор­ме обмена нотами от 29 января 2002 г. - 13 марта 2002 г.; Россией и Хорватией на основании Протокола от 12 января 1998 г.

153

нормативные акты страны пребывания. Порядок открытия и деятельности представительств России и Туркменистана должен согласовываться между го­сударственными туристскими администрациями двух стран, регулироваться за­конодательством Российской Федерации и Туркменистана и оформляться соот­ветствующими протоколами.

Таким образом, полагаю необходимым уточнять в двусторонних догово­рах статус бюро и представительств, поскольку от того, будет ли это зарубеж­ный орган по осуществлению туристского сотрудничества или же националь­ное юридическое лицо, созданное по законодательству страны пребывания, за­висит эффективность их функционирования, возможность обеспечения госу­дарственных интересов на территории страны пребывания.

В-третьих, в ряде договоров предусмотрено создание совместных кон­сультационных органов: рабочих групп, совместных или смешанных комиссий. Общим для них является создание на основании международного договора; на­личие в составе представителей двух государств; представительство носит, как правило, ведомственный характер. В литературе при обсуждении статуса таких органов применительно к другим сферам международного сотрудничества была высказано мнение о том, что они и по способу образования, и по способу при­нятия решений, и по характеру деятельности «весьма близки к международным конференциям. Учитывая же их двусторонний характер, можно утверждать, что это форма переговоров между государствами»³²¹. Действительно, в данном слу­чае можно говорить о такой форме сотрудничества государств, которая сочета­ет в себе черты переговоров и институционного образования.

На Рабочую группу межведомственного характера России и Туркмени­стана возлагается координация деятельности по выполнению Соглашения и разработке программ двустороннего сотрудничества (ст. 9 Соглашения с Турк­менистаном). На двустороннюю комиссию межведомственного характера по Соглашению с Беларусью (ст. 7) возлагается не только координация сотрудни-

³"' Галснская Л.Н. Музы и право. Правовые вопросы международного сотрудничества в области культзры. С. 29.