Новая страница 1

Челябинский государственный университет

На правах рукописи

Грязев Александр Александрович

Правовое регулирование взаимоотношений

органов государственной власти и

органов местного самоуправления

в финансовой сфере

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Майоров Владимир Иванович

Челябинск 2004

Оглавление

Введение...................................................................................................................................... 3

Глава I. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государственной

власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.................................... 14

§ 1. Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов

местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное......................... 14

§ 2. Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в

финансовой сфере................................................................................................................ 42

Глава 2. Актуальные проблемы правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления

в финансовой сфере................................................................................................................. 69

§ 1. Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и

органов местного самоуправления.................................................................................... 69

§ 2. Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами

местного самоуправления................................................................................................ 109

§ 3. Проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных

трансфертов из государственных и местных бюджетов.............................................. 141

Заключение............................................................................................................................. 173

Библиографический список.................................................................................................. 178

3 Введение

Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в российском государстве, начавшиеся в конце восьмидесятых — начале девяностых годов, привели к появлению и закреплению на конституционном уровне новой разновидности публичной власти — местного самоуправления, сочетающего в себе, с одной стороны, признаки общественного института и значительное влияние государственного начала, с другой. В Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) нашли свое отражение основные положения, характеризующие местное самоуправление.

Конституционные требования о гарантированности местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня.

Особую актуальность данный вопрос имеет в сфере финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Первая попытка их законодательного регулирования, предпринятая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года), не решила проблем, связанных с недостаточностью у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. Ключевые положения Конституции Российской Федерации о необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих финансовых ресурсов для выполнения отдельных государственных полномочий и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти, не были подкреплены соответствующими правовыми средствами их реализации в отраслевых законодательных актах.

В частности, положения статутного закона о местном самоуправлении,

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. — № 35. - Ст. 3506; 1996. - № 17. — Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2000. - № 32. - Ст. 3330; 2002. - № 12. -Ст. 1093; 2003. -№ 28. - Ст. 2892; № 40. - Ст. 3822; № 50. - Ст. 4855.

допускающего двухуровневую систему организации местного самоуправления, не нашли детализации в Бюджетном кодексе Российской Федерации¹ (далее -Бюджетный кодекс) и иных актах финансового законодательства. Возложение на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее - Закон о финансовых основах местного самоуправления) обязанностей по финансовому выравниванию муниципальных образований не было подкреплено предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.

Все это привело к тому, что местные бюджеты оказались «перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования», а значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставлялась «без четких критериев и процедур», что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений³.

Обозначенные проблемы потребовали проведения комплексной реформы местного самоуправления, связанной, прежде всего, с обеспечением его финансовых основ и соответствующим преобразованием бюджетной и налоговой систем. Направленный на достижение данной цели Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) содержит целый ряд принципиальных новаций, которые предполагают необходимость их теоретического осмысления для решения практических задач, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Это позволит выявить и

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. — Ст. 3823; 2000. — № 32. —
Ст. 3339; 2001. - № 33. - Ст. 3429; 2002. - № 22. - Ст. 2026; № 28. - Ст. 2790; № 30. - Ст. 3021;
Ст. 3027; 2003. - № 28. - Ст. 2886; Ст. 2892; № 46. - Ст. 4443; Ст. 4444; № 52. - Ст. 5036; Ст. 5038.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 39. - Ст. 4464; 1999. - № 28. -
Ст. 3492; 2003. -№ 40. -Ст. 3822; 2004. -№ 27. -Ст. 2711.

³ См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года:
утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года
№ 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 34. - Ст. 3503; 2004. - №
8.-Ст. 663.

⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. -
Ст. 2484.

предупредить возможные негативные последствия отдельных законодательных решений до момента вступления в силу новой системы разграничения доходных источников и расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только адекватное правовое сопровождение создаст необходимые предпосылки для становления реально работающей системы взаимоотношений органов публичной власти различного уровня, позволяющей обеспечить каждое публично-правовое образование достаточными финансовыми ресурсами для практического осуществления возложенных на него задач.

Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования, свидетельствует о необходимости проведения теоретического анализа для выработки практических рекомендаций по вопросам правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти,

органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами

« местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования

фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы разграничения расходных обязательств между органами публичной власти, распределения между ними доходных источников, а также механизм предоставления межбюджетных трансфертов.

Цель диссертационного исследования заключается в выявлении специфики взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в особой области их взаимодействия — в финансовой сфере, в анализе влияния указанной специфики на особенности правового регулирования соответствующих правоотношений для выработки конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства.

В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:

- проанализировать теоретические основы взаимоотношений органов

государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, выявить особенности их субъектно-объектного состава;

— рассмотреть текущее состояние законодательства и основные подходы,
выработанные судебной практикой, по вопросам взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере;

- сформулировать соответствующие Конституции Российской Федерации
требования, предъявляемые к правовому регулированию взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного самоуправления при реализации ими
полномочий по установлению и осуществлению бюджетных расходов, сопоставив
их со сформировавшейся практикой;

- обобщить существующие механизмы разграничения доходных источников
и полномочий по их формированию между органами государственной власти и
органами местного самоуправления и внести предложения по совершенствованию
правового регулирования по данному вопросу;

— выявить имеющиеся проблемы правового регулирования предоставления
межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов и
предложить варианты их решения.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законодательства ряда зарубежных стран.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности. При проведении диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания (системный, формально-логический, метод анализ и синтеза, метод восхождения от конкретного к абстрактному), так и специальные правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический). Например, сравнительно-правовой метод был применен для исследования различных видов

доходов государственных и местных бюджетов путем сравнения практики, сложившейся в нашей стране и ряде зарубежных стран.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, Ю.В. Друговой, Н.А. Емельянова, А. А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Ю.А. Крохиной, Б.В. Курашвили, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и других, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Научная новизна исследования. Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются предметом пристального научного анализа со стороны различных правовых дисциплин. Проводятся исследования, посвященные общетеоретическим представлениям о соотношении государственного механизма и местного самоуправления¹. В науке муниципального права в свою очередь активно изучаются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления². В этих целях используется зарубежный опыт³; предпринимаются попытки более детального осмысления проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из

¹ Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения
и взаимодействия: Дис.... канд. юрид. наук. - СПб., 2000.

² Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской
Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Дис.   ...   д-ра юрид. наук. — М., 2002;
МихееваТ.Н.   Местное   самоуправление и   государственная   власть   в   России:   проблемы
взаимоотношений   и   разграничения   полномочий:   Дис.   ...   д-ра   юрид.   наук.   -   М., 2003;
Соломка Н.И.    Взаимоотношения    органов    государственной    власти    субъектов    Российской
Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1998;
Шевчик   Н.А.   Государственная   власть   и   местное   самоуправление:   правовые   проблемы
взаимодействия: Дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2001; Капитанец Ю.В. Правовые основы и
организация взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: Дис. ... канд.
юрид. наук. — Саратов, 2002.

³ Шишкина Н.Э. Современные государственные проблемы местного управления и самоуправления
в зарубежных странах: Экономико-финансовый аспект: Дис. ... д-ра юрид. наук. -Иркутск, 1997;
Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-
правовое исследование на примере Германии и России: Дис.... д-ра юрид. наук. - СПб., 2002.

региональных особенностей¹, принадлежности взаимодействующих органов к одной из ветвей власти², специфики конкретных форм взаимоотношений³.

Одним из основных направлений научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления стало их рассмотрение с учетом сферы общественных отношений, в которой они складываются. В частности, активно изучаются финансовые взаимоотношения. Вместе с тем, в проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты таких взаимоотношений. Это проявлялось в том, что исследование всего многообразия взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере ограничивалось взаимоотношениями исключительно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями , либо взаимоотношения рассматривались только в качестве элемента финансовой основы местного самоуправления⁵, что заведомо сужало предмет исследования.

В науке финансового права взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере были предметом научного анализа только с точки зрения характеристики субъектов, участвующих в

¹Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях -
субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1999; Седых Н.П.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид.
наук.-СПб., 2001.

² Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. -
М., 1997.

³ Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. ...
канд. юрид. наук. - СПб., 2000; Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дис. ... канд. юрид. наук. -
Екатеринбург, 2001.

⁴ Фабричный СЮ. Субъект федерации и местное самоуправление: правовое регулирование
финансово-экономических взаимоотношений: На опыте Новгородской области: Дис. ... канд.
юрид. наук. — М., 1998.

⁵ Зозулюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения
местного самоуправления: Дис.   ... канд. юрид. наук. - М.,   1998; Пешин Н.Л. Правовое
регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. - М., 1998; Кованева Н.Е. Правовое регулирование финансовой деятельности
органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис.   ... канд. юрид. наук. -
Саратов, 1999;   Кузнецов С.С.   Финансовые основы   местного   самоуправления в Российской
Федерации: По материалам Западной Сибири: Дис.   ...   канд. юрид. наук. - Томск,   1999;
Дремов СБ. Правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления
Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2001.

подобных взаимоотношениях¹, либо исходя из особенностей объектов данных взаимоотношений².

Вместе с тем, по-прежнему ощущается острая потребность в комплексном муниципально-правовом исследовании правового регулирования всей совокупности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве механизмов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Недостаточная разработанность проблематики данного направления исследований объясняется постоянным обновлением законодательства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления. Вновь вводимые в законодательный оборот понятия («расходные обязательства», «отрицательные трансферты» и др.) требуют определения их места в системе взаимоотношений органов власти различного уровня.

В настоящей работе впервые предпринята попытка комплексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, при этом предметом научного анализа стали проблемы, проявившиеся в ходе практической реализации законодательства о местном самоуправлении и ранее не рассматривавшиеся в работах по муниципальному праву и смежным отраслям.

В процессе написания работы диссертантом сформулирован ряд положений, которые содержат элементы научной новизны и выносятся на защиту:

1. В содержании понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» с точки зрения муниципального права предложено выделять две составляющие. В первом случае органы публичной власти, вступая во взаимоотношения, опосредуют своими

¹ Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской Федерации в системе
межбюджетных отношений: На примере Московской области: Дис. ... канд. юрид. наук. —
М., 2001; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений:
Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002; Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус
субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.

² Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской
Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000; Герасименко Н.В. Правовые проблемы
установления и взимания местных налогов и сборов: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.

действиями взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Вторая составляющая охватывает организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органы выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования.

2. Повышенная конфликтность, присущая взаимоотношениям органов
государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере,
требует закрепления в муниципальном праве адекватных методов предотвращения
и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними.
Автором обосновывается необходимость включения в законодательство о местном
самоуправлении положений, устанавливающих механизм разрешения юридических
конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами
местного самоуправления. В этой связи предлагается придать согласительным
комиссиям и переговорным процедурам характер официальных средств
разрешения конфликтов.

3.         Обосновывается тезис о том, что принцип учета предметов ведения и
полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за
каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных
услуг,   должен   лежать   в   основе   распределения   расходов   между   органами
государственной   власти   и   органами   местного   самоуправления.   При   этом
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны
нести ответственность за состояние дел в четко обозначенной и индивидуально-
определенной   для   каждого   уровня   власти   сфере   публичного   управления.
Принципы учета принадлежащей органам государственной власти и органам
местного самоуправления собственности, а также учета значения деятельности
отдельных учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться
только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной
власти в отношении конкретных объектов.

4. Показана двойная роль, которую играют минимальные государственные
социальные стандарты в муниципально-правовых отношениях органов

государственной власти и органов местного самоуправления. Они выступают, с одной стороны, в качестве расчетной величины, позволяющей определить объем финансовых средств, подлежащих передаче в местные бюджеты; с другой стороны, в качестве способа нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов, являясь в этом качестве одной из причин возникновения «нефинасируемых мандатов».

5.   В рамках анализа проблемы определения перечня государственных
полномочий,   которыми   могут   наделяться   органы   местного   самоуправления,
показана необходимость теоретического и законодательного решения вопроса о
возможности   наделения   органов   местного   самоуправления   полномочиями   в
отношении доходов вышестоящих бюджетов. В качестве возможного варианта
такого   полномочия рассмотрено   право   предоставления   налоговых льгот по
федеральным налогам и сборам.

6. В ходе исследования доходов местных бюджетов как финансовой основы
местного самоуправления предложено выделять в отдельную группу доходы
местных бюджетов от обязательных платежей неналогового характера. Показаны
особенности природы подобных платежей, выражающиеся в более облегченном, в
сравнении с налоговыми платежами, порядке осуществления органами местного
самоуправления полномочий по их установлению и взиманию.

7.   В целях совершенствования регулирования нормами муниципального
права государственной поддержки местного самоуправления, выражающейся в
виде предоставления из государственных бюджетов финансовых ресурсов органам
местного   самоуправления,   автором   предлагается   рассматривать   отношение
понятий «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты» как отношение
частного к общему. К финансовой помощи могут относиться только такие
межбюджетные   трансферты,   которые   предоставляются   на   безвозмездной   и
безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения
вопросов местного значения и носят плановый характер.

8. Ранее высказанное в науке муниципального права мнение о
необходимости закрепления в законах субъектов Российской Федерации методик
распределения средств финансовой помощи местным бюджетам дополнено
тезисом о необходимости закрепления в федеральном законодательстве порядка

определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям. В диссертационном исследовании рассматриваются возможные пути практической реализации данного положения.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных представлениях о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут также служить основой для последующих исследований по данной проблематике.

Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Материалы диссертационного исследования могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация бюджетно-налоговых полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Результаты исследования могут быть включены в программы курса муниципального права, преподаваемого в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты проведенного исследования апробированы на II межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (28 марта 2003 года, Челябинск), VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблема права России и стран СНГ-2004 г.» (1-2 апреля 2004 года, Челябинск).

Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в Министерстве финансов Челябинской области при

разработке законов Челябинской области, регламентирующих основы взаимоотношений органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления в финансовой сфере, а также в рамках реализации Министерством финансов Челябинской области полномочий по осуществлению взаимодействия с финансовыми органами муниципальных образований Челябинской области.

Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докладах на рабочих группах, семинарах, проводимых с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в Челябинской области, а также при чтении лекций на курсах повышения квалификации руководителей органов государственной власти Челябинской области, работников финансовых органов муниципальных образований.

Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии и научных статьях автора.

Глава I. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления

в финансовой сфере

§ 1. Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в силу объективной необходимости денежных отношений, выполняя функции социального управления, используют централизованные фонды денежных средств для решения стоящих перед ними задач. Данная деятельность публично-правовых образований осуществляется ими не изолированно друг от друга, а в тесном и постоянном взаимодействии, обусловливая существование большого количества взаимосвязей и взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Реально существуя, названные взаимоотношения несут в себе черты, характерные для всех типов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления независимо от их функциональной и отраслевой принадлежности. Поэтому нам представляется обоснованным начать анализ взаимоотношений органов публичной власти в финансовой сфере с рассмотрения существующих теоретических моделей, отражающих различные варианты организации взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Принято выделять три типа таких моделей: модель партнерства, агентская модель, модель взаимозависимости¹.

Модель партнерства рассматривает отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В основе этой модели лежит представление о местном самоуправлении как способе самовыражения соответствующего местного сообщества, имеющего благодаря ему возможность самостоятельно организовывать решение возникающих местных проблем.

¹ Подробнее о моделях взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления см.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М., 1998. - С. 115-118; Соломка Н.И. Указ. соч. - С. 9-13.

В рамках агентской модели отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления рассматриваются как отношения агента и принципала, где главная роль принадлежит органам государственной власти. Органы местного самоуправления в таком случае рассматриваются как своеобразный инструмент, с помощью которого реализуется государственная политика на местах. Задача органов местного самоуправления заключается в предоставлении тех услуг, оказание которых возложено на них органами государственной власти, имеющими полное право руководить и направлять соответствующую деятельность местного самоуправления.

Модель взаимозависимости основывается на представлении о том, что взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. В итоге не только органы местного самоуправления оказываются зависимыми от органов государственной власти, но и последние попадают в определенную зависимость от органов местного самоуправления при реализации своего политического и экономического курса на местах. Поэтому взаимоотношения между ними строятся на основе переговоров, компромиссов и обмена информацией. Модель взаимозависимости занимает промежуточное положение между агентской моделью и моделью партнерства. Она предусматривает более равноправные взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, чем агентская модель. В тоже время эти взаимоотношения гораздо состязательнее, чем при модели партнерства.

Рассмотренные модели позволяют сделать вывод о сущности и природе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, Однако они не дают представления о конкретных правах и обязанностях, которые несут органы государственной власти и органы местного самоуправления друг перед другом. Кроме того, ни одна из названных моделей в чистом виде не может служить адекватной характеристикой реальных взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, складывающихся в Российской Федерации.

Для отражения наиболее общих правовых аспектов взаимоотношений органов публичной власти различных уровней в юридической науке используются понятия «деконцентрация» и «децентрализация»¹.

Выдрин И.В. отмечает, что различие между этими понятиями заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам².

Иными словами, в основе деконцентрации лежит организационно-техническое решение, направленное на оптимизацию государственного управления, когда территориально управленческий аппарат приближаете,? ~к населению, но само население конкретной территориальной единицы никакой властью не наделяется. В свою очередь, децентрализации присуща, прежде всего, политическая составляющая, направленная на вкрапление в публично-властные отношения общественных начал и сопровождающаяся появлением властных функций у органов, не находящихся в иерархическом подчинении у государства.

В Российской Федерации с принятием в 1993 году Конституции реализуется модель предельной децентрализации публичной власти, сопровождающаяся организационной обособленностью и функциональной самостоятельностью органов местного самоуправления. Квинтэссенцией первого явления выступает закрепленная в статье 12 основного закона формула о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. В основе функциональной самостоятельности лежит предусмотренное частью 1 статьи 130 Конституции закрепление за населением муниципальных образований и органами местного самоуправления исключительного права на решение вопросов местного значения.

Два названных конституционных критерия предельно обострили дискуссии о месте и роли местного самоуправления в публично-властной системе нашей страны, отношения местного самоуправления к государству. Высказываются

¹ Данные понятия введены в научный оборот и активно разрабатываются представителями
французской правовой науки. См., напр.: Брэбан Г. Французское административное право.
М., 1988; Дюран Э.В. Местные органы во Франции. - М., 1996.

² См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике
(конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998. - С. 82-83.

различные, подчас противоположные точки зрения по данному вопросу. Местное самоуправление рассматривается либо как автономная муниципальная система, либо как составная часть государственной системы управления¹.

Стремление оградить низовой уровень власти в нашей стране от излишнего огосударствления приводило к трактовке местного самоуправления, прежде всего, в качестве института, имеющего общественную, а не публично-правовую природу². Однако данная позиция была опровергнута в практике реального государственного строительства³ и не нашла поддержки в науке муниципального права⁴.

Михеева Т.Н., раскрывая природу местного самоуправления и его место в системе управления государством, предлагает различать две категории -государственный аппарат и государственный механизм. Понимая под государственным аппаратом систему органов государственной власти, наделенных соответствующими властными полномочиями для реализации государственных функций, она указывает, что органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурной части государственного аппарата. Тем не менее, это не означает, что они стоят в стороне от государства и не участвуют в государственной жизни. В этой связи Т.Н. Михеевой предлагается включать органы местного самоуправления, так же как и организацию местного самоуправления в целом, в качестве отдельного звена в систему государственного механизма, понятия более широкого, чем понятие государственный аппарат. Государственный механизм образуют все органы, учреждения, объединения, реализующие или участвующие в реализации государственных функций, осуществляющие либо участвующие в осуществлении государственных программ

¹ Подробнее см.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. —
М.-Тула, 1997. -С. 14-27.

² См., напр.: Проблемы науки конституционного права: Монография. - Екатеринбург, 1998. -
С. 99.

³ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года
№ 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996
года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708; Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке
конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона
Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике
Коми» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 4. — Ст. 532.

⁴ См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Научно-практическое и учебное пособие. -
М., 1999. - С. 24; Постовой Н.В. Концепции местного самоуправления // Местное право. - 2000. -
№9-10.-С. 24.

и задач. Органы местного самоуправления как часть государственного механизма несут свою долю обязанностей и ответственности за реализацию политики государства, выступая в данном качестве неотъемлемым элементом российской государственности¹.

Согласен с включением местного самоуправления в механизм государственного управления (в широком смысле этого понятия) и А.А. Уваров. По его мнению, отличия местного самоуправления от государственного управления заключаются только в использовании большего числа форм управленческой деятельности, носящих характер самоорганизации².

Рассмотрение местного самоуправления в качестве составной части государственного механизма позволяет провести анализ связей, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления как элементами единой системы. Значимость такого подхода предопределяется интегративными свойствами любой системы, то есть возникновении на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам системы, равно как и их простой сумме.

В рамках системы между ее элементами могут складываться три вида связей: 1) субординационные; 2) реординационные; 3) координационные³. Под субординационными связями⁴ понимаются связи, идущие от верхнего уровня к нижнему, то есть упорядочение происходит сверху вниз, от управляющего к управляемому. Противоположный канал воздействия фиксируют реординационные связи⁵. В них упорядочение направлено снизу вверх, от управляемого к управляющему. При этом, как правило, каждая субординационная связь

¹ См.: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы
взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2003. —
С. 10-12.

² Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской
Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2002. -
С. 23.

³ См.: Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М., 1987. - С. 81-84.

⁴ Такие связи также именуют вертикальными. См., напр.: Атаманчук Г.В. Теория
государственного управления. - М., 1997. - С. 98-99.

⁵ В науке государственного управления реординационные связи также получили наименование
«обратные связи». См., напр.: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. -
М., 2003.-С. 85,86.

сопровождается появлением реординационной. Координационные связи¹ характеризуются отсутствием прямой подчиненности или функциональной зависимости между элементами системы и представляют собой упорядочение на одном уровне, между двумя равностоящими субъектами.

Шевчик Н.А. отмечает, что между органами государственной власти и местного самоуправления могут образовываться все виды перечисленных связей. К субординационным, в частности, она относит связи, возникающие при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления. Как соответствующую данной субординационной связи она рассматривает такую реординационную связь, как право законодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. В качестве примера координационных связей она называет совместные, согласованные действия по реализации государственных программ, проведение совместных совещаний, формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий)².

Следует сделать замечание, что равенство сторон при горизонтальных координационных связях органов государственной власти и органов местного самоуправления может носить только ограниченный и относительный характер. Это вызвано тем, что в рамках государственного управления не может существовать субъект, который был бы абсолютно равен государству. Органы государственной власти определяют законодательную базу деятельности органов местного самоуправления и пределы их полномочий, они имеют возможность изменять установленные ими правила поведения. Также выполняя функцию обеспечения законности, которая носит тотальный, всеохватывающий характер, органы государственной власти контролируют законность поведения органов местного самоуправления, определяют и применяют санкции в случае совершения последними правонарушений.

Вместе с тем из всех объектов государственного управления местное самоуправление по своей природе, характеру формирования, условиям

¹ Другим наименованием «координационных связей» является наименование «горизонтальные
связи». См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. - С. 99.

² Шевчик Н.А. Указ. соч. - С.76-77.

функционирования наиболее приспособлено к саморегуляции и направлено на соблюдение интересов населения, поэтому государство может ограничиться обеспечением законности, уменьшив или исключив все остальные субординационные управляющие своего воздействия на местное самоуправление.

Изложенное представление о взаимосвязях, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления, позволяет нам перейти к рассмотрению вопросов о принципах, на которых должны базироваться взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Под принципами права юридическая наука понимает основополагающие, руководящие положения, требования, выражающие наиболее существенные особенности и определяющие сущность всей системы, отрасли или института права¹.

Принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления предопределяют характер любых взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления и в силу своей универсальности оказывают регулирующее воздействие на все типы, формы и разновидности данных взаимоотношений.

Приходится констатировать, что в федеральном законодательстве отсутствуют в системном виде общие принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это создает определенные трудности в реальной практике организации их взаимодействия. Как известно, одна из задач, которую призваны решать правовые принципы, заключается в устранении пробелов в нормативных правовых актах и несогласованности отдельных правовых норм. Вместе с тем никакие научные идеи, не получившие закрепление в законе, не могут считаться правовыми принципами². Поэтому в настоящее время затруднения, возникающие в применении законов о местном самоуправлении, зачастую оказываются необеспеченными адекватными способами их преодоления именно в виду отсутствия нормативно установленных принципов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного

¹ См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: В 2 т. - Т. I. - Свердловск, 1972. - С. 276;
Лившиц Р.З. Теория права. - М, 1994. - С. 195; Цыбулевская О.И. Основы теории публичного
права // Введение в публичное право. - Саратов, 1996. - С. 11.

² См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. -Т. 1. -М., 1981. - С. 261-263.

самоуправления. С этой точки зрения, нам представляется необходимым включить в федеральный закон, регулирующий общие принципы организации местного самоуправления, нормы права, определяющие принципы соответствующих взаимоотношений.

Вопрос о содержании подобных принципов исследуется в науке муниципального права. Следует заметить, что не наблюдается единства мнений ни по количеству принципов, ни по их содержанию. Так, Н.А. Шевчик называет девять основных принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые, по ее мнению, носят универсальный характер и характеризуют взаимодействие этих органов во всех сферах: 1) законность; 2) целесообразность; 3) самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции; 4) равноправие органов государственной власти и местного самоуправления; 5) недопустимость ущемления интересов других муниципальных образований; 6) согласование интересов; 7) обеспеченность ресурсами; 8) взаимная ответственность; 9) гласность¹.

В свою очередь, Н.А. Игнатюк в качестве принципов взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления называет: 1) законность; 2) защиту прав и интересов сторон; 3) взаимную ответственность².

Седых Н.П. полагает, что важнейшими законодательными принципами, на которых должен строиться процесс взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, являются следующие:

- государственная власть и местное самоуправление - две равноправные
ветви осуществления народом своей власти;

- самостоятельность местного самоуправления от государственной власти в
пределах своих полномочий;

- совместная ответственность органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления за жизнеобеспечение местных

¹ См.: Шевчик Н.А. Государство и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия:
Автореф. дис.... канд. юрид. наук. -Тюмень, 2001. - С. 16-17.

² Игнатюк Н.А. Указ. соч. - С. 112.

22 сообществ;

— ответственность органов государственной власти субъектов Российской
Федерации за создание необходимых условий становления и развития местного
самоуправления;

— наделение органов государственной власти субъектов Федерации
полномочиями в области местного самоуправления;

—возможность наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями;

—ответственность перед государством органов местного самоуправления в
случае нарушения ими законодательных актов¹.

В качестве принципа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо рассматривать утверждение С.А. Авакьяна о том, что участие органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления в нормальных, не экстремальных ситуациях недопустимо. Взаимодействие предполагает сотрудничество и систему взаимной помощи, взаимной поддержки, но не подмену местного самоуправления, его представительных, исполнительных и контрольных органов исполнительной властью субъекта Российской Федерации².

По нашему мнению, не все из перечисленных принципов можно рассматривать именно как принципы взаимоотношений. Часть из них, например, возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, относится к принципам организации местного самоуправления. Кроме того, часть из приведенных принципов не носит универсальный характер и ограничивает свое действие отдельными сферами. Например, принцип обеспеченности ресурсами распространяет свое действие только на взаимоотношения, связанные с материально-финансовой основой деятельности органов местного самоуправления. С учетом изложенного, нам представляется, что к принципам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления можно отнести: 1) законность;

¹ Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук.— СПб., 2001.-С. 10.

² Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного
самоуправления («круглый стол») // Государство и право. - 2004. - № 3. - С. 37.

2) самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции; 3) организационную обособленность органов государственной власти и органов местного самоуправления; 4) равенство прав муниципальных образований во взаимоотношениях с органами государственной власти; 5) взаимную ответственность.

Изложенные принципы взаимоотношений проявляют свое регулирующее воздействие в конкретных формах взаимодействий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Следует отметить, что федеральное законодательство не оперирует данным понятием, предоставляя решение данного вопроса «на откуп» законодателям субъектов Российской Федерации¹. Подобный подход, возможно, продиктован тем, что количество взаимосвязей, возникающих между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, значительно превышает количество взаимосвязей, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Поэтому, рассматривая в дальнейшем теоретические представления о формах взаимоотношений, складывающихся между органами государственной власти и органами местного самоуправления, значительное внимание будет уделено взаимоотношениям органов местного самоуправления именно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Соломка Н.И. предлагает использовать в качестве основания для классификации форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления степень активности каждого субъекта: органа государственной власти или органа местного самоуправления. По этому основанию ею выделяются три группы форм взаимоотношений².

Первую группу составляют формы взаимоотношений, активно деятельными

¹ См., напр.: Областной закон Свердловской области от 24 декабря 1996 года № 59-ОЗ
«О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской
области отдельными государственными полномочиями» // Областная газета. - 1996. - 26 декабря;
1998. - 24 ноября; 2001. - 25 декабря; Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3
«О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления
Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. - 1998. - 13 мая; 2002. - 15 июня.

² Излагаемая ниже классификация предложена Н.И. Соломкой для взаимоотношений органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

участниками которых являются органы государственной власти. К ним относятся следующие формы:

1) нормативное регулирование деятельности органов местного
самоуправления;

2) осуществление контроля органами государственной власти за
деятельностью органов местного самоуправления и привлечение их к
ответственности;

3) предоставление помощи и оказание поддержки органам местного
самоуправления: финансовой, организационной, методической.

Формы взаимоотношений, активно деятельными участниками которых выступают как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления, образуют, по мнению Н.И. Соломки, вторую группу - группу форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди них она рассматривает:

1) наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями;

2) заключение договоров и соглашений;

3) создание координационных и консультативных органов, проведение
консультаций, согласование нормативно-правовых актов (эти формы автором
объединяются в понятие «формы координации деятельности»).

Третья группа форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит из форм, активными участниками которых являются органы местного самоуправления. Таковыми являются, в частности:

1) право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта
Российской Федерации;

2) право на обращение органов местного самоуправления в органы
государственной власти¹.

Граф И.В. предлагает классифицировать формы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в зависимости от правовых источников их закрепляющих. По этому основанию ею

Соломка Н.И. Указ. соч. - С. 81-90.

25 выделяются:

- формы взаимоотношений, регламентируемые Конституцией Российской
Федерации (наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями);

-          формы   взаимоотношений,   регламентируемые   Федеральным   законом
«Об общих   принципах   организации   местного самоуправления   в   Российской
Федерации»     (законодательное     регулирование     местного     самоуправления,
государственная поддержка местного самоуправления, наделение органов местного
самоуправления   отдельными государственными полномочиями, осуществление
государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления,
право на обращения органов местного самоуправления в органы государственной
власти, право законодательной инициативы в законодательный орган субъекта
Российской Федерации);

- формы взаимоотношений, регламентируемые законами субъектов
Российской Федерации (законодательное регулирование местного самоуправления,
государственная поддержка местного самоуправления, наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществление
государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления,
заключение договоров и соглашения, создание совместных органов, проведение
консультаций, право на обращение органов местного самоуправления в органы
государственной власти, право законодательной инициативы в законодательный
орган субъекта Российской Федерации, совместное участие в решении совместных
вопросов, взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований)¹.

Наймушина Н.Г. различает формы и направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. К последним на основе классификации полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления она относит: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления; правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности; государственная

¹ Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -Тюмень, 2001. -С. 100-101.

поддержка местного самоуправления¹.

Замотаев А.А., рассматривая вопросы организации власти в Российской Федерации, говорит о двух каналах взаимоотношений между ее уровнями. Это канал индикативного воздействия - через законодательное регулирование, через соблюдение правил поведения; и канал административного воздействия, которые предполагает определенное силовое влияние вышестоящих органов власти на нижестоящие. Причем, по его мнению, административное воздействие предусматривается не столько в целях управления, сколько в целях пресечения неадекватной деятельности².

Игнатюк Н.А., анализируя взаимоотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, различает понятия «виды взаимоотношений» и «формы взаимоотношений». При этом первое понятие она раскрывает через представления о сферах деятельности, в которой имеют место взаимоотношения. В связи с этим ею выделяются взаимоотношения в сфере экономики, межбюджетных отношений, социальной сфере, организации управления, взаимоотношения при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий. К составляющим второго понятия она относит согласования, рекомендации, предписания, инструктивные указания, решения органов управления, законы, соглашения, договоры³.

Предлагаемое Н.А. Игнатюк различение взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из сфер деятельности, в которых они складываются, представляется нам оправданным и обоснованным, поскольку позволяет проводить более детальный анализ прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления как с точки зрения de lege ferende, так и с точки зрения de lege datum. Такой подход, в свою очередь, дает возможность более точной настройки нормативного материала для создания необходимых условий оптимального функционирования всей системы взаимоотношений органов государственной власти и органов

¹ Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид.
наук.-М., 1999.-С. 89.

² Бюджетный федерализм в России: становление и развитие (сборник докладов на научно-
практической конференции «Перспективы развития бюджетного федерализма в России и других
странах СНГ» (18-19 июня 2001 г.). - М, 2002. - С. 58.

³ Игнатюк Н.А. Указ. соч. - С. 105-106.

27 . местного самоуправления.

Взаимоотношения, складывающиеся между органами государственной власти и органами местного самоуправления в конкретных сферах публичного управления, являются частным случаем общих моделей взаимоотношений, рассмотренных нами ранее в настоящем параграфе. Поэтому они, с одной стороны, несут в себе все те свойства и черты, которые присущи этим моделям, а с другой стороны, наличие особых субъектов и объектов в данных взаимоотношениях позволяет говорить о них как о разновидностях данных моделей, требующих самостоятельного правового регулирования.

В финансовой сфере органы государственной власти и органы местного самоуправления «обречены» на постоянное взаимодействие друг с другом. Дело в том, что в этой области органы местного самоуправления объективно не могут обойтись без участия государства. Наполнение бюджетов муниципальных образований финансовыми ресурсами напрямую зависит от действий и решений органов государственной власти. Наряду с этим в условиях отсутствия у органов государственной власти прямых административных рычагов воздействия на местное самоуправление возрастает роль и значение финансово-экономических механизмов влияния на деятельность органов местного самоуправления со стороны государства. Изложенное свидетельствует о повышенной взаимозависимости в названой сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Как известно, содержанием финансовой деятельности государства и муниципальных образований является образование, распределение и использование фондов денежных средств (финансовых ресурсов)¹. Характер и назначение таких фондов могут быть различными. С одной стороны, выделяют централизованные и децентрализованные фонды; с другой стороны, данные фонды могут быть общего или целевого назначения.

Для целей настоящего исследования под взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере мы будем понимать их взаимоотношения по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств общего назначения

¹ См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М, 2000. - С. 27; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. — М., 1996. - С. 11.

{подчеркнуто — авт.). К таким фондам относятся федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. С одной стороны, они отличаются от внебюджетных фондов, которые имеют строго целевое назначение, а с другой стороны, - от денежных фондов предприятий, организаций, учреждений и иных фондов, носящих децентрализованный характер.

Причина подобного ограничения предмета настоящего исследования кроется в том, что бюджеты публично-правовых образований представляют собой основной, существенно превосходящий все остальные, канал аккумулирования и перераспределения публичных финансовых ресурсов. Во-вторых, выводы, касающиеся бюджетных взаимоотношений, носят, по своей сути, универсальный характер и могут быть распространены на взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по поводу иных фондов денежных средств.

Характеризуя взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, прежде всего необходимо отграничить данное понятие от смежных с ним. В качестве такого может рассматриваться понятие «межбюджетные отношения».

Очевидно, что легальное определение понятия «межбюджетные отношения», закрепленное в действующей редакцией Бюджетного кодекса, является крайне неудачным. Дело в том, что согласно статье 129 данного нормативного правового акта к межбюджетным отношениям относятся отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, однако при этом не указывается, по поводу каких объектов должны складываться эти отношения, и какие формы они могут принимать. С учетом систематического толкования статьи 130 Бюджетного кодекса можно сделать вывод, что под межбюджетными отношениями понимаются отношения, возникающие по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы¹.

Вместе с тем подобное понимание межбюджетных отношений справедливо

¹ См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. -М., 2002.-С. 340, 341.

критикуется в научной литературе¹. Дело в том, что в межбюджетных отношениях органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают не от собственного имени, а от имени соответствующих публично-правовых образований. Собственно, в межбюджетные отношения вступают именно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые реализуют через представительные и исполнительные органы свои бюджетные права². К таким правам обычно относят право на собственный бюджет, право на получение бюджетных доходов, право на расходование бюджетных средств и другие³. Таким образом, под межбюджетными отношениями следует понимать взаимоотношения между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

С этой точки зрения нам представляется, что новое определение понятия «межбюджетные отношения», предлагаемое Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений» (далее - Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс), исходит из принципиально иного понимания межбюджетных отношений, поскольку относит к ним взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Как видно из приведенного определения, объем понятия образуют не отношения, возникающие между публично-правовыми образованиями, а организационные взаимоотношения между органами публичной власти.

Изложенное позволяет сделать вывод о соотношении понятий «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного

' См., напр.: Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1999.-С. 69,70.

² См.: Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. - Саратов, 1979. - С. 41-43.

³ См.: Финансовое право: Учебник/Под ред. О.Н. Горбуновой. - М., 1996. - С. 124.

⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 34. - Ст. 3535.

самоуправления в финансовой сфере» и «межбюджетные отношения»¹. Следует признать, что эти понятия не являются тождественными в случае, если под межбюджетными отношениями понимаются отношения публично-правовых образований (понятие, закрепленное в действующей редакции Бюджетного кодекса). Различия между ними заключаются в следующем. Во-первых, они фиксируют разные аспекты одной и той же деятельности органов публичной власти. В первом случае акцент делается непосредственно на взаимосвязях между самими органами, а во втором — на тех отношениях, которые эти взаимосвязи опосредуют. Во-вторых, понятие «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» является понятием более широким по объему, чем понятие «межбюджетные отношения», поскольку охватывает также и организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органы выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования. В качестве примера подобных организационных взаимоотношений можно привести отношения органов местного самоуправления с налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства, предусмотренные статьей 14 Закона о финансовых основах местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления с налоговыми органами основывается на координации и объединении усилий по контролю за своевременным и полным поступлением в соответствующие бюджеты налоговых платежей всех видов, в том числе местных налогов и сборов, а также на взаимном предоставлении необходимой информации.

С территориальными органами Федерального казначейства органы местного самоуправления взаимодействуют на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации. Они вправе заключать соглашения с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов.

Акцент, сделанный при формулировании понятия «межбюджетные отношения» в Законе о внесении изменений в Бюджетный кодекс, на отношениях,

¹ В данном случае в понятие «межбюджетные отношения» для целей настоящего исследования не включаются взаимоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между собой.

складывающихся между органами государственной власти и органами местного самоуправления, позволяет говорить о близости данного понятия с понятием «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере». Однако последнее представляется нам более широким, поскольку охватывает случаи, выходящие за рамки регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В качестве таковых можно рассматривать вопросы, связанные с доходами бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации в части, выходящей за предмет регулирования Бюджетного кодекса: права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления при установлении налоговых льгот; разграничение налоговых и неналоговых платежей и т.д. Таким образом, понятия «межбюджетные отношения» и «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» хотя и тесно связаны друг с другом, но не являются тождественными.

Как мы уже отметили, вступая во взаимоотношения с органами государственной власти по поводу распределения и закрепления доходов и расходов бюджетов, органы местного самоуправления персонифицируют собой муниципальные образования. Возникает вопрос о том, все ли муниципальные образования имеют равные бюджетные права, одинаковые источники доходов и осуществляют расходование бюджетных средств по одним и тем же направлениям расходов. Постановка подобного вопроса обусловлена существованием различных моделей территориальной организации местного самоуправления¹. В практике муниципального строительства после принятия в 1993 году Конституции встречались как двухуровневая, так и одноуровневая организация местного самоуправления².

¹ В настоящей работе не рассматриваются муниципальные образования, образованные в закрытых
административно-территориальных образованиях и наукоградах, в связи с наличием у них особого
бюджетного статуса, закрепленного соответственно Законом Российской Федерации от 14 июля
1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (Ведомости
Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации.- 1992. — № 33. — Ст. 1915; Собрание законодательства Российской Федерации. —
1996.- № 49. - Ст. 5503; 1998. - №31. - Ст. 3822; 1999. - № 14. - Ст. 1665; 2004. - № 35. -
Ст. 3607.) и Федеральным законом от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда
Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 15. -
Ст. 1750; 2004.-№35.-Ст. 3607.).

² Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»: Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 1999. — С. 54-59.

При двухуровневой организации местного самоуправления допускается существование на территории муниципального образования других муниципальных образований. Соответственно при одноуровневой организации местного самоуправления на одной и той же территории не может существовать более одного муниципального образования¹. Решение о выборе модели территориальной организации Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года относилось к ведению субъектов Российской Федерации. На практике это вело к уже отмеченному существованию разных территориальных моделей исходя из специфики конкретного региона. Вместе с тем различия между этими моделями не в полной мере учитывались федеральным законодательством. В частности, Бюджетный кодекс оперировал единым понятием «местный бюджет» для обозначения бюджетов любых муниципальных образований. Более того, согласно статье 10 Бюджетного кодекса все они образовывали единый - третий — уровень бюджетной системы. Следствием такого законодательного решения стала судебная практика, признающая полное равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации².

Не оспаривая утверждение о том, что муниципальные образования разных территориальных уровней должны иметь в финансовой сфере равный статус³, заметим, что из этого вовсе не следует, что муниципальные образования разных территориальных уровней имеют право на одинаковые источники доходов и формы получения финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. Различия в видах доходов и межбюджетных трансфертов обусловлены тем, что такие муниципальные образования исходя из вопросов местного значения, закрепленных за ними, осуществляют финансирование совершенно различных

¹ См.: Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. — 1998. —
№ 2-3. - С. 27; Выдрин И.В. Указ. соч. - С. 145, 146; Саломаткин А.С. Территориальная
организация Российского государства. — Челябинск, 1996. - С. 237.

² См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 17 сентября 2002 года по делу № 61-Г02-3; Определение Президиума Верховного
Суда Российской Федерации от 2 апреля 2003 года по делу № 242 пв-02 // Защита прав местного
самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. - М, 2003. - С. 332-343.

³ Подробнее о правовом статусе муниципальных образований в финансовой сфере см.: Жадобина
Н.Н. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации
бюджетных полномочий органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. —
Тюмень, 2001; Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: Дис. ... канд. юрид. наук. -
Саратов, 1997.

функций и задач. Также на различия в источниках доходов влияет то обстоятельство, что на одной и той же территории одни и те же налоги не могут вводиться двумя разными уровнями власти, а один и тот же налог не может платиться дважды в полном объеме в разные бюджеты¹. Однако названные различия не должны влечь за собой подчиненность одного муниципального образования другому, в практике взаимоотношений муниципальных образований должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность каждого из них в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом под финансовой самостоятельностью следует понимать право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов, определять направления расходования бюджетных средств².

Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года полномочие по разграничению предметов ведения муниципальных образований и источников доходов местных бюджетов относилось к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что предопределяло существование разнообразных вариантов такого разграничения. С вступлением в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года вводится единая для всей страны территориальная модель организации местного самоуправления, предполагающая существование пяти типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. С точки зрения финансов, каждый тип муниципального образования характеризуется наличием у него собственного перечня доходов и расходов, которые определяются федеральными органами государственной власти. При этом муниципальные образования, являющиеся городскими округами, имеют право на получение доходов, отнесенных к доходам как городских и сельских поселений, так и муниципальных районов. Повышенный объем финансовых

¹ Вершило Т.А. Указ. соч. - С. 88, 89.

² См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года
№ 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона
Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в
связи с запросом Челябинского областного суда // Собрание законодательства Российской
Федерации. - 2003. - № 46. - Ст. 4509.

ресурсов необходим городским округам для решения большего объема вопросов местного значения, образованного из вопросов поселений и муниципальных районов.

В дальнейшем, раскрывая содержание взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, мы будем исходить из приведенных различий между городскими и сельскими поселениями, муниципальными районами и городскими округами в отношении доходов и расходов.

Существенное влияние на взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере оказывают закрепленные в законодательстве принципы подобных взаимоотношений. Их предназначение заключается в детализации общих принципов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из сферы своего применения. В данном случае речь идет об экстраполяции общей модели взаимоотношений на конкретные ее проявления.

В настоящее время в статье 129 Бюджетного кодекса закреплены следующие принципы межбюджетных отношений: распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Закон о финансовых основах местного самоуправления дополняет положения Бюджетного кодекса, устанавливая принципы межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым он относит: взаимную ответственность; применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей индивидуальные особенности; выравнивание доходов

муниципальных образований; максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков; компенсацию местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти; повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласность межбюджетных отношений.

Особое внимание принципам межбюджетных отношений уделяется и в научной литературе. По мнению О.В. Берга, межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований основываются на: 1) разграничении доходов и расходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на основе разграничения их полномочий, осуществление которых требует финансовых затрат; 2) компенсации муниципальным образованиям уменьшения доходов и увеличения расходов их бюджетов, возникающих в результате наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями и принятия иных решений органами государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) сочетании государственных интересов и интересов населения муниципальных образований; 4) равноправия муниципальных образований в межбюджетных отношениях с субъектами Российской Федерации; 5) сокращении встречных финансовых потоков между бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; 6) регулировании бюджетов муниципальных образований минимальным количеством регулирующих налогов, а из них — максимальным количеством единых для всех муниципальных образований нормативов отчислений в их бюджеты от регулирующих налогов; 7) приоритете передачи муниципальным образованиям закрепленных и регулирующих доходов перед выделением им прямой финансовой помощи; 8) стабильности межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; 9) заинтересованности муниципальных образований в увеличении доходов, взимаемых на их территориях; 10) обусловленности предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации; 11) разделении текущей и инвестиционной функций финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджетов субъектов Российской Федерации; 12) контроле субъектов Российской

Федерации за расходованием выделяемой ими муниципальным образованиям финансовой помощи¹.

Существенный интерес в вопросе о принципах взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере представляет точка зрения, высказанная Председателем Конгресса местных и региональных властей Европы Ллибертом Кватрекасасом на открытии Конференции по вопросам бюджетных отношений между государством, регионами и муниципальными образованиями в странах с федеративным устройством, проведенной в городе Москве 5-7 октября 2000 года.

Он выделяет пять принципов, на которых должны быть основаны межбюджетные отношения между различными уровнями власти в федеративном государстве. Это принципы субсидиарности, достаточности, взаимодополняемости, транспарентности и солидарности.

Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий, предполагая, что публичная власть должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. С одной стороны, этот принцип позволяет экономить средства и ресурсы. С другой, он дает возможность органам власти всех уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением.

Принцип достаточности означает, что после четкого и ясного разделения полномочий между федерацией, регионами и муниципалитетами средства, которыми в результате такого разделения располагают органы местного самоуправления, должны быть приведены в соответствие с объемом полномочий, закрепляемых за ними.

В основе принципа взаимодополняемости лежит обязанность вышестоящего уровня власти обеспечить достаточность средств, сопровождающих передачу полномочий на нижестоящий уровень. Иными словами, каждый дополнительный объем полномочий, передаваемый на нижестоящий уровень в соответствии с законом, или любое делегируемое полномочие должны сопровождаться передачей или предоставлением в распоряжение соответствующего уровня власти ресурсов,

¹ Берг О.В. Моделирование законодательства субъектов Российской Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. -С. 56-58.

37 необходимых для их выполнения.

Принцип транспарентности предполагает открытый диалог и сотрудничество между всеми уровнями публичной власти по вопросам распределения полномочий и предоставления финансовых ресурсов для их исполнения. Транспарентность также подразумевает отказ от практики распределения ресурсов без объективных критериев.

Принцип солидарности проявляется в обеспечении экономического и социального единства на всех трех уровнях территориального деления федеративного государства. Его действие направлено на оказание содействия тем регионам и муниципальным образованиям, которые находятся в трудном положении из-за переменчивости экономической конъюнктуры, снижения экономической активности и изменений в социальной сфере. Однако солидарность, проявляемая добровольно и на четко ограниченных условиях, по мнению Л. Кватрекасаса, не должна мешать здоровым в экономическом плане территориальным образованиям предпринимать дополнительные усилия в обеспечении собственного благополучия.¹

Значительные нововведения в установлении принципов взаимоотношений органов публичной власти в финансовой сфере предполагает Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Во-первых, он предполагает отказ от выделения в качестве самостоятельного правового института принципов межбюджетных отношений. Во-вторых, основополагающие начала взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс рассматривает в качестве составной части принципов бюджетной системы. Остановимся на них подробнее.

Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс предусматривает всего четыре принципа бюджетной системы, направленных на регулирование взаимоотношений органов публичной власти в финансовой сфере. Это принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принцип самостоятельности бюджетов (пункты 7, 8 статьи 1).

¹ Муниципальное право. - 2000. - № 8-9. - С. 14-19.

Значение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации заключается в обеспечении единства бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Основу принципа разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней составляет закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований предусматривает определение в соответствии с едиными принципами и требованиями бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Принцип самостоятельности бюджетов образуют несколько составляющих. Прежде всего речь идет о правах, являющихся одновременно обязанностями органов государственной власти и органов местного самоуправления. К ним относятся право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, а также осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, принцип самостоятельности бюджетов предусматривает право

органов государственной власти и органов местного самоуправления на совершение следующих действий:

установление налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельное определение форм и направлений расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

В-третьих, в силу принципа самостоятельности бюджетов являются недопустимыми:

установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

введение в действие в течение финансового года решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

изъятие в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Завершая рассмотрение теоретических представлений о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, необходимо более подробно остановиться на вопросе о субъектах этих взаимоотношений. Выше мы уже отмечали, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в таких взаимоотношениях выступают либо от своего собственного имени, либо от имени соответствующего публично-правового

образования. Данная точка зрения наиболее распространена и в научной литературе¹.

Для многих органов государственной власти и органов местного самоуправления финансовая деятельность государства и муниципальных образований составляет только часть их компетенции. В то же время есть органы, компетенция которых является специальной и полностью охватывается финансовой деятельностью. Это дает полное право во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере различать органы, обладающие общей компетенцией, и органы, обладающие специальной компетенцией².

К первым следует отнести Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы и местные администрации муниципальных образований. Каждый из перечисленных органов обладает самостоятельной компетенцией по реализации финансовой политики и практической организации государственных и муниципальных финансов. Так к ведению Федерального Собрания Российской Федерации отнесено установление перечня доходов местных бюджетов. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют порядок и условия предоставления бюджетных ссуд местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации. Представительные органы местного самоуправления, в свою очередь, устанавливают местные налоги и сборы.

На федеральном уровне к органам специальной компетенции следует отнести Счетную палату Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство (федеральную службу), а также территориальные органы названных федеральных служб.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

¹ См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001. - С. 99-124; Пауль А.Г.
Процессуальные нормы бюджетного права. - СПб., 2003. - С. 136.

² Карасева М.В. Указ. соч. - С. 117-118.

41 ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

в качестве органов специальной компетенции можно рассматривать финансовые органы и контрольные органы, образуемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований². Также Законом о финансовых основах местного самоуправления предусмотрена возможность создания представительным органом местного самоуправления за счет средств местного' бюджета муниципальной налоговой службы для сбора местных налогов.

В целом, органы, обладающие специальной компетенцией, могут быть разделены на две большие группы: органы, осуществляющие деятельность по исполнению государственных и местных бюджетов, и органы, осуществляющие финансовый контроль за исполнением бюджетов.

Следует отметить главное различие между органами общей и специальной компетенцией при характеристике их участия во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Органы общей компетенции, вступая в такие взаимоотношения, действуют, прежде всего, от имени публично-правовых образований, реализуя своими действиями их права и обязанности. В свою очередь, органы специальной компетенции в таких взаимоотношениях выступают от собственного имени. Именно взаимоотношения органов специальной компетенции образуют большую часть организационных взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. В настоящее время законодательно установлены формы и порядок взаимоотношений между органами, осуществляющими деятельность по исполнению бюджетов. Например, как мы уже отмечали, Законом о финансовых основах местного самоуправления регулируется порядок взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами Федерального казначейства. Вместе с тем в законодательстве наблюдается явный недостаток правового регулирования взаимоотношений

¹ В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях распространена практика
включения в состав финансовых органов региональных и муниципальных казначейств, а также
исполнительных органов государственного и муниципального контроля. Вместе с тем бюджетное
законодательство допускает возможность их обособленного формирования.

² Например, в соответствии со статьей 38 Закона об общих принципах организации местного
самоуправления 2003 года к ним относится контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие).

органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль. Научные разработки теоретических моделей таких взаимоотношений, а также рекомендаций по их практическому применению представляются нам перспективным направлением научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, требующим проведения дальнейших самостоятельных исследований.

Специфика взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере помимо субъектного состава проявляется в наличии особых объектов, по поводу которых складываются эти взаимоотношения. К ним относятся: расходы и доходы бюджетов, а также межбюджетные трансферты. Названные объекты будут выступать в качестве классификационного критерия при рассмотрении конкретных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере в главе второй настоящего исследования, в соответствующих параграфах которой будет дана подробная характеристика каждого из них.

§ 2. Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления

в финансовой сфере

Понятие «правовое регулирование» широко распространено в юридической науке. В теории права под ним понимают осуществляемое при помощи системы правовых средств, в частности, юридических норм, регулятивное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями¹.

Таким образом, правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления можно представить как процесс воздействия с помощью различных правовых регуляторов на возникновение, осуществление и прекращение взаимных прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере

¹ См., напр.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - Т. II. - М., 1982. - С. 9-30; Алексеев С.С. Теория права.-М., 1994.-С. 145-146.

формирования, распределения и использования фондов денежных средств публично-правовых образований. Характеризуя названные взаимоотношения в качестве объекта воздействия со стороны права, следует отметить две черты, обусловливающие сложность их правового регулирования.

Во-первых, из-за ограниченности бюджетных ресурсов взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере присуща повышенная конфликтность, сопровождаемая постоянной конкуренцией за удовлетворение именно своих интересов¹.

Во-вторых, влияние, которое оказывают взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере на социально-экономическое развитие как Российской Федерации в целом, так и отдельных муниципальных образований, обусловливает необходимость обязательного учета при выборе правовых средств факторов, носящих экономический характер. Например, В.В. Пылин отмечает, что взаимодействие экономических законов составляет первичную основу системы саморегулирования развития муниципальных образований, а юридические — вторичную. Юридические законы должны соответствовать требованиям экономических законов, формировать реально действующий механизм управления местной экономикой, обеспечивать ей саморегуляционную способность .

Переходя к непосредственному анализу правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, отметим, что в его основе лежат Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления (далее — Европейская хартия)³.

Выделение конституционного регулирования как высшего типа правового регулирования в Российской Федерации характерно для юридической науки⁴. Основанием для такого вывода являются те нормы Конституции, в которых

¹ Подробнее см.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). - М., 1971. -
С. 231; Карасева М.В. Финансовое право и политика в современной России // Правовая политика и
правовая жизнь. - 2000. - Ноябрь. - С. 92.

² Пылин В.В. Проблемы теории и практика народовластия в процессе становления местного
самоуправления России: Дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб., 1999. — С. 359.

³ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. — № 36. — Ст. 4466.

⁴ См., напр.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и
исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000. - С. 48.

установлена её высшая юридическая сила и верховенство, означающие, что законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить, и что нормы Конституции имеют прямое действие.

Конституционное регулирование взаимоотношений органов

государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере можно разделить на две составляющие. Прежде всего следует выделять конституционные требования, предъявляемые к любой деятельности в финансовой сфере, осуществляемой в Российской Федерации. Вторую группу правил составляют те, которые посвящены регулированию исключительно взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Исследование, проведенное А.Н. Туляем, позволило ему в составе конституционных основ любой финансовой деятельности выделить политико-правовые, экономико-правовые и организационно-правовые составляющие.

К базовым началам политико-правовых требований, установленных Конституцией для финансовой деятельности, он относит законность, демократизм, федерализм и разделение государственной власти для самостоятельной работы законодательных, исполнительных и судебных органов.

Единство экономического пространства, включая принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также многообразие форм собственности составляют, по мнению А.Н. Туляя, экономико-правовые основы финансовой деятельности в Российской Федерации.

Как организационно-правовые начала финансовой деятельности А.Н. Туляй рассматривает устанавливаемые Конституцией взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти в решении бюджетно-финансовых вопросов, касающиеся разделения компетенции государственных органов, а также разграничение предметов ведении в сфере финансов и бюджетно-налоговых прав между общественно-территориальными образованиями, а именно между Российской Федерации, ее субъектами и муниципальными образованиями¹.

От организационно-правовых основ финансовой деятельности, закрепленных в Конституции в виде разграничения предметов ведения и

¹ См.: Туляй А.Н. Конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999. - С. 75-142.

полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, следует отличать конституционные нормы, регулирующие в финансовой сфере исключительно взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. К последним относятся такие правила поведения, которые имеют строго целевую направленность своего воздействия и не могут быть применимы к правоотношениям, возникающим вне рамок взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такими свойствами, на наш взгляд, обладают нормы, установленные частью 2 статьи 132 и статьей 133 Конституции. В первом случае речь идет об обязательности передачи органами государственной власти необходимых финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Вторая из названных статей устанавливает гарантию местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрим значение, которое имеет Европейская хартия для правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Во-первых, она определяет основы правового положения местного самоуправления в системе публичной власти, а также устанавливает статус органов местного самоуправления, который должны учитывать органы государственной власти в практике своих взаимоотношений с органами местного самоуправления. Во-вторых, Европейская хартия содержит в статье 9 достаточно обширный перечень основных положений, которыми надлежит руководствоваться органам государственной власти при определении источников финансирования органов местного самоуправления. Условно они могут быть разбиты на несколько групп. Первая посвящена общим вопросам финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Они должны быть соразмерны предоставленным органам местного самоуправления полномочиям, а органы местного самоуправления должны иметь возможность ими свободно распоряжаться. При этом финансовые системы, на которых основываются средства органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением расходов, связанных с осуществлением

местными органами своих полномочий. Следующие группы правил характеризуют отдельные виды финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Смысл второй группы заключается в предоставлении права органам местного самоуправления получать часть финансовых средств за счет местных налогов и сборов, ставки которых они вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Третья группа правил в целях защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления устанавливает обязанность органов государственной власти использовать процедуры финансового выравнивания или эквивалентные меры для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования органов местного самоуправления и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры, с одной стороны, не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления, с другой, порядок предоставления средств, определяемых на их основе, должен быть согласован с органами местного самоуправления. В основе четвертой группы лежат требования, предъявляемые к предоставлению органам местного самоуправления финансовой помощи из государственных бюджетов. Субсидии не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов, и их предоставление не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Последняя, пятая группа, посвящена возможностям органов местного самоуправления по привлечению заемных средств на национальном рынке ссудного капитала для осуществления капиталовложений.

Положения Конституции и Европейской хартии, составляя ядро правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, получают свое развитие и детализацию в актах текущего правотворчества. На этом этапе ключевой становится задача построения достаточно действенной системы нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, которая должна быть направлена на минимизацию таких негативных явлений, как недостаточность правового регулирования и противоречия между входящими в ее состав нормами. От уровня гармонизации, согласованности правовых актов напрямую зависит эффективность осуществляемого с их помощью правового регулирования. Отсутствие такой

47 согласованности ведет к возникновению юридических коллизий.

Алексеев С.С. характеризует юридические коллизии как противоречие и столкновение «между отдельными нормативными актами» и как отношения между нормами, «выступающие в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения»¹. В дальнейшем, оперируя понятием «юридическая коллизия», мы будем отталкиваться от приведенного выше понимания².

Юридические коллизии могут быть классифицированы по различным основаниям. Во-первых, они могут различаться в зависимости от того, какого рода факторы оказали решающее воздействие на их появление. Во-вторых, юридические коллизии могут существовать между нормами, имеющими различную юридическую природу. В-третьих, можно выделить юридические коллизии между нормами, имеющими одинаковую юридическую силу. В-четвертых, в коллизии могут вступать элементы правовых норм. В-пятых, существуют коллизии статусов (компетенции) государственных органов и должностных лиц. В-шестых, встречаются коллизии между нормативными правовыми актами и актами толкования³.

Отступление, сделанное нами для рассмотрения природы и видов юридических коллизий, вызвано тем, что правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, осуществляемое в актах текущего правотворчества, характеризуется способностью к порождению подобных коллизий. С одной стороны, это вызывается отмеченной нами повышенной конфликтностью отношений, выступающих в качестве объекта правового регулирования. С другой стороны, сама совокупность правовых актов состоит из большого количества источников, находящихся между собой в различных субординационных взаимосвязях. В этой связи можно выделить три потенциальных предпосылки появления юридических коллизий при правовом

¹ Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. - Свердловск, 1973. - С. 137.

² Следует отметить, что существует и более широкое понимание юридической коллизии. См.,
напр.: Бляхман Б.Я. Теория государства и права. Конспект лекций. - Кемерово, 1998.- С. 277;
Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок // Государство и право. - 1994. —
№1.-С.4,5.

³ См.: Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. - Саратов, 1999. — С. 12-13.

регулировании взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Во-первых, правовое регулирование в названной сфере осуществляется нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности. Во-вторых, правом принятия подобных актов обладают органы публичной власти различного уровня. В-третьих, при этом они могут принимать как законы, так и иные нормативные правовые акты.

Рассмотрим нормативные правовые акты, которыми регулируются взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, исходя из приведенных возможных источников юридических коллизий.

Общепринятым является взгляд на муниципальное право как на комплексную отрасль права¹. Ее комплексный характер проявляется в том, что в сфере отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет правовое регулирование норм различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы.

Комплексный характер отрасли предопределяет, что финансовые взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируются правовыми актами различной отраслевой принадлежности, но имеющими равную юридическую силу.

В качестве таковых в данном случае можно назвать следующие законодательные акты: Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации².

¹ См., напр.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. - Екатеринбург,
1997. - С. 32-34.; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-
правовые основы взаимодействия. - М., 2002. - С. 141-142.

² Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3824; 1999. - № 28. - Ст. 3487; 2000. - № 2. - Ст. 134;

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года устанавливает финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, определяя правовой статус местных бюджетов, их доходы и расходы, а также механизм обеспечения минимальных местных бюджетов. Также этим законом закрепляются основные подходы к правовому регулированию финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, компенсации дополнительных расходов органов местного самоуправления, установления местных налогов и сборов, прав органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами, образование внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

Закон о финансовых основах местного самоуправления детализирует названные положения, определяя основные принципы организации местных финансов, устанавливая источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

С вступлением в силу с 1 января 2006 года в полном объеме Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года утрачивают силу Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года и Закон о финансовых основах местного самоуправления. Новый закон о местном самоуправлении, устанавливая экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяя государственные гарантии его осуществления, в целом, будет регулировать те же вопросы, что и отменяемые им законодательные акты. Вместе с тем данное правовое регулирование будет носить качественно иной уровень, обусловливаемый большим количеством

№ 32. - Ст. 3341; 2001. - № 53. - Ст. 5026; 2003. - № 22. - Ст. 2066; № 23. - Ст. 2174; № 27. -Ст. 2700; № 52. - Ст. 5037; 2004. - № 27. - Ст. 2711; № 31. - Ст. 3231.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 32. - Ст. 3340; Ст. 3341; 2001. - № 1. - Ст. 18; № 23. - Ст. 2289; № 33. -Ст. 3413; Ст. 3421; Ст. 3429; № 49. - Ст. 4564; № 53. - Ст. 5015; 2002. - № 1. - Ст. 4; № 22. -Ст. 2026; № 30. - Ст. 3021; Ст. 3027; Ст. 3033; 2003. - № 1. - Ст. 2; Ст. 6; Ст. 10; Ст. 11; № 19. -Ст. 1749; № 21. - Ст. 1958; № 22. - Ст. 2066; № 23. - Ст. 2174; № 26. - Ст. 2567; № 27. - Ст. 2700; № 28. - Ст. 2874; Ст. 2879; Ст. 2886; № 46. - Ст. 4444; № 50. - Ст. 4849; № 52. - Ст. 5030; 2004. -№ 27. - Ст. 2711; Ст. 2715; № 30. - Ст. 3088; № 31. - Ст. 3219; Ст. 3220; Ст. 3222; Ст. 3231; № 34. -Ст. 3517; Ст. 3518; Ст. 3520; Ст. 3522; Ст. 3524; Ст. 3525; Ст. 3527; № 35. - Ст. 3607.

нормативных установок и их системностью. Кроме того, появятся вопросы, которые ранее не находили своего разрешения в законах о местном самоуправлении. Речь идет о закреплении детального механизма выравниванием уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также предоставления им финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Бюджетный кодекс, как следует из его преамбулы, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. С 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» планируется существенное изменение содержания Бюджетного кодекса по этим вопросам.

Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) в той части, которая относится к предмету настоящего исследования, устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, к которым, в том числе, относятся: виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов. Аналогично Бюджетному кодексу в данный нормативный правовой акт с 1 января 2005 года вносятся существенные изменения, которые нашли отражение в Федеральном законе от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) о налогах и сборах»¹ (далее - Закон о внесении изменений в Налоговый кодекс)².

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. —№31. — Ст. 3231.

² Содержание Законов о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы будет подробно
рассмотрено в главе 2 настоящего исследования.

Между указанными выше нормативными правовыми актами иногда встречаются противоречия. Например, как мы отмечали выше, Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года допускает образование органами местного самоуправления внебюджетных фондов, в то время как Бюджетный кодекс подобного права органам местного самоуправления не предоставляет. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»¹, действие которого в настоящее время санкционировано федеральными законами, вводившими в действие части первую и вторую Налогового кодекса, относит к местным налогам те, которые устанавливаются органами государственной власти, в то время как Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года устанавливает, что местные налоги устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Названные противоречия представляют собой не что иное, как юридические коллизии между нормативными правовыми актами, имеющими одинаковую юридическую силу. Применение общеправовых критериев разрешения подобных коллизий, заключающихся в приоритете специальных актов над общими, более поздних над более ранними², в рассматриваемой ситуации осложняется тем, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, Бюджетном и Налоговом кодексах содержатся положения, согласно которым названные законодательные акты имеют преимущество над иными правовыми актами, в том числе федеральными законами³, регулирующими аналогичные общественные отношения.

В науке норму закона, устанавливающей приоритет данного закона над иными законами того же вида, предлагается рассматривать как ориентир при правотворчестве. Иными словами, законодатель, принимая другие законы, должен

¹Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. - 1992. - № 11. - Ст. 527; № 34. - Ст. 1976; Собрание законодательства Российской
Федерации.- 1997. - № 30. - Ст. 3593; 1998. -№ 31. - Ст. 816. - 3825; № 43. - Ст. 5213; 1999. -
№ 7. - Ст. 879; № 25. - Ст. 3041; № 28. - Ст. 3475; 2000. - № 32. - Ст. 3341; 2001. - № 33. -
Ст. 3413; 3429; 2002. - № 1. - Ст. 4; № 30. - Ст. 3021, 3027; № 52. - Ст. 5138; 2003. - № 1. - Ст. 8;
№ 23. - Ст. 2174; № 28. - Ст. 2886; № 46. - Ст. 4435; Ст. 4444; 2004. -№ 31. - Ст. 3219.

² См., напр.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М., 1998. - С. 202.

³ См.: пункт 3 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995
года, часть вторая статьи 2 Бюджетного кодекса, статья 6 Налогового кодекса.

придерживаться линии базового закона, не входя с ним в противоречие¹. Вместе с тем такую норму нельзя рассматривать как безусловную догму при правоприменении².

Положения статьи 133 Конституции о невозможности ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, позволяют нам сделать вывод, что в случае противоречия между федеральными законами применяться должен тот, который предоставляет больший объем прав органам местного самоуправления. Иными словами, если одним из федеральных законов установлены определенные права органов местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти в финансовой сфере, то ограничение этих прав другим федеральным законом, на наш взгляд, следует рассматривать как противоречащее Конституции.

Данный подход необходимо учитывать не только при коллизиях между Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Бюджетным и Налоговым кодексами, но и в случаях коллизий названных актов с иными федеральными законами. Дело в том, что существенное влияние на правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере оказывают федеральные законы, регулирующие полномочия органов публичной власти в отдельных отраслях государственного и муниципального управления³. К последним можно отнести Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании»⁴, Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1⁵, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья

¹ Сергеев А.А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской
Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2001. —С. 10.

² Там же.-С. 11.

³ Более подробно данное влияние будет рассмотрено в параграфе 1 главы 2 настоящего
исследования.

⁴ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. - 1992. - № 30. - Ст. 1797; Собрание законодательства Российской Федерации. -
1996. - № 3. - Ст. 150; 1997. - № 47. - Ст. 5341; 2000. - № 30. - Ст. 3120; № 33. - Ст. 3348; 2002. -
№ 7. -Ст. 631; № 12.-Ст. 1093; № 26. -Ст. 2517; 2003. -№ 2. -Ст. 163; №28. -Ст. 2892; № 50. -
Ст. 4855; 2004. -№ 10. -Ст. 835; 2004. -№ 27. -Ст. 2714; № 30.-Ст. 3086; № 35. -Ст. 3607.

⁵ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. - 1992. - № 46. - Ст. 2615; Собрание законодательства Российской Федерации. -
1999. -№ 26. - Ст. 3172; 2004. -№ 35. - Ст. 3607.

граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1¹, Федеральный закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»², Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»³.

Вторым источником возможных юридических коллизий при правовом регулировании взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере является то обстоятельство, что данное регулирование осуществляется на различных уровнях. В науке принято выделять следующие уровни правового регулирования вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления:

федеральный, то есть законодательство Российской Федерации во главе с Конституцией;

региональный — конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

муниципальный (местный) - муниципальные правовые акты, в систему которых входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме, а также принятые представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, главой местной

администрации, иными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления⁴.

Данный перечень может быть дополнен источниками, которые носят федерально-региональный и регионально-местный характер⁵. В данном случае речь идет о нормативных договорах разного уровня, действующих в отдельных сферах социально-экономической, общественно-политической, культурной жизни⁶. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления

¹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. — 1993. — № 33. — Ст. 1318; Собрание законодательства Российской Федерации. —
1998. - № 10. - Ст. 1143; 1999. - № 51. - Ст. 6289; 2000. -№ 49. - Ст. 4740; 2003. -№ 2. - Ст. 167;
№ 9. - Ст. 805; № 27. - Ст. 2700; 2004. - № 27. - Ст. 2711; № 35. - Ст. 3607.

² Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 32. - Ст. 3198; 2003. — № 2. —
Ст. 167; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

³ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 50. - Ст. 4872; 2002. - № 8. -
Ст. 2791; № 30. - Ст. 3032; 2003. -№ 2. - Ст. 167; 2004. -№ 35. - Ст. 3607.

⁴ См., напр.: Ковешников Е.М. Указ. соч. - С. 165.

⁵ См., напр.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М., 2001. - С. 225-274.

⁶ См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. - С. 42,43.

находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к федерально-региональным источникам можно отнести договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кутафин О.Е. в качестве источника, носящего регионально-местный характер, называет договоры между субъектами Российской Федерации и действующими на их территории органами местного самоуправления. В качестве примера, он приводит Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района¹.

Поскольку вышеперечисленные источники правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере принимаются органами, относящимися к разным уровням публичной власти, то возможные противоречия между ними приобретают характер, прежде всего, коллизии компетенций, а не коллизии законов. Иными словами, для установления приоритета того или иного нормативного правового акта необходимо определять, органы публичной власти какого уровня имели полномочие регулировать те или иные общественные отношения.

Важное значение в данном вопросе имеет правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная им в постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия². Конституционный Суд пришел к выводу, что обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой

¹ Кутафин О.Е. Указ. соч. - С. 274.

² Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 27. — Ст. 2803.

самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем деятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией и действующим законодательством.

Изложенное позволяет сделать вывод, что конкретные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по правовому регулированию взаимоотношений между ними в финансовой сфере предопределяются, прежде всего, федеральными законами.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года относит к ведению федеральных органов государственной власти следующие полномочия в области местного самоуправления, которые непосредственно затрагивают взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передачи им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; установление государственных минимальных социальных стандартов; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления (статья 4).

Соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерации в этой же сфере могут осуществлять следующие полномочия: регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их

реализацией; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, решение которых в соответствии с вышеперечисленными перечнями отнесено к ведению федеральных органов государственной власти.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года отказался от прямого перечисления конкретных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления. Вместо этого, им в статьях 5 и 6 были сформулированы основные подходы к определению сфер правового регулирования, которое могут осуществлять органы государственной власти.

Так, федеральные органы государственной власти вправе регулировать права, обязанности и ответственность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Также федеральные органы государственной власти устанавливают права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также при осуществлении переданных федеральных государственных полномочий.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут регулировать вопросы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, а также права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Без каких-либо ограничений со стороны федерального законодателя органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать права, обязанности и ответственность органов местного

самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий субъектов Российской Федерации.

Применительно к финансовой сфере подробное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления содержится в статьях 7-9 Бюджетного кодекса.

К ведению Российской Федерации им отнесено: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы (установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений)¹; разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации (установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации); разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации (установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований); определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением (сохранено); определение основ формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (сохранено); установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета

¹ В скобках приводятся изменения содержания полномочий в соответствии с Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс: указывается о сохранении данного полномочия, его исключении, либо отражаются содержательные изменения в определении полномочия.

бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам (установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета); установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг (отсутствует); утверждение бюджетной классификации Российской Федерации (установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения); установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Дополнительно к названным федеральные органы государственной власти с момента вступления в силу Закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс будут осуществлять следующие полномочия: установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов; установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления; установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В свою очередь действующей редакцией Бюджетного кодекса органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены на реализацию следующих правомочий: распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами (установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации); разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации (отсутствует); определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации).

Вновь вводимыми Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс для органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут такие полномочия, как установление порядка представления в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

В области правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере органы местного самоуправления могут осуществлять полномочие по определению порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов (определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов).

В целом, в настоящее время, как отмечает В.И. Васильев, наблюдается

тенденция к централизации федерального законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления. Причем, по мнению В.И. Васильева, речь идет не только о правовом статусе муниципальных образований, но и об установлении порядка осуществления субъектами Российской Федерации их полномочий, регламентировании прав и обязанностей региональных органов государственной власти в данной области¹.

Следует заметить, что в зарубежных странах отсутствуют единые подходы к определению пределов правового регулирования вопросов, связанных с организацией местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере, осуществляемого центральными органами власти и органами субъектов федерации. Например, в Германии правовая регламентация коммунального самоуправления, как и обеспечение институциональной гарантии самоуправления, находится в компетенции земель. Согласно господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление рассматривается как опосредованное земельное управление, а правотворчество общин и общинных объединений - как административное нормотворчество². Схожий подход наблюдается в США, где полная зависимость и производность местных органов от штатов была сформулирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном (так называемое правило Диллона)³. В Австрии, Бразилии, Мексике, наоборот, местное самоуправление подробно регулируется на федеральном уровне⁴.

Переходя к рассмотрению третьего потенциального источника юридических коллизий при правовом регулировании взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, заметим, что его причина кроется в том, что соответствующее правовое регулирование может осуществляться не только законами, но и подзаконными нормативными правовыми актами. Ключевым вопросом в данном случае становится необходимость определить допустимые пределы использования подзаконных актов, уточнить круг вопросов, регулируемых ими, и полномочия органов, их издающих.

¹ Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. - 2003. -
№3.-С. 15.

² Гриценко Е.В. Новый этап реформы местного самоуправления в России и германский опыт //
Казанский федералист.— 2003. — № 2. — С. 117.

³ Черкасов А.И. Указ. соч. - С. 39.

⁴ Там же.-С. 38.

С этой точки зрения особого внимания заслуживает Бюджетный кодекс, в статье 3 которого установлено, кто и в каких случаях вправе принимать подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Прежде всего названная статья определяет полномочия Президента Российской Федерации, который вправе принимать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, при условии, что они не противоречат Бюджетному кодексу и иным федеральным законам. Однако из этого не следует, что указами Президента Российской Федерации могут регулироваться любые бюджетные правоотношения. По общему правилу Президент Российской Федерации вправе регулировать только те правоотношения, регулирование которых в силу Конституции не входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания Российской Федерации и не относится к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В качестве примера Указа Президента Российской Федерации, регулирующего бюджетные правоотношения и, в частности, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, можно привести Указ от 23 мая 1996 года № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»¹. Данным нормативным правовым актом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано при разработке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов.

Правительство Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только на основании и во исполнение самого Бюджетного кодекса, иных федеральных законов, а также указов Президента Российской

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. — Кг 22. - Ст. 2666.

62 Федерации.

Так, в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 27 декабря 2000 года№ 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»¹ Правительство Российской Федерации приняло постановление от 28 августа 2001 года №631², которым утвердило Правила взаимодействия органов федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах органов федерального казначейства. Первоначально данные правила, как следует из их названия, определяли порядок взаимодействия органов федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, бюджеты которых получали в 2001 году дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в соответствии со статьей 37 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», и с органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов, являющихся источниками формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В дальнейшем действие данных правил неоднократно продлевалось на очередной финансовый год постановлениями Правительства Российской Федерации о мерах по исполнению федерального бюджета на соответствующий финансовый год.

Названные правила обязывают территориальные органы федерального казначейства предоставлять органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления информацию о распределении и перечислении доходов, получаемых от уплаты региональных и местных налогов и сборов. Также правила допускают заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местного самоуправления) с территориальными органами федерального казначейства, согласно которым территориальные органы федерального казначейства наделяются полномочиями по распределению доходов, получаемых от уплаты региональных и

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 1. — Ст. 2; № 13. - Ст. 1148;
№ 33. - Ст. 3433; Ст. 3434; № 43. - Ст. 4003; № 51. - Ст. 4826; № 53. - Ст. 5030; 2002. - № 30. -
Ст. 3033;№ 52. -Ст. 5132; 2003. -№ 52. -Ст. 5038.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 36. - Ст. 3579.

местных налогов и сборов, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами по нормативам, установленным нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления).

Федеральные органы исполнительной власти имеют право принимать правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Например, Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 134, пунктом 2 статьи 142, статьей 168 Бюджетного кодекса и статьей 14 Закона о финансовых основах местного самоуправления Приказом от 19 апреля 2000 года № 46н^! были утверждены правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства. Данные правила устанавливают порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с органами федерального казначейства при совершении операций по учету доходов, финансированию, а также по расходам бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В науке муниципального права весьма распространена точка зрения о необходимости разработки и использования, наряду с обычными источниками правового регулирования, которые были нами рассмотрены выше, модельных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления. Например, в сфере, являющейся предметом настоящего исследования, И.В. Граф обосновывает целесообразность создания модельных законов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования финансово-экономических и межбюджетных отношений, и в первую очередь, для регулирования: порядка обеспечения минимальных социальных стандартов; финансирования выполнения полномочий государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; порядка реализации права муниципальной собственности на землю

¹ Финансовая газета. - 2000. - июнь. - № 24; Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. — 2001. — № 11.

ит.п¹.

Основные преимущества модельного акта состоят в том, что не отличаясь по структуре и содержанию от обычного нормативного правового акта, он не носит императивного характера и является рекомендательным и позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления самим выбрать необходимую модель регламентирования финансовой деятельности с учетом финансово-экономических особенностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Наряду с использованием такой формы, как модельные нормативные правовые акты, на наш взгляд, должна получить широкое распространение практика издания федеральными министерствами методических рекомендаций по применению тех или иных норм законодательства, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Их издание позволяло бы более полно понимать содержание принимаемых на федеральном уровне решений, направленных на регулирование рассматриваемой сферы общественных отношений. В этой связи уместно привести два показательных примера. Речь идет о Методических рекомендациях по применению отдельных положений Федерального закона от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Российской Федерации на 1998 год, разосланных письмом Министерства финансов Российской Федерации от 29 января 1998 года № 02-08-09²; а также о Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденных Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 года № 243³. Последние содержат достаточно полный обзор нововведений в правовом регулировании взаимоотношений органов государственной власти субъектов и местного самоуправления и рекомендации по их применению. В частности, были подробно расписаны способы расчета бюджетной обеспеченности муниципальных

¹ Граф И.В. Указ. соч. - С. 134.

² Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. - 1998. -№ 3.

³ Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. — 2004. — № 18.

образований с учетом требований Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Переходя к рассмотрению содержательной характеристики правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, нельзя не остановиться на вопросе о правовых средствах разрешения конфликтов между ними. Не секрет, что в области финансов органы государственной власти и органы местного самоуправления зачастую имеют прямо противоположные интересы, которые в дальнейшем трансформируются в действия или бездействия, направленные на несоблюдение, а иногда и на нарушение прав и интересов противной стороны. Урегулировать возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления разногласия в финансовой сфере или максимально нейтрализовать их негативные последствия было бы возможно посредством использования механизма разрешения юридических конфликтов. Однако соответствующих правовых процедур действующее законодательство, практически, не содержит.

Вместе с тем в науке вопрос о необходимости подобных процедур поднимался неоднократно¹. Тихомировым Ю.А. предложено выделять три большие группы правил рассмотрения юридических споров. Первая группа включает в себя законы общего порядка — уголовно-процессуальный кодекс, арбитражный процессуальный кодекс. Вторая группа охватывает специальные правила рассмотрения споров в тех или иных сферах либо категории правонарушений (по видам актов). Третья группа - это согласительные процедуры, когда проводятся переговоры и достигаются договоренности, создаются паритетные и согласительные комиссии, вышестоящие органы выступают арбитром в споре .

Процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов действуют в тесной взаимосвязи, дополняют друг друга, развивая тем самым механизм преодоления конфликтной ситуации, позволяя восстановить первоначальный статус публичных субъектов. Законодательное закрепление права выбора процедур

¹ См.: Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. — 1995. — № 9. - С. 10;
Крохина Ю.А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры
преодоления // Журнал российского права. - 2003. - № 9. - С. 68-76.

² Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995. - С. 253.

и установление последовательности их применения придает гарантированность не только механизму разрешения финансово-правовых конфликтов, но и правовому статусу публичных субъектов финансовых правоотношений¹. По нашему мнению, данный вывод может быть полностью распространен на взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

В зависимости от степени развития конфликта Ю.А. Тихомиров обоснованно выделяет следующие правовые средства воздействия на его развитие. Во-первых, правовая ориентация на достижение нормативных целей и недопущение противоречий, отклонений от нормативного статуса субъектов права. Во-вторых, юридические запреты создавать конфликтные ситуации. В-третьих, допускаемые притязания конфликтующих сторон на установление нормативного юридического состояния. В-четвертых, предусматриваемые правом согласования проектов актов и действий разных субъектов. В-пятых, использование согласованных переговорных процедур и паритетных комиссий для преодоления противоречий на ранних стадиях конфликта. В-шестых, рассмотрение споров о компетенции, споров о неправомерности актов и действий и других споров в суде и в порядке иерархической подчиненности. В-седьмых, применение санкций, компенсация убытков и восстановление прежнего юридического состояния. В-восьмых, принятие мер по изменению юридического состояния и статуса субъектов в случае выявления положительного потенциала конфликта².

В зависимости от функциональных особенностей правовых средств, используемых в механизме регулирования юридических конфликтов, используемые при этом процедуры могут быть классифицированы следующим образом:

1) оказывающие позитивное регулирование (направленные на создание и
поддержание с помощью правовых норм оптимального сочетания, гармонизации
противоречивых сторон конфликта);

2) направленные на постепенное преодоление различий между сторонами
конфликта (установление поощрительных, обязывающих норм и т.д.);

3) устанавливающие правовой режим запрета на конфликты, проявляющиеся

¹ См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. - С. 75.

² Тихомиров Ю.А. Указ. соч. - С. 263-264.

67 в антиобщественных действиях¹.

Помимо решений, предлагаемых наукой, при введении в законодательство норм, направленных на появление механизмов разрешения в финансовой сфере конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, может быть учтен имеющийся отечественный опыт правового регулирования данного вопроса. Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»² (далее — Закон об основах бюджетных прав) предусматривал ряд норм процедурного характера, направленных на разрешение разногласий между органами власти разных уровней. Например, статья 20 закона предусматривала, что исполнительный орган власти нижестоящего уровня вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти следующих показателей:

- проектируемых нормативов (процентов) отчислений от регулирующих
доходов и принятых в их расчет сумм контингентов этих доходов;

—данных о размерах и целевом назначении дотаций и субвенций,
намечаемых к предоставлению из вышестоящего бюджета;

—перечня и фиксированных долей (в процентах) доходов, закрепленных за
нижестоящим бюджетом для обеспечения 70 процентов доходной части
минимального бюджета;

- перечня расходов, передаваемых из вышестоящего бюджета.
Рассмотрение этих предложений первоначально производится в

соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае их отклонения (полностью или частично) этот вышестоящий исполнительный орган власти обязан совместно с заинтересованным в дальнейшем рассмотрении своих предложений исполнительным органом власти составить протокол об имеющихся

¹ См.: Бондарь Н.С. Конституционное право как средство разрешения межнациональных
конфликтов // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт
зарубежных стран: Материалы научной конференции. — М., 2001. — С. 21-24.

² Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1993. - № 18. -
Ст. 635.

разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти. Протокол должен содержать обоснование предложений и обоснование отказа.

Для рассмотрения возникающих в связи с отказом разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящего и вышестоящего представительных органов власти в установленные последними сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Как мы видим, в ранее действовавшем законодательстве приоритет в преодолении конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления в финансовой сфере отдавался использованию согласительных комиссий и переговорных процедур. Подтверждением объективной необходимости выбора именно этих способов разрешения юридических конфликтов может служить следующее обстоятельство. Финансовая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет жесткие временные рамки, обусловленные заранее заданной продолжительностью финансового (бюджетного) года. Применение таких общеправовых средств преодоления юридических конфликтов, как рассмотрение споров в суде, может не достигать желаемого результата для органов государственной власти и органов местного самоуправления из-за длительности судебного разбирательства.

В этой связи представляется оправданным утверждение о необходимости включения в законодательство о местном самоуправлении норм, направленных на закрепление согласительных комиссий и переговорных процедур в качестве официальных средств преодоления юридических конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления в финансовой сфере.

в финансовой сфере

органов местного самоуправления

Организация публичной власти в Российской Федерации на принципах федерализма и местного самоуправления предполагает закрепление за каждым уровнем власти определенных вопросов, решение которых находится в исключительном ведении соответствующих публично-правовых образований. В финансовой сфере данное требование трансформируется в обязанность осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления расходов в зависимости от круга задач, закрепленных за ними. В этой связи крайне актуальный характер приобретают вопросы, связанные с нормальным функционированием механизма разграничения расходов между уровнями публичной власти.

По состоянию на текущий момент он может быть охарактеризован как не содержащий четкого и прозрачного распределения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В значительной степени такая ситуация вызывается несовершенством правового регулирования в данной сфере. Как отмечалось еще в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году, «федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом»¹. В результате: «неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления»². Все это ведет к снижению эффективности выполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, ограничивает их самостоятельность при проведении бюджетной политики, размывает ответственность за ее результаты, что самым негативным образом сказывается на качестве и доступности бюджетных услуг,

¹ Российская газета. - 2002. - 19 апреля.

² Там же.

70 предоставляемых населению.

Первым условием, необходимым для того, чтобы правовое регулирование определенного круга общественных отношений отвечало задачам, стоящим на текущий момент, является наличие в законодательстве адекватного понятийного аппарата, позволяющего в полной мере учитывать в правотворческой и правоприменительной практике современные научные разработки по данному вопросу.

В настоящее время в нормативных правовых актах, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, единственным понятием, призванным обозначать разграничение между ними полномочий по финансированию различных направлений своей деятельности, является понятие «расходы бюджета». Согласно статье 6 Бюджетного кодекса под расходами бюджета понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Как видно из приведенного определения, Бюджетный кодекс раскрывает лишь материальный аспект содержания понятия «расходы бюджета». Не вызывает сомнений значимость такого понимания для организации учета затрат, осуществленных органами государственной власти и органами местного самоуправления при выполнении возложенных на них задач, но в то же время оно обоснованно подвергается научной критике как не показывающая всей сущности бюджетных расходов¹.

Несовершенство рассматриваемой законодательной дефиниции заключается, прежде всего, в игнорировании юридического и организационного аспектов содержания понятия «расходы бюджета». На практике это ведет к тому, что использование рассматриваемого понятия в том значении, в котором оно закреплено в Бюджетном кодексе, не позволяет с его помощью зафиксировать обязательства органов публичной власти осуществлять расходование денежных средств на строго определенные цели исходя из предметов ведения и полномочий соответствующего уровня власти. Иными словами, понимая под расходами бюджетов исключительно денежные средства, мы можем с помощью этого понятия зафиксировать только конечный результат финансовой деятельности органов

¹ См., напр.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2001. — С. 228.

государственной власти и органов местного самоуправления: списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц (статья 227 Бюджетного кодекса). В результате остаются без достаточного понятийного аппарата вопросы разграничения между органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и обязанностей по принятию обязательств по расходованию бюджетных средств, определению объема расходов, предоставлению необходимых финансовых ресурсов, собственно осуществлению расходов бюджетов.

Впервые обозначенная проблема была зафиксирована в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее -Программа развития бюджетного федерализма). Исходя из тезиса о том, что бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, предлагалось ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия», то есть права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов
(в том числе — определять требования к объему, качеству и доступности
общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру
расходов);

б) обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных
услуг.

Введение этого понятия было призвано решить следующие проблемы:

— четко разграничить, на основе количественного анализа и единых
принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней
с сокращением в максимально возможной степени сферы совместных
(пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления в управлении расходов соответствующих
бюджетов;

- сократить, а в перспективе и ликвидировать «нефинансируемые
федеральные мандаты» с целью полного финансового обеспечения установленных
законодательством бюджетных обязательств;

- законодательное определить порядок изменения разграничения расходных
полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных расходов
между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников
финансирования передаваемых расходных обязательств.

С принятием Закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в отечественной законотворческой практике появляются два новых понятия. Первое, «расходные обязательства», призвано обозначать собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти (органам местного самоуправления) средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Как видовое с родовым соотносится с понятием «расходные обязательства» предлагаемое Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс понятие «бюджетные обязательства». Под ним понимаются расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. Как видно из приведенных определений, вновь вводимые понятия направлены на обеспечение возможности устанавливать и закреплять в нормативных правовых актах обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по финансированию определенных направлений их деятельности вне зависимости от включения или невключения соответствующих расходов в бюджет на очередной финансовый год.

Вторым понятием, вводимым в законодательный оборот Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс, является понятие «бюджетные полномочия органов государственной власти (местного самоуправления)». К ним относятся установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению

бюджетного процесса. По своей сути, новое понятие призвано заменить собой понятие «расходные полномочия», фигурировавшее в Программе развития бюджетного федерализма. При этом его содержание является более широким и вбирает в себя содержание понятия «расходные полномочия» как составную часть. Действительно, комбинация понятий «расходные обязательства» и «бюджетные полномочия» позволяет полностью отказаться от использования понятия «расходные полномочия»¹, что можно продемонстрировать на следующих примерах. Расходное полномочие по нормативному правовому регулированию бюджетных расходов может быть обозначено как бюджетное полномочие по установлению расходного обязательства. Аналогично расходное полномочие по финансированию общественной услуги имеет смысловой эквивалент в виде бюджетного полномочия по исполнению расходного обязательства.

Таким образом, можно проследить следующие взаимосвязи между понятиями «расходное обязательство», «бюджетное полномочие» и «расходы бюджета». Органы государственной власти и местного самоуправления вправе путем принятия нормативного правового акта или заключения соглашения установить расходное обязательство публично-правового образования. Данное право представляет собой одно из бюджетных полномочий, принадлежащих органам публичной власти. Средства, предусмотренные в бюджете на реализацию расходного обязательства, будут являться расходами соответствующего бюджета.

В завершении рассмотрения понятийного аппарата, используемого в рамках правового регулирования разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, хотелось бы остановиться на соотношении понятий «государственные и муниципальные расходы» и «расходы государственных и местных бюджетов». В науке широко распространенной является точка зрения о нетождественности данных понятий . Основой для такого вывода служит классификация государственных и муниципальных расходов в зависимости от источников получения средств, а также

¹ Необходимо заметить, что введение в законодательный оборот понятий «расходные
обязательства» и «бюджетные полномочия» призвано решить не только проблему разграничения
расходных полномочий между уровнями публичной власти, но и ряд других проблем, связанных с
совершенствованием бюджетного законодательства и не входящими в предмет настоящего
исследования.

² Подробнее см.: Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. — М., 2000. - С. 529, 530.

порядка их планирования и использования. На этом основании выделяют централизованные государственные и муниципальные расходы, то есть расходы, осуществляемые за счет бюджетов и государственных внебюджетных фондов, и децентрализованные государственные и муниципальные расходы, то есть расходы, осуществляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет средств, полученными ими в ходе своей хозяйственной деятельности. Приведенная классификация показывает обособление определенной формы государственных и муниципальных расходов — расходов государственных и местных бюджетов.

В настоящем параграфе, в дальнейшем, мы будем рассматривать проблемы правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления по поводу расходов государственных и местных бюджетов, понимая расходы бюджета в том значении, которое дается этому понятию в Бюджетном кодексе, и используя понятия «расходные обязательства» и «бюджетные полномочия» при характеристике прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это позволит интересующую нас проблематику рассмотреть в двух аспектах: во-первых, с точки зрения отнесения тех или иных расходов к ведению того или иного уровня власти; а во-вторых, с точки зрения имеющихся у органов государственной власти и органов местного самоуправления прав и обязанностей в отношении собственных расходов, а также расходов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Анализ начнем с распределения расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. При этом под распределением расходов будем понимать определение видов и объемов расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

В науке принято выделять следующие основные принципы, обусловливающие распределение расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации:

1) соответствие состава расходов компетенции органов государственной
власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или органов
местного самоуправления (по принадлежности);

2) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций,

75 учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

3) учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества¹.

Очевидно, что компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления определяется, прежде всего, разграничением предметов ведения между уровнями публичной власти. В настоящее время в Конституции такое разграничение проводится статьями 71, 72, устанавливающими предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также статьей 132, называющей некоторые вопросы местного значения, решение которых осуществляется населением либо образуемыми им органами местного самоуправления. Приведенное содержание конституционного правового регулирования влечет необходимость включения в текущее законодательство положений, во-первых, разграничивающих полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения²; во-вторых, определяющих вопросы местного значения.

В научной литературе неоднократно указывалось на значимость проведения этой работы. В частности, на важность задачи точного формулирования компетенции, объема полномочий, осуществляемых местным самоуправлением, указывал А.С. Саломаткин³.

Достижение обозначенных выше целей возможно двумя способами. Первый заключается в принятии комплексных законодательных актов, регулирующих вопросы, связанные с организацией органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Смысл второго состоит в детальном разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в отраслевых законодательных актах, направленных на

¹ Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под. ред.
Г.В. Петровой. - СПб., 2003. - С. 141.

² Поскольку вопрос взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации между собой находится за рамками
настоящего исследования, данная проблематика представляет для нас интерес и будет предметом
дальнейшего анализа только в плане влияния на определение компетенции органов местного
самоуправления.

³ Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Текст лекции. - Челябинск,
1997.-С. 8.

76 регулирование отдельной сферы общественных отношений.

В практике государственного и муниципального строительства с момента принятия в 1993 году Конституции наблюдалось сочетание обоих способов.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил в статье 6 перечень вопросов местного значения. В качестве критериев отнесения тех или иных вопросов к вопросам местного значения, как можно сделать вывод исходя смысла статьи 1 названного Закона, выступали следующие: материальный критерий (вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования) и формально-юридический (они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией, соответствующим федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации). Способствовать детализации вопросов местного значения были призваны отсылки к статьям 49-76 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»¹, которыми устанавливалось правило, что полномочия местных Советов и местных администраций, предусмотренные данными статьями, в части, не противоречащей Закону об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, должны были осуществляться соответствующими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми (избираемыми, назначаемыми) в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года.

Следует отметить, что вопросы местного значения, закрепленные в статье 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, как отмечает И.В. Выдрин, носят обязательный для муниципальных образований и их представителей — органов местного самоуправления — характер². Иными словами, не допускается в какой-либо форме отказ органов местного самоуправления от решения данных вопросов, в том числе и по мотивам недостаточности средств

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 29. -
Ст. 1010; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1992. - № 46. - Ст. 2618; Собрание законодательства Российской
Федерации. - 2002. - № 12. - Ст. 1093; 2003. - № 40. - Ст. 3822.

² Выдрин И.В. Указ. соч. - С. 118.

77 местных бюджетов.

В отличие от них абзац тридцать второй пункта 2 статьи 6 рассматриваемого Закона выделяет категорию «добровольных» вопросов местного значения, то есть тех, в отношении которых муниципальные образования имеют право решать, принимать их к своему рассмотрению или нет. В качестве таковых могут выступать вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В рамках заявленной темы исследования в данном случае нас интересует следующий аспект. Поскольку Конституция и федеральное законодательство формируют предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации по остаточному принципу, очевидно, что законом субъекта Российской Федерации можно отнести к вопросам местного значения только те вопросы, которые не относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации и не находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право определить попадет тот или иной вопрос в компетенцию органов местного самоуправления или будет составлять предмет ведения исключительного ведения субъекта Российской Федерации, что автоматически исключит его из круга потенциальных вопросов местного значения.

Четвертакова Е.С., проведя анализ сложившейся практики закрепления вопросов местного значения в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион, указывает, что в региональных законодательных актах по данному вопросу имеют место два подхода:

1) дублирование положений Закона об общих принципах организации
местного самоуправления 1995 года, устанавливающих вопросы местного
значения;

2) расширение перечня вопросов местного значения, предусмотренного
Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года¹.

На наш взгляд, второй из приведенных подходов к правовому

¹ Четвертакова Е.С. Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых городах Российской Федерации (на материалах Уральского региона). — Челябинск, 2000. - С. 66.

регулированию разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления не может быть признан полностью обоснованным. Несомненно, положительным моментом этого подхода является то, что он позволяет обеспечить учет региональных особенностей при определении компетенции местного самоуправления. Но, к сожалению, это достигается неадекватными правовыми средствами. Во-первых, реализация рассматриваемого подхода может привести к тому, что в разных субъектах Российской Федерации один и тот же вопрос будет находиться в ведении разных уровней власти и иметь различную правовую природу. В совокупности с правом муниципальных образований принимать или не принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, это создает ситуацию, при которой в рамках одного субъекта Российской Федерации жители разных муниципальных образований либо будут получать определенную публичную услугу, если муниципальным образованием принят к рассмотрению соответствующий вопрос, либо перед ними никто не будет отвечать за предоставление этой услуги, поскольку, с одной стороны, вопрос исключен из ведения органов государственной власти, с другой стороны, не принят к рассмотрению муниципальным образованием. В результате размывается ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления перед населением, создаются условия для неэффективного использования бюджетных ресурсов.

Касаясь второй составляющей так называемых «добровольных» вопросов местного значения, необходимо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года не устанавливает каких-либо условий, при которых муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Учитывая, что большинство муниципальных образований в современных условиях является дотационными, отсутствие подобных ограничений ведет к тому, что органы местного самоуправления, принимая к своему ведению дополнительный вопрос местного значения, отвлекают на его решение финансовые средства, предназначенные для решения обязательных вопросов местного значения,

увеличивая тем самым свою дотационность. Итогом такой политики становится направленность органов местного самоуправления не на оптимизацию собственных бюджетных расходов, а наоборот, на их максимальное увеличение, сопряженное с игнорированием эффективных подходов к управлению муниципальным хозяйством.

Обращение к зарубежному опыту показывает, что законодательство большинства государств современного мира также подразделяет собственные полномочия органов местного самоуправления на обязательные и факультативные (добровольные). В число обязательных полномочий обычно входят жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение: поддержание общественного порядка, организация дошкольного и начального образования населения, территориальное планирование, управление землепользованием и другие. Органы местного самоуправления не имеют права отказываться от выполнения этих полномочий, кроме специально оговоренных законодательством случаев. Факультативные полномочия реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению, но основанием для их принятия к своему ведению выступает достаточность финансовых возможностей муниципалитетов. К ним чаще всего относят различные виды обслуживания населения и организации его досуга: коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности¹.

По этому же пути пошел Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Запретив органам государственной власти субъектов Российской Федерации расширять перечень вопросов местного значения, он предоставил органам местного самоуправления право принимать к своему ведению дополнительные вопросы только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Возвращаясь к рассмотрению способов определения компетенции органов

¹ Подробнее о разграничении обязательных и факультативных полномочий органов местного самоуправления в зарубежных странах см.: Черкасов А.И. Указ. соч. СП 1-113; Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. - М., 2003. - С. 84; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997. - С. 249, 250.

государственной власти и органов местного самоуправления, отметим, что параллельно с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года существенное значение на формирование предметов ведения муниципальных образований оказали федеральные законы, которыми разграничивались в конкретных сферах управления полномочия между федеральными, региональными и местными органами публичной власти. В качестве примера можно привести упоминавшиеся ранее Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 и Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Причина принятия подобных законов очевидна. Как указывает В.И. Васильев, федеральные законы, системно регулирующие организацию соответствующих отраслей управления, не могут останавливаться на региональном уровне, поскольку иначе бы нарушилось объективно необходимое разделение управленческого труда в отраслевых подсистемах публичной власти, а следовательно, и во всей системе¹. К сожалению, в этих нормативных правовых актах очень часто на органы местного самоуправления возлагались обязанности, никак не связанные с решением вопросов местного значения. Они, по своей сути, относились не к сфере ответственности местного самоуправления, а к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако при этом не делалось оговорки, что речь идет о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В результате, как отмечается в науке, федеральные законы, которые, прямо не называя органы местного самоуправления в составе участников возникающих на их основе компетенционных правоотношений, на деле весьма существенно влияли на их полномочия и серьезно ослабляли финансовое положение органов местного самоуправления², возлагая на них вытекающие из этих полномочий расходы.

Попытка решить подобное несоответствие между Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года и отраслевым законодательством была предпринята вместе с принятием и введением в действие

¹ Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы. - С. 13.

² Васильев В.И. Местное самоуправление: Научно-практическое и учебное пособие. — С. 375.

Бюджетного кодекса, глава 11 которого регулировала вопросы разграничения расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Ею определялись перечни расходов, финансируемых исключительного из федерального бюджета, из бюджетов субъектов Российской Федерации и из местных бюджетов, а также перечень расходов, совместно финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, совместно финансируемых из разных бюджетов, должно производиться по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаться соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации.

Но как отмечает В.Б. Христенко, Бюджетный кодекс проблему разграничения расходов между уровнями бюджетной системы обозначил, но не решил¹. Во-первых, само существование совместно финансируемых расходов создает предпосылки для возможных злоупотреблений и перекладывания ответственности на другой уровень власти. Во-вторых, Бюджетный кодекс не содержит указания о том, в каком порядке должно происходить согласование и распределение расходов, совместно финансируемых из федерального и местных бюджетов. В-третьих, норма Бюджетного кодекса о том, что в правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, устанавливается разграничение по уровням бюджетной системы расходных полномочий по финансированию каждого вида таких обязательств, сама по себе не может служить гарантией того, что в результате ее применения у органов местного самоуправления не возникнет дополнительных обязательств, не связанных с решением вопросов местного значения. Это вызывается тем, что в перечень совместно финансируемых расходов попали такие, которые не отнесены к вопросам местного значения Законом об

¹ Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы.-1999.-№5.-С. 13.

общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, и тем, что сам перечень совместно финансируемых расходов не является закрытым.

Несовершенство и противоречивость федерального законодательства и вызванные этим дефекты регионального правотворчества повлекли за собой необходимость теоретической разработки способов, призванных усовершенствовать механизм разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Предлагалось проводить более подробную детализацию сфер компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом выделялись следующие сферы компетенции:

1) сфера исключительной компетенции органов государственной власти
субъекта федерации, где в принципе только они могут обладать властными
полномочиями и осуществлять их (например, утверждение бюджета субъекта
Российской Федерации, установление налогов, отнесенных федеральным
законодательством к региональным налогам);

2) сфера собственной, но не исключительной компетенции органов
государственной власти субъекта федерации (например, ведение земельного
кадастра, регистрация актов гражданского состояния);

3) сфера исключительной компетенции органов местного самоуправления
(например, утверждение местного бюджета, установление местных налогов);

4) сфера собственной, но не исключительной компетенции органов местного
самоуправления (например, осуществление сбора местных налогов);

5) сфера совместной компетенции органов государственной власти субъекта
федерации и органов местного самоуправления (например, охрана общественного
порядка, охрана окружающей среды)¹.

Вносилось в научной литературе также предложение об использовании в качестве правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления договора между ними о разграничении предметов

¹ Соломка Н.И. Указ. соч. - С. 40.

ведения и полномочий¹.

Но вышеприведенные способы не решали проблему, связанную с влиянием принципа учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при распределении расходов между уровнями бюджетной системы. Данный принцип в ходе своего законодательного закрепления трансформировался в принцип учета принадлежности имущества соответствующих предприятий, организаций и учреждений. Иными словами, распределение расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления стало осуществляться в зависимости того, в чьей собственности -государственной или муниципальной - находится имущество, закрепляемое за предприятиями, организациями, учреждениями.

Приведем конкретные примеры. Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года относит к вопросам местного значения: «организацию, содержание и развитие муниципальных (подчеркнуто авт.) учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования»; «организацию, содержание и развитие муниципальных (подчеркнуто авт.) учреждений здравоохранения»; «сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности». Аналогичный подход наблюдается и в Бюджетном кодексе. Статья 86 устанавливает, что исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются «содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подчеркнуто авт.)». Статья 87 относит к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов, «организацию, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления (подчеркнуто авт.)». В сочетании с отсутствием в законодательстве положений о целевом назначении имущества, находящегося в

¹ См., напр.: Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2000. — С. 125, 126.

государственной и муниципальной собственности¹, практическое применение вышеназванных норм, как отмечают эксперты Центра фискальной политики, приводит к тому, что разграничение расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления сводится к разграничению собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры².

Изложенное свидетельствует, что расходные полномочия, закрепленные за органами государственной власти и органами местного самоуправления Бюджетным кодексом, Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, относятся не столько к предметам ведения (сферам общественной жизни, за которые отвечают органы публичной власти), сколько к полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления по отношению к имеющимся у них государственным и муниципальным учреждениям и собственности. В результате получается, что если соответствующих государственных или муниципальных учреждений нет, то нет и обязанности расходовать средства на предоставление тех услуг населению, ради которых создаются эти бюджетные учреждения.

В качестве примера подобной ситуации Г.В. Курляндская приводит муниципальное образование — пос. Солнечнодольск Изобильненского района Ставропольского края. Благодаря электростанции, которая расположена на территории поселка, это муниципальное образование имеет достаточно большие и стабильные налоговые доходы. В то же время на территории поселка практически отсутствуют бюджетные учреждения, и население муниципального образования получает лечебные и образовательные бюджетные услуги в соседнем муниципалитете, имеющем соответствующую социальную инфраструктуру. Таким

¹ По смыслу статей 214, 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации
(Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; 1996. - № 9. -
Ст. 773; № 34. - Ст. 4026; 1999. - № 28. - Ст. 3471; 2001. - № 17. - Ст. 1644; № 21. - Ст. 2063;
2002. - № 12. - Ст. 1093; № 48. - Ст. 4737; Ст. 4746; 2003. - № 2. - Ст. 167; № 52. -Ст. 5034;
2004. - № 27. - Ст. 2711; № 31. - Ст. 3233), статьи 29 Закона об общих принципах организации
местного самоуправления 1995 года, в государственной и муниципальной собственности может
находиться любое движимое и недвижимое имущество.

² Курляндская Г.В., Николаенко Е.И., Шишкин Д.В. Децентрализация публичной власти и
межбюджетные отношения в регионах России. — Режим доступа: http://www.fpcenter.org/common/
data/pub/files/articles/1804/decentralization.pdf. (Электронный ресурс). - 19 апреля 2004.

образом, складывается ситуация, при которой органы местного самоуправления отдельного муниципального образования не несут никакой ответственности за здоровье и образование своих жителей¹.

Недопустимость подобных случаев очевидна. Соответственно задачей всех уровней публичной власти становится искоренение такой практики в своих взаимоотношениях. Достижение такого результата возможно только, если в основе распределения расходов между бюджетами будет лежать принцип учета разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, а не финансированию объектов собственности. Иными словами, федеральный, региональный и муниципальный уровни власти должны нести ответственность за состояние дел в четко обозначенной и индивидуально-определенной для каждого уровня власти сфере публичного управления. При этом принцип распределения расходов в зависимости от принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности должен носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.

Аналогичный - вспомогательный — характер должен носить и принцип учета значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества. В качестве примера применения данного принципа можно привести автомобильные дороги общего пользования, которые могут иметь федеральное, региональное или местное значение². Исходя из их значимости разграничиваются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по их содержанию и строительству, а соответственно разграничиваются и полномочия по финансированию данных мероприятий.

¹ Курляндская Г.В. Обзор существующей системы распределения доходов и расходных
полномочий между региональным и муниципальным уровнем. - Режим доступа:
http://www.fpcenter.Org/commom/data/pub/files/articles/2165/Эксперт-Курляндская.рс1Г.
(Электронный ресурс). - 20 апреля 2004.

² См.: подпункт «е» пункта 2 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и пункт 2 части 2 статьи 50
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».

Необходимо отметить, что закрепление за органами государственной власти и органами местного самоуправления конкретных сфер ответственности должно носить не произвольный характер, а иметь в своей основе критерии, способствующие эффективному осуществлению органами публичной власти своих полномочий. Такой подход вытекает из Европейской хартии местного самоуправления, в пункте 3 статьи 4 которой закреплены подходы к определению сферы компетенции местного самоуправления. Согласно им публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину, при этом предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

В этой связи неслучайно, что Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года провозглашала необходимость закрепления в Бюджетном кодексе четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней на основе следующих принципов:

1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих
расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение
территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные
полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в
реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более
высоким уровнем власти они должны закрепляться);

4) эффект территориальной дифференциации (чем выше
региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг,
тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы
они должны предоставляться);

5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих
равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

Как мы видим, в большей своей части приведенные принципы перекликаются с подходами, обозначенными Европейской хартией. В целом, и те,

и другие носят экономический характер и направлены на формирование прозрачной основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем международный опыт помимо экономических критериев разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления знает и другие критерии, которые, может быть, являются менее объективными, но имеют особую важность. Например, существенное влияние на распределение функций между различными уровнями власти могут оказывать культурные традиции. Так, в странах, где большое значение придается равному для всех доступу к определенным видам услуг, таким как образование, может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В других странах, наоборот, большее значение в отношении отдельных услуг может придаваться возможности осуществлять местный выбор и контроль, что влечет закрепление соответствующих полномочий за органами местного самоуправления. Следует также принимать во внимание размеры страны и различия в уровне экономического развития муниципалитетов. Состав функций муниципалитетов в большой стране с рассредоточенным населением будет отличаться от состава функций муниципалитетов в небольшой стране с компактно проживающим населением¹.

Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2001 года № 741², которым была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, положил начало системной работе в области определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Одним из итогов этой работы стало принятие двух нормативных правовых актов: Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации

¹ Чернявский А.В. Разграничение доходных и расходных полномочий: Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы // Материалы семинара «Разграничение полномочий и реформа бюджетной системы в Росрийской Федерации». - Тюмень, 2004. - С. 48.

Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 26. - Ст. 2652; № 51. - Ст. 4875; 2003. - № 48. - Ст. 4660; 2004. - № 29. - Ст. 3019.

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹ и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые вступают в силу в полном объеме с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года соответственно. Первым законом впервые в отечественной практике был установлен перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вторым - пересмотрен перечень вопросов местного значения, который, вдобавок, был разбит на три вида в зависимости от типа муниципальных образований, в которых будут решаться вопросы местного значения.

Обоими законами закрепляется в законодательстве принцип целевого назначения имущества, находящегося в публичной собственности. Этот принцип означает, что в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое предназначено соответственно для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и решения вопросов местного значения². При этом перечни такого имущества (за исключением имущества, предназначенного для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации) устанавливаются федеральным законом.

Такой жесткий подход позволяет избежать ситуации «скрытого» перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, когда, например, имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, поступает в собственность субъекта Российской Федерации, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом, фактически осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения.

Необходимо понимать, что принятие двух рассмотренных выше

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 27. - Ст. 2709.

² См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. - М., 2004. -
С. 258-261.

законодательных актов само по себе не может быть гарантией того, что четко установленная ими компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления не будет размыта в ходе практики их взаимодействия. Во избежание этого в области законотворчества должен быть предпринят ряд шагов. Во-первых, действующие на текущий момент нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, должны быть приведены в соответствие с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. В настоящее время принят Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹, которым с 1 января 2005 года вносятся изменения в 165 и признаются утратившими силу 24 законодательных акта Российской Федерации. Во-вторых, в практике федерального и регионального законодателей в будущем должны быть исключены случаи принятия нормативных правовых актов, пересматривающих установленный Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года перечень вопросов местного значения без внесения в этот закон соответствующих изменений. В-третьих, в текущем законодательстве должен быть заложен правовой механизм, предотвращающий возможность параллельного действия с ним иных нормативных правовых актов, регулирующих компетенцию органов местного самоуправления. Указание в части 1 статьи 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года на то, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в этот закон, на наш взгляд, является недостаточным, прежде всего, в связи с тем, что эта норма не подкреплена адекватными процессуальными формами защиты органами местного самоуправления своих

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.

прав. Разработка таких норм видится нам одним из направлений дальнейшего научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующим проведения самостоятельных исследований.

Наличие у органов публичной власти разных уровней четко закрепленной в законодательстве собственной компетенции является необходимым условием реализации положения, закрепленного в части 2 статьи 132 Конституции, о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В финансовой сфере такое наделение предполагает перераспределение между органами государственной власти и органами местного самоуправления обязанностей по осуществлению расходов в отдельных сферах общественной жизни, что является частным случаем проявления принципа следования расходных обязательств за компетенцией органов публичной власти, рассмотренного нами выше в настоящем параграфе. Вместе с тем необходимо различать природу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и наделения нижестоящего уровня власти полномочиями, принадлежащими вышестоящему уровню власти. Разграничение полномочий первично и носит характер их разделения на постоянной основе, а наделение этими полномочиями вторично и носит временный характер. В финансовой сфере это различие трансформируется в то, что полномочия органов публичной власти, закрепленные за ними в результате первичного разграничения, финансируются за счет собственных доходов соответствующего бюджета, а делегированные полномочия за счет средств, предоставленных из вышестоящего бюджета¹.

Приведенные различия обусловливают, как это отмечается в литературе, особую значимость четкого разграничения законодательных актов по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями и по

значения².

уточнению компетенции органов местного самоуправления по вопросам местного [ия². В качестве решения обозначенной проблемы предлагалось, чтобы акты

¹ Содержание понятия «собственные доходы бюджета» будет рассмотрено нами в следующем
параграфе, а механизм предоставления средств на осуществление делегированных полномочий - в
параграфе, посвященном межбюджетным траснфертам.

² См., напр.: Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие: Дис. ... канд.
юрид. наук.-М., 1999. -С.146-147.

органов государственной власти, содержащие определение предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, содержали четкое указание на то, передаются ли в данном случае органам местного самоуправления государственные полномочия, или речь идет о положениях, дополняющих и конкретизирующих объем уже имеющихся у органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения¹.

Еще один вариант был предложен И.В. Бабичевым. Его смысл заключается в том, что если федеральный закон либо закон субъекта Российской Федерации уточняет содержание полномочий муниципального образования в конкретных вопросах местного значения, это можно считать правоустановлением соответственно Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации по уточнению полномочий муниципального образования в вопросах местного значения. Если же в законодательном акте речь идет о предметах ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то речь должна идти именно о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями².

Частично предложенный подход был поддержан Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, установившим, что все полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В то же время этим Законом вводится запрет на регулирование полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что так называемую «делегированную» (порученную) компетенцию органов местного самоуправления, то есть компетенцию, передаваемую им вышестоящими органами государственной власти, выделяет и зарубежное законодательство. Объектом делегирования могут являться такие полномочия, как ведение статистики, регистрация актов гражданского состояния, организация призыва на военную службу и так далее. Делегирование

¹ Пешин Н.Л. Указ. соч. - С. 84.

² Бабичев И.В. Указ. соч. - С.148.

осуществляется на основании закона и в обязательном порядке предусматривает: 1) передачу финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий, и 2) усиленный контроль со стороны государства не только за законностью совершаемых действий, но и за их целесообразностью¹.

Отечественная практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, исходя из заявленной нами темы исследования, будет рассмотрена сквозь призму вопроса о том, как определить, что может быть предметом такого наделения. Значимость такого вопроса обусловлена тем, что позволяет определить, как изменяется распределение расходов между уровнями бюджетной системы при передаче полномочий.

Как указывает А.Н. Широков, зачастую объем государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, превышает количество собственно муниципальных полномочий. Это создает препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры². Таким образом, определяя предмет наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, следует признать недопустимость ограничения прав органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе в связи с чрезмерным объемом передаваемых полномочий.

Значение для определения предмета наделения имеет и разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, различают полномочия органов государственной власти Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметам ведения субъектов Российской Федерации.

¹ Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. -
М., 2001. -С. 27.

² Широков А.Н. Симпозиум «Управление российским городом: итоги 1998 и задачи 1999».
Правовой фундамент управления российским городом // Муниципальное право. - 1999. — № 1. —
С. 10.

Независимо от того, к каким предметам ведения относятся полномочия федеральных органов государственной власти, очевидно, что решение о том, какие из них могут быть переданы органам местного самоуправления, устанавливается федеральным законодательством.

Иначе обстоит ситуация с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Их правовой режим будет различаться в зависимости от того, к каким предметам ведения они относятся. В отношении полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации региональные органы власти вправе сами определять возможность или невозможность их делегирования органам местного самоуправления. Применительно к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения возможность или невозможность их делегирования определяется федеральным законодательством. До 1 января 2005 года ни один из федеральных законов не ограничивал самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении этого вопроса.

Однако, начиная с этой даты, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года в совокупности устанавливают режим «позитивного» правового регулирования наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Иными словами, региональные органы власти вправе делегировать только те полномочия, которые разрешены к делегированию федеральным законодателем.

Кроме того, ряд полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения по смыслу Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ требует при их реализации обязательного использования элементов механизма наделения органов местного

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; 2000. - № 31. -Ст. 3205; 2001. - № 7. - Ст. 608; 2002. - № 19. - Ст. 1792; № 30. - Ст. 3024; № 50. - Ст. 4930; 2003.-№27.-Ст. 2709.

94 самоуправления государственными полномочиями.

В данном случае речь идет об: 1) обеспечении государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации; 2) предоставлении субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

Анализ Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года позволяет сделать следующие выводы. В отношении образовательного процесса этим законом закреплена схема, при которой решение вопросов местного значения¹ осуществляется органами местного самоуправления не за счет собственных доходов, а за счет средств, предоставленных из вышестоящего бюджета, что характерно только для делегированных полномочий. Предтечей подобной ситуации стало первоначальное разделение полномочий по предоставлению общего образования и его финансовому обеспечению, проведенного Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования образовательных учреждений»². Названным правовым актом органы местного самоуправления наделялись государственными полномочиями по обеспечению государственных гарантий прав

¹ К вопросам местного значения относится организация предоставления общедоступного и
бесплатного общего образования.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 28. - Ст. 2892; 2004. - № 35. -
Ст. 3607.

граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им общеобразовательных учреждениях. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагались обязанности по финансовому обеспечению названных государственных гарантий путем выделения субвенций местным бюджетам. Само же полномочие по обеспечению государственных гарантий прав граждан в области образования относилось к ведению федеральных органов государственной власти. Таким образом, в законодательстве была закреплена схема, при которой федеральный уровень власти наделяет органы местного самоуправления государственным полномочием, а обязанности по финансовому обеспечению этого полномочия возлагает на региональные органы власти.

Третий вариант схемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при наделении последних государственными полномочиями можно вывести из анализа правового регулирования выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Поскольку социальная поддержка малоимущих граждан Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года исключается из вопросов местного значения и становится полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то органы местного самоуправления для осуществления выплат адресных субсидий гражданам должны быть наделены соответствующим полномочием¹. Более того, органы местного самоуправления в скрытой форме уже наделены этим полномочием, поскольку статья 15.4 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»² прямо устанавливает, что предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг обеспечивается органами местного самоуправления, не указывая, однако, на делегируемый характер этого полномочия. В результате, органы местного самоуправления наделяются региональным государственным

¹ На наш взгляд, выплату адресных субсидий необходимо рассматривать как одну из форм
социальной поддержки малоимущих граждан.

² Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. - 1993. - № 3. - Ст. 99; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. -
№ 17. -Ст. 1913; 1999. -№ 7. - Ст. 876; № 25. - Ст. 3042; 2003. -№ 19. - Ст. 1750; 2004. -№ 35. -
Ст. 3607.

полномочием, но не решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а решением федеральных органов государственной власти.

Ни одна из трех рассмотренных схем, по нашему мнению, не может быть признана допустимой, поскольку либо нарушает положения статьи 73 Конституции об обладании субъектами Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, либо статьи 130 о самостоятельном решении местным самоуправлением вопросов местного значения.

Исходя из того, что вопрос наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями решается путем принятия законодательного акта, по нашему мнению, не допускаются случаи отказа органов местного самоуправления от выполнения возложенных на них полномочий. Вместе с тем в науке существует и иная точка зрения. Утверждается, что органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, требующие государственных полномочий, и, соответственно, они имеют право отказаться от исполнения переданных полномочий¹. Ясность в этот вопрос вносит Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, устанавливающий в качестве основания для отказа исполнения государственных полномочий только признанное в судебном порядке несоответствие законов и иных нормативных актов, наделяющих органы местного самоуправления государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным названным Законом. На действительность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий непосредственное влияние оказывает и вопрос о предоставлении финансовых средств на их реализацию. С вступлением в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года положения законодательных актов, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны вводиться в действие ежегодно соответствующими законами о бюджетах на очередной финансовый год при условии, что законами о бюджетах предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Следовательно, можно сделать вывод, что в случае соблюдения всех требований

¹ См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. Т. 1.-М.,2003.-С. 56.

законодательства наделение отдельными государственными полномочиями является для органов местного самоуправления обязательным, и они обязаны нести соответствующие расходы за счет средств, предоставляемых из вышестоящих бюджетов.

В научной литературе длительное время предметом обсуждения был вопрос о возможности и допустимости наделения органов государственной власти отдельными полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения¹. При отсутствии правового регулирования этого вопроса на федеральном уровне оно получило распространение в субъектах Российской Федерации². Однако подобная практика была признана неконституционной Конституционным Судом Российской Федерации, указавшим в постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверки конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»³, что вопросы местного значения должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Исходя из данной правовой позиции суда Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года предусматривает возможность добровольной передачи органами местного самоуправления своих полномочий только во взаимоотношениях органов муниципальных районов и входящих в их состав поселений. Органы государственной власти могут осуществлять полномочия органов местного самоуправления только в исключительных случаях и на временной основе. К ним относятся случаи, когда:

а) в силу чрезвычайной ситуации отсутствуют и (или) не могут быть
сформированы представительный орган муниципального образования и местная
администрация;

б) в результате деятельности органов местного самоуправления

¹ См., напр.: Бабичев И.В. Указ. соч. - С. 149-150.

² См., напр.: Закон Ивановской области от 14 марта 1996 года № 13-03 «О местном
самоуправлении в Ивановской области» // Сборник нормативных документов, действующих на
территории Ивановской области. — 1996. — № 4; Собрание законодательства Ивановской области. -
1997. -№ 4; 1999. -№ 1; 2002. -№ 7; № 15; 2003. -№ 9; № 10.

³ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.

просроченная задолженность муниципального образования по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств превышает размеры, установленные Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года;

в) при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий допущено нарушение законодательства или нецелевое использование выделенных средств.

Можно заметить, что в данных случаях речь не идет о передаче органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти, которая бы влекла за собой изменение между ними обязанностей по осуществлению каких-либо расходов. Приведенные случаи могут быть охарактеризованы как способы, направленные на недопущение отсутствия эффективного местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Исключение составляет случай нарушения органами местного самоуправления законодательства при осуществлении переданных государственных полномочий. Здесь речь идет о защите интересов органов государственной власти от неправомерных действий органов местного самоуправления.

Таким образом, подводя итог рассмотрению вопросов, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления как первоосновы распределения между ними обязанностей по несению расходов, можно сделать следующие выводы. Каждый уровень публичной власти обладает собственной компетенцией, на решение задач в рамках которой обязан осуществлять расходование денежных средств за счет собственных доходов соответствующего бюджета. Такие расходы условно могут быть названы как «собственные расходы». Органы государственной власти вправе передать часть своих полномочий органам местного самоуправления. В таком случае последние осуществляют расходование денежных средств, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В данном случае можно говорить о «делегированных расходах». Органы местного самоуправления не могут передавать органам государственной власти свои полномочия по решению вопросов местного значения, а значит, обязывать последних к осуществлению

99 каких-либо расходов.

Изложенное позволяет нам перейти к анализу того, какими бюджетными полномочиями обладают органы государственной власти и органы местного самоуправления в отношении «собственных» и «делегированных» расходов. С учетом введения в законодательство понятия «расходные обязательства» они могут быть сформулированы следующим образом: нормативное правовое регулирование расходных обязательств, финансовое обеспечение расходных обязательств и исполнение расходных обязательств (осуществление расходов).

Законодательство, принимавшееся в нашей стране до начала реформы федеративных отношений и местного самоуправления, отличалось крайней несистемностью в области определения бюджетных полномочий органов публичной власти. Это влекло за собой случаи, когда органы местного самоуправления де-факто наделялись полномочиями по обеспечению финансовыми средствами и непосредственному финансированию бюджетных услуг, относящихся не к вопросам местного значения, а к предметам ведения Российской Федерации. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»¹, который устанавливает широкий перечень обязанностей органов местного самоуправления в области мобилизации и обязывает к финансированию из местных бюджетов работ по мобилизационной подготовке, хотя Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года не относит мобилизационную подготовку и мобилизацию к вопросам местного значения.

Распространены также случаи, когда полномочиями по нормативному правовому регулированию бюджетных расходов в вопросах местного значения обладают органы государственной власти, а не местного самоуправления. За органами местного самоуправления остаются только полномочия по финансированию и организации предоставления бюджетных услуг. Наиболее показателен в данном случае следующий пример. В отношении организации бюджетной сферы, независимо от их подчиненности, в настоящее время действует Федеральный закон от 4 февраля 1999 года № 22-ФЗ «Об упорядочении оплаты

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 9. - Ст. 1014; 2002. - № 12. -Ст. 1093.

100

труда работников организаций бюджетной сферы»¹, согласно которому тарифная ставка (оклад) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы определяется федеральным законом. В настоящее время ее величина установлена в размере 600 рублей Федеральным законом от 25 октября 2001 года № 139-ФЗ «О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы»². Поскольку большую часть расходов местных бюджетов составляют расходы на выплату заработной платы, следовательно, значительная часть собственных расходов местных бюджетов регламентируется органами государственной власти.

Вопрос регулирования органами государственной власти «собственных» расходов местных бюджетов имеет очень тесную взаимосвязь с проблемой государственных минимальных социальных стандартов.

Под минимальными государственными социальными стандартами статья 6 действующей редакции Бюджетного кодекса понимает государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, представляет собой минимальную бюджетную обеспеченность. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Значение минимальных государственных социальных стандартов

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 7. - Ст. 869; 2001. - № 44. -
Ст. 4150.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4150.

101

заключается в следующем. Статья 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных минимальных социальных стандартов. Вместе с тем применение государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности создает обязанности и у органов государственной власти. Они обязаны в соответствии с пунктом 1 статьи 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года обеспечить муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, установленных на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Несмотря на то, что до настоящего времени не принят закон, который бы устанавливал минимальные государственные социальные стандарты, и, соответственно, не введены в действие некоторые положения Бюджетного кодекса, детализирующие применение минимальных государственных социальных стандартов, приведенные нормы позволяют сделать вывод, что во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления минимальные государственные социальные стандарты играют двойную роль:

- с одной стороны, они выступают в качестве расчетной величины,
используемой в проектировании расходной части бюджетов и межбюджетных
трансфертов;

- с другой стороны, они представляют собой норму социальных благ,
гарантированно предоставляемых государством каждому гражданину.

Если первое понимание относится, прежде всего, к установлению объема финансовой помощи местным бюджетам и будет нами рассмотрено в параграфе, посвященном межбюджетным трансфертам, то природу второго раскрывает абзац второй пункта 3 статьи 135 Бюджетного кодекса. Из него следует, что пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета

102

не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

В литературе, посвященной проблемам местного самоуправления, оценка значения минимальных государственных социальных стандартов обычно дается исходя из первого приведенного нами понимания. Так, необходимыми и ключевыми элементами межбюджетных отношений в Российской Федерации называет минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления B.C. Мокрый. По его мнению, их установление и применение позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, распределении и разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы, и будет способствовать выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории Российской Федерации¹.

Второе же понимание минимальных государственных социальных стандартов, как обязательных для органов местного самоуправления нормативов, определяющих объем их расходов, не имеет столь однозначной оценки. Например, как отмечает Б.Г. Преображенский, отсутствие реальной автономии в определении размеров расходных обязательств (а именно такой результат вызывает применение централизованных нормативов) ведет к тому, что размер и структура большей части расходных статей региональных бюджетов является объектом жесткого федерального регулирования, а расходные обязательства, связанные с выполнением федеральных мандатов, из-за необеспеченности доходными источниками подвергаются секвестированию. В данном случае речь не идет ни об иррациональной бюджетной политике, проводимой региональными властями, ни

¹ Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. - 2001. - № 6. - С. 5.

103

об их низкой финансовой ответственности¹. Очевидно, что данный вывод может быть полностью распространен и на взаимоотношения с органами местного самоуправления.

Использование минимальных государственных социальных стандартов для нормирования расходов местных бюджетов ведет к нивелированию любых внутрирегиональных различий в нормативном правовом регулировании и осуществлении (финансировании) полномочий, функций, бюджетных услуг, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, а следовательно, к отказу учета различий в предпочтениях граждан, проживающих в разных муниципальных образованиях. Это, в свою очередь, позволяет говорить об искажении самой природы местного самоуправления и размывании сути процесса децентрализации власти².

Сочетание жесткого нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов с недостатком финансовых ресурсов, имеющихся у органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения, ведет к возникновению так называемых «нефинансируемых мандатов». Они представляют собой обязанности органов местного самоуправления, установленные органами государственной власти, осуществить расходование денежных средств в объемах, определяемых органами государственной власти, без предоставления на эти цели денежных средств из вышестоящих бюджетов.

В связи с отсутствием классификации нефинансируемых мандатов, встречающихся в отечественной практике, обратимся к опыту зарубежных стран. Например, в США мандаты могут принимать следующие формы:

1. «Прямые директивы» (Direct Orders). Это мандаты, непосредственно предписывающие нижестоящим уровням власти совершить или не совершать те или иные действия. В качестве примера обычно приводятся Закон о справедливых стандартах труда (The Fair Labour Standarts Act), требующий от правительств на местах установления минимальной заработной платы, соответствующей национальному стандарту, и Закон о запрете на использование в строительстве

¹ Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации//
Журнал российского права. — 2002. — № 5. — С. 39.

² Следует особо отметить, что в данном случае речь не идет об использовании минимальных
государственных социальных стандартов для определения объема финансовой помощи,
передаваемой местным бюджетам.

104

асбестосодержащих материалов (The Asbestos Hazard Emergency Act), а также Закон об инвалидах (The Americans with Disabilities Act), требующий от правительств муниципалитетов выделения средств для создания специальной инфрастуктуры для инвалидов.

2. «Частичное присвоение полномочий» (Partial Preemption). Под этим
понимаются мандаты, устанавливающие минимальные социальные стандарты по
исполнению полномочий, закрепленных за другими уровнями власти.

3. «Единые требования» (Crosscutting Requirements). Они представляют
собой требования, относящиеся ко всем программам, на выполнение которых
выделяется федеральная помощь. К таким мандатам относятся, например, закон о
гражданских правах (The Civil Rights Act), закон о государственной политике
охраны окружающей среды (The National Environmental Policy Act) и другие.

4.                      «Мандаты,    подкрепленные    финансовыми    санкциями»    (Crossover
Sanctions). Это нефинансируемые мандаты, неисполнение которых влечет потерю
федеральной части финансирования местных программ, осуществляемых при
участии   федерального   бюджета   (как   взыскание   за   несоблюдение   условий).
Например, муниципалитеты могут потерять федеральные гранты на строительство
автодорог, если они не выполняют ряд требований, установленных федеральных
правительством и не подкрепленных федеральным финансированием, как то:
установление   ограничений скорости,   эффективный   контроль   над санитарным
состоянием придорожной полосы, соблюдение требований закона о чистом воздухе
и т.д.

5.                      «Обусловленные     гранты»     (Grant     Conditions).     Органам     власти
муниципалитетов для решения острых местных проблем финансовая помощь в
большинстве случаев поступает через федеральные гранты, однако для получения
таких грантов правительства юрисдикций-реципиентов обязаны за свой счет
выполнить определенные условия. Например, федеральная поддержка штатам и
муниципалитетам для оказания бесплатной медицинской помощи малоимущим
поступает в виде обусловленных грантов по каналам программы «Медикейд»
(Medicaid).   В   настоящее   время   получение   грантов   «Медикейд» требует   от
субфедеральных правительств значительных расходов, порой превосходящих их
финансовые    возможности.    Поскольку    они    не    вправе    сократить    уровень

105

медицинского обслуживания, и не в состоянии выполнить условия получения грантов, «обусловленные гранты» «Медикейд» сами превратились в нефинансируемые мандаты¹.

Негативные последствия, которые несут для местных бюджетов нефинансируемые мандаты, детально описаны в Программе развития бюджетного федерализма. В результате их существования органы местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Нефинансируемые мандаты и их отрицательное значение послужили причиной того, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года был установлен запрет на определение объема расходов за счет средств местных бюджетов федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это требование распространяется и на минимальные государственные социальные стандарты. С вступлением в силу вышеназванного Закона федеральные и региональные государственные минимальные социальные стандарты могут устанавливаться только в отношении государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. В отношении вопросов местного значения органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты.

В целом, распределение бюджетных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года может быть представлено в виде следующей таблицы. Однако перед этим необходимо сделать следующую оговорку.

¹ См.: Ковалевский А.Р. Нефинансируемые мандаты // Материалы семинара «Разграничение полномочий и реформа бюджетной системы в Российской Федерации». — Тюмень, 2004. - С. 5-7.

106

В ходе принятия законодательных актов, направленных на реализацию положений Программы развития бюджетного федерализма, перечень расходных полномочий был дополнен еще одним. Его суть заключается в том, чтобы с его помощью обозначать тот уровень власти, который устанавливает расход, то есть обязывает к предоставлению средств из соответствующего бюджета. Вместе с тем в рамках осуществления этого полномочия не определяется объем самих бюджетных расходов. То есть не устанавливаются требования к объему, качеству бюджетных услуг. Данное полномочие может быть обозначено как «введение расходных обязательств».


Уровень власти, в ведении которого находится решение вопроса	Бюджетные полномочия

	Нормативно-правовое регулирование расходных обязательств		Финансовое обеспечение расходных обязательств	Исполнение расходных обязательств (осуществление расходов)
			Финансовое обеспечение расходных обязательств	Исполнение расходных обязательств (осуществление расходов)
Введение	Установление
Собственные предметы ведения
а) принятые самостоятельно к своему рассмотрению в соответствии с действующим законодательством:
Российская Федерация	РФ	РФ	РФ	РФ
Субъекты Российской Федерации	СуРФ	СуРФ	СуРФ	СуРФ
Муниципальные образования	МСУ	МСУ	МСУ	МСУ
б) отнесенные к ведению соответствующего уровня власти федеральным законом
Субъекты Российской Федерации	РФ	СуРФ	СуРФ	СуРФ
Муниципальные образования	РФ	МСУ	МСУ	МСУ
Переданные государственные полномочия:
а) федеральных органов государственной власти
Муниципальные образования	РФ	РФ	РФ	МСУ
б) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Муниципальные образования	РФ/СуРФ	СуРФ	СуРФ	МСУ

Принятые сокращения:

РФ — федеральные органы государственной власти;

СуРФ - органы государственной власти субъектов Российской Федерации; МСУ - органы местного самоуправления.

Комментируя представленную таблицу, необходимо сделать два замечания.

107

Первое заключается в том, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года допускает направление средств местных бюджетов на финансирование расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации¹ только в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Иными словами, в качестве общего правила органам местного самоуправления запрещено тратить денежные средства не на решение вопросов местного значения, а, например, на содержание федеральных учреждений. Исключения из этого правила должны быть предусмотрены законом. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»². Статья 52 данного закона устанавливает, что финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета. Одновременно с этим за счет средств местных бюджетов также может (подчеркнуто — авт.) осуществляться финансирование строительства и капитального ремонта зданий, технического оснащения органов прокуратуры.

В отношении переданных государственных полномочий установлен иной правовой режим, чем приведенный выше. Органы местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, вправе направлять дополнительные финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий. Особого разрешения федерального законодателя или законодателя субъекта Российской Федерации не требуется.

Следует также отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года допускает в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, возможность дополнительного финансирования обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Детализация этого положения в отношении субъектов Российской Федерации содержится в пункте 1 статьи 26.14

^! Подчеркнем, что в данном случае речь идет о добровольном финансировании органами местного самоуправления непереданных им отдельных государственных полномочий.

² Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 8. — Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 47. - Ст. 4472; 1999. - № 7. - Ст. 878; 2000. - № 2. - Ст. 140; 2001. - № 53. - Ст. 5018; 2002. -№ 26. - Ст. 2523; № 40. - Ст. 3825.

108

Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. Региональные органы власти могут предоставлять местным бюджетам субсидии для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения. В данном случае речь идет о предусмотренных статьей 62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года фонде софинансирования социальных расходов и фонде муниципального развития.

Вторым замечанием к приведенной таблице следует назвать случаи возможного регулирования органами государственной власти объема расходов местных бюджетов, связанных с решением вопросов местного значения. В соответствии с абзацем первым части 2 статьи 53 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года органы местного самоуправления обладают правом самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Исключение из этого правила составляют два случая.

Первый предусмотрен этой же статьей и заключается в том, что когда уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования является основанием для предоставления ему дотации для выравнивания бюджетной обеспеченности, размер оплаты труда вышеперечисленных категорий граждан определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Российской Федерации. Тем самым органами государственной власти определяется максимальный размер расходов местных бюджетов на указанные цели.

Второй случай вытекает из статьи 37 Конституции, которая закрепляет право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Следовательно, органы местного самоуправления не имеют права оплачивать труд депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, что свидетельствует

109

об определении органами государственной власти минимальных расходов местных бюджетов на выплату заработной платы.

§ 2. Разграничение доходных источников и полномочий

по их формированию между органами государственной власти

и органами местного самоуправления

Распределение доходных источников между уровнями публичной власти для финансового обеспечения осуществления закрепленных за ними предметов ведения и полномочий является одним из ключевых вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Данная проблематика имеет особое значение прежде всего для органов местного самоуправления. В современных российских условиях, как это было подчеркнуто в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году, «большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы»¹. В то же время достаточность финансовых ресурсов является одним из основных условий нормального функционирования местного самоуправления. Данное требование закреплено в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 статьи 9 названного документа «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям». В этой связи состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в области разграничения между ними доходных источников и полномочий по их формированию напрямую влияет на возможность местного самоуправления создавать собственные источники формирования бюджета и выполнять в полном объеме лежащие на нем обязанности.

Перед тем как перейти к непосредственному рассмотрению прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений, представляется целесообразным сделать некоторое отступление и обратиться к содержанию и соотношению понятий «доходы бюджета», «доходные источники».

Прежде всего необходимо отметить отсутствие терминологического

¹ Российская газета. - 2002. — 19 апреля.

110

единства в бюджетном законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении в использовании и определении данных понятий.

Законодательное определение понятия «доходы бюджета» содержится в Бюджетном кодексе. Согласно статье 6 под доходами бюджета понимаются «денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, с одной стороны, не содержит определения понятия «доходы бюджета», с другой стороны, перечисляет возможные доходы местных бюджетов. Сравнительный анализ содержания понятия «доходы местных бюджетов» с определением понятия «доходы бюджета», данным Бюджетным кодексом, показывает их несоответствие друг другу. Так, в качестве отнесения денежных средств к доходам соответствующих бюджетов бюджетное законодательство использует критерий безвозвратности их получения публично-правовым образованием. Статья же 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года называет в качестве дохода местных бюджетов поступления от местных займов, привлечение которых в силу требований статьи 817 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации¹ возможно только на возвратной основе. Не рассматриваются поступления от муниципальных займов в качестве доходов бюджетов в собственном смысле этого слова и в науке финансового права².

Кроме того, Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года использует еще два понятия при характеристике доходной базы местных бюджетов: «доходный источник» и «доходы органов местного самоуправления». Ни одно из этих понятий не имеет легального определения, что затрудняет применение норм права, сформулированных на их основе. В частности, статья 37 устанавливает обязанность федеральных органов

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. — № 5. — Ст. 410; № 34. — Ст. 4025;
1997. - № 43. - Ст. 4903; 1999. - № 51. - Ст. 6288; 2002. - № 48. - Ст. 4737; 2003. - № 2. - Ст. 160;
Ст. 167;№ 13.-Ст. 1179; №46.-Ст. 4434; № 52.-Ст. 5034.

² Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. — М., 2000. — С. 254, 255.

Ill

государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации передать органам местного самоуправления свои собственные доходные источники для обеспечения доходной части минимальных местных бюджетов. В случае признания тождественности понятий «доходы бюджета» и «доходные источники бюджета» буквальное толкование данной нормы означает запрет на использование такого механизма бюджетного регулирования, как предоставление дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что не может быть признано допустимым с точки зрения бюджетного законодательства. Более того, использование понятия «доходы органов местного самоуправления» является некорректным и с научной точки зрения. Право на бюджет является правом, прежде всего, самого муниципального образования, соответственно, доходы бюджета являются доходами муниципального образования, а не его органов, которые только реализуют бюджетную компетенцию публично-правового образования¹.

Обозначенная проблема несоответствия терминов, используемых в бюджетном законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении, была частично разрешена в Законе о финансовых основах местного самоуправления. В этом законе для обозначения средств, являющихся доходами местных бюджетов и поступаемых от размещения муниципальных займов, используется общее понятие «источники формирования финансовых ресурсов местного самоуправления». Термины «доходные источники» и «доходы органов местного самоуправления» не используются. В этой связи остается только заметить, что использование в законодательных актах, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, понятий, не имеющих четкого нормативного содержания, ведет к ослаблению правовых гарантий местного самоуправления и является недопустимым. С этой точки зрения можно только приветствовать то законодательное решение, которое избрано в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Федеральный законодатель, раскрывая содержание экономической основы местного самоуправления, оперирует понятием «доходы местных бюджетов», относя к ним только те виды финансовых ресурсов, которые полностью

¹ См.: Химичева Н.И. Указ. соч. - С. 49-58.

112

соответствуют установленному бюджетным законодательством понятию «доходы бюджета».

В научной литературе высказывается мнение, что под доходами государства или местного самоуправления следует понимать «не только денежные, но и все иные, в том числе натуральные, поступления в казну государства или местного самоуправления». При этом между понятиями «доходы государства и органов местного самоуправления» и «доходы бюджета» ставится знак равенства¹. В качестве примеров «натуральных» доходов государства приводятся поступления в виде части минерального сырья в пользу государства по Федеральному закону от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»². Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 года также предусматривает получение органами местного самоуправления в натуральной форме платы от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (статья 40).

Представляется, что понятия «доходы государства или местного самоуправления» и «доходы бюджета» не являются тождественными. В настоящем исследовании, разделяя точку зрения о соотношении понятий «доходы бюджета» и «доходы «государства» как части и целого³, нами не будут рассматриваться вопросы о доходах государства и муниципальных образований, выраженных в неденежной форме, поскольку они, являясь, по нашему мнению, доходами государства, не являются доходами бюджета. Исходя из этого в рамках данного параграфа предметом анализа станут проблемы правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления только в сфере доходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований⁴.

Для выполнения возложенных на государство и местное самоуправление функций на каждом уровне власти формируется необходимый для этой цели фонд

¹ Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под. ред.
Г.В. Петровой. - СПб., 2003. - С. 200-202.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996.- № 1. - Ст. 18; 1999. - № 2. -
Ст. 246; 2001. -№ 26. -Ст. 2579; 2003. -№23. Ст. 2174; 2004. -№ 27. -Ст. 2711.

³ Подробнее о соотношении рассматриваемых понятий см.: Крохина Ю.А. Указ. соч. - С. 248-251.

⁴ В дальнейшем в тексте настоящего параграфа в стилистических целях наряду с понятием
«доходы бюджета» будет использоваться понятие «доходный источник», рассматриваемое нами в
данном случае как синонимичное.

113

денежных средств. При этом органы публичной власти соответствующего уровня обладают необходимыми полномочиями по формированию данного фонда на своем уровне. Одновременно с этим представляется очевидным, что органы власти вышестоящего уровня обладают отдельными полномочиями по формированию фондов денежных средств и на нижестоящих уровнях власти. Иными словами, в отношении местных бюджетов полномочиями по их формированию обладают как органы местного самоуправления, так и федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Содержание данных полномочий будет рассмотрено нами ниже.

Вопрос о возможности существования у органов власти нижестоящего уровня отдельных полномочий по формированию фондов денежных средств на вышестоящих уровнях власти является, на наш взгляд, дискуссионным и представляет не только теоретический, но и практический интерес. В свете заявленной темы исследования этот вопрос может быть сформулирован следующим образом: могут ли органы местного самоуправления обладать какими-либо полномочиями по формированию федерального и региональных бюджетов?

В науках муниципального и финансового права не выделяются права органов местного самоуправления в отношении государственных бюджетов. Так, Ю.А. Крохина называет в качестве объектов бюджетной деятельности местного уровня только бюджет соответствующего муниципального образования, его бюджетное устройство и бюджетный процесс¹. Признает за органами местного самоуправления полномочия только по формированию местных бюджетов и В.И. Васильев².

Как известно, статья 71 Конституции относит федеральный бюджет к предмету исключительного ведения Российской Федерации. На основании статей 72, 73 основного закона рядом ученых признаются в качестве предмета исключительного ведения субъектов Российской Федерации региональные бюджеты³. Таким образом, очевидно, что органы местного самоуправления не могут обладать собственными полномочиями (то есть полномочиями,

¹ Крохина Ю.А. Указ. соч. - С. 301.

² Васильев В.А. Местное самоуправление: Научно-практическое и учебное пособие. - С. 407.

³ См., напр.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -
М., 2000. -С. 180.

114

вытекающими из необходимости решения вопросов местного значения) в отношении доходов вышестоящих бюджетов. В данном случае речь может идти только о наличии у них делегированных государственных полномочий.

Бюджетный и Налоговый кодексы, с одной стороны, не содержат положений, предусматривающих наделение органов местного самоуправления подобными полномочиями, с другой стороны, в них отсутствует запрет на возможность соответствующего делегирования. Текущее федеральное законодательство о местном самоуправлении, регулируя вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливает только требования к акту, которым осуществляется наделение, а также возлагает на органы государственной власти обязанность передавать материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, вступающий в силу с 1 января 2006 года, также не содержит указания на то, какими полномочиями не могут наделяться органы местного самоуправления.

Попытки ограничить круг государственных полномочий, возможных для делегирования органам местного самоуправления, принимаются в региональном законодательстве. Так, Законом Челябинской области от 24 февраля 2000 года № 113-ЗО «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»¹ установлен запрет на наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по вопросам административно-территориального устройства, а также по иным вопросам, если передача отдельных государственных полномочий ведет к нарушению территориальной целостности и самостоятельности области как субъекта Российской Федерации, препятствует обеспечению безопасности области либо ведет к нарушению законодательства Российской Федерации, законодательства области, ущемлению прав других органов местного самоуправления, нарушению прав и свобод человека и гражданина. Схожие ограничения закреплены и в ряде других субъектов Российской Федерации .

¹ Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. — 2000. — № 3. — Март.

² См., напр.: Областной закон Свердловской области от 24 декабря 1996 года № 59-03
«О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской

115

Точка зрения о необходимости ограничения объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, аргументируется и в науке муниципального права. Дитятковский М.Ю. прямо указывает, что наделение органов местного самоуправления может производиться не всеми, а только отдельными государственными полномочиями, объем которых не может быть слишком велик¹.

Однако вопросы о возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов не получили окончательного разрешения ни на законодательном, ни на теоретическом уровне, что приводит к определенным трудностям в правоприменительной практике. Попробуем это продемонстрировать на конкретном примере.

В соответствии с абзацем первым пункта 10 статьи 5 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 года № 2005-1 «О государственной пошлине»² (далее — Закон о государственной пошлине) законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по уплате государственной пошлины для отдельных категорий плательщиков, за исключением льгот по уплате государственной пошлины по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом Российской Федерации.

Данное полномочие достаточно часто передавалось органами государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления³. Судебная практика признавала такое делегирование

области отдельными государственными полномочиями»; Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 25 июня 1998 года № 56-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией в Ханты-Мансийском автономном округе» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. - 1998. - № 6. - Ст. 585; 2003. - № 5. - Ст. 634.

¹ См.: Дитятковский М.Ю. Указ. соч. -С. 166.

² Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. -
№ 11. — Ст. 521; Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 1.— Ст. 19;
№ 35. - Ст. 4128; 1997. - № 29. - Ст. 3506; 1998. - № 30. - Ст. 3613; 1999. - № 16. - Ст. 1934;
2001. - № 33. - Ст. 3415; 2002. - № 12. - Ст. 1093; № 30. - Ст. 3033; 2003. - № 50. - Ст. 4855;
2004. -№ 27. - Ст. 2711; № 34. - Ст. 3519; № 35. - Ст. 3607.

³ См., напр.: Закон Республики Хакасия от 17 июня 1997 года № 10 «О наделении Советов
депутатов городов и районов Республики Хакасия государственными полномочиями на право
устанавливать дополнительные льготы по уплате государственной пошлине для отдельных
плательщиков» // Хакасия. — 1997. — № 128.

116

соответствующим федеральному законодательству¹, одновременно делая оговорку о том, что такое делегирование не влияет на доходы федерального бюджета. Данная оговорка основывалась на системном толковании Закона о государственной пошлине. Пункт 3 статьи 6 названного Закона устанавливал правило о том, что в федеральный бюджет подлежала зачислению государственная пошлина по делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации. Таким образом, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могли фактически установить дополнительные льготы только в отношении государственной пошлины, зачисляемой в местные бюджеты. Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 21 марта 2002 года № 31 -ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» . Пункт 3 статьи 6 Закона о государственной пошлине был дополнен указанием на зачисление в федеральный бюджет государственной пошлины за государственную регистрацию юридических лиц, но ограничения права законодательных органов субъектов Российской Федерации предоставлять дополнительные льготы по уплате государственной пошлины в этом случае установлено не было. Буквальное толкование абзаца первого пункта 10 статьи 5 свидетельствует о наличии у последних права установить льготы по уплате государственной пошлины, взимаемой за государственную регистрацию юридических лиц и зачисляемой в федеральный бюджет. Учитывая, что полномочие по установлению дополнительных льгот передавалось, как мы отметили выше, органам местного самоуправления, то с формальной точки зрения следует признать наличие у них права предоставлять льготы в отношении платежа, зачисляемого в федеральной бюджет. Очевидно, что в данном случае, скорее всего, речь идет о небрежности федерального законодателя, не согласовавшего вносимые изменения с действующим правовым регулированием³. Вместе с тем отсутствие в бюджетном, налоговом

¹ См., напр.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 15 апреля 1997 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1997. -
№8.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 12. - Ст. 1093.

³ Об этом свидетельствует тот факт, что Закон Российской Федерации «О государственной
пошлине» в первоначальном виде принимался в условиях действия в полном объеме Закона

117

законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении общей нормы, регулирующей возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов, может негативно сказаться не столько на состоянии федерального бюджета, сколько на налогоплательщиках, решившихся воспользоваться соответствующими льготами на основании решений органов местного самоуправления. Поэтому, подводя итог вышесказанному, следует отметить, что возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления подобными полномочиями требует обязательного законодательного решения. С теоретической точки зрения, по нашему мнению, такое наделение возможно, если это не ведет к ограничению прав и свобод человека и гражданина, то есть не влечет за собой увеличения налогового бремени на налогоплательщиков, а наоборот, направлено на предоставление им большего числа вариантов правомерного поведения.

Как мы отметили выше, правами по формированию доходов местных бюджетов наряду с органами местного самоуправления обладают и органы государственной власти. Рассмотрению соответствующих полномочий будет посвящена оставшаяся часть настоящего параграфа, но перед этим необходимо провести классификацию доходов местных бюджетов.

Действующая редакция Бюджетного кодекса предусматривает несколько оснований для классификации доходов местных бюджетов. Прежде всего в зависимости от основания поступления соответствующих денежных средств выделяют налоговые, неналоговые виды доходов, а также доходы за счет безвозмездных поступлений.

Законодательство о местном самоуправлении подобной классификации доходов местных бюджетов не знает. Между тем, разграничение налоговых и неналоговых доходов представляется нам имеющим важное значение для определения объема прав органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов.

Как известно, налоговые доходы бюджетов всех уровней формируются за

Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в статье 1 которого было предусмотрено, что органы государственной власти национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований могут предоставлять дополнительные льготы по налогообложению только в пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты.

118

счет федеральных, региональных и местных налогов и сборов. К неналоговым доходам в соответствии с пунктом 4 статьи 41 Бюджетного кодекса относятся: доходы от использования имущества; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, и иные суммы принудительного изъятия; доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней¹; иные неналоговые доходы.

Как мы видим, перечисленный перечень неналоговых доходов не является исчерпывающим. Вместе с тем по смыслу пункта 2 статьи 53 Бюджетного кодекса, новые виды неналоговых доходов могут вводиться только федеральным законодателем путем внесения в кодекс соответствующих изменений. Исходя из этого представляется оправданным утверждение, что Бюджетный кодекс не допускает формирование доходов местных бюджетов за счет неналоговых доходов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Сопоставляя данный вывод с содержанием правового регулирования доходов местных бюджетов в законодательстве о местном самоуправлении, необходимо отметить, что оба федеральных закона об общих принципах организации местного самоуправления: действующий и вступающий в силу с 1 января 2006 года, - допускают возможность формирования доходов местных бюджетов за счет неналоговых доходов, предусмотренных не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации, а также решениями органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 36 и пункт 10 части 1 статьи 55 соответственно).

Изложенное заставляет обратиться к рассмотрению содержания такого понятия, как «обязательные платежи неналогового характера», которые могут быть отнесены к иным неналоговым доходам, не предусмотренным Бюджетным кодексом. Детальное теоретическое исследование правовой природы этих платежей находится за рамками настоящей работы, но, учитывая, что их существование нашло отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации, и они имеют, как это будет показано ниже, немаловажное значение для

¹ С 1 января 2005 года Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс финансовая помощь из бюджетов других уровней исключается из состава неналоговых доходов и будет относиться к категории безвозмездных и безвозвратных перечислений.

119

формирования доходов местных бюджетов, представляется целесообразным сделать небольшое отступление и рассмотреть правовую позицию высшей судебной инстанции о соотношении налоговых и неналоговых платежей.

Её ключевые положения изложены в постановлении от 17 декабря 1996 года № 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»¹, постановлении от 11 ноября 1997 года № 16-П по делу о проверке конституционности статьи 11(1) Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года² и постановлении от 17 июля 1998 года № 22-П по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года № 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования» и от 14 октября 1996 года № 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы»³.

Как следует их этих решений Конституционного Суда Российской Федерации, формирование бюджета соответствующего публично-правового образования может производиться за счет двух источников: налоговых платежей и обязательных платежей неналогового характера (далее также — неналоговые платежи). Оба вида платежей имеют ряд сходных признаков. Обязанность по их уплате носит публично-правовой характер, а отношения по взиманию основаны на властном подчинении одной стороны другой. Сами платежи представляют собой денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемую на началах обязательности и безвозвратности.

Вместе с тем между этими платежами есть и существенное различие: обязательный платеж неналогового характера не отвечает признаку индивидуальной безвозмездности, который характерен для налогового платежа. При уплате налога налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. -№ 1. - Ст. 197.

² Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 46. - Ст. 5339.

³ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 30. - Ст. 3800.

120

усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну. Уплата налога не влечет возникновения у налогоплательщика права требования совершения в его пользу конкретных действий органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами. В случае неуплаты налога допускается его принудительное взыскание, то есть основанное на законе изъятие части имущества налогоплательщика.

Иные правовые последствия связаны с уплатой или неуплатой обязательных платежей неналогового характера. Индивидуально-возмездный характер таких платежей предполагает, что их внесение является одним из условий совершения органами публичной власти определенных действий в отношении плательщиков. Они предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти. Для признания неналоговой природы обязательного платежа необходимо, чтобы при его установлении соблюдались следующие условия:

1) наличие у плательщика свободы выбора: он может избрать такое
поведение, которое не связано с уплатой платежа, и тем самым избежать его;

2) последствием неуплаты платежа может являться только отказ в
предоставлении определенных прав или выдаче разрешения, а не принудительное
изъятие соответствующих денежных сумм;

3) размер платежа не может носить произвольный характер, а должен
определяться исходя из затрат публичной власти, понесенных ею в связи
совершением действий в пользу плательщика. Критериями соответствия размера
платежа затратам являются, в том числе, его максимальная индивидуализация и
целевая направленность.

Различия в правовой природе обязательных платежей налогового и неналогового характера определяют и различия в объеме их законодательного регулирования. Налоговый платеж может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, которые прямо должны быть перечислены в законе о налоге. В отношении обязательного платежа неналогового характера это требование не является обязательным. Его взимание возможно, если оно допускается

121 законодателем. Формы такого допущения могут быть следующие:

1) платеж предусмотрен в качестве доходного источника бюджета
соответствующего уровня (например, плата за провоз тяжеловесных грузов по
федеральным автомобильным дорогам - постановление от 17 июля 1998 года
№ 22-П);

2)   платеж допускается по смыслу закона, возлагающего регулирование
закрепленных    им    обязанностей    на   Правительство    Российской    Федерации
(например,    плата    за    проведение    государственного    технического    осмотра
транспортных средств - определения от 14 мая 2002 года № 88-0 по запросу Думы
Приморского края о проверке конституционности постановления Правительства
Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 880 «О порядке проведения
государственного         технического         осмотра         транспортных         средств,
зарегистрированных   в   Государственной   инспекции   безопасности   дорожного
движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от
24 января 2001 года)¹ и от 14 мая 2002 года № 94-0 по жалобе гражданина
Смирнова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав
пунктом   2    статьи    17    Федерального   закона    «О    безопасности   дорожного
движения»²);

3) Правительству Российской Федерации делегировано законом, в котором
непосредственно определены плательщики и объект обложения, право установить
ставки неналогового платежа (сбора) (например, плата за пользование природными
ресурсами - определение от 08 февраля 2001 года № 14-O об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на
нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального
закона «О животном мире» ).

Изложенная позиция получила окончательное выражение в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 283-O по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года № 8 «О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. -№ 23. - Ст. 2249.

² Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2002. - № 6.

³ Документ официально опубликован не был. — СПС «Консультант-Плюс».

122

изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров»¹ и № 284-0 по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»². Буквальное толкование этих судебных актов позволяет сделать вывод, что Конституционный Суд рассматривает сбор как частный случай обязательного платежа неналогового характера и допускает существование иных, отличных от сбора, неналоговых платежей.

Возвращаясь к рассмотрению обязательных платежей неналогового характера в качестве доходов местных бюджетов, хотелось бы отметить, что такой доходный источник должен быть прямо закреплен в бюджетном законодательстве.

Соответствующий опыт правового регулирования имеется в зарубежных странах. Так, в Германии кроме налоговых платежей к собственным финансовым доходам коммун относятся также поступления от коммунальных платежей и сборов. Последние составляют существенную часть коммунальных доходов (до 25 %). Коммунальные платежи представляют собой денежные компенсации за получение административных услуг или за пользование общественными учреждениями. К уплате платежей обязываются граждане, получающие конкретные услуги. Правовой основой для установления размеров платежей при решении «собственных» коммунальных задач являются постановления коммун (в рамках земельных законов). В качестве основного критерия для установления размера платежа выступает тип и объем предоставляемых услуг, при этом платежи не должны превосходить размер услуги, и они не должны быть слишком высоки, чтобы не стать причиной отказа от пользования услуги. Коммунальные сборы - это денежные отчисления владельцев земельных участков на цели общего благоустройства и модернизации территории, от которых они получают личную

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 52. - Ст. 5289.

² Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 52. — Ст. 5290.

123

пользу. Если коммунальные платежи уплачиваются за пользование конкретной услугой, то сборы — за возможность будущего использования¹.

Налоги², взимаемые в виде платы за услуги, предоставляемые на данной территории, выделяет и Д.Г. Черник, рассматривая мировую практику формирования доходов местных бюджетов³.

Еще одним основанием, используемым законодательством для классификации доходов местных бюджетов, является продолжительность закрепления соответствующих доходов за местным бюджетом. По этому основанию выделяются собственные и регулирующие доходы местных бюджетов. Согласно статье 47 Бюджетного кодекса, к собственным доходам местных бюджетов следует отнести те виды доходов, которые закреплены за местными бюджетами на постоянной основе. Соответственно регулирующими доходами местных бюджетов будут являться федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Данная классификация не охватывает все источники доходов местных бюджетов, поскольку пункт 3 статьи 47 Бюджетного кодекса содержит запрет на отнесение финансовой помощи к собственным доходам бюджетов, а регулирующими могут быть только отчисления от налогов и иных платежей.

Отнесение конкретных источников к собственным доходам местных бюджетов на федеральном уровне осуществляется либо налоговым законодательством (например, пункт 1 статьи 284 Налогового кодекса устанавливает, что сумма налога на прибыль, исчисленная по ставке 2 %, зачисляется в местные бюджеты), либо законодательством о местном самоуправлении (перечень собственных доходов местных бюджетов указывается, например, в статье 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

Представляется, что отнесение конкретных источников поступлений к

¹ См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2000. —
С. 72-75; Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ //
Государство и право. — 1992. — № 10. -С. 104.

² Понятие «налог» в данном случае используется как общее для обозначения публично-правовых
платежей, взимаемых в доход местных бюджетов.

³ Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. - М., 1997. - С. 286.

124

собственным доходам местных бюджетов должно осуществляться, прежде всего, бюджетным законодательством. Однако в настоящее время Бюджетный кодекс либо называет в качестве собственных те доходные источники, которые уже закреплены за местными бюджетами налоговым законодательством (например, государственная пошлина), либо называет регулирующими те доходы, которые закрепляются им самим за местными бюджетами без ограничения каких-либо сроков (например, часть 14 статьи 48 предусматривает зачисление в местные бюджеты 45 % доходов от уплаты налога при упрощенной системе налогообложения).

С 1 января 2006 года предполагается отказ от деления доходов местных бюджетов на собственные и регулирующие. Как показывает анализ Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, в качестве критерия классификации доходов местных бюджетов этот нормативный акт использует предназначение соответствующих денежных средств для исполнения финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения. Исходя из этого собственными доходами местных бюджетов являются все те доходы, которые предназначены для решения вопросов местного значения. Иные денежные средства, поступающие в доход местного бюджета, а к ним относится только субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут быть использованы исключительно для финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

В научной литературе всегда придавалось особое значение закреплению за местными бюджетами постоянных источников доходов. По мнению М.А. Кузьмина, «соотношение собственных и регулирующих доходов является индикатором реальной самостоятельности местного бюджета». В связи с этим для характеристики финансового состояния местных бюджетов им предлагалось ввести «показатель финансовой автономии местного бюджета», который бы представлял собой «соотношение собственных доходов ко всей сумме текущих доходов за определенный период времени»¹.

С этой точки зрения нельзя не признать, что отнесение в новой редакции

¹ Кузьмин М.А. Основы правового регулирования финансово-экономический деятельности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. — Казань, 2000. — С. 108-109.

125

закона о местном самоуправлении к собственным доходам местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, закрепленных на временной основе, ведет к ослаблению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Как возможный вариант правового решения данной проблемы в условиях действия Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года можно предложить использование на федеральном уровне принципа «позитивного» регулирования «временных» доходов местного самоуправления, что подразумевает под собой закрепление в федеральных законах исчерпывающего перечня доходных источников, по которым органами государственной власти могут устанавливаться временные отчисления в местные бюджеты. По этому пути пошел Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год или иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия могут устанавливаться отчисления только от налога на доходы физических лиц. Но эти изменения должны быть согласованы с частью 2 статьи 60 и частью 3 статьи 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, которые не содержат никаких ограничений на выбор субъектами Российской Федерации перечня налогов и сборов, по которым могут устанавливаться временные нормативы отчислений в местные бюджеты.

Продолжая рассмотрение возможных способов классификации доходов местных бюджетов, заметим, что наиболее распространенной является классификация по источникам их поступления.

Так, согласно статье 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с

126

законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Статья 55 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года к доходам местных бюджетов относит: средства самообложения граждан; доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления. Также в доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление отдельных государственных полномочий.

Из рассмотренных нами доходов местных бюджетов наибольший научный и практический интерес представляют налоговые доходы местных бюджетов. Как было отмечено выше, они формируются за счет доходов от местных, региональных и федеральных налогов и сборов.

До принятия Налогового кодекса, как отмечает В.В. Томаров, «какого-либо сущностного критерия, дающего основания отнесения того или иного налога к существующей группе не существовало», «признаком такого разделения в данном случае была лишь воля законодателя и ничего более»¹. Это приводило к тому, что ряд ученых, основываясь на положениях Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», выделяли среди местных налогов местные налоги федерального значения и местные налоги местного значения².

Впервые на законодательном уровне определение понятия «местные налоги и сборы» было дано в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, согласно статье 1 которого к местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления

¹ Томаров В.В. Указ. соч. - С. 74-75.

² См., напр.: Кованева Н.Е. Указ. соч. - С. 108-114.

127

самостоятельно. Этот критерий зависимости вида налога от полномочий органов соответствующего публичного уровня власти по его установлению и введению лег в основу классификации налогов в Налоговом кодексе Российской Федерации. Таким образом, как отмечается в литературе, к региональным и местным налогам и сборам можно отнести только те налоги и сборы, взимание которых невозможно без принятия субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления соответствующего нормативного правового акта¹. К сожалению, как это будет показано ниже, это правило не всегда соблюдается законодателем при регулировании соответствующих правоотношений.

На основе положений Налогового и Бюджетного кодексов, а также законодательства о местном самоуправлении проведем анализ полномочий, которыми обладают органы государственной власти и органы местного самоуправления в отношении местных налогов и сборов как доходов местных бюджетов.

Полномочия федеральных органов государственной власти, по нашему мнению, можно объединить в три большие группы:

1. Федеральные органы государственной власти определяют, какие именно налоги и сборы относятся к категории местных, устанавливая их исчерпывающий перечень.

Установление такого исчерпывающего перечня признано Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 5 февраля 1998 года² в качестве одного из общих принципов налогообложения и сборов.

Однако ни конституционное, ни текущее законодательство не предусматривает каких-либо критериев для отнесения тех или иных налогов и сборов к категории местных. На практике это оборачивается тем, что количество местных налогов и сборов постоянно изменяется. Достаточно сказать, что первоначально Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» предусматривал взимание до 23 местных налогов и сборов. Не вступившая в силу статья 15 части первой Налогового кодекса говорит уже только о 5 местных налогах и сборах. Изменения, внесенные в налоговое законодательство в 2003 году, привели к тому, что с 1 января 2004 года на

¹ См., напр.: Налоговое право: Учебник/Под ред. С.Г. Пепеляева. - М, 2003. - С. 61.

² Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1998. — № 3.

128

территории Российской Федерации может взиматься всего лишь 3 местных налога: налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу¹. В Законе о внесении изменений в Налоговый кодекс к местным налогам и сборам относятся уже только 2 платежа: земельный налог и налог на имущество физических лиц. К местным налогам условно также может быть отнесен предусмотренный специальным налоговым режимом единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности². Подобная ситуация может быть признана допустимой только исходя из того, что на протяжении ряда последних лет в России проводится реформа налоговой системы. В дальнейшем практика произвольного изменения перечня местных налогов и сборов должна быть ограничена законодательным запретом.

2. Федеральные органы власти определяют местный бюджет, в который должен зачисляться тот или иной местный налог или сбор.

В первой главе настоящего исследования мы отмечали, что в ряде субъектов Российской Федерации в настоящее время существует двухуровневая организация местного самоуправления. С 1 января 2006 года она будет обязательная для всей страны. Поэтому большое значение имеет разграничение доходов от местных налогов и сборов между местными бюджетами разного уровня.

В настоящее время статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года и статья 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления устанавливают, что если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то источники доходов между ними разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. Представляется, что в данном случае речь не может идти о разграничении субъектом Российской Федерации между местными бюджетами поступлений от местных налогов и сборов. В пользу данного вывода свидетельствует следующее. В мотивировочной части постановления

¹ В статье 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» вдобавок к вышеперечисленным называется еще один местный сбор: регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, но с введением государственной регистрации граждан в качестве индивидуальных предпринимателей

его взимание не основано на законе.

Законом о внесении изменений в Налоговый кодекс предусмотрено, что специальными налоговым режимами могут предусматриваться только федеральные налоги, но тем же законом полномочиями по введению данного налога в действие наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

129

Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года №16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» отмечается, что к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации относится распоряжение исключительно собственными доходами. Местные налоги и сборы в соответствии со статьей 132 Конституции не могут являться доходами региональных бюджетов, и, соответственно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут обладать полномочиями по их распределению. Учитывая, что пункт «ж» статьи 71 относит финансовое регулирование к предметам ведения Российской Федерации, то распределение налогов между муниципальными образованиями разного уровня в рамках реализации данного полномочия должно быть осуществлено федеральным законодателем непосредственно.

По состоянию на текущий момент такое разграничение федеральными законами проведено частично. Так, налог на рекламу в силу пункта 4 статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подлежит зачислению в районные бюджеты районов, городские бюджеты городов. Содержит разграничение поступлений от земельного налога между местными бюджетами в зависимости от места нахождения соответствующего земельного участка и статья 18 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года№ 1738-1 «О плате за землю»¹.

С вступлением в силу изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы в бюджеты поселений будут зачисляться поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемых на территориях соответствующих поселений, а в бюджеты муниципальных районов - поступления от тех же налогов, но взимаемых на межселенных территориях. Также в бюджеты муниципальных районов будут зачисляться 90% поступлений единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 44. -Ст. 1424; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. — № 34. — Ст. 1976; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 16. - Ст. 1860; 1995. - № 35. - Ст. 3503; 1996. - № 1. - Ст. 4; 1997. -№ 26. - Ст. 2954; № 47. - Ст. 5342; 1998. - № 30. - Ст. 3613; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2004. -№ 27. -Ст. 2711; № 34.-Ст. 3531; № 35.-Ст. 3607.

130

3. Федеральные органы государственной власти определяют объем поступлений от местных налогов и сборов. В связи с этим ими устанавливаются следующие элементы налогообложения в отношении местных налогов¹: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, порядок исчисления налога. Также федеральные органы государственной власти ограничивают максимальные размеры ставок по местным налогам и предусматривают льготы по их уплате.

Значимость данных полномочий для местных бюджетов очень трудно переоценить. Именно от них зависит, сколько финансовых ресурсов поступит в распоряжение того или иного муниципального образования от тех или иных местных налогов и сборов. Это предопределяет и ту ответственность, которая ложится на федеральные органы государственной власти за надлежащее осуществление данных полномочий.

Выше мы отмечали, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут распоряжаться только собственными доходами своих бюджетов, к которым местные налоги и сборы не относятся. Поэтому они не могут обладать какими-либо полномочиями в отношении местных налогов и сборов как доходов местных бюджетов. Изъятия из данного правила должны носить исключительный характер и могут быть обусловлены только защитой прав самих субъектов Российской Федерации.

К сожалению, в настоящее время наблюдается совершенно иной подход. Во-первых, Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю», с одной стороны, предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать размеры ставок земельного налога за земли сельскохозяйственного назначения, с другой, допускает зачисление части земельного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации. Во-вторых, на основании пункта 2 статьи 39 Бюджетного кодекса органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о централизации части доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов для целевого финансирования централизованных мероприятий.

В научной литературе неоднократно высказывались сомнения в

¹ В связи с тем, что в настоящее время налоговым законодательством не предусмотрено взимание ни одного местного сбора, полномочия федеральных органов государственной власти в отношении определения объема поступлений от них в настоящей работе не рассматриваются.

131

конституционности данной нормы как ограничивающей право органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью¹, которые мы полностью разделяем.

С этой точки зрения следует приветствовать, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года устанавливает исключительные основания для централизации в бюджетах субъектов Российской Федерации доходов от местных налогов и сборов. Такое решение может быть принято только в случае неперечисления органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов или городских округов в бюджет субъекта Российской Федерации субвенций в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований². При этом объем централизуемых доходов не может превышать размер неперечисленных субвенций.

Поскольку поступления от местных налогов и сборов должны являться доходами исключительно местных бюджетов, то органы местного самоуправления в отношении них обладают наибольшим объемом полномочий, среди которых можно выделить следующие.

1. Органы местного самоуправления принимают решения о введении в действие на территории муниципальных образований тех или иных местных налогов и сборов, а также решения об их отмене.

Однако в настоящее время наблюдается противоречие между законодательством о местном самоуправлении и налоговым законодательством. В существующих условиях органы местного самоуправления обладают правом принятия решения о введении в действие только в отношении налога на рекламу. Земельный налог и налог на имущество физических лиц в силу пункта 2 статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ей территории независимо от решения органов местного самоуправления. Соответственно органы местного самоуправления не обладают полномочиями и по их отмене.

¹ См., напр.: Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Российский
экономический журнал. - 1998. -№ 4. - С. 15.; Берг О.В. Указ. соч. - С. 129.; Кованева Н.Е. Указ.
соч.-С. 93-94.

² Детальное рассмотрение данного понятия будет осуществлено в § 3 настоящей главы.

132

2. Органы местного самоуправления конкретизируют объем поступлений в
местные бюджеты от местных налогов и сборов путем установления размеров
ставок по местным налогам и сборам в пределах, предусмотренных налоговым
законодательством Российской Федерации, а также путем предоставления льгот по
их уплате.

В настоящее время полномочие по установлению конкретных ставок местных налогов и сборов органы местного самоуправления могут осуществлять только в отношении налога на имущество физических лиц и налога на рекламу. В отношении земельного налога органы местного самоуправления имеют право только дифференцировать средние ставки за городские (поселковые) земли, установленные Законом Российской Федерации от И октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю», либо увеличивать не более чем в два раза ставки, установленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации для земель сельскохозяйственного назначения, в отношении участков, находящихся в границах сельских населенных пунктов.

Как мы отметили выше, часть поступлений от земельного налога, подлежит зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. В этой части ограничиваются права органов местного самоуправления по установлению льгот по данному налогу: они могут их предоставлять только в той части, которая зачисляется в местные бюджеты.

3. Органы местного самоуправления могут передавать доходы от местных
налогов и сборов другим уровням бюджетной системы (статья 63 Бюджетного
кодекса).

В настоящее время в законодательных актах не содержится условий и порядка осуществления органами местного самоуправления данного полномочия. С 1 января 2006 года предполагается, что данным правом будут обладать только органы местного самоуправления муниципальных районов. Нормативным правовым актом, не имеющим ограничения по сроку действия, они могут установить единые для всех поселений, входящих в состав района, нормативы отчислений от местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов.

4. Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые

133

кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в местные бюджеты.

Проведенный анализ полномочий органов местного самоуправления в отношении местных налогов и сборов показал, что зачастую наблюдается ситуация прямого противоречия между законодательством о местном самоуправлении и законами о конкретных налогах и сборах. К сожалению, это дополняется отсутствием в нормативных правовых актах эффективного механизма защиты органами местного самоуправления своих прав. В связи с изложенным, совершенствование законодательства по рассматриваемому вопросу может иметь два направления: гармонизация налогового и бюджетного законодательства с законодательством о местном самоуправлении, а также включение в законодательство положений, предоставляющих органам местного самоуправления процессуальные гарантии соблюдения их прав..

Переходя к рассмотрению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении региональных налогов и сборов как доходов местных бюджетов, следует еще раз напомнить, что в науках конституционного и финансового права общепризнанной является точка зрения, что субъекты Российской Федерации обладают правом самостоятельного распоряжения доходами, закрепленными за ними¹. Одним из основных видов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации являются поступления от региональных налогов и сборов. Соответственно никто, кроме органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может обладать полномочиями по распоряжению региональными налогами и сборами. Следует признать, что до настоящего времени последовательно этот принцип в законодательстве не реализуется. Например, пункт 3 статьи 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления предусматривает обязательное зачисление в местные бюджеты не менее 50 процентов регионального налога на имущество организаций. С 1 января 2005 года устанавливается запрет на распоряжение федеральными органами государственной власти доходами бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов. Вступающая с этого момента в силу статья 26.16 Федерального закона «Об общих принципах

¹ См., напр.: Крохина Ю.А. Указ. соч. - М., 2001. - С. 202-213; Умнова И.А. Конституционно-правовые аспекты бюджетно-финансового федерализма//Федерализм. — 1999. -№ 1.

134

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что нормативы отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты могут устанавливаться только законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, следует признать, что федеральные органы государственной власти не обладают никакими полномочия в отношении региональных налогов и сборов как доходов местных бюджетов. Поэтому нами будут рассмотрены полномочия только органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из вышеизложенного, основным таким полномочием можно назвать закрепление за местными бюджетами доходов от региональных налогов и сборов.

Содержание этого полномочия заключается в том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют какой объем доходов от региональных налогов и сборов должен поступать в местные бюджеты. С научной точки зрения¹ оно может быть реализовано двумя способами:

а) путем установления ставки региональных налогов или сборов, по которым
они должны зачисляться в местный бюджет (квотирование ставки налога);

б) путем установления нормативов отчислений от региональных налогов и
сборов в местные бюджеты (квотирование контингента налога - общей суммы
поступления конкретного вида налога на соответствующей территории)².

В действующем законодательстве выбор обычно делается в пользу второго способа. Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются, например, нормативы отчисления в местные бюджеты от налога на имущество организаций³.

В качестве второго показателя, характеризующего передачу в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов, выступает порядок

¹См., напр.: Горлова О.С. Правовое регулирование разграничения и распределения доходов между
бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации // Финансы и кредит. -
2003.-№17.-С. 71-72.

² Следует отметить, что в обоих случаях органы государственной власти субъектов Российской
Федерации вправе передать в местные бюджеты до 100 % поступлений от соответствующих
региональных налогов и сборов.

См., напр.: абзац второй пункта 3 статьи 3 Закона Иркутской области от 1 ноября 2001 года № 14/60-03 «О межбюджетных отношениях в Иркутской области» // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. - 2001. № 11; 2002. - № 20; № 23; 2003. - № 30; № 32.; приложение 1 к Закону Челябинской области от 18 декабря 2003 года №212-30 «Об областном бюджете на 2004 год» // Южноуральская панорама. — 2004. — 13 января; 6 марта; 1 июля; 28 сентября.

135

установления нормативов отчислений от региональных налогов и сборов. Такие нормативы могут быть едиными для муниципальных образований либо носить дифференцированный характер. Также они могут быть установлены без ограничения срока своего действия либо на временной основе. По этим вопросам имеются противоречия между Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года и Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Первый допускает установление дифференцированных нормативов законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. В таком случае они могут выступать в качестве замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс предусматривает только единые нормативы отчислений от региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, установленные законом субъекта Российской Федерации, не имеющим ограниченного срока действия. Представляется, что ограничения, налагаемые Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс, не соответствуют правовой природе региональных налогов и сборов как доходов субъектов Российской Федерации. Именно субъекты Российской Федерации должны обладать правом определять порядок передачи доходов от региональных налогов и сборов в местные бюджеты.

Тесно взаимосвязанным с порядком установления нормативов отчислений от региональных налогов и сборов является вопрос о возможности их изменения в течение финансового года. В настоящее время по смыслу статей 58, 61 Бюджетного кодекса, статьи 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления такая возможность не предусматривается. С 1 января 2006 года в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации получат право снижать для конкретного муниципального образования нормативы отчислений от региональных налогов и сборов в случае неперечисления этим муниципальным образованием в установленных законом случаях субвенций в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в отношении поступлений от региональных налогов и сборов, переданных в местные бюджеты, следует отметить, что они частично совпадают с их полномочиями органов

136

местного самоуправления в отношении местных налогов и сборов. Они также могут:

1) передавать доходы от региональных налогов и сборов, закрепленных за
местными бюджетами, другим уровням бюджетной системы.

При этом аналогично с ситуацией с местными налогам и сборами с 1 января 2006 года данным полномочием будут обладать только органы местного самоуправления муниципальных районов. Реализация ими данного полномочия возможна в рамках двух правовых режимов:

а)    органы   местного   самоуправления   муниципальных   районов   могут
установить решением представительного органа неограниченного срока действия
единые нормативы отчислений от региональных налогов и сборов в бюджеты
поселений, входящих в состав районов. Это решение может быть принято только в
отношении региональных налогов и сборов, которые подлежат зачислению в
соответствии    с    законом    субъекта    Российской    Федерации    в    бюджеты
муниципальных   районов.   Иными   словами,   в   данном   случае   речь   идет   о
самостоятельном       распоряжении       органами       местного       самоуправления
муниципальных районов собственными доходами;

б) органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть
наделены государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по
выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. В этом случае они вправе в
порядке, определенным законом субъекта Российской Федерации, устанавливать
на очередной финансовый год дифференцированные нормативы отчислений от
региональных налогов и сборов, замещающие дотацию на выравнивание
бюджетной обеспеченности поселений.

2) предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате
региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в местные бюджеты.

Бюджетный кодекс устанавливает повышенные требования к реализации данного полномочия органами местного самоуправления в сравнении с аналогичным полномочием в отношении местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления вправе определять порядок предоставления отсрочек и рассрочек только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской

137

Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом.

Рассмотрев полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении региональных и местных налогов и сборов, перейдем к последнему виду налоговых доходов местных бюджетов — поступлениям от федеральных налогов и сборов.

Прежде всего следует сделать общее замечание, что полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении федеральных налогов и сборов как доходов местных бюджетов значительной степени схожи, хотя и имеют различную правовую природу. Согласно пункту «з» статьи 71 Конституции федеральные налоги и сборы находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данном случае носят производный характер и полностью обусловливаются содержанием федерального законодательства.

Федеральные органы государственной власти в рамках реализации собственной компетенции определяют объем доходов местных бюджетов от федеральных налогов и сборов. Данное полномочие они могут осуществлять аналогично органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении региональных налогов и сборов, то есть путем:

а) установления ставок федеральных налогов или сборов, по которым они
должны зачисляться в местный бюджет (например, пункт 1 статьи 284 Налогового
кодекса устанавливает, что сумма налога на прибыль, исчисленная по ставке 2
процента, зачисляется в местные бюджеты);

б) установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в
местные бюджеты (например, согласно части 19 статьи 48 Бюджетного кодекса 30
процентов поступлений от единого сельскохозяйственного налога должны
направляться органами федерального казначейства в местные бюджеты).

С 1 января 2006 года налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в местные бюджеты должны устанавливаться федеральными органами государственной власти едиными для всех муниципальных образований только Бюджетным

138 кодексом и (или) законодательством о налогах и сборах.

В дополнение к перечисленным выше способам определения объема доходов местных бюджетов от федеральных налогов и сборов можно выделить еще один, который прямо не поименован законодательством, но получивший определенное распространение в практике. Он заключается в том, что объем доходов от конкретного налога или сбора определяется путем разграничения поступлений в зависимости от какого-либо элемента налогообложения. Так, исходя из категории налогоплательщика определяются доходы местных бюджетов от ' налога на доходы физических лиц: подпунктом 9 пункта 3 статьи 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления установлено, что к собственным доходам местных бюджетов относится подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Объект обложения является, как это было показано в начале настоящего параграфа, критерием определения доходов местных бюджетов от государственной пошлины.

Как мы уже отметили, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении определения доходов местных бюджетов от федеральных налогов и сборов носят производный характер. Это означает, что региональные органы власти вправе передавать в местные бюджеты доходы только от тех федеральных налогов и сборов, которые подлежат зачислению в соответствии с законодательством в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данное полномочие может быть реализовано в рамках двух правовых режимов.

В первом случае органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут на добровольной основе принять решение о зачислении в местные бюджеты федеральных налогов и сборов по нормативам отчислений, устанавливаемым законами субъектов Российской Федерации. При этом перечень налогов, по которым устанавливаются нормативы отчислений, величина нормативов, продолжительность их действия определяется региональными органами власти самостоятельно. Как показывает анализ Бюджетного кодекса и Закона о финансовых основах местного самоуправления, региональные органы власти связаны при этом только обязанностью по использованию единой

139

методологии при распределении регулирующих доходов и закреплению на максимально возможный срок собственных доходов местных бюджетов от федеральных налогов и сборов. В последнем случае основанием для пересмотра нормативов может служить исключительно изменение налогового законодательства.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года накладывает на органы государственной власти субъектов Российской Федерации большее количество ограничений при установлении ими отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов. Такие отчисления могут закрепляться за местными бюджетами только законами субъектов Российской Федерации, не имеющими ограниченного срока действия, и должны быть едиными для всех муниципальных образований. Дифференцированные нормативы могут устанавливаться только в качестве замены дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Вместе с тем данный закон не ограничивает право субъектов Российской Федерации определять, отчисления от каких именно федеральных налогов или сборов будут распределяться по дифференцированным нормативам. Однако Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс ограничивает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дифференцированные нормативы только налогом на доходы физических лиц.

Второй правовой режим, в рамках которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в настоящее время предусмотрен пунктами 4 и 5 статьи 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления. Его смысл заключается в том, что федеральным законом может быть предусмотрена обязанность региональных органов власти распределить между местными бюджетами определенную часть федеральных налогов и сборов. Как следует из названных выше норм, между муниципальными образованиями конкретного субъекта Российской Федерации должно быть распределено не менее 50 процентов подоходного налога с физических лиц, не менее 5 процентов налога на прибыль, не менее 10 процентов налога на добавленную стоимость по товарам

140

отечественного производства (за некоторыми исключениями), не менее 5 процентов акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, не менее 10 процентов акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за некоторыми исключениями). Названные доли федеральных налогов рассчитываются исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации. Иными словами, муниципальные образования, например, вправе претендовать не на 50 процентов всего подоходного налога, собираемого на их территориях, а только на 50 процентов налога, собранного на их территории и подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. При этом конкретное муниципальное образование может и не получить названный объем доходов от федерального налога, поскольку речь идет о среднем уровне отчислений по субъекту Российской Федерации, а не о гарантированной доле каждого муниципального образования.

Аналогичный подход прослеживается и в Законе о внесении изменений в Бюджетный кодекс. За региональными бюджетами закрепляются на постоянной основе 70 процентов доходов от налога на доходы физических лиц, при этом на органы государственной власти субъекта Российской Федерации возлагается обязанность установить единые и (или) дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

В завершении рассмотрения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении федеральных налогов и сборов как доходов местных бюджетов следует отметить, что с 1 января 2006 года у них появится право, аналогичное тому, которое они будут иметь в отношении региональных налогов и сборов, а именно они смогут снижать для конкретного муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в случае неперечисления этим муниципальным образованием в установленных законом случаях субвенций в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Анализ полномочий органов местного самоуправления в отношении федеральных налогов и сборов как доходов собственных бюджетов показывает, что

141

эти полномочия абсолютно идентичны тем, которые органы местного самоуправления вправе осуществлять в отношении региональных налогов и сборов. При этом имеют силу и все оговорки, сделанные нами при рассмотрении региональных налогов и сборов. В связи с этим отдельное их рассмотрение нами проводиться не будет.

§ 3. Проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов

Нормальное функционирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере предполагает не только четкое разграничение между ними расходных обязательств и закрепление адекватных обязательствам доходных источников, но и основанную на прозрачных и объективных критериях и процедурах систему движения денежных средств из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации в другой. Особое значение перечислениям между бюджетами во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере придает то обстоятельство, что они одновременно являются расходами одного уровня бюджетной системы и доходами другого, преследуя при этом следующие цели:

1) обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы, под
которой понимается состояние, когда доходные возможности каждого уровня
власти (имеется в виду совокупность всех публично-правовых образований
соответствующего уровня) соответствуют его расходным потребностям. Иными
словами, объем доходов всех муниципальных образований в субъекте Российской
Федерации позволяет покрыть все расходы, закрепленные за органами местного
самоуправления этих муниципальных образований. Из этого, однако, не следует,
что каждый из местных бюджетов является сбалансированным;

2)   проведение горизонтального выравнивания местных бюджетов, задача
которого состоит в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных
образований и финансовом обеспечении предоставления их жителям стандартного
набора    бюджетных    услуг,    относящихся    к    ведению    органов    местного
самоуправления.   Это   позволяет   нивелировать   такие   объективные   факторы
различий     в     финансовом     состоянии     муниципальных     образований,     как

142

неравномерное распределение налоговой базы между муниципальными образованиями, различная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг и разная потребность в самих бюджетных услугах;

3) стимулирование «налоговых» усилий муниципальных образований, что
предполагает создание заинтересованности у органов местного самоуправления в
увеличении собственной доходной базы и роста поступлений в местные бюджеты;

4) создание у органов местного самоуправления стимулов к проведению
политики, отвечающей интересам органов государственной власти;

5) компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов местных
бюджетов в результате принятия решений органами государственной власти¹.

В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует понятие, которое бы охватывало все виды перечислений между бюджетами. Нет окончательного единства по данному вопросу и в научной литературе. В качестве родового понятия рассматриваются различные варианты: субсидии, бюджетные гранты².

Обеспечить единство терминологии в данном вопросе призван Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который вводит в законодательный оборот понятие «межбюджетные трансферты». Под ними понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации,- перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Следует отметить, что подобное широкое понимание трансфертов не всегда принимается в научной литературе³. Достаточно распространена практика рассмотрения трансфертов исключительно в качестве обозначения дотаций, предоставляемых на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности⁴. В дальнейшем в настоящем параграфе мы будем оперировать понятием «межбюджетные трансферты» в значении, даваемом ему Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Однако перед этим рассмотрим вопрос о его соотношении с

¹ См.: Другова Ю.В. Указ. соч. - С. 142.

² См., напр.: Морозов СВ. Бюджетный федерализм в Российской Федерации (конституционно-
правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2002. - С. 20; Позднякова Т.А.
Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов //
Финансы. - 1998. - № 4. - С. 12; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории
государственных финансов: Учебник для вузов. -М., 1996. — С. 301.

³ См., напр.: Подпорнина И. Бюджетный кодекс и некоторые аспекты экономических отношений //
Экономист. - 1997. -№ 9. - С. 73.

⁴ См., напр.: Другова Ю.В. Указ. соч. — С. 23.

143 понятием «финансовая помощь».

Статья 44 действующей редакции Бюджетного кодекса относит к финансовой помощи дотации, субвенции, субсидии либо иные случаи безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Сопоставляя содержание данного понятия с установленными статьей 6 Бюджетного кодекса определениями понятий «дотация», «субвенция», «субсидия» и формами финансовой помощи, оказываемой в соответствии с пунктом 1 статьи 139 Бюджетного кодекса местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

1) понятия «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты»
соотносятся как часть и целое;

2) к финансовой помощи относятся только те межбюджетные трансферты,
которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе.

Если первый из приведенных выводов не встречает в науке каких-либо возражений, то в отношении второго существуют принципиально различные точки зрения. Например, Ю.А. Крохина говорит о возможности предоставления финансовой помощи на возвратной, срочной и (или) возмездной основах¹. Морозов СВ. не относит к финансовой помощи такие виды безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами, как компенсации и взаимные расчеты².

Существенные новеллы в соотношение понятий «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты» внес Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, который, оставляя перечень форм финансовой помощи местным бюджетам открытым, одновременно относит к ней только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субсидий для долевого финансирования расходов местных бюджетов. Такую же позицию занимает Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, рассматривающий в качестве финансовой помощи исключительно дотации и субсидии. Анализ его положений показывает, что главным критерием выделения тех межбюджетных трансфертов, которые относятся к финансовой помощи, становится не только условия их предоставления (безвозмездность и безвозвратность), а, прежде всего, целевая направленность на финансовое

¹ Крохина Ю.А. Указ. соч. - С. 277.

² Морозов СВ. Указ. соч. - С. 19.

144

обеспечение решения вопросов местного значения. Это является основанием для исключения из состава финансовой помощи субвенций, которые передаются органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. На наш взгляд, подобный подход является полностью обоснованным. Он позволяет различать два канала предоставления финансовых ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления и выделять среди них тот, который действительно характеризует объем государственной поддержки местного самоуправления.

Одновременно с изложенным необходимо отметить плановый характер предоставления финансовой помощи, то есть обязательность ее включения в закон о бюджете на очередной финансовый год. Это отличает ее от безвозмездных перечислений по взаимным расчетам, под которыми согласно Бюджетному кодексу понимаются операции по передаче средств между бюджетами, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона о бюджете и не учтенными законом о бюджете. Как мы видим, безвозмездные перечисления по взаимным расчетам носят внеплановый характер, и, несмотря на то, что предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, не относятся к финансовой помощи.

Рассмотрев соотношение понятий «межбюджетные трансферты» и «финансовая помощь», перейдем непосредственно к отдельным видам межбюджетных трансфертов.

В экономической и финансовой литературе в качестве основных видов межбюджетных трансфертов выделяют следующие: дотации, субвенции, субсидии¹. Бюджетный кодекс, раскрывая содержание этих понятий, дает им определения, в целом совпадающие с принятыми в науке. Так, к дотациям Бюджетный кодекс относит бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. В свою очередь, субвенции предоставляются на осуществление определенных целевых расходов, а субсидии - на условиях долевого финансирования целевых расходов. Таким

¹ См., напр.: Бюджетная система России: Учебник/Под, ред. Г.Б. Поляка. - М., 1999. - С. 526-540; Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. — М., 2002. -С. 175-189.

145

образом, различия данных межбюджетных трансфертов заключаются в следующем. Дотации, в отличие от субвенций и субсидий, не имеют целевого назначения при их предоставлении. Необходимость долевого софинансирования расходов со стороны получателя субсидии отличает ее от субвенции.

Помимо дотаций, субвенций и субсидий отечественное законодательство знает и иные виды межбюджетных трансфертов, однако сопоставление действующей редакции Бюджетного кодекса и Закона о финансовых основах местного самоуправления показывает отсутствие единства в определении их перечня.

Закон о финансовых основах местного самоуправления называет в качестве средств бюджетного регулирования, связанных с предоставлением местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, дотации, субвенции, средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, и средства, поступающие по взаимным расчетам.

Бюджетный кодекс добавляет к этому перечню субсидии, бюджетные кредиты, ссуды, ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Последних три вида межбюджетных трансфертов Бюджетный кодекс объединяет одним понятием «трансферты населению». Учитывая, что при погашении муниципальным образованием задолженности по бюджетному кредиту или ссуде также возникает движение денежных средств между бюджетами, к межбюджетным трансфертам можно отнести предусмотренные абзацем четырнадцатым статьи 69 Бюджетного кодекса средства на обслуживание долговых обязательств. Кроме того, в Бюджетном кодексе средства, предоставляемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, получили наименование финансовой помощи на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности.

По нашему мнению, оснований для выделения в самостоятельные виды таких межбюджетных трансфертов как финансовая помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и трансферты населению не имеется.

146

Введение в отношении них самостоятельного правового режима только усложняет правовое регулирование соответствующих общественных отношений, не внося в него каких-либо значительных усовершенствований. Представляется, что названные виды перечислений денежных средств между бюджетами следует рассматривать в качестве разновидностей таких межбюджетных трансфертов, как субсидия, субвенция, дотация. Например, финансовая помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований может быть охарактеризована как дотация, а ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий являются по своей природе субвенциями.

Применительно к межбюджетным трансфертам, предоставляемым на возвратной основе, следует отметить некоторую терминологическую нечеткость, допускаемую Бюджетным кодексом. Из определений понятий «бюджетный кредит» и «бюджетная ссуда» вытекает, что средства, предоставленные нижестоящему бюджету на возмездной и возвратной основах сроком до 6 месяцев в пределах финансового года, могут одновременно представлять собой и бюджетную ссуду, и бюджетный кредит. Подобное является недопустимым. В этой связи разграничение между понятиями «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит», по нашему мнению, должно проводиться по признаку возмездности (безвозмездности). В таком случае к бюджетным кредитам должны относиться денежные средства, предоставляемые на возмездной и возвратной основах. Соответственно к бюджетным ссудам — предоставленные на безвозмездной и возвратной основах. Безвозмездность бюджетной ссуды делает оправданным установление Бюджетным кодексом жестких сроков ее возврата: в течение шести месяцев в пределах финансового года.

Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, с одной стороны, сокращает количество разновидностей межбюджетных трансфертов, с другой, вводит их систематизацию по источнику выделения (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты). Законом предлагается отказ от использования бюджетных ссуд, средств по взаимным расчетам, исключаются из числа межбюджетных трансфертов перечисления, составлявшие ранее группу трансфертов населению.

В результате межбюджетные трансферты с одновременным участием

147

органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть представлены следующим образом. Из федерального бюджета межбюджетные трансферты местным бюджетам предоставляются в форме финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Например, предусмотренные Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ изменения в статью 8 Федерального закона от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» устанавливают, что из федерального бюджета в виде субвенций финансируются дополнительные расходы наукоградов Российской Федерации.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются :

1) финансовая помощь, в том числе дотации из регионального фонда
финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов), субсидии из фонда муниципального
развития и фонда софинансирования социальных расходов, а также иные дотации и
субсидии в пределах 10 % от общего объема финансовой помощи местным
бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации;

2) субвенции из регионального фонда компенсации;

3) бюджетные кредиты.

Из местных бюджетов в федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской Федерации могут предоставляться:

1) субвенции, перечисляемые в региональные фонды финансовой поддержки
поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов
(городских округов);

2) средства, перечисляемые в федеральный бюджет или в бюджет субъекта
Российской Федерации в связи погашением и (или) обслуживанием
муниципального долга перед федеральными органами государственной власти или
органами государственной власти субъекта Российской Федерации и (или)
исполнением иных обязательств органов местного самоуправления перед органами
государственной власти.

Кроме того, Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс

148

предусматривает в качестве межбюджетных трансфертов иные безвозмездные и безвозвратные перечисления, содержание которых не раскрывает. С учетом ранее выявленного содержания понятия «финансовая помощь», можно сделать вывод, что иные безвозмездные и безвозвратные перечисления к ней не относятся и, соответственно, не могут предоставляться местным бюджетам в плановом порядке для финансового обеспечения решения вопросов местного значения. Однако это не исключает возможность использования данной формы межбюджетных трансфертов для оказания экстренной помощи муниципальным образованиям в связи с чрезвычайными ситуациями. Подобный жесткий подход к определению состава финансовой помощи продиктован стремлением федерального законодателя к максимальной детализации на федеральном уровне правил предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации. Как будет показано ниже, это является одним из условий создания объективной и прозрачной системы финансовой поддержки местных бюджетов.

Еще одно замечание, которое может быть высказано в отношении системы межбюджетных трансфертов, предусмотренных Законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс, заключается в необоснованном отказе от использования бюджетных ссуд. Логика, преследуемая законодателем, очевидна. Существование безвозмездных возвратных ресурсов ведет к ослаблению финансовой дисциплины получателя таких средств, поэтому любые дополнительные средства, привлекаемые муниципальным образованием из вышестоящего бюджета сверх определенных по единым для всех местных бюджетов правилам, должны носить возмездный характер, то есть предоставляться с обязательной уплатой процентов за их использование. Однако муниципальные образования зачастую вынуждены обращаться за дополнительными финансовыми ресурсами не в связи с нерациональностью проводимой ими бюджетной политики, а в результате действий органов государственной власти. Например, органами государственной власти за местными бюджетами закреплены такие налоговые доходы, которые носят сезонный характер и поступают неравномерно в течение финансового года. Именно для устранения подобных негативных явлений должен быть, по нашему мнению, сохранен институт предоставления местным бюджетам средств на возвратной и безвозмездной основах из вышестоящих бюджетов.

149

Из названных выше межбюджетных трансфертов, по нашему мнению, наибольший интерес представляют дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и взаимосвязанные с ними субвенции в эти фонды из местных бюджетов, а также субвенции в местные бюджеты из региональных фондов компенсаций. Их рассмотрению будет посвящена оставшаяся часть параграфа.

Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности было отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в Законе отсутствовали конкретные механизмы реализации данного полномочия. Действовавший в тот момент Закон об основах бюджетных прав предусматривал следующий порядок действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению данного полномочия. На основе минимальных социальных и финансовых норм и нормативов определялись минимально необходимые расходы каждого местного бюджета, что сопровождалось обязательным согласованием органами местного самоуправления с органами государственной власти суммы затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, с учетом, в том числе, изменения объектов, подлежащих бюджетному финансированию. Также до органов местного самоуправления доводились планируемые на предстоящий финансовый год нормативы отчислений от регулирующих налогов и принятых в их расчет сумм контингентов этих доходов, а также иные данные, характеризующие объем доходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления вправе были заявить о своем несогласии с заявленными показателями, что являлось основанием для рассмотрения разногласий сначала в исполнительном органе государственной власти, а затем в согласительной комиссии представительных органов. По итогам рассмотрения разногласий определялась итоговая сумма доходов и минимальных необходимых расходов конкретного местного бюджета. Разница между ними покрывалась из бюджета субъекта Российской Федерации либо путем увеличения нормативов отчислений по регулирующих налогам, либо путем предоставления дотации. В целом, основными чертами подобного подхода являлись отсутствие законодательно

150

установленных единых для всех муниципальных образований формул расчета финансовой помощи, значимость индивидуальных согласований при определении итогового размера финансовой помощи. Результат — создание у органов местного самоуправления стимулов проводить нерациональную бюджетную политику: занижать свои доходы и завышать расходы, так как это ведет к увеличению финансовой помощи из регионального бюджета.

Попытка переломить подобную практику была предпринята в Законе о финансовых основах местного самоуправления, который предусматривал создание в бюджетах субъектов Российской Федерации фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их распределение должно было осуществляться не путем индивидуальных согласований, а с использованием фиксированной формулы, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации. Результатом применения формулы являлось определение в процентах доли каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда и ее утверждение законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда должно осуществляться ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

Еще одним нововведением Закона о финансовых основах местного самоуправления было официальное закрепление нового принципа межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления — выравнивание доходов муниципальных образований. Иными словами, акцент переносился с обеспечения сбалансированности отдельно взятого местного бюджета на создание равных финансовых возможностей муниципальных образований для решения вопросов местного значения.

В статье 139 Бюджетного кодекса было закреплено обязательное сочетание

151

этих двух принципов применительно к фондам финансовой поддержки муниципальных образований. Финансовая помощь из них должна предоставляться на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления.

Вместе с тем правовое регулирование на федеральном уровне фондов финансовой поддержки муниципальных образований имело два существенных недостатка. Первый заключался в том, что ни Закон о финансовых основах местного самоуправления, ни Бюджетный кодекс не закрепляли за этими фондами статус основного способа выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и предоставления им финансовой помощи. В результате позитивные моменты, связанные с существованием фондов финансовой поддержки муниципальных образований: объективность и прозрачность расчетов, исключение субъективных факторов, — размывались применением органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных механизмов предоставления нецелевой финансовой помощи муниципальным образованиям. Например, Законом Ярославской области от 3 января 2002 года № 1-з «Об областном бюджете на 2002 год»¹ основная финансовая помощь муниципальным образованиям утверждалась в виде субсидий на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и на содержание ЖКХ, объектов соцсферы и оплату топливно-энергетических ресурсов. Какого-либо порядка расчета сумм финансовой помощи закон не содержал. В свою очередь, Закон Курганской области от 29 декабря 2001 года № 125 «Об областном бюджете на 2002 год»² предусматривал перечисление муниципальным образованиям помимо дотаций из фонда финансовой поддержки также отдельных дотаций на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и на возмещение расходов по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы, переданных в муниципальную собственность. Для некоторых муниципальных образований объем последних

¹ Губернские вести. - 2002. - 12 января; 15 февраля; 18 марта; 9 мая; 22 июня; 29 июля; 8 ноября;
17 декабря; 2003. - 9 января; 19 января.

² Новый мир. - 2002. - 26 января; 8 февраля; 16 марта; 22 июня; 27 июля; 28 сентября; 26 октября;
30 ноября; 21 декабря; 2003. - 18 января.

152

превышал объем дотаций из фонда финансовой поддержки, а сам Закон не устанавливался порядок их расчета.

Второй недостаток правового регулирования на федеральном уровне фондов финансовой поддержки муниципальных образований заключается в том, что не учитывалось существование в некоторых субъектах Российской Федерации двухуровневой организации местного самоуправления. Как отмечается в литературе, использование формул при распределении фондов финансовой поддержки, предполагает, что в расчетах используются сопоставимые данные¹. В связи с тем, что перечень доходных источников и расходных обязательств совпадает только при сопоставлении бюджетов муниципальных образований, территориально не входящих в состав других, и консолидированных бюджетов муниципальных образований, расположенных на одной территории, обеспечить сопоставимость данных возможно только, если при распределении средств фонда использовать данные, характеризующие именно консолидированные бюджеты сложноустроенных муниципальных образований и бюджеты территориально обособленных муниципальных образований. Однако этот вопрос федеральный законодатель никак не регулировал, поэтому получила широкое распространение практика делегирования муниципальным районам государственного полномочия по определению окончательного размера финансовой помощи муниципальным образованиям, входящим в их состав. Данная практика была предметом многих судебных разбирательств². Только в 2003 году конституционность подобного делегирования была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда. Вместе с тем судом были сделаны следующие оговорки. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие

¹ См.: Третнер К.Х., Циммерман X., Бухвальд Е. Предложения по реформированию
межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М., 2004. - С. 35.

² См., напр.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 7 августа 2003 года по делу № 37-Г03-5 // СПС «КонсультантПлюс. Судебная
практика»; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 21 августа 2003 года по делу № 14-ГОЗ-25 // СПС «КонсультантПлюс. Судебная
практика».

153

муниципальные образования, должны быть ограничены применением единых принципов и методик распределения средств финансовой помощи, а реализация ими делегированных полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

Анализ предоставления финансовой помощи из фондов финансовой поддержки муниципальных образований требует, на наш взгляд, обязательного рассмотрения вопроса о том, обязаны ли органы государственной власти первоначально обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет налоговых доходов и только в случае недостаточности у муниципального образования налоговых источников прибегать к предоставлению финансовой помощи из этих фондов.

В этой связи значительный интерес представляет определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2002 года по делу по заявлению Красноярского городского Совета о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению норм закона Красноярского края от 29 марта 2002 года № 2-144 «О краевом бюджете на 2002 год»¹.

На основе анализа положений Бюджетного кодекса и Закона о финансовых основах местного самоуправления суд пришел к выводу о недопустимости замены финансирования необходимых расходов местных бюджетов путем закрепления за местным бюджетом постоянных отчислений от регулирующих доходов на выплату единоразовых дотаций.

Основанием для такого вывода послужило следующее. Прежде всего Верховный Суд Российской Федерации указал на то, что определение объема и закрепление регулирующих налогов и, таким образом, регулирование доходов муниципальных образований является не только правом, но и обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По мнению суда, это обусловлено тем, что органы государственной власти обязаны обеспечить стабильные доходы бюджета муниципального образования, позволяющие органам местного самоуправления самостоятельно финансировать расходы, которые в

СПС «КонсультантПл'юс. Судебная практика».

154

соответствии с законодательством отнесены к их ведению. В этой связи незакрепление за бюджетом муниципального образования собственных доходов путем определения отчислений от регулирующих налогов и предоставление вместо этого финансовой помощи в виде дотации, полагает суд, нарушает гарантированные федеральным законодательством права местного самоуправления.

Значимость регулирующих доходов для местных бюджетов и их преимущества перед финансовой помощью из вышестоящего бюджета Верховный Суд Российской Федерации видит в следующем. Регулирующие налоги и сборы являются собственными доходами бюджета, в течение финансового года их размер не может быть изменен. Поступление либо непоступление данного вида дохода в течение финансового года не зависит от органов власти субъектов федерации. Таким образом, регулирующие налоги являются стабильным источником дохода местного бюджета. Кроме того, по истечении финансового года долги плательщиков по уплате указанных налогов продолжают поступать в бюджет муниципального образования, в то время как дотация, предусмотренная бюджетом субъекта федерации, не поступившая в течение финансового года в местный бюджет, по истечении года муниципальному образованию не перечисляется.

Подобными свойствами финансовая помощь не обладает. Прежде всего она не является закрепленным видом дохода. Только при реальном получении этой помощи она учитывается в доходах ее получателя и распределяется между распорядителями и получателями по соответствующим статьям расходов. Кроме того, в течение финансового года в закон о бюджете субъекта Российской Федерации могут быть внесены изменения, в том числе исключающие предоставление финансовой помощи бюджету муниципального образования или уменьшающие ее размер. Подводя итог своим рассуждениям о свойствах финансовой помощи, Верховный Суд Российской Федерации указывает, что предоставление финансовой помощи не позволяет муниципальному образованию самостоятельно формировать свой бюджет, поскольку не обеспечивает его достоверность, а также эффективность и экономность использования бюджетных средств.

Результатом приведенных доводов является утверждение о том, что объем

155

необходимых расходов муниципального образования должен быть обеспечен за счет регулирующих федеральных и региональных налогов, а не за счет финансовой помощи. Следовательно, механизм межбюджетных трансфертов может быть использован только после максимально возможной передачи муниципальным образованиям налоговых поступлений.

На наш взгляд, в приведенной выше аргументации имеется ряд недостатков. Во-первых, судом в условиях действия нынешней редакции Бюджетного кодекса регулирующие налоги необоснованно отнесены к собственным доходам местного бюджета. В предыдущем параграфе мы указывали, что отличительной чертой регулирующих налогов от собственных доходов является временный характер закрепления за местными бюджетами. Кроме того, вывод суда о возможности произвольного изменения органами государственной власти субъекта Российской Федерации объема финансовой помощи муниципальному образованию не соответствует статьям 228-230 Бюджетного кодекса. Таким образом, отсутствуют основания для утверждения, что соотношение понятий «регулирующие налоги» и «финансовая помощь» может быть охарактеризовано как дихотомическое деление понятия «доходный источник» на «постоянный - непостоянный». Различия между регулирующими налогами и финансовой помощью нам представляются в другом. Любые налоги, закрепляемые за местными бюджетами, создают у органов местного самоуправления стимул к наращиванию налоговой базы по закрепленным налогам, и тем самым к росту поступлений в местный бюджет. Однако налоги обладают ограниченной способностью обеспечивать выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Гораздо более приспособлены для решения этой задачи межбюджетные трансферты, но они менее успешно выполняют стимулирующую функцию¹. Следовательно, решение о порядке использования регулирующих налогов и финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности должно приниматься индивидуально для каждого субъекта Российской Федерации в зависимости от исходных различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Чем меньше различия в бюджетной обеспеченности, тем больше доходов местным бюджетам должно передаваться в виде налогов, и наоборот, чем выше различия, тем больше значение

¹ См., напр.: Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы. -2004.-№7.-С. 7.

156 должны играть межбюджетные трансферты.

По пути учета особенностей каждого субъекта Российской Федерации пошел Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Он предоставляет право выбора органам государственной власти субъектов Российской Федерации либо закрепить на постоянной основе за местными бюджетами единые для всех нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, либо передать финансовые ресурсы местным бюджетам в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В последнем случае они, по усмотрению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, могут быть заменены временными дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

В любом случае органы государственной власти субъектов Российской Федерации при выравнивании бюджетной обеспеченности должны обеспечивать заинтересованность муниципальных образований в увеличении доходов их бюджетов. Одним из важнейших условий, обеспечивающих такую заинтересованность, является отказ от распределения финансовой помощи местным бюджетам методом «от достигнутого» и компенсации всего дефицита бюджетов муниципальных образований независимо от причин его возникновения. Как известно, дефицит или профицит бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации обусловлены двумя группами факторов - объективными (например, наличием на территории соответствующего публично-правового образования месторождении полезных ископаемых, крупных предприятий и других объектов налогообложения) и субъективными (например, эффективностью организации государственной власти или местного самоуправления на данной территории). Именно разграничение факторов бюджетной обеспеченности должно определять цели межбюджетного регулирования: компенсировать влияние объективных факторов и оставлять неизменными различия в бюджетной обеспеченности, обусловленные влиянием субъективных факторов¹.

Подобная практика характерна для большинства зарубежных стран. В них финансовая помощь выделяется исходя, как правило, из объективных показателей:

¹ См.: Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2002. — № 3. — С. 27-32.

157

по нормативам на душу населения с поправочными коэффициентами, учитывающими размер муниципального образования, численность населения, реальный налоговый потенциал и т.п. Последний фактор является часто важнейшей составляющей при определении размера дотации. Налоговый потенциал при этом определяется как способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма поступлений как таковых). К факторам местного налогового потенциала относится любая местная база налогообложения, находящаяся в пределах компетенции местных органов государственной власти¹.

В направлении использования объективных показателей пошел Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Он запрещает использовать при оценке финансового состояния муниципальных образований показатели фактических доходов и расходов за отчетный период или показатели прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных муниципальных образований. Таким образом, в основе расчетов объема финансовой помощи муниципальным образованиям должны лежать объективные показатели уровня развития и структуры экономики, налоговой базы муниципальных образований. При этом должны учитываться различия в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат).

Другим нововведением Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года является и то, что он не устанавливает обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать муниципальные образования минимальными местными бюджетами. Предоставление финансовой помощи из региональных бюджетов имеет своей целью только выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Поскольку Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года не устанавливает порядок определения общего объема

¹ См.: МихееваТ.Н. Указ. соч.-С. 156-157.

158

средств, подлежащих передаче местным бюджетам для выравнивания их бюджетной обеспеченности, можно утверждать, что на федеральном уровне отсутствуют важная правовая гарантия финансовой обеспеченности муниципальных образований. Действительно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь названным Законом, могут обеспечить одинаковую для всех муниципальных образований бюджетную обеспеченность, но причитающихся муниципальным образованиям финансовых ресурсов будет недостаточно для покрытия объективно существующих у них расходных потребностей. Выходом из сложившейся ситуации нам видится установление либо в рассматриваемом Законе, либо в Бюджетном кодексе требований к определению объемов фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Они могут сводиться к следующему. С использованием показателей нормативных расходов¹ определяются объемы расходов регионального и местных бюджетов, а также их доли в расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. На основе данных о налоговом потенциале определяются объемы доходов регионального и местных бюджетов, а также их доли в доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований должен быть таким, чтобы доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета с учетом финансовой помощи соответствовала доле местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета. По нашему мнению, это позволит обеспечить справедливое перераспределение средств по вертикали между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами.

Рассмотрев подходы к определению общего объема финансовой помощи, передаваемой местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности, необходимо остановиться на способах ее распределения. В условиях действия Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года к таким способам могут относиться следующие''.

¹ В их качестве могут выступать минимальные государственные стандарты, но в данном случае
они используются исключительно для оценки объемов регионального и местных бюджетов и не
являются обязательными для органов местного самоуправления нормативами финансирования
каких-либо расходов.

² Описание способов распределения приводится в соответствии с приказом Министерства
финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 года № 243 «О методических рекомендациях

159

Подушевой трансферт. Его смысл заключается в том, что каждое муниципальное образование получает одинаковый объем трансферта (дотации) в расчете на одного жителя или на одного условного потребителя. Данный способ сохраняет абсолютные, но уменьшает относительные различия в уровне бюджетной обеспеченности. Данный способ рекомендуется к использованию в том случае, если объективная оценка налогового потенциала представляется затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать значения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения численности населения.

Пропорциональное подтягивание. Данный способ является модификацией подушевого трансферта. При его применении каждое муниципальное образование получает одинаковый размер трансферта (дотации) в расчете на одного жителя (условного потребителя), скорректированный на коэффициент, равный отклонению бюджетной обеспеченности от некоторого заранее заданного уровня бюджетной обеспеченности. В результате чем выше бюджетная обеспеченность, тем меньше размер трансферта в расчете на одного жителя (условного потребителя). При таком подходе трансферт получат только те муниципальные образования, бюджетная обеспеченность которых не превосходит заранее заданного уровня. Данный способ сокращает дифференциацию бюджетной обеспеченности, в большей степени чем при подушевом распределении дотаций, но не устраняет ее полностью.

Доведение бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до максимально возможного уровня. Данный способ распределения трансфертов можно представить как последовательность нескольких шагов. На первом шаге муниципалитету с наиболее низкими подушевыми расчетными доходами передается такой объем средств, который позволяет довести его подушевые расчетные доходы до уровня этого показателя у следующего по уровню подушевых расчетных доходов муниципалитета. На втором шаге двум самым бедным муниципалитетам передается столько средств, сколько необходимо, чтобы довести их подушевые расчетные доходы (с учетом средств, переданных на первом этапе) до уровня подушевых расчетных доходов третьего муниципалитета. И так далее до тех пор, пока не будет исчерпан весь объем средств фонда финансовый поддержки.

субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».

160

Этот способ позволяет достичь наибольшего выравнивания бюджетной обеспеченности.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года исходит из необходимости использования комбинации названных способов. Это продиктовано тем, что, вводя на всей территории Российской Федерации двухуровневую систему местного самоуправления, названный закон должен был решить обозначенную нами выше проблему невозможности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и входящих в их состав поселений из одного фонда. Для ее решения федеральный законодатель разделил единый фонд финансовой поддержки муниципальных образований, предусмотренный Законом о финансовых основах местного самоуправления, на два: региональный фонд финансовой поддержки поселений (далее — РФФПП) и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее — РФФПМР). Соответственно, из первого фонда осуществляется выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, включая городские округа в той части, в которой органы местного самоуправления городских округов решают вопросы местного значения поселений. Из второго - муниципальных районов и городских округов в той части, в которой органы местного самоуправления городских округов решают вопросы местного значения муниципальных районов.

Поскольку в соответствии со статьей 60 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года РФФПП распределяется исходя из численности жителей поселений, то в качестве способа распределения данного фонда может выступать только использование подушевых трансфертов.

В основе распределения РФФПМР лежит уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), поэтому наиболее целесообразно использовать способы, максимально сокращающие различия в бюджетной обеспеченности: пропорциональное подтягивание и доведение беднейших до максимально возможного уровня. Выбор конкретного способа или их сочетания в данном случае является полной прерогативой органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем статья 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года дает право региональным органам государственной власти принять решение о

161

распределении части средств РФФПМР с использованием подушевых трансфертов.

Продолжая характеристику РФФПП и РФФПМР, следует отметить, что названные различия в возможных способах их распределения обусловлены тем, что выравнивание в рамках РФФПП носит предварительный характер, а окончательное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется через районные фонды финансовой поддержки поселений, порядок образования которых и распределения дотаций из них устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса. Именно в рамках районных фондов финансовой поддержки возможно применение в отношении поселений способов пропорционального подтягивания и доведения беднейших до максимального уровня.

Применение различных способов распределения РФФПП и РФФПМР влечет за собой и различные способы установления круга муниципальных образований, имеющих право на получение средств из этих фондов. В отношении РФФПП и той части РФФПМР, которая распределяется с использованием подушевых трансфертов, критерий, отделяющий получателей финансовой помощи от тех, кто ее не получает, установлен Законом об общих принципах организации местного, самоуправления 2003 года. Правом на получение дотаций в таких случаях обладают те муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по субъекту Российской Федерации соответствующей категории муниципальных образований. Введение такого критерия именно на федеральном уровне продиктовано двумя причинами: 1) стремлением ограничить использование подушевых трансфертов как обладающих наименьшей выравнивающей способностью; 2) созданием необходимых условий введения в Российской Федерации института «отрицательных трансфертов», характеристика которых будет дана ниже.

В отношении обязательной части РФФПМР органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливают уровень расчетной бюджетной обеспеченности, который будет являться критерием для предоставления дотаций из данного фонда.

162

Подводя итог рассмотрению правового регулирования РФФПП и РФФПМР в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, заметим, что он позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, находящихся на территории этих районов. В таком случае РФФПП в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав муниципальных районов, не образуется, а соответствующие дотации предоставляются поселениям из районных фондов финансовой поддержки поселений за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации¹. Как мы видим, субвенции из регионального фонда компенсаций до их предоставления поселениям в виде дотаций должны быть в обязательном порядке зачислены в районные фонды финансовой поддержки поселений. На практике это может приводить к ущемлению прав отдельных городских и сельских поселений. Попробуем продемонстрировать данное утверждение на конкретном примере.

Сопоставление норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года и Закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс показывает, что критерии предоставления поселениям дотаций из регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений различаются. В первом случае дотации вправе получать все поселения, кроме тех, чей уровень бюджетной обеспеченности в два и более раза превышал средний по субъекту Российской Федерации. В отношении же районного фонда финансовой поддержки поселений установлено, что дотации из него вправе получать только те поселения, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня бюджетной обеспеченности, определяемого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, не исключено, что поселение, имеющее право на получение дотации из РФФПП, не вправе будет претендовать на получение дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений. Следовательно, в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений возможна ситуация, когда часть муниципальных образований -

¹ См., напр.: Пронина Л.И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения // Финансы. — 2003.-X2 8.-C.12.

163

поселений будет лишена права на получение дотаций, которые бы им причитались из РФФПП, если бы данное полномочие не было делегировано органам местного самоуправления муниципальных районов.

Полагаем, что такая ситуация не может быть признана допустимой. В этой связи считаем, что районные фонды финансовой поддержки поселений должны состоять из двух частей. Первая часть фонда должна формироваться за счет собственных доходов муниципальных районов, а вторая часть — за счет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций. Для каждой части фонда должна быть установлена отдельная методика предоставления средств поселениям. Дотации из первой части фонда должны распределяться способами пропорционального подтягивания и доведения беднейших до максимального уровня, дотации из второй части - с использованием подушевых трансфертов. В настоящее время предложенный вариант законодательством не предусмотрен. В этой связи считаем необходимым внести соответствующие изменения в статью 60 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

В литературе рассмотренный нами механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований через РФФПП и РФФПМР, вводимый новым законом об общих принципах организации местного самоуправления, критикуется в виду неоправданной усложненности. Как отмечает Л.И. Пронина, его использование может усилить непрозрачность местных бюджетов и создать дополнительные возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Это, по ее мнению, ослабит ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных районов, так как они будут не в состоянии обеспечить согласованное применение единых подходов и порядка выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений.

В связи с этим ею предлагается использовать в законе как один из вариантов более простой, эффективный и понятный для населения механизм оказания финансовой помощи местным бюджетам, когда субъекты Российской Федерации осуществляют выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, а муниципальные районы, в свою очередь, выравнивают

164 бюджетную обеспеченность городских и сельских поселений¹.

Не оспаривая обоснованность высказанных суждений, заметим, что выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, осуществляемое на уровне субъекта Российской Федерации, позволяет оценивать реальный объем государственной поддержки поселенческих муниципальных образований, создает дополнительные гарантии их финансовой самостоятельности от муниципальных районов. На наш взгляд, совершенствование законодательства о местном самоуправлении и бюджетного законодательства должно осуществляться в направлении повышения правовых гарантий равенства прав муниципальных образований, а также стабильности и предсказуемости предоставления им финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.

В этой связи полагаем, что возможно сохранение устанавливаемого Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года механизма оказания финансовой помощи местным бюджетам при одновременном включении в федеральное законодательство следующих гарантий прав муниципальных образований.

Законодательное закрепление принципа монотонности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс устанавливает его только в отношении РФФПМР, определяя, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом дотаций из РФФПМР не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который до распределения указанных дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Считаем, что принцип монотонности должен быть распространен и на РФФПГТ с тем, чтобы не допустить ситуацию, когда бюджетная обеспеченность муниципального образования, не получающего дотацию из данного фонда, в результате распределения средств РФФПП окажется ниже бюджетной обеспеченности муниципального образования, получившего такую дотацию.

Установление в законодательстве исключительного перечня оснований для

¹ Пронина Л.И. Влияние реформы федеративных отношений и местного самоуправления на развитие межбюджетных отношений // Казанский федералист. — 2003. — № 2. — С. 90.

165

пересмотра в текущем финансовом году размеров финансовой помощи, выделяемых из фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Берг О.В. предлагает, чтобы изменения в закон о бюджете субъекта Российской Федерации, пересматривающие размер первоначально утвержденной муниципальному образованию финансовой помощи, могли вноситься только в следующих случаях:

обнаружения неточностей в первичных данных, использованных при расчетах размеров финансовой помощи муниципальному образованию из бюджета субъекта Российской Федерации;

обнаружения арифметической ошибки, допущенной при осуществлении расчетов;

внесения вступающих в силу в текущем финансовом году изменений в налоговое законодательство Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, существенно влияющих на соотношении доходных частей бюджетов муниципальных образований¹. Полностью поддерживая данное предложение, полагаем, что оно должно быть дополнено указанием на порядок выявления и признания допущенных ошибок и неточностей.

Ранее мы отмечали, что с дотациями из РФФПП и РФФПМР тесно взаимосвязаны субвенции в эти фонды из бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов. В литературе они получили название «отрицательных трансфертов»². Их смысл заключается в том, что муниципальные образования, имеющие большую бюджетную обеспеченность, передают часть своих финансовых ресурсов в региональный бюджет для перераспределения между муниципальными образованиями, имеющими меньшую бюджетную обеспеченность. Применение отрицательных трансфертов широко распространено в зарубежных странах³. Положительные моменты, связанные с использованием отрицательных трансфертов, заключаются в их повышенной способности обеспечивать выравнивание бюджетной обеспеченности. При наличии такой разновидности межбюджетных трансфертов региональные органы власти имеют

¹ Берг О.В. Указ. соч. - С.129.

² См., напр.: Вершило Т.А. Указ. соч. -С. 111.

³ См., напр.: Баранова К.К. Указ соч. - С. 46-50; Финансовое выравнивание и государственные
субсидии в датских муниципалитетах и округах // Местное самоуправление. - М., 1995. - С. 349.

166

возможности закреплять за местными бюджетами большее количество доходов, не опасаясь, что остающихся доходов региональных бюджетов будет недостаточно для выравнивания бюджетной обеспеченности беднейших муниципальных образований. В то же время использование отрицательных трансфертов имеет и негативные стороны, поскольку может подорвать стимул органов местного самоуправления к увеличению налоговых доходов местных бюджетов. В связи с этим задача правовой науки нам видится в разработке средств, с одной стороны, обеспечивающих действенный механизм взимания отрицательных трансфертов, а с другой, позволяющих минимизировать негативные последствия их применения.

К сожалению, в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года правовое регулирование отрицательных трансфертов -субвенций местных бюджетов в РФФПП и РФФПМР - ограничилось установлением основания для их взимания: превышение в отчетном финансовом году в два и более раза среднего по субъекту Российской Федерации уровня бюджетной обеспеченности¹; введением ограничения на максимальный размер субвенции: не более 50 процентов разницы между общими доходами соответственно поселения или муниципального района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности; предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации права централизовать часть доходов от местных налогов и сборов и (или) снижать нормативы отчислений от федеральных или региональных налогов при неперечислении муниципальными образованиями субвенций в региональный бюджет.

Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс дополняет названные правила требованиями о недопустимости того, чтобы расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после изъятия отрицательного трансферта были ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до изъятия

¹ Следует отметить, что в данном случае речь не идет о безусловном критерии взимания отрицательных трансфертов. В каждом субъекте Российской Федерации региональными органами государственной власти самостоятельно принимается решение о взимании или не взимании отрицательных трансфертов.

167

отрицательного трансферта имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов. Также законом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать более высокий, чем двукратный средний, уровень бюджетной обеспеченности, превышение которого будет являться основанием для перечисления субвенций. При этом ими же определяется порядок расчета и перечисления субвенций. Объем субвенции, подлежащей перечислению из бюджета конкретного муниципального образования, утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

По нашему мнению, названных выше правил по взиманию субвенций из местных бюджетов в РФФПП и РФФПМР, -устанавливаемых федеральным законодателем, недостаточно для создания адекватных средств защиты прав органов местного самоуправления. Во-первых, не раскрывается порядок действий органов местного самоуправления в случае несогласия с установленным для конкретного муниципального образования размером субвенции. Не содержится ответа на вопрос о том, приостанавливается ли взимание субвенции или действие пониженных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при обжаловании органами местного самоуправления закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год в части установления размера субвенции. Во-вторых, не прописаны права органов местного самоуправления в случае, если в результате объективных причин реальные налоговые доходы муниципального образования окажутся ниже принятых в расчете. С какой периодичностью должна происходить выплата субвенции, какие меры принуждения могут быть применены к органам местного самоуправления, если в виду неравномерности поступления доходов в местный бюджет они не в состоянии соблюсти график перечисления субвенций. Все эти и многие другие вопросы, связанные с применением отрицательных трансфертов в нашей стране, требуют самостоятельного научного анализа и обязательного законодательного разрешения на федеральном уровне.

Последним видом межбюджетных трансфертов, который будет рассмотрен в настоящем параграфе, являются субвенции из регионального фонда компенсаций.

Обязанность передачи органам местного самоуправления финансовых

168

средств, необходимых для осуществления делегированных отдельных государственных полномочий, предусмотрена частью 1 статьи 132 Конституции. Детализация данного конституционного положения содержится в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, который устанавливает требование о раздельном отражении в доходной и расходной частях местных бюджетов финансирования решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также названным законом закреплено правило о том, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Каких-либо дополнений к названным законоположениям Закон о финансовых основах местного самоуправления не вносит.

Вступивший в силу с 1 января 2000 года Бюджетный кодекс установил, что финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, предусматриваются в бюджете того уровня власти, который передает полномочия, как отдельный вид расходов. Это исключало возможность предоставления финансовых ресурсов в виде отчислений от регулирующих налогов. Кроме того, Бюджетный кодекс ввел правило о необходимости раздельного учета каждого вида передаваемых расходов и, как мы отмечали выше, выделил в особый вид межбюджетных трансфертов ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий.

Тем не менее, в этих новеллах Бюджетного кодекса не нашли отражения многие вопросы, которые поднимались в ходе научного анализа. Так, в науке высказывалась точка зрения о необходимости согласования с органами местного самоуправления размеров финансовых средств, сопровождающих передачу государственных полномочий¹. В качестве механизмов, обеспечивающих подобное согласование, предлагалось закрепить за органами местного самоуправления право вносить в Правительство Российской Федерации представление о невозможности осуществления государственных полномочий в полной мере в случае, если, по мнению органов местного самоуправления, передача государственных полномочий

Дряхлов С.К. Указ. соч. - С. 61.

169

обеспечена в заведомо неполном объеме. Если Правительство Российской Федерации не выносило на рассмотрение суда свое несогласие с представлением органов местного самоуправления, то органы местного самоуправления получали право самостоятельно определять объем выполнения переданных государственных полномочий.

Также в научной литературе высказывалось мнение о том, что передача финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должна осуществляться уполномоченными законом государственными органами в установленные законом сроки путем прямого перечисления из федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации¹. Здесь для нас интерес представляет утверждение о непосредственном перечислении в местные бюджеты денежных средств из федерального бюджета.

Детальный механизм предоставления финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий содержит Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Им вводится требование о предоставлении финансовых средств исключительно в виде субвенций. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации должен быть создан региональный фонд компенсаций (далее - РФК), который формируется из двух источников: субвенций из Федерального фонда компенсаций (далее - ФФК) и собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Каждый из этих источников имеет собственное целевое назначение. Субвенции из ФФК предназначены для предоставления органам местного самоуправления для осуществления полномочий, переданных им федеральными законами. Соответственно собственные доходы бюджета субъекта Российской Федерации используются для обеспечения реализации полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации. „Предусмотрен следующий порядок предоставления средств из РФК. Федеральным законом о федеральном бюджете устанавливается раздельно по каждому полномочию общий объем субвенций местным бюджетам на осуществление переданных федеральных государственных полномочий, а также распределение

¹ См.: Дитятковский М.Ю. Указ. соч. — С. 171.

170

этих субвенций между всеми субъектами Российской Федерации пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (выплат). Законом субъекта Российской Федерации о бюджете исходя из указанных выше факторов осуществляется распределение субвенций из ФФК между муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации. Также региональным законом о бюджете определяется общий объем субвенций местным бюджетам на осуществление переданных региональных государственных полномочий и их распределение между муниципальными образованиями в разрезе каждого из переданных полномочий пропорционально показателям, указанным выше.

Таким образом, Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года выбран механизм, при котором субвенции на осуществление переданных государственных полномочий местным бюджетам непосредственно из федерального бюджета не предоставляются. В качестве транзитного звена обязательно участие бюджетов субъектов Российской Федерации. Это налагает на федерального законодателя дополнительные обязанности по обеспечению соблюдения прав органов местного самоуправления органами государственной власти. В качестве своеобразной гарантии можно рассматривать установленную статьей 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года обязанность органов государственной власти предусматривать в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Намерения законодателя очевидны: в основе определения объема субвенций местным бюджетам должны лежать расчеты, базирующиеся на закрепленных законом нормативах. Вместе с тем используемая в законе формулировка представляется нам спорной. Из ее буквального толкования следует, что в законе, которым органы

171

местного самоуправления наделяются полномочиями, устанавливается способ расчета норматива, а не объема субвенции, причитающейся муниципальному образованию. На наш взгляд, это излишне. Достаточно будет, если законом будет установлен норматив, который надлежит использовать при определении объема субвенции, а не порядок его расчета. В этой связи целесообразно пункт 3 части 6 статьи 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года изложить в следующей редакции: «способ (методику) расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая нормативы расходов, к которым могут относиться федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты».

Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс к рассмотренным нами положениям Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года вносит два существенных дополнения. Во-первых, это запрет на использование при распределении субвенций из РФК показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов. Во-вторых, возможность передачи органам местного самоуправления муниципальных районов государственных полномочий по расчету и предоставлению субвенций из РФК в случае наделения органов местного самоуправления поселений отдельными государственными полномочиями. В последнем случае субвенции из РФК первоначально передаются органам местного самоуправления муниципальных районов, которые их распределяют между бюджетами поселений в соответствие с методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации.

Значительный интерес представляет вопрос, какие расходы местных бюджетов могут покрываться за счет субвенций из РФК. Обратимся к опыту зарубежных стран. В Германии смысл правового регулирования в данной сфере заключается в том, что в структуре расходов выделяют две составляющие: текущие расходы на управление и эксплуатацию (затраты на кадры и техническое обеспечение аппарата) и, во-вторых, «инвестиционные» расходы (расходы, не связанные с содержанием аппарата). Если муниципалитет исполняет делегированное полномочие, то последние покрывают лишь инвестиционные

172

расходы, а расходы на управление и эксплуатацию в любом случае осуществляет коммуна, как сторона, исполняющая полномочие¹.

Следует признать, что в отечественном законодательстве подобные различия между расходами на управление и инвестиционными расходами на объем субвенций органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий не учитываются. На наш взгляд, это ослабляет правовые гарантии органов местного самоуправления при предоставлении им соответствующих финансовых ресурсов. В предыдущем параграфе мы отмечали, что под собственными доходами местных бюджетов в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года понимаются все доходы муниципальных образований, за исключением субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Часть 9 статьи 34 этого же закона устанавливает, что финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Из буквального толкования данной нормы следует, что субвенции, передаваемые органам местного самоуправления на реализацию государственных полномочий, не могут использоваться на финансирование расходов по их содержанию даже в том случае, если органы местного самоуправления вынуждены создавать дополнительные должности муниципальной службы для выполнения значительного объема административной работы, связанной с реализацией переданных полномочий. Подобное положение вещей не может быть признано допустимым. Мы полагаем, что в Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года должно быть внесено дополнение, предусматривающее возможность направления органами местного самоуправления субвенций из РФК на собственное содержание, если в результате наделения отдельными государственными полномочиями возрастают расходы органов местного самоуправления на управление. В таком случае в субвенциях, предоставляемых местным бюджетам, должны выделяться две составляющие: для покрытия расходов на управление и для покрытия инвестиционных расходов. Это повысит правовую защищенность органов местного самоуправления.

¹ Баранова К.К. Указ. соч. - С. 67, 68.

173

Заключение

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в силу объективной необходимости денежных отношений, выполняя функции социального управления, используют централизованные фонды денежных средств для решения стоящих перед ними задач. Данная деятельность публично-правовых образований объективно обусловливает существование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Анализ накопленного в науке опыта свидетельствует, что в основе любых взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления лежат общетеоретические модели, определяющие характер возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления взаимосвязей. Данные модели, в свою очередь, реализуются в конкретных формах взаимоотношений.

Взаимоотношения по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств общего назначения, то есть взаимоотношения в финансовой сфере, характеризуются наличием особых субъектов и объектов. Вся совокупность таких взаимоотношений может быть разделена на две большие группы. Первую группу взаимоотношений образуют те, вступая в которые органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют от имени публично-правовых образований. Ко второй группе следует относить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых они действуют от собственного имени.

Повышенная способность к порождению конфликтов и необходимость обязательного учета социально-экономических факторов являются отличительными чертами взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере как объекта правового регулирования. Названные свойства наряду со сложноустроенной, иерархичной структурой правового регулирования рассматриваемых взаимоотношений предопределяют появление различных источников возникновения юридических

174

коллизий. К таковым относятся: существование правовых актов равной юридической силы, но различной отраслевой принадлежности; осуществление правового регулирования на всех уровнях публичной власти; возможность принятия наряду с законами подзаконных нормативных правовых актов.

С содержательной точки зрения правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере характеризуется отсутствием в действующем законодательстве механизмов разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В основе правового регулирования вопросов, связанных с разграничением полномочий по установлению и осуществлению расходов из государственных и местных бюджетов, должны лежать взаимосвязанные между собой понятия «расходы бюджета», «расходные обязательства» и «бюджетные полномочия». Их задача заключается в создании понятийного аппарата, позволяющего фиксировать обязательства органов публичной власти осуществлять расходование денежных средств на строго определенные цели исходя из предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними.

Реализация полномочий по установлению и осуществлению расходов должна рассматриваться с двух точек зрения. Во-первых, с точки зрения отнесения осуществления тех или иных расходов к компетенции того или иного уровня власти. В основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен лежать принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, а не финансированию объектов собственности. При этом принцип распределения расходов в зависимости от принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также принцип учета значения определенных мероприятий и учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.

В отношении собственных расходов, а также расходов других уровней

175

бюджетной системы Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления могут обладать такими бюджетными полномочиями, как нормативное правовое регулирование расходных обязательств, финансовое обеспечение расходных обязательств и исполнение расходных обязательств (осуществление расходов). Для построения системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления полностью отвечающей требованиям Конституции необходимо, чтобы полномочиями по нормативному правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами в отношении одних и тех же расходных обязательств обладал только один уровень власти. Следствием иного подхода является возникновение нефинансируемых мандатов. В этой связи рассматривается значение, которое имеют минимальные государственные социальные стандарты во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. С одной стороны, они выступают в качестве расчетной величины, используемой для определения объема финансовой помощи местным бюджетам. С другой, являются способом нормативного правового регулирования органами государственной власти расходов местных бюджетов.

При распределении доходных источников между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации органы власти вышестоящего уровня обладают полномочиями по формированию доходов нижестоящих бюджетов. Представляет теоретический и практический интерес вопрос о возможности существования у органов власти нижестоящего уровня отдельных полномочий по формированию доходов вышестоящих бюджетов. Отсутствие в текущем законодательстве нормы, регулирующей возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов, имеет негативные последствия. Признается, что подобное наделение возможно, если оно не ведет к ограничению прав и свобод человека и гражданина, а наоборот, направлено на увеличение числа возможных вариантов правомерного поведения.

При классификации доходов местных бюджетов в особую группу выделены «обязательные платежи неналогового характера», которые могут быть отнесены к иным неналоговым доходам, не предусмотренным Бюджетным кодексом. Правовая природа «обязательных платежей неналогового характера» обусловливает

176

существование упрощенной, в сравнении с налоговыми платежами, процедуры их установления. Взимание обязательного платежа неналогового характера возможно, если оно допускается законодателем, в отличие от налога, требующего обязательного указания в законе существенных элементов налогового обязательства. Итогом рассуждений об обязательных платежах неналогового характера является утверждение о том, что такой доходный источник должен быть прямо закреплен в бюджетном законодательстве.

Новым законодательством о местном самоуправлении изменяется критерий отнесения доходных источников к собственным доходам местных бюджетов. К последним будут относиться все доходы местных бюджетов, предназначенные для решения вопросов местного значения, в том числе носящие временный характер. В качестве правовой гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления предлагается использование на федеральном уровне принципа «позитивного» регулирования «временных» доходов местного самоуправления, что подразумевает под собой закрепление в федеральных законах исчерпывающего перечня доходных источников, по которым органами государственной власти могут устанавливаться временные отчисления в местные бюджеты.

В целом, анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении налоговых доходов местных бюджетов показывает их прямую зависимость от отнесения поступлений к поступления от федеральных, региональных и местных налогов.

Одной из проблем правового регулирования предоставления денежных средств из одного бюджета в другой является отсутствие в действующем законодательстве понятия, охватывающего все виды перечислений между бюджетами. В качестве такового предложено рассматривать понятие «межбюджетные трансферты», которое должно быть отграничено от понятия «финансовая помощь». В этой связи к финансовой помощи предложено относить те межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.

Новое законодательство о местном самоуправлении в вопросах предоставления местным бюджетам финансовой помощи переносит акцент с

177

обеспечения сбалансированности отдельно взятого местного бюджета на создание равных финансовых возможностей муниципальных образований для решения вопросов местного значения. В качестве гарантии прав органов местного самоуправления наряду с использованием установленных законами субъектов Российской Федерации методик распределения финансовой помощи предлагается установление в федеральном законе требований к определению объемов фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Существует тесная взаимосвязь между фондами финансовой поддержки муниципальных образований и субвенциями из местных бюджетов в данные фонды. Для повышения правовой защищенности органов местного самоуправления в федеральное законодательство должны быть включены положения, определяющие порядок действий органов местного самоуправления в случае несогласия с установленным для конкретного муниципального образования размером субвенции, к которым может относиться в том числе и право обжалования в судебном порядке размера установленной субвенции.

Следует отметить, что круг проблем, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, рассмотренных в настоящей работе, не является исчерпывающим. Безусловного внимания со стороны науки заслуживают и другие проблемы, проявляющие в данных взаимоотношениях. По итогам же проведенного исследования основные направления совершенствования законодательства видятся в усилении гарантий прав органов местного самоуправления как более слабой стороны во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Эффективное, внутренне непротиворечивое законодательство позволит создать механизм, обеспечивающий стабильную совместную работу в финансовой сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на повышение благосостояния каждого жителя Российской Федерации.

178 Библиографический список

I. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. - М., 1993.

2. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября
1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. —
1994. - № 32. - Ст. 3301; 1996. - № 9. - Ст. 773; № 34. - Ст. 4026; 1999. -
№ 28. - Ст. 3471; 2001. - № 17. - Ст. 1644; № 21. - Ст. 2063; 2002. - № 12. -
Ст. 1093; № 48. - Ст. 4737; Ст. 4746; 2003. - № 2. - Ст. 167; № 52. - Ст. 5034;
2004. -№ 27. - Ст. 2711; № 31. - Ст. 3233.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996
года № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -
1996. - № 5. - Ст. 410; № 34. - Ст. 4025; 1997. - № 43. - Ст. 4903; 1999. -
№ 51. - Ст. 6288; 2002. - № 48. - Ст. 4737; 2003. - № 2. - Ст. 160; Ст. 167;
№ 13. - Ст. 1179; № 46. - Ст. 4434; № 52. - Ст. 5034.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. -
Ст. 3823; 2000. - № 32. - Ст. 3339; 2001. - № 33. - Ст. 3429; 2002. - № 22. -
Ст. 2026; № 28. - Ст. 2790; № 30. - Ст. 3021; Ст. 3027; 2003. - № 28. -
Ст. 2886; Ст. 2892; № 46. - Ст. 4443; Ст. 4444; № 52. - Ст. 5036; Ст. 5038.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998
года № 147-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -
1998.- № 31. - Ст. 3824; 1999. - № 28. - Ст. 3487; 2000. - № 2. - Ст. 134;
№ 32. - Ст. 3341; 2001. - № 53. - Ст. 5026; 2003. - № 22. - Ст. 2066; № 23. -
Ст. 2174; № 27. - Ст. 2700; № 52. - Ст. 5037; 2004. - № 27. - Ст. 2711;
№31.-Ст. 3231.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000
года № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -
2000.- № 32. - Ст. 3340; Ст. 3341; 2001. - № 1. - Ст. 18; № 23. - Ст. 2289;

179 №33. - Ст. 3413; Ст. 3421; Ст. 3429; № 49. - Ст. 4564; № 53. - Ст. 5015;

2002. - № 1. - Ст. 4; № 22. - Ст. 2026; № 30. - Ст. 3021; Ст. 3027; Ст. 3033;
2003.-№ l.-Ст. 2; Ст. 6; Ст. 10; Ст. 11; № 19.-Ст. 1749; № 21.-Ст. 1958;
№ 22. - Ст. 2066; № 23. - Ст. 2174; № 26. - Ст. 2567; № 27. - Ст. 2700;
№ 28. - Ст. 2874; Ст. 2879; Ст. 2886; № 46. - Ст. 4444; № 50. - Ст. 4849;
№52. - Ст. 5030; 2004. - № 27. - Ст. 2711; Ст. 2715; № 30. - Ст. 3088;
№31.- Ст. 3219; Ст. 3220; Ст. 3222; Ст. 3231; № 34. - Ст. 3517; Ст. 3518;
Ст. 3520; Ст. 3522; Ст. 3524; Ст. 3525; Ст. 3527; № 35. - Ст. 3607.

8. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон Российской
Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 // Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010;
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. - 1992. - № 46. - Ст. 2618; Собрание
законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 12. — Ст. 1093; 2003. —
№40.-Ст. 3822.

9.                                    О плате за землю: Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года №
1738-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1424; Ведомости Съезда народных
депутатов   Российской   Федерации   и   Верховного   Совета   Российской
Федерации. -   1992. - № 34. - Ст.   1976;   Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1994. - № 16. - Ст. 1860; 1995. - № 35. - Ст. 3503;
1996. - № 1. - Ст. 4; 1997. - № 26. - Ст. 2954; № 47. - Ст. 5342; 1998. -
№ 30. - Ст. 3613; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2004. - № 27. - Ст. 2711; № 34. -
Ст. 3531; №35.-Ст. 3607.

10. О государственной пошлине: Закон Российской Федерации от 9 декабря
1991 года № 2005-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета Российской Федерации. - 1992. - № 11. - Ст. 521; Собрание
законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 1. — Ст. 19; № 35. —.
Ст. 4128; 1997. - № 29. - Ст. 3506; 1998. - № 30. - Ст. 3613; 1999. - № 16. -
Ст. 1934; 2001.-№33.-Ст. 3415; 2002.- №12.-Ст. 1093; №30.-Ст. 3033;

2003. - № 50. - Ст. 4855; 2004. - № 27. - Ст. 2711; № 34. - Ст. 3519; № 35. -
Ст. 3607.

180

11.                           Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Закон Российской
Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 // Ведомости Съезда народных
депутатов   Российской   Федерации   и   Верховного   Совета   Российской
Федерации. - 1992. - № 11. - Ст. 527; № 34. - Ст.   1976; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3593; 1998. -
№ 31. - Ст. 816. - 3825; № 43. - Ст. 5213; 1999. - № 7. - Ст. 879; № 25. -
Ст. 3041; № 28. - Ст. 3475; 2000. -№ 32. - Ст. 3341; 2001. -№ 33. - Ст. 3413;
3429; 2002. - № 1. - Ст. 4; № 30. - Ст. 3021, 3027; № 52. - Ст. 5138; 2003. -
№ 1. - Ст. 8; № 23. - Ст. 2174; № 28. - Ст. 2886; № 46. - Ст. 4435; Ст. 4444;
2004.-№31.-Ст. 3219.

12. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января
1992 года № 2202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. -
Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. -
№47.- Ст. 4472; 1999. - № 7. - Ст. 878; 2000. - № 2. - Ст. 140; 2001. -
№ 53. - Ст. 5018; 2002. - № 26. - Ст. 2523; № 40. - Ст. 3825.

13. Об образовании: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года
№ 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. — № 30. - Ст. 1797;
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 3. — Ст. 150;
1997. - № 47. - Ст. 5341; 2000. - № 30. - Ст. 3120; № 33. - Ст. 3348; 2002. -
№ 7. - Ст. 631; № 12. - Ст. 1093; № 26. - Ст. 2517; 2003. - № 2. - Ст. 163;
№ 28. - Ст. 2892; № 50. - Ст. 4855; 2004. - № 10. - Ст. 835; 2004. - № 27. -
Ст. 2714; № 30. - Ст. 3086; № 35. - Ст. 3607.

14. Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября
1992 года № 3612-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 46. -
Ст. 2615; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. -
№ 26. - Ст. 3172; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

15. Об основах федеральной жилищной политики: Закон Российской Федерации
от 24 декабря 1992 года № 4218-1 // Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -

181

1993. - № 3. - Ст. 99; Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. - № 17. - Ст. 1913; 1999. - № 7. - Ст. 876; № 25. - Ст. 3042; 2003. -№ 19. - Ст. 1750; 2004. -№ 35. - Ст. 3607.

16.                            Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных   фондов   представительных   и   исполнительных   органов
государственной   власти   республик   в   составе Российской   Федерации,
автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы
и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления: Закон Российской
Федерации от 15 апреля 1993 года № 4807-1 // Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

17.                            Основы   законодательства   Российской   Федерации   об   охране   здоровья
граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 // Ведомости Съезда народных
депутатов   Российской   Федерации   и   Верховного   Совета   Российской
Федерации.   — 1993. — № 33. — Ст.   1318;   Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1998. - № 10. - Ст. 1143; 1999. - № 51. - Ст. 6289;
2000. - № 49. - Ст. 4740; 2003. - № 2. - Ст. 167; № 9. - Ст. 805; № 27. -
Ст. 2700; 2004. - №> 27. - Ст. 2711; № 35. - Ст. 3607.

18. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов:
Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 32. - Ст. 3198; 2003. -
№ 2. - Ст. 167; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. -
Ст. 3506; 1996.-№17.-Ст. 1917; № 49.-Ст. 5500; 1997.-№ 12.-Ст. 1378;
2000. - № 32. - Ст. 3330; 2002. - № 12. - Ст. 1093; 2003. - № 28. - Ст. 2892;
№ 40. - Ст. 3822; № 50. - Ст. 4855.

20. Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации:
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1995. -№ 50. - Ст. 4872; 2002. -
№ 8. - Ст. 2791; № 30. - Ст. 3032; 2003. - № 2. - Ст. 167; 2004. - № 35. -
Ст. 3607.

182

21. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30 декабря 1995
года № 225-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. —
1996.-№ l.-Ст. 18; 1999. -№ 2. -Ст. 246; 2001. -№ 26. -Ст. 2579; 2003.-
№ 23. Ст. 2174; 2004. - № 27. - Ст. 2711.

22. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации:
Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 9. — Ст. 1014; 2002. —
№12.-Ст. 1093.

23. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации:
Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1997. -№ 39. - Ст. 4464; 1999. -
№ 28. - Ст. 3492; 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 27. - Ст. 2711.

24. Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы:
Федеральный закон от 4 февраля 1999 года № 22-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 7. - Ст. 869; 2001. -
№44.-Ст. 4150.

25. О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 7
апреля 1999 года № 70-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1999. -№ 15. - Ст. 1750; 2004. -№ 35. - Ст. 3607.

26.                            Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной   власти   субъектов Российской
Федерации:   Федеральный закон от 6 октября   1999 года №   184-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. - № 42. —
Ст. 5005; 2000. - № 31. - Ст. 3205; 2001. - № 7. - Ст. 608; 2002. - № 19. -
Ст. 1792; № 30. - Ст. 3024; № 50. - Ст. 4930; 2003. - № 27. - Ст. 2709.

27. О федеральном бюджете на 2001 год Федерального закон от 27 декабря 2000
года № 150-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. —
2001. - № 1. - Ст. 2; № 13. - Ст. 1148; № 33. - Ст. 3433; Ст. 3434; № 43. -
Ст. 4003; № 51. - Ст. 4826; № 53. - Ст. 5030; 2002. - № 30. - Ст. 3033;
№ 52. - Ст. 5132; 2003. - № 52. - Ст. 5038.

28. О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по
оплате труда работников организаций бюджетной сферы: Федеральный

183

закон от 25 октября 2001 года № 139-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4150.

29. О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным
законом «О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный
закон от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2002. - № 12. - Ст. 1093.

30.                            О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах       организации      законодательных       (представительных)       и
исполнительных органов   государственной власти субъектов Российской
Федерации»: Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации.- 2003. - № 27. - Ст. 2709.

31. О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части, касающейся финансирования
образовательных учреждений: Федеральный закон от 7 июля 2003 года
№ 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -
№ 28. - Ст. 2892; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

32. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. -
Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484.

33. О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса
Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых
законодательных актов (положений законодательных актов) о налогах и
сборах: Федеральный закон от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3231.

34. О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования
межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20 августа 2004 года
№ 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. -
№34. -Ст. 3535.

35. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении

184

изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 35. — Ст. 3607.

36.                             Об организации подготовки государственных минимальных социальных
стандартов    для    определения    финансовых    нормативов    формирования
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: Указ от
23   мая   1996   года   №   769   //   Собрание   законодательства   Российской
Федерации. - 1996. - № 22. - Ст. 2666.

37. О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке
предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления: Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2001
года № 741 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. -
№ 26. - Ст. 2652; № 51. - Ст. 4875; 2003. - № 48. - Ст. 4660; 2004. - № 29. -
Ст. 3019.

38. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до
2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 15
августа 2001 года № 584 // Собрание законодательства Российской
Федерации. - 2001. - № 34. - Ст. 3503; 2004. - № 8. - Ст. 663.

39. Об утверждении Правил взаимодействия органов федерального казначейства
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления при учете региональных и местных
налогов и сборов на счетах органов федерального казначейства:
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2001
года № 631 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. —
№ 36. - Ст. 3579.

185

40.                            О   работе   по   формированию   местных   бюджетов   и   межбюджетных
отношений внутри субъекта Российской Федерации на 1998 год (вместе с
Методическими рекомендациями по применению отдельных положений
Федерального закона от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию
местных    бюджетов    и    межбюджетных    отношений    внутри    субъекта
Российской   Федерации на   1998   год):   письмо Министерства финансов
Российской Федерации от 29 января 1998 года № 02-08-09 // Нормативные
акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. — 1998. —
№3.

41.                            Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными
органами   федерального   казначейства:   Приказ   Министерства   финансов
Российской Федерации от 19 апреля 2000 года № 46н // Финансовая газета. -
2000.   -   июнь.   - №   24;   Нормативные   акты   по   финансам,   налогам,
страхованию и бухгалтерскому учету. - 2001. - № 11.

42.                            О   методических   рекомендациях   субъектам   Российской   Федерации   и
муниципальным     образованиям     по     регулированию     межбюджетных
отношений: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27
августа 2004   года № 243 // Финансовый вестник.   Финансы, налоги,
страхование, бухгалтерский учет. — 2004. — № 18.

43. О местном самоуправлении в Ивановской области: Закон Ивановской
области от 14 марта 1996 года№ 13-03 // Сборник нормативных документов,
действующих на территории Ивановской области. — 1996. — № 4; Собрание
законодательства Ивановской области. - 1997. - № 4; 1999. - № 1; 2002. -
№ 7; № 15; 2003. -№ 9; № 10.

44. О межбюджетных отношениях в Иркутской области // Закон Иркутской
области от 1 ноября 2001 года № 14/60-ОЗ //Ведомости Законодательного
собрания Иркутской области. - 2001. № 11; 2002. - № 20; № 23; 2003. -
№ 30; № 32.

45. Об областном бюджете на 2002 год: Закон Курганской области от 29 декабря
2001 года № 125 // Новый мир. - 2002. - 26 января; 8 февраля; 16 марта;

186

22 июня; 27 июля; 28 сентября; 26 октября; 30 ноября; 21 декабря; 2003. -18 января.

46. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований
в Свердловской области отдельными государственными полномочиями:
Областной закон Свердловской области от 24 декабря 1996 года № 59-ОЗ //
Областная газета. — 1996. — 26 декабря; 1998. — 24 ноября; 2001. — 25 декабря.

47. О взаимодействии органов государственной власти и органов местного
самоуправления Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 14
апреля 1998 года № 9-3 // Тамбовская жизнь. - 1998. - 13 мая; 2002. -
15 июня.

48. О наделении Советов депутатов городов и районов Республики Хакасия
государственными полномочиями на право устанавливать дополнительные
льготы по уплате государственной пошлине для отдельных плательщиков:
Закон Республики Хакасия от 17 июня 1997 года № 10 // Хакасия. - 1997. -
№ 128.

49. О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, об условиях и порядке осуществления
контроля за их реализацией в Ханты-Мансийском автономном округе: Закон
Ханты-Мансийского автономного округа от 25 июня 1998 года № 56-03 //
Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. -
1998. -No 6.- Ст. 585; 2003. - № 5. - Ст. 634.

50.                            О   порядке   наделения   органов   местного   самоуправления   отдельными
государственными   полномочиями:   Закон   Челябинской   области   от   24
февраля 2000 года №   113-ЗО // Ведомости Законодательного собрания
Челябинской области. - 2000. - № 3. - Март.

51. Об областном бюджете на 2004 год: Закон Челябинской области от
18 декабря 2003 года № 212-30 // Южноуральская панорама. — 2004. —
13 января; 6 марта; 1 июля; 28 сентября.

52. Об областном бюджете на 2002 год: Закон Ярославской области от 3 января
2002 года № 1-з // Губернские вести. - 2002. - 12 января; 15 февраля;

18 марта; 9 мая; 22 июня; 29 июля; 8 ноября; 17 декабря; 2003. - 9 января;

19 января.

187

53.                            По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11
Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных
органах   налоговой   полиции»:   Постановление   Конституционного   Суда
Российской Федерации от 17 декабря   1996 года № 20-П // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 1. - Ст. 197.

54.                            По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от
17   апреля   1996   года   «О   системе   органов   государственной   власти   в
Удмуртской     Республике»:     Постановление     Конституционного     Суда
Российской   Федерации   от 24   января   1997   года №   1-П // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

55. По делу о проверке конституционности статьи 11(1) Закона Российской
Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской
Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года: Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 года
№ 16-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. -
№ 46. - Ст. 5339.

56. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции
Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994
года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»:
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января
1998 года № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. —
1998.-№4.-Ст. 532.

57.                            По делу   о   проверке   конституционности   постановлений   Правительства
Российской Федерации от 26 сентября 1995 года № 962 «О взимании платы с
владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего
тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего
пользования» и от   14 октября   1996   года №   1211   «Об установлении
временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным
автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания
этой    платы»:     Постановление    Конституционного     Суда    Российской
Федерации от 17 июля 1998 года № 22-П // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1998. - № 30. - Ст. 3800.

188

58.                            По делу о проверки конституционности отдельных положений Устава
(Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от
22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной
Закон)    Курской    области»:    Постановление    Конституционного    Суда
Российской Федерации от 30 ноября 2000   года №   15-П // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.

59.                            По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81
Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном
процессе   в   Челябинской   области»   в   связи   с   запросом   Челябинского
областного   суда:   Постановление   Конституционного   Суда   Российской
Федерации от 11 ноября 2003 года № 16-П //Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2003. - № 46. - Ст. 4509.

60.                            По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3
статьи   156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса
Российской   Федерации   в   связи   с   запросами   Администрации   Санкт-
Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского
краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия: Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года
№ 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. -
№27.-Ст. 2803.

61. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля
1998 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -
1998.-№3.

62. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 08 февраля
2001 года № 14-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина
Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных
прав частью первой статьи 35 Федерального закона «О животном мире» //
Документ официально опубликован не был. — СПС «Консультант-Плюс».

63.                            Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2002
года   №    88-0    по    запросу   Думы    Приморского    края    о    проверке
конституционности постановления Правительства Российской Федерации от
31   июля   1998 года №   880   «О порядке   проведения государственного

189

технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 24 января 2001 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№23.-Ст. 2249.

64. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2002
года № 94-0 по жалобе гражданина Смирнова Александра Владимировича
на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 17 Федерального
закона «О безопасности дорожного движения» // Вестник Конституционного
Суда Российской Федерации. - 2002. - № 6.

65.                            Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря
2002 года № 283-0 по запросу Правительства Российской Федерации о
проверке   конституционности   постановления   Правительства   Российской
Федерации   от   14 января 2002   года №   8   «О   внесении изменений и
дополнений   в   Положение   о   пошлинах   за   патентование   изобретений,
полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков,
знаков    обслуживания,    наименований    мест    происхождения    товаров,
предоставление права пользования наименованиями мест происхождения
товаров» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. -
№52.-Ст. 5289.

66.                            Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря
2002 года № 284-O по запросу Правительства Российской Федерации о
проверке   конституционности   постановления   Правительства   Российской
Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных
размеров   за   загрязнение   окружающей   природной   среды,   размещение
отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона
«О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. -
№ 52. - Ст. 5290.

67. Определение Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 2
апреля 2003 года по делу № 242 пв-02 // Защита прав местного

190

самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. - М., 2003. -С. 337-343.

68. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 15 апреля 1997 года // Бюллетень Верховного
Суда Российской Федерации. - 1997. - № 8.

69. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 17 сентября 2002 года по делу № 61-Г02-3 //
Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России.
Т. 2. - М., 2003. - С. 332-337.

70.                            Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 1 октября 2002 года по делу по заявлению
Красноярского    городского    Совета    о    признании    противоречащими
федеральному   законодательству,   недействующими   и   не   подлежащими
применению норм закона Красноярского края от 29 марта 2002 года № 2-144
«О краевом бюджете на 2002 год» // СПС «КонсультантПлюс. Судебная
практика».

71. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 7 августа 2003 года по делу № 37-Г03-5 // СПС
«КонсультантПлюс. Судебная практика».

72. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации от 21 августа 2003 года по делу № 14-ГОЗ-25 // СПС
«КонсультантПлюс. Судебная практика».

II. Специальная литература

73. Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе //
Право.-1998.-№2-3.

74. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.
Козырина и М.А. Штатиной. - М., 2003.

75. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - Т. 1. - М., 1981.

76. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - Т. И. - М., 1982.

77. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. - Свердловск, 1973.

191

78. Алексеев С.С. Проблемы теории права: В 2 т. - Т. I. - Свердловск, 1972.

79. Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994.

80. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное
самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации: Дис. ...
канд. юрид. наук. — М., 1999.

81. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.

82. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. —
М., 2002.

83. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие:
Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1999.

84. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в
Германии. - М., 2000.

85. Берг О.В. Моделирование законодательства субъектов Российской
Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях:
Дис.... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999.

86. Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования
финансовых основ местного самоуправления // Конституционное и
муниципальное право. - 2002. - № 3.

87. Бляхман Б.Я. Теория государства и права. Конспект лекций. - Кемерово,
1998.

88. Бондарь Н.С. Конституционное право как средство разрешения
межнациональных конфликтов // Национальный вопрос и государственное
строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы
научной конференции. — М., 2001.

89. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

90. Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999.

91. Бюджетная система России: Учебник/Под, ред. Г.Б. Поляка. - М., 1999.

92. Бюджетный федерализм в России: становление и развитие (сборник
докладов на научно-практической конференции «Перспективы развития
бюджетного федерализма в России и других странах СНГ» (18-19 июня
2001 г.). -М., 2002.

192

93. Васильев В.И. Местное самоуправление: Научно-практическое и учебное
пособие.-М.. 1999.

94. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал
российского права. - 2003. - № 3.

95. Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных
отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2002.

96. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к
практике (конституционно-правовой аспект). —Екатеринбург, 1998.

97. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. -
Екатеринбург, 1997.

98. Герасименко Н.В. Правовые проблемы установления и взимания местных
налогов и сборов: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 2002.

99. Горлова О.С. Правовое регулирование разграничения и распределения
доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской
Федерации // Финансы и кредит. - 2003. - № 17.

100. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в
ФРГ // Государство и право. - 1992. - № 10.

101. Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности
местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в
Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001.

102. Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях
федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и
России: Дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб., 2002.

103. Гриценко Е.В. Новый этап реформы местного самоуправления в России и
германский опыт // Казанский федералист. - 2003. - № 2.

104. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями: Дис. ... канд. юрид. наук. —
Екатеринбург, 2001.

105. Дремов СБ. Правовое регулирование финансовых отношений в системе
местного самоуправления Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид.
наук.-М., 2001.

193

106. Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дис. ... канд. юрид.
наук.-М., 1999.

107. Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на
примере Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2000.

108. Дюран Э.В. Местные органы во Франции. - М., 1996.

109. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран:
правовые аспекты. — М., 2001.

ПО. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения.— М.-Тула, 1997.

111. Жадобина Н.Н. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и
проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного
самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2001.

112. Защита прав местного самоуправления органами конституционного
правосудия России. Т. 1. — М., 2003.

113. Зозулюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-
финансового обеспечения местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид.
наук.-М., 1998.

114. Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами
местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997.

115. Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации //
Финансы. - 2004. - № 7.

116. Капиталец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия
государственной власти и местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид.
наук. - Саратов, 2002.

117. Карасева М.В. Финансовое право и политика в современной России //
Правовая политика и правовая жизнь. - 2000. - Ноябрь.

118. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. — М., 2001.

119. Кватрекасас Л. Выступление на открытии Конференции по вопросам
бюджетных отношений между государством, регионами и муниципальными

194

образованиями в странах с федеративным устройством // Муниципальное право. - 2000. - № 8-9.

120. Ковалевский А.Р. Рефинансируемые мандаты // Материалы семинара
«Разграничение полномочий и реформа бюджетной системы в Российской
Федерации». - Тюмень, 2004.

121. Кованева Н.Е. Правовое регулирование финансовой деятельности органов
местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид.
наук. — Саратов, 1999.

122. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России:
теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002. - С. 141-142.

123. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред.
А.Н. Козырина. - М., 2002.

124. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»: Под ред. Ю.А.
Тихомирова. — М., 1999.

125. Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской
Федерации в системе межбюджетных отношений: На примере Московской
области: Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2001.

126. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2001.

127. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: Дис. ... канд. юрид.
наук. — Саратов, 1997.

128. Крохина Ю.А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины,
сущность и процедуры преодоления // Журнал российского права. - 2003. -
№9.

129. Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления:
Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2000.

130. Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. - 1995. -
№9.

195

131. Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской
Федерации: По материалам Западной Сибири: Дис. ... канд. юрид. наук. -
Томск, 1999.

132. Кузьмин М.А. Основы правового регулирования финансово-экономический
деятельности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. —
Казань, 2000.

133. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. — М., 1987.

134. Курляндская Г.В. Обзор существующей системы распределения доходов и
расходных полномочий между региональным и муниципальным уровнем. -
Режим доступа: http://www.fpcenter.org/commom/data/pub/files/articles/2165/
Эксперт-Курляндекая.pdf. (Электронный ресурс). - 20 апреля 2004.

135. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И., Шишкин Д.В. Децентрализация
публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России. - Режим
доступа: http://www.fpcenter.Org/common/data/pub/files/articles/l 804/
decentralization.pdf. (Электронный ресурс). - 19 апреля 2004.

136. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001.

137. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. —
М., 1997.

138. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и
исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000.

139. Лившиц Р.З. Теория права. — М., 1994.

140. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. -
М., 2004.

141. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России:
проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. ... д-ра
юрид. наук. - М., 2003.

142. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России:
проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дис. ...
д-ра юрид. наук. - М., 2003.

143. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного
самоуправления // Финансы. - 2001. - № 6.

196

144. Морозов СВ. Бюджетный федерализм в Российской Федерации
(конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -
СПб, 2002.

145. Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 1999.

146. Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М., 2003.

147. Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление:
проблемы соотношения и взаимодействия: Дис. ... канд. юрид. наук. — СПб.,
2000.

148. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. — СПб., 2003.

149. Пешин Н.Л. Правовое регулирование финансовой системы местного
самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -
М., 1998.

150. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). -
М„ 1971.

151. Подпорнина И. Бюджетный кодекс и некоторые аспекты экономических
отношений // Экономист. - 1997. - № 9.

152. Позднякова Т.А. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в
области формирования доходов // Финансы. — 1998. — № 4.

153. Послание Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию Российской
Федерации // Российская газета. - 2002. - 19 апреля.

154. Постовой Н.В. Концепции местного самоуправления // Местное право. -
2000.-№9-10.

155. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской
Федерации / Под. ред. Г.В. Петровой. - СПб., 2003.

156. Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской
Федерации // Журнал российского права. - 2002. - № 5.

157. Проблемы науки конституционного права: Монография. - Екатеринбург,
1998.

197

158. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели
российского местного самоуправления («круглый стол») // Государство и
право.-2004.-№ 3.

159. Пронина Л.И. Влияние реформы федеративных отношений и местного
самоуправления на развитие межбюджетных отношений // Казанский
федералист. - 2003. - № 2.

160. Пронина Л.И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения //
Финансы. - 2003. - № 8.

161. Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса //
Российский экономический журнал. - 1998. - № 4.

162. Пылин В.В. Проблемы теории и практика народовластия в процессе
становления местного самоуправления России: Дис. ... д-ра юрид. наук. -
СПб., 1999.

163. Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Текст
лекции.-Челябинск, 1997.

164. Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. -
Челябинск, 1996.

165. Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-
Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. —
СПб., 2001.

166. Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-
Петербурга и Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб.,
2001.

167. Сергеев А.А. Нормативное правовое регулирование местного
самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2001.

168. Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской
Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.

198

169. Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд.
юрид. наук. - Екатеринбург, 1998.

170. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995.

171. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок //
Государство и право. - 1994. - № 1.

172. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. — М., 1998.

173. Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и
сборов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2000.

174. Третнер К.Х., Циммерман X., Бухвальд Е. Предложения по реформированию
межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М., 2004.

175. Туляй А.Н. Конституционные основы финансовой деятельности в
Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1999.

176. Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной
властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия:
Дис. ... д-ра юрид. наук. -М., 2002.

177. Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной
властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия:
Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2002.

178. Умнова И.А. Конституционно-правовые аспекты бюджетно-финансового
федерализма // Федерализм. - 1999. - № 1.

179. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского
федерализма. - М., 2000.

180. Фабричный СЮ. Субъект федерации и местное самоуправление: правовое
регулирование финансово-экономических взаимоотношений: На опыте
Новгородской области: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1998.

181. Финансовое выравнивание и государственные субсидии в датских
муниципалитетах и округах // Местное самоуправление. - М., 1995.

182. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 2000.

183. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. - М., 1996.

184. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. — Саратов, 1979.

185. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных
отношений // Финансы. - 1999. - № 5.

186. Цыбулевская О.И. Основы теории публичного права // Введение в публичное
право. - Саратов, 1996.

187. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. —
М., 1998.

188. Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. - М., 1997.

189. Чернявский А.В. Разграничение доходных и расходных полномочий:
Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы //
Материалы семинара «Разграничение полномочий и реформа бюджетной
системы в Российской Федерации». — Тюмень, 2004.

190. Четвертакова Е.С. Организационно-правовые особенности местного
самоуправления в малых городах Российской Федерации (на материалах
Уральского региона). — Челябинск, 2000.

191. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М., 2003.

192. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые
проблемы взаимодействия: Дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001.

193. Шевчик Н.А. Государство и местное самоуправление: правовые проблемы
взаимодействия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Тюмень, 2001.

194. Широков А.Н. Симпозиум «Управление российским городом: итоги 1998 и
задачи 1999». Правовой фундамент управления российским городом //
Муниципальное право. — 1999. — № 1.

195. Шишкина Н.Э. Современные государственные проблемы местного
управления и самоуправления в зарубежных странах: Экономико-
финансовый аспект: Дис. ... д-ра юрид. наук. — Иркутск, 1997.

196. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории
государственных финансов: Учебник для вузов. — М., 1996.