Новая страница 1

Указатель сокращений

БНАФОИВ	Бюллетень нормативных актов
	федеральных органов
	исполнительной власти
ВВС РСФСР	Ведомости Верховного Совета РСФСР
ВК РФ	Водный кодекс РФ
ПС РФ	Гражданский кодекс РФ
ЗКРФ	Земельный кодекс РФ
КоАПРФ	Кодекс Российской Федерации об
	административных правонарушениях
ТКРФ	Трудовой кодекс РФ
УК РФ	Уголовный кодекс РФ
САППРФ	Собрание актов Президента и
	Правительства РФ
СЗРФ	Собрание законодательства РФ
СП РФ	Собрание постановлений
	Правительства РФ
МВД России	Министерство внутренних дел РФ
Минсельхоз России	Министерство сельского
	хозяйства РФ
МПР России	Министерство природных
	ресурсов РФ
МЧС России	Министерство РФ по делам
	гражданской обороны, чрезвычайным
	ситуациям и ликвидации
	последствий стихийных бедствий
МРОТ	Минимальный размер оплаты труда
ОВОС	Оценка воздействия на окружающую среду

Оглавление

Указатель сокращений________________________________________ 2

Оглавление________________________________________________ 4

Введение___________________________________________________ 7

Глава I. Теоретические основы правового обеспечения потребностей
населения России в питьевой воде нормативного

качества__________________________________________________ 21

§ 1. Современные приоритеты правового обеспечения потребностей
населения в питьевой воде нормативного качества - как важнейшее условие
физического здоровья населения российского

общества_________________________________________________ 21

§ 2. Концептуальные основы государственной политики в области
обеспечения населения питьевой водой нормативного

качества ______________________________________________ 37

Глава 2. Проблемы нормативного правового обеспечения права на питьевую

воду нормативного качества_________________________________ 65

§ 1. Обеспечение прав человека на питьевую воду в документах международных

организаций_______________________________________________ 65

§ 2, К анализу формулы обеспечения прав человека на воду в Конституции

Российской Федерации_______________________________________ 80

§ 3. Роль экологического законодательства в решении задач обеспечения
населения питьевой водой нормативного

качества__________________________________________________ 97

§ 4. Участие санитарного законодательства в регулировании отношений по

обеспечению населения доброкачественной питьевой водой_______ 120

§ 5. Экологические нормирование, стандартизация и сертификация в
осуществлении целей обеспечения населения питьевой водой нормативного
качества 137

5 Глава 3. Проблемы совершенствования правового регулирования водных

отношений_________________________________________________ 161

§ 1. Принципы использования водных объектов для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения и их реализация в современном

законодательстве___________________________________________ 161

§ 2. О праве государственной собственности на водные объекты___ 176

§ 3. Правовые основы установления приоритетов (ограничений) при

использовании водных объектов_________________________________ 193

Глава 4. Проблемы правового обеспечения потребностей населения в питьевой воде нормативного качества при осуществлении основных видов

водоснабжения населения_____________________________________ 212

§ 1. Анализ правовых основ обеспечения качества питьевой воды при осуществлении централизованного питьевого и хозяйственно-бытового

водоснабжения населения___________________________________ 212

§ 2. Исследование правовых средств обеспечения качества питьевой воды

при нецентрализованном водоснабжении населения__________________ 230

§ 3. Правовые основы специального режима водных объектов при

резервировании источников питьевого водоснабжения___________ 244

Глава 5. Проблемы реформирования управления в области обеспечения

населения питьевой водой нормативного качества_______________ 256

§ 1. Правовое обоснование необходимости управления в области

использования и охраны водных объектов_____________________ 256

§ 2. Проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в деятельности органов Министерства природных ресурсов

Российской Федерацшг____________________________________ 281

§ 3. Участие федеральных органов по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в обеспечении питьевых и хозяйственно-бытовых

потребностей населения______________________________________ 298

§ 4. Анализ деятельности органов местного самоуправления в области
обеспечения населения водой нормативного качества_____________ 311

Глава 6. Система мер юридической ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного

качества__________________________________________________ 332

§ 1. Уголовно-правовые меры ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного

качества__________________________________________________ 332

§ 2. Современные проблемы административной ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране водных

объектов__________________________________________________ 351

§ 3. К анализу правовых основ возмещения вреда, причинённого в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических

сооружений_______________________________________________ 371

Библиографический список использованной литературы___________ 390

Введение

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ. По мнению современников, «вода является одним из наших непреходящих человеческих символов жизни, обновления, чистоты и надежды. Она — одно из самых важных связующих звеньев между нами и чем-то священным, природой, нашим культурным наследием. Она может стать посредником в глобальном плане объединения человечества ради мира, стабильности, сохранения природы»¹.

Наступление третьего тысячелетия учёные и практики связывают с возрастающим дефицитом данного природного блага, которое, по сравнению даже с невосполнимыми важнейшими энергоносителями (нефтью и газом), является абсолютно незаменимым. Генеральный директор ЮНЕСКО К. Мацуура отметил: «Из всех кризисов социального или природного происхождения, с которыми сталкивается человечество, именно кризис водных ресурсов ставит вопрос о нашем выживании и выживании нашей планеты Земля». По данным экспертов, около 60 % населения Земли лишены доступа к чистой питьевой воде и если не будут приняты своевременные меры, то к 2032 году более половины населения планеты будет испытывать нехватку питьевой воды. В связи с этим Международная программа ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП) провозгласила официальный лозунг: «Вода — два миллиарда человек погибают из-за её" нехватки»². Здоровье населения, благоприятное состояние окружающей среды, экономическое развитие и безопасность народов сегодня всё больше определяются количеством и состоянием воды. Глубокое осознание важности этой проблемы постоянно привлекает внимание мирового сообщества Ежегодно 22 марта, по инициативе Международной Ассоциации Водоснабжения, международная и росс-

1. См.: Джером ДП. Ложная тревога // Курьер ЮНЕСКО. - 2001. Октябрь. - С. 33.

² См.: Фёдоров А.В. 2003 - й Международный год пресной воды // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. № 9-10. - С. 143.

ийская общественность отмечают Международный день водных ресусов (День воды)³.

Различные вопросы рационального использования и охраны вод рассматривались в документах таких международных встреч как: Всемирная конференция по проблемам воды для крупных городов (Пекин, 1996 г.), Всемирный форум по воде (Марракеш, 1997 г.), Международная конференция «Вода и устойчивое развитие» (Париж, 1998 г.), Конференция по водным ресурсам (Гаага, март 2000 г.), Всемирный водный конгресс (Мельбурн, март

2000 г.), Международный конгресс «Вода: экология и технология» (Москва,
май - июнь 2000 г.), Всемирный водный конгресс и выставка IWA - 2001
(Берлин, октябрь 2001 г.), Международный научно-промышленный форум
«Великие реки» (Нижний Новгород, 15-18 мая 2001 г.), П-й Международный
симпозиум и выставка «Чистая вода России» (Екатеринбург, 17-21 апреля

2001 г.), «Саммит» Земли (Йоханнесбург, сентябрь 2002 г.), Ш- ий Всемир
ный водный конгресс (Мельбурн, 7-12 апреля 2002 г.), ЭКВАТЭК- 2002, 5-
ый Международный конгресс и техническая выставка «Вода: экология и тех
нология» (Москва, 6-7 июня 2002 г.), «Акватерра» - 5-я Международная вы
ставка и конференция (Санкт-Петербург, 12-15 ноября 2002 г.).

12 декабря 2002 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла специальную резолюцию под названием «Международный год пресной воды, 2003». В этот период были проведены: Совещание высокого уровня по Водной инициативе Европейского союза и стран Содружества Независимых Государств (Москва, 5-6 марта), Ш Всемирный водный форум (Киото, 16 — 20 марта г.), Международный семинар «Сотрудничество в области трансграничных водных объектов в странах СНГ» (Москва, 31 марта — 1 апреля), Международная специализированная выставка «Wasser Berlin» (Берлин, 7-11 апреля), 7-й Международный симпозиум и выставка «Чистая вода России - 2003» (Екатеринбург, 15 — 19 апреля), V Международный научно-промышленный форум «Великие реки - 2003» (Н. Новгород, 20 - 23 мая), Международная конфе-

³ В России-с 1995 г.

ренция по проблемам рек Обь - Иртышского бассейна (Усть - Камено-горск, 19-20 июня), I сессия Международного Днепровского бассейнового совета (Киев, 24 - 25 июня), Международная конференция «Памир - источник пресной воды Центральной Азии» (Хорог, 26 — 28 июня), Международный форум по пресной воде (Душанбе, 29 августа - 1 сентября), V Совещание уполномоченных правительств Российской Федерации и Монголии по выполнению Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод (Иркутск, 2-3 июля), X Совещание уполномоченных правительств Украины и Российской Федерации по выполнению межправительственного Соглашения о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов (Белгород, 5-6 августа), Третья конференция сторон Хельсинкской конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр (26 - 28 ноября, Мадрид) и т.д.

В марте 2003 года на Всемирном водном конгрессе в Киото большинством стран мира одобрено предложение Таджикистана об учреждении с 2005 года десятилетия чистой воды⁴.

В России существует парадоксальная ситуация, когда при наличии огромных запасов природных вод (второе место в мире после Бразилии), почти каждый человек и общество в целом не получают достаточного количества доброкачественной воды для удовлетворения своих питьевых и хозяйственно-бытовых нужд. Указанные проблемы находятся в поле зрения обеих палат Федерального Собрания — Парламента Российской Федерации (последние парламентские слушания проводились в Государственной Думе 21 марта 2002 г. по теме «Восстановление и охрана водных объектов: актуальные вопросы управления и правового обеспечения» и 18 марта 2003 г. на тему «О национальной программе водопользования Российской Федерации до 2005 г.»; 26 июня 2003 г. в Совете Федерации состоялось заседание Круглого стола по теме «О питьевой воде и питьевом водоснабжении»), Президиума Го-

⁴ См.: Сафаров С. Нет ничего податливее и упрямей воды // Российская газета. — 2003. - 21 авг.

сударственного Совета (май и сентябрь 2003 г.), Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. На заседании Президиума Госсовета Российской Федерации 3 сентября 2003 г. Президент России назвал вопрос «О водных ресурсах и развитии водохозяйственного комплекса России» «вопросом стратегической важности».

Универсальное значение проблемы обеспечения качества жизни в области водоснабжения населения проявляется, прежде всего, в неблагоприятном состоянии водных объектов — источников питьевого водоснабжения, а, следовательно, и в отрицательном влиянии водного фактора на здоровье населения и ухудшающуюся демографическую ситуацию в нашей стране.

Самое пристальное внимание политической элиты, научной общественности, практических работников и простых людей привлекают вопросы упорядочения питьевого и бытового водоснабжения населения при решении проблемы жилищно-коммунального хозяйства, которая стала одним из основных, если не главным препятствием для нормальной социально-экономической жизни страны.

В этой ситуации научный поиск новых направлений правового обеспечения населения необходимым количеством питьевой воды нормативного качества, выявление формирующихся тенденций совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере жизнедеятельности общества нуждаются в углублённом теоретическом обосновании.

СОВРЕМЕННЫЙ УРОВЕНЬ РАЗРАБОТКИ ПРОБЛЕМЫ определяется тем, что комплексные монографические исследования правовых проблем обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества не проводились. Реально существующая недостаточность научных исследований в рассматриваемой сфере, проводимых отраслевой, академиче-

ской и вузовской наукой, объясняются их финансированием по остаточному принципу.⁵

Различные аспекты использования и охраны водных объектов исследовались в работах Г.А. Аксенёнка, М.А. Атаева, В.П. Балезина, СБ. Байсало-ва, Н. А. Баринова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, М.М. Бринчука, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Ф. Дьякова, А.Е. Еренова, Н.О. Жакипова, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, Л. А. Заславской, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, М. Ишимова, Н.Д. Казанцева, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, В.Л. Мунтяна, Н.Н. Осокина, П. Павлова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, Ф.М. Раянова, Б.Г. Розовского, И.А. Ромшина, А.А. Рускола, A.M. Турубинера, Х.Б. Холбоева, Г.В. Чубукова, К.А. Шайбекова, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка, В.Н. Яковлева и других.

Научные разработки в области правового регулирования снабжения ресурсами через присоединённую сеть (в т.ч. снабжения водой) проводили М.М. Агарков, Е.В. Блинкова, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкин, Ю.Х. Калмыков, Н.И. Клейн, СМ. Корнеев, О.Н. Садиков, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, P.O. Халфина, В.А. Шабалин, В.Ф. Яковлев и другие.

В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями в области общей теории государства и права в работах СС Алексеева, В.В. Грибанова, Д.И. Керимова, Е.А. Лукашёвой, А.В. Малько, М.И. Марченко, Н.И. Матузова, П.И. Новгородцева, А.Ф. Черданцева и других авторов.

Конституционные основы прав на обеспечение качества жизни в области водоснабжения населения закладывались в работах В.Т. Кабышева, Н.С Бондаря, Л.Н. Линика, Ю.Н. Дмитриева, И.П. Пономарёвой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина и других авторов.

⁵ См.: Тарасов Н.М., Прохорова Н.Б., Черняев А.М. Интеграция водохозяйственной науки и производства: задачи совершенствования механизмов управления // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. - 2003. Спецвыпуск - С. 6.

Тем не менее, вклад учёных-юристов в разработку проблемы комплексного использования и охраны водных объектов, включая правовое обеспечение качества жизни при удовлетворении питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения, нельзя признать достаточным. 3 сентября 2003 г. на заседании Президиума Госсовета рассматривался вопрос о «О водных ресурсах и развитии водохозяйственного комплекса России», в рамках которого обсуждался проект программы «Развитие водохозяйственного комплекса России». Президент РФ В. Путин определил три основных направления по модернизации водного комплекса России.

Первое - выработать современные подходы к развитию всего водохозяйственного комплекса. Нужно определить чёткую государственную политику в этой сфере, продумать как экономические, организационные, так и правовые вопросы.

Второе - необходимо проанализировать саму систему государственного управления водным хозяйством. Эта система может быть оптимизирована за счёт сокращения полномочий федеральных органов и там, где это обосновано, - передачи их на региональный уровень.

Третье - развитие водосберегающих и экологически чистых технологий.

Глава государства подчеркнул, что Правительство должно активизировать работу над новым Водным кодексом и другими законодательными актами в сфере водного хозяйства, что в ближайшее время могут быть скорректированы планы финансирования отрасли, а в целом развитие водного хозяйства будет рассматриваться как одно из приоритетных направлений⁶.

ПРЕДМЕТ И ЦЕЛИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Предметом настоящего исследования является система отношений, складывающихся в сфере обеспечения населения России необходимым количеством питьевой воды нормативного качества в процессе реализации следующих проблем:

⁶ См.: В органах государственной власти // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск. - 2003. № 9-10. - С. 3.

— правового обеспечения выбора водных объектов - источников питье
вого водоснабжения и установленного доступа к ним;

- осуществления правового режима их эксплуатации и проведения ком
плекса водоподготовки;

- правового регулирования подачи необходимого количества питьевой
воды нормативного качества заинтересованным водопотребителям.

Целью представленной работы является исследование теоретических и практических проблем, характеризующих концепцию обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества, как одного из условий коренного улучшения демографических показателей и устойчивого развития российского общества.

Целевая установка диссертации определила необходимость решения следующих задач:

- разработки концептуальных основ государственной политики в об
ласти обеспечения населения питьевой водой нормативного качества;

- определения перечня приоритетов правового обеспечения при удов
летворении питьевых нужд населения;

- оценки роли, места и содержания правового института обеспечения
населения питьевой водой нормативного качества;

- исследования основных направлений совершенствования правового
регулирования водных отношений, выявление тенденций и перспектив их
развития;

- выявления недостатков в правовом обеспечении подаваемой населе
нию питьевой воды при осуществлении основных видов водоснабжения на
селения и обоснование рекомендаций по их преодолению;

- раскрытия сущности управления в области обеспечения населения
питьевой водой нормативного качества и определения направлений при про
ведении реформ в рассматриваемой сфере жизнедеятельности;

- исследования эффективности юридической ответственности за на
рушение законодательства об обеспечении населения необходимым количе-

ством питьевой воды нормативного качества в целях коренного улучшения результатов проводимых мероприятий по охране здоровья населения и окружающей среды.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Методологической и теоретической базой диссертационного исследования является использование взглядов и представлений о закономерностях взаимодействия общества и природы, отражение имманентных связей возникновения и развития жизни людей у водных объектов, а также накопленный цивилизацией опыт апробации решений проблем обеспечения населения необходимым количеством питьевой воды нормативного качества, перенесённый на современную практику водохозяйственного строительства.

Настоящее исследование проведено на основе системного, логического, структурно-функционального, экономико-правового и сравнительно-правового, а также других общенаучных и частнонаучных методов. В работе использован междисциплинарный подход теоретического исследования проблем обеспечения качества жизни при осуществлении питьевого водоснабжения населения, а также существующий механизм правового обеспечения. В связи с этим при разработке указанной проблемы диссертант опирался на труды учёных в области социальной, инженерной и медицинской экологии, а также иных экологических дисциплин.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опираются на результаты исследований философской, экономической, технических наук, инженерных разработок. Особое значение имело использование положений общей теории права, конституционного, международного, гражданского и экологического права, в рамках которых проводились исследования, посвященные проблемам реализации прав человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества.

В работе широко использованы отдельные публицистические произведения, в которых поднимаются гуманистические и нравственные аспекты ох-

раны жизни, здоровья населения и охраны окружающей среды в связи с обеспечением населения России питьевой водой нормативного качества.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ. Впервые в отечественной юридической науке представлено фундаментальное комплексное монографическое исследование социально ориентированной теоретической концепции проблемы правового обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества. Разработан новый механизм правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере жизнедеятельности, который позволяет устранить реально существующие препятствия на пути оптимизации обеспечения населения необходимым количеством питьевой воды нормативного качества. Наряду с этим автором предлагаются новые пути и способы для решения конкретных задач по проблемам жилищно-коммунального хозяйства, реформирования управления, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений и т.п.

На монографическом уровне впервые проведены исследования правовых проблем обеспечения населения питьевой водой нормативного качества; изложены концептуальные основы современной государственной политики в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества. Обоснован вывод, что магистральным направлением Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России (2003 - 2015 годы)», находящейся на рассмотрении Правительства РФ, является обеспечение населения страны достаточным количеством питьевой воды нормативного качества. Это позволит реально улучшить здоровье нации и увеличить продолжительность жизни россиян; выявлены и научно объяснены современные приоритеты правового обеспечения удовлетворения питьевых потребностей населения; показано место и роль обеспечения прав человека на питьевую воду нормативного качества в документах международных организаций, конституционных нормах и в отдельных отраслях российского законодательства; аргументирована необходимость формирования и законодательного закрепления права на питьевую воду нормативного качества в сие-

теме обеспечительных условий для реализации прав человека на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду. Получили творческое ос- мысление направления и тенденции совершенствования правового регулирования водных отношений; продолжена разработка теории правовых принципов использования водных объектов для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, освещена их роль и соотношение с существующими принципами института права водопользования. Показана современная тенденция установления приоритетов (ограничений) при использовании водных объектов в водном законодательстве, аргументируется их систематизация на основе понимания первоочерёдности решения задач по обеспечению жизни и здоровья населения. Доказывается необходимость проведения кодификационных работ в рамках действующего водного законодательства и принятия федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Предлагаемое диссертантом исследование имеет теоретическое и практическое значение. Оно характеризует единство и дифференциацию право- вых форм регулирования отношений по обеспечению населения России питьевой водой нормативного качества, закладывает научную основу для выявления соответствующих недостатков в экологическом, гражданском, санитарном и ином законодательстве и развития этих отраслей в желательном для общества направлении. С указанных позиций проведённое исследование представляет собой новое научное решение правового обеспечения удовлетворения потребностей населения в питьевой воде нормативного качества.

НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ СЛЕДУЮЩИЕ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, составляющие научную концепцию правового обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества:

1. Обеспечение населения необходимым количеством воды нормативного качества - специальный, обособленный в правовом регулировании вид деятельности государственных и муниципальных органов, неправительст-венных организаций, коммерческих структур, объективно требующий ком-

плексного консолидированного подхода и глубокого теоретического обоснования.

2. Теоретическую основу рассматриваемой темы составляет Доктрина
обеспечения населения Российской Федерации питьевой водой нормативного
качества, базирующаяся на Конституции РФ, федеральных законах и иных
нормативных правовых актах, фундаментальных научных достижениях в
этой сфере, а также в смежных отраслях человеческого знания.

3. Формирование и становление нового междисциплинарного научного
направления - теории обеспечения качества жизни населения предполагает
необходимость разработки концептуальных основ государственной политики
в области обеспечения россиян необходимым количеством питьевой воды
нормативного качества.

4. Комплекс интегрированных теоретических и практических знаний
об обеспечении населения питьевой водой нормативного качества, опыт
действий европейского сообщества в рассматриваемой сфере жизнедеятель
ности общества являются основой для последовательного анализа механизма
правового обеспечения при удовлетворении питьевых потребностей каждого
человека и всех россиян в целом.

5. Разработка приоритетов правового обеспечения в сфере удовлетво
рения питьевых потребностей населения России должна быть ориентирована,
прежде всего, на защиту и сохранение жизни, здоровья людей и благоприят
ного состояния окружающей среды как важнейших условий предотвращения
физической гибели российского общества

6. Отсутствие надлежащего правового регулирования отношений в
сфере удовлетворения потребностей населения в питьевой воде нормативно
го качества приводит к возникновению кризисных явлений в демографиче
ской ситуации и водохозяйственной обстановке. Для обеспечения системно
го, комплексного подхода к обеспечению населения необходимым количест
вом питьевой воды нормативного качества целесообразно принять Феде
ральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

7. Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-
бытового водоснабжения - многоплановая проблема и современный Водный
кодекс Российской Федерации и водное законодательство в целом не обеспе
чивают ее правовую поддержку. Выполнение такой задачи требует ком
плексного правового обеспечения с участием различных отраслей дейст
вующего законодательства

8. Конституционные установления об улучшении обеспечения жизни и
здоровья российского общества, получившие правовое закрепление в нацио
нальном законодательстве, должны быть положены в основу реформирова
ния управления в области использования и охраны водных объектов, прежде
всего на федеральном уровне (с учётом законодательства и опыта стран Ев
ропейского союза).

9. Выявлена назревшая тенденция о закономерности перемещения
большинства управленческих функций на муниципальный уровень при про
ведении реформы в области жилищно-коммунального хозяйства для созда
ния единой вертикали власти в сфере обеспечения населения необходимым
количеством питьевой воды нормативного качества.

10. Обоснован вывод о совершенствовании системы мер юридической
ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения
питьевой водой нормативного качества. Доказывается, что во главу угла
должны быть положены принципы современной экологической и техниче
ской политики, а также необходимость участия России в общеевропейской
интеграции в сфере правового регулирования водных отношений

АПРОБАЦИЯ И ВНЕДРЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные положения, выводы и рекомендации диссертации раскрыты в монографиях, научных статьях, учебных пособиях, научно-популярных брошюрах и иных изданиях, а также в докладах: на Международной научно-практической конференции по правам человека (Саратов, 1998); Международной научной конференции по материалам Европейской конвенции о защите прав человека (Саратов, 2001); на Международной научно практиче-

ской конференции по проблемам биосферосовместимых технологий при взаимодействии человека с окружающей средой (Пенза, 2002); на V и VI Международных научно-практических конференциях по проблемам экологии и жизни (Пенза, 2002 и 2003); на V Международной научно-практической конференции, посвященной проблемам благоустройства и экологии городов России (Пенза, 2003); на Ш Международной научно-практической конференции по проблемам состояния биосферы и здоровья людей (Пенза, 2003); на Международной научно-практической конференции, посвященная проблеме Конституции Российской Федерации и современного законодательства (Саратов, 2003); на Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти, 2004). В докладах: на научно-практических конференциях по проблемам экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (Москва, 1995 - 2002 г.); на научно-практической конференции посвященной проблемам федеральной и региональной правовой политики (Саратов-Тольятти, 2000); на Региональной научно-практической конференции по проблемам политической и правовой жизни (Москва-Пенза-Саратов, 2001); на «круглом столе» по проблеме правовой политики и правовой жизни (Пятигорск, 2001); научно-практической конференции, посвященной Российской юридической доктрине в XXI веке и проблемам её решения (Саратов, 2001); на научно-практическом семинаре по проблеме разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (Саратов, 2002); на П Всероссийской научно-практической конференции по актуальным проблемам российского права (Пенза, 2003); на Всероссийской научно-практической конференции по проблеме состояния и перспектив водохозяйственного комплекса России (Пенза, 2003); на научно-практической конференции по правовым проблемам охраны окружающей среды (Москва, 2003); на I Всероссийском конгрессе работников водного хозяйства (Москва, 2003).

Материалы исследования используются в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Экологическое право», «Земельное право», спецкурсов «Природоресурсовое право» и «Водное право».

Положения, выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы при подготовке нового Федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Водный кодекс Российской Федерации» и (или) нового Водного кодекса Российской Федерации, в нормативные правовые акты по вопросам совершенствования государственного управления, охраны окружающей среды, системы мер юридической ответственности за водные правонарушения, упорядочения обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в рамках реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ. Содержание работы изложено на 389 страницах и включает в себя введение и шесть глав, которое в соответствии с авторской логикой позволяет раскрыть как теоретические, так и практические аспекты рассматриваемой темы.

Глава 1. Теоретические основы правового обеспечения потребностей населения России в питьевой воде нормативного качества

§ 1. Современные приоритеты правового обеспечения потребностей населения в питьевой воде нормативного качества - как важнейшее условие физического здоровья российского общества

Известно, что вода необходима для всех форм жизни и большинства видов человеческой деятельности. Выдающиеся представители науки неоднократно отмечали ее значение для жизни человеческого общества. В частности, академик В.И. Вернадский писал: «природная вода охватывает и создает всю жизнь человека. Едва ли есть какое-нибудь другое природное тело, которое бы до такой степени определяло его общественный уклад, быт, существование»¹.

Уже с первых шагов своей истории общество было тесно связано с использованием природных запасов вод в своих интересах. Результаты многочисленных археологических исследований свидетельствуют о том, что древние поселения были обнаружены именно по берегам водоемов². Близость природных запасов вод позволяла первобытным людям охотиться на диких животных, которые регулярно приходили на водопой, заниматься рыбной ловлей и удовлетворять свои физиологические потребности в воде³.

В связи с этим К. Маркс отмечал: «Земля (с экономической точки зрения к ней относится и вода), первоначально обеспечивающая человека пищей, готовыми жизненными средствами, существует без всякого содействия с его стороны как всеобщий предмет человеческого труда»⁴. Но главным для

¹ Вернадский В.И. Избр. соч. Т. 4. - М.: Изд-во АН СССР, 1960. - С. 12.

² Четыре древние великие культуры возникли и развивались именно по берегам рек: в Китае - это Янцзы и
Хуанхэ, в Индии — это Инд и Ганг, ассиро-вавилонская культура — у Тигра и Ефрата, в Египте - у берегов
Нила. - См.: Мечников ЛИ. Цивилизация и великие исторические реки (Географическая теория прогресса и
социального развития). -Петроград, Голос труда, 1924. - С. 228.

³ См.: Арциховский А.В. Введение в археологию. Учебник. 3-е изд. - М.: Высш. парт. шк. при ЦК ВКП (б),
1947. - С. 33.

⁴ Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения. Пер. с нем. - 2-е изд. Т.23. М.: Политиздат. 1967. - С. 189.

развития общества являлось то, что пища и питье, по мнению древних эскулапов, есть «опора состояния здоровья»¹. Разумеется, что и на современном уровне качество такой опоры должно быть наилучшим².

Наряду с этим, по оценке Всемирной организации здравоохранения, до 80 % всех известных болезней так или иначе связаны с водой³. Коротко говоря, от этого зависит качество жизни человека, которому уделяется серьезное внимание в Шестой программе действий Европейского сообщества в области охраны окружающей среды, утвержденной решением Европейского парламента и Совета от 22 июля 2002 г. Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действия Сообщества на ближайшие годы. К ним относятся: изменение климата; природа и биологическое разнообразие; окружающая среда, здоровье и качество жизни; природные ресурсы и отходы.

К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным Шестой программой экологических действий ЕС в четырех приоритетных сферах, можно отнести следующие. В области окружающей среды, здоровья и качества жизни программа предусматривает необходимость совершенствования применения положений Рамочной водной директивы и Директивы о качестве воды для купания⁴.

Позиция России по указанной проблеме изложена в заявлении Президента РФ, который отметил, что «... Состояние водных ресурсов во многом определяет качество жизни людей, напрямую влияет на экономику страны и на уровень безопасности»⁵.

¹См.: Цельс Авл Корнелий. О медицине. Пер. с лат. - М: Второй гос. мед. ин-т им. Н.И. Пирогова, 1959. -
С. 78.

² См.: Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федера
ции на период до 2005 г. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа
1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4083; 1999. № 42. Ст. 5037.

³ См.: Келлер А.А., Кувакин В.И. Медицинская экология. - СПб, «Петроградский и К», 1998. - С. 15.

⁴ См.: Кашкин С, Калиниченко П. Новая программа действий Европейского Сообщества в области охраны
окружающей среды // Российская юстиция. - 2003. № 8. - С. 17.

⁵ См.: С водой на «ВЫ». — М.: Информ. издание, 2003. — С. 1.

По мнению В. Снакина, качество жизни представляет собой комплексную характеристику экономических, политических, социальных и экологических факторов окружающей человека среды, определяющих состояние и интенсивность его деятельности¹. Так, В. Копнов относит к числу составляющих этого понятия следующие элементы: окружающую среду, здоровье, блага цивилизации, устойчивое развитие общества и т.д.² Более краткие определения предлагает А.Л. Васильев³ и авторы зарубежных публикаций⁴.

Экологическая доктрина Российской Федерации в число приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации включает «экологические приоритеты в здравоохранении»⁵. Здесь предусмотрено, что «основными задачами в указанных областях являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни путём снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды. Для этого необходимы: оценка и снижение экологических рисков здоровья населения; обеспечение качества воздуха и воды в соответствии с установленными нормами».

Позиция законодателя по этому поводу может быть поддержана лишь частично. Излагая собственное мнение, диссертант ратует за повсеместное обеспечение населения России не только доброкачественной питьевой водой, но и за соблюдение установленных норм водопотребления, что выпол-

¹См.: Снакин В. Экология и охрана природы. Словарь-справочник/Под ред. академика А.Л. Яншина. — М.:
«Academia», 2000. - С. 133-134.

² См.: Копнов В. Принципы качества жизни // Стандарты и качество. - 2003. № 2. - С. 37-40..

³ См.: Васильев А.П. Управление качеством жизни методами стандартизации // Стандарты и качество. -
2001. №9.-С. 6-9.

⁴ См.: Fallowflied L. The quality of life. The missing measurement in Health Care. - London: Souvenir Press, 1990;
Seed P. and Lloyd G. Quality of life. - London: Jessica Kingsley Publishers, 1997; Shallock R. Quality of life. Its
measurement and use // Mental Retardaiton. - 1989. — v. 27. - № 1. - pp. 26-31; Flanagan J. A research approach
to improving the quality of life // American Psychologist. — 1978. - February. - pp. 138-147.

⁵ См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

няется далеко не везде и не всегда (например, современная ситуация с питьевой водой в г. Владивостоке, Перми, Элисте)¹.

Нормативные правовые акты Российской Федерации определяют «здоровье населения основой национальной безопасности страны»². Диссертант настаивает на необходимости комплексного подхода к решению данной проблемы. Между тем, в современных публикациях отмечается, что на этом пути «преобладают скорее дисциплинарные, а не междисциплинарные интересы. К сожалению, это в полной мере касается водных проблем. Хотя именно здесь важность междисциплинарного подхода становится все более очевидной. Вся эта проблематика тесно переплелась с такими сложными научными дисциплинами как экология, медицина, гидрология, гидрохимия, гидрогеология, экономика, правоведение, технологические науки. Комплекс знаний, накопленных в рамках перечисленных дисциплин, свидетельствует о реальных и возможных влияниях водного фактора и, прежде всего, питьевой воды на характер и уровень инфекционных и неинфекционных заболеваний, создание наследственной природы, особенностей развития человеческого организма. Оценивая роль водного фактора, следует, прежде всего, отметить, что влияние его на условия обитания человека необходимо рассматривать в зависимости от гидрологической обстановки на конкретной территории. Она слагается из триады: качество, количество и режим вод. И каждый из них способен оказывать прямое или косвенное воздействие на условия жизни и здоровье населения»³.

¹См.: Журман О. Вода по талонам // Российская газета. - 2003. 3 сент.; Её же. Вода по часам // Российская
газета. -2003. - 16 сент.

² См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ
от 17 декабря 1997 г.. (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г.) // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170. Ра
нее, отдельные аспекты этой проблемы освещались в литературе. См.: Дмитриева Т.Е. Здоровье населения
и национальная безопасность // Российские медицинские вести. - 1997. № 3. - С. 5-7.

³ Эльпинер Л.И. Питьевая вода и здоровье // Экология и жизнь. - 2000. № 2. - С. 62; Его же. Междисципли
нарный подход к решению водных проблем на международном конгрессе «ЭКВАТЭК - Вода: экология и
технология» // Водоснабжение и санитарная техника. - 2002. № 4. - С. 2-4. Ранее, в таких исследованиях
авторы использовали терминологию «факторы окружающей среды», но не «водный фактор». - См.: Хау Дж.

По официальным данным за последние десятилетия в многоводной России накопилось немало проблем, наиболее остро затрагивающих интересы большей части населения, а именно:

1. Загрязнение гидросферы и ухудшение качества вод;

2. Истощение и деградация водных объектов и водных экосистем;

3. Проявление негативных последствий гидротехнического строитель
ства;

4. Вредное воздействие вод.

5. Дефицит водных ресурсов.

6. Ухудшение состояния основных производственных фондов водного
хозяйства;

7. Снижение управляемости в сфере изучения, использования, восста
новления и охраны водных объектов¹.

Поэтому заслуживает безусловной поддержки вывод законодателя о том, что «обеспечение потребностей населения и экономики России в водных ресурсах на основе эффективного использования водно-ресурсного потенциала» является ключевой проблемой, имеющей межотраслевой и межведомственный характер².

В современной России более половины населения пользуется недоброкачественной питьевой водой. По результатам наблюдения обнаруживается, что в целом по России 29 % исследованных проб не отвечает гигиеническим требованиям по санитарно-химическим показателям. В 37 субъектах Российской Федерации этот показатель превышен. Свыше 9 % исследованных проб воды источников питьевого водоснабжения не отвечает установленным микробиологическим показателям. В г. Санкт-Петербурге этот показа-

М. Факторы окружающей среды и болезнь // Здоровье и окружающая среда. М: Наука, 1979. - С. 15-52;

Экхольм Э. Окружающая среда и здоровье человека / Под ред. В.А. Ковды. - М: Наука, 1980..

¹ См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в

2001 г.». - М.: НИА-Природа, 2002. - С. 29-36.

²См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4973.

тель составляет 64 % , в республиках Калмыкия, Дагестан, Карачаево-Черкесской 25-33 %.

Наибольшую опасность представляют поверхностные водные объекты — источники питьевого водоснабжения, 50 % которых не отвечают санитарным нормам и правилам из-за отсутствия зон санитарной охраны.

Особенно тяжёлое положение с качеством питьевой воды сложилось в Республиках Калмыкия, Карелия, Дагестан, Мордовия, Карачаево-Черкесской, Ингушской республиках, Приморском крае, Архангельской области, Томской, Калужской и ряде других областей. На этих территориях качество воды в 2-5 раз ниже, чем в среднем по России.

Вызывает крайнюю озабоченность и состояние подземных водных объектов - источников водоснабжения. На территории Российской Федерации выявлено 4002 участка загрязнения. Наибольшую опасность представляет загрязнение подземных на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 — 2002 гг. было отмечено на 749 водозаборах, включая одиноч- ные эксплуатационные скважины¹.

Количество проб питьевой воды, не отвечающих гигиеническим нормативам по санитарно-химическим и микробиологическим показателям, остается высоким, особенно из поверхностных водных объектов. 19,6 % поверхностных и подземных водных объектов - источников питьевого водоснабжения не отвечает санитарным нормам². Возрастающее биологическое и токсическое загрязнение хозяйственно-питьевых и рекреационных водных объектов ведет к существенному повышению уровня заболеваемости. Особенно тяжёлая медико-экологическая обстановка сложилась в бассейнах Волги, Дона, Камы, Северной Двины, Урала, Оби, Енисея, на российском по-

¹См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в
2002 г. -М.: НИА-Природа, 2003. - С. 229.

См.: Государственный доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в

2 000 г.». - М.: Министерство здравоохранения Российской Федерации, 2001. - С. 20.

бережье Черного, Каспийского и Азовского морей, а также в некоторых других районах¹.

Материалы указанной практики убедительно подтверждают, что водный фактор входит в число негативных причин, влияющих на жизнь и здоровье населения², а это происходит в результате нашей вседозволенности по отношению к природе³. Поэтому такой фактор следует вполне обоснованно считать одним из направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.

Известно, что под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной долголетней жизни, представление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья⁴.

Основными направлениями в реализации политики в области охраны здоровья является совершенствование законодательства Российской Федерации и определение приоритетов профилактической деятельности применительно к рассматриваемой проблеме. К их числу, по нашему мнению, следует отнести:

1) оценку и снижение экологических рисков⁵ здоровья населения. По данным специалистов, ущерб от потери здоровья населения в связи потреб-

¹См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов в Российской Федерации в 2002 г. - М: НИА-
Природа, 2003. - С. 221.

² См.: Влияние водного фактора на здоровье населения // Воды России (состояние, использование, охрана).
1996 - 2000 годы. - Екатеринбург, Изд-во РосНИИВХ, 2002. - С. 175 - 181.

³ См.: Краснопольская И. Можно ли заразиться раком? Академик РАМН Геннадий Онищенко раскрывает
инфекционную природу возникновения инфаркта и некоторых опухолей // Российская газета. - 2003. - 11
июня.

⁴ См.: Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г. Одобрена распо
ряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3734.

⁵ Экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для
природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычай-

лением некачественной питьевой воды в целом по России оценивается в 33, 7 млрд. рублей в год¹;

2) необходимость сквозного закрепления в действующем законода
тельстве права человека на необходимое количество питьевой воды норма
тивного качества, как одного из важнейших обеспечительных условий жизни
и здоровья российского общества. До настоящего времени это сделано лишь
отчасти в водном и санитарном законодательстве, но в Конституции РФ та
кое упоминание отсутствует. На федеральном, субфедеральном, региональ
ном и местном уровнях такая идея послужит основой для совершенствования
нормотворчества не только в сфере здравоохранения и окружающей среды,
но и в области жилищно-коммунального хозяйства, охраны труда, упорядо
чения управленческой деятельности, профилактики правонарушений. В каче
стве первого шага (приоритета) в этом направлении диссертант рассматрива
ет целесообразность внесения соответствующих поправок в Конституцию
РФ;

3) В современной России при рассмотрении проблемы правового регу
лирования обеспечения населения питьевой водой нормативного качества
приоритетом профилактической деятельности в этом направлении следует
считать восстановление благоприятной водной среды на водных объектах
как основы права граждан на чистую воду. В своё время недостаточное фи
нансирование федеральной целевой программы «Возрождение Волги»² не
позволило завершить строительство ряда первоочередных водоохранных
объектов общей стоимостью 20 млрд. рублей. В связи с этим федеральной

ными ситуациями природного и техногенного характера. - См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

¹ См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в 2002 году». — М.:
НИА-Природа, 2003. - С. 241; Добрынина Е. Губит людей вода? // Российская газета. - 2003. - 29 апр.

² См.: СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2051. Ныне подпрограмма «Возрождение Волги» входит в федеральную целе
вую программу «Экология и природные ресурсы России (2002 -2010 годы)» // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст.
4973.

целевой программой «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы) строительство таких объектов отнесено к числу приоритетных¹;

4)        Для нужд населения и хозяйственного комплекса страны ежегодно
используется около 67 кубических километров воды, в том числе, на хозяй
ственно-питьевые нужды используется чуть меньше 14 кубических километ
ров воды. Учитывая, что предстоящий подъем экономики страны будет со
провождаться ростом потребности в водных ресурсах,   проблема водного
фактора будет обостряться. В целях недопущения указанной ситуации на
предстоящий период   целесообразно уделить особое внимание внедрению
водосберегающих технологий, развитию систем повторного и оборотного
водоснабжения² с тем, чтобы к 2010 году увеличение водопотребления не
превысило 10 % относительно уровня 2000 года. Это позволит в полной мере
обеспечивать приоритеты   удовлетворения   питьевого   и   хозяйственно-
бытового водоснабжения населения, а соответственно улучшить ситуацию в
области охраны здоровья населения и профилактики заболеваний;

5) В России насчитывается около 65 тысяч гидротехнических соору
жений, принадлежащих различным субъектам хозяйствования (в государст
венной собственности находится немногим более 3 % водохранилищ). Во-
доподпорные гидротехнические сооружения ГЭС являются источником по
вышенной опасности. Средний срок службы гидротехнических сооружений
(40 - 50 лет) превысили 18 ГЭС, из которых 11 перешли 60 - летний рубеж.
Более 1400 сооружений находятся в аварийном состоянии, 300 из них не
имеют собственника. В зону риска попадают свыше 40 млн. человек, тысячи
объектов экономики, миллионы гектаров сельскохозяйственных угодий.
Возможный ущерб в результате аварий гидротехнических сооружений оце
нивается в 250 млрд. рублей. В связи с этим, в повестку дня заседания Пре
зидиума Госсовета от 3 сентября 2003 г. были включены вопросы принад-

¹См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4973.

² Сейчас в оборотных и повторно — последовательных системах водоснабжения используется 127 кубиче
ских километров воды.

лежности «бесхозных» гидросооружений¹, что позволит избежать многих неприятностей;

6)       Известно, что обеспечение питьевой 61 миллиона человек, прожи
вающих в Волжском бассейне, осуществляется в основном за счет водохра
нилищ. Очевидным приоритетом при совершенствовании действующего за
конодательства является корректировка совокупности нормативных право
вых актов, регулирующих режим их использования.   Обязательность такой
работы не подлежит сомнению, поскольку Правила эксплуатации волжских
водохранилищ принимались еще в восьмидесятых годах прошлого столетия
и давно устарели. Так, необходимо срочно пересмотреть статус Иваньковско
го водохранилища как основного источника   питьевого водоснабжения г.
Москвы². Специалисты справедливо отмечают³, что Нижегородская, Чебок
сарская, Волжская ГЭС эксплуатируются с нарушением требований законо
дательства о декларировании безопасности гидротехнических сооружений⁴;

7) На всех крупных водохранилищах происходят интенсивный размыв
и обрушение берегов, создающие угрозу для населенных пунктов и ведущие
к затоплению и заболачиванию земель сельскохозяйственного назначения⁵.

¹См.: Добрынина Е. Главное не утонуть. Выездное заседание президиума Госсовета было посвящено вод
ной проблеме // Российская газета. - 2003. - 4 сент.

² См.: Виноградов B.IL Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзо
ру за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. -
2001. №2.-С. 37.

³ См.: Козлова Н. Хочу дворец на берегу Волги //Российская газета. - 2002. - 22 авг.

⁴' См.: Закон РФ от 23 июня 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2001. № 1 (Ч. I). Ст. 2; № 53 (Ч. I). Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3033. Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5698.

⁵' Протяжённость береговой линии водохранилищ России составляет примерно 76 тыс. км, из которых 42 тыс. км - абразионноопасные. Только по водохранилищам Волжско —Камского каскада в зоне опасных бе-регообрушений находятся 203 населённых пункта. Общие потери земель составляют около 40 тыс. га. В зону оползневых процессов попадают такие крупные города как Нижний Новгород, Ульяновск, Сызрань, Саратов, Волгоград. - См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2001 г.». - М: НИА-Природа. 2002. - С. 32; Иванова Е. Как защитить нашу Волгу? //Аргументы и факты. - 2002. № 12. - С. 9.

Но несомненным приоритетом в профилактической деятельности по охране здоровья людей является учет следующих обстоятельств. По данным проку-» ратуры, на территории Волжского бассейна насчитывается 11 тысяч скотомогильников, причем в 6 тысячах из них есть сибирская язва, которая хранится в земле десятилетиями. Именно такие опасные скотомогильники находятся под водой Куйбышевского водохранилища в Ульяновской области. Водой Чебоксарского водохранилища были подмыты стенки скотомогильника с сибирской язвой в Килемарском районе республики Марий Эл. И как результат — вспышка сибирской язвы в Астраханской области в 1993 г., Ульяновской области - в 1997 г., Чувашии - в 1998 г. В период весеннего паводка 2003 г. в Приволжском федеральном округе планировалось усилить защиту скотомогильников с захоронениями сибирской язвы и складов с химическими веществами и удобрениями¹.

Принимая во внимание юридическое значение единства воды и земли в
водном объекте, целесообразно остриё профилактической деятельности на-
• править, прежде всего, на недопущение произвольных захоронений скота на

местах и ужесточение надзорной деятельности ветеринарных органов в этой сфере. Проверки природоохранной прокуратуры показали, что до недавнего времени ветеринары Волгоградской, Самарской и Астраханской областей руководствовались в подобных случаях ветеринарно-санитарными правилами 1951 года, которые были отменены ещё семь лет назад² (в связи с принятием Закона РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии»³);

Известно, что пользование водами, которые утратили качества природного блага, будучи выделенными из природной среды, в результате применения к ней труда, рассматривается как пользование товарно-

¹См.: В России // Саратовские вести. — 2003. - 22 марта; Александров А. Кто убережёт москвичей от сибир
ской язвы //Аргументы и факты. - 2003. № 36. — С. 7; Колесов А. Сибирская язва подбирается к Москве
//Аргументы и факты. - 2003. № 36. - С. 10.

² См.: Козлова Н. Указ соч. // Российская газета. - 2002. - 22 авг.

³ См.: ВВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2002. № i. Ст. 2.

материальными ценностями¹. И это одно из оснований для участия гражданского законодательства в правовом обеспечении населения питьевой водой нормативного качества (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации²), позволяющее сформулировать очередные приоритеты профилактических мероприятий, направленных на охрану здоровья населения:

8) Закрепление права человека на необходимое количество питьевой
воды нормативного качества в Конституции РФ позволит в полной мере реа-
лизовывать содержание п. 2 ст. 2 ПС РФ о том, что «неотчуждаемые права и
свободы человека и другие нематериальные блага защищаются граждан
ским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематери
альных благ»;

9) Указанное право позволит оградить жизнь и здоровье миллионов
людей от чрезмерного влияния неоправданных коммерческих интересов при
обеспечении населения питьевой водой нормативного качества³. Например,
современная ситуация в г. Владивостоке, Перми и т. п.;

10) Нерациональные подходы в деле обеспечения населения питьевой водой можно связывать с фактами неоправданной расточительности. Диссертант имеет в виду высокий уровень удельного водопотребления городского

¹См.: Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР (проблемы совершенствования советско
го водного законодательства об использовании водных ресурсов). — М.: Юридическая литература, 1965. — С.
5.

² См.: Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 32.
Ст. 3301; Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г // СЗ РФ. 1996. №
5. Ст. 410; Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. // СЗ РФ. № 49.
Ст. 4552 (введена в действие с 1 марта 2002 г.). Изменения в ПС РФ - См.: СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1093; №
28. Ст. 2790; № 48. Ст. 4746; 2003. № 2. Ст. 160, 167; № 13. Ст. 167.

³ Известно, что 5 декабря 2002 г. мэр Москвы направил письмо Президенту РФ с предложением продавать
воду западносибирских рек странам Центральной Азии, т. е. возродить проект, отвергнутый еще в 1987 г. -
См.: Чичкин А. Поворачиваем реки к рынку? // Российская газета. — 2002. - 6 дек. Между тем в литературе
справедливо отмечается: «вода, целителышца и дарительница, может стать и предметом спекуляций - смот
ря кому, попадёт она в руки». - См.: Юрков А. Вода как беда // Российская газета. - 2003. - 29 янв.; Глазов-
ский Н.Ф., Голицын Г.С., Зеликин МИ, Котляков В.М., Соколов Б.С, Энеев Т.М. Вода - в песок, деньги -
на ветер?//Российская газета. -2003. -19февр. и т.д.

населения России по сравнению с развитыми европейскими странами¹. Так, ежегодное потребление свежей воды в 40 раз превышает суммарное потребление всех остальных воспроизводимых и невоспроизводимых природных ресурсов².

В связи с этим, особое значение приобретает деятельность, направленная на гармонизацию законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере экологии и рационального природопользования в соответствии с международным правом в целях создания благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций в сферу охраны окружающей среды и экологической безопасности³;

11) В современный период централизованным питьевым водоснабжением охвачено 98 % городского населения и 64 % сельского⁴. Из 64 тысяч российских водопроводных систем лишь у 2,5 тысяч очистные сооружения соответствуют норме. По данным Минздрава России, 20,3 % воды, поступающей по водопроводам в квартиры россиян, не отвечают гигиеническим требованиям по санитарно-химическим показателям в результате износа труб. Даже, если вода добывается из вполне благополучного водного объекта, то вскоре в трубах образуются отложения, которые в человеческом организме вызывают рак, язву желудка и лейкемию. Самое лучшее положение с питьевой водой сегодня в Москве: эксперты утверждают, что вода из-под крана безвредна. Постепенно улучшается качество питьевой воды в Воро-

¹См.: Жуков Н.Н., Железнова Г.Л,, Орлов Г.А. Снижение потерь питьевой воды в системах коммунального
водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 8. — С. 15.

² См.: Беляев С.Д., Дальков М.ГХ, Прохорова Н.Б., Черняев А.М. Водохозяйственная политика // Вода Рос
сии. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во
«АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 12.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4973.

⁴ См.: Полезная книжка. Глава пятьдесят третья. Вода по закону // Российская газета. - 2002. - 28 июля.

34 нежской (7)¹, Пензенской, Липецкой, Иркутской, Курской областях, а также

-у

в Чувашской Республике .

Поэтому в ближайшей перспективе станут приоритетными работы по обновлению экологических и санитарных стандартов, норм и нормативов, усилению контроля за их соблюдением, развитию экологического мониторинга³;

12) На наш взгляд, следует поддержать законопроект депутата Госду
мы РФ В. Комиссарова, суть которого сводится к тому, что водоснабжающие
организации, лишающие граждан такого блага, как централизованное снаб
жение горячей водой, нарушают тем самым четыре статьи Конституции, в т.
ч. и право на охрану здоровья (ст. 41). Автор рассчитывал, что коллеги по па
лате его оперативно поддержат, но этого не случилось⁴;

13)       Снижение уровня загрязнения окружающей среды и оздоровление
регионов и городов с неблагоприятной экологической обстановкой (напри
мер, Среднего Поволжья),   возможно за счёт технического перевооружения
и внедрения   экологически безопасных и здоровых технологий на предпри
ятиях различных отраслей промышленности и жилищно-коммунального хо
зяйства. В связи с этим огромное значение имеет введённая в апреле 2002 г.
на московском заводе «АНД   Газтрубпласт» первая в России технологиче
ская линия по производству гибких полимерных труб с пенополиуретановой
теплоизоляцией. Они получили название ПРОФЛЕКС и предназначены для
внешних сетей горячего и холодного водоснабжения.   Такие трубы намного

¹ Высказываются и противоположные мнения. См.: Литвинцев Г. Хотели моря, а вышла лужа // Российская
газета. - 2002. - 31 авг.

² См.: Львова М. Можно ли пить воду из-под крана // Аргументы и факты. - 2002. № 37. - С. 17.

³ Так, постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. утверждено Положение об организации и
осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мо
ниторинга) - См.: СЗ РФ. 2003. № 14. Ст. 1278.

⁴ См.: Сухов И. Неустойка за недомывку. В Госдуме задержался закон о конституционном праве на горячую
воду // Саратовские вести. - 2002. - 18 апр.

долговечнее стальных, не «зарастают» ржавчиной и другими отложениями, экологически чисты и гигиенически безопасны¹;

14) Задачи технического перевооружения не могут быть последовательно решены без предварительного (заблаговременного, опережающего) решения проблем охраны труда, связанных с осуществлением процессов водоснабжения. Правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателем и работниками устанавливают Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации»² и Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.³ Если в первом законоположении не уделялось достаточного внимания вопросам сохранения жизни и здоровья работников, то в ТК РФ предусматривается, что к одному из основных направлений государственной политики в области охраны труда относится «обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников» (ст. 210). По нашему мнению, эта идея должна получить распространение и в части седьмой данной статьи, которая гласит: «координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей природной среды и других видов экономической и социальной деятельности». Предлагаемая автором редакция может выглядеть следующим образом: « координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей среды⁴ и других видов экономической и социальной деятельности, соответствующей интересам сохранения жизни и здоровья работников»⁵.

Подобного обсуждения заслуживают и некоторые нормативные правовые акты, действующие в сфере ЖКХ. В частности, Межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйст-

¹См.: Владимиров А. Победный марш сшитых труб. Новые технологии помогут реставрировать «ржавое
хозяйство» ЖКХ // Российская газета. - 2002. - 31 окт.

² См.: СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702; 2002. № 21. Ст. 1916.

³ См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. I). Ст. 3; № 30. Ст. 3014; № 30. Ст. 3033 (далее - ТК РФ).

⁴ В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». - См.: СЗ
РФ. 2002. № 2. Ст. 133. •

⁵ В том числе и при осуществлении водохозяйственной политики государства. — См.: Беляев С.Д., Дальков
М.П., ПрохороваН.Б., Черняев А.М. Указ. соч. -С. 13.

ва предусматривают: «Организации должны обеспечивать соблюдение нормативов по охране окружающей природной среды на основе экологически безопасных технологий и производств, надёжной и эффективной эксплуатации систем водоснабжения и канализации» (п. 2.2.1.)¹. На наш взгляд, более целесообразной представляется следующая редакция указанного пункта: «Организации должны руководствоваться интересами сохранения жизни и здоровья работников, обеспечивать соблюдение нормативов по охране окружающей среды² на основе безопасных для человека и окружающей среды технологий и производств, надёжной и эффективной эксплуатации систем водоснабжения и канализации».

Думается, что указанный перечень приоритетов не является исчерпывающим. Его можно считать всего лишь определенным «кирпичиком» как в современном научном фундаменте развития законодательства об обеспечении питьевой водой нормативного качества населения Российской Федерации, так и в содержании Федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002 - 2006 годы (разделы 6 «Экология и рациональное природопользование» и раздела 7 «Социально-экономические технологии» блока I «Ориентированные фундаментальные исследования»)³, а также в Перечне направлений научного обеспечения мероприятий подпрограммы «Водные ресурсы и водные объекты» Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы), которые утверждены приказом МПР России от 18 ноября 2002 г. (в ред. приказа МПР России от 19 мая 2003 г.).

¹ Утверждены постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 16
августа 2002 г. Зарегистрированы в Минюсте РФ 9 октября 2002 г. - См.: // Российская газета. - 2002. -
2бокт.

² В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». - См.: СЗ
РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

³ Утверждена постановлением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. (с изм. от 14 ноября 2002 г.). - См.: СЗ
РФ. 2001. №.36. Ст. 3564; 2002. № 47. Ст. 4680.

§ 2. Концептуальные основы государственной политики в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества

Проблема обеспечения населения питьевой водой в достаточном количестве и нормативного качества имеет общегосударственное значение и требует комплексного решения¹. По мнению диссертанта, при сохранении существующей водохозяйственной политики в России решить указанную проблему невозможно даже теоретически.

В действующем законодательстве правовому закреплению отношений обеспечения населения питьевой водой нормативного качества уделяется, по нашему мнению, неоправданно мало внимания, начиная с терминологии. В частности, при анализе содержания Водного кодекса Российской Федерации² обнаруживается, что в перечне основных понятий, используемых в законе, определение такого сложного по своей смысловой нагрузке понятия как «водоснабжение» отсутствует, хотя и используется в ст. ст. 133 - 135 ВК РФ. Налицо неоправданное выпадение весьма важного логического звена терминолого-понятийного аппарата, без которого трудно уяснить реально существующие связи между рассматриваемыми в ВК РФ терминами «водопользователь» и «водопотребитель», «водозабор» и «водохозяйственный объект». Очевидно, что есть смысл заполнить этот пробел в содержании ст. 1 ВК РФ.

Между тем, в Водном кодексе РФ разъясняется смысл азбучных терминов - «вода», «воды», «акватория» и т.п.З. Кроме того, в ст. 1 ВК РФ

¹См.: СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1294; Указанный вывод вновь прозвучал на заседании Круглого стола в Совете
Федерации от 26 июня 2003 г. по теме «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».
//Использование и охрана природных ресурсов в России. - 2003. Спецвыпуск. № 9 - 10. - С. 4-5.

² См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030; 2002. № Ц. Ст. 1019; 2003. № 27 (Ч. 1). Ст.
2700-(далее-ВК РФ).

³ Указанные вопросы уже привлекали внимание специалистов. - См.: Мухамет-Ирекле А. О практическом
значении некоторых терминов водного права // Водное хозяйство России. Т. 3. - 2001. № 1. - С. 3-16.

отсутствует определение базового термина «вода питьевая» 1, но раскрываются содержание терминов «сточные воды», «дренажные воды» и т.д. Объективное понимание огромного значения питьевой воды для качества жизни россиян обязывает диссертанта предложить законодателю очередную рекомендацию по поводу внесения необходимого дополнения в ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации.

По мнению Н.И. Матузова, «институт права - это небольшая,
устойчивая группа правовых норм, регулирующих определённую
разновидность общественных отношений»². Указанный вывод может быть
распространён и на общественные отношения в сфере обеспечения населения
питьевой водой, которые обладают известным своеобразием, чрезвычайной
разветвлённостью и объективно требуют надлежащего правового
урегулирования. Подтверждением является ситуация, когда в Российской
Федерации каждый второй житель вынужден использовать для питьевых
целей воду, не соответствующую по ряду показателей гигиеническим
требованиям; почти треть населения страны пользуется

децентрализованными источниками водоснабжения без соответствующей водоподготовки; население ряда регионов страдает от недостатка питьевой воды и отсутствия, связанных с этим, надлежащих санитарно-бытовых условий. Отставание России от развитых стран по средней продолжительности жизни и повышенная смертность (особенно детская) в значительной мере связаны с потреблением некачественной воды.

¹По мнению специалистов, вода питьевая — вода, в которой органолептические, бактериологические и
химические показатели находятся в пределах норм питьевого водоснабжения. - См.: Снакин В. Экология и
охрана природы // Словарь - справочник / Под ред. академика А.Л. Яншина. М.: Academia, 2000. - С. 56;

2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. Саратов, СВШ МВД
РФ. 1995.-С. 298.

На наш взгляд, в области правового регулирования отношений по обеспечению населения питьевой водой нормативного качества в российском законодательстве должны учитываться следующие моменты:

1. Процесс обеспечения водой населения и объектов экономики начинается с выбора подходящего для этой цели водного объекта. Автор озабочен неоправданной лаконичностью указаний законодателя на этот счет: «Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты» (ч. 2 ст. 133 ВК РФ). На территории современной России для питьевого водоснабжения используются около 130 тысяч рек, более сотни крупных озёр и болот, которые уже подверглись негативному влиянию хозяйственной жизни общества. Поэтому содержание 24 статей Водного кодекса РФ посвящено только вопросам охраны, но не выбору подходящих водных объектов — источников для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу имеет следующее положение: «отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации» (ч. 3 ст. 133 ВК РФ). Принимая во внимание юридическое значение единства земли и воды в водных объектах, автор вправе по-иному оценивать статус водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Предусмотрено, что водоохранные зоны таких водных объектов «объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации» (ч. 6 ст. 111 ВК РФ). На наш взгляд, представляется вполне логичной возможность распространить указанный режим и на сами водные объекты, руководствуясь интересами здоровья населения.

2. Довольно скромен вклад законодателя в регулирование отношений
по забору воды из водных объектов для удовлетворения питьевых и бытовых
нужд населения с применением сооружений, технических средств и
устройств (осуществление так называемого специального водопользования,
которое реально оказывает влияние на состояние вод, а соответственно и на
здоровье людей, пользующихся данным водным объектом). Это всего лишь
ч. 3 ст. 86 ВК РФ, а в Особенной части Кодекса - ст. 135, которая
предусматривает:

«При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями деятельности которых, является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение и которые имеют лицензию на водопользование.

При нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом».

Такое изложение материала даёт мало позитивной информации заинтересованным лицам, особенно тогда, когда человек узнает, что он может на законном основании черпать ведром воду из реки, озера или пруда. А между тем, для раскрытия смысла фрагмента «в соответствии с настоящим Кодексом», следует учитывать, по нашему мнению, разнообразные требования статей 20, 46, 47, 52, 54, 86 и 87 ВК РФ.

3. Известно, что в регулировании отношений по обеспечению
населения питьевой водой нормативного качества принимают активное
участие гражданское, финансовое, налоговое, и иные отрасли российского
законодательства с того момента, когда природные запасы вод становятся
товарно-материальными ценностями.

Но в целом главенствующая роль в регулировании отношений по обеспечению населения России питьевой водой в современный период

РОССИЙСКАЯ

госудАРСтг£п?

отводится нормам института права водопользования и нормам института купли-продажи воды в гражданском законодательстве, а также санитарному и экологическому нормированию.

На наш взгляд, правовой институт обеспечения питьевой водой населения России можно определить как:

1) материальный - поскольку осуществляется правовое регулирование
отношений обеспечения населения питьевой водой нормативного качества;

2) межотраслевой - так как в регулировании отношений обеспечения
водой принимают участие нормы различных отраслей права;

3)       сложный   (комплексный) - в связи с тем, что:   а) регулирование
процессов природопользования   вообще должно осуществляться   только на
основе комплексного подхода;    б) в состав рассматриваемого института
входят такие субинституты как институт права собственности на водные
объекты - источники питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,

институт купли-продажи воды при централизованном водоснабжении, институт управления в области использования и охраны водных объектов т.д.;

4) охранительный. Такой признак означает, что институт направлен на
охрану общественных   отношений.   И диссертант уделяет значительное
внимание охране отношений обеспечения населения питьевой водой в
соответствующих разделах работы.   Но свою приверженность указанному
признаку необходимо обосновать дополнительно и вот почему. Известно, что
современная наука различает, по крайней мере, два аспекта ответственности
— негативную (ретроспективную) и позитивную (перспективную). Первый
предполагает      ответственность       за   уже   совершённые   деяния.   Это
классический вид ответственности. А позитивная ответственность — не что
иное,   как   чувство   морально-правового   долга,   гражданской   позиции,
развитого правосознания. Она вытекает   из реального социально-правового
статуса субъекта и может быть названа также статусной ответственностью¹.

¹ См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. - М.: Юристь, 2001. -

Известно, что в законотворчестве последнего времени получил широкое распространение термин «концепция»¹, который, в изложении И.А. Игнатьевой, «понимается как система взглядов на определённую сферу жизни общества»². Этим и объясняется тот факт, что в современном законодательстве термин «концепция» применяется в 1027 документах. Примечательно, что в юридической литературе основной массив публикаций по данной проблематике посвящается анализу концепций развития (формирования) отдельных отраслей российского законодательства³. Следует согласиться с С.А. Боголюбовым, который отмечает: «Задачами права не является провозглашение концепции, поддержка распространённой, модной точки зрения, хотя правовое регулирование общественно значимых отношений должно базироваться на научно обоснованных концепциях, исходить из них. Именно этот нюанс является принципиальным: право основывается на научном мнении, но не должно навязываться с помощью обязательных предписаний»⁴.

Диссертант намерен исследовать концептуальные подходы применительно к конкретному направлению социально-экономической деятельности общества — правовому регулированию отношений обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества как важнейшему элементу качества жизни людей. По мнению А.К. Голиченкова,

С. 451; Черных Е.В. О двух аспектах правовой ответственности // Вопросы теории государства и права. -Саратов: Изд-во СГУ, 1976. - С. 32-40; Назаров Б.Д. О юридическом аспекте позитивной ответственности // Сов. государство и право. - 1981.№ 10. - С. 15 и т.д.

¹ Концепция - система взглядов на что-нибудь; основная мысль - См.: Ожегов СИ. и Ю.Н. Шведова.
Толковый словарь русского языка: Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В.
Виноградова. - 4 изд., доп. - М.: Азбуковник. 1998. - С. 293.

² Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. - М: Изд-во МГУ,
2001.-С. 146.

³ Обстоятельные обзоры литературы по указанным вопросам изложены в следующих работах: Голиченков
А.К. Понятие концепции развития отрасли законодательства: опыт научных исследований и практических
разработок // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практ. конф. 1995 - 1998 гг. / Под ред.
А.К. Голиченкова. - М.: Зерцало. 1999. - С. 201-213; Игнатьева И.А. Указ. соч. - С. 143-168.

⁴ Боголюбов С. А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. - 2000. № 11. - С. 7.

законодательством Российской Федерации уже накоплен опыт разработки и юридического оформления документов концептуального характера в различных сферах деятельности¹. Это проявляется в наборе элементов, составляющих структуру документа. Здесь обычно излагаются обоснование и (или) развёрнутые характеристики таких элементов концепции как:

а) необходимость (определение потребности) деятельности, концепция
которой предлагается;

б) её цели и задачи;

в) принципы деятельности, концепция которой предлагается;

г) её основные этапы;

д) основные направления деятельности, концепция которой
предлагается;

е) механизм реализации предлагаемой деятельности (концепции этой
деятельности;

ж) иные элементы, такие как зарубежный опыт, прогноз последствий
реализации концепции и др.².

Как правило, осуществление такой деятельности связано с планированием, которому и сегодня уделяется немалое внимание в процессах обеспечения населения питьевой водой нормативного качества (ст. 75 - 77 ВКРФ).

Если следовать предложенной схеме, то можно полагать, что отправной точкой научного обоснования правового обеспечения обсуждаемой темы является постановление Правительства РФ от 18 октября 1992 г. «О неотложных мерах по обеспечению питьевого водоснабжения в Российской Федерации». В данном нормативном акте впервые устанавливается необходимость приоритетного развития и реконструкции

¹Если коснуться истории рассматриваемой проблемы, то будет вполне справедливо указать на программы
ГОЭЛРО (1920 г.), «Большая Волга» (1932 г.), мелиорации (1984 г.), при реализации которых решались
задачи комплексного использования водных ресурсов, включая и проблемы обеспечения населения
питьевой водой нормативного качества.

² См.: Голиченков А.К. Указ. соч. - С. 202-204.

объектов питьевого водоснабжения за счёт всех источников

финансирования, а также реализации мер по улучшению обеспечения населения питьевой водой нормативного качества при формировании прогнозов социально-экономического развития регионов¹.

Известно, что концептуальные подходы в рассматриваемой сфере были реализованы в содержании следующих федеральных целевых программ²: «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и её притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна (Возрождение Волги)»³ и «Обеспечение населения России питьевой водой»⁴.

Научные основы для законотворчества в этой области необходимы и для преодоления недостатков, которые были допущены законодателем в содержании ранее принятых нормативных правовых актов. Так, анализ содержания ранее принимавпгахся программ позволяет придти к выводам, что такие документы носили затратный характер, были недостаточно проработаны с точки зрения своевременного финансирования, отличались неконкретностью, а также в них не уделялось достаточного внимания местным условиям и т.д.⁵.

По нашему мнению, в Порядке разработки и реализации целевых программ⁶ остались незаслуженно забытыми приоритетные интересы охраны здоровья населения потому, что «предложения о программной разработке с обоснованиями направляются в Минэкономики РФ, а предложения о

'См.: САППРФ. 1992. № 17. Ст. 1399.

² См.: СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669. Их применение в целях планирования осуществляется на основании как
экологического (ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.), так и
водного законодательства (ст. 77 ВК РФ).

³ См.: СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 58.

⁴ См.: СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 57.

⁵ См.: Поздина Е.А, Прохорова Н.Б. Концепция программно-целевой технологии оптимального
водопользования в бассейне реки // Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под
ред. AM. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 119.

⁶ Утверждён постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. - См.: СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.

программной разработке научно-технических проблем гражданского назначения направляются также в Минпромнауки РФ»¹. Указанные министерства представляют обоснованные предложения в Правительство РФ, которое принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости её разработки, определяет государственного заказчика. На наш взгляд, перечень заинтересованных ведомств является неполным и вот почему. В результате анализа экологического (ст. 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»)² и санитарного (ст. ст. 12-28 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»)³ законодательства диссертанту представляется вполне обоснованным вывод о том, что при отборе целевых программ и последующей их передаче в Правительство РФ должны принимать обязательное участие не только Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, но и Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также МПР России⁴.

По крупномасштабным и особо значимым целевым проблемам по решению Правительства Российской Федерации или на основе межгосударственного (межправительственного) соглашения могут разрабатываться концепции решения программных проблем. Принимая во внимание именно такие обстоятельства, постановлением Правительства РФ

¹ Сейчас это Министерство образования и науки Российской Федерации. - См.: Указ Президента Российской
Федерации от 9 марта 2004 г. « О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // СЗ
РФ. 2004. №11. Ст. 945.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 16 мая 2000 г. приказом Госкомэкологии России утверждено Положение
об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской
Федерации.

³ См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2002. (Ч.1).№1. Ст. 2; 2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2700.

⁴ Названия министерств излагаются в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта
2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

от 6 марта 1998 г. была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой»¹.

В соответствии с постановлением Правительства от 26 июня 1995 г. любая концепция решения программной проблемы должна была определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации, а также необходимые для этого размеры ресурсов.

При сопоставлении позиции А.К. Голиченкова по поводу набора элементов в структуре документов концептуального характера и текста указанного постановления Правительства можно прийти к следующему выводу. В содержании документа реализуются, хотя и не полностью, идеи концептуального подхода в законотворческой практике применительно к регулированию отношений в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества. Дополнительные аргументы своих суждений диссертант намерен представить на следующих конкретных примерах.

Анализируемая структура в целом присуща и Концепции программы «Обеспечение населения России питьевой водой» (далее - Программы), но её отдельные элементы заслуживают особого обсуждения.

1. Цели, сроки и этапы реализации Программы. Провозглашается, что «главными целями Программы являются улучшение обеспечения населения водой питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве; улучшение на этой основе состояния здоровья населения и оздоровление социально-экономической обстановки в Российской Федерации; восстановление, охрана и рациональное использование источников питьевого водоснабжения».

Чёткое установление приоритетов должно означать и главенствующую роль тех федеральных органов, на которые законодательно возлагается реализация указанных задач. В данном случае автор имеет в виду органы Министерства здравоохранения и социального развития Российской

¹ См.: СЗ РФ. 1998. № п. Ст. 1294.

Федерации. Однако, в постановлении Правительства РФ от 6 марта 1998 г. предусматривается, что государственным заказчиком - координатором Программы определено Министерство природных ресурсов Российской Федерации, а государственными заказчиками по отдельным направлениям работ и объектам федерального значения - Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике¹ и Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации². Функции государственных заказчиков при проведении мероприятий регионального и местного значения возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые разрабатывают региональные программы обеспечения населения питьевой водой и организуют их выполнение.

Легко убедиться, что в рассматриваемом документе участию органов Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в решении задач обеспечения населения питьевой водой, как важнейшему условию обеспечения здоровья людей, просто не нашлось места. Между тем именно данному ведомству должна быть отведена роль координатора (либо члена специально созданного координационного Совета) при подготовке федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой».

К сожалению, неоправданная политика устранения органов Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от участия в решении проблем обеспечения населения питьевой водой нормативного качества продолжается. Своим поручением от 2 октября

¹Ныне - Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Министерства
промышленности и энергетики Российской Федерации. - См.: Указ Президента Российской Федерации от 9
марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // СЗ РФ. 2004. №11. Ст.
945.

² Сегодня это Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - См.: Указ Президента
Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ РФ. 2004.11. № 945.

2003 г. Правительство РФ поручило МПР России, Минфину России, Минсельхозу России, а также бывшим Минэкономразвития России и Госстрою России разработать и до 31 марта 2004 г. представить в Правительство РФ согласованные проекты Основных направлений развития водохозяйственного комплекса России до 2 010 г. и план мероприятий по их реализации; Минфину России, МПР России, бывшим Госстрою России и Минэкономразвития России обеспечить осуществление предусмотренных федеральными целевыми программами водохозяйственных и водоохранных мероприятий, необходимых для повышения качества водоснабжения населения, улучшения состояния водных объектов и обеспечение зашиты территорий от наводнений и других опасных гидрологических воздействий¹. При проведении административной реформы ситуацию следует исправить.

2. Инвестиционные подпрограммы. В Концепции Программы особо отмечается, что финансирование первоочередных мероприятий по обеспечению населения России питьевой водой должно осуществляться за счёт федерального бюджета в размере не более 9 % общего объёма средств, а остальные 91 % средств на эти цели выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации. Мировой финансовый кризис 1998 г., затронувший и российскую экономику, не позволил по официальной версии выполнить намеченные цели в области водоснабжения. Об этом свидетельствует решение коллегии Минздрава РФ от 19 февраля 2002 г.: «проблема обеспечения населения доброкачественной питьевой водой продолжает оставаться острой. Показатели бактериального загрязнения воды источников водоснабжения и питьевой воды стабилизировались на высоком уровне».

Не лучшим образом на сегодня выглядит ситуация в области обеспечения населения питьевой водой и в регионах, где в последние годы принимались специальные нормативные правовые акты по упорядочению ситуации в рассматриваемой сфере. Например, распоряжение Главы

¹ См.: Тарасов Н.М. Водное хозяйство России: вчера, сегодня, завтра // Природные ресурсы России: Управление, экономика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. - С. 12 - 13.

администрации Астраханской области от 10 мая 2000 г. «О мерах по обеспечению устойчивого водоснабжения городов, других населённых пунктов и объектов экономики в условиях маловодья 2000 г.»; Президентская программа Республики Башкоторстан от 23 ноября 2001 г. «Питьевые и минеральные воды Республики Башкоторстан»; постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 марта 2002 г. «О газификации и программе «Питьевая вода в Республике Татарстан на 2002 г.»; распоряжение Администрации Нижегородской области от 24 апреля 1998г. «О проведении работ по улучшению качества питьевой воды в Нижегородской области путём строительства озонаторных станций» и т.д. На современном уровне в регионах отношения в области использования и охраны водных объектов, включая и рассматриваемые проблемы, регулируют свыше 1,6 тысячи нормативных правовых актов¹.

3.                        Научно-технические    и    инновационные    подпрограммы.    Так,
Министерство образования и науки Российской Федерации   представляет
технологии    и    предложения    по    организации    широкого    внедрения
современных методов обработки воды водооборотных охлаждающих систем
с использованием отечественных реагентов². В современный период в
области обеспечения населения питьевой водой уже созданы принципиально
новые технологические процессы, сооружения и установки³.

4. В Концепции Программы (разделы «Нормативно-правовое
обеспечение» и «Ресурсное обеспечение и механизм реализации

¹ См.: Кузнецов Н. Где раздолье для беспредела? Законотворчество региональных властей вышло из «берегов» // Комсомольская правда. — 2001. - 16 окг.

См.: Кирпичников М.П. Инновационная деятельность Министерства науки и технологий Российской Федерации: Межд. научно-практ. форум «Великие реки -99».Т.1. Генеральные доклады по проблемам оздоровления великих рек мира. - Нижний Новгород, В АО «Нижегородская ярмарка», 1999. - С. 23. По поводу направлений инновационной политики государства в водном хозяйстве и методов реализации инновационной политики в сфере водопользования, см.: Козлова Ю.Б., Прохорова Н.Б. Экономический механизм в системе управления водопользованием. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 370-372. ³ См.: Яковлев СВ. ГНЦ РФ НИИ ВОДГЕО - водному хозяйству XXI века // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 4. - С. 14.

программных мероприятий») предусматривается федеральное финансирование на мероприятия по совершенствованию нормативно-правовой базы по вопросам водоснабжения и водоотведения. В связи с введением в действие с 1 июля 2003 г. Федерального закона «О техническом регулировании»¹ осуществляется замена устаревших стандартов, строительных норм и правил, а также производится разработка ряда научно-технических документов по методам подготовки и средствам контроля качества и транспортировки питьевой воды.

Составной частью научного обоснования государственной политики в области водоснабжения являются принципы такой деятельности. Их отсутствие в Концепции Программы следует восполнить имеющимися теоретическими разработками² для последующего законодательного закрепления.

К сожалению, разработчики Концепции Программы не придали должного значения роли федерального закона в области регулирования общественных отношений по обеспечению населения питьевой водой нормативного качества. Известно, что Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении» был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г.³, но отклонен Советом Федерации 23 декабря 1999 г.⁴. Постановлением верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации от 23 декабря 1999 г. была образована Временная комиссия Совета Федерации по проблемам, связанным с использованием запасов питьевой воды на территории Российской Федерации, на которую возлагалась задача «разработки проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, а также проектов новых

¹См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (4.1). Ст. 5410.

² См.: Тимофеев Л.А Принципы использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения и их реализация в законодательстве России // Правоведение. - 2001. № 6. — С. 98-104.

³ См.: СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6133.

⁴ См.: СЗ РФ. 2000. № 1 (Ч. П). Ст. 81.

федеральных законов по указанным проблемам»¹. Постановлением Государственной Думы от 9 февраля 2000 г. была образована согласительная комиссия для преодоления разногласий палат по Федеральному закону «О питьевой воде и питьевом водоснабжении»². Разработка указанного законопроекта регулярно предусматривалась в планах законотворческой деятельности нижней палаты российского парламента³. В постановлении Государственной Думы от 7 июля 2000 г. справедливо отмечается: «Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении ... решит многие правовые вопросы, но не решит проблему бесперебойного обеспечения питьевой водой населения, соответствия качества питьевой воды гигиеническим нормативам и государственным стандартам, а также снижения тарифов в области питьевого водоснабжения»⁴. На наш взгляд, когда уже приняты законоположения в области технического регулирования, жилищно-коммунальной реформы и местного самоуправления возникает новая ситуация для завершения работы над Федеральным законом «О питьевой воде». Поэтому следует поддержать соответствующую инициативу Совета Федерации⁵ и Всероссийского Конгресса работников водного хозяйства.

В ближайшей перспективе следует закончить работу над федеральной целевой программой «Обеспечение населения России питьевой водой». Её проект в декабре 1999 г. был направлен в бывший Минэкономразвития России. Государственная Дума в своём постановлении от 7 июля 2000 г. рекомендовала Правительству РФ: «в 2000 г. разработать и принять федеральную целевую программу в области питьевого водоснабжения,

¹ См.: СЗ РФ. 2000. № 1 (Ч. Щ. Ст. 96.

² См.: СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 793.

³ См.: СЗ РФ. 2000. № 8, Ст. 916; № 38. Ст. 3767; 2001. № 4. Ст. 276.

⁴ См.: СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3051.

⁵ См.: О питьевой воде и питьевом водоснабжении. Круглый стол в Совете Федерации //Использование и
охрана природных ресурсов. Спецвыпуск Всероссийский Конгресс работников водного хозяйства. — 2003.
№ 9-10. - С. 4-5.

предусмотрев выделение из федерального бюджета средств на её реализацию начиная с 2001 года...»¹. К сожалению, Правительство до сих пор не откликнулось на рекомендации российских парламентариев.

Правовое регулирование обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в регионах России также заслуживает критических упреков. Известно, что постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. органам исполнительной власти субъектов РФ в 1998 г. рекомендовалось разработать на базе Концепции Программы региональные программы обеспечения населения питьевой водой, чтобы с учетом местных условий доработать проект федеральной целевой Программы и представить его в Правительство РФ в IV квартале 1999 г. Однако, почти половина субъектов Российской Федерации такие рекомендации не выполнила. Из-за этого проект указанного документа не удавалось представить на рассмотрение Правительства РФ². Ныне, по сообщениям печати проект федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» якобы подготовлен³.

Изложенные недостатки в развитии законодательства по рассматриваемой теме во многом перекликаются с общими (недочётами) пороками российского законотворчества, которые проявились в следующем:

а) многие из принятых федеральных законов отвечают потребностям
лишь сегодняшнего дня;

б) непринятие базовых законодательных актов влечёт серьёзные
правовые коллизии между федеральным законодательством и
законодательством субъектов Российской Федерации;

в) не завершена работа по созданию системы российского
законодательства в полном объеме.

¹См.: СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3051.

² См.: Михеев Н.Н. Быль о мёртвой и живой воде // Экология и жизнь. - 2000. № 1. - С. 36.

³ См.: Полезная книжка: Глава пятьдесят третья. Вода по закону // Российская газета. - 2002. - 26 июля.

В связи с этим Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации высказал мнение, что «нужна новая, научно обоснованная современная концепция развития российского законодательства, позволяющая предвидеть его основные тенденции и динамику развития, определять стратегические и тактические приоритеты, а также последовательность принятия законов исходя из интересов граждан и общества»¹. А Государственная Дума рекомендовала Правительству Российской Федерации в 2000 году «разработать современную концепцию государственной политики в области питьевого водоснабжения, охраны источников питьевого водоснабжения и систем питьевого водоснабжения, государственного надзора и контроля за вьшолнением единых гигиенических нормативов и нормативных требований к питьевой воде, источникам питьевого водоснабжения и системам водоснабжения»². В указанные сроки такие рекомендации не были осуществлены.

Концептуальные основы государственной политики в области обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества не могут быть реализованы без соблюдения требований проведения законопроектных работ, изложенных в следующих документах:

а) в Регламенте Правительства Российской Федерации³;

б) в постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. «О
совершенствовании законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации⁴;

в) в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа
2001 г. «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке
проектов федеральных законов»⁵;

¹ См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 167. ¹ См.: СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3051.

³ Регламент утверждён постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. (в ред. постановления
Правительства РФ от 5 октября 2000 г.)- См.: СЗ РФ. 1998.№270. Ст. 3170; 2000. №41. Ст. 4091.

⁴ См.: СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.
³См.:СЗРФ. 2001. №32. Ст. 3335. •

г) в Положении о Комиссии Правительства Российской Федерации по
законопроектной деятельности¹;

д) в Положении о полномочных представителях Правительства
Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской
Федерации² и т.д.

Думается, что именно с учётом содержания перечисленных документов, Министерством природных ресурсов России была разработана федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)»³.

Внимание диссертанта к анализу содержания данного документа обусловлено тем, что в нем закреплены важные положения, касающиеся правового регулирования отношений обеспечения населения питьевой водой нормативного качества как на современном уровне, так и на перспективу. К основным задачам данной Программы относится и «обеспечение потребностей экономики страны в различных видах природных ресурсов на принципах их комплексного и рационального использования», а стало быть, и в водных объектах - источниках питьевого водоснабжения.

По нашему мнению, ценность таких программных установок в значительной степени снижается в результате того, что они необоснованно разнесены (разбросаны) по отдельным подпрограммам рассматриваемого документа.

Следует отметить, что при конструировании федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002- 2010 годы)» в названии подпрограмм законодатель в первую очередь руководствовался интересами рационального использования и охраны отдельных компонентов окружающей среды. Но здесь представлены также и специальные подпрограммы, содержание которых обусловлено средообразующим

¹ Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. - См.: СЗ РФ. № 6. Ст. 773.

² Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. - См.: СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 774.
'Утверждена постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. - См.: СЗ РФ. 2002. № 52. (Ч. П). Ст.
4973.

значением конкретных водных объектов, их влиянием на судьбы обеспечения населения России питьевой водой, а также тем, что по поводу режима использования и охраны бассейнов реки Волги¹ и озера Байкал² Правительством РФ уже принимались постановления, которые остались частично не реализованными.

Диссертант подчёркивает, что проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» рассматриваются только на этапе (стадии) водоподготовки, т.е. выбора водного объекта с необходимым количеством и качеством воды для конкретной цели. Что касается регулирования отношений по забору необходимого количества природных вод, а также их последующей подачи (доставки) водопотребителям, то такие проблемы подробно здесь не анализируются. Законодатель лишь констатирует, что в результате потребления некачественной питьевой воды страдает население.

Организация реализации указанной Программы возлагается на Министерство природных ресурсов Российской Федерации — государственного заказчика - координатора Программы и государственных заказчиков подпрограмм. Между тем социальная эффективность рассматриваемого документа характеризуется созданием около 1500 тысяч новых рабочих мест, улучшением условий проживания населения, особенно в экологически неблагополучных регионах (более 90 млн. человек), снижением риска заболеваний, обусловленных загрязнением окружающей среды, сохранением генетического фонда и обеспечением нормальных

¹См.: Федеральная целевая программа «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и её
притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на
период до 2010 года (программа «Возрождение Волги). Утверждена постановлением Правительства РФ от
24 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2051.

² См.: Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального
использования природных ресурсов его бассейна. Одобрена постановлением Правительства РФ от 25
ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. №> 33. Ст. 3440; 2001. № 2. Ст. 183.

условий для жизни будущих поколений. Очевидно, что данные проблемы не могут быть решены без активного участия Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое отсутствует в перечне органов-координаторов федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)». К сожалению, указываемые рекомендации, не были учтены должным образом в постановлении Правительства РФ от 20 марта 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»¹. По нашему мнению, ситуацию необходимо исправить.

Что касается технологических недочетов законотворчества, допущенных при создании указанной Программы, то заказчик-координатор в будущем может их избежать, руководствуясь приказом МПР РФ от 6 августа 2002 г. «Об организации законопроектной и нормативно-правовой работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации».

У диссертанта вызывает обоснованное беспокойство позиция Правительства РФ относительно финансирования мероприятий Программы, которая изложена в весьма неопределенном по содержанию фрагменте документа - «исходя из возможностей федерального бюджета». Пока в федеральных бюджетах на 2002 г. и 2003 г. такие расходы предусматривались. Но указанная формулировка из постановления Правительства никаких гарантий своевременного выделения необходимых средств по сути дела не предоставляет. Думается, заслуживает поддержки предложение о том, что нужно разработать специальную политику в области

¹См.: СЗРФ. 2003. № 12. Ст. 1140.

² См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53
(Ч. I). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019; № 30. Ст. 3016, 3027,3033.

³ См.: Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. «О федеральном бюджете на 2003 год» // СЗ РФ. 2002. № 52
(Ч I). Ст. 5132.

финансирования охраны окружающей среды, чтобы оно не зависело от состояния бюджета¹.

На наш взгляд, в концептуальные основы государственной политики в области обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества должен быть заложен комплексный подход. Его подлинную реализацию в рассматриваемой сфере можно осуществить с учетом основных положений следующих документов:

1. Концепции национальной безопасности Российской Федерации²;

2. Концепции демографического развития Российской Федерации на
период до 2015 года³;

3. Концепции охраны здоровья населения Российской Федерации на
период до 2005 г.⁴;

4. Экологической доктрины Российской Федерации⁵;

5. Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому
развитию⁶;

6. Концепции внешней политики Российской Федерации⁷;

7. Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в
Российской Федерации⁸;

8. Концепции инновационной деятельности в области изучения,
использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей
среды¹;

¹См.: Смольякова Т. Ведомства делятся, а природа - нет // Российская газета. - 2003. - 4 июня.

² Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. (в редакции Указа
Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.) - См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

³ Одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. - См.: СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3873.

⁴ Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2000 г. - См.: СЗ РФ. 2000.
№ 37. Ст. 3734.

⁵ Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. - См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

⁶ Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. - См.: СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572. Сейчас
подготовлен проект Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации // Зелёный
мир. - 2002. № 13-14.

⁷ См.: Российская газета. - 2000. — 11 июля.

⁸Одобрена Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. - См.: СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2131; № 22. Ст. 2568.

9. Концепции совершенствования и развития системы государственного управления в области использования и охраны водных ресурсов и водохозяйственного комплекса Российской Федерации на основе бассейнового принципа².

Следует учитывать также, что МПР РФ разработана Концепция государственной водной политики³, а специалистами разработаны:

а) Концепция решения проблемы питьевой воды⁴;

б) Концепция решения проблемы наводнений⁵;

в) Концептуальный подход к восстановлению и охране малых рек⁶;

г) Некоторые концептуальные соображения решения проблем
водохранилищ⁷;

д) Концепция охраны вод на основе стратегии целевых показателей⁸;

е) Концептуальный подход к защите водных объектов от рассеянных
загрязнений с водосбора¹;

¹См.: Приказ МПР России от 24 июня 2002 г. «Об утверждении плана инновационной деятельности в
области природопользования и охраны окружающей среды».

² План мероприятий по разработке такой Концепции утверждён приказом МПР России от 8 августа 2002 г.
«О совершенствовании и развитии водохозяйственного комплекса России на основе бассейнового
принципа».

³ См.: Предисловие. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием
/ Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С.5.

⁴ См.: Безматерных Н.С., Могиленских Н.А., Прохорова Н.Б. Концепция решения проблемы питьевой воды.
Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. -Екатеринбург:
Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 31-38.

⁵ См.: Коваленко Л.С., Шаликовский А.В., Шахов И.С. Концепция решения проблемы наводнений. Вода
России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. — Екатеринбург:
Изд-во «АКВА-ПРЕСО), 2000. - С. 39 - 50.

⁶ См.: Алексеевский Н.И. Концептуальный подход к восстановлению и охране малых рек. Вода России.
Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во
«АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 51-56.

⁷ См.: Дерябин В.Н Некоторые концептуальные соображения решения проблем водохранилищ. Вода
России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-
во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 57-67.

⁸ См.: Беляев С.Д., Черняев А.М. Концепция охраны вод на основе стратегии целевых показателей. Вода
России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. — Екатеринбург: Изд-
во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 67-77.

ж) Концептуальный подход к предотвращению загрязнения водных
объектов стоком с техногенных образований²;

з) Концептуальные положения формирования системы
государственного мониторинга водопользования³;

и) Концепция государственного мониторинга экологической безопасности рек на основе идеологии индекса трофической комплектности⁴;

к) Концептуальные основы обеспечения безопасности

гидротехнических сооружений⁵;

л) Концепция программно-целевой технологии оптимального водопользования в бассейне реки⁶;

м) Концепция государственной политики в области использования и охраны трансграничных водных объектов⁷;

н) Концептуальные положения по организации государственной системы водохозяйственной сертификации¹;

¹См.: Борисова Г.Г., Дальков МП., Рыбаков Ю.С. Концептуальный подход к защите водных объектов от
рассеянных загрязнений с водосбора. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием /
Под ред. А.М. Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС, 2000. - С. 77-82.

² См.: Дальков М.П., Рыбаков Ю.С. Концептуальный подход к предотвращению загрязнения водных
объектов с техногенных образований. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием. /
Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 93-91.

³ См.: Подуст А.Н., Поздина Е.А., Прохорова Н.Б. Концептуальные положения формирования системы
государственного мониторинга водопользования. Вода России. Экономико-правовое управление
водопользованием. / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 92-107.

⁴ См.: Павлюк Т.Е. Концепция государственного мониторинга экологической безопасности рек на основе
идеологии индекса трофической комплектности. Вода России. Экономико-правовое управление
водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. — Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. — С. 108-114.

⁵ См.: Дерябин В.Н. Концептуальные основы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.
Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием. / Под ред. А.М. Черняева. Екатеринбург:
Изд-во «АКВА-ПРЕСС» 2000. С. 115-119.

⁶ См.: Поздина Е.А., Прохорова Н.Б. Концепция программно-целевой технологии оптимального
водопользования в бассейне реки. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под
ред. AM. Черняева. - Екатеринбург: Изд-тво «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 119-137.

⁷ См.: Гэринг М.А., Прохорова Н.Б. Концепция государственной политики в области использования и
охраны трансграничных водных объектов. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием
/ Под ред. А.М. Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 138 - 148.

о) Основные положения концепции рационального использования природных ресурсов Каспийского моря²;

п) Концептуальная схема водохозяйственной политики субъекта Российской Федерации³:

р) Концепция государственной политики реформирования водохозяйственного сектора городов⁴;

с) Концептуальный подход к информационно-аналитическому обеспечению водохозяйственной деятельности⁵ и т.д.

Думается, учет предложенных рекомендаций позволит на новой, более совершенной основе сформулировать содержание федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» и федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Наряду с этим, критическая ситуация, сложившаяся в этой области, позволяет диссертанту сделать вывод о необходимости разработки Доктрины обеспечения населения Российской Федерации питьевой водой нормативного качества (с использованием материалов существующего проекта Доктрины устойчивого водопользования *), базирующейся на

¹См.: Кардашина Л.Ф., Прохорова Н. Б., Розенталь OJM Концептуальные положения по организации
государственной системы водохозяйственной сертификации. Вода России. Экономико-правовое управление
водопользованием / Под ред. А М. Черняева. - Екатеринбург Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 149-157.

² См.: Исмайылов Г.Х., Федоров В.М. Основные положения концепции рационального использования
природных ресурсов Каспийского моря. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием/
Под ред. AM. Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 158-167.

³ См.: Беляев С.Д., Черняев AM. Концептуальная схема водохозяйственной политики субъекта Российской
Федерации. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. AM. Черняева. —
Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 168-177.

⁴ См.: Беляев С.Д., Яндыганов П.Я. Концепция государственной политики реформирования
водохозяйственного сектора городов. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием /
Под ред. AM. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 188-198.

^s См.: Подуст АН. Концептуальный подход к информационно-аналитическому обеспечению водохозяйственной деятельности. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. AM. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 200-213.

⁶ См.: Подуст АН., Черняев AM., Рощупкин В.П., Натальчук СМ. Доктрина устойчивого водопользования в Российской Федерации // Водное хозяйство России. Т. 4. - 2002. № 2. - С. 107 -117.

Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах, фундаментальных научных достижениях в этой сфере, а также в смежных отраслях человеческого знания. В ее содержании должны найти отражение:

1.1. Следующие цели и задачи государственной политики в области обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества:

1.1.1. Обеспечение в составе водного фонда России необходимого
количества водных объектов, имеющих достаточное количество природных
запасов вод нормативного качества (наличие исходного водо-ресурсного
потенциала);

1.1.2. Создание мощного водохозяйственного комплекса, способного
гарантированно обеспечить все потребности российского общества в чистой
воде:

1.1.2.1. На этапе забора воды из водных объектов — осуществление
устойчивого водопользования;

1.1.2.2. На этапе снабжения водой всех заинтересованных лиц -
взаимосогласованность действий связки «водопользователь»
«водопотребитель».

1.1.2.3. Подлежат безусловному выполнению и соответствующие
обязательства России в области населения водой перед международным
сообществом;

1.1.2.4.             Повсеместное снижение неблагоприятного влияния водного
фактора   на       здоровье   населения   России,   оздоровление   социально-
экологической    обстановки     в     стране     и    развитие     положительной
демографической ситуации;

1.1.2.5. Восстановление и сохранение в процессе дальнейшего
хозяйственного использования природной первозданности эксплуатируемых
водных объектов - источников водоснабжения.

Позиция автора отличается от излагаемой в литературе точки зрения по поводу государственной водной политики, целью которой является достижение и поддержание экономически оптимального и экологически

безопасного уровня водопользования, а «стратегическая цель государственной водной политики - устойчивое водопользование»¹.

Очевидно, что понятие «государственная водная политика» шире, объёмнее, чем государственная водная политика в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, но почему ее сводить только к устойчивому водопользованию?

2. Следующие принципы государственной политики в области обеспечения населения питьевой водой²:

2.1. Необходимость научного обоснования комплексного подхода к
решению рассматриваемых проблем;

2.2. Учет международных опыта и практики при реализации
национальных программ по обеспечению населения России питьевой водой
нормативного качества;

2.3. Устойчивое снабжение населения водой нормативного качества;

2.4. Приоритетность интересов здоровья населения в процессе
регулирования отношений по обеспечению населения водой;

2.5. Совершенствование экономического механизма регулирования
отношений по обеспечению населения питьевой водой нормативного
качества (реализация принципов «загрязнитель платит», «вода платит за
воду», а также учет интересов малообеспеченных слоев населения при
проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства);

¹ Дальков М.П., Прохорова Н.Б., Черняев А.М. Водохозяйственная политика. Вода России. Экономико-
правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКБ А-
ПРЕСС»,2000.-С. 14.

² Следует учитывать, что позиция автора не совпадает с прелагаемым в литературе перечнем принципов
государственной водной политики к которым относятся: а) бассейновое планирование; б)
сбалансированность экономического развития и воспроизводства водных ресурсов; в) постоянная и
планомерная минимизация вредных воздействий на водные объекты; г) самофинансирование; д)
планомерность, этапность и тщательная обоснованность преобразований; е) открытость информации и
участие общественности в принятии решений. - См.: Дальков М.П., Прохорова Н.Б., Черняев А.В. Указ. соч.
-С. 16-21.

2.6. Участие общественных организаций, органов местного самоуправления, деловых кругов (инвесторов), широкой общественности в обсуждении, подготовке и принятии решений по вопросам водоснабжения;

3. Следующие направления государственной политики в области
обеспечения населения питьевой водой нормативного качества:

3.1. Подробный (скрупулезный) учет подземных водных объектов со
стратегическими запасами питьевой воды.

3.2. Магистральный курс на комплексное использование водных
ресурсов;

3.3. Внедрение на предприятиях и иных хозяйствующих объектах
маловодных и безводных технологических процессов;

3.4. Обеспечение нормативного качества питьевой воды для всех
заинтересованных водопотребителей;

3.5. Сокращение удельного водопотребления в производстве и
жилищно-коммунальном хозяйстве;

3.6. Развитие ресурсосберегающих и экологически безопасных
технологий при реконструкции объектов жилищно-коммунального
комплекса и строительстве нового жилья;

4. Следующие пути и средства реализации государственной политики в
области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества:

4.1. Совершенствование системы государственного управления в
области обеспечения населения питьевой водой (как на федеральном, так и
на региональном уровне), а также на уровне органов местного
самоуправления (восстановление вертикали власти);

4.2. Значительное усиление правового обеспечения процессов
обеспечения населения питьевой водой по всему спектру законотворчества и
правоприменения:

4.2.1. Проведение последовательной гармонизации законодательства Российской Федерации с нормами международного права в этой области;

4.2.2.             Принятие в новом (более совершенном) варианте федерального
закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении» и    внесение на
обсуждение проектов    федеральных законов «О Государственном водном
кадастре»,      «О мониторинге   водных   объектов»,   «Об   аренде   водных
объектов» (такая необходимость практически никем не оспаривается);

4.2.3. Подготовка и принятие предварительно намеченного перечня
подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для реализации
указанных законов;

4.2.4. Осуществление правового обеспечения реформы жилищно-
коммунального хозяйства и т.д.

На наш взгляд, концептуальные основы государственной политики в области обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества могут быть реализованы в качестве составной части Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России»¹.

'3 сентября 2003 года обсуждалась на заседании президиума Госсовета. 9-10 декабря 2003 г. обсуждалась на 1-м Всероссийском Конгрессе работников водного хозяйства.

Глава 2. Проблемы нормативного правового обеспечения права

на воду

§ 1. Обеспечение прав человека на воду в документах международных

организаций.

Человек реализует своё право на питьевую воду посредством притязаний на необходимое количество и качество данного блага, адресуя такие требования компетентным государственным органам, соответствующим должностным лицам, общественным организациям, субъектам предпринимательской деятельности и конкретным гражданам. Его притязания, как правило, облекаются в правовую форму, т. е. в действующее законодательство.

Первоначально, право человека на необходимое количество качественной питьевой воды, хотя и опосредованно, закреплялось в важнейших международно-правовых документах, и, прежде всего, в международных документах универсального характера, таких как Всеобщая декларация прав человека (ст. 3 и ст. 25). Возникает вопрос, а не допускает ли ошибки мировое сообщество, когда «забывает» прямо указать такое право человека, принадлежащее ему с момента рождения в важнейшем международно-правовом документе?

В литературе отмечается, что раньше на первый план выдвигались политические права и свободы человека, которые почти 50 лет находились в центре острейшего идеологического и политического единоборства двух антагонистических общественных систем. Сегодня они явно уступают место социально-экономическим правам, от успешной реализации которых зависят судьбы людей во всех частях света¹. Истоки такой тенденции

¹ См.: Бабурин С.Н. Выступление // Права человека: пути их реализации: Матер, международ, научно-практ. конф. (8-10октября 1998г.): В 2 Ч. /Под ред. ДФ. Аяцкова, А.С.Ландо. - Саратов, СТАЛ, 1999. 4.1. -С.17.

просматриваются в содержании Всеобщей декларации прав человека. Здесь предусматривается, что каждый человек имеет право на жизнь, которое образует первооснову всех других прав и свобод, складывающихся в этой сфере. Оно представляет собой абсолютную ценность мировой цивилизации, ибо все остальные права утрачивают смысл и значение в случае гибели человека.

По сути дела, все остальные права, так или иначе, объединяются вокруг этого стержневого права. Так, права на социальное обеспечение, на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, равно как и право на свободу от жестокого обращения... выступают в качестве дополнительных инструментов, обеспечивающих эти права и создающих благоприятные для жизни человека условия всеми имеющимися средствами¹.

Основная характеристика указанного права состоит в том, что, аккумулируя другие права человека, право на жизнь не является простым механическим их отражателем, их суммой или слагаемыми, не поглощается ими и не совпадает ни с одним из них в отдельности..., а имеет свое собственное содержание. Именно это содержание и ставит его как бы над всеми правами человека².

Тем не менее, право человека на жизнь не может быть реализовано без важнейшего обеспечительного условия - права на необходимое количество воды нормативного качества. Поэтому диссертант обоснованно полагает, что право на воду должно входить в число абсолютных и неприкосновенных прав человека, т. е. относиться к группе основных прав и свобод.

Всеобщая декларация была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и поэтому согласно Уставу ООН, она носит

¹См.: Права человека: Учебник для вузов. / Отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: Изд-во НОРМА, 2000. - С. 143-
144.

² См.: Права человека. История. Теория и практика: Учебное пособие / Отв. ред. Б.Л. Назаров. - М:
Русслит, 1995. - С.49.

рекомендательный характер. Однако при оценке юридической силы её положений следует учитывать, что в настоящее время права и свободы, провозглашённые во

Всеобщей декларации, рассматриваются в качестве юридически обязательных обычаев или договорных норм¹ и указанная практика, по нашему мнению, должна распространяться и в отношении права человека на необходимое количество воды нормативного качества как обязательного условия его права на жизнь.

Известно, что Международный пакт о гражданских и политических правах, который вступил в силу 23 марта 1976 г., провозглашает: «Право на жизнь является неотъемлемым правом каждого гражданина. Это право охраняется законом....» (ч.З ст. 6). Думается, подобный статус должен распространяться и на обеспечительные условия указанного права, включая и право человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества.

Наряду с этим в международно-правовых документах этого периода закрепляются новые виды прав, также непосредственно связанных с фундаментальным правом человека на жизнь и его обеспечительными условиями. В частности, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, который вступил силу 3 января 1976 г., содержит следующие права человека:

а) право каждого на достаточный уровень жизни для него самого и его
семьи, включая достаточное питание, одежду, жилище и непрерывное
улучшение условий жизни (ч.1 ст. 1);

б) право каждого на свободу от голода (п. 2 ст. 11);

в) право каждого человека на наивысший уровень физического и
психического здоровья (ст. 12) и т.д.

¹ См.: Вступительная статья. // Международные акты о правах человека / Сост. В.Н. Карташкин, Е.А. Лукашева. - М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. - С. ХУ11.

По мнению диссертанта, в содержании указанного документа окажется вполне логичным и уместным следующее дополнение: «право каждого на необходимое количество питьевой воды нормативного качества».

Впоследствии указанные основные права и свободы получили правовое закрепление и в международных документах регионального характера:

1) по линии Совета Европы. В рамках этой организации принято около
150 конвенций и протоколов, относящихся к различным аспектам прав
человека¹;

2) в деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в
Европе (СБСЕ). В 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по
безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Заслуживает внимания тот факт, что в содержании вышеуказанных международных документов все чаще используются формулировки, отражающие тесную связь в осуществлении прав человека с окружающей его средой:

а) Статьи 11, 12 и 25 Международного пакта об экономических,
социальных и культурных правах;

б) Статья 2 Международного пакта о гражданских и политических
правах и т.д.

Разумеется, в процессе регламентации прав человека международное сообщество не могло обойтись без таких ссылок на содержание указанных нормативных актов. В самом деле, при рождении человек сразу же сталкивается с окружающей средой, от состояния которой во многом зависит

1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г.//СЗРФ. 1998. № 14. Ст. 1514. См.: об этом. Права человека: постоянная задача Совета Европы. Пер. С ант. - М.: Права человека, 1996; Социальные права человека. Документы и материалы. 42. - М.: Социальная защита, 1996.; Джемми М., Ригярд К., Затони Б. Европейские права в области прав человека: практика и комментарии. Пер. с англ. -М: Права человека. 1997.

продолжение его жизни, поэтому « одним из естественных и неотъемлемых прав человека является право на благоприятную среду обитания. Как и право на жизнь, оно обусловливает существование отдельного человека и общества в целом и поэтому относится к правам индивидуальным и коллективным»¹.

Не умаляя значения тех или иных прав в целостной системе прав человека, можно считать, что наступило время, когда не только право на жизнь, но и право на благоприятную окружающую среду должно рассматриваться в качестве основного. С позиции системного подхода данные права можно назвать преобразующими, поскольку они как бы предопределяют все другие права, предшествуя им во времени².

К сожалению, во Всеобщей декларации прав человека право на благоприятную окружающую среду не называется в числе основных фундаментальных прав, оно лишь предполагается по смыслу ст. 1, 2, 3 и 25. Поэтому следует поддержать предложение «внести в этот международно-правовой документ соответствующую статью о праве человека на благоприятную окружающую среду или разработать и принять Хартию прав человека на благоприятную среду обитания» ³.

Диссертант считает необходимым провести исследование последовательности закрепления в документах международного сообщества права человека на благоприятную окружающую среду. Цель исследования -установление непосредственной связи права человека на необходимое количество воды нормативного качества с правом на благоприятную среду обитания. Представляется вполне обоснованным произвести анализ пакета соответствующих международно-правовых документов различного уровня. Эта связь до некоторых пор не прослеживалась, но уже: «В Парижской

¹См.: Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. -М_: Юридическая литература, 1990. -
С. 18; Ахметшин Р.И. К проблеме третьего поколения прав человека: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.
М, 1999.-С.9.

² См.: Права человека: История, теория и практика... . - С. 156.

³ Там же.

хартии для новой Европы... констатируется необходимость совместных усилий для решения проблем защиты от уничтожения окружающей среды, однако не оценивается соответствующим образом связь между состоянием экономики и экологическим кризисом... »\

Важно отметить, что Всеобщая декларация прав человека и Международные пакты подготовили почву для принятия ООН в последующие годы важнейших документов о регламентации отношений международного сообщества с окружающей средой. В 70 — 90 годы прошлого столетия появляются первые исследования отечественных специалистов по данной проблематике². Создаются научные предпосылки для формирования международного права окружающей среды³, а впоследствии и международного экологического права⁴.

В регулировании экологических отношений широко используются получившие всеобщее признание универсальные прогрессивные принципы и нормы, выраженные в Уставе ООН и других главнейших международных правовых актах. Стокгольмская конференция ООН по охране окружающей человека среда (июнь 1972 г.) приняла Декларацию принципов и План действий, положивших начало широкой и многолетней природоохранной

¹Там же.

² См.: например, Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. - М: 1970; Попов Ю.Д
Некоторые проблемы международного права в области защиты окружающей среды от загрязнения.
Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М, 1974; Виноградов СВ. Международно-правовое регулирование
охраны окружающей среды (роль механизма ООН): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1981; Колбасов
ОС. Международно-правовая охрана окружающей среды. -М: Международные отношения, 1982;
Балашенко С.А., Макарова Т.И. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека. -
Минск, World wide printing. 1991.

³ Более подробно об этом см.: Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права
окружающей среды. — М.: Наука, 1986.

⁴ Экологическое право России /Под ред. В.Д Ермакова, А. Я. Сухарева. -М.: Изд-во «Триада, Лтд», 1997. -
С. 119.

деятельности ООН в соответствии с этой Программой по окружающей среде (ЮНЕП)¹.

Стокгольмская декларация, содержащая определение 26 принципов, провозглашает, что природные ресурсы Земли, в т. ч. воздух, вода, земельные массивы, флора и фауна, и особенно представители природных экосистем, должны ограждаться ради блага нынешних и будущих поколений путем тщательного планирования и продуманного использования². Потребность в чистом воздухе, воде, крове и здоровье - несомненная необходимость и право человека³.

Этим проблемам уделено значительное внимание во Всемирной хартии охраны природы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 28 октября 1982 г. и состоящей из преамбулы и определений 24 принципов, содержание которых в целом сводится к следующему: «Природу необходимо уважать и не нарушать ее основные процессы... . Природные ресурсы не должны расточаться⁴. Что касается ресурсов многократного пользования, включая воду, то они должны использоваться повторно или рециркулировать, возвращаясь в природную среду в первозданном виде. Принципы, изложенные в Хартии, должны найти отражение в законодательстве и практике деятельности каждого государства⁵.

Весомый вклад в создание системы принципов международного экологического права внесла Конференция ООН по окружающей среде и

¹См.: Действующее международное право. В Зт. / Сост. Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчикова).-М.: Изд-во
Моск. независимого ин-та международ, права. 1997. Т. 3. - С. 155.

² Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Под ред. Е.А. Лукашевой. - М.: Изд-во
НОРМА, 2000.-С. 177.

³ Экологическое право России. Учебник / Под ред. В.Д Ермакова, А.Я. Сухарева... . - С.122-123. Svoboda
G. R. Laws, rules and regulations pertaining to ground water in Nebraska: Lincoln, Nebraska Univercity-Lincoln,
Conservation and Survey Division, 94 p.

⁴ Там же.

⁵ См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 октября 1982 г. № 37/7 «Всемирная хартия природы».
Текст резолюции официально опубликован не был.

развитию, которая проводилась с 3 по 14 июня 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Бразилия). В литературе уделялось значительное внимание характеристике Декларации Рио и, в частности, о подтверждении её решений тех выводов, принятых на Стокгольмской конференции¹.

О. С. Колбасов прав, утверждая, что «Стокгольмская декларация впервые связала проблемы устойчивого развития с экологическими правами человека. В ней подчеркивается, что человек имеет основополагающее право на свободу, равенство и необходимые условия жизни в среде, качественная сторона которой делает возможным достойный и благополучный образ жизни и несет обязанность по защите окружающей природной среды для нынешних и будущих поколений. Рио-де-Жанейрская декларация развила это положение: забота о людях занимает центральное место в условиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой»², но не только сейчас, айв перспективе³.

На конференции в Рио-де-Жанейро была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования пресной воды до 2000 г.⁴

¹Более подробно об этом см.: Бринчук ММ. Экологическое право. Учебник. - М.: Юристъ, 1998. С.43-47;
Его же. Экологическое право. Учебник. 2-е изд. - М.: Юристъ, 2003. — С. 624 — 630. Ерофеев Б.В.
Экологическое право России. Учебник. 6-е изд. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 388-391; Глобальные
экологические проблемы после РИО-95 и РИО + 5: итоги и перспективы //Проблемы окружающей среды и
природных ресурсов. -1998. № 8.

² Права человека как фактор стратегии устойчивого развития__ - С.178.

³ Участники 2-го Всемирного форума министров окружающей среды (5-9 февраля 2001 г., Найроби)
уделили этому немало внимания при планировании подготовки 2-й Конференции ООН (на уровне Глав
государств) по окружающей среде и развитию (РИО + 10) - См.: 2-й Всемирный форум министров
окружающей среды //Экология и жизнь. - 2001. № 1. - С.ЗО.

⁴ См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. — М.:
Юридический Дом Юстицинформ, 1997. - (Автор комментария - С .А. Боголюбов). - С.222.

Особое значение рассматриваемой проблемы было подчёркнуто на Всемирной конференции ООН («саммите Земли»), состоявшейся в августе-сентябре 2002 г. в Йоханнесбурге (ЮАР). Здесь указывалось, что от дефицита воды на планете страдает 2 млрд. человек. Страны третьего мира хотят добиться от ЕС и США обещания посредством субсидий сократить к 2015 году в 2 раза число тех, кто не имеет доступа к водопроводу и канализации. Глава делегации России сообщил, что его страна является главным экологическим донором планеты и сохраняет в нетронутом виде ещё 20 % пресной воды¹. Россия поддержала решение о необходимости достижения глобальных ключевых показателей, связанных с водой:

а) к 2015 г. - сокращение вдвое доли населения, не имеющего доступа к
безопасной питьевой воде и адекватной канализации;

б) к 2005 г. - подготовка во всех странах планов интегрированного
управления водными ресурсами и планов эффективного использования
водных ресурсов².

Известно, что принципы международного экологического права реализуются в конкретных источниках данной отрасли, которые принято подразделять на следующие категории (виды):

1) закрепляющие, т.е. содержащие действующие правовые принципы и нормы и образующие право в прямом смысле этого слова («твердое», иначе обязательное право). К ним относят международные конвенции (положения, договоры), устанавливающие правила, признаваемые государствами в качестве обязательных правовых норм, резолюции некоторых международных организаций, имеющих обязательную силу для государств-членов этих организаций; международный обычай, общие принципы, а с

¹См.: Лесков С. Всемирная конференция ООН в Йоханнесбурге // Зелёный мир. - 2002. № 20. — С. 4.

² См.: Коскин С.С. Международное сотрудничество Российской Федерации в области водных ресурсов и
водного хозяйства: состояние и тенденции развития //Природные ресурсы России: управление, экономика,
финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. -2003. - С. 93.

некоторыми оговорками и судебные решения¹. Количество таких источников достаточно велико², что заставляет автора сосредоточить внимание на анализе тех из них, которые имеют отношение к обеспечению прав человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества;

2) содержащие необязательные правила, но оказывающие, тем не менее, влияние на международные отношения своим авторитетом («мягкое», иначе рекомендательное право)³. К числу таких источников относится Стокгольмская декларация по окружающей человека среде (1972 г.), Всемирная хартия охраны природы (1982 г.), Декларация Рио (1992 г.).

Разработка и принятие документов о праве человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества обусловливались следующим:

а) загрязнением материковых водных объектов. Международно-правового регулирования требует также судоходство⁴, рыболовство и иная деятельность на международных реках, озерах и иных водоемах, поскольку это затрагивает интересы различных стран и представляет определенную опасность для состояния окружающей среды⁵. В этой области отношений появилось большое число договоров, 'соглашений и конвенций,

¹ Экологическое право России. Учебник. /Под ред. В.Д. Ермакова, А.Л. Сухарева). - С. 127.

² См.: Там же. С. 118. Перечень достигает более тысячи наименований. Кроме того, действует свыше 3000
двухсторонних конвенций, договоров, протоколов и других документов, касающихся охраны окружающей
среды, причем коллекция этих нормативных материалов постоянно обновляется и пополняется. Кстати,
Россия является участницей 78 многосторонних соглашений и основных протоколов к ним.

³Бринчук М.М. Экологическое право.Учебник. - М.: Юристь, 1998. - С. 635; Его же. Экологическое право. Учебник. 2-е изд. - М, Юристь, 2003. - С. 618.

⁴См.: Тарасова И.Н. Принцип свободы судоходства по европейским внутренним водным путям международного значения: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1982; Карнаухова С.А. Международно-правовые проблемы судоходства по внутренним водным путям судов смешанного плавания: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

⁴ См.: Filatov N., Bojarinov P., Petrov M. - Onega - Ladoga - Neva - Bay of Neva - the state of the ecosistera // Results of the Finnish-Russian joint study of the lakes Onega, Ladoga and Saimaa conducted in the summer of 1990 // The Finnish environment. -1997. - № 5. - pp. 57-63.

предусматривающих комплексное использование и охрану водных ресурсов, доля которых в общей массе международного экологического права составляет 18 %¹ (например, по использованию и охране рек Рейна, Дуная;

б) необходимостью решения многих вопросов охраны и использования континентальных водных объектов, имеющих международное значение. Эти вопросы решаются в договорах о режиме государственной границы (например, по поводу режима использования пограничной реки Амур)².

В основу регулирования современных мировых отношений в области использования и охраны водных объектов положены Дублинские принципы (Дублин) и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр (Хельсинки, 17 марта 1992 г.)³. Применение Конвенции не должно приводить ни к ухудшению экологических условий, ни к усилению негативных трансграничных воздействий или причинению экологического вреда. Конвенция являет собой пример международно-правого документа, главная цель которого -обеспечение прав людей на необходимое количество питьевой воды нормативного качества.

В России решение задач по осуществлению режима трансграничных водных объектов осуществляется с помощью пакета межправительственных соглашений с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Белоруссией, Украиной, Казахстаном, Монголией⁴.' Завершается работа над трёхсторонними соглашениями Россия - Белоруссия - Латвия - по бассейну р. Западная

'См.: Экологическое право России. Учебник/под ред. В.Д Ермакова, А.Я. Сухарева....- С.134.

² См.: об этом: Распоряжение Президента РФ «Меры по завершению демаркационных работ на Восточной
части российско-китайской государственной границы //СЗ РФ. 1996.№ 10. Ст. 928; Постановление
Правительства РФ «О делегации Российской Федерации на советско-китайских консультациях о
реализации Соглашения с КНР о совместном хозяйственном использовании отдельных островов и
прилегающих к ним акваторий пограничных рек». — СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2433.

³ Для России вступила в силу 13 марта 1993 г.//См.: Бюлл. межд. договоров. -1999. № 10. С. 3-18.

⁴ См.: Михеев Н.Н. Водохозяйственная политика Российской Федерации и пути её совершенствования
// Водоснабжение и санитарная техника. — 2000. № 5. — С.4.

Двина; Россия - Белоруссия - Литва - по бассейну р. Неман; проводятся переговорный процесс и консультации по подготовке соответствующих соглашений с Азербайджаном и Китаем¹. Многолетней практикой отработаны различные регламенты взаимодействия сторон².

В свете рассматриваемой проблемы самого пристального внимания заслуживает анализ Протокола по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992г. (открыт для подписания в Лондоне 17 июня 1999 г., а затем и в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке до 18 июня 2000г.)³. Цель данного документа заключается в том, чтобы содействовать на всех соответствующих уровнях, то есть в общегосударственном масштабе, а также в трансграничном и международном контексте, мероприятиям по охране здоровья и благополучия человека как на индивидуальной, так и на коллективной основе, в рамках устойчивого развития путем совершенствования управления водохозяйственной деятельностью, включая охрану водных экосистем, и предотвращения, ограничения и сокращения степени распространения заболеваний, связанных с водой.

На выполнение таких задач ориентирован, а, следовательно, отличается известной специфичностью, терминолого-понятийный аппарат, используемый в Протоколе: а) «питьевая вода» - означает воду, которая используется для употребления человеком в качестве питьевой воды для

¹См.: Зыбин Е. Участие Российской Федерации в международном сотрудничестве по охране и
использованию трансграничных водных объектов //Природные ресурсы России: управление, экономика,
финансы. - 2003. № 9-10. - С. 15 -22; Коскин С.С. Международное сотрудничество Российской Федерации
в области водных ресурсов и водного хозяйства: состояние и тенденции развития // Природные ресурсы
России. Спецвыпуск. - 2003. - С. 93.

² См.: Коскин С.С. Указ. соч. - С. 93.

³ В июне 1999 г. в Лондоне прошла вторая крупнейшая встреча экологов и работников здравоохранения
стран Европы. На этой встрече обсуждалась и тема «Питьевая вода и здоровье». На конференции был
принят международный Протокол по проблемам воды и здоровья. - См.: Брундтландт Г.Х. Здоровье -
лучшее вложение средств. // Экология и жизнь. —1999. № 3. - С. 63.

обработки и приготовления пищи, личной гигиены или в аналогичных целях...; д) «план управления водохозяйственной деятельностью» - означает план освоения, эксплуатации, охраны и использования конкретных водных ресурсов и объектов в пределах территориального района или зоны подпитывания подземных вод, включая охрану их экосистем и т. п.

В соответствии со ст. 4 Протокола (Общие положения) Стороны принимают на себя следующие обязательства:

1) предотвращения, ограничения и сокращения степени
распространения заболеваний, связанных с водой, в рамках комплексных
систем управления водохозяйственной деятельностью, целью которых
является устойчивое использование водных ресурсов, обеспечение такого
количества воды в окружающей среде, которое не угрожает здоровью
человека и водных экосистем;

2)    снабжение питьевой водой нормативного качества, не содержащей
каких-либо   микроорганизмов, паразитов и веществ, которые из-за их
количества или концентрации представляют собой потенциальную угрозу
здоровью   человека.   Это   включает   охрану водных ресурсов,   которые
используются    в качестве источников питьевой воды, очистку воды и
создание, совершенствование и обслуживание коллективных систем;

3) эффективная охрана водных ресурсов, используемых в качестве
питьевой воды, и их соответствующих водных экосистем от загрязнения из
других источников, включая сельское хозяйство, промышленность и другие
сбросы и выбросы опасных веществ. Охрана направлена на эффективное
сокращение и устранение сбросов и выбросов веществ, рассматриваемых как
опасные для здоровья человека и водных экосистем;

4) проведение достаточных мер по охране здоровья человека от
связанных с водой заболеваний, возникающих в результате использования
воды для рекреационных целей, аквакультуры, производства и сбора

моллюсков и ракообразных, сточных вод для ирригации или использования отходов для обработки сточных вод в сельском хозяйстве или аквакулыуре.

Стороны должны предпринимать все соответствующие действия для создания устойчивых правовых, административных и экономических условий, стимулирующих реализацию имеющихся возможностей, и в рамках этих действий государственный, частный и добровольный секторы могут вносить свой вклад в совершенствование управления водохозяйственной деятельностью в целях предотвращения, ограничения и сокращения степени распространения заболеваний, связанных с водой.

Несомненно, что во главу угла нормативного обеспечения прав человека на качественную воду и деятельности в этой области Сторонами должны быть положены соответствующие принципы:

а) принцип «загрязнитель платит»;

б) применять меры по управлению водными ресурсами начинать с
самого низкого административного уровня;

в) осуществлять управление водохозяйственной деятельностью таким
образом, чтобы обеспечить устойчивое сохранение социальной,
экономической и экологической ценности воды;

г) эффективно использовать воду с помощью экономических
инструментов и повышения информированности;

д) осуществлять управление водными ресурсами по мере возможности,
комплексным образом на всех водосборных площадях в целях обеспечения
тесной связи между социально-экономическим развитием и охраной
природных экосистем, а также увязывания управления водными ресурсами с
законодательными мерами по регулированию качества других аспектов
окружающей среды. Территория водосборной площади включает в себя и
трансграничную территорию и прибрежные воды, и все зоны подпитывания
подземных вод;

е) уделять особое внимание уделять защите тех, кто особенно уязвим к
заболеваниям, связанным с водой;

ж) предоставлять равноправный доступ к воде, как с точки зрения
адекватного количества, так и адекватного качества, всем членам общества,
но, особо уделяя внимание тем, кто находится в неблагоприятном положении
или страдает от социального отчуждения;

з) при осуществлении своих прав и полномочий в отношении воды,
закрепленных в частном и публичном праве, физическим и юридическим
лицам и учреждениям, как государственным, так и частным, в порядке
ответной меры необходимо содействовать охране водной среды и
сохранению водных ресурсов; учитывать местные проблемы, потребности и
знания.

Можно констатировать, что Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992 г.) и Протокол по проблемам воды и здоровья к этой Конвенции являются на сегодняшний день основополагающими документами международных организаций по обеспечению права человека на качественную воду. Думается, что их содержание далеко от идеала, и именно эти обстоятельства побудили мировое сообщество в последующем принять такие документы как: а) Повестка дня на XXI век и выработка приоритетных направлений, долгосрочных целей и задач международной политики государств в водной сфере (Рио-де-Жанейро); б) Декларация министров о целях Всемирного водного партнёрства (Гаага), в) Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза по установлению рамочных действий Союза в области водной политики. Россия также активно участвует в «Стратегическом партнёрстве по воде в целях устойчивого развития» и в Водной инициативе Европейского союза «Вода для жизни - здоровье, благополучие, экономическое развитие и безопасность»¹.

¹ См.: Коскин С.С. Указ. соч. - С. 91, 94.

Отдельные вопросы рационального использования и охраны водных объектов (включая проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества) в период с 1996 по 2002 годы рассматривались в документах 20 международных форумов. После того, как 12 декабря 2002 г. на официальной церемонии в ООН 2003 г. был провозглашён Международным годом пресной воды, обсуждение рассматриваемых проблем происходило в программах 16 международных конференций и выставок. В наши дни такая работа продолжается¹.

Главный вывод состоит в том, что в указанных документах заложена основа для включения их норм в национальное законодательство². Эта идея

сейчас реально воплощается в современную практику использования и
охраны водных объектов. На 1-м Всероссийском Конгрессе работников
водного хозяйства (Москва, 9-10 декабря 2003 г.) отмечалось: «развитие
водного законодательства Российской Федерации и законодательное
закрепление механизмов государственного регулирования водопользования,
гармонизация водного законодательства России с законодательством
Европейского Союза является необходимым условием реализации
Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса
России»³. Важнейшим направлением Национальной программы

рассматривается обеспечение населения страны питьевой водой нормативного качества, что позволит улучшить здоровье нации и увеличить продолжительность жизни населения, находящуюся в настоящее время на недопустимо низком уровне.

¹Уже на 2004 г. разработана программа 20 международных встреч и выставок по проблемам рационального
использования и охраны водных объектов. См.: Выставки и конференции в 2004 г. // Использование и
охрана природных ресурсов. — 2003. № 9-10. - С. 161 - 163.

² См.: Постановление коллегии Министерства природных ресурсов РФ от 27 января

1999 г. «Об организации работ по межправительственным соглашениям в области использования и охраны трансграничных вод».

³ См.: Национальная программа «Развитие водохозяйственного комплекса России». Проект. — М.:
Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2003. — С. 55.

§ 2. Анализ формулы обеспечения права человека на воду в Конституции Российской Федерации

Исследование содержания международно-правовых документов по проблемам обеспечения прав человека, включая и право на необходимое количество питьевой воды нормативного качества, важно не само по себе, не изолированно. Их привлекательность и практическая необходимость проявляются, прежде всего, при обнаружении тесных связей с национальным законодательством различных стран по рассматриваемым вопросам. Согласно Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст. 15). Из этого, следует, что:

а) в национальном законодательстве демократических правовых государств закрепляется примат международного права. Как отмечается в литературе, « верховенство международного права по отношению к национальному законодательству все более проникает в конституционное нормотворчество..., поскольку именно нормы международного права определяют основные права и свободы человека. Здесь превалируют две основных концепции. Одна из них базируется на позициях реального действия лишь норм внутригосударственного права, а нормы международного права, в частности, регулируюшде права человека, рассматриваются как тенденции или принципы, в соответствии с которыми государство только обязуется предоставлять своим гражданам полный международно-правовой «набор» прав и свобод, а порядок реализации этих

прав и свобод - дело внутригосударственное. Вторая концепция разрабатывается преимущественно западными учеными. Суть её сводится к тому, что ратификация норм международного права не ведёт к трансформации международных норм в нормы национального законодательства, а скорее служит средством для соответствующих национальных властей применять эти нормы международного права непосредственно в рамках национального правопорядка»¹.

б) в национальном законодательстве России должен быть предусмотрен специальный порядок урегулирования «стыковых» проблем, нуждающихся в регламентации как нормами международного, так и национального права. Отчасти это уже сделано в содержании Федерального закона от 15 июля 1995г. «О международных договорах Российской Федерации»².

Специалисты дали меткую характеристику Конституции России как Конституции человека, поскольку из 138 статей, 61- посвящены правам и свободам человека и гражданина. В.Т. Кабышев справедливо отмечает: «На вершину конституционного строя России поставлен человек, его права: жизнь, достоинство, личная неприкосновенность, естественное и неотчуждаемое право быть собственником. Одно из главных особенностей прав человека состоит в том, что конститугщонный набор прав и свобод человека в России отвечает международным стандартам. Как в Конституции РФ, так и в отраслевом законодательстве значительно усилены правовые гарантии обеспечения и защиты прав и свобод человека»³.

1 Комкова Г.Н., Шудра О.В., Даурова ТТ. Институт прав человека в России / Под ред.

Г. Н. Комковой — Саратов, Изд-во Саратовского ун-та, 1998. - С. 14. Такого же мнения придерживаются и иные авторы. См.: Поляничнов М.Н. Конституция Российской Федерации и международное право: проблемы взаимодействия: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1998.

² См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

³ Кабышев В.Т. Права человека в современной России: конституционное обеспечение (реалии, тенденции,
развитие) // Права человека: пути их реализации: Матер. Международ, научно-практ. конф. (8-10 октября
1998 г.): В 2 ч. / Под ред. Д Ф.Аяцкова, А.С. Ландо. - Саратов, СГАП, 1998.4.1. - С. 128.

Вместе с тем наличие такого набора прав и свобод должно иметь объяснение и соответствующую аргументацию. В этом смысле прав Н.С. Бондарь, когда утверждает, что «сама природа прав человека как всеобщего, универсального института современной цивилизации предполагает, что они должны заключать в себе (наряду с общеобязательным международным правовым императивом) предпосылки «совместимости» со всеми национальными правовыми системами. Это становится возможным благодаря интернациональному содержанию международно-правовых стандартов в области прав человека и тому обстоятельству, что все нормы и принципы международного права в области прав человека - результат согласованной воли большинства современных государств»¹.

С позиций рассматриваемой темы возникает вопрос, какой набор прав, удовлетворяющих международным стандартам, закрепляется в Конституции РФ - Конституции человека? Прежде всего, это «право на жизнь» (ст. 20). Ему отдаемся приоритет в юридической литературе, хотя аналитические попытки отличаются определённым традиционализмом. Отмечается, что в перечне прав и свобод, закреплённых в Конституции РФ, на первое место поставлены личностные права (в т. ч. и право на жизнь), которые являются неотчуждаемыми, естественными правами человека, не зависимыми от наличия или отсутствия гражданства и гарантируют автономию и защиту прав личности от произвола государства, его органов, а также от посягательств со стороны других членов общества². Их прообраз - статья 6 Международного пакта о гражданских и политических правах. По своей сути право на жизнь является абсолютным правом, не подлежащим никаким ограничениям³. Справедливо замечено, что « в этом абсолютном праве заложено последующее право на жизнь в потомках. Оно выражает высший

¹ Кабышев В.Т. Указ. соч. - С. 130.

² См.: Камкова Г.Н., Шудра О.В., Даурова Т.Г. и др. Указ. соч. - С. 87.

³ См.: Линик Л.Н. Конституционное право гражданина Российской Федерации на жизнь: Автореф. дис.
канд. юрид. наук. М, 1993. - С. 8.

смысл жизни и охраняется всей силой морали, нормами закона системами принуждения и поощрения. Именно благодаря праву на жизнь в правовом государстве, где в полную меру действуют законы гражданского общества, права и законные интересы граждан являются приоритетными перед всеми остальными»¹.

Теоретическое обоснование абсолютного значения права на жизнь заслуживает одобрения. Вместе с тем нельзя пройти мимо смысла высказывания М.Н. Малеиной о том, что «содержание и гарантии этого права не были раскрыты». « Право на жизнь имеет несколько аспектов, в том числе право на сохранение жизни (индивидуальности) и право распоряжения жизнью. Право на жизнь в аспекте сохранения жизни (индивидуальности) трактуется в нашей стране, прежде всего, как отказ от войны и участия в ней, отказ от применения казни... »².

Легко убедиться, что все авторы, хотя и подчеркивают уникальность, права на жизнь, но делают акцент в своих суждениях на анализе двух юридических фактов, связанных с моментами появления на свет и кончины конкретного индивида³, а иногда и на причинах происшедшего. По нашему мнению, ценность такой позиции вовсе не исключает необходимости пристального внимания и к обеспечению нашего пребывания в этом мире. Одним из важнейших «обеспечительных» условий жизни, безусловно, является право каждого человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества. Ныне проблемы улучшения обеспечения населения питьевой водой и качества питьевой воды имеют общегосударственное значение и требуют комплексного решения, так как в России каждый второй

¹ Ковалев МИ. Право на жизнь и право на смерть // Государство и право. -1992. № 7. - С. 68.

² Малеина М.Н. О праве на жизнь // Советское государство и право. - 1992. № 2. - С. 53.

³ См.: Жирнова Г.М. Роль правового регулирования и взаимодействия в практике здравоохранения. //
Медицина, этика, религия и право: Матер, конф. / Сост. В.И. Шамшурин. — М.: Моск. международ, ун-т,
2000. - С. 72.

житель вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей гигиеническим требованиям¹.

С учётом этого, можно поддержать мнение Н.И. Матузова, который пишет: «Однако право на жизнь в широком смысле — это не просто право на то, чтобы жить, чтобы человека никто не мог произвольно лишить жизни..., а право на то, чтобы жить свободно, мирно, нормально. Иными словами, право на жизнь - это право на достойное человеческое существование»². Еще более конструктивна позиция П.И. Новогородцева: «... среди прав, которые обыкновенно помещаются в различных декларациях, нет ни одного, которое по всем данным должно было бы найти место в символе веры современного правосознания; это право на достойное человеческое существование. Признание этого права имеет не только нравственное, но и юридическое значение»³. Данное упоминание связано с тем, что именно таким путём в Конституции РФ проводится идея «обеспечительных условий», то есть «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). В литературе предлагается оформить её идею как конституционную категорию⁴. Практическая реализация данной категории оставляет желать лучшего. Само понятие «достойное существование» складывается из многих компонентов, один из которых - обеспечение населения питьевой водой, связанно с немалыми трудностями.

¹См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в 2002 году. - М:
НИА- Природа, 2003. - С. 239.

² Матузов Н.И. Право на жизнь в свете российских и международных стандартов // Правоведение. - 1998.
№1.-С.2О8.

³ Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование // Русская философия собственности.
ХУ111 -XX вв. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 1993. -С. 185.

⁴ См.: Дмитриев Ю.Н. Право человека на достойную жизнь как конституционная категория

// Конституционный строй России. - М.: РАН. Ин-т государства и права, 1996. Вып. 3. — С. 54 — 62.

В Российской Федерации средний уровень водопотребления на
хозяйственные и питьевые нужды на одного человека составляет 258 л/сутки
(326 л/сутки для городского жителя и 84 л/сутки - для сельского жителя).
Наряду с этим, по регионам России такие показатели значительно
колеблются: от совершенно недостаточного уровня в г. Владивостоке до
уровня «достойной жизни» в г. Москве¹. Поэтому можно лишь сетовать на
то, что в ст. 20 Конституции РФ не реализованы в достаточной мере
требования стандартов, которые предусмотрены в известных

международных документах.

Но для надлежащего правового обеспечения проблем водоснабжения населения (реализации права на необходимое количество питьевой воды нормативного качества) можно избрать и иные пути. Так, в недавнем прошлом выдвигались предложения подготовить специальный закон об охране жизни². Если в современный период воплотить эту идею, то, по нашему мнению, в содержании такого закона следует предусмотреть и набор «обеспечительных» условий, включая и право человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества.

Необходимое количество доброкачественной воды, как обеспечительное условие распространяется не только на право каждого индивида на жизнь, но и на базовый показатель — здоровье населения, которое на 7 — 12 % зависит от уровня здравоохранения. «Здоровье населения - основное свойство человеческой общности, её естественное состояние, отражающее индивидуальные приспособительные реакции каждого согласно общности людей и способность всей общности наиболее эффективно осуществлять свои социальные и биологические функции в определённых условиях

¹См.: Храменков Е.В. Развитие водопроводно — канализационного хозяйства в условиях ограниченного
финансирования ресурсов // Водоснабжение и санитарная техника. — 1997. № 2. - С. 2.

² См.: Чхиквадзе В.М. О некоторых международных аспектах проблемы прав человека // Сов. государство и
право.-1987. №7.-С. 92.

конкретного региона. Понятие здоровья населения не несёт в себе количественной меры¹.

В Основном Законе России уделяется значительное внимание указанным вопросам. Уже в гл. 1 «Основы конституционного строя» провозглашается: « В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей...» (ч.2 ст. 7) и лишь затем, в гл. 2 «Права и свободы гражданина» закреплено: «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь» (ч.1 ст. 41). Между тем реальная действительность подсказывает, что если в 1990 г. в России биохимическим стандартам не соответствовало около трети проб воды, то в 1996 г. — половина. Почти 70 % поверхностных водных ресурсов для питья (рек, озёр) не отвечает как международным, так и российским нормам. Предельно допустимые концентрации содержания вредных веществ в водохранилищах превышают установленные (допустимые) уровни в 12 -15 раз, а некоторых местах - ещё больше². В 2002 г. в целом по Российской Федерации каждая пятая исследованная проба питьевой воды, поступающей непосредственно населению из разводящей водопроводной сети, не отвечала гигиеническим требованиям санитарно-эпидемиологической безопасности по санитарно-химическим, а каждая одиннадцатая - по микробиологическим показателям³. Указанная ситуация в области обеспечения населения питьевой водой губительно сказывается на здоровье и продолжительности жизни людей. Рождаемость не растет, смертность повышается. По подсчётам демографов, к 2005 году в стране останется только 141,4 млн человек. Затем начнётся стремительное сокращение трудоспособного населения⁴. Президент России В. Путин

¹ Снакин В. Экология и охрана природы Словарь-справочник / Под ред. А.Л. Яншина. — М.: Academia,
2000.-С. 112.

² См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в
2002 г. - М.: НИА-Природа, 2003. - С. 19 - 21.

³ См.: Вода - это Жизнь: С водой на «Вы». - М: Информационное издание, 2003. - С. 51.
⁴Персиков А.. Россия станет страной эмигрантов? // Комсомольская правда. - 2001. - 17 февр.

признался, что страна всё-таки вымирает¹. Именно поэтому распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. одобрена Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г.².

Воздавая должное значению указанной проблемы, следует отметить, что её конституционное закрепление формировалось под влиянием международных стандартов. Так, Уставом Всемирной Организации Здравоохранения (1977 г.) здоровье определено как «состояние полного физического, душевного и социального благополучия». Правоведы, исследующие обеспечение прав человека, справедливо уточняют, «что здоровье есть высшее неотчуждаемое первостепенное благо человека, без которого в той и ли иной степени утрачивает своё значение многие другие блага. Приобретение других ценностей и обладание ими лишаются смысла, извращаются или усложняются по причине нездоровья. Иными словами, здоровье - это благо, дающее возможность пользоваться другими благами, которые дарует человеку жизнь»³.

В литературе предпринимались попытки раскрыть содержание указанного права граждан⁴. Можно с пониманием отнестись и к позиции Б.В. Ерофеева, который замечает: « Основные гфинщшы охраны здоровья граждан ... вытекают из толкования действующей Конституции, общепризнанных норм и принципов международного права. Ими являются: 1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; 2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; 3) доступность медико-социальной помощи; 4) социальная защищённость граждан в случаях утраты здоровья; 5) ответственность органов

¹ Дорохов. С. Думе рожать мешают? // Саратовские вести. - 2001. — 27 февр.

² См.: СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3873.

³ Тихомиров А.В. Медицинское право: Практ. пособие. - М.: Статут, 1998. - С. 10.

⁴Чичикалов А.В., Тихомиров А.В. Здоровье как защищаемое законом благо. // Медицина и право: Матер, конф. - М.: Изд- во МАП, 1999. - С. 39.

государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья»¹.

Тем не менее, высказанные суждения не могут поколебать мнение диссертанта о том, что даже такие основные права человека, как право на жизнь и право на здоровье, не могут быть реально осуществлены, несмотря на их юридическое закрепление, без важнейшего обеспечительного условия - права на необходимое количество питьевой воды нормативного качества. Но оказывается, что в содержании Конституции РФ не нашлось места для закрепления таких условий в целом и права на воду в частности. Может быть, есть смысл сделать это в законах и иных нормативных правовых актах? В связи с этим обращают на себя внимание предложения о необходимости принятия в ближайшей перспективе Медицинского кодекса² или закона о здоровье³. Именно в их содержании следует, по нашему мнению, детально сформулировать перечень таких обязательных условий, которые послужили бы гарантиями реализации прав человека на жизнь и здоровье.

Нельзя не остановиться на анализе имманентной связи содержания ст. 41 и 42 Конституции РФ. Статья 41 Основного Закона гласит: «В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию» (ч.2 ст. 41). Целесообразно сделать в ней акцент на экологическом благополучии населения, так как, по данным специалистов, ориентировочный вклад окружающей среды в здоровье

¹ Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник. 6-е изд. - М: Юриспруденция, 2000. - С. 17.

² См.: Шлыков А. Будет ли в России медицинский кодекс? // Российская юстиция. — 1997. № 1. - С. 12; См.:
Клык Н., Соловьёв В. Медицинский кодекс: каким ему быть? // Российская юстиция. - 1997. №9.-С. 17.

³ См.: Чичикалов А.В., Тихомиров А.В. Указ. соч. — С. 43.

населения составляет 18-22 %¹. «Очевидно, что право на жизнь (а соответственно, и право на здоровье, — Л.Т.) объединяет с правом на благоприятную окружающую среду то, что первое, несомненно, связано с качеством окружающей среды, в которой проживает человек»².

Статья 42 Конституции предусматривает, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Проблемы, отражённые в этой статье, постоянно привлекают внимание учёных-юристов. В настоящее время экология всё очевиднее становится новой парадигмой политики³. В Экологической доктрине Российской Федерации отмечается, что «формирование и реализации стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве»⁴.

В целях обоснованности последующих рассуждений следует определиться с понятийным аппаратом. Используемый в ст. 41 Конституции РФ термин «окружающая среда», может подразумевать среду различного качества: как благоприятную для проживания, так и менее благоприятную, а то и вовсе непригодную (крайне мало пригодную) для существования индивидов (полярные области, горные районы, болотистая местность и т.п.).

¹См.: Снакин. В. Указ. соч. - С. 112.

² Топорнин Б.Н. Вступительная статья // Конституция Российской Федерации. Комментарий. - М: Юристь,
1994.-С. 17.

³ См.: Пономарёва И.П Конституционные основы экологической политики Российской Федерации:
Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. — С. 3; Велиева Д. С. Конституционные вопросы
реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в России: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов. 2001. - С. 3; Алихаджиева А. С. Правовой механизм реализации права граждан на
благоприятную окружающую среду. Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2003. - С. 3; Митрохина
Т.Н., Сорокина Ю.В., Тупиков А.В. Экология и политика в современном обществе. - Саратов, Изд - во
Саратовского ун-та, 2003 и т.д.

⁴ Утверждена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. - См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

По мнению М.М. Бринчука, окружающая среда является благоприятной, если её состояние соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам и нормативам, отражающим её чистоту (незагрязнённость), ресурсоёмкость (неистощимость) экологическую устойчивость, видовое разнообразие и эстетическое богатство¹. Такие нормативы, критерии и стандарты устанавливаются не только в законодательстве об охране окружающей среды, но и иными отраслями российского законодательства (санитарного, градостроительного, нормативно-технической документацией). На наш взгляд, главный вывод состоит в том, что качество окружающей среды в целом зависит от состояния (благополучия) её компонентов (природных ресурсов и природных комплексов). Но такая точка зрения в современной позиции законодателя должным образом не учтена. Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. лишь предусматривает: «благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-техногенных объектов» (ст. I)². Далее, в указанном определении ничего не говорится о самой важной цели, для которой и создаётся (существует) благоприятная окружающая среда. Эта цель - здоровье населения, а, следовательно, в вышеуказанное определение «благоприятная окружающая среда» необходимо внести соответствующие коррективы.

¹См.: Бринчук ММ. Экологическое право. Учебник. - М: Юристъ, 1998. - С. 143; Аналогичные взгляды по
этому вопросу высказывает Б.В. Ерофеев. - См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник. 6-е
изд. -М.: Юриспруденция, 2000. - С. 9; Бринчук ММ. Экологическое право. Учебник. 2-е изд. М: Юристъ,
2003.-С. 123.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Обоснованные критические замечания по поводу основных понятий,
содержащихся в указанном законе, высказывает С.А. Боголюбов. - См.: Боголюбов С.А. Новый
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. - 2002. № 6. - С. 58-62.

Автор поддерживает мнение Н.А. Духно и Г.В.Чубукова, суть которого заключается в следующем: « Права и свободы человека в соответствии с общепринятой классификацией подразделяются на социально-экономические, политические, гражданские, культурные и личные. Нам представляется, что названная классификация нуждается в существенном дополнении... категорией экологических прав и свобод. Эта категория существенно отличается от вышеуказанных. Если последние (политические, экономические и т.п.) складываются внутри общества, то экологические права и обязанности характеризуют гармонические взаимоотношения общества с окружающей средой»¹. Аргументы в пользу такого вывода -«конституционная сердцевина» и естественно-историческая природа их происхождения². Последнее, но несколько раньше, отмечал и М.М. Бринчук³, который довольно подробно остановился на анализе темы экологических прав граждан, но, первоначально, не высказал собственного определения этого фундаментального права⁴. Н.Д. Эриашвили, Ю.В. Трунцевский и В.В. Гучков полагают: «Экологические права человека - это признанные и закреплённые в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение его разнообразных потребностей в процессе взаимодействия с окружающей средой»⁵.

Такая позиция, полностью совпадает с ранее приводившимся в работе мнением Р. А. Мюллерсона о том, что право на благоприятную окружающую среду — это право индивида, и его нельзя отнести к правам коллективным. Вряд ли с таким мнением можно согласиться. В реальной

¹ Духно НА., Чубуков Г.В. Экологическое право России: Учебник. / Отв. ред. А.И Бобылев. - М: NOTA-BENE - Юрид. ин-т Моск. госуд. ун-та путей сообщения, 2000. - С. 53. ²Там же.-С. 53-54.

³ См.: Бринчук М.М. Указ. соч. — С. 141.

⁴ Впоследствии он возращается к этому вопросу. - См.: Бринчук ММ. Экологическое право. Учебник. 2-е
изд. -М.: Юристь, 2003. - С. 123.

³ Экологическое право / Под ред. В.В. Гучкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 38.

жизни, например, соседство вредоносного химического завода с каким-
либо поселением вызывает протесты не только отдельных граждан, но целых
коллективов, общностей. И хотя право на благоприятную окружающую
среду нельзя по своей масштабности сопоставить с правом народов на мир,
на самоопределение, этим правом должны обладать, причём, безусловно, и
отдельные коллективы или общности людей (в частности, в городах или
иных поселениях). Известно, что под натиском хозяйственной деятельности
общества наблюдается деградация природных условий планеты Земля,
распространяющаяся со средней скоростью 58 250 кв. км в год, что даёт
прирост экономических потерь в 1,3 млрд. долларов¹. Поэтому не столь
далека перспектива, когда вопрос о праве народов на благоприятную
окружающую среду станет суровой реальностью. Уже сейчас высказываются
мнения о том, что проблема обеспечения рационального

природопользования и охраны окружающей среды, экологической безопасности для здоровья человека относится к общечеловеческим проблемам².

В вышеприведённом определении экологические права человека рассматриваются в контексте процесса природопользования, т. е. как «удовлетворение его разнообразных потребностей», и не придаётся значения деятельности общества по формированию особо охраняемых территорий, с присущими этой деятельности консервативными способами охраны природы. Поэтому целесообразно, на наш взгляд, внести коррективы в вышеприведённое определение экологических прав человека.

По нашему мнению, более совершенно по своей сути определение, данное Ю. Щуплецовой: «Это право означает возможность жить в благоприятных условиях, не наносящих вреда жизни и здоровью, и требовать от соответствующих должностных лиц специально уполномоченных органов

¹См.: Тупыця Ю.Ю. Эколого-экономическая эффективность природопользования. -М: Наука, 1980. - С. 6.

² Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. — М.: Зерцало, 1999. — С. 161.

поддержания благоприятной окружающей среды в надлежащем состоянии»¹. В данном случае уместно ограничиться лишь внесением двух поправок: а) фрагмент «жить в благоприятных условиях» дополнить словом «природных»; б) расширить перечень органов, в адрес которых можно предъявлять требования о поддержании благоприятного состояния окружающей среды. В определение должны входить не только специально уполномоченные органы, но и органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ, что вполне соответствует требованиям действующего законодательства. Если этого не сделать, то, следуя рассуждениям Ю. Щуплецовой, остаются вне сферы правового регулирования экологических отношений как названные органы, так и органы местного самоуправления, что просто не соответствует действительности.

В юридической литературе принято классифицировать экологические права граждан на: конституционные и неконституционные (или иные). Поскольку предметом нашего исследования выступают первые, то, руководствуясь содержанием ст. 42 Конституции РФ, их можно дифференцировать по группам: 1) право на благоприятную окружающую среду; 2) право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; 3) право на возмещение ущерба, причинённого здоровью и имуществу экологическим правонарушением.

На этом единство взглядов, излагаемых в различных публикациях, заканчивается. Специалисты высказывают различные мнения по поводу соотношения права на благоприятную окружающую среду с иными видами прав, закреплённых в Конституции РФ. Поясним это на конкретном примере. Так, Н.Д. Эриашвили, Ю.В. Трунцевский, В.В. Гучков и другие предлагают теоретическое обоснование эколого-правового статуса человека, который

¹ Экология: Юрид. энцикл. словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Изд-во НОРМА, 2000. - (Автор комментария - Ю. Щуплецова). - С. 298.

включает экологические права и меры защиты этих прав. Помимо основных, конституционных прав, обозначенных в ст. 42, в эколого-правовой статус, по их мнению, необходимо включать и другие конституционные права, которые « дополняют и обеспечивают реализацию норм ст. 42 Конституции РФ, среди которых следующие основные права: на жизнь (ст. 20), на человеческое достоинство (ч.2 ст. 21) и т. д. ».^!

Диссертант не может согласиться с подобной постановкой вопроса.

Каким образом можно реализовать право на благоприятную окружающую среду для того индивида, который ещё не родился, а точнее, ещё не зачат? Поэтому, безусловно, прав Б.В. Ерофеев, когда отмечает: «

Основным правом каждого человека является право на жизнь_ Из этого

основного права человека вытекают все остальные его права, в том числе и экологические»². И в данной работе диссертант многократно высказывался о несомненном приоритете права на жизнь. Но уже сейчас можно заявить, что право человека на качественную воду стоит не только в ряду обеспечительных условий права человека на жизнь и здоровье, но и является составным элементом права на благоприятную окружающую среду.

Здесь уместно воспользоваться ссылкой на Конституцию РФ, где провозглашается «Земля и другие природные ресурсы (включая и качественную воду) используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч.1 ст. 9). Такая позиция поддерживается авторскими коллективами постатейных комментариев к Основному Закону России³ и в иной юридической литературе¹.

¹ Экологическое право России / Под ред. В.В. Гучкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 38.

² Ерофеев Б.В. Указ. соч. - С. 8.

³ См.: Конституция РФ: Комментарий к Конституции РФ / Общ. ред. В.Н. Кудрявцева. -М.: Фонд «Правовая
культура», 1996. - С. 189-192; Комментарий к Конституции РФ / Общ. ред. Л.А. Окунькова. - М.: БЕК,
1996. - С. 184-189; Конституция РФ: Научно-практ. комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. — М.:

Определение роли, места и значения права человека на доброкачественную воду в сопоставлении с конституционным правом на благоприятную окружающую среду побуждает автора обратиться и к проблемам юридического конструирования. С.А. Боголюбов, ещё при создании содержания предыдущей Конституции предлагал ввести новый конституционный институт: « Ухудшение экологической ситуации... позволяет ставить вопрос о создании конституционного института охраны окружающей среды. Институт охраны окружающей среды отвечает традиционным признакам² и является структурным элементом конституционной системы, с помощью которой регулируется не любой, а ведущий комплексный институт, позволяющий достигнуть всеохватывающей, разносторонней регламентации государственно-правовыми средствами определённой крупной группы общественных отношений»³. Такая позиция поддерживается некоторыми авторами. и сейчас⁴.

С.А. Боголюбов пояснял, что для того времени «институт охраны окружающей среды носил экономический характер..., и это позволяло рассматривать многие, полезные в этом отношении способы охраны окружающей среды в комплексе, обращая внимание на необходимость

Юристь, 1997. - С. 296-300; Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Н. Мирошниковой. - М: ЭКМОС, 1998. - С. 39-40 и т.д.

¹ См., напр.: Петров В.В. Экологическое право России. Учебник. - М: Изд-во БЕК, 1995. - С. 122; Права
человека, труд, собственность и государство // Вестник Моск. гос. ун-та. - 1995. Сер. 11. № 4. - С. 3-13;
Яблоков А.В. Среда обитания и права человека // Журнал российского права. —1998. № 4-5. — С. 47; Путиль
Н.Ф. Социальные права граждан и законодательство // Журнал российского права. — 1998. № 8. — С. 124;.
Карташкин В.А. Механизм защиты прав человека // Журнал российского права. —1999. № 3-4. - С. 3 и др.

² См.: Теория государства и права. Курс лекций (Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. -Саратов, СВШ
МВД РФ, 1995. - С. 258-259; Керимов Д.И. Система права и систематизация законодательства // Право и
образование. - 2003. № 1. - С. 7-28.

³ Боголюбов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР: Автореф.
дис.... д-ра юрид. наук. М., 1990. -С. 15-16.

⁴ См.: Пономарёва И.П Указ. соч. - С. 4.

реализации законодательных предписаний, в частности, в области водопользования, здравоохранения...»¹. К сожалению, такие добротные задумки не получили в полном объёме своё отображение в Конституции РФ. Если право граждан на благоприятную окружающую среду было закреплено в ст. 42, то право на необходимое количество питьевой воды нормативного качества реализовано не было.

Диссертант полагает, что желаемого можно достигнуть, руководствуясь следующими соображениями:

во-первых, учитывая обоснованные рекомендации более детального конституционного урегулирования экологического права В Конституции РФ следовало бы более конкретно обозначить право на благоприятную окружающую среду. Возможно, следует принять специальный нормативный правовой акт по этому вопросу², в котором нашлось бы достойное место для закрепления права человека на качественную воду;

во-вторых, уделяя должное внимание праву природопользования, которое в «законодательстве в обобщённом виде ещё не высказано³. Между тем право природопользования несомненно принадлежит к категории основных прав человека и требует отражения в Конституции РФ»⁴.

§ 3. Роль экологического законодательства в решении задач обеспечения населения питьевой водой нормативного качества

¹ Боголюбов С.А. Указ. соч. - С. 17.

² См.: Бобылев А.И. Проблемы развития экологического права и законодательства //Право и политика. —

2 000. № 9. - С. 125.

³ Отметим, что в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» разъясняется: «Использование при
родных ресурсов эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все
виды воздействия на них в процессе хозяйственной или иной деятельности» (ст. 1).

⁴ Колбасов О.С. Устойчивое развитие и экологические права человека // Права человека как фактор страте
гии устойчивого развития: Сб. науч. статей / Под ред. Е.А. Лукашевой. - М: Издательство НОРМА, 2000. -
С. 181.

В юридической литературе принято классифицировать экологические права граждан на: а) конституционные и б) не конституционные (или иные). Однако такое суждение нельзя расценивать как умаление (преуменьшение) значения не конституционных прав. М.М. Бринчук прав, когда утверждает, что «выделение в юридической классификации категории «иных экологических прав» вовсе не означает, что они юридически менее значимы, чем основные. Эти права также подлежат государственному обеспечению и защите»¹. С практической точки зрения можно сделать определённый вывод, что основные экологические права человека (право на жизнь, на здоровье, на благоприятную окружающую среду) относятся к категории естественных и неотчуждаемых прав. В то же время, когда возникает проблема обеспечения прав конкретного индивида и общества на достаточное количество воды нормативного качества, не вызывает сомнения необходимость установления аналогичного правового режима для удовлетворения таких требований.

По мнению О.С. Колбасова, «обеспечение населения России доброкачественной водой для питья и иных хозяйственно-бытовых нужд — один из ключевых моментов водохозяйственной политики, являющейся частью экологической политики Российской Федерации»². В связи с этим полновесное исследование правового обеспечения иных экологических прав, включая и право человека на необходимое количество питьевой воды нормативного качества, целесообразно начинать с анализа содержания Экологической доктрины Российской Федерации³, поскольку указанный документ определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период.

1 Бринчук ММ. Экологическое право. Учебник. - М.: Юристь, 1998. - С. 132.

² Колбасов О.С. Правовые основы хозяйственно-питьевого водоснабжения населения Российской Федера
ции //Государство и право. - 1995. № 4. - С. 68.

³ Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. - См.: СЗ РФ. 2002.
№ 36. Ст. 3510 (далее - Доктрина)

Применительно к теме исследования особое значение представляют следующие положения Доктрины, распределённые в её различных разделах:

2. Стратегическая цель, задачи и принципы государственной политики в области экологии.

Для этого необходимы:

«а) обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей». Это направление достаточно полно исследовано в концептуальных основах государственной политики в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, которые изложены диссертантом;

«б) обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья людей». Думается, реализация указанной задачи невозможна без надлежащего правового закрепления такой идеи в действующем законодательстве. Между тем, «благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов» (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Очевидно, что в указанном законоположении имманентная связь благоприятной окружающей среды и улучшения качества жизни и здоровья людей, к сожалению, ускользнула от внимания законодателя. По мнению диссертанта, такая ситуация должна быть исправлена.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:

«а) устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы». Позитивное отношение диссертанта к такому варианту развития российского общества заключается не только в том, указанный принцип положен в основу правового регулирования и водных отношений. В последние годы проведе-

100

ны значительные научные исследования в этом направлении (разработаны проекты Доктрины устойчивого водопользования, Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России, принципы и задачи государственной политики устойчивого водопользования);

«б) приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию её ресурсов».

В области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества подобное разграничение весьма проблематично. Так, ограничение подачи воды для нужд мелиорации в засушливых районах в пользу приоритетного удовлетворения потребностей населения может негативно сказаться на производстве сельскохозяйственной (пищевой, также жизнеобеспечивающей) продукции.

Принцип приоритетности для общества жизнеобеспечивающих функций побуждает диссертанта к анализу позиции законодателя по поводу следующего понятия: «компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле» (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Соглашаясь с общим выводом о том, что поверхностные и подземные воды создают в целом благоприятные условия для существования общества, в действующем законодательстве должен быть обеспечен (гарантирован) реальный приоритет обеспечения населения пресной питьевой водой нормативного качества. Такое преимущество установлено в водном законодательстве, в котором не предусмотрены надлежащие гарантии, но отсутствует в законодательстве об охране окружающей среды;

«в) справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним». Анализ современного экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов показывает, что оно не вполне объективно отражает особенности хозяйственной деятель-

101

ности, связанные с многообразием собственности на водные объекты, ренто-образованием и особенностями производственной деятельности в этой отрасли. Во многом это обусловлено отсутствием разработанных теоретических основ экономики и целостной концепции платности водопользования. Известно, что в соответствии с действующим законодательством¹ на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов направляется не менее 50 % платы, взимаемой за пользование водными объектами. Рамочная директива Европейского союза по воде, принятая в декабре 2000 г., рекомендует практическую реализацию принципа полного покрытия затрат на изучение, охрану и воспроизводство водных ресурсов, восстановление водных объектов за счёт платежей за водопользование и загрязнение водных объектов². На основе этого принципа функционируют водохозяйственные системы во Франции, Германии (бассейн р. Рур), в Великобритании (бассейн р. Темза)³. Указанное обстоятельство должно быть учтено в процессе реформирования экономического механизма использования и охраны водных объектов.

«г) предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учёт отдалённых экологических последствий;

д) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды». Непосредственное отношение к рассматриваемой теме имеет предложение мэра г. Москвы от 5 декабря 2002 г. по поводу возможности

¹См.: Федеральный закон Российской Федерации от 6 мая 1998 г. «О плате за пользование водными объек
тами» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067; 1999. № 14. Ст. 1653; 2001. № 33. Ст. 3414; № 53 (4.1). Ст. 5030; 2002.
№ 52 (4.1). Ст. 5132. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2001 г. «Об утверждении минималь
ных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озёрам, морским и
экономическим районам» // СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4734.

² Далее - Директива по воде.

³ См.: Григорьев Е.Г. Экономические отношения водопользования: современное состояние, перспективы //
Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. —
2003.-С. 63.

102

продажи воды западносибирских рек странам Центральной Азии, т. е. возродить проект, который не был реализован ещё в 1987 г. в связи с сомнительными экологическими и экономическими последствиями для страны;

е) «природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды». Реализация указанного принципа означает, что в соответствии с Национальной программой «Развитие водохозяйственного комплекса России» все системы водохозяйственного комплекса на уровне 2015 года будут работать в условиях полного возмещения затрат через соответствующие тарифы платы за воду. Можно прогнозировать снижение ущерба от потребления населением некачественной питьевой воды на 30 млрд. рублей в год и уменьшение ущербов от вредного воздействия вод не менее чем на 30 млрд. рублей в год и от загрязнения водных объектов (оценивается в 70 млрд. рублей в год)¹.

3. Основные направления государственной политики в области экологии

3.1. Обеспечение устойчивого природопользования.

Основными задачами в указанной сфере являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобнов-ляемых природных ресурсов.

Для этого необходимы:

«Внедрение комплексного природопользования, его ориентация на цели устойчивого развития Российской Федерации, включая экологически обоснованные методы использования земельных, водных, лесных, минеральных и других ресурсов». Применительно к рассматриваемой теме диссертантом монографически разработана тема правовых основ комплексного водопользования.

3.2. Снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение

¹ См.: Быц И.Д. Совершенствование экономического механизма эксплуатации водохозяйственных объектов //Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск. - 2003. № 9 - 10. - С. 81- 82.

103

Основной задачей в указанных сферах является снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также удельной энерго- и ресурсоёмкости продукции и услуг.

Для этого необходимы:

а) внедрение ресурсосберегающих и безотходных технологий во всех
сферах хозяйственной деятельности;

б) обеспечение качества воды, почвы и атмосферного воздуха в соот
ветствии с нормативными требованиями;

в) сокращение удельного водопотребления в производстве и жилищно-
коммунальном хозяйстве. Научное обоснование указанных тем монографи
чески изложены диссертантом при освещении проблем экологического
нормирования водоснабжения населения.

4. Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологи
ческой безопасности Российской Федерации

4.1. Экологические приоритеты в здравоохранении

Основными задачами в указанных областях являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путём снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды.

Для этого необходимы:

а) оценка и снижение экологических рисков здоровья населения;

б) обеспечение качества воздуха и воды в соответствии с установлен
ными нормами;

в) оказание адресной помощи группам населения, проживающим в зо
нах экологического бедствия или особо уязвимым к неблагоприятным эколо
гическим воздействиям (дети, беременные женщины, кормящие матери, ко
торые нуждаются в питьевой воде особого качества, прошедшую дополни
тельную очистку и т.п.).

5. Пути и средства реализации государственной политики в области
экологии.

104

5.1. Развитие системы государственного управления охраны окру
жающей среды и природопользованием.

Основной задачей в указанной сфере является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды

и использованием природных ресурсов¹, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике.

Для этого необходимы:

развитие государственного регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учётом различных форм их освоения;

чёткое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружающей среды;

учёт экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы и т.п.

5.2. Нормативное правовое обеспечение и правоприменение.

Основными задачами в указанной сфере являются создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и её неотвратимости.

Для этого необходимы:

«устранение противоречий между природно - ресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права». Думается, что в качестве конкретного направления следует избрать приведение содержания Водного кодекса Российской Федерации

1.Это противоречит названию главы П -й Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среда». Правильно следовало бы изложить «... государственного управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов».

105

1995 г. в соответствие с Федеральным законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. и другими современными законоположениями. Именно такой путь совершенствования действующего законодательства, на наш взгляд, представляется более предпочтительным, нежели предлагаемый проект нового Водного кодекса РФ¹;

«развитие системы государственных стандартов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, закрепление в правовой системе Российской Федерации международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду». Известно, что в России охрана окружающей среды регламентируется 297 специальными государственными стандартами, из которых 35 относятся к защите гидросферы. Поэтому в рамках настоящей работы диссертант рекомендует законодателю привести их содержание в соответствие с документами Всемирной Организации Здравоохранения, Директивой ЕЭС по питьевой воде и т.п.

«развитие и активизация судебных механизмов разрешения противоречий между интересами населения, субъектов хозяйственной деятельности и государства в области охраны окружающей среды». В связи с этим диссертантом предлагается рекомендация по существенной корректировке содержания постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»;

«совершенствование методик расчёта и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и (или) осуществление экологически опасных видов деятельности». С этой целью диссертантом проведено исследование практики возмещения вреда, причинённого в результате аварий на гидротехнических сооружениях.

¹ См.: Беднарук С.Е., Вакула М.А. Тенденции развития водного законодательства Российской Федерации // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. — 2003.-С. 31.

106

5.3. Экономические и финансовые механизмы

Основной задачей в этой области является экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, её охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность.

Для этого необходимы:

«реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит¹», обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объёма и опасности для окружающей среды и здоровья населения». Для надлежащего обеспечения права людей на необходимое количество питьевой воды нормативного качества в качестве дополнения к указанному принципу, по нашему мнению, необходимо научное обоснование принципа «вода платит за воду» для условий России. К сожалению, в 2002 г. реальный объём капиталовложений в охрану и рациональное использование водных ресурсов в России сократился по сравнению с 1990 г. более, чем в 6 раз²;

«установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду». В связи с этим диссертантом рассматривается возможность создания правовых основ для системы водохозяйственного страхования, которая до сих пор не получила правового закрепления в действующем законодательстве.

5.4. Экологический мониторинг и информационное обеспечение

5.5. Научное обеспечение

¹ Именно на полное забвение такого принципа указывалось на заседании президиума Госсовета РФ. - См.:
Смольякова Т. Ведомства делятся, природа - нет // Российская газета. - 2003. — 4 июня; Добрынина Е. Около
экологии //Российская газета. -2003. — 5 июня.

² См.: Думнов А.Д., Борисов С.С. Учёт использования воды: основные этапы становления и проблемы со
временного анализа (краткий обзор) // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск.
-2003.№ 9-10.-С. 64.

107

Основными задачами научного обеспечения в сфере защиты окружающей среды являются развитие научных знаний об экологических основах устойчивого развития, выявление новых экологических рисков, порождаемых развитием общества, а также природными процессами и явлениями.

Для этого необходимы:

«разработка научных принципов и технологий использования возобновляемых биологических ресурсов (лесных, водных, охотничье - промысловых, лекарственных и др.), обеспечивающих их устойчивое воспроизводство». В этих целях диссертантом проведено исследование принципов использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и их реализация в современном законодательстве;

«изучение связи между заболеваниями людей и изменениями качества окружающей среды». Руководствуясь сведениями по поводу имманентной связи водного фактора и заболеваниями людей, диссертантом разработаны современные приоритеты обеспечения качества жизни в области водоснабжения как важнейшего условия физического здоровья российского общества.

5.7. Региональная политика в области экологии

Основными задачами в этой области являются экологически обоснованное размещение хозяйственных, жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов Российской Федерации для устойчивого развития страны.

Для этого необходимы:

«внедрение природно-ландшафтного, в т.ч. бассейнового принципа управления природными комплексами». Это основной принцип государственного управления в области использования и охраны водных объектов, который закреплён не только в российском законодательстве, но и в Директиве по воде. Его научному обоснованию диссертантом уделяется серьёзное внимание в настоящей работе.

5.8. Реализация экологической доктрины Российской Федерации.

108

Реализация положений настоящего документа предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования¹. Непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме имеет то, что проект Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России» координирует и объединяет в единое целое разработанные в России федеральные и региональные целевые программы в части использования и охраны водных объектов, программы социально-экономического развития отдельных регионов Российской Федерации, а также программы развития отраслей экономики. В частности, проект включает подпрограммы, разработанные на трёх уровнях: территориальном — по субъектам Российской Федерации, бассейновом - по основным водным бассейнам и федеральном уровне.

На территориальном уровне разработаны 89 подпрограмм, в которых рассмотрены проблемы совершенствования и развития водохозяйственного комплекса и намечены мероприятия по каждому субъекту Российской Федерации.

В 19 бассейновых подпрограммах осуществлена сводка мероприятий территориальных подпрограмм субъектов Российской Федерации, находящихся в бассейне водного объекта и разработаны общебассейновые мероприятия.

В содержании Доктрины отсутствует упоминание о необходимости принятия головного акта всей системы экологического законодательства в связи с тем, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» был принят 10 января 2002 г.². Тем не менее, в данном законоположении находят своё развитие и конкретизацию как конституционные нормы, так положения Экологической доктрины РФ. В частности, хозяйственная и иная дея-

¹ См.: СЗ РФ. 2002. №36. Ст. 3510.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

109

тельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающих воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности... (ст. 3).

По нашему мнению, именно эти принципы являются наиболее важными для правового обеспечения потребностей населения в питьевой воде нормативного качества, хотя имеются и другие. С.А. Боголюбов справедливо замечает: «Сколько их должно быть - никто не скажет и не обоснует теоретически. На мой взгляд, многовато, хотя тут немало зависит от вкуса и субъективизма составителей и комментаторов: некоторые принципы можно объединить в один, другие, наоборот, расщепить, разбить на несколько, - важно, чтобы они были понятны, применимы и использовались в административной и судебной практике»¹. Поддерживая высказанную точку зрения, диссертант отмечает, что указанные принципы находят своё воплощение в перечне прав и обязанностей граждан в области охраны окружающей среды, который изложен в обсуждаемом законе (ст. 11).

В результате анализа содержания Федерального закона «Об охране окружающей среды» может сложиться впечатление, что здесь бессмысленно искать основания для обеспечения права граждан на необходимое количест-

Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права -2002.№6.-С. 58-62.

110

во доброкачественной питьевой воды. По мнению специалистов, «сама конкретизация права гражданина, сформулированного в законе, всегда заслуживает одобрения, поскольку «бланкетные», не расшифрованные законом, субъективные права граждан, зачастую оказываются правовыми рекомендациями, не подкреплёнными юридическими и иными гарантиями его существования»¹.

Но отсутствие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» норм, обеспечивающих право граждан на доброкачественную воду, ещё не означает того факта, что экологическое законодательство индифферентно по отношению к рассматриваемой проблеме. Не следует забывать, что «законодательство экологическое это комплексная отрасль, включающая природоохранительное законодательство (Закон об охране окружающей среды и другие акты) и природоресурсовое законодательство (земельное, о недрах, лесное, водное, о животном мире, об атмосферном воздухе). Природопользование и охрана окружающей природной среды как две стороны одной медали образуют единый сплав экологических отношений, регулируемых законодательством экологическим»². Не случайно в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» предусматривается: «Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования» (п. 5 ст. 2).

В своё время Н.Д. Казанцев отметил, что наиболее «экологически наполнены» природоресурсовые отрасли права (земельное, горное, водное,

¹Духно НА., Чубуков Г.В. Экологическое право России. Учебник / Отв. ред. А.И. Бобылев. - М.: NOTA-
BENE - Юридический институт Моск. госуд. ун-та путей сообщения, 2000. - С. 54.

² Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Изд- во НОРМА,
2000 - (Автор комментария - И.Ф. Панкратов). - С. 112.

Ill

лесное и природоохранительное право»¹. Аналогичные взгляды высказываются и в произведениях современных специалистов². Вполне оправдан вывод С.А. Боголюбова о том, что в недалёком будущем благополучие людей (в т.ч. качество питьевой воды) всё больше будет зависеть не от материального достатка, а от природных слагаемых³.

Поэтому достаточно полные, но всё же не исчерпывающие ответы по теме исследования можно получить, обратившись к анализу содержания водного законодательства и, прежде всего, основополагающего нормативного правового акта этой отрасли, каким является Водный кодекс Российской Федерации⁴. Уже в преамбуле закона отмечается, что воды являются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на её территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира

Нельзя обойти вниманием последнюю часть преамбулы, где содержится важнейшее положение, определяющее судьбы водопользования в России: «отношения по поводу вод регулируются настоящим кодексом путём установления правовых основ использования и охраны водных объектов». Такой вывод интересен в первую очередь хотя бы потому, что помимо вод в сферу правового регулирования попадают и иные объекты природного комплекса (земля и недра). Это отход от традиционных путей в сложившейся практике регулирования водных отношений. В качестве подтверждения можно ссылаться на ст. 1 Водного кодекса РСФСР от 30 июня 1972г., где предусмат-

¹ Казанцев Н.Д Природоресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права // Вестник
Моск. ун-та. Право. -1967. № 6. - С. 3-9.

² См.: Бринчук М.М. Экологическое право. — М.: Юристь, 1998. - С. 195.

³ См.: Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. - 2000. №11.-
С. 8.

⁴ См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030; 2002. № П. Ст. 1019; 2003.
№ 27 (Ч. 1). Ст. 2700 (далее - ВК РФ).

112

ривалось: «Задачами Водного кодекса РСФСР являются регулирование водных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования вод для нужд населения и народного хозяйства, охраны вод от загрязнения, засорения и истощения, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, улучшения состояния водных объектов, а также охрана прав предприятий, организаций и учреждений и граждан, укрепление законности в области водных отношений»¹. Легко убедиться, что термин «водный объект», под которым подразумевается «сосредоточение вод по поверхности суши в формах её рельефа либо в недрах, имеющее границы, объём и черты водного режима» уже применялось в практике законотворчества в 80-е годы прошлого столетия. Попутно заметим, что в ст. 1 ВК РФ помимо термина «водный объект» впервые даны нормативно-правовые характеристики тридцати понятий². Воздавая должное уровню аргументации Водного кодекса (а соответственно и коллективу его разработчиков) всё же, думается, что в данном случае здесь допущен известный перехлёст. Дело в том, что при планировании законотворческой деятельности Государственной Думы в своё время предполагалось параллельно с принятием ВК РФ подготовить Закон РФ «О воде» (ныне Федеральный закон « О питьевой воде и питьевом водоснабжении», принятый Государственной Думой 1 декабря 1999г.)³. Именно в последнем и было бы целесообразно разместить «азбучные» термины, такие как «воды», «акватория», «водосборная площадь» и т.п., но только не в Водном кодексе.

Но принципиальным моментом при изменении терминологии является вопрос, а приносит ли такая смена пользу (выгоду) при рассмотрении по су-

¹См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. № 27. Ст. 692; 1980.
№ 12. Ст. 304; 1985. № 4. Ст. 117.

² За необходимость узаконения определений в содержании законов решительно высказался С.А. Боголюбов.
- См.: Боголюбов С.А, Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского
права. - 2002. № 6. - С. 58-62.

³ См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 7 июля
2000 года «О проблемах питьевой воды и питьевого водоснабжения Российской Федерации» // СЗ РФ.
2000. №29. Ст. 3051.

113

ществу исследуемой проблемы. Из содержания ст. 3 ВК «Цели водного законодательства» следует, что «водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения экологического разнообразия водных экосистем».

Очевидно, что достижение указанных целей практически невозможно, если государство ограничится только лишь регулированием использования собственно вещества воды. Такое поведение будет обоснованным лишь при предотвращении или ликвидации вредного воздействия вод. Что же касается, например, охраны вод или поддержания оптимальных условий водопользования, то подобная деятельность осуществляется не только в пределах акватории, но и на её берегах и даже в сопредельных районах. Кроме того, заслуживает одобрения позиция авторов Комментария к Водному кодексу Российской Федерации, состоящая в следующем: «Статья (имеется в виду статья 3 ВК - Л.Т.) формулирует самые широкие цели водного законодательства При этом указываются как «традиционные» цели, так и впервые находящие своё отражение в водном законе. К последним относится, например, сохранение экологического разнообразия водных экосистем. Уместно заметить, что от биологического разнообразия водных экосистем зависит благополучие неводных экосистем и, в конечном счёте, - самого человека. Поддержание биологического разнообразия уже давно беспокоит многих специалистов. За последние годы эта проблема получила отражение в законодательстве ряда зарубежных стран. Упоминание о ней в водном законодательстве России свидетельствует об утверждении «нового приоритета в отечествен-

114

ном праве»¹. Поэтому расширение сферы правового регулирования водных отношений за счёт смены терминологии в ВК РФ (с термина «воды» на термин «водные объекты») можно оценивать положительно.

В соответствии со ст. 3 ВК РФ цели водного законодательства реализуются на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды). По мнению специалистов, «о правах человека написано и сказано много, однако их характеристики должны быть дополнены ещё одной: права человека — важнейший фактор устойчивого развития. Это определяется рядом обстоятельств:

1)устойчивое развитие невозможно без обеспечения свободы и автономии личности, по своему усмотрению определяющей способы и сферы своей жизнедеятельности, Эта свобода и еб границы содержатся в правах человека;

2) права человека положили конец всевластию государства, рассматри
вавшего человека как подданного, слепого и послушного исполнителя госу
дарственных команд и приказов. Такая ситуация неизбежно вызывала на
пряжённость в обществе, стремление освободиться от опеки всесильной вла
сти и нестабильности развития. Установление партнёрства между граждана
ми и властью, вытекающего из принципов прав человека, предотвращает по
литические и социальные катаклизмы, способствует развитию общества,
цель которого избрана и одобрена большинством народа;

3) права человека — главный ориентир и высшая ценность, которыми
должно руководствоваться государство. Обеспечение прав человека - обя
занность законодательной, исполнительной, судебной властей. Если эта обя
занность соблюдается, то общество может быть охарактеризовано как ста
бильное и устойчивое, если государство пренебрегает ею, в обществе возни
кает напряжённость, создаётся угроза его устойчивому развитию;

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юридический Дом Юстицинформ, 1997. - (Автор комментария - Ю. Г. Жариков). - С. 30.

115

4) права человека и их реализация «маркируют» природу государства.
При этом важна связь провозглашённых прав и чётко отработанных меха
низмов, процедур, надёжно обеспечивающих их реализацию, Нередко тота
литарные государства провозглашают широкий круг прав и свобод, однако
их реализация не обеспечена. Поэтому только связь двух моментов — провоз
глашённых прав и механизмов обеспечения их реализации свидетельствует о
подлинном демократизме государства. И хотя демократия всегда содержит в
себе факторы неустойчивости (борьба мнений, различие понятий, противо
стояние политических партий и группировок) она всё же значительно надёж
нее обеспечивает стабильность развития, позволяя в той или иной степени
отражать, учитывать и примерять все эти различия и противоречия. Демо
кратия, отражая противоречивость мнений и позиций, создавая поле для их
борьбы, как это ни парадоксально, значительно надёжнее обеспечивает ста
бильность и устойчивость, чем тотальное показное единство, которое неиз
бежно кончается взрывом и ведёт к разрушению всей системы;

5)        принцип равенства, на котором основаны все права человека, при
миряет противоречивые и разнонаправленные интересы людей, создаёт сво
его рода консенсунс   относительно характера их взаимодействия, объёма
благ и притязаний, на которые может рассчитывать каждый, роли государст
ва в отношении к правам человека и способы их защиты. Права человека
консенсуальны по своей природе, поэтому они играют важнейшую роль в ус
тановлении согласия в обществе и обеспечении устойчивости их развития; 6)
значимость прав человека проявляется в их постоянном расширении и раз
витии. Они охватывают всё новые сферы   общественных отношений, по
скольку последние проявляют неустойчивость и грозят стабильности обще
ственного развития. Обеспечение прав не может быть гарантировано в усло
виях застоя, стагнации. Только устойчивое развитие способствуют реальной
жизни прав и свобод»¹.

¹ Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред. Е. А. Лукашева. — М.: Изд-во НОРМА, 2000.-С. 19-20.

116

Великий русский реформатор П.А. Столыпин отмечал, что 20 лет устойчивого развития преобразят Россию¹. И современная государственная политика России в области экологии и пользования природно-ресурсным потенциалом базируется на принципе устойчивого развития². Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно³. Между тем объёмы финансирования на охрану окружающей среды явно недостаточны. Известно, что на эти цели в России выделяется около 0,3 - 0,4 процента ВВП. В 2000 г. хотели направить на это дело 125 млрд. рублей, а фактически направили 15 млрд.⁴.

Многообразие целей водного законодательства предполагает необходимость уделять серьёзное внимание анализу круга отношений, регулируемых данной отраслью. В ч.1 ст. 5 ВК предусмотрено, что водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения). Такой, прямо скажем, упрощённый вывод требует определённых пояснений. Например, Водный кодекс применяет термин «водный объект», а это означает «сосредоточение вод на поверхности суши в формах её рельефа, либо в недрах, имеющее границы, объём и черты водного режима» (ч.б ст. 1). Но факты повседневной жизни убеждают нас в том, что определённые запасы природных вод могут

¹ Столыпин. Жизнь и смерть: Сб. публицистики / Сост. А. Серебряников, Г. Сидоровнин. — Саратов: При-
волж. книж. изд-во, 1991.-С. 62.

² См.: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей сре
ды и обеспечению устойчивого развития. Одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. // С АЛЛ
РФ. 1994. № 6. Ст. 436; Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена
Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572; Экологическая доктрина Россий
ской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст.
3510.

³ См.: Потрубач Н.Н. Экономические и экологические проблемы перехода России к устойчивому развитию
// Социально-политический журнал. - 1998. № 2. - С. 15.

⁴ См.: Смольякова Т. Ведомства делятся, а природа - нет // Российская газета. - 2003. - 4 июня.

117

находиться и вне водных объектов. В связи с этим в последующих частях ст. 5 излагаются некоторые разъяснения, оправданность которых целесообразно обсудить.

Отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не являются предметом регулирования водного законодательства (ч.2). Возникает вопрос, а чем же следует руководствоваться в нестандартных ситуациях, например, при осуществлении процессов рассеивания грозовых облаков, в результате чего на землю выпадает не опасный град, а животворный дождь? Такие действия очень важны, так как из-за выпадения града крестьяне теряют урожай на сумму в 2 миллиарда долларов¹. Кроме того, влага атмосферы, как и водные объекты, подвержена интенсивному загрязнению и оказывает огромное влияние на качество поверхностного и подземного стока и окружающую среду (например, в виде кислотных дождей и радиоактивных осадков).

Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством РФ (ч.З). Здесь всё понятно, поскольку для России уже не является экзотикой продажа бутылированной питьевой воды населению.

Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов (ч.4). Так, известно какое огромное значение имеют леса, растущие по берегам водных объектов, для сохранения их полноводности и чистоты. Именно поэтому Лесной кодекс Российской Федерации относит такие леса к первой группе, основным назначением которых является выполнение водо-

¹ Лобанов М. Ракетная преграда против града //Российская газета. -1997. - 4 нояб.

118

охранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций¹.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод (кроме их использования) регулируются законодательством о недрах² и водным законодательством (ч.5).

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоёмов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством (ст. 40 ВК РФ). Но в ныне действующем Земельном кодексе Российской Федерации от 30 октября 2001г.³ такие нормы-отсутствуют. То же самое можно сказать и о главе ХУ11 ч.1 Гражданского кодекса РФ, которая принята Государственной Думой в новой редакции⁴.

Имущественные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим кодексом (ч.7).

Финансовые отношения, включая налоговые, а также административные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ⁵ в соответствии с общими положениями финансового и административного и административного законодательства РФ (ч.8 ст. 5 ВК РФ).

Разумеется, Водный кодекс РФ не в состоянии осуществить собственными средствами всестороннее правовое регулирование обеспечения насе-

¹См.: СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 610; 2001. № 53 (Ч. Г). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019; № 27. Ст. 2620.

² См.: Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992г. // ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; № 29.

С. 1690; 1993. № 2. Ст. 74; 1995. № 10, Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879;. 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

⁴ См.: Федеральный закон от 16 апреля 2001г. «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1644.

⁵ Например, глава 12: «Экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных
объектов» (ст. 121 -128 Водного кодекса).

119

ления питьевой водой нормативного качества. Правильность такого вывода можно проверить на примере Волжского бассейна, где сложилась парадоксальная ситуация: здесь ощущается дефицит питьевой воды. Так, по подсчётам специалистов, в данном регионе на питьевые цели используется около 7 куб. км воды в год, но ни одна область или республика не обеспечивается водой надлежащего качества. В связи с этим постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 года утверждается Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой»¹, которая дублируется в 42 субъектах Российской Федерации.

Диссертанту вполне логичным представляется следующий вывод: «водное законодательство при регулировании рационального использования и охраны водных объектов (включая и обеспечение прав граждан на необходимое количество вод нормативного качества - Л.Т.) имеет приоритет перед другими природоресурсными отраслями права, затрагивающими аналогичные отношения.

Вопрос о приоритете той или иной отрасли права оказывается полезным в случае коллизии права. Наличие установленного в законе приоритета должно обеспечить нахождение той нормы, которой следует отдать предпочтение. Вместе с тем, упоминание о разных отраслях права, в которых можно (и нужно) регулировать водные отношения, нацеливает законодателей на «сквозное» нормирование этих отношений. Такой результат не только облегчит поиск и применение норм, относящихся к водному хозяйству. Он будет воспитывать комплексный подход к охране и использованию природных ресурсов - как у природопользователей, так и у ресурсных администраторов. Это побочное значение ст. 5 ВК, пожалуй, не менее важно, чем основное»².

¹См.: СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1294.

² Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации /Под ред. С.А. Боголюбова.... (Автор коммента
рия - ЮГ. Жариков). - С. 33.

120

С этим следует согласиться, но при одном условии. Будущее за комплексным природопользованием¹, включая и комплексное водопользование².

Несколько слов по поводу полемики относительно содержания базовых нормативных правовых актов, принятых в последнее время. Как отметил руководитель Государственной службы охраны окружающей среды МПР РФ М. Яковенко, Экологическая доктрина Российской Федерации и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» нуждаются в доработке. В этих документах говорится о разграничении полномочий между ветвями власти, но без необходимой детализации и потому существует много противоречий. По мнению М. Яковенко, необходимо принять постановление Правительства, «которое бы всё поставило на свои места»³. Появились сообщения о разработанном плане мероприятий по реализации Экологической доктрины⁴. На наш взгляд, более взвешенной выглядит позиция С.А. Боголюбова, который полагает: «... принятый Закон (Федеральный закон «Об охране окружающей среды» - Л.Т.) лучше не столько критиковать, сколько принимать таким как он есть, изучать, понимать, истолковывать (желательно углублённо и профессионально) и использовать, применять...»⁵.

¹ Такова одна из основных задач Экологической доктрины Российской Федерации. - См.: СЗ РФ. 2002. №
36. Ст. 3510. Диссертант поддерживает мнение о том, что «регулирование комплексного природопользова
ния может быть полезным для реализации экологической политики Российской Федерации и её субъектов» -
Бринчук М.М О комплексном природопользовании // Экологическое право. - 2002. № 5. - С. 7.

² См.: Тимофеев Л.А. Комплексное использование вод: Правовые вопросы / Под ред. В.Н. Демьяненко. - Са
ратов, Изд- во Саратовского ун-та, 1986.

³ См.: Яковенко М Экологическая доктрина нуждается в доработке // Крестьянские ведомости. - 2002. -
7 дек.

⁴ См.: Смольякова Т. Указ. соч.

³ Боголюбов С.А. Указ соч. - С. 58-62.

121

§ 4. Участие санитарного законодательства в регулировании отношений по обеспечению населения питьевой водой нормативного качества

К числу приоритетных направлений деятельности государства в современный период относятся рациональное использование природных ресурсов и предотвращение загрязнения окружающей среды¹. Принимая во внимание первоочередные интересы охраны здоровья населения, законодатель определяет более конкретные цели и задачи: улучшение качества окружающей среды и, прежде всего, атмосферного воздуха и питьевой воды². Основанием для указанных выводов является то, что санитарное состояние питьевой воды в России нельзя признать удовлетворительным. Так, только 1 % поверхностных водных объектов соответствует 1 классу и вода в них не требует специальной обработки. 17 % водных объектов Российской Федерации для питьевого водоснабжения вообще не пригодны³.

Недоброкачественную питьевую воду по санитарно-химическим и микробиологическим показателям потребляет население в г. Санкт -Петербурге, в Республиках Калмыкия, Ингушетия, Карелия, Карачаево-Черкессия, Мордовия, Хакассия, Чувашия, в Архангельской, Курганской, Саратовской, Томской, Ярославской областях, в Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах, в Приморском крае⁴. Это приводит к вспышкам инфекционных заболеваний и увеличению степени риска воздействия на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов, а также росту проявления водно-зависимых патологий. Отставание России по

1 См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

2 См.: СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3734; А также см: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510

3 См.: Санитарное состояние питьевой воды // Зелёный мир. - 2003. № 1-2. — С. 1.

⁴ См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в
2001 г.». -М.: НИА-Природа, 2002. - С. 30.

122

средней продолжительности жизни населения от развитых стран в значительной степени связано с потреблением некачественной воды.

В связи с этим заслуживает внимания анализ действующего санитарного законодательства В «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»¹ отсутствует упоминание о факторе окружающей среды (вклад которой в здоровье населения оценивается в 18 - 22 % - Л.Т.), не говоря уже о питьевой воде (ст. 2). Далее, в Основах нет ни одного слова о таком важном обеспечительном условии для здоровья населения как благоприятная окружающая среда, но урегулированию отношений аномальной (в документе указывается — «экологически неблагополучной») ситуации посвящена ч.2 ст. 28. Думается, что в содержание указанного законоположения следует внести необходимые изменения.

В связи с этим следует упомянуть о позиции Р.А. Тлепцеришева, который ставит во главу угла правового обеспечения охраны здоровья населения, помимо Конституции РФ, только Основы законодательства об охране здоровья граждан, анализом содержания которых и ограничивается².

В реальной действительности это не совсем так. Достаточно обратиться к содержанию действующего Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», где предусматривается тринадцать условий обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. if.

Касаясь круга отношений, регулируемых санитарным законодательством⁴, следует упомянуть об основных понятиях, используемых в Федеральном законе от 30 марта 1999 г., которые имеют

1 См.: ВВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; 1998. № 10. Ст. 1143; 1999. № 51. Ст. 6289; 2000. № 49. Ст. 4740
(далее - Основы).

2 См.: Тлепцеришев Р.А. Правовое обеспечение охраны здоровья населения. - М.: «Контур», 1998. - С. 6.

3 См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2002. № 1 (4.1). Ст. 2; 2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2700.

4 Значительное внимание этим вопросам уделяет А.К. Голиченков. — См.: Голиченков А.К. Концепция
развития санитарного законодательства // Веста. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 1990. № 6. - С. 45-46.

123

непосредственное отношение к обеспечению прав граждан на необходимое количество питьевой воды нормативного качества, а именно:

1. «Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения -состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности».

Санитарно- эпидемиологическое благополучие населения

обеспечивается:

а) профилактикой заболеваний в соответствии с санитарно-
эпидемиологической обстановкой и прогнозом её изменения;

б)   разработкой   и   реализацией   федеральных   целевых   программ
обеспечения санитарно-эпидемиологического    благополучия населения¹, а
также региональных целевых программ, научных и научно-технических
программ в данной области².   Так, в более в чем 70 нормативных актах
Российской Федерации нашли отражение вопросы обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия населения³;

2) выполнением санитарно-противоэпидемических

(профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

3)       созданием      экологической     заинтересованности      граждан,
индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в   соблюдении
законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-
эпидемиологического   благополучия населения.   В   связи с этим можно

1 См.: САППРФ. 1993. № 14. Ст. 1188.

2 Так, в Свердловской области в 1999 г. финансировалось 320 региональных программ и освоено на их
реализацию 811 млн. руб. По вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения было
разработано 42 нормативных правовых акта, в т.ч. областной закон «О питьевой воде». - См.: Николов Б.И,
Гурвич В.Б., Романенко В.В., Степанов Н.А., Диконская О.В. Опыт деятельности государственной
санитарно-эпидемиологической службы Свердловской области // Здоровье населения и среда обитания:
Информ. бюлл. - 2000. № 8. - С. 15.

3 См.: Колонка редактора // Здоровье населения и среда обитания: Информ. бюлл. - 2001. № 4. - С. 1.

124

отметить, что предприятия (объединения) водопроводно-канализационного хозяйства экономически заинтересованы лишь в количестве подаваемой водопотребителям воды, но отнюдь не в её качестве;

4) государственным санитарно-эпидемиологическим нормированием. В соответствии с Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании его основной задачей является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания¹. Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормативы, санитарные нормы, гигиенические нормативы). Юридическая природа указанных документов обсуждалась в литературе².

Государственные санитарно-эпидемиологические правила

устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к:

а) пищевым продуктам. Известно, что в Законе от 30 марта 1999 г. к социальным факторам среды обитания относится не только обеспечение населения питьевой водой, а также и питание. В содержании Федерального закона от 2 января 2 000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»³ разъясняется, что «пищевые продукты — продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу (в т. ч. продукты детского питания, продукты диетического питания), бутилированная питьевая вода (в т. ч. пиво), безалкогольные напитки ...»;

1 Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 июня 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

2 В своё время, полемизируя с представителями медицинской науки, А.К Голиченков утверждал, что
«СанПиН — нормативно-технический документ» - См.: Голиченков А.К. Указ. соч. — С. 46. Этот вывод
подтверждается в новейшем законодательстве. — См.: Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. «О
техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52. (Ч. I). Ст. 5140.

³ См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.

125

б) продовольственному сырью - «сырью растительного, животного, микробиологического, минерального и искусственного происхождения и воде, используемой для изготовления пищевых продуктов».

Интенсивное загрязнение водных объектов - источников питьевого водоснабжения и недоброкачественная водопроводная вода не способствуют улучшению качества жизни людей. Поэтому при обеспечении населения необходимым количеством питьевой воды нормативного качества в России всё большее внимание обращается на бутилированную воду. Сегодня 80 предприятий разливают в бутылки 50 миллионов литров питьевой воды¹ более пятисот наименований². В среднем на каждого россиянина приходится лишь по три литра отечественных минеральных вод из различных источников³. По требованиям Всемирной Организации Здравоохранения бутилирование воды должно производиться в непосредственной близости от источника с соблюдением технологических требований⁴.

Государственное регулирование в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, включая и бутилированную воду (воду, используемую для приготовления пищевых продуктов) осуществляется по следующим направлениям:

1) государственное нормирование в этой области. Так, требования пищевой ценности продуктов, безопасности пищевых продуктов устанавливаются СанПиН 2.1. 4. 1116-02. «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в ёмкости. Контроль качества»⁵.

1 См.: Токарева Н.Н. На свободе и в бутылке. С.66. В печати указываются и иные данные: в настоящее время
годовой объём российского рынка минеральной и питьевой воды специалисты оценивают в 1 200 000 000
литров и прогнозируют его прирост на 15 — 20 % каждый год. — См.: Пилявская Г. Полезно в любую погоду
пить минеральную воду // Комсомольская правда. - 2002. - 20 авг.

2 См.: Пряник Н. Она благоволила литься... . У питьевой воды то же есть своя родословная // Российская
газета. - 2001. - 27 апр.

3 См.: Дарует здоровье и красоту // Газ. «Саратов». - 2000. - 4 июля.

4 См.: Качкова Г. «Серебряный ключ» из села Подгорного // Саратовские вести. - 2001. - 21 июня.

5 См.: Утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 19 марта 2002 г. //
Российская газета. -2002. - 28 мая.

126

2) государственная регистрация пищевых продуктов,    материалов и
изделий   и   ведение    Государственного   реестра   пищевых   продуктов,
материалов и изделий, разрешённых на территории Российской Федерации
или ввоза на территорию России и оборота, осуществляется с Положением,
утверждённым Правительством РФ от   21 декабря 2000 г.¹. Кроме того,
Приказом Министерства здравоохранения РФ² от 26 марта 2001 г. утверждён
Порядок    государственной    регистрации    новых    пищевых    продуктов,
материалов и изделий, парфюмерной и косметической продукции, средств и
изделий для гигиены полости рта, табачных изделий (введён в действие с 1
апреля 2001г.)³;

3)    разрешительными   особенностями   доступа   к   осуществлению
деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов⁴. Дело в том,
что в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О
лицензировании   отдельных   видов   деятельности»   на   деятельность   по
изготовлению и обороту   пищевых продуктов лицензии не требуется. Но

* обязательным условием такой деятельности является получение

заинтересованным лицом заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы о соответствии такой продукции требованиям санитарных правил и норм. И такое требование будет сохраняться, поскольку на осуществление медицинской деятельности лицензия требуется (ст. 17)⁵.

1 См.: СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 123.

² Ныне - Министерство здравоохранения и социального развития. - См.: Указ Президента РФ от 9 марта
2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3 Например, в приложении № 4 к данному приказу в номенклатуре пищевой продукции обозначены:
минеральная вода: природная, столовая, лечебно-столовая, лечебная; бутилированная питьевая вода. - См.:
Российская газета. - 2001. —18 апр.

4 Такие особенности изложены в Санитарно-эпидемиологических правилах СП 2.3.6. 1079-01 «Санитарно-
эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и
оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья». Утверждены постановлением
Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2001 г. // Российская
газета. -2001. - 20 дек.

5 См.: Положение о лицензировании медицинской деятельности. Утверждено постановлением
Правительства РФ от 4 июля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2710; № 41. Ст. 3983.

127

Далее, действие указанного Закона не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира (ч.2 ст. 1). Кстати, в этом перечне почему-то нет указания на водные объекты.

В связи с этим возникает немало вопросов. Например, каким образом будут регулироваться вопросы, связанные с лицензированием добычи, разлива и оборота минеральных вод? Ранее, такие отношения регламентировались не только Законом «О качестве и безопасности пищевых продуктов», но также водным законодательством и законодательством о недрах. В любом случае сложившаяся ситуация требует необходимой корректировки содержания ст. 11 Закона от 2 января 2000 г. «Особенности лицензирования отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов, оптовой торговле пищевыми продуктами и оказанию услуг в сфере общественного питания»;

4) проведение экспертиз. Проекты технических документов и опытные образцы пищевых продуктов материалов и изделий подлежат санитарно-эпидемиологической экспертизе, а сырья животного происхождения - ветеринарно-санитарной экспертизе (ст. 16). К числу продукции, подлежащей санитарно-эпидемиологической экспертизе, относится: минеральная вода: природная столовая, лечебно-столовая, лечебная; бутилированная питьевая вода¹.

6) государственный надзор и контроль в этой области;

б) . водным объектам. Установлено, что: «Водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в т. ч. водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека» (ч. 1 ст. 18 ФЗ от 30 марта

1 См.: Это предусмотрено приказом Минздрава РФ от 15 августа 2001 г. «О санитарно-эпидемиологической экспертизе продукции» // Российская газета. - 2001. - 27 окт.

128

1999 г.).

К сожалению, практически все водные объекты подвергаются антропогенному и техногенному воздействию разной интенсивности. В 2002 году не наблюдалось улучшения качества поверхностных вод¹.

Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных
объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде
химических, биологических веществ, микроорганизмов уровень
радиационного фона устанавливаются санитарными правилами.
Обязательный контроль качества воды проводится по трём
микробиологическим, семи обобщённым, двадцати пяти неорганическим и
органическим, санитарно-гигиеническим показателям, двум

радиологическим показателям².

В настоящее время разработаны санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.4. 1074 - 01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству вод централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества», утверждённые Главным государственным санитарным врачом РФ 26 сентября 2001 г. Внедрение их в практику идёт медленными темпами. Для методического обеспечения такой работы Минздравом России утверждены методические указания и рекомендации. -

Что касается радиационного фона, то вода считается безопасной и не требует проведения мероприятий по снижению радиоактивности, если содержание природных и искусственных радионуклидов в ней создаёт эффективную дозу для населения 0,1 мЗ/в/год (Нормы радиационной безопасности - НРБ-99). Для того, чтобы оптимизировать исследования в этом направлении был подготовлены Методические рекомендации

** ' См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в 2002 г. - М.: НИА-

Природа, 2003. - С. 220. 2 См.: Токарева Н.А. На свободе и в бутылке // Экология и жизнь. - 2000. № 2. - С. 67.

129

«Радиационный контроль питьевой воды», утверждённые заместителем Главного государственного санитарного врача РФ 4 апреля 2000 года.

Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасности для здоровья населения использования водного объекта (ч.З ст. 18). Это положение дублируется и в действующем водном законодательстве¹.

Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты, согласованные с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ли органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам (ч.4 ст. 18). Таковыми в настоящий момент являются СанПиН 2.1.5. 980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод»².

Постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 16 июля 2001 г. введены в действие санитарные правила «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения»

1 См.: Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной
собственности, установления и пересмотр лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование
и распорядительной лицензии. Утверждены постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. // СЗ РФ.
1997. № 14. Ст. 1636.

2 См.: Ахапкина Е.Н. Действующие нормативные документы в области санитарно-эпидемиологического
контроля качества воды //Водоснабжение и санитарная техника. - 2003. № 1. - С. 5.

130

СП 2. 1. 5. 1059-01. Они устанавливают гигиенические требования по предотвращению такого воздействия хозяйственной или иной деятельности на подземные воды, которое может привести к ограничению использования этих вод для питьевых, хозяйственно-бытовых и лечебных целей, а также оказывать влияние на здоровье населения.

Внимание к регулированию указанных отношений уделяется внимание и в действующем водном законодательстве. Так, ст. 109 ВК РФ предусматривает: «Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты (ч.1). Если руководствоваться тем, что в нормах международного права и Конституции РФ основной акцент в обеспечении прав человека сделан на сохранении права на жизнь и здоровье человека (гражданина), то в содержание ч. 1 указанной статьи целесообразно внести соответствующее дополнение: « Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем санитарным и экологическим требованиям...».

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством Российской Федерации по охране окружающей среды и водным законодательством (ч.2 ст. 109 ВК РФ). Но такая ситуация не соответствует реальному положению дел, полностью отрицая влияние санитарного законодательства на регулирование водных отношений. Следовательно, и ч. 2 ст. 109 подлежит необходимой корректировке. Аналогичным образом следует переработать и постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты»¹.

Улучшение качества питьевой воды во многом зависит от комплекса мероприятий по улучшению состояния зон санитарной охраны источников

1 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 165.

131

питьевого водоснабжения, таким как: проведение обследования состояния первого пояса зон санитарной охраны; осуществление работ по предотвращению фильтрации вод из хвосто- и пшамохранилищ, накопителей отходов животноводческих комплексов во втором и третьем поясах зон санитарной охраны; удаление из второго пояса зон санитарной охраны опасных загрязняющих объектов (свалок, полигонов твёрдых отходов, золо-шлакоотвалов и т.п.). Указанные мероприятия было намечено завершить к 2000 г. на водозаборах подземных вод в Республиках Башкоторстан и Татарстан, в Красноярском, Ставропольском, Хабаровском краях, в Воронежской, Липецкой, Московской, Ростовской, Смоленской, Челябинской областях и некоторых других регионах¹. Но из-за отсутствия должного финансирования такие работы в намеченные сроки не были выполнены.

в) питьевой воде и питьевому водоснабжению населения. Закон от 30
марта 1999 г. особо оговаривает санитарно-эпидемиологические требования
к питьевой воде и питьевому водоснабжению населения (ст. 19).
Предусматривается, что питьевая вода должна быть безопасной в
эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по

химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Между тем проблема питьевого водоснабжения в Российской Федерации продолжает оставаться острой, низкое качество питьевой воды сказывается на здоровье населения. Особенно тяжёлая медико-экологическая обстановка сложилась в бассейнах Волги, Дона, Камы, Северной Двины, Урала, Оби, Енисея, на российском побережье Чёрного, Каспийского и Азовского морей².

1 См.: Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения Российской Федерации
питьевой водой». Утверждена постановлением Правительства РФ от б марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №11.
Ст. 1294.

² См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в
2002 г. - М.: НИА-Природа, 2003. - С. 221.

132

Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей (ч.З ст. 19 ФЗ от 30 марта 1999 г.). По экспертным оценкам, при среднем потреблении воды в России 258 л в сутки на человека, в таких регионах, как Калмыкия, Мордовия, Марий Эл, Ханты - Мансийский округ, Оренбургская, Астраханская, Ростовская, Ярославская, Волгоградская, Курганская, Кемеровская области отмечается дефицит питьевой воды¹. Ряд указанных территорий расположен в Волжском бассейне, где, казалось бы, такого дефицита существовать не должно, но он реально существует по причинам нерационального использования вод².

К вопросу о благоприятных органолептических свойствах питьевой воды. Известно, что в большинстве случаев обеззараживание сточных вод производится методом хлорирования. Из опыта зарубежных и отечественных исследований следует, что хлорированные сточные воды токсичны для водных гидробионтов, а при попадании в питьевую воду, опасны для здоровья людей. Всё это свидетельствует в пользу замены хлорирования экологически более чистым озонированием³, а в современных условиях и УФ - облучением⁴. В результате сточные воды Саратовского нефтеперерабатывающего завода оказались намного чище воды из Волги⁵.

Решение проблемы безопасности питьевого водоснабжения требует комплексного подхода, в том числе и всесторонней научной проработки. Не случайно, Министерство здравоохранения РФ считает обеспечение

1 См.: Онищенко Г.Г. Здоровье и окружающая средь.... — С.66.

2 См.: Кухта П. Подайте Христа ради водички на омовение, или во всех бедах виноват Водоканал //
Комсомольская правда. Саратов. -2001. - 13 июля.

3 См.: Бурсова Н.А., Норова В.Н., Моисеева РФ., Мельникова Н.Н Глубокая доочистка сточных вод
озонированием // Водоснабжение и санитарная техника. - 1991. № 10. - С. 10.

4 См.: Костюченко СВ., Волков Г.Р., Якименко А.В. УФ - излучение для обеззараживания питьевой воды из
поверхностных источников // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 2. - С. 12-17.

5 См.: Сточная водичка чище волжской? // Саратов. -2001. - 22 авг.

133

населения питьевой водой нормативного качества приоритетной проблемой санитарно-эпидемиологического благополучия населения¹.

д) государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, который осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Министерства здравоохранения и социального развития². Установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, защиты прав потребителей и на потребительском рынке³. При этом, должностные лица указанной Федеральной службы руководствуются установленным Порядком проведения мероприятий по контролю при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора⁴.

ж) проведении социально-гигиенического мониторинга⁵.

В регионах создаются информационные фонды социально-гигиенического мониторинга⁶. В современный период при реализации 2-го этапа социально-гигиенического мониторинга проблемным вопросом остаётся оценка влияния отдельных факторов среды обитания на здоровье

1 См.: Оншценко Г.Г., Пожидаева Т.Я., Роговец А.И. О состоянии питьевого водоснабжения в Российской
Федерации... .- С.9.

2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

³ См.: постановление правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. «Вопросы Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // СЗ РФ. 2004. № 15.

Ст. 1446.

4 См.: Приказ Министерства здравоохранения РФ от 17 июля 2002 г. «О порядке проведения мероприятий
по контролю при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора // Российская
газета. — 2002. - 10 окт.

5 См.: Положение о социально-гигиеническом мониторинге утверждено постановлением Правительства РФ
от 1 июня 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2436; 2002. № 18. Ст. 1771.

6 См.: Макогонова З.Д, Малыхин С.Н Опыт создания информационного фонда социально-гигиенического
мониторинга в г. Новочеркасске // Здоровье населения и среда обитания. Информ. бюлл. - 2000. № 2. - С.
12-17.

134

различных категорий населения¹, среди которых водному фактору, по нашему мнению, следует отдать предпочтение;

Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)². В связи этим целесообразно урегулировать следующие вопросы:

а) определение границ взаимодействия органов Министерства
природных ресурсов РФ и органов Министерства здравоохранения и
социального развития РФ в рамках ведения социально - гигиенического
мониторинга (п. 6 указанного Положения);

б) целесообразности сохранения действия тех норм водного
законодательства, в соответствии с которыми осуществляется порядок
ведения государственного мониторинга водных объектов (ст. 78 ВК РФ и
соответствующее Положение, утверждённое постановлением Правительства
РФ от 14 марта 1997 г.

Очевидно, что в последние годы в санитарном законодательстве происходят положительные перемены для улучшения обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и обеспечения конкретных прав граждан на необходимое количество питьевой воды нормативного качества³. Думается, что можно высказать некоторые суждения по поводу перспектив совершенствования санитарного законодательства применительно к рассматриваемой теме.

Известно, что Концепция развития санитарного законодательства, разработанная А. К. Голиченковым⁴, была отчасти реализована путём

1 См.: Фокин М.Д О состоянии и перспективах научных исследований в области социально-гигиенического
мониторинга. Сообщение 1: Научное сопровождение системы социально-гигиенического мониторинга //
Здоровье населения и среда обитания: Информ. бюлл. — 2001. №4. — С.4.

² См.: СЗ РФ. 2003. № 14. Ст. 1278.

3 См.: Куценко Г.И, Мельникова Л.С. Совершенствование санитарного законодательства РФ // Гигиена и
санитария. -1997. № 3. - С. 9-12.

4 См.: Голиченков А.К. Указ. соч. - С. 40-52.

135

принятия следующих базовых законоположений: а) Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июня 1993 г.; б) Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Несмотря на это, новая экономическая ситуация в Российской Федерации, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы - государственную, муниципальную и частную, ухудшающаяся демографическая обстановка подталкивают законодателя к разработке новых законодательных и иных нормативных правовых актов в этом направлении. Диссертант имеет в виду проект Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации», который разрабатывается в Государственной Думе¹. В проекте указанного закона необходимо реализовать выводы итогового документа Ш Всемирного форума по водным ресурсам (Киото, Япония, 23 марта 2003 г.) и Плана действий «Группы Восьми» по водным ресурсам (Эвиан, Франция, 2 июня 2003 г.), суть которых заключается в том, чтобы уделять первоочередное внимание вопросам доступа к безопасной питьевой воде и основным санитарным средствам как компоненту их стратегии содействия устойчивому развитию², а также содержание специального подраздела Экологической доктрины Российской Федерации - «Экологические приоритеты в здравоохранении». По мнению диссертанта, более предпочтительным может выглядеть следующее название - «Приоритеты охраны здоровья в комплексе мероприятий по охране окружающей среды»,

1 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 сентября
2000 г. «О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии
2000 г.» // СЗ РФ. 2000. № 38. Ст. 3767; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 17 января 2001 г. «О примерной программе законопроектной работы
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2001 г.»
// СЗ РФ. 2001. № 4. Ст. 276; Второе чтение указанного законопроекта намечалось на ноябрь 2003 г. - См.:
Что будет в Думе в ноябре // Российская газета. - 2003. - 31 окт.; Краснопольская И. Болезни к законам
безразличны? // Российская газета. - 2003. - 23 нояб.

² См.: Использование и охрана природных ресурсов в России: Спецвыпуск. - 2003. Бюлл. № 9-10. -
С. 145-149.

136

включая и меры в области обеспечения качества воды и обеспечения питьевой водой населения в целом.

Что касается содержания пакета подзаконных нормативных правовых актов по рассматриваемым вопросам, то в них следует отразить приоритетные задачи, разрабатываемые современной медицинской наукой, такие как:

в области нормирования и контроля качества питьевой воды:

а) дальнейшее совершенствование гигиенических требований к
химическому составу питьевой воды и их гармонизация с международными
рекомендациями¹;

б) уточнение обязательного перечня контролируемых показателей для
конкретных    (региональных)    условий    водопользования        с    учетом
рекомендованных дополнительных приоритетных показателей и основных
загрязнителей водных   объектов,   используемых для   централизованного
водоснабжения, а также возможности приложения номограммных   методов
контроля этих показателей,   не   имеющих     определяющего санитарно-
индивидуального значения;   перечень гигиенических регламентов для ряда
вредных химических веществ, в первую очередь способных вызывать
канцерогенный эффект;

в) совершенствование нормативной базы по критерию
физиологической полноценности воды, особенно в отношении
расфасованной (бутилированной) питьевой воды;

г) дальнейшее изучение механизмов взаимодействий химических,
физических и биологических факторов, как одной из научно-методических
основ комплексного нормирования качества питьевой воды².

¹С 1 мая 2004 г. введены в действие гигиенические нормативы «Ориентировочно допустимые уровни (ОДУ)
химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового
водопользования». Утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 3
февраля 2004 г. -См.: О введении в действие ГН 2.1.5. 1831- 04 //Российская газета. —2004.-6 марта.

2 См.: Проблемы гигиенического нормирования и оценки химических загрязнений окружающей среды в
XXI веке // Здоровье населения и среда обитания. - 2000. № 2. - С. 25.

137

В связи этим, вызывают протесты действия непрофильного комитета Государственной Думы, который препятствует принятию в установленном порядке документа «Требования санитарно-эпидемиологической безопасности к воде, предназначенной для потребления человеком, по питьевому водоснабжению», который был одобрен Комитетом по экологии нижней палаты парламента¹.

§ 5. Экологическое нормирование, стандартизация и сертификация в реализации задач обеспечения населения питьевой водой нормативного качества

В настоящее время объёмы природопользования, часто неоправданного, достигли гигантских размеров, что вызывает обоснованную тревогу относительно дальнейшего благополучного существования людей на планете Земля². По меньшей мере, 1,1 млрд. человек не имеют доступа к чистой питьевой воде и 2,4 млрд. человек не имеют надлежащих санитарных условий. Во многих странах ощущается нехватка пресной воды. Эти проблемы уже сейчас стоят в Северной Африке и Западной Азии, и к 2025 году до 2/3 мирового населения будут жить в странах, испытьгоающих умеренную или острую нехватку воды³.

Указанная проблема является острой и для России⁴. Чистой воды для россиян не хватает¹, поскольку в 2001 г. в водные объекты было сброшено 56 317,7 млн. куб. м загрязнённых сточных вод².

¹См.: Онищенко Г. Круги по воде // Российская газета. - 2004. — 14 апр.

² См.: Залиханов М. «Золотой миллиард» и другие. Человечество окажется на краю экологической пропасти,
если не примет срочных мер // Российская газета. — 2002. — 2 авг.

³ Опубликовано Департаментом общественной информации Организации Объединённых Наций (DPI / 2243)
- См.: Действовать во имя будущего Земли //Стандарты и качество. -2002. № 8. - С. 78.

⁴ См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов в Российской Федерации в
2001 г.». -М.: НИА-Природа, 2002. -С. 73.

138

Для преодоления опасных последствий такой деятельности целесообразен путь внедрения научно обоснованных подходов для оптимизации удовлетворения наших разнообразных потребностей в природных запасах вод. Именно таким целям и должны служить экологические нормирование, стандартизация и сертификация в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества.

Очевидно, что для термина «нормирование» корневое слово -«норма». Известно, что нормы, действующие в обществе, подразделяются на две большие группы: социальные и технические. «Среди технических норм есть и такие, которые получают закрепление в правовых актах и таким образом приобретают юридическую силу. Их можно назвать технико-правовыми»³. Например, к техническим нормам относятся и те, которые включены в содержание стандартов, технических условий и договоров.

«Подобные нормы, не теряя своего организационно - технического характера, приобретают качественные признаки правовой нормы: они исходят от государства, выражают его волю, обеспечиваются возможностью государственного принуждения, закрепляются в специальных нормативных актах, регулируют хотя и специфические, но весьма важные отношения. Свою регламентирующую функцию они осуществляют в совокупности с другими правовыми нормами и в этом смысле играют дополнительную (акцессорную) роль. Наиболее тесно они связаны с бланкетными нормами»⁴.

Относительно дополнительной роли технико-правовых норм при регулировании отношений в сфере общество-природа в эпоху научно-технической революции можно спорить и современные техногенные

¹См.: Михеев Н.Н., Порядин А.Ф., Соер Г.Т., Курахович АИ. Водные ресурсы и пути решения проблемы
водоснабжения населения Российской Федерации // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 4. — С.
5.

² См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в
2001 г.» - М.: НИА-Природа, 2002. - С. 91-92.

³ Более подробно об этом, см.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В.
Малько. - Саратов, СВШ МВД РФ, 1995. - С. 246-248.

⁴ Черданцев А.Ф. Понятие технико-правовых норм // Сов. государство и право. —1964. № 7. - С. 134.

139

катастрофы тому убедительное подтверждение. Об этом справедливо пишет Н.И. Матузов¹.

Под экологическим нормированием понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства². Ещё в условиях бывшего Союза ССР специалисты придерживались мнения, что нормирование — это одна из мер правовой охраны окружающей среды³.

В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»⁴ стандартизация осуществляется в целях: повышение уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов; повышения уровня безопасности объектов с учётом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения научно-технического прогресса; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рационального использования ресурсов и т.д. (ст. 11). Но и до принятия Федерального закона «О техническом регулировании» эти вопросы активно обсуждались в юридической литературе⁵.

¹См.: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малысо).... — С. 322.

² Бринчук М.М Экологическое право. Учебник. 2-е изд. -М: Юристь, 2003. - С. 216.

³ См.: Хламов И.Т. Нормирование качества окружающей среды — научная основа её охраны и рационального
природопользования // Сов. государство и право. - 1985. № 12. - С. 63-68;; Колбасов О.С., Бринчук М.М.
Нормирование как правовая мера охраны окружающей среды // Сов. государство и право. - 1987. № 3. -
С. 72-80; Кенжантаев Т.Р. Технические, санитарные, гигиенические нормы и право граждан на здоровую
окружающую среду // Сов. государство и право. - 1990. №11. - С. 79-83 и т.д.

⁴ См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч. I). Ст. 5140.

⁵ Так, по мнению М.М. Бринчука, «экологическая стандартизация может быть определена как установление
в стандартах требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды». - См.:
Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник. — М.: Юристь, 1998. - С. 285; С точки зрения Н.А. Духно и
Г.В. Чубукова - «это одно из направлений нормативного регулирования, характеризующего уровень
качества окружающей среды». - См.: Духно НА, Чубуков Г.В. Экологическое право России.... - С. 99.

140

По мнению диссертанта, подлежат учёту следующие новации в содержании данного законоположения: «Международные стандарты и (или) национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов (ст. 7), которые принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается» (ст. 6). Так, по прикидкам специалистов бывшего Госстандарта России, для полномасштабной реализации Федерального закона «О техническом регулировании» необходимо разработать проекты 33 общих технических регламентов (в виде федеральных законов) и 144 специальных технических регламентов (в виде постановлений Правительства РФ), к примеру, таких как «Чистота воды»¹.

Это позволяет вносить также необходимые корректировки в

правовые основы экологического нормирования и стандартизации, которые уже были заложены в ранее принятые законы и иные нормативные правовые акты. Это даёт возможность реализовать такие установления Экологической доктрины Российской Федерации как: «развитие системы государственных стандартов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, закрепление в правовой системе Российской Федерации международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду».

К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские

¹ См.: В Госстандарте России // Стандарты и качество. - 2003. № 3. - С. 5.

141

классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций (ст. 13 ФЗ «О техническом регулировании).

В связи с этим подлежит корректировке ч. 3 ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где предусматривается: «Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учётом международных правил и стандартов¹ в области охраны окружающей среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Дело в том, что в указанном фрагменте не учитываются следующие важные моменты:

а) отсутствует указание на национальные стандарты;

б) исключается возможность участия в регулировании
рассматриваемых отношений действующего законодательства, в т.ч. и
Федерального закона «О техническом регулировании», что не соответствует
реальному положению дел.

В настоящее время нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды².

¹См.: Comission Directive 93/ 21 / EEC adapting to technical, progress for the 18^th time Council Directive
67/548/EEC, General Classification and Labelling requirements for dangerous Substanses and Preparations //
Official Journal of the European Communites, 1993, № 36, pp. 18-26; 1990, Nebraska water quality report: Lincoln,
Department of Environmetal Control, Water Quality Division, 288 p.

² По мнению. M.M. Бринчука, в систему экологических нормативов входят: нормативы качества
окружающей среды; нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей
среды; нормативы использования природных ресурсов; экологические стандарты; нормативы санитарных и
защитных зон. - См.: Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник. - М.: Юристь, 1998. - С. 287.

142

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. К нормативам качества окружающей среды относятся нормативы, установленные в соответствии с химическими, физическими, биологическими показателями состояния окружающей среды.

При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в т.ч. особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное назначение (ст. 21 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Руководствуясь такими нормативами можно сделать вывод, что загрязнение окружающей среды в Волжском бассейне в 3 - 5 раз выше, чем в среднем по стране. Чистой воды - не более 3 % от общих запасов поверхностных вод. Здесь ни один город не обеспечен качественной питьевой водой. Экологическое состояние сказывается на качестве продуктов питания. Из 100 городов страны с самой загрязнённой атмосферой 65 расположены в бассейне Волги. В регионе много экологически опасных производств, предприятий с устаревшим оборудованием и без очистных сооружений¹.

Известно, что до недавних пор нормативы качества окружающей среды устанавливались в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) содержания вредных веществ в атмосферном воздухе, почве, водных объектах². Традиционно ПДК установлены только для двух видов использования водных объектов: питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения и для рыбного хозяйства. Научная обоснованность таких нормативов заключалась в учёте общественных интересов (нужд), для

¹См.: Михеев Н.Н. Быль о живой и мёртвой воде // Экология и жизнь. - 2000. № 1. — С. 32.

² См.: ГОСТ 27065 - 86. Качество вод. Термины и определения.

143

которых они устанавливались, что являлось предметом обсуждения в литературе. В частности, на страницах публикаций высказывалась мысль, что нормативы ПДК вредных веществ являются санитарно-гигиеническими¹. По мнению В.Т. Мазаева и Т.Т. Шлепниной, правила охраны вод 1939 г. носили узковедомственный характер, так как в них нашли отражение лишь интересы здравоохранения и гигиенические требования. Цель охраны водных ресурсов от загрязнения в современном понимании - обеспечить возможности проявления водопользования для всех отраслей народного хозяйства².

В связи с этим Т.В. Злотникова утверждает, что «назрела необходимость совершенствования дальнейшего развития отечественной системы гигиенических нормативов, поскольку они ориентированы только на человека и не всегда обеспечивают безопасность других объектов живой природы. А некоторые виды животного и растительного мира оказываются более чувствительными к воздействию вредных веществ, чем человек. Для комплексной оценки состояния окружающей среды должны быть установлены экологические нормативы»³. За необходимость комплексного подхода к решению проблем технического нормирования выступает также А.И. Джинчарадзе⁴. Именно эта идея находит своё подтверждение в точке зрения диссертанта. Сегодня вопрос установления природоохранных нормативов качества природных вод остаётся открытым⁵.

¹См.: Бринчук ММ. Указ соч.... - С. 291.

² См.: Мазаев В.Т., Шлепнина Т.Т. Гигиенические принципы охраны поверхностных вод от загрязнения //
Водоснабжение и санитарная техника. - 1990. № 12. - С. 3.

³ Злотникова Т.В. Обеспечение безопасности окружающей среды // Стандарты и качество. -1999. № 7. -
С. 74.

⁴ См.: Джинчарадзе АЛ. Проблемы стандартизации в области охраны окружающей среды
// Стандарты и качество. -1998. № 5. - С. 23.

⁵ См.: Пономарёва Л.С. О нормативах предельно допустимых концентраций веществ в природных водах и
их применении в современных условиях // Использование и охрана природных ресурсов в России.
Спецвыпуск. - 2003. № 9-10. - С. 127.

144

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряжённости электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды (ст. 22 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов¹.

При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основании разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учётом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (ст. 23 ФЗ «Об охране окружающей среды).

¹ См.: Бринчук ММ. Указ. соч. - С. 92; Мазаев В.Т., Шлепнина Т.Т. Указ соч. - С. 3-4.

145

Детализация и уточнение изложенных требований Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривается в Порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов пользования природных ресурсов, размещения отходов¹. Обращает на себя внимание тот факт, что проекты экологических нормативов разрабатываются самими предприятиями — природопользователями, однако оснащённость данных проектов передовыми достижениями науки и техники контролируется при согласовании с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и специально уполномоченными на то органами (например, Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования Министерства природных ресурсов РФ и др.).

В сфере водопользования поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты. Они устанавливаются исходя из: предельно допустимой антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведёт к изменению экосистемы водного объекта; предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь².

Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условий недопустимости превышения концентраций вредных веществ в водных объектах и условий целевого использования водных объектов (ст. 109 ВК РФ). Учитывая это, такие нормативы разрабатываются на основании расчетных материалов органов Минприроды РФ по согласованию с органами Министерства

¹ Утверждён постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. - См.: САПП. 1992. № 6. Ст. 330; 2000.
№ 26. Ст. 2772.

² См.: Подлепа С.Н., Такташов В.Н., Прилипко В.Н., Монина М.В. О классификации бытовых
водохозяйственных устройств. // Стандарты и качество. — 1999. № 2. - С. 64.

146

здравоохранения и социального развития РФ. В настоящее время содержание статьи 109 ВК РФ и в постановления Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты»¹, необходимо привести в соответствие с содержанием Федерального закона «Об охране окружающей среды», начиная с терминологии.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Цель установления таких нормативов - это внедрение в практику природопользования основных положений рационального (а применительно к отдельным природным объектам - комплексного) использования природных ресурсов.

Тема исследования обязывает диссертанта сосредоточить внимание на нормировании в области использования и охраны водных объектов, которое заключается:

а) в установлении лимитов водопользования (водопотребления и
водоотведения);

б) в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области
использования и охраны водных объектов (ст. 82 ВК РФ).

Более детально вопросы установления лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) предусматриваются в ст. 90 ВК РФ и в Правилах предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии².

В связи с изменением водохозяйственной обстановки, экологического и санитарно-гигиенического состояния водных объектов лимиты водопользования могут пересматриваться. Это имеет большое значение для Нижнего Поволжья, поскольку здесь на каждое пятилетие приходится 2-3

¹См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 165.

² Утверждены постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 14. С. 1636.

147

засушливых года, в результате чего страдают малые водные объекты, имеющие ограниченные запасы природных вод. Именно по такой причине из 150 тысяч малых рек Волжского бассейна (длиной более 10 км) примерно третья часть к настоящему времени «приказала долго жить». Поэтому в 2000 г. в МПР России были разработаны Методические указания о порядке установления и пересмотра лимитов водопользования¹.

С указанными обстоятельствами связано следующее направление
правового регулирования водных отношений - экологические попуски и
нормирование предельно допустимого безвозвратного изъятия

поверхностных вод (ст. ПО ВК РФ). В Типовых правилах эксплуатации водохранилищ предусматриваются режим и назначение попусков, графики диспетчерского регулирования попусков, величины или пределы колебания величин забора воды, размеры судоходных и иных попусков воды -промежуточных и базовых, допустимый диапазон суточного и недельного регулирования и т. п.². Так, 19 и 22 мая 2003 г. проведены заседания Межведомственной оперативной группы по регулированию режимов работы водохранилищ Волжско - Камского каскада. На основе выработанных рекомендаций установлены режимы работы водохранилищ каскада на ближайший период. Приняты решения о завершении 19 мая так называемой «сельскохозяйственной полки» и в начале 24 мая 2003 г. «рыбохозяйственной полки», т. е. графика специального попуска в низовья Волги в интересах рыбного и сельского хозяйства.

Думается, что в связи со спадом производства нормирование предельно допустимых объёмов (лимитов) изъятия природных вод вряд ли стоит кардинально пересматривать. Иное дело - регулирование режима экологических попусков, новое обоснование проведения которых целесообразно совершенствовать. Дело в том, что по результатам анализа

¹См.: Жуков H.HL Российской Ассоциации водоснабжения и водоотведения — 10 лет
// Водоснабжение и санитарная техника. - 2001. № 1. - С. 3.

² Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. - М.:
Юридический Дом Юстицинформ, 1997. - (Автор комментария - С.А. Боголюбов). — С.202.

148

работы плотин Волжско-Камского каскада ГЭС специалисты отмечают возросший уровень загрязнения акватории Волги у г. Астрахани и на Северном Каспии¹;

б) в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов.

В современный период «стандартизация - определяется как деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в отдельных областях посредством установления положений для возникновения и многократного использования в реально существующих или потенциальных ситуациях»². Известно, что «развитие в природе, в частности, эволюция живого может рассматриваться как повышение уровня гомеостаза природных систем в условиях, диктуемых соответствующими метасистемами»³. Основа системы методики при этом - унифицирование элементов и типичность процессов. Природа в целом - унифицированная структура, поскольку в природе объективно составлены наборы физико-химических элементов. Особенно ярким примером в природе служит стандартизация генетического кода живых организмов. Вообще, природа изобилует примерами того, как «удачно найденное решение проблемы применительно к одному объекту, затем закрепляется и тиражируется в подходящих случаях. В первую очередь это относится к живой природе... Основной вывод, который можно сделать на основании изложенного суждения, состоит в необходимости рассматривать стандартизацию как объективный феномен, а именно как универсальный инструмент организации в природе. Следовательно, стандартизация должна стать объектом научных исследований»⁴.

¹См., об этом: Михеев Н.Н.. Быль о мёртвой и живой воде // Экология и жизнь. — 2000. № 1. - С. 53.

² Руководство ИСО/МЭК. 2. Общие термины и определения в области стандартизации и смежных видов
деятельности. Отд. издание. - М., 1996.

³ Яблоков А.В., Юсуфов А.Т. Эволюционное учение (дарвинизм). - М.: Высш. шк. 1989. - С. 16.

⁴ См.: Грановский В.Н Стандартизация в природе и культуре // Экология и жизнь. - 1999. № 2. - С. 13.

149

Методические основы стандартизации были созданы в 70-е годы и заложены в Систему 17 (в т.ч. главу 11.1 «Охрана водных ресурсов»)¹, требующую в настоящее время дальнейшего исследования и развития².

Ныне в России охрана окружающей среды регламентируется 297 специальными государственными (точнее, национальными)³ стандартами, из которых 35 (11, 8 %) относятся к защите гидросферы⁴, а их перечень приводится в литературе .

Анализ показывает, что работы по стандартизации в области охраны окружающей среды рассредоточены сегодня по разным ведомствам. Известно, что санитарно-гигиеническое нормирование качества вод, до недавних пор относилось к сфере деятельности бывшего Министерства здравоохранения РФ⁶. Эти нормативы должны рассматриваться как критерии (показатели), определяющие гармонизацию нормативного существования человека на определённых ступенях развития общества (то есть считающихся экологическими) и служат базой для расчёта ограничительных нормативов поступления в окружающую среду вредных загрязняющих веществ.

¹См.: Мотылёва В.Я. Проблемы стандартизации окружающей человека среды // Веста. Моск. ун-та. Сер. 12.
Право. — 1975. № 1. - С. 59-61; Панкратов И.Ф., Сиваков О.В. К вопросу о правовой системе
природоохранительных стандартов //Проблемы соц. законности. - 1983. Вып. 12. - С. 23-24; Сиваков О.В.
Стандарты в системе правового регулирования охраны природы в СССР. Автореф. дис.... канд. юрид. наук.
М., 1984; Князева Т.Ф. Стандарт на страже окружающей среды // Охрана труда социальное страхование. -
1999. №7.-С. 61-63.

² См.: Джинчарадзе А.И. Проблемы стандартизации в области охраны окружающей среды
// Стандарты и качество. -1998. № 5. - С. 22-23.

³ См.: «О национальных стандартах Российской Федерацию). Постановление Госстандарта России от 13
февраля 2004 г. // Российская газета. - 2004. - б марта.

⁴ См.: Розенталь О.М., Кардашина Л.Ф., Ковель М.С., Завьялова Е.В. Управление охраной водных объектов
методами стандартизации продукции // Водное хозяйство. Т. 3. — 2001. № 1. _ С. 24.

См.: Тимофеев Л.А. Проблемы экологического нормирования водоснабжения населения. - Саратов, Изд-во «Надежда», 2003. - С. 46-48.

⁶ Сейчас это - Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. - См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

150

В современный период решены не все проблемы взаимной увязки санитарных норм и правил, разрабатываемых Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации с государственными стандартами, находящимися в ведении Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации¹.

Кроме того, массив природоохранительных документов, значительная часть которого (более 150 единиц) составляет стандарты Системы 17 «Охрана природы», в 1988 г. передана в ведение Министерства природных ресурсов России. После этого многие из документов длительное время не пересматривались, требования некоторых устарели, а установленные методы испытаний и контроля не соответствуют международным стандартам².

В современный период установлено, что Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и энергетики является федеральным органом исполнительной власти , осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии³.

В Экологической доктрине Российской Федерации прямо указывается на отставание экологических стандартов от уровня современных требований регулирования отношений в сфере общество-природа. Это в полной мере относится и к области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, что отмечалось в Концепции федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой»⁴. Известно, что нормативы качества питьевой воды не пересматривались в стране более 15 лет⁵. С 1

¹См.: Вопросы Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии. Постановление
Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. I486.

² См.: Джинчарадзе А.И. Указ. соч. - С. 24.

³ См.: СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2234; № 29. Ст. ЗОЮ; Российская газета. - 2004. -13 апр.

⁴ См.: СЗРФ. 1998. № 11. Ст. 1294.

⁵ См.: Шуберт С.Н., Орлов Г.Н., Антонова О.Я., Непаридзе Г.Г. Проблемы повышения надёжности систем
хозяйственно-питьевого водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника. — 1993. № 9. - С. 5.

151

июля 1999 г. постановлением Госстандарта России введён в действие ГОСТ Р 51 232 - 98 «Вода питьевая. Общие требования к организации и методам контроля качества», который гласит, что качество питьевой воды должно соответствовать требованиям действующих санитарных норм и правил, то есть СанПиН 2. 1. 4. 1074 - 01 "Питьевая вода Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества», которые утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 26 сентября 2001 г. (введены в действие с 1 января 2002 г.).

До настоящего времени в Российской Федерации отсутствует единый нормативно-технический документ, устанавливающий требования к питьевой воде, поставляемой потребителям в расфасованном виде. Указанный ГОСТ Р вступит в силу с июля 2004 года¹, хотя соответствующие СанПиН 2. 1. 4. 1116 - 02. «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в ёмкости»утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ ещё 19 марта 2002 г.

Процесс становления системы новых российских стандартов в этой сфере продолжается на основе Программы комплексной стандартизации в области питьевого водоснабжения на период 2001 — 2005 г.гЯ

Помимо стандартов процесс становления и совершенствования должен затронуть и содержание технических регламентов, включая действующие Строительные нормы и правила (далее - СниПы)³, которыми регламентируются отдельные стороны (элементы) порядка и процедур водоснабжения, о чём в своё время писал О. С. Колбасов⁴ и представители

¹См.: Какгурская М. Какую воду мы покупаем. Питьевая вода в бутылках может вызвать рак? // Аргументы
и факты. - 2004. № 16. - С. 8.

² См.: Карнаушкин Ю., Борисов Н., Котова Л. О работе ТК 343 «Качество воды» // Стандарты и качество. -
2001. №11.-С. 57.

³ Таково мнение руководства бывшего Госстандарта России. - См.: Кравченко Ю. Стандартизация и бизнес
неразделимы // Стандарты и качество. - 2002. № 10. - С. 3.

⁴ См.: Колбасов О.С. Правовые основы хозяйственно-питьевого водоснабжения населения Российской
Федерации //Государство и право. -1995. № 4. - С. 69-71.

152

технических отраслей знания¹. Главное состоит в том, чтобы в основе работ современной стандартизации было заложено «применение международного стандарта как основы разработки национального стандарта» (ст. 12 ФЗ «О техническом регулировании»).

Основными международными документами, рекомендации или достижения которых принимают в качестве базовых при разработке национальных стандартов в области питьевого водоснабжения, являются: «Руководство по контролю качества питьевой воды», разработанное Всемирной Организацией Здравоохранения и Директива по питьевой воде Европейского содружества 80/778/ ЕС (Директива ЕЭС)².

В части методов контроля нормативов требований к качеству питьевых вод часть стран ориентируется на стандарты ИСО³, разрабатываемые ИСО/ТК 147 «Качество воды»⁴. В настоящее время разработано 147 международных стандартов⁵, требования которых должны быть учтены при подготовке Федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Диссертант поддерживает мнение Т.В. Злотниковой о том, что нормирование процессов природопользования должно проводиться с учётом региональных (местных) интересов, что особенно важно для водопользования⁶. Известно, что нормативные документы федерального уровня (СниП 2. 04. 02-84 и СниП 2.04.03-85) не содержат конкретных

¹ См.: Яковлев СВ., Дятлова Т.В., Щербакова И.Н., Рахманин Ю.А., Найденко В.В. Нормативы и нормативная база для систем водоснабжения и водоотведения // Водоснабжение и санитарная техника. — 1997. №3.- С. 2-4. ²См.: Руководство по контролю качества питьевой воды. Рекомендации. Т.1. Женева. 1994.

³ См.: Коровкин И.Н., Пашков Е.Н, Подлепа С.Н. Система экологического управления на основе стандартов
ИСО 1400 как фактор устойчивого развития // Стандарты и качество. - 1997. № б. - С. 8.

⁴ См.: Волковинский В., Грюнталь С. Место экологических нормативов в техническом регулировании //
Стандарты и качество. - 2003. № 1. - С. 42.

⁵ См.: Круглов М.С., Шалова Л.М., Такташов В.Н, Котова Л.П Стандартизация в области питьевого
водоснабжения // Стандарты и качество. — 1998. № 5. - С. 61-62.

⁶ См.: Злотникова Т.В. Обеспечение безопасности окружающей среды // Стандарты и качество. — 1999. № 7.
- С. 75.

153

рекомендаций для систем водоснабжения и водоотведения небольших объектов¹. Этот недостаток проявляется и в содержании закона Саратовской области от 28 июля 2000 г. «О водопользовании в Саратовской области»².

Сертификация - форма осуществления органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров (ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании»). По сравнению с ранее действовавшим законодательством³, в ст. 18 Федерального закона «О техническом регулировании» отсутствует прямое указание, что одной из целью подтверждения соответствия является охрана жизни и здоровья людей, а также охрана окружающей среды. Но именно такие цели уже заложены при принятии стандартов и технических регламентов. Между тем, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» предусматривается, что экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации (ст. 31). По мнению диссертанта, это несоответствие в новейшем законодательстве следует преодолеть.

Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации
может носить добровольный (добровольная сертификация)⁴ и обязательный
(обязательная сертификация) характер. Обязательное подтверждение
соответствия проводится только в случаях, установленных

соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

¹См.: Власкин В.М., Гельман Л.Н. Российско-американское сотрудничество: проект «Московская питьевая
вода» // Водоснабжение и санитарная техника, — 1997. №1. — С. 30-31.

² См.: Собрание законодательства Саратовской области. 2000. № 7. Стр. 1229; 2002. № 7. Стр. 968; Газета
«Саратов - СП». - 2002. - 4 дек.

³ См.: ВВС РФ. 1993. № 26. Ст. 966.

⁴ См.: постановление Госстандарта России от 25 декабря 2000 г. «О регистрации Системы добровольной
сертификации объектов ресурсопользования в Российской Федерации // Веста. Госстандарта. — 2001. № 3. .
- С. 5.

154

Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона «О техническом регулировании»)¹.

Это очевидное несоответствие «природе вещей», так как подтверждение соответствия - действие уже предшествующее появлению продукции на рынке².

В России сертификация была введена Госстандартом России в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей»³. Создание самостоятельной системы экологической сертификации имеет свою историю⁴.

Система сертификации питьевой воды функционирует в рамках системы ГОСТ Р⁵ и имеет как обязательную, так и добровольную форму сертификации. Указанный подход обусловлен действующим законодательством, так как часть объектов системы — расфасованные питьевые воды и бытовые водохозяйственные устройства подпадают под действие ст. 21 Федерального закона «О техническом регулировании» и Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей»⁶, а промышленное оборудование предприятий водоснабжения, арматура и трубопроводы, материалы и реагенты — под действие ст. 25 Федерального закона «О техническом регулировании» и иного законодательства, в том числе и трудового. Думается, что логическую точку в дело упорядочения обязательной сертификации относительно материалов, реагентов,

^L См.: Пешков А.С., Таштаков Ю.М., Диброва А.К. О системе обязательной сертификации по экологическим требованиям Российской Федерации // Стандарты и качество. — 1997. № 5. — С. 14. ^г См.: В Госстандарте России//Стандарты и качество. -2003. №3.-С. 4.

³ См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 160; 1999. № 51. Ст. 6287; 2002. № 1. Ст. 2.

⁴ См.: Соловьянов А.Н., Пешков А.С., Волковинский В.В. Экологическая сертификация // Стандарты и
качество. - 1998. № 5 - С. 33.

⁵ См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (Отв. ред. С.А. Боголюбов. — М.:
Юридический Дом Юстицинформ, 1997. - (Автор комментария- С.А. Боголюбов). - С. 279.

⁶ См.: СЗ РФ. 1996. № 3. С. 140; 1999. № 51. Ст. 6287; 2002. № 1. Ст. 2.

155

технологических процессов в сфере водоснабжения может поставить будущий Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Современная процедура оценки соответствия установлена Системой добровольной сертификации питьевой воды, материалов, технологических процессов и оборудования, применяемых в питьевом водоснабжении. Система рассмотрена на коллегии Госстандарта и зарегистрирована в Государственном реестре 3 февраля 2001 г.¹ Ранее такие попытки предпринимались и в регионах².

Это поможет в проекте Федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении» осуществить дифференциацию процесса водоснабжения по критерию возмещения убытков и прав собственности. То есть упорядочить ситуацию, когда один хозяйствующий субъект (предприятие водоснабжения) осуществляет подготовку питьевой воды, другой субъект (пользователь) - её' подачу по распределительным сетям, а третий (жилищно-эксплуатационные организации) - обеспечение питьевой водой конкретных водопотребителей через домовые сети.

Однако система такого решения о введении заявителем обязательной сертификации применительно к централизованным системам водоснабжения имеет скорей политическую окраску и на практике сталкивается с объективно существующими проблемами в сфере жилищно-коммунального хозяйства и её готовности к обязательной сертификации.

На современном уровне проблемами нормативно-правового обеспечения системы сертификации в этой области занимаются 35 экспертов по сертификации, включённые в Реестр бывшего Госстандарта России³.

¹См.: Котова Л., Блинова Л. Качество воды. О пятом Международном конгрессе ЭКВАТЭК-2002
// Стандарты и качество. - 2002. № 12. - С. 23.

² Учитывая особую актуальность данной проблемы в шести субъектах РФ (Белогородской, Саратовской,
Омской, Калининградской, Вологодской областях и Республике Чувашия) уже введена на региональном
уровне обязательная сертификация питьевой воды, подаваемой по системам централизованного
водоснабжения. - См.: Такташов В.А., Рахманин Ю.А. О результатах функционирования и перспективах
развития системы сертификации питьевой воды // Стандарты и качество. - 1998. № 5. - С. 64-65.

³ См.: Такташов В.А., Рахманин Ю.А. Указ. соч. - С. 65.

156

Нормативная база системы формируется по двум основным направлениям: технические требования к объектам сертификации и методы , их испытаний.

В первом из них - национальные стандарты и контроль качества питьевой воды централизованных систем хозяйственно-питьевого водоснабжения - ГОСТ Р 51 232-98 «Вода питьевая. Общие требования к организации и методам контроля качества», взаимосвязанный с СанПин 2.1.4. 1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству вод централизованных систем водоснабжения. Контроль качества» и СанПиН 2.1.4. 1116-02. «Питьевая вода Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в ёмкости. Контроль качества», бытовые водохозяйственные устройства и материалы, реагенты, применяемые в хозяйственно-питьевом водоснабжении; во второй группе - разработка национальных стандартов по методам и испытаний с участием и на основе международных стандартов ИСОАГК 147 с их метрологической аттестацией. В настоящее время действуют 26 государственных стандартов на методы контроля и испытаний, ведётся разработка ещё 8 стандартов, а в планах государственной стандартизации включены очередные работы по 19 стандартам¹. При этом целесообразна регламентированная увязка (координация) научно-технической политики ведомств, имеющих отношение к разработке стандартов (Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, органов МПР России).

В связи с вступлением в силу с 1 июля 2003 г. Федерального закона «О техническом регулировании» контрольно-надзорные органы системы

¹ См.: Такгашов В.А., Рахманин Ю.А. Указ. соч. - С. 65.

157

Госстандарта лишаются функций сертификации¹ и переводится в сферу предпринимательской деятельности².

Думается, что в ст. 82 ВК РФ необходимо внести коррективы, касающиеся регулирования вопросов сертификации обеспечения населения питьевой водой нормативного качества.

На наш взгляд, в свете новейшего законодательства необходимо упорядочить последовательность законотворческой практики в области технического регулирования. Следуя приоритетам, установленным Конституцией РФ для прав граждан на жизнь и здоровье, в первую очередь должны вводиться соответствующие национальные стандарты и технические регламенты (в т.ч. в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества). К сожалению, такой порядок в законотворческой практике соблюдается далеко не всегда.

Нормативы защитных, санитарно-защитных и охранных зон.

2. В целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промьшшенных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санигарно-защитные зоны, в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - территории, зелёные зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования (ст. 52 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Руководствуясь требованиями экологического законодательства, такие зоны принято классифицировать на: 1) санитарно-защитные зоны; 2) водоохранные зоны водных объектов; 3) округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; 4) зоны санитарной охраны источников водоснабжения; 5) защитные полосы лесов по берегам водных объектов.

¹См.: Смолькова Т. Борис Алёшин: Стандартная революция // Российская газета. - 2002. - 31 июля.

² См.: Госстандарт сокращает кадры // Российская газета. - 2003. -1 фев.

158

Санитарно-защитная зона (далее - СЗЗ) является обязательным элементом любого объекта, оказывающего неблагоприятное воздействие на среду обитания и здоровье человека. Их размеры, а также использование площадей СЗЗ осуществляется с учётом ограничений, установленных действующим законодательством и настоящими нормами и правилами .

Водоохранные зоны. В Российской Федерации насчитывается 128 700 рек, общей протяжённостью 3,5 млн. км, 2,28 млн. озёр с общей площадью зеркала воды 384,5 тыс. кв. км, 5 650 водохранилищ (не считая прудов) с общей протяжённостью берегов не менее 180 тыс. км, озёра, болота и моря, на которых необходимо установление водоохранных зон².

Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям рек, озёр, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира (ст. Ill BK РФ).

Соблюдение специального режима на территориях водоохранных зон является составной частью комплекса природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройства их прибрежных территорий.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. Положением³ установлено, что размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учёт ом прогнозов

^хСм.:БНА ФОИВ. -2001. №22, №31.

² См.: Государственный доклад « О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в
2001 г.». - М: НИА-Природа, 2002. - С. 157.

³ Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 ноября 1996 г. - См.: СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5567.

159

изменений береговой линии водных объектов. Указанные нормативы утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов МПР России, согласованных с органами Министерства здравоохранения и социального развития России, пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации¹, Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости Министерства экономического развития и торговли российской Федерации² в соответствии с их полномочиями.

Следует отметить, что во исполнение постановления Правительства РФ от 27 ноября 1996 г. в субъектах Российской Федерации повсеместно принимаются нормативные правовые акты по данным вопросам³.

Округа санитарной (горно-санитарной) охраны. В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно — оздоровительных местностях и курортах» - лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природным и территориями, Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения

¹См.: СЗ РФ. 2003. № п. Ст. 1101.

² См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

³ Например, см.: постановление Губернатора Саратовской области   от 24 июля 1997 г., постановление
Законодательного   Собрания   Нижегородской   области   от   22   июня   1997   г.,   постановление   Главы
администрации Астраханской области     от     18 июля   1997 г., постановление Кабинета Министров
Республики Башкоторстан от 7 сентября 1998 г. и т.д.

160

- исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 16)¹.

Зона санитарной охраны источников водоснабжения делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим². Санитарные правила предусматривают подробный перечень ограничений хозяйственной деятельности для территорий (акваторий) каждого из поясов³. В целом по Российской Федерации 16 % водозаборов не имеют зоны санитарной охраны, в ряде городов они имеются в 50 - 60 % случаев, а в некоторых областях они отсутствуют практически на всех водозаборах⁴.

Лесным кодексом РФ предусматриваются: ... а) запретные полосы лесов по берегам рек, озёр, водохранилищ и других водных объектов; б) запретные полосы лесов, защищаюпщх нерестилища ценных промысловых рыб (ст. 56)^s.

¹См.: СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

² См.: О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения. Постановление ЦИК и СНК от 17
мая 1937 г. // СЗ СССР. 1937. № 35. Ст. 143; Зоны санитарной охраны источников водоснабжения
водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.4. 1110 - 02. Утверждены
Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г. и введены в действие с 1 июня
2002 г. // Российская газета. - 2002. - 8 мая.

³ Санитарные правила СП 2. 1. 4. 1075-01 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения
г. Москвы» введены в действие постановлением Главного государственного врача Российской Федерации с
1 апреля 2002 г. // Российская газета. - 2002. -19 фев.

⁴ См.: Жуков Н.Н. Актуальные задачи и проблемы обеспечения населения Российской Федерации питьевой
водой // Водоснабжение и санитарная техника. — 2000. № 4. — С. 11.

⁵ См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст.: 610; 2001. № 53. (4.1). Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3033; № 52 (4.1). Ст. 5132;
2003. № 50. С. 4837; № 52 (41). Ст. 5038. Основные положения по выделению особо защитных участков
леса. Утверждены приказом Рослесхоза от 30 декабря 1993 г. (с изм. от 27 мая 1997 г.).

161

Глава 3. Проблемы совершенствования правового регулирования

водных отношений

§ 1. Принципы использования водных объектов для удовлетворения

питьевых и бытовых нужд населения и их реализация в современном

законодательстве

Специалисты, занимающиеся анализом регулирования водных отношений, неоднократно пытались сформулировать принципы использования водных объектов для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения. Известно, что под принципами права понимаются руководящие положения права, его основные начала, выражающие объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющие суть всей системы, отрасли или института права и имеющие в силу их правового закрепления общеобязательное значение¹. Их объективность объясняется просто, ибо автор «Анти-Дюринга» отметил, что «принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории»².

Из всего перечня правовых институтов (существуют и иные точки зрения по классификации пршщипов)³ целесообразно сосредоточить внимание на принципах правовых институтов, а точнее, речь пойдёт о принципах правового субинститута, но в рамках более сложного

¹ См.: Грибанов В.В. Основные проблемы осуществления и защиты гражданских прав: Автореф. дис... д-ра

юрид. наук. М., 1970. - С. 10. В литературе поздних лет издания существуют близкие точки зрения. См.:

Теория государства и права: Курс лекций (Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько).^ - Саратов, СВШ МВД

РФ. 1995. - С. 122.

²Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Пер. с нем. -2-е изд. Т.20. М.: Политиздат, 1967. - С. 34.

³ По утверждению С.С. Алексеева, принципы права делятся на четыре группы: а) общие принципы; б)

межотраслевые принципы: в) отраслевые принципы; г) принципы правовых институтов. См.: Алексеев

С.С. Проблемы теории права. - Свердловск, MB И ССО РСФСР. Сверд. юрид. ин-тут, 1972. -С. 105-106.

162

(комплексного) института права водопользования¹. Анализ его содержания, в том числе и принципы института права водопользования, уже привлекали внимание исследователей².

Что касается рассматриваемой проблемы, то в своё время О.С. Колбасов, В.Н. Корзун и А.М. Каверин изложили своё видение принципов данного субинститута следующим образом: «Современное правовое регулирование водопользования для питья и хозяйственно-бытовых нужд населения... имеет в своей основе два важнейших принципа: во-первых, общедоступность природных запасов вод для всех граждан в целях максимального удовлетворения их личных потребностей, а во-вторых, обеспечение всех необходимых мер охраны здоровья людей, связанных с использованием воды»³.

Следует отметить, что понятие «современное» означало на тот момент содержание соответствующих глав Водного кодекса РСФСР от 30 июня 1972 г.⁴ и блока подзаконных нормативных актов. Кроме того, в постконституционный период при обновлении водного законодательства произошли изменения и в терминологии. Например, ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации 1995 г. гласит, что «воды - вся вода, находящаяся в водных объектах». В дополнение к изложенным изменениям в терминолого-понятийном аппарате диссертант намерен высказать некоторые соображения по смыслу рассматриваемых принципов. В частности, закрепление в нормах

¹ Диссертант разделяет позицию Н.И. Матузова, который пишет: «Простой институт, как правило,
небольшой и не содержит в себе никаких других подразделений. Сложный или комплексный институт,
будучи относительно крупным, имеет в своём составе более мелкие самостоятельные образования,
называемые субинститутами». См.: Теория государства и права: Курс лекций ( Под ред. НИ. Матузова и
А.В. Малько).... - С. 298-299.

² См.: Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. - Л.: Издательство ЛГУ, 1948;
Рускол Л.А. Некоторые вопросы горного и водного законодательства: Вопросы кодификации/ Отв. ред.
В.М. Чхиквадзе, Н.И. Иодковский - М.: Госюриздат, 1957. - С.223; Турубинер А.М. О праве
водопользования в СССР и его видах //Советское государство и право. - 1963. № 8. - С. 124; Байсалов СБ.
Водное право Казахской ССР (Некоторые проблемы теории и практики). — Алма-Ата: Наука, 1966 и т.д.

³ Новое в водном законодательстве. - М.: «Юридическая литература», 1972. - С. 44.

⁴См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. № 27. Ст. 692; 1980. № 12. Ст. 304; 1985. № 4. Ст. 117.

163

термина «общедоступность» вряд ли оправдано. Условие общедоступности к водным объектам должно быть предусмотрено и довольно обстоятельно оговорено в условиях централизованного водоснабжения населения, когда детально регламентируются отношения между водопользователями и водопотребителями. Но при нецентрализованном использовании водных объектов для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, или, проще говоря, при индивидуальном заборе воды из речки, озера, родника и т. п., специально упоминать об этом вряд ли необходимо. Тем более, когда доступность к водному объекту зависит от сложности рельефа местности и иных природных условий.

И всё же такие нюансы целесообразно учитывать при обсуждении проблем совершенствования действующего законодательства, хотя бы с позиций реализации целей водопользования в условиях комплексного использования водных объектов. Например, легко убедиться, что цель водопользования - удовлетворение питьевых и бытовых нужд населения, прежде всего, реализуется в порядке общего, так и специального водопользования. Наряду с этим для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства Российской Федерации (ст. 87 ВК). Отсюда следует, что особое пользование водными объектами - это пользование, связанное с некоторыми ограничениями, то есть они не могут быть общедоступными. Именно поэтому в решениях компетентных органов о предоставлении водных объектов в особое пользование необходимо специально предусматривать возможность беспрепятственного удовлетворения питьевых и бытовых потребностей населения, для чего внести соответствующие корректировки в содержание ст. 87 ВК.

Продолжая обсуждение первого принципа заметим, что диссертант не может согласиться с фрагментом «... природных запасов воды для всех

164

граждан...». В такой плоскости вести рассуждения нельзя. Получается, что иные лица, не граждане, не вправе пользоваться природными запасами вод на территории России. И ещё. Для удовлетворения питьевых и бытовых потребностей населения должны использоваться только те водные объекты, в которых сосредоточены воды с определёнными качественными показателями¹. Это напрямую влияет на содержание второго принципа -«обеспечение всех необходимых мер охраны здоровья людей, связанных с использованием воды». По нашему мнению, здесь следует упомянуть и о гарантиях соблюдения такого принципа.

В последующие годы специалисты продолжали уделять внимание становлению и упорядочению системы принципов использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Причины научных интересов очевидны: изменение политической и экономической обстановки в России, а следовательно, и в сфере общество-природа. По данным экспертов, к 2015 году более половины населения планеты будет испытывать трудности с питьевой водой². Это повлекло за собой необходимость оформления современных правовых основ свершившихся изменений - принятие Конституции РФ, обновление действующего законодательства (включая и водное законодательство).

На современном уровне Ю.В. Новиков полагает, что основными принципами питьевого водоснабжения являются:

^государственные гарантии первоочередного обеспечения питьевой водой граждан в целях удовлетворения их жизненных потребностей и охраны здоровья;

2) государственный контроль за регулированием вопросов питьевого водоснабжения, подотчётность организаций, ответственных за питьевое

¹ Имеется в виду вода питьевая, в которой органолептические, бактериологические и химические показатели
находятся в пределах норм питьевого водоснабжения. - См.: Снакин В. Экология и охрана природы:
Словарь-справочник (Под ред. А.Л. Яншина. - М.: Academia, 2000. — С. 56.

² См.: Воробьёв Ю. Основные направления государственной стратегии управления рисками на пороге XXI
века // Гражданская защита. - 2001. № 6. - С. 30.

165

водоснабжение, органам исполнительной власти и местного самоуправления, а также органам государственного надзора и контроля, органам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций в пределах их компетенции;

3) обеспечение безопасности, надёжности и управляемости систем
питьевого водоснабжения с учётом их технологических особенностей и
выбора   источника   водоснабжения   на   основе   единых   стандартов   и
нормативов    действующих       на   территории    Российской    Федерации,
приоритетов   использования   для   питьевого   водоснабжения   подземных
источников;

4) учёт и плановость питьевого водоснабжения;

5) государственная поддержка производства и поставки оборудования,
материалов для питьевого водоснабжения, а также химических веществ для
очистки и обеззараживания воды;

6) отнесение систем питьевого водоснабжения к важным объектам
жизнедеятельности¹.

Конечно, объёмное содержание таких принципов привлекает, но не более. Позиции диссертанта полностью отвечает лишь первый и шестой принципы и частично третий (относительно соблюдения единых стандартов и нормативов). Что касается остальных принципов, то вряд ли их можно принять за руководящие начала при использовании водных объектов для рассматриваемых нужд. Известно, что осуществление государственного контроля компетентными государственными органами распространяется и на другие цели использования водных объектов (ст. 81 ВК РФ)². Те же сомнения можно высказать и о четвёртом принципе - «учёт и плановость питьевого водоснабжения». Они являются сферами государственного управления в области использования и охраны водных объектов (ст. 75 и 79

¹См.: Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек. Учеб. пособие. - М.: «ФАИР», 1998. - С.
84.

² См.: Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных
объектов. Утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 2938.

166

ВК)¹, влияние которых ощущается и в некоторых иных управленческих сферах. Например, невозможно составление водохозяйственных балансов, нормирование в области использования и охраны водных объектов без надлежащего учёта и плановости при эксплуатации водоёмов. Ибо государственный учёт поверхностных и подземных вод осуществляется в целях текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны (ст. 79 ВК РФ).

Думается, что нельзя возводить в ранг принципа такую узкопрофильную хозяйственную деятельность как «производство оборудования, материалов для питьевого водоснабжения, а также химических веществ для очистки и обеззараживания воды». На наш взгляд, это - часть (элемент) более широкой сферы деятельности - охраны водных объектов, либо с некоторыми допущениями это можно отнести к самостоятельной цели — использованию водных объектов для сброса сточных и дренажных вод (ст. 144 ВК).

Нельзя обойти вниманием и точку зрения В.П. Орлова, который полагает: «Решение проблемы питьевой воды и защиты её от загрязнения должно решаться на основе комплексного подхода к использованию всего ресурсного потенциала в бассейнах великих рек и основывается на таких принципах как:

1) неистощительное использование возобновляемых природных
ресурсов;

2) расширенное вовлечение в оборот вторичных ресурсов, эффективное
обезвреживание и захоронение отходов;

¹ См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. «О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4564; Подпрограмма «Возрождение Волги», которая включена в федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» - См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4973.

167

3) экологическое безопасное размещение производительных сил и природосберегающее развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства»¹.

Заслуживает одобрения разумность идеи комплексного подхода к решению проблемы питьевой воды. Что касается принципа «неистощительное использование возобновимых природных ресурсов», то в данном случае необходим более конкретный анализ. Дело в том, что в целом по России из водных объектов забирается относительно небольшая часть водных ресурсов (около 2 %). Поэтому бассейнам крупных рек и, в частности, к Волжскому бассейну, объёмное истощение, то есть чрезмерная добыча (отбор) речного стока для удовлетворения народнохозяйственных потребностей сейчас просто не грозит. Если обратиться к цифрам, то для нужд общества ежегодно добывается около 30 куб. км свежей воды² из среднемноголетнего объёма Волжского стока в 262 куб. км. Иное положение дел с малыми водными объектами. Ранее указывалось, что современная водохозяйственная практика нередко губительно сказывается на водном режиме именно небольших водоёмов. Поэтому вывод В.П. Орлова справедлив только в отношении качественного истощения водных объектов, то есть для ситуации, когда большинство поверхностных водных объектов интенсивно загрязняется в результате неправомерного сброса в них огромного количества сточных вод (сегодня это - 55 куб. км, из которых 20 куб. км - загрязнённых). Конкретные итоги таковы: в Волжском бассейне загрязнение окружающей среды в 3-5 раз выше, чем в целом по стране. Чистой воды здесь не более 3 % от общих запасов поверхностных вод. Ни один город не обеспечен качественной питьевой водой³.

¹Орлов B.IL Состояние и проблемы сохранения природных ресурсов в бассейнах великих рек России:
Международ, науч.-промыш. форум «Великие реки-99»: Генеральные доклады по проблемам
экологического оздоровления великих рек мира. - Нижний Новгород: ВАО «Нижегородская ярмарка», 1999.
-Т. 1.-С.10.

² См.: Великанов А.Л. Реалии великой реки // Экология и жизнь. - 2000. № 1. - С. 40.

³ См.: Михеев Н.Н. Быль о мёртвой и живой воде // Экология и жизнь. - 2000. № 1. - С. 32.

168

Диссертант может сформулировать свою позицию и в отношении третьего принципа «экологически безопасное размещение производительных сил и природосберегающее развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства». Можно напомнить, что ещё в Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития предусматривались следующие основные направления деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития:

экологически обоснованное размещение производительных сил;

экологически безопасное развитие промышленности, транспорта, энергетики и коммунального хозяйства;

экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов;

совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций¹. В современном виде указанные направления изложены в Экологической доктрине Российской Федерации².

Можно констатировать, что за истекший период времени в этом направлении мало, что сделано. Кстати, если обратить внимание на содержание других разделов упомянутых Основных положений, то можно отметить, что следующие основные направления деятельности, имеющие непосредственное отношение к обсуждаемой проблеме:

а) обеспечение населения качественной питьевой водой (разд. 2 «Охрана среды обитания человека»);

¹См.: Приложение к Указу Президента РФ от 4 февраля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

² См.: а РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

169

б) сохранение природного комплекса бассейна озера Байкал; осуществление программы «Возрождение Волги» (разд. 3 «Оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России»)¹. И здесь достигнуты вполне ощутимые результаты: завершены работы на 56 объектах коммунального хозяйства. Введены в эксплуатацию 37 очистных сооружений общей мощностью 589,6 тыс. куб. м в сутки, завершены работы на 30 объектах водного хозяйства, в т.ч. берегоукрепительные работы (25,6 км) .

Можно полагать, что содержание обсуждаемого принципа В.П. Орлова относится не к исправлению ошибок, допущенных в прошлом на этом пути, а нацелено на регулирование водохозяйственной деятельности в перспективе. По нашему мнению, реальную помощь в реализации содержания данного принципа должен оказать проект Федерального закона «Об основах экологического предпринимательства в Российской Федерации», внесённый на рассмотрение в Государственную Думу³.

По мнению диссертанта, в основу правового обеспечения использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения могут быть положены следующие принципы:

1) при осуществлении различных видов водопользования
гарантируется приоритет использования водных объектов для питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения;

2) максимально полное удовлетворение нужд и потребностей
населения при использовании водных объектов;

3) обеспечение населения необходимыми природными запасами вод
строго определённого качества, которыми гарантируются здоровые условия
жизнедеятельности (качество жизни) водопользователей и водопотребителей.

¹См.: СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

² Виноградов М.А. Реализация Программы «Возрождение Волги» // Всероссийский конгресс работников
водного хозяйства: Тез.докл. - М.: Министерство природных ресурсов РФ, 2003. - С. 37-40.

³ См.: Порядин А.Ф. Состояние бассейнов великих рек России // Экология и жизнь. - 2000. № 2. - С. 52.

170

В теоретическом плане представляет интерес ситуация, а перекликается ли содержание указанных принципов с принципами института водопользования в целом, нет ли в таком сопоставлении каких-либо противоречий?

По мнению К.А. Шайбекова¹, О.С. Колбасова², Н. Жакипова³, к числу важнейших, относится принцип исключительной государственной собственности на природные объекты, в том числе и на водные ресурсы.

Принимая во внимание резкую смену политической и экономической ситуаций, произошедших в Российской Федерации и последующим изменением законодательства, всё же следует согласиться, что государственная собственность на водные объекты, установленная ныне в России, сохраняет своё значение в регулировании водных отношений, обеспечивает в достаточной степени гармонизацию интересов общества и личности в сфере водоснабжения. Можно согласиться с выводом О.С. Колбасова о том, что с этим основным принципом согласуется вся совокупность юридических норм, призванных регулировать отношения водопользования в России, определяется содержание законодательных требований в данной области права⁴.

Сохраняет своё значение и такой важнейший принцип института права водопользования как плановость при эксплуатации водных объектов. В противовес мнениям скептиков, утверждающих, что после перехода экономики России на рельсы рыночных отношений народнохозяйственному планированию придается не столь важное значение, диссертант может обоснованно возразить, что в области водного хозяйства преемственность

¹См.: Шайбеков К.А. Принципы советского водного законодательства // Тр. Алма-Атинского юрид. ин-та.
Т. 1. -Алма-Ата, Юриздат, 1955. -С.151.

² См.: Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР (проблемы совершенствования
советского законодательства об использовании водных ресурсов). - М.: Юридическая литература, 1965. -
С. 16-17.

³ См.: Жакипов Н. О принципах водного законодательства: Вопросы совершенствования законодательства
Узбекской ССР. - Ташкент, «Фан», 1970. - С. 361 - 369.

⁴ См.: Колбасов О.С. Указ. соч. - С.17.

171

плановых начал сохраняется. В качестве аргументов можно использовать такие сферы государственного управления в области использования и охраны водных объектов как составление водохозяйственных балансов

(ст. 75 ВК РФ), применение схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76 ВК РФ)¹ и т.д. Подготовлен проект Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России».

Наиболее тесно связь с принципами использования водных объектов
для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения проявляется в
содержании принципа комплексного использования вод, на что уже
обращалось внимание в литературе². Думается, несколько необоснованными
выглядят попытки отнести содержание этого принципа к числу принципов
института права собственности на водные объекты. Именно такая позиция
просматривается в следующих суждениях И.А. Ромшина: «Необходимо
обязать государство предоставлять водные объекты для пользования
отдельным лицам при условии соблюдения ими прав всех и каждого на
пользование этими водными объектами. Например, предоставление водного
объекта в пользование конкретному юридическому лицу в целях
промышленного водоснабжения или рекреации и последующее его
использование в указанных целях не должно препятствовать
осуществлению общего (общедоступного) водопользования граждан и
юридических лиц»³. Кстати, такая ситуация довольно подробно

урегулирована в статье 143 ВК РФ.

² См.: Тимофеев Л.А. Комплексное использование вод. Правовые вопросы. - Саратов, Изд-во Саратовского
ун-та, 1986.

³ Ромшин И. А. Вопросы совершенствования правового регулирования отношений собственности на водные
объекты: Эколого-правовые и аграрно-правовые проблемы современного периода: Межвуз. сб. науч. тр.
Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2000. - С. 213.

172

На смену существовавшему ранее принципу бесплатности водопользования пришло время, когда пользование водными объектами является в основном платным (ст. 122 ВК РФ)¹. Не секрет, что экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных объектов является мощным рычагом воздействия на регулирование отношений обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества².

Определение содержания принципов использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения позволяет приступить к анализу нормативных актов, регулирующих отношения в данной сфере природопользования. И, тем самым, выяснить, как обеспечивается реализация идей, заложенных в указанных принципах.

Прежде всего, обратимся к статье 133 ВК, содержание которой в целом посвящено регулированию обсуждаемых вопросов. Так, в части первой указывается, что использование водных объектов для питьевого и хозяйственно- бытового водоснабжения является приоритетным. На практике это означает, что законодательное закрепление преимущества (первоочерёдности) в осуществлении данной цели использования водного объекта по отношению к иным целям водопользования, которые изложены в ст. 85 ВК. Для того, чтобы принять обоснованное решение по данному вопросу в качестве критерия следует избрать социальную или экономическую значимость той или иной цели использования водного объекта. Вполне естественно, что во главу угла законодатель ставит интересы удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения. Наглядное тому подтверждение - подписание Россией ряда международных документов, из содержания которых следует, что право на качественную воду является одним из важнейших прав человека. Такая тема

¹См.: Федеральный закон от б июля 1998 г. «О плате за пользование водными объектами»

" СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067; 1999. № 4. Ст. 1653; 2001. № 33. Ст. 3414; №53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5132.

² См.: об этом: Шпагина А.Н. Экономический механизм водопользования. Всеросс. конгресс работников
водного хозяйства: Тез. докл. -М, Министерство природных ресурсов РФ, 2003. -С. 222-224.

173

разрабатывалась российскими учёными¹ и в настоящее время получила признание в национальном законодательстве. Так, в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривается: « Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке и в количестве, достаточном для удовлетворения питьевых и бытовых потребностей» (ч.З ст. 19)².

На наш взгляд, представляется вполне своевременной постановка вопроса о гарантиях соблюдения такого приоритета с тем, чтобы реально обеспечить его строгую адресность и полноту удовлетворения нужд заинтересованных лиц необходимым количеством питьевой воды нормативного качества. Аналогом для внесения необходимых изменений в ВК РФ может послужить статья 63 Земельного кодекса РФ «Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд»³.

Далее, часть вторая ст. 133 ВК предусматривает: «Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется органом санитарно-эпидемиологического надзора».

Такая позиция законодателя не вызывает сомнений. Дело в том, что основным источником водоснабжения населения является речной сток, среднемноголетние ресурсы которого составляют 4 262 куб. км, при значительной неравномерности его распределения на территории страны.

¹См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. -
Саратов, Изд-во СГУ, 1972. - С. 10; Колбасов О.С. Экология: политика- право. М.: Изд-во «Наука», 1976. -
С. 78-91; Права человека как фактор стратегии устойчивого развития/Под ред. Е.А.Лукашевой.... -

С. 183-189.

² См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2002. №• I (Ч. 1) Ст. 2; 2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2700.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

174

Так, на Европейскую часть территории России, где проживает свыше 80 % населения страны и сосредоточен её основной промьппленный и сельскохозяйственный потенциал, приходится менее 8 % общего годового речного стока. При этом исчерпаны возможности безвозвратного водоотбора в бассейнах рек Дона, Терека, Урала, Исети, Миасса и т.д.¹. Другим источником питьевого водоснабжения служат подземные воды, потенциальные эксплуатационные запасы которых превышают 300 куб. км в год.

Качество вод поверхностных водных объектов в России в большинстве случаев не отвечает нормативным требованиям и оценивается как неудовлетворительное почти для всех видов водопользования².

В Концепции Федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» указывается, что используемые для водоснабжения населения подземные воды имеют лучшее качество и в основном отвечают требованиям ГОСТа «Вода питьевая»³ (в современный период действует новый ГОСТ Р 51 232 «Вода питьевая», утверждённый постановлением Госстандарта России от 17 декабря 1998 г. и введённый в действие с 1 июля 1999 г.). Поэтому водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, для купания, занятий спортом, для отдыха и в лечебных целях, в т. ч. и водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности для человека водных объектов устанавливаются санитарными правилами⁴ (имеются в виду СанПиН 2. 1. 4. 1074-01, утверждённые Главным государственным санитарным врачом РФ 26 сентября 2001 г. и СанПиН 2.1.4. П 75 — 02,

¹См.: Михеев Н.Н., Порядин А.Ф., Соер Г., Кунахович А.И. Водные ресурсы и пути решения проблемы
водоснабжения Российской Федерации // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 4. - С. 5.

² См.: Там же. -С.5.

³ См.: СЗ РФ. 1998. № И. Ст. 1294.

⁴См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2002. № 1. Ст. 2.

175

утверждённые Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 17 ноября 2002 г.). Эти проблемы обсуждались в литературе¹.

Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасности для здоровья населения. Такие заключения подготавливаются на основании санитарно-эпидемиологических правил, которыми устанавливаются единые санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению² (см.: выше).

Что касается государственного органа санитарно-

эпидемиологического надзора, упоминаемого в ч.2 ст. 133 ВК, то речь идёт об органах санитарно-эпидемиологической службы³, входящей в структуру Минздрава РФ⁴. Именно эти органы выдают санитарно-эпидемиологические заключения по условиям специального водопользования и проектам нормативов сбросов в водоём, а также проектам зон санитарной охраны источников водоснабжения.

По нашему мнению, заслуживает внимания и содержание ч.б ст. 133
ВК «Порядок использования водных объектов для питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения регулируется водным

законодательством Российской Федерации». Такой вывод верен лишь отчасти и вот почему:

во-первых, не вызывает сомнение активное участие санитарного законодательства при выборе необходимых для таких целей водных объектов, определении степени их годности и создания санитарных зон (округов);

¹См.: Онищенко Г.Г. Санитарно-эпидемиологическая безопасность питьевого водоснабжения
// Водоснабжение и санитарная техника. - 1998. № 4. - С. 14-15.

² См.: СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

³ См.: СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.
⁴См.: СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1771.

176

во-вторых, нетрудно убедиться, что ч.б ст. 133 ВК вступает в противоречие с ч. 5 данной статьи. Здесь предусматривается: «На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и других целей и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной недр могут в исключительных случаях разрешить использование вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйствено-бытовым водоснабжением». А это обязывает в изложенных ситуациях руководствоваться не только водным, но и соответствующим законодательством о недрах¹.

Очевидно, что использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - многоплановая проблема и поэтому современный Водный кодекс РФ и водное законодательство в целом не в силах обеспечить ее" правовую поддержку. Выполнение такой задачи требует комплексного правового обеспечения с участием различных отраслей действующего законодательства.

§ 2. О праве государственной собственности на водные объекты.

Статья 34 Водного кодекса РФ предусматривает: «В Российской Федерации устанавливается государственная собственность на водные объекты. Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты».

Законодателю не нужно воспроизводить в полном объёме содержание ч.2 ст. 9 Конституции РФ, так как в ВК излагаются некоторые ограничения

¹ См.: Федеральный закон «О недрах» от 21 февраля 1992 г. // ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1992. № 29. Ст. 1690; 1993. № 2. Ст. 24; 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174.

177

прав собственности на водные объекты, да и ст. 129 ГК РФ о такой возможности упоминает.

На долю водного законодательства, дополняющего законодательство гражданское в регулировании отношений собственности на водные объекты¹, остаются и некоторые специфические аспекты. В частности, изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта, не влечёт изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из ВК РФ (ст. 34). С такой позицией законодателя можно согласиться, но только за исключением случаев, когда в результате изменения политической ситуации водный объект становится пограничным (трансграничным).

Анализируя содержание ст. 34 ВК, О.И. Крассов справедливо отмечает: «Характер регулирования отношений собственности на природные ресурсы имеет большое значение для обеспечения их рационального использования и охраны. Практически во всех странах мира исторически объективно сложилось такое положение, что существуют две основные формы права собственности: публичная и частная. К публичной собственности относится всё то имущество, включая землю и связанные с ней природные объекты, которое не относится к частной собственности. Это - все водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Интерес собственника в рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды обусловлен двумя обстоятельствами: во-первых, практически любой частный собственник стремится максимально использовать полезные свойства своего имущества и извлекать наибольшую прибыль. Во-вторых, характер отношений собственника к природному ресурсу, желание рационально сохранить и восстановить этот ресурс обусловлен природно-экономическими характеристиками этого ресурса как объ-

¹В связи с этим, диссертант не разделяет сущность позиции авторов, которые предлагают принципы института права собственности на водные объекты, не нашедшие отражения в Водном кодексе РФ. См.: Круглое В.В., Ромшин И.А., Черняев А.М. Водное законодательство и пути его совершенствования. Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. Екатеринбург: Изд- во «АК-ВА-ПРЕСС», 2000. - С. 319-321.

178

екта права собственности с целью его использования в общественном производстве»¹.

Но по ходу дальнейшего комментария указанный автор допускает определённые неточности, утверждая: «Как правило, отсутствует какая-либо заинтересованность собственника рационально использовать и охранять водные объекты. Это касается прежде всего случаев забора воды для различных хозяйственных нужд. Собственник, использующий водный объект, нередко экономически не заинтересован обеспечить качественную очистку сточных вод. Исключение из этого правила - использования водных объектов для рыборазведения, рекреации и т.п. Именно эти обстоятельства обусловили тот факт, что законодатель ограничил возможность нахождения в муниципальной и частной собственности только обособленных водных объектов, которые согласно ст. ст. 11, 12, 31 — 33 ВК РФ относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка»².

Наше несогласие с сутью приведённого фрагмента состоит в том, что собственник водного объекта, используемого для питьевого и хозяйственно -бытового водоснабжения, как раз и заинтересован в его рациональном использовании и эффективной охране. Это подтверждается ст. 133 — 135 ВК РФ, которые содержат перечень юридических требований для обеспечения этой цели водопользования (его приоритетность, выбор водных объектов, определённый порядок использования и резервирования). Кроме того, забор воды для удовлетворения питьевых и хозяйственно — бытовых нужд населения накладывает особый отпечаток на эксплуатационную деятельность структурных подразделений бывшего Государственного комитета России-

¹ Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации... (Автор комментария - О.И. Крассов). - С. 64-
65.

² См.: Там же.

179

ской Федерации по строительству и жилшцно - коммунальному комплексу¹ в этой сфере.

Думается, что не совсем удачна следующая формулировка: «Собственник, использующий водный объект...... В соответствии с водным законодательством собственник водного объекта (кроме замкнутых обособленных водных объектов) самостоятельно их не использует², предоставляя делать это конкретным водопользователям на основании специальных Правил³. Поэтому критические замечания О.И. Крассова следует отнести не к собственнику водного объекта, а к экономически неупорядоченной деятельности водопользователей. Такой вывод можно подтвердить следующим примером. В Особенной части ВК РФ изложена следующая норма: «Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения является приоритетным» (ст. 133). Вместе с тем законодательство не предусматривает конкретных экономических гарантий соблюдения такого требования.

В ст. 34 ВК РФ допущено отступление о конституционной формулы, поскольку здесь на первое место поставлена государственная, а не частная форма собственности, как это сделано в ст. 9 Конституции РФ. Объяснение такой ситуации мы усматриваем не только в традициях «доперестроечного»

¹См.: Ныне - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство
которой осуществляет Правительство РФ. - См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры
федеральных органов исполнительной власти // Российская газета. - 2004. - 22 мая.

² В процессе полемики с Л.И. Дембо, О.С. Колбасов справедливо отмечал: «... исторически, конечно, воз
можно допустить, непосредственное использование водных объектов их собственником. Но в условиях
нашей страны это положение не имеет практической ценности, так как у нас собственник водных ресурсов
- Советское государство не является непосредственным хозяйствующим субъектом и не пользуется водой.
Отсюда и не возникает потребности в правовом регулировании водопользования государства как такового.
Рассматривать же водопользование государственных предприятий, организаций и учреждений как непо
средственное пользование Советского государства, по нашему мнению, ошибочно». - Колбасов О.С. Зако
нодательство о водопользовании в СССР (проблемы совершенствования советского водного законодатель
ства об использовании водных ресурсов) М.: Юридическая литература, 1965.— С.9-10.

³ См.: Правила предоставления водных объектов, находящихся в государственной собственности, установ
ления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной
лицензии. Утверждены постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст.
1636.

180

периода законотворчества, но и в крайней «узости» современного правового поля для иных форм собственности на водные объекты. В своё время были «допущены методические просчёты, ибо решение вопроса о собственности на природные ресурсы... должно было предшествовать разработке и принятию законов о земле, недрах, водах, животном мире, особо охраняемых природных территориях. Отсутствие единой концепции по этому вопросу привело к разнобою в подходе к нему в отдельных пообъектных природоресур-совых законах»¹.

В литературе прежних лет, по известным причинам преобладали научные разработки правового обеспечения государственной собственности на воды². Для экономических условий того времени, О.С. Колбасов был прав, утверждая, что право исключительной государственной собственности на воды «... имеет большое практическое значение, поскольку оно придаёт отношениям водопользования устойчивый характер и создаёт гарантии правильного сочетания общенародных государственных интересов с ведомственными, хозяйственно — отраслевыми, местными и индивидуальными интересами в отношениях по использованию и охране вод. Это положение имеет и большое теоретическое значение, поскольку оно образует фундаментальную основу для построения всех юридических конструкций, необходимых для правового регулирования использования вод... »³.

Современный Водный кодекс РФ предусматривает: «Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы), не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью.

¹ Забелышенский А. А. О государственной собственности на природные ресурсы. Экологическое право Рос
сии: Сб. матер, науч-практ.конф. 1995 -1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. - С. 86.

² См.: Дембо Л.И. Указ соч. — С.58; Рускол А.А. Указ. соч. — С. 7; Жакипов Н Некоторые вопросы теории
советского водного законодательства // Советское государство и право. - 1965. № 6. - С. 124 - 130; Колба
сов О.С. Единый государственный водный фонд // Сов. государство и право. -1971. № 6. — С. 48-57.

³ Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. - М.: Юридическая литература,
1972.-С. 14.

181

В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации

(федеральная собственность) и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации).

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственности осуществляют органы государственной власти России и её субъектов, являющиеся участниками водных отношений.

Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам» (ст. 35 ВК РФ).

Поэтому нельзя согласиться с мнением Т.Л.Левшиной, которая полагает, что «... Водным кодексом предусматривается, что объектом государственной собственности являются водные объекты в целом, а под водным объектом понимается и его часть»¹. Видимо автор комментария руководствовался ч.1 ст. 7 ВК, гласящей: «Объектом водных отношений является водный объект или его часть». Но многообразие водных отношений и их объём выходят за рамки (границы) института права собственности на водные объекты, в чём можно убедиться при ознакомлении с содержанием ст. 5 ВК РФ «Отношения, регулируемые водным законодательством Российской Федерации». Именно поэтому при обосновании дальнейших рассуждений по вопросам собственности на водные объекты, диссертант ориентируется на ч.1 ст. 32 ВК, где упоминается: «Предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом».

Наряду с этим вызывает сомнение позиция П. Павлова, который отмечает: «Поскольку водный объект следует рассматривать предметом права собственности в целом, то хотя бы из чисто географических соображений

¹ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Части первой (постатейный) / Под ред. О.Н.Садикова. — М.: Юрид. фирма Контракт; Инфра-М, 1999. — (Автор комментария — Т.Д Лев шина). — С. 275.

182

возникает необходимость установления государственной собственности на подавляющее большинство из них»¹. Конечно, географические признаки являются одним из критериев подразделения водных объектов на виды (ст. 8 ВК ), но что касается зависимости установления от таких признаков форм собственности на водные объекты, то здесь диссертантом овладевают некоторые сомнения, в основу которых положены реальные факты. Известно, что в бассейне р. Волги насчитывается около 150 тысяч малых водных объектов (речек, ручьёв, родников и т.п.) и можно полагать, что подавляющее большинство из их числа находятся не в государственной, а в муниципальной собственности².

В этом убеждает диссертанта и опыт регламентации подобных ситуаций применительно к иным природным объектам. Так, Федеральный закон от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» предусматривает: «Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

а)... земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности; ... земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности...» (ст. З)³;

б) «Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав: ... земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; ... земель водного фонда, если

¹ Павлов П. Водное законодательство: настоящее и будущее // Российская юстиция. — 1996. № 6. - С. 35.

² До недавнего времени у законодателя была иная позиция. - См.: Постановление Правительства РФ от 15
апреля 1996 г. «О федеральной целевой программе «Внутренние водные пути России на 1996 — 2000 годы»
//СЗРФ. 1996. № 17. Ст. 1995.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

183

на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации» (ст. 4)\

Нельзя обойти вниманием специальную норму, закреплённую в статье 35 ВК РФ. Здесь, как правильно замечает О.И. Крассов, предусмотрен принцип запрета передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям и их приватизации². И это вполне соответствует установлениям гражданского законодательства, так как, по мнению Е.А. Суханова, «обеспечить равенство всех форм» в юридическом смысле невозможно. Так, в государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе, изъятое из оборота (п.2 ст. 129 ГК РФ); государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, национализация, конфискация), которых лишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица и публично — правовые образования отвечают по своим долгам всем своим имуществом, а граждане - за установленным законом изъятиями» (Приложение №1 к ГК РФ)³. Правомерность установлений, предусмотренных ч.4 ст. 35 ВК РФ, может быть подтверждена и простой логикой в практике использования и охраны водных объектов. Например, трудно представить себе ситуацию, когда река Волга может быть передана в собственность конкретным муниципальным образованиям, гражданам или юридическим лицам.

В связи с этим, в литературе отмечалось: «неполнота государственной собственности на водные объекты проявляется, в частности, в запрете, адресованном государству, отчуждать водные объекты, произвольно уничтожать их, изменять целевое назначение или свойства, что влечёт утрату ими признаков, характерных для объектов общественного достояния и способности

¹Там же.

² Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации... (Автор комментария - О.И. Крассов). - С. 65.

³ Суханов Е.А. Общие положения о праве собственности и других вещных правах // Хозяйство и право. -
1995. № б.-С. 36.

184

удовлетворять общественные нужды» 1. Вряд ли целесообразно, на наш взгляд, использовать столь резкие выражения, особенно такие, как «произвольно уничтожать их». Государство - собственник водных объектов подобной задачи перед собой не ставит. Что касается изменения их целевого назначения, то указанное правомочие собственника отнюдь не противозаконно, а логично реализуется в процессе предоставления водных объектов в пользование с отметкой об этом в правоустанавливающих документах (лицензиях, распорядительных лицензиях и договорах на пользование водным объектом).

Если же иметь в виду специфические черты института права собственности на водные объекты в целом, а не только права государственной собственности, то они достаточно чётко определены: «Понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения" й водообмена» (ч.2 ст. 31 ВК РФ)².

Содержание ч.2 ст. 35 ВК обязывает диссертанта обратиться к истории рассматриваемого вопроса, поскольку действующая Конституция РФ не содержит таких понятий как «федеральные природные ресурсы» и «природные ресурсы субъектов Российской Федерации»³. Для того, чтобы внести определённую ясность в сфере государственной собственности на ресурсы природы 16 декабря 1993 г. принимается Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах)⁴. Было установлено, что к федеральным природным ресурсам могут относиться: земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности

¹ Ромшин ИА. Вопросы совершенствования правового регулирования отношений собственности на водные
объекты. — Эколого-правовые и аграрно-правовые проблемы современного периода: Межвуз. сб. науч. тр.
Екатеринбург, Изд- во УрГЮА, 2000. - С. 213.

² См.: Павлов П. Указ. соч. - С. 35.

³ См.: Забелышенский А.А. Указ соч. - С.86.

⁴ См.: САПП РФ. 1993. №51. Ст. 4932. В настоящее время утратил силу в соответствии с Указом Президен
та РФ от 25 февраля 2003 г. «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента
РСФСР и Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 851.

185

страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесённых к ведению федеральных органов государственной власти; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других охраняемых природных территорий федерального назначения...; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты...».

В такой перечень могут быть включены и иные пункты данного Указа, где хотя и отсутствуют прямые упоминания о водных объектах, но которые имеют отношение к их эксплуатации. Например, земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко - культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности. В самом деле, на территории, где расположена атомная электростанция, должен находиться и специальный водный объект (пруд - охладитель, со специальным режимом использования).

С принятием Гражданского кодекса РФ указанные вопросы получают дальнейшее развитие в п.2 ст. 214: « Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью».

Но главное значение приобретает следующая отсылочная норма ст. 214: «Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом» (п. 5). Впредь до принятия такого закона¹,

¹В данном случае диссертант не затрагивает содержание Федерального закона от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю», поскольку нельзя с его помощью внести ясность в рассматриваемую ситуацию - См.: СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

186

действует перечень такого имущества, содержащийся в Приложении №1 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в РСФСР на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РСФСР, краёв, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»¹ и п.21 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утверждённой Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.², а также перечня, содержащегося в отдельных, самостоятельных законах (например, в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. «О природных, лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах»³, в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»⁴ и т.д.

После анализа изложенных нормативных актов В.В. Петров приходит к выводу, что к «федеральным природным ресурсам отнесены природные ресурсы, имеющие общеполитическое, общеэкономическое и иное общегосударственное значение»⁵. Нетрудно заметить, что его характеристики сохраняют свою корректность и по отношению к водным объектам. В самом деле, статус реки Волги как федерального природного ресурса останется непоколебимым даже с позиций различных подходов и оценок.

В связи с этим нельзя согласиться с выводами И.А. Ромшина, который полагает: «В науке водного права выделяются принципы института права собственности на водные объекты, которые базируются на общеотраслевом принципе учёта в регулировании водных отношений триединства водных объектов как объектов природы, хозяйствования и объектов собственности, и которые могли бы получить законодательное закрепление. Среди них:....

¹См.: ВВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89; № 22. Ст. 1185.

² См.: САППРФ. 1994. № 1. Ст. 2.

³ См.: СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

⁴ См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

⁵ См.: Петров В.В. Экологическое право России. М.: Изд-во БЕК, 1995. - С. 131.

187

3. Недопустимость разграничения государственной собственности на водные объекты на собственность Российской Федерации и собственность её субъектов¹; установление общей совместной собственности на водные объекты (собственности Российской Федерации и собственности субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах одного общего речного бассейна) без права определения и выдела долей в натуре, например по административно-территориальному принципу. Так, Волга, протекающая по территории 15 субъектов Российской Федерации, находится в общей совместной собственности Российской Федерации и всех 15 её субъектов. На первый взгляд, такое решение вопроса государственной собственности на водные объекты может привести к управленческой неразберихе. На самом деле, указанное решение будет иметь важное стабилизирующее, экологическое, экономическое, социальное и политическое значение. Представляется, что оно будет способствовать реальному укреплению российского федерализма, преодолению как централистских, так и сепаратистских стремлений в сфере владения, пользования и распоряжения природными богатствами, в том числе и водными. Подобное решение соответствует общеотраслевому принципу сочетания в использовании водных объектов интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации муниципальных образований, граждан и юридических лиц. Общая совместная государственная собственность на конкретный водный объект будет означать и общую не только политическую, но и юридическую ответственность всех субъектов права государственной собственности на водные объекты за обеспечение надлежащего экологического состояния водного объекта, его сохранность, рациональное использование и т.д.»². Указанное суждение противоречит не только позиции В.В. Петрова, но и ч.2 ст. 33 ВК РФ, где прямо предусматривается: «Водный

¹См.: Осокин Н.Н. К вопросу о разграничении природных ресурсов на федеральные и ресурсы субъектов
Российской Федерации // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 1995. № 6. - С. 38.

² Ромшин И.А. Указ соч. - С. 214.

188

объект не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права государственной собственности».

Поэтому вполне логичным выглядит содержание ст. 36 ВК РФ, которое гласит: «В собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся: поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов Российской Федерации;

подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

водные объекты, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации;

водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и ката-дромных видов рыб;

трансграничные (пограничные) водные объекты;

внутренние морские воды;

территориальное море Российской Федерации;

водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;

иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.

Нельзя не признать, что по сравнению с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. в ст. 36 ВК РФ изложен более подробный перечень водных объектов, относящихся к федеральной собственности, но и он не является исчерпьшающим, ибо содержит отсылочную норму.

Таким образом, специалисты подчёркивают, что ситуация, когда большинство водных объектов страны находятся в государственной собственности Российской Федерации, вызвана «нереализуемостью» норм действующе-

189

го ВК РФ в отношении разграничения прав собственности между Россией и её субъектами. Такой вывод основан на определении водного бассейна как территории, включающей в себя водосборные площади гидравлически связанных водоёмов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро (ст. 1 ВК РФ). Такой бассейн, как правило, располагается на территории нескольких субъектов РФ и поэтому должен быть отнесён к федеральной собственности¹.

В связи с этим, следует поддержать предложение, чтобы в федеральном законе «О федеральной государственной собственности и управлении ею» следует более чётко сформулировать перечень имущества, которое может находиться в собственности Российской Федерации и не подлежит ни при каких условиях передаче или приватизации»². Не лишены здравого смысла и предложения внести соответствующие корректировки в новое водное законодательство³.

Далее ст. 36 ВК упоминает о важном процедурном моменте, который состоит в том, что водные объекты признаются федеральной собственностью Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Необходимость соблюдения таких процедур обусловлена следующим. На территориях Астраханской, Волгоградской, Саратовской, Самарской, Ульяновской, Пензенской областей и Республики Татарстан проживает около 16 миллионов человек. Здесь сосредоточено большое количество городов, население которых превысило 500 тысяч человек, а некоторые, Самара, Казань, Волгоград - переступили миллионный рубеж, Характерной особенностью ряда городов является их лидирующее положение в нефтеперерабатывающей, нефтехимической и химиче-

¹См.: Беднарук С.Е., Вакула М. А. Тенденции развития водного законодательства Российской Федерации

// Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. — 2003. - С. 30.

² Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления государственной собственностью
// Государство и право. -1999. № 4. - С. 51.

³ См.: Беднарук С.Е., Вакула М.А. Указ. соч. - С. 30.

190

ской, а также автомобильной промышленности со всеми вытекающими отсюда последствиями. Для всех шести областей и Республики Татарстан важнейшим водным объектом являлась и является р. Волга. Помимо того, что эта главная транспортная магистраль европейской территории России (40 % речных и грузовых перевозок и около 50 % пассажирских), р. Волга основной источник питьевого и промышленного водоснабжения, место отдыха многих миллионов людей, проживающих в данном регионе¹.

Изложенное означает, что по поводу признания р. Волги объектом федеральной собственности и соответствующих согласований с органами исполнительной власти 39 субъектов Российской Федерации должно быть принято специальное постановление Правительства РФ после введения в действие Водного кодекса РФ 1995 г., однако до сих пор этого, к сожалению, не сделано².

В связи с тем, что Конституция РФ и ГК РФ не содержат детальных сведений о праве государственной собственности на природные ресурсы, ст. 37 ВК РФ гласит: « В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации и не отнесённых к федеральной собственности». Полагаем, что законодатель в этом случае не вполне последователен. Более приемлема, на наш взгляд, позиция В.В. Петрова: «В собственности республики, края, области остаются те природные ресурсы, которые не вошли в число федеральных и муниципальных»³.

¹См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Самарской области в 1998 го
ду. - Самара, Государственный комитет по охране окружающей среды Самарской области, 1999. - С. 94.

² В связи с этим MB. Попов прямо указывает: «Водные объекты признаются федеральной собственностью
Правительством Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти соответст
вующих субъектов Российской Федерации (однако автору такие акты Правительства Российской Федерации
не известны)». — См.: Попов MB. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной
собственности на землю» от 17 июля 2001 г. - М: Юрайт-М, 2002. - С. 27.

³ Петров В.В. Указ. соч. - С. 132-133.

191

Как и в содержании предыдущей статьи ВК, часть 2 ст. 37 предусматривает по этим вопросам необходимые согласительные процедуры: «Водные объекты признаются собственностью субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти».

И всё же, кажущаяся на первый взгляд простота решения указанных вопросов, по существу таковой не является. Прав А.А. Забелышенский, когда утверждает: «Проблема заключается не в разграничении государственной собственности на природные ресурсы, а в отработке механизма совместного решения вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также управления в области природопользования в интересах Федерации и её субъектов. По-видимому, это может быть достигнуто путём соглашений между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти её субъектов по отдельным природным ресурсам. В них должны выделяться природные ресурсы федерального значения, то есть для федеральных нужд¹.

Вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Водным кодексом РФ регулируются водным законодательством Российской Федерации (ст. 38).

Для уяснения ситуации здесь целесообразно сослаться на следующие пункты чЛ ст. 72 Основного Закона России: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:....

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами,
водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование: охрана окружающей среды и обеспечение эко
логической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана
памятников истории и культуры;

'См.: Забелышенский А.А. Указ. соч. -С 87.

192

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды».

Анализ практики показывает, что в регионах такие формы законотворчества повсеместно применяются¹.

В дальнейшем такие соглашения явились основой для принятия специальных региональных законов. Например, в государственной собственности Саратовской области в соответствии с законодательством о разграничении государственной собственности находятся:

а) земельные участки, лесной фонд, водные объекты, кроме подземных
(трудно объяснить, почему - Л.Т.);

б) иные природные ресурсы и природные объекты².

Такой вариант оформления вопросов владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, получил правовое закрепление в федеральном законодательстве³. Законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Российской Федерации⁴. Правительство РФ завершает работу по подготовке модельного законодательства для субъектов

¹См.: Соглашения о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природны
ми ресурсами и охране окружающей среды между Правительством Российской Федерации и Правительст
вом Республики Татарстан от 5 июня 1993 г., Правительством Республики Башкоторстан от 25 мая 1994 г.,
Правительством Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г., Правительством Республики
Саха (Якутия) от 28 июня 1995 г., с Администрацией Нижегородской области от 8 июня

1996 г. и т.д.

² См.: Закон Саратовской области «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью
Саратовской области» от 19 февраля 1997 г. (в ред. Закона Саратовской области от 7 июля 2003 г.). Ин-
форм. бюлл. Саратовской областной Думы. - 2003. № 7. - Стр. 8.

³ См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации//СЗ РФ.. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

⁴ См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. « Об общих принципах организации законодательных (пред
ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930;
2003. №27. Ст. 2709.

193

Федерации, касающегося механизма передачи полномочий и предметов ведения с федерального уровня на региональный¹ и т. д.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) отмечается, что интересы государства как собственника природных ресурсов зачастую не защищены в полной мере. Для исправления указанной ситуации намечены «совершенствование и разработка новых механизмов управления федеральной собственностью, включая привлечение профессиональных управляющих компаний»². В конце 2003 г. Правительство РФ в очередной раз рассматривало ход реализации решений Кабинета Министров по повышению эффективности управления федеральной собственностью³.

Диссертант поддерживает мнения, высказываемые в литературе, по поводу совершенствования содержания договоров пользования водными объек-

тами, касающиеся упорядочения прав и обязанностей как органа исполнительной власти субъекта РФ, так и конкретного водопользователя, механизма возмещения убытков водопользователю при устойчивом ухудшении качества воды водного объекта — источника питьевого хозяйственно — бытового водоснабжения и т.п.⁴. В связи с этим нуждается в корректировке содержание ст. 57 ВК РФ.

§ 3. Правовые основы установления приоритетов (ограничений) при использовании водных объектов.

В своё время О. С. Колбасов отмечал, что «сама идея о первоочерёдности хозяйственно - питьевого водоснабжения настолько широко воздейству-

¹См.: Правительство //Российская газета. - 2003. - 23 дек.

² Одобрена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. - См.: СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396.

³ См.: Правительство // Российская газета. - 2003. - 23 нояб.

⁴ См.: Алексеев B.C. О некоторых особенностях взаимоотношений собственника водных ресурсов и водо
пользователей // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск. - 2003. № 9-10. - С.
79-80.

194

ет на правовое регулирование использования водных ресурсов, что её следует рассматривать в качестве одного из основных специфических принципов права водопользования»¹.

Статья 133 Водного кодекса Российской Федерации гласит, что использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетным. На практике это означает законодательное закрепление преимущества (первоочерёдности) в осуществлении данной цели использования водного объекта по отношению к иным целям водопользования. Обоснования такой позиции законодателя достаточно просты. Известно, что природные запасы вод необходимы для различных форм жизни и многих видов хозяйственной деятельности. Конкретные проблемы использования природных запасов вод для удовлетворения разнообразных потребностей общества подробно исследовались в литературе², в том числе и в юридической печати³. По мнению Колбасова, к началу 70-х годов прошлого столетия сложилась ситуация, когда в законодательстве было рельефно выражено разграничение использования водных ресурсов для государственных и общественных надобностей, с одной стороны, и для удовлетворения индивидуальных потребностей граждан - с другой. И если необходимо классифицировать виды водопользования по субъектам, то их было бы целе-

¹ Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в ССОР (проблемы совершенствования советского
законодательства об использовании водных ресурсов). - М.: Юридическая литература, 1965. - С. 20.

² См.: Кузнецов И.А Комплексное использование водных ресурсов равнинных бассейнов и ирригация. - М:
Наука, 1968; Гидроэнергетика и комплексное использование водных ресурсов в СССР / Под ред. П.С. Не
порожнего - М.: Наука, 1970; Авакян А.Б., Романов Е.Т. Рыбы штурмуют плотины. - М: Мысль, 1970;
Авакян А.Б., Яковлева В.Б. Проблемы рекреационного использования водохранилищ // Водные ресурсы. -
1973. №5. - С. 41-53; Чокин Ш.Ч. Расчёты водохранилищ многоцелевого назначения. - Алма-Ата, Наука,
1975 и т.д.

³ См.: Колбасов О.С. Право водопользования сельскохозяйственных предприятий // Советская юстиция. -
1971. № 15. - С. 7-9; Исаев А.И. Основы водного законодательства и некоторые задачи рыбохозяйственной
науки // Вопросы ихтиологии. — 1971. Т.П. Вып. 3. — С. 371-379; Криворучко В. Некоторые особенности
использования водных богатств // Сельское хозяйство Таджикистана. — 1970. № 7. — С. 19 — 22, Ишимов М.
Некоторые вопросы права водопользования в городах Узбекистана: Науч. работы и сообщения. Академия
наук Узбекистана. Отд. общ. наук. Кн. 5. - Ташкент. 1962. - С. 292 -300; Колбасов О.С. Право водопользо
вания промышленных предприятий // Советское государство и право. — 1969. № 2. - С.88-96 и т.д.

195

сообразно в первую очередь подразделить на водопользование для государственных и общественных надобностей и водопользование граждан¹.

Именно указанные идеи и были реализованы в тот период при проведении кодификации советского водного законодательства. В Водном кодексе РСФСР от 30 июня 1972 г. предусматривалось, что «водные объекты предоставляются в пользование при соблюдении предусмотренных законом требований и условий для удовлетворения питьевых, бытовых, лечебных, курортных, оздоровительных и иных нужд населения, сельскохозяйственных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных государственных и общественных надобностей» (ст. 21). И далее, в специальных главах ВК РСФСР излагались требования, посвященные достаточно подробному регулированию конкретных целей использования водных объектов, что заслуживало несомненного одобрения. Наряду с этим, конструктивным недостатком, на наш взгляд, являлось то, что норма — приоритет «Первоочередное удовлетворение питьевых и бытовых нужд населения» (ст. 25) излагалась отдельно, за рамками главы «Пользование водными объектами для питьевых и бытовых нужд населения».

Многообразие целей пользования водными объектами даёт основание для вывода о том, что все они (цели) должны быть обеспечены природными запасами вод в необходимом количестве и надлежащего качества. Эта общая, генеральная цель формулируется в современном ВК РФ следующим образом» «Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения и засорения; предотвращения и ли-

¹ См.: Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР. - М: Юридическая литература, 1965. -СП.

10А

квидащш вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

Цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды)». Указанный принцип, применительно к теме исследования, излагается в Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития! и Экологической доктрине Российской Федерации², в проекте Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России» на 2003 - 2015 годы.

В идеале все цели использования водных объектов вполне могут быть обеспечены достаточным количеством природных запасов вод. Россия богата водными ресурсами. Здесь на одного жителя приходится в год свыше 30 тысяч куб. литров, но население, тем не менее, испытывает её нехватку. Это объясняется тем, что природные запасы вод, сосредоточенные в водных объектах, не соответствуют установленным нормативным качественным требованиям. Например, в Волжском бассейне на питьевые цели используется около 7 куб. км воды в год, однако ни одна область и республика не обеспечивается водой надлежащего качества³. Поэтому у автора вызывает сомнение практическая полезность следующего фрагмента ч.2 ст. 133 ВК РФ -«Для питьевого и хозяйственного водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные, водные объекты». В самом деле, есть ли смысл закреплять в законодательстве то, что практически не существует?

В связи с этим было бы целесообразно использовать опыт законотворчества при конструировании ВК РСФСР 1972 г., где указывалось: «Для питьевого водоснабжения, а также иных нужд населения предоставляются

¹См.: САППРФ. 1994. № 6. Ст. 436.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

³ См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Самарской области в 1998 году.
Самара, Государственный комитет по охране окружающей среды Самарской области, 1999. —С. 94.

197

водные объекты, качество воды которых соответствует санитарным требованиям» (ст. 44). Кстати, именно с таких позиций, но более пространно, регулируются указанные вопросы в действующем Водном кодексе РФ: «Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения определяется государственным органом санитарно - эпидемиологического надзора.

Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учётом его надёжности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации» (ч. 2 ич. 3 ст. 133).

Материалы практики подтверждают, что дефицит чистой, пресной воды существует и государству совсем не безразлично, какие цели при использовании водных объектов подлежат удовлетворению в первую очередь. Именно в такой ситуации возникает необходимость правового регулирования водных отношений¹. Здесь уместно упомянуть о некоторых мыслях творческого наследия О.С. Колбасова: «поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут представляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно. На самом деле вопрос этот исключительно сложный, требующий подробной регламентации, которой, к сожалению, в Водном кодексе нет.

Известно, что не все, но многие наиболее важные для страны водные объекты используются одновременно для разнообразных целей с различным правовым режимом пользования. Получается, что на одном и том же водном объекте происходит «наложение» режимов различных видов поверхностных водных объектов - источников питьевого водоснабжения, рыбохозяйствен-ных водоёмов, судоходных путей общего пользования и т.д. Известно также, что в связи с этим возникает конкуренция целей водопользования, а, следовательно, и конкуренция прав водопользователей. Это одна из наиболее

¹ См.: Дьяков Ф. Право на воду // Советское право. - 1927. № 2. - С. 142.

198

конфликтных областей практики использования и охраны водных ресурсов, требующая особо чёткой правовой регламентации»¹.

Для того, чтобы принять обоснованное решение об очерёдности (последовательности) осуществления целей водопользования даже в первоначальном виде целесообразно обратиться к перечню целей, изложенных в ст. 85 ВК РФ: «Водные объекты могут использоваться для следующих целей: питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения; здравоохранения; промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; пожарной безопасности; рыбного хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых; торфа и сапропеля; для иных целей».

В качестве критерия для выбора следует избрать социальную или экономическую значимость той или иной цели использования водного объекта. Вполне естественно, что во главу угла законодатель ставит интересы удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения при осуществлении водоснабжения. Россией подписан ряд международных документов, из содержания которых следует, что право россиян на качественную питьевую воду является одним из важнейших прав граждан. Основная цель Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России» -«обеспечение удовлетворения потребностей населения и хозяйственного комплекса страны в водных ресурсах, в первую очередь, для обеспечения населения питьевой водой...».

Поэтому приоритет осуществления данной цели при использовании водных объектов достаточно обоснован.

И всё же удовлетворение питьевых и хозяйственно — бытовых нужд населения, которые имеют важное значение, но могут оцениваться лишь как одна промежуточная ступень в достижении главной, конечной цели для общества — сохранение жизни и здоровья населения России. Такая идея полу-

¹ Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. - 1997. №1/2.-С. 15.

199

чила своё закрепление не только в ст. ст. 7 и 41 Конституции РФ, но и в документах специализированных организаций ООН. Так, Уставом Всемирной организации здравоохранения предусмотрено, что наивысший, достижимый уровень здоровья является одним из основных прав каждого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического и социального положения, а достижение каждого государства в улучшении и охране здоровья представляет собой ценность для всех.

На наш взгляд, такие же задачи должны выполняться в результате осуществления некоторых иных целей использования водных объектов, перечисленных в ст. 85 ВК РФ, а именно:

а) здравоохранения. Более подробные сведения по этой проблеме излагаются в содержании ст. 136 ВК «Использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы»». И здесь законодатель не забывает о теме установления приоритетности, но оформление её производится иначе, чем в ст. 133 ВК: «Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются, прежде всего, для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно — оздоровительных местностях и курортах». Что же собой представляет этот порядок? Например, ст. 10 Федерального закона от 23 апреля 1995 г. предусматривает: «Природные лечебные ресурсы предоставляются физическим и юридическим лицам для лечения профилактики заболеваний, а также в целях отдыха. Минеральные воды могут использоваться также для промышленного разлива»¹.

На наш взгляд, простое указание в законе на целевое предоставление природных ресурсов нельзя принимать за идею приоритетности, которая в данном случае лишь подразумевается. В связи с этим содержание данного фрагмента можно было бы считать идеальным, если внести в указанный текст небольшую корректировку: « Природные лечебные ресурсы предостав-

¹ Имеется в виду Закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713; 2002. № i (Ч. 1). Ст. 2.

200

ляются юридическим и физическим лицам, прежде всего.... « и далее по первоначальному тексту. Диссертант убеждён, что цели истинного правопорядка будут достигнуты тогда, когда в тексте нормативного акта (в данном случае закона) будут чётко изложены конкретные требования (правила), из которых можно делать предписанные исключения лишь при наличии достаточных к тому оснований.

В ВК РФ предусматривается следующая возможность отступления от указанного правила: «В исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы для питьевого водоснабжения населения или иных целей по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам, содержащим природные лечебные ресурсы - по согласованию с государственным органом управления использованием и охраной недр» (ч.2 ст. 136).

В данном случае настораживает некоторая непоследовательность законодательных решений, состоящая в следующем. Если в ч.1 ст. 136 ВК РФ предусмотрено, что цели использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, обусловлены требованиями Федерального закона от 23 апреля 1995 г., то и излагаемые здесь исключения также должны базироваться на законодательных требованиях (вариантах поведения) того же закона. Но ч.2 ст. 10 этого законоположения устанавливает: «Правительство Российской Федерации в исключительных случаях при наличии положительного заключения экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы разрешает использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с лечением, профилактикой и отдыхом населения, если это не повлечёт ущерба для курортно-рекреационного потенциала соответствующих территорий». Следовательно, подлежит корректировке содержание ст.

201

136 ВК в части согласования (увязки) полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ по регламентации ситуаций с использованием водных объектов содержащих природные лечебные ресурсы в исключительных случаях.

В связи с этим нельзя не упомянуть о массовой практике использования подземных водных объектов, содержащих минеральные воды высокого качества для питьевых нужд на многих территориях Волжского бассейна. В сельских поселениях это обычно происходит явочным порядком без соответствующего документального оформления. При анализе статей, опубликованных в средствах массовой информации Пензенской, Волгоградской, Самарской и Саратовской областей диссертант нередко сталкивался с материалами о фактах недостаточного внимания к использованию разведанных и готовых к эксплуатации местных месторождений минеральных вод. Поэтому, вряд ли целесообразно придерживаться правила, когда водные объекты, содержащие лечебные ресурсы, можно использовать для питьевого водоснабжения лишь в исключительных случаях, если для этого нет препятствий по качественному составу вод;

б) рекреации. «Водные объекты используются для массового отдыха, туризма, спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным государственным органов управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора, с соблюдением требований охраны жизни людей на воде, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 143 ВК РФ).

Очевидно, что данная цель использования водных объектов призвана обеспечивать поддержание либо сохранение здоровья населения. Поэтому есть смысл в том, чтобы обозначить в содержании упомянутой статьи идею

ЛЛ1

о преимуществе при эксплуатации водного объекта для данной цели, как это законодатель уже сделал в ст. ст. 133 и 136 ВК РФ.

Смысл указанных рассуждений автора заключается в том, чтобы все цели использования водных объектов, связанных непосредственно с удовлетворением различных нужд населения объединить в отдельную группу. Это позволило бы установить для такой группы общий приоритет, который условно можно было бы обозначить как приоритет «первого порядка», исходя из значимости данных целей водопользования.

Такие рекомендации - это попытки упорядочить систему приоритетов, действующих в водном законодательстве, но не. только. По мнению В.ПБалезина, закреплённый в земельном, водном, лесном и иных отраслях природоресурсового законодательства приоритет отдельных частных видов пользования природными ресурсами носит относительный характер, а поэтому не может быть распространён на право природопользования в целом¹. Как показывает практика, именно интересы здоровья населения и сохранения благоприятных условий его жизнедеятельности учитываются, прежде всего, при использовании различных природных ресурсов. Например, в лесах, рас-положенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок (ст. 133 Лесного кодекса РФ)². Ещё один пример. В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающими лечебными свойствами (ст. 32 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.)³ и т.д.

¹ См.: Балезин В.П. Право природопользования в СССР: Научно-технический прогресс и правовая охрана

природы. Сб. ст. / Под ред. В.В. Петрова - М: Изд-во МГУ, 1978. - С.48.

²См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019; №27. Ст. 2620;№ 52

(Ч. 1). Ст. 5132.

³ См.: СЗ РФ. 1995. № 12. С. 1024; 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.

203

В связи с этим следует признать объективным вывод о том, что указанный приоритет распространяется на право природопользования в целом, но он не всегда чётко, ясно и последовательно установлен той или иной отраслью природоресурсового законодательства.

Вместе с тем законодатель устанавливает приоритеты и для целей использования водных объектов, не связанных непосредственно с обеспечением охраны здоровья населения. Так, «водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляются преимущественно для этих целей (ст. 140 ВК РФ). В водном законодательстве необходимость такого подхода стала традиционной, поскольку в России ещё сохраняются важнейшие рыбохозяй-ственные водоёмы¹. Но такие приоритеты, по нашему мнению, можно отнести к приоритетам «второго порядка», поскольку они затрагивают сугубо хозяйственную деятельность и устанавливаются исходя из конкретных условий водного объекта.

Думается, что указанные приоритеты целесообразно установить и для некоторых иных целей использования водных объектов и, в частности, для нужд сельского хозяйства Сейчас реализуется программа «Обеспечение воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Саратовской области на 2002 - 2005 годы» . Для населения Левобережных районов, где проживает 356 тысяч человек и содержится 507 тысяч условных животных, оросительные системы являются единственными на сегодняшний день гарантами подачи пресной воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В 2002 г. на эти цели использовано 154, 9 миллиона куб м. воды. Осуществлено заполнение прудов и водоёмов при 176 населённых пунктах, подпитано 1 200 км малых рек Заволжья³. Думается, что предложение о внесении необходимых поправок в содержание ст. 138 ВК

¹ Асарин А.Е. Взгляд на каскад: из Гидропроекта. // Экология и жизнь. — 2000. № 1. — С. 52.

См.: Старчиков В. Эффективность орошаемого гектара // Саратовские вести. - 2002. - 5 июля.

См.: Гордиенко В. Вода - товар социальный и за неё должны платить // Комсомольская правда в Саратове. -2003.-18янв.

204

РФ «Использование водных объектов для сельского и лесного хозяйства», можно считать вполне обоснованным.

И всё же такого рода конкретика (детализация) правового регулирования отношений по использованию водных объектов не может быть исчерпывающим образом предусмотрена в федеральном законодательстве. Это объясняется как различием природноклиматических условий, так и специализацией хозяйственной деятельности в экономических районах. Поэтому в необходимых случаях следует разрабатывать соответствующие региональные нормативные акты (региональные целевые программы, зональные системы земледелия, схемы комплексного использования и охраны вод и т.п.).

Думается, что можно отметить и некоторые «узкие места» такой проблемы, которые вполне преодолимы и на региональном уровне. Причина -задолженность по электроэнергии за подаваемую воду¹. Поэтому специалистами Управления «Саратовмелиоводхоз» совместно с Минсельхозпродом области была разработана на 2003 г, дифференцированная система оплата воды, подаваемой оросительными системами. Тем не менее, трудно решается вопрос с заключением договоров на водоснабжение с подразделениями Обл-водоканала. Возникали трудности при заключении договоров на подачу воды для водоснабжения таких районных центров, как Ершов, Питерка, Мокроус и Новоузенск².

В региональном законодательстве предпринимаются попытки упорядочить механизм оплаты электроэнергии за подачу необходимого количества воды на поля. Так, в законе Саратовской области «О водопользовании в Саратовской области» водопользователям, осуществляющим экологически безопасное водопользование в соответствии с действующими нормами и правилами, могут предоставляться льготы по оплате за пользование водными объектами в части платежей в областной бюджет (ст. 14). Если гидромелиорация осуществляется строго по законодательным требованиям, то, почему

¹ См.: Тишков А. У воды, как у беды // Саратовские вести. - 2000. - 29 сент. ²См.: Гордиенко В. Указ. соч.

1Г\<

бы не применить данные льготы и к оплате при использовании водных объектов для этих целей. Тем более, что речь идёт о продовольственной безопасности Саратовской области.

Сам факт установления в законодательстве преимущества для осуществления конкретной цели водопользования ещё недостаточен. В условиях острого дефицита природных запасов вод важное значение приобретают гарантии соблюдения уже установленных приоритетов с тем, чтобы обеспечить строгую адресность и полноту удовлетворения необходимых потребностей. Но идея о гарантиях в Водном кодексе РФ раскрыта явно недостаточно, в отличие, например, от Земельного кодекса Российской Федерации (статья 63)¹. Можно отметить, что ст. 139 ВК РФ «Использование водных объектов для нужд гидроэнергетики» возлагает на организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоёмах, обязанность обеспечивать режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения, а также потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов.

При установлении приоритетов для удовлетворения отдельных целей водопользования законодатель в то же время вынужден зачастую ограничивать потребности в воде других пользователей данным природным благом. В связи с этим важно проследить основания применения таких ограничений, совокупность правовых средств, необходимых для их реализации, а также пути и способы минимизации неблагоприятных экономических последствий таких действий.

Юридической базой (основой) таких действий может служить ст. 55 Конституция Российской Федерации, которая гласит:: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя,

¹ См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4117.

206

нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3).

Думается, что в число оснований для введения таких ограничений следует причислить и качество жизни людей. Указанная корректировка будет вполне оправдана абсолютной жизненностью проблемы, её прямой и непосредственной связью с сохранением здоровья населения России благоприятной окружающей среды. Известно, что в природоресурсовых отраслях действующего законодательства такие ограничения уже введены и применяются. Например, Закон РФ «О недрах» предусматривает: «Пользование недрами на территориях населённых пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровья людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде» (ч. 2 ст. 8).

В Лесном кодеке РФ установлено: «Права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, могут быть ограничены или приостановлены в той мере, в какой это необходимо для обеспечения рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей среды ....» (ст. 26).

Диссертант намерен вести полемику относительно того, что «права и обязанности человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом...... На наш взгляд, это противоречит следующим установлениям

ст. 72 Конституции: « В совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находятся:.... в) вопросы владения, пользования и распоряжения

землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; .... д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

207

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры».

Указанные конституционные идеи уже реализуются в природоресурсо-вом законодательстве. Так, в Лесном кодексе РФ предусмотрено: «Пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья могут быть ограничены в порядке, определяемом законодательством субъектов Российской Федерации, в том числе в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово - промыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых природных территориях — в связи с установленным на них режимом лесопользования» (ч. 5 ст. 86).

Теоретические вопросы ограничений в праве обсуждались в юридической литературе¹, в том числе и в публикациях, посвященных проблемам природопользования². Указанные ограничения получили законодательное оформление в виде нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативов, установленных в соответствии с ограничениями объёма их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации (ст. 26 Федерального закона «Об охране окружающей среды»³).

В Водном кодексе РФ данной тематике уделено гораздо большее внимание (в ст. ст. 88, 89, 105, 106, ПО, 113, 133, 137, 138, 142 -144), причём это сделано с учётом специфики регулирования водных отношений. В частности, устанавливается, что « права пользования водными объектами могут

¹См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. - М.: Юристъ, 2003.

² См.: Лялина О .А. Право на природные ресурсы: свободы и ограничения. Права человека: пути их реализа
ции: Матер, международ, научно-пракг. конф. (8 - 10 октября 1998 г.) / Под ред. Д Ф. Аяцкова, А. С. Лан
до. В 2 ч. - Саратов, СГАП, 1999. 4.1. - С. 171-172.

³ См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

208

быть ограничены в случаях, предусмотренных настоящим кодексом и иными федеральными законами, в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей среды, историко — культурного наследия, прав и законных интересов других лиц» (ст. 63 ВК РФ).

Далее, «использование водных объектов ли их частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 89 ВК РФ).

Налицо явное дублирование содержания вышеуказанных статей. По мнению диссертанта, есть смысл устранить недостатки вышеозначенного юридического конструирования при изложении ограничений пользования водными объектами. Для этого целесообразно ограничить содержание ст. 63 ВК словами: «... и иными федеральными законами». Думается, качественная сторона юридической конструкции Водного кодекса РФ в результате такой корректировки не пострадает.

Из содержания ст. 85 ВК известно, что использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор) воды либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов. В зависимости от таких направлений хозяйственной деятельности и производится лимитирование водопользования (водопотребления и водоотведения), которое представляет собой предельно допустимые объёмы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, устанавливаемые водопользователю на определённый срок (ст. 90 ВК). Они устанавливаются в целях устойчивого удовлетворения потребностей в воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий водопользования, рационального использования водных ресурсов и обеспечение благоприятного

209

экологического и санитарно - эпидемиологического состояния водных объектов¹. Так, 12 февраля 2003 г. был принят приказ МПР РФ «Об организации установления лимитов водопользования субъектам Российской Федерации».

Как правило, лимиты устанавливаются при осуществлении специального водопользования, осуществляемого с применением сооружений, технических средств и устройств только при наличии лицензии на водопользование. Письмом Минприроды РФ от 29 мая 1995 г. утверждён порядок выдачи разрешений на специальное водопользование. В связи с этим Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ в случае превышения установленного в лицензии на водопользование лимита водопотребления вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики по представлению органов МПР России (ст. 137 ВК РФ).

Кстати, Водный кодекс РСФСР 1972 г. (в статье 58) предоставлял такое право исполкомам местных Советов народных депутатов (ныне органы местного самоуправления), а они, как известно, действуют более оперативно. Думается, есть смысл вернуться к старой практике². Современное водное законодательство оставляет органам местного самоуправления некоторые распорядительные полномочия. В частности, органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения, купания, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

О запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования население оповещается через средства массо-

¹См.: СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1636.

² К сожалению, никаких упоминаний по этому поводу ст. 17 Федерального закона от 8 октября 2003 г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию) не содержит. - См.: СЗ
РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

210

вой информации, специальными информационными знаками или иными способами (ст. 88 ВК РФ).

Может быть также ограничено использование рыбохозяйственных водоёмов для иных целей (ст. 140 ВК РФ).

Когда использование водных объектов связано со сбросом сточных и дренажных вод, то законодатель прибегает к более решительным формам ограничений, запрещая такие сбросы в водные объекты, эксплуатируемые для удовлетворения разнообразных потребностей населения, ценных объектов животного мира и т.п. Кроме того, на водных объектах, используемых в качестве водных путей, запрещается сплав леса¹.

Иногда такие меры, по нашему мнению, не совсем обоснованы. Так, запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, предназначенных специально для обеспечения пожарной безопасности (ст. 146 ВК). А если она по своему качественному составу пригодна для питья, вправе ли управомоченные лица отказать жаждущим?

И.А Ромшин высказывает мнение, что «в числе ограничений государственной собственности на водные объекты можно указать на обязанность государства предоставлять их в пользование отдельных лиц по возможности на конкурсной основе и на условиях, наиболее отвечающих требованиям интересов соблюдения всех членов общества. При этом коммерческий (экономический) интерес государства должен уступать место иным интересам -экологическим, социальным, культурно - просветительным, оздоровительным, то есть интересам человека»².

Более подробно см.: ГОСТ 17. 1. 01-76. Гидросфера. Правила охраны водных объектов при лесосплаве. К сожалению, об этом нет ни слова в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001г. - См.: СЗРФ. 2001. № 11. Ст. 1002.

² Ромшин И.А. Вопросы совершенствования правового регулирования отношений собственности на водные объекты. - Эколого-правовые и аграрно-правовые проблемы современного периода: Межвуз. сб. науч. тр. -Екатеринбург: Изд- во УрПОА, 2000. - С. 213.

211

Конечно, заслуживает одобрения мысль о предоставлении водных объектов в пользование на конкурсной основе¹, что уже закреплено в земельном² и лесном³ законодательстве. Что касается соблюдения интересов человека, а вернее прав человека на здоровье и благоприятную окружающую среду, включая и право человека на необходимое количество воды нормативного качества, то они провозглашаются в качестве принципов в санитарном законодательстве и законодательстве об охране окружающей среды.

¹ Начало этому уже положено. Так, в соответствии с приказом МНР от 18 октября 2001 г. «Об изменении
действующего порядка принятия решений по лицензированию недро- и водопользования» первый замести
тель Министра природных ресурсов Российской Федерации утверждён полномочным представителем это
го министерства с правом подписи документов по принятию решений о проведении конкурсов и аукцио
нов, определению их победителей, предоставлению лицензий по вопросам пользования поверхностными
водными объектами, внутренними морскими водами и территориальными морями Российской Федерации.

² См.: СЗ РФ. 2001. № 44, Ст. 4147. А также постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. «Об ор
ганизации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собствен
ности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» - См.:
СЗ РФ 2002. № 46. Ст. 4587.

³ См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2001. № 53. (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019; № 27. Ст. 2620; № 52 (Ч.
1). Ст. 5132.

212

Глав 4. Проблемы правового обеспечения удовлетворения потребностей населения в питьевой воде нормативного качества при осуществлении основных видов водоснабжения населения

§ 1. Анализ правовых основ обеспечения потребностей населения в питьевой воде нормативного качества при осуществлении централизованного питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения населения

Известно, что начала централизованного водоснабжения в России были заложены в конце XIX - начале XX столетия¹. В современный период из общего количества городов Российской Федерации централизованное водоснабжение имеет 1082 города (99,8 процента) и 1091 посёлок городского типа (88 процентов). В сельской местности централизованным водоснабжением охвачено 22 процента населённых пунктов .

Наряду с этим вызывают озабоченность не указанные объёмы и масштабы централизованного водоснабжения, а связанные с этим недостатки и упущения, анализ причин их возникновения и необходимость разработки правовых основ для исправления критической ситуации в этой области водохозяйственной деятельности.

Например, общая протяжённость водоводов и уличной водопроводной сети в городах и посёлках городского типа составляет 202 тыс. км, из которых в ветхом состоянии находятся 64, 8 тыс. км (32 %) всей протяжённости. Почти все металлические трубопроводы проложены без защитной облицовки внутренних поверхностей и подвержены коррозии и обрастанию, вследствие чего при подаче по ним воды потребителям качество

¹См.: Порядин А.Ф. Водоснабжение и водоотведение в России // Водоснабжение и санитарная техника. -
1999. №2.-С. 2.

² См.: Порядин А.Ф. Уроки водоснабжения в Российской Федерации // Водоснабжение и санитарная
техника. - 2000. № 7. - С. 2; Аналогичные данные приводит Главный государственный санитарный врач
Российской Федерации. - См.: Онищенко Г. Ученье - свет и здоровье? // Российская газета. - 2003. - 15 янв.

213

воды существенно ухудшается. Дефицит мощности водопроводов составляет не менее 10 процентов, а юное сетей и сооружений превышает 50 процентов¹, в результате чего потери воды при её транспортировке к местам использования превышают 20 процентов², а в ряде городов с населением свыше 100 тыс. человек вода подаётся во многие микрорайоны по графику.

В решении Межведомственной комиссии Совета безопасности РФ от 24 июня 2001 г. отмечается, что на 40 % городских водопроводов отсутствует необходимый комплекс сооружений водоподготовки воды. Население 45 субъектов Российской Федерации (65 млн. человек) потребляет питьевую воду без водоподготовки, с содержанием железа и марганца, превышающем нормативы ПДК этих веществ³. В Саратовской области не осуществляется обеззараживание воды на 25 водопроводах с водозабором из поверхностных водных объектов, в Республике Карелия - на 20, в Республике Дагестан - на 14, в Приморском крае - на 12 водопроводах.

По мнению академика СВ. Яковлева, сложившееся положение является следствием:

а) несоответствия качества воды требованиям СанПиН 2.1.4. 1074 - 01
«Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству вод централизованных
систем питьевого водоснабжения. Контроль качества»⁴;

б) несовершенства технологий на старых водопроводных станциях,
которые не обеспечивают очистку загрязнённых природных вод до
требуемых показателей;

См.: Жуков Н.Н. Актуальные задачи и проблемы обеспечения населения Российской Федерации питьевой водой // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 4. - С. 13.

² Непосредственно в системах коммунального водоснабжения потери воды в целом по России оцениваются
в 14,2 %, но на местах эти показатели бывают значительно выше. См.: Жуков Н.Н., Железнова Г.Л., Орлов
Г.А.. Снижение потерь питьевой воды в системах коммунального водоснабжения // Водоснабжение и
санитарная техника. - 2000. № 8. - С. 14.

³ См.: Алексеев B.C. Указ. соч. - С. 78 - 79.

⁴ По экспертным оценкам, качество воды в 20 % поверхностных и подземных водных объектов,
используемых для питьевого водоснабжения, не соответствует нормативным требованиям. 17,4 %
эксплуатируемых водных объектов не имеют зон санитарной охраны. - См.: Государственный доклад «О
состоянии и использовании водных ресурсов в Российской Федерации в 2001 г.»... . — С. 139.

214

в) аварийного состояния 40 процентов сетей водопровода, в результате
чего происходят не только значительные утечки, но и вторичное микробное
загрязнение транспортируемой по ним питьевой воды¹;

г) недостаточной мощности устаревших технологических схем (либо
отсутствия очистных сооружений) систем водоотведения, что приводит к
попаданию ненормативно очищенных и неочищенных сточных вод в
водные объекты и их последующему загрязнению²;

д) медленного внедрения в отрасли народного хозяйства маловодных и
безводных технологических процессов, значительно снижающих
потребность в воде и объём сбрасываемых сточных вод³;

е) отсутствия высокотехнологичных хранилищ и полигонов твёрдых и
жидких отходов и неутилизируемых органических осадков сточных вод, что
является причиной загрязнения поверхностных и подземных водных
объектов⁴.

Каким же путём решает задачи улучшения качества жизни населения в области централизованного водоснабжения современное водное законодательство? В Водном кодексе РФ указывается: «При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, и которые имеют лицензию на водопользование» (ч.1 ст. 135), то есть по сути ничего конкретного. И лишь

¹ Физический износ оборудования и сетей водоснабжения составил в 2001 г. 62 %. Срочной модернизации
требуют около 30 % мощностей водопроводных сетей. — См.: Там же.

² Из эксплуатирующихся очистных сооружений канализации 60 % мощностей перегружены, 38 %
эксплуатируются 25 — 30 лет и более и требуют реконструкции. Такое положение обусловлено дефицитом
финансовых средств и ведёт к многочисленным авариям. - См.: Там же.

В последние годы в России наблюдается ярко выраженная негативная тенденция в сфере ввода в действие систем оборотного водоснабжения. С 1998 по 2001 гг. объём вводимых ежегодно мощностей снизился в 27 раз! — См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов в Российской Федерации в 2001 г.».... - С. 166.

⁴ Яковлев СВ. ГНЦ РФ ВОДГЕО - водному хозяйству XXI века // Водоснабжение и санитарная техника -2000. №4.-С. 14.

215

часть ответов на поставленные задачи можно получить, если обратиться к содержанию ст. 133 ВК РФ «Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения». Что касается опубликованного проекта новой редакции Водного кодекса РФ, то в его содержании акцент сделан на следующих принципах, имеющих отношение к обсуждаемой проблеме:

а) приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов, водных
объектов — источников питьевого водоснабжения, а также водных объектов,
обеспечивающих качество воды среды обитания рыб, других водных
животных и растений;

б) дифференцированный подход к установлению режимов
использования и охраны водных объектов, их водоохранных зон, зон
санитарной охраны водозаборов питьевого водоснабжения...;¹

Иными словами, предлагаемые тенденции развития водного законодательства, составляют лишь часть научного потенциала представленной диссертантом работы и имеют отношение скорее к совершенствованию процессов водоподготовки для осуществления централизованного водоснабжения населения. В качестве первого, неотложного шага в законотворчестве следует рассматривать принятие Федерального закона «О питьевой воде и водоснабжении», а также доработка Федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой». В результате анализа систем водоснабжения целесообразно рассмотреть новую концепцию, основанную на доочистке и кондиционировании только той части воды, которая подаётся населению для удовлетворения питьевых нужд и приготовления пищи. С этой целью рекомендуется наладить производство специальных «вечных» установок приготовления питьевой воды «Астра-Феррум»², что представляет особую

¹См.: Беднарук С.Е., Вакула М. А. Указ. соч. - С. 29.

² См.: Аргументы и факты. - 2004. № 14. - С. 5.

216

актуальность для населения в районах экологического бедствия, а также для эксплуатации в лечебных и детских учреждениях¹.

В гражданском законодательстве при решении проблем централизованного водоснабжения принято руководствоваться:

а) условиями договора энергоснабжения (ст. 539- 548 ПС РФ)².

По нашему мнению, законодателю следовало бы учитывать приоритетные интересы обеспечения населения питьевой водой (а, следовательно, и интересы здоровья людей) и только после этого становится возможным реализовыватъ иные цели водопользования, включая и гидроэнергетику. Думается, на мнение законодателя вопреки исторической практике освоения водных объектов повлияли ленинские лозунги о роли электрификации при строительстве коммунизма. А позиция действующего ГК РФ по рассматриваемой проблеме должна быть скорректирована с учётом современных требований Конституции РФ, Федерального закона «Об охране окружающей среды», Экологической доктрины Российской Федерации и санитарного законодательства;

б) Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и
канализации в Российской Федерации³. При анализе их содержания
обнаруживается, что реализации задач по охране здоровья населения и
окружающей среды (в т.ч. охране водных объектов) уделяется недостаточное
внимание.

Например, указанные цели предусматриваются только в следующих четырёх из четырнадцати обязанностей организации водопроводно-канализационного хозяйства:

¹См.: Гришенко Н.С. О новых подходах решения проблемы обеспечения населения России питьевой водой.
Всеросс. конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. - М.: Министерство природных ресурсов РФ,
2003.-С. 244-245.

² См.: СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2003. № 13. Ст. 1179.

³ См.: Утверждены постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. - СЗ РФ. 1999. №8. Ст. 1028;
2003. № 33. Ст. 3268; 2004. № 8. Ст. 663. В письмах Госстроя России от 14 октября 1999 г. и от 5 мая

2 000 г. изложены официальные Разъяснения о применении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации (далее - Правила).

217

«6) принимать меры к сокращению утечек, потерь и нерационального использования питьевой воды;

7) проводить производственный лабораторный контроль качества питьевой воды и сбрасываемых в водные объекты сточных вод;

10) принимать необходимые меры по своевременной ликвидации аварий и повреждений на системах водоснабжения и канализации в порядке и сроки, установленные нормативно-технической документацией, и возобновлению действия систем с соблюдением санитарных норм и правил;

14) обеспечивать абонентов информацией о качестве питьевой воды, тарифах, лимитах водопотребителей, мероприятиях по рациональному использованию питьевой воды, сокращению затрат на производство питьевой воды, по приёму и очистке сточных вод, об организации приборного учёта и настоящих Правилах» (п. 87 Правил).

По мнению диссертанта, в обязанностях организации водопроводно-канализационного хозяйства должно уделяться большее внимание вопросам выбора надлежащего водного объекта - источника водоснабжения населения, организации специального водопользования при добыче (забору) необходимого количества природных запасов вод и процессам водоподготовки в целом.

Вызывает недоумение фрагмент п. 14 Правил: обеспечивать абонентов информацией о мероприятиях по «сокращению затрат на производство питьевой воды». В реальной жизни организации водопроводно -канализационного хозяйства регулярно информируют абонентов об очередном повышении тарифов на подаваемую воду, несмотря на плановые разработки федеральных органов по поводу ограничений роста указанных тарифов. Но и до принятия Правил, указанные проблемы неоднократно обсуждались в литературе¹.

¹ Например, см.: Железнова ГЛ., Кожинов И.В., Колесов ВВ., Орлов Г.А. Неучтённые расходы воды в системах водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника. — 1997. № 1. - С.5; Кожинов И.В., Орлов

218

В Концепции федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» предусматривается обеспечить «разработку и внедрение систем экологических критериев эксплуатации источников питьевого водоснабжения»¹. До настоящего момента указанное предписание не реализовано. Но уже сегодня можно закрепить в действующем водном законодательстве предложения диссертанта:

а) о придании статуса особо охраняемых водных объектов водным
объектам - источникам питьевого и хозяйственно — бытового водоснабжения;

б)    о    разработке    особых   правил   осуществления   специального
водопользования     для      предприятий     водопроводно-канализационного
хозяйства при добыче (заборе) воды из водных    объектов - источников
питьевого и хозяйственно — бытового водоснабжения;

в) закрепить в нормативных правовых актах обязанность организаций
водопроводно-канализационного     хозяйства     использовать      в      своей
производственной деятельности передовые технологии и     обобщённый
передовой   мировой и отечественный опыт с учётом интересов здоровья
населения и охраны окружающей среды.

Аналогичные недочёты просматриваются в Правилах и при анализе перечня обязанностей абонента. Из 16 обязанностей можно упомянуть только три, которыми затрагиваются «болевые» проблемы водного хозяйства России, а именно:

1) соблюдать установленные условия и режимы водопотребления и
сброса сточных вод и загрязняющих веществ... ;

2) принимать меры по рациональному использованию питьевой воды,
соблюдению лимитов водопотребления и нормативов водоотведения;

3) обеспечивать ликвидацию повреждения или неисправности и
устранить их последствия» (п. 88 Правил).

Г.А., Железнова Г.Л., Колесов В.В. Известия ЖКА. Городское хозяйство и экология // Водоснабжение и санитарная техника. - 1997. № 2. - С. 9. ¹ См.: СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1294.

219

Такая позиция диссертанта основана на суждениях специалистов, полагающих, что в современный период к числу первоочередных мероприятий на объектах народного хозяйства можно отнести:

1) выявление и устранение потерь и утечек воды в технологических
процессах, а также за счёт реконструкции старых водопроводных и
канализационных сетей;

2) замена водоёмких технологических процессов на процессы с малым
потреблением воды или безводные;

3)       введение на предприятиях строгого нормативного водопотребления
по все видам технологических процессов и оборудования; создание для всех
технологических процессов и оборудования, где это допустимо и возможно,
водооборотных     систем,      обеспечивающих      минимальные      объёмы
водопотребления и водоотведения¹. Например, принципиально новая в
водоподготовке мембранная технология². Заслуживает одобрения опыт
работы Mill «Мосводоканал», в результате чего в 27 жилых микрорайонах
города были   снижены фактические нормы удельного водопотребления в
среднем на 41 процент, а расход электроэнергии - в два раза³.

На наш взгляд, анализируемые Правила не в полной мере отвечают содержанию принципов водного законодательства в целом и принципов питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в частности. Диссертант имеет в виду неоправданно скромное внимание, которое Правила уделяют реализации принципа первоочередного удовлетворения питьевых нужд населения. Показателен следующий фрагмент их содержания, где

¹См.: Шустер С.Н., Орлов Г.А., Антонова OJL, Непаридзе Г.Р. Проблемы повышения надёжности систем
хозяйственно-питьевого водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника. - 1993. № 9. - С. 2-5;
Яковлев СВ., Дятлова Т.В., Щербакова И.Н., Захаров И.В., Найденко В.В., Рахманов Ю.В. Новое в
нормативной базе для систем водоснабжения и водоотведения // Водоснабжение и санитарная техника. -
1997. № 3. - С. 2-4; Порядин А.Ф. Водоснабжение больших городов: некоторые особенности дальнейшего
развития// Водоснабжение и санитарная техника. - 1999. № 9. -С. 6-8 и т.д.

² См.: Яковлев СВ. Указ. соч. - С. 15.

³ См.: Храменков СВ., Поршнев В.Н., Воронова ЕЮ. Потери воды от источника до крана // Водоснабжение
и санитарная техника. - 2000. № 11. - С 21-22.

220

указывается.- «Лимиты водопотребления и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учётом: фактических мощностей систем водоснабжения и канализации; необходимости первоочередного удовлетворения нужд населения в питьевой воде и отведении бытовых сточных вод; соблюдении лимитов забора питьевой воды и сброса сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, установленных организацией водопроводно-канализационного хозяйства, водохозяйственными и природоохранными органами; проведения абонентом мероприятий по рациональному использованию питьевой воды, сокращению сброса сточных вод и загрязняющих веществ; баланса водопотребления и водоотведения абонента» (п. 58).

Думается, здесь следовало бы более полно указать на технические способы и методы реализации принципа первоочередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения. Для этого необходимо:

во-первых, наличие реального приоритета Правил перед соответствующими нормами ГК РФ;

во-вторых, очередное подтверждение тенденции экологизации норм гражданского законодательства, ибо речь идет об обеспечении жизни и здоровья людей, рационализации водопользования и охране водных объектов.

Возможные возражения о том, что подобные разъяснения обычно излагаются в технических условиях по присоединению к системам водоснабжения и канализации, выдаваемых абоненту организацией водопроводно-канализационного хозяйства не могут приниматься во внимание (см.: п. 22 Правил).

Что касается указаний действующих Правил о мероприятиях по рациональному использованию питьевой воды, то они излагаются в самом общем плане и поэтому должны быть конкретизированы с учётом

221

современных научных достижений и передового зарубежного¹ и отечественного опыта. Диссертант высказывает следующие соображения о необходимости корректировки и уточнения содержания пунктов 27-29 Правил.

По нашему мнению, взамен водяной промывки участков водопроводной сети использование водовоздушной, гидромеханической и ли гидродинамической промывки позволяет не только интенсифицировать указанный процесс, но и существенно уменьшить расход питьевой воды за счёт сокращения продолжительности промывки, что уже сделано в ряде городов². Это следует закрепить в содержании Правил.

К числу нерациональных видов расходования питьевой воды относится и её использование для производственных нужд, когда по условиям хозяйственной деятельности это не является необходимостью. Так, в крупных городах, источниками водоснабжения которых в основном служат поверхностные водные объекты, нерациональным расходом воды обычно является поливка улиц и зелёных насаждений из водопроводов, а не напрямую из водного объекта, особенно, когда город расположен по его берегам (т. е. типичная картина для большинства волжских городов), а качество воды удовлетворяет требованиям Госсанэпиднадзора и органов зелёного хозяйства. В Московской области, например, для этого используют водоёмы, заполняемые поверхностным стоком³. В то же время Правила лишь провозглашают: «Учёт объёмов питьевой воды, расходуемых специализированными предприятиями (организациями) на поливку территории населённых пунктов и зелёных насаждений, производится ими при помощи отдельных средств измерений, устанавливаемых в местах от пуска воды» (п.52). Диссертант высказывается за закрепление в Правилах специального требования об ограничении (недопущении) таких ситуаций.

¹См.: Lindh Gunnar. Water and City. Published in 1983 by the United Nations Educational Scientific and the
Cultural Oganization 7, place de Fontenoy, 75700, Paris.

² См.: Жуков И.Н., Железнова Г.В., Орлов Г.А. Указ. соч. - С. 15.
См.: Там же.

222

Нерациональным является также использование питьевой воды на предприятиях промышленности, где она может быть заменена оборотной или технической водой. В этом направлении в Российской Федерации проделана значительная работа по установлению и ограничению для промышленных предприятий лимитов водоснабжения из городских водопроводов и штрафных санкций за их превышение. Порядок установления таких лимитов регламентирован «Инструкцией по лимитированию и регулированию отпуска питьевой воды промышленным предприятиям»¹, которая нуждается в существенной корректировке. Например, в содержании данной Инструкции должны найти отражение намеченные результаты реализации подпрограммы «Возрождение Волги»: «Сокращение на 20-25 процентов удельного водопотребления и на 35-40 процентов потребление питьевой воды на производственные нужды, увеличение мощности оборотных и замкнутых систем водоснабжения в 1,7 раза»². Между тем в последние годы в России наблюдается ярко выраженная негативная тенденция в сфере ввода в действие систем оборотного водоснабжения. С 1998 по 2001 г.г. объём вводимых мощностей снизился в 27 раз!³.

Известно, что наибольшие нерациональные расходы питьевой воды наблюдаются в жилом секторе. В пользу такого вывода свидетельствует высокий уровень удельного водопотребления городским населением России (например, в Москве -443 л/чел - сутки, Санкт-Петербурге- 260, Петрозаводске - 184, Вологде - 165, Туле - 221, Ярославле - 240, Нижнем Новгороде - 248, Астрахани - 275, а в целом в Российской Федерации - 262 л/чел — сутки). Нетрудно произвести сравнение с удельным водопотреблением населения в развитых зарубежных странах: в

¹См.: Отд. изд. М.: Госстрой РСФСР. 1984.

² Включена в Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002 — 2010
годы)» - См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч.П). Ст. 4973.

³ См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов в Российской Федерации в
2001 г.». - М.: НИА-Природа, 2002. - С. 166.

223

Великобритании - 136, Германии - 145, Голландии - 148, Дании - 190, Испании - 126, США - 397, Франции - 159 и Швеции - 194 л/чел - сутки¹.

Для решения проблем упорядочения расходов питьевой воды в Концепции предусмотрено осуществление следующих мер:

а) строительство и реконструкция водопроводных сооружений;

б) реконструкция систем водоснабжения жилых зданий;

в) реконструкция и техническое перевооружение водоочистных
станций;

г) строительство и реконструкция сооружений по очистке сточных вод;
д) сбор и очистка поверхностного стока с селитебных территорий².

В современной Москве, где 82 процента от общего объёма водопотребления приходится на жилой сектор, Mill «Мосводоканал» разработал и осуществляет в жилом фонде комплекс водосберегающих технологий по рациональному расходованию воды: реконструкцию и наладку систем холодного и горячего водоснабжения жилых микрорайонов (при необходимости с заменой стационарного оборудования); установку современной санитарно-технической арматуры в квартирах; установку частотного режима привода электродвигателя насосов холодного и горячего водоснабжения; установка водосчетчиков в каждом жилом доме³; устранение утечек на заводомерных и внутридомовых сетях холодного и горячего водоснабжения; информирование общественности. В результате расход воды снизился в среднем на 35 процентов, затраты электроэнергии — на 50 процентов. Удельное водопотребление достигло величины 200 - 220 л (чел/сутки). В Санкт-Петербурге - такие показатели составляют 220 л

¹См.: Жуков Н.Н., Железнова ГЛ., Орлов Г.А. Указ. соч. - С.15.

² См.: СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1294.

Но возможны и иные подходы. В одном из московских микрорайонов в течение многих лет учёт водопотребления в четырёх пятиэтажных зданиях системы водоснабжения, которые были присоединены к одному вводу, производился по одному счётчику ВСХ - 80, установленному в ЦТП. Расчёт с населением производился по средним значениям технического водопотребления этих четырёх зданий с общим количеством жителей - 527 человек. - См.: Свинцов A.IL, Тарасов Л.В. Учёт водопотребления в жилых зданиях // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 2. - С. 18.

224

(чел/сутки), а в домах ЖСК 144 -195 л (чел/сутки)¹. Всё это свидетельствует о том, что фактически можно достигнуть уровня водопотребления, соответствующего развитым странам².

Из 152 тыс. сельских населённых пунктов России, в которых проживает 39, 5 млн. человек, централизованным водоснабжением охвачено 73 тыс. населённых пунктов с населением 25, 4 млн. человек или 64 % сельского населения страны. Системы централизованного водоснабжения в сельской местности представлены, в основном, локальными водопроводами, имеющими водозаборы из скважин, водоподпорные башни или резервуары чистой воды, водопроводные сети. Внутренним водопроводом оборудованы 30 % жилого фонда сельских населённых пунктов, канализацией — 19 %.

Большинство систем водоснабжения не имеют необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды или работают неэффективно, при этом 65 % локальных водопроводов нуждаются в реконструкции и 11 % - в полном восстановлении.

В сельской местности пользуются водой, не соответствующей нормативам качества из централизованных систем водоснабжения — 18, 5 млн. человек. В соответствии с Национальной программой «Развитие водохозяйственного комплекса России» предусматривается ввод в действие локальных водопроводов протяжённостью 133 тыс. км, станций водоподготовки производительностью 613 тыс. куб. м в сутки, создание зон санитарной охраны на 6,9 тыс. водозаборов. Это позволит к 2015 году обеспечить водой, соответствующей гигиеническим требованиям, основную часть сельского населения.

В связи с этим особую роль играют групповые водопроводы, которые строились ещё до 80-х годов прошлого столетия. В настоящее время в Российской Федерации имеется 43 групповых водопровода общей

¹См.: Кармазинов Ф.В., Гумен СТ., Дориенко И.Н. Новое в управлении водным хозяйством Санкт —
Петербурга // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. X» 6. - С. 17-18.

² См.: Храменков СВ. Наш взгляд на проблемы водопользования в Москве // Водоснабжение и санитарная
техника. - 2000. № 4. - С. 18.

225

проговодительностью 1,5 млн куб. м воды в час и протяжённостью 9,1 тыс. км. Из указанных водопроводов 12 забирают воду из подземных источников, качество воды в которых не требует очистки¹. В связи с этим проведение мероприятий по улучшению качества воды на остальных 31 аналогичных объектах (в Республике Башкоторстан, в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Алтайском, Краснодарском, Ставропольском краях, в Астраханской, Волгоградской, Курганской, Ленинградской, Ростовской, Рязанской, Саратовской областях) необходимо потому, что источником их водоснабжения являются поверхностные водные объекты (включая и водохранилища), подвергающиеся интенсивному антропогенному загрязнению.

Повсеместно судьбы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в основном зависят от своевременного и достаточного финансирования соответствующих мероприятий. По подсчётам МПР России на реализацию национальной программы «Вода России — XXI век», которую 3 сентября 2003 г. обсуждал президиум Госсовета, требуется

807 млрд. рублей. Реально в 2002 г. на финансирование всего водного хозяйства из всех источников было потрачено 9.67 млрд. рублей, а в 2003 г. - немногим более 15 млрд. Где выход? Разработчики новой экономической модели предлагают следующее: шаг номер один — осознать реальную цену воды. Для этого:

1) вода должна сама себя окупать («вода платит за воду»);

2) необходимо учитывать реальную платёжеспособность потребителя;

3) ренту невозможно назначить, невозможно рассчитать. Рента — это та
часть стоимости, которую общество в данной экономической ситуации
готово заплатить, используя аукцион.

Согласно предлагаемой модели взаимоотношения государства как собственника водного ресурса с водопользователями должны строиться на

¹ См.: Дражинский В.Л., Алексеева Л.А., Якушев Н.М. Групповые водопроводы в Российской Федерации // Водоснабжение и санитарная техника. —1999. № 5. — С. 2.

226

договорной основе: в условиях дефицита воды устраивается аукцион, в условиях бездефицитности устанавливаются тарифы, дифференцированные по водным объектам. Предполагается также переход от водного налога к гражданско-правовому платежу: там, где дефицит воды, размер платежа будет определяться на аукционных торгах, в остальных случаях Правительство устанавливает фиксированные тарифы¹.

К сожалению, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы)² реализация указанных задач изложена лишь в самых общих чертах (2.7. «Развитие жилищно-коммунального хозяйства»), а плановые разработки по поводу перспектив улучшения обеспечения населения питьевой водой нормативного качества вообще отсутствуют (3.5. «Реформирование системы природопользования и охраны окружающей среды»). По мнению диссертанта, в содержание Программы следует внести соответствующие корректировки.

На наш взгляд, целесообразно обсудить содержание некоторых пунктов Правил из раздела У11 «Порядок прекращения или ограничения отпуска питьевой воды и (или) приёма сточных вод».

Основанием для прекращения или ограничения организацией водопроводно-канализационного хозяйства отпуска питьевой воды и (или) приёма сточных вод может являться неуплата абонентом полученной питьевой воды и (или) сброшенных сточных вод.

При неоднократном нарушении абонентом сроков оплаты отпущенной питьевой воды и (или) принятых сточных вод (неуплата за два расчётных периода, установленных договором) организация водопроводно -канализационного хозяйства, руководствуясь п.5 ст. 486 ПС РФ, действует в следующей последовательности:

¹См.: Смольякова Т. Отдам реку в хорошие руки // Российская газета. - 2003. - 11 сент.

² См.: СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396.

227

а) при неуплате абонентом поданной ему питьевой воды и (или)
принятых сточных вод за два расчётных периода, установленных договором,
письменно предупреждает абонента, что в случае неуплаты задолженности в
течение установленного ею срока (но не менее семи дней) может быть
ограничена подача питьевой воды и (или) принятие сточных вод;

б) при задержке платежей сверх установленного в предупреждении
срока вводит ограничение подачи питьевой воды и (или) приёма сточных
вод. При введении указанного ограничения извещает об этом абонента,
органы местного самоуправления, местные службы Госсанэпиднадзора и
территориальные подразделения Государственной противопожарной службы
МЧСРФ;

в) если по истечении 109 дней со дня введения ограничения подачи
воды и (или) приёма сточных вод абонентом не будет погашена
образовавшаяся задолженность, то может полностью прекратить подачу
питьевой воды и (или) приём сточных вод до полного погашения
задолженности, если иное не предусмотрено договором или дополнительным
соглашением сторон, за исключением случаев, установленных федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организация водопроводно-канализационного хозяйства обязана не менее чем за 3 суток сообщить абоненту, органам местного самоуправления, местным службам Госсанэпиднадзора и территориальным подразделениям Государственной противопожарной службы МЧС РФ¹ день и час прекращения подачи питьевой воды и (или) приёма сточных вод.

В указанный срок абонент обязан погасить имеющуюся задолженность или принять меры к безаварийному прекращению технологического процесса, меры по обеспечению безопасности людей, по охране окружающей среды и сохранности оборудования в связи с прекращением подачи воды и (или) приёма сточных вод.

¹ См.: СЗ РФ. 2002. № 38. Ст. 3585; № 39.

228

Отпуск воды и (или) приёма сточных вод возобновляется по соглашению сторон и при уведомлении соответствующих органов».

По нашему мнению, приведённые фрагменты п. 83 Правил должны быть скорректированы. При их реализации необходимо изыскивать иные (прежде всего, гражданско-правовые) средства взыскания задолженности за поставленную воду и (или) приём сточных вод, но ни при каких условиях не применять установленные ограничения, которые по своей сути являются откровенным посягательством на конституционное право людей на жизнь и здоровье в виде принудительного лишения необходимого количества доброкачественной питьевой воды.

. Не подлежит ограничению ниже аварийной (технологической) брони или прекращению подачи питьевой воды и (или) приём сточных вод организациям, перечень которых утверждается Правительством РФ¹. Кроме того, определён Перечень потребителей электрической энергии (отдельных абонентов), которые не включаются в графики временного отключения электрической энергии. В соответствии с п. 2 этого перечня к ним относятся также объекты водоснабжения и канализации².

По аналогии с указанным Перечнем в графики временного отключения подачи питьевой воды и приёма сточных вод не включаются потребители, предусмотренные в данном Перечне. В графики ограничения потребления питьевой воды, приёма сточных вод могут включаться потребители остальных категорий при соблюдении порядка, упоминаемого в Правилах ограничений.

И всё же специалисты полагают, что экономическое регулирование расхода воды действует только там, где оплата за услуги водоснабжения и водоотведения фактически производится за счёт водопотребителя (физического лица), а в остальных случаях заинтересованности в экономии воды не наблюдается. Примером тому могут служить предприятия бывшего

¹ См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2915; № 32. Ст. 3825.

² См.: СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3365.

229

Миноборонпрома. Несмотря на значительное сокращение объёма производства на этих предприятиях не произошло снижение водопотребления, а на некоторых даже увеличилось¹.

Анализ рассматриваемых Правил показывает, что в их содержании основное внимание уделяется количеству отпускаемой воды, нежели их качественным характеристикам и такой акцент вряд ли оправдан. Необходимость внесения соответствующих корректировок обусловлена СанПиН 2.1.4. 1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества», утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 сентября 2001 года².

Думается, что в ближайшем будущем может оказаться неурегулированной следующая ситуация. После введения в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» на осуществление деятельности, связанной с системами централизованного водоснабжения лицензии не требуется³. Законодателем в данном случае допускается определённый просчёт, ибо интересы свободного предпринимательства берут верх над необходимостью тщательной охраны здоровья населения и ограничения допуска несведущих лиц в такую область хозяйственной деятельности. Указанные проблемы приобретают особую остроту в последнее время, когда, когда водоканалы акционированы в Новокузнецке, Анжеро — Судженске, Кемерове, Волхове, Перми и в некоторых других городах страны⁴. Весьма спорны благоприятные перспективы для улучшения обеспечения граждан питьевой водой нормативного качества участие в этих процессах холдинга «Российские коммунальные системы», куда входят РАО «ЕЭС России», «Газпром» и

¹См.: Храменков СВ., Поршнев В.Н., Воронова СЮ. Указ. соч. - С.21.

² См.: Документы //Российская газета. - 2001. -14 нояб.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

⁴ См.: Николаев Б., Алексеев А., Семёнова И. Личная вода. Водопровод миллионной Перми на 50 лет
переходит в частные руки. Такого в России ещё не было // Российская газета. - 2003. - 23 апр.

230

банки¹. Уже сейчас 20 российских регионов работают в рамках пилотного проекта этой компании, а 37 регионов заявили о создании такой модели бизнеса в ЖКХ². Указанный холдинг в 2004 г. заявлял, что намерен отключить от тепла, воды и света 382 потребителя-должника, среди которых есть школы, больницы и детские сады³.

§ 2. Исследование правовых средств обеспечения качества питьевой воды при нецентрализованном водоснабжении населения

Первые сведения о децентрализованном водоснабжении в России относятся к XII веку: это - деревянный водосточный канал на Ярославском дворище. В ХУ веке в Московском Кремле был построен каменный самотечный водопровод и т.д.⁴. В Концепции федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» указывается, что в сельской местности 11,1 млн человек используют воду питьевого качества из децентрализованных источников водоснабжения⁵. 30 % сельского населения пользуются водой из шахтных и мелкотрубчатых колодцев, открытых водоёмов и родников. Всего индивидуальных водозаборов — 475 тыс. штук. В отдельных районах используется привозная вода в объёме 130 тыс. куб. м/сутки. Основная причина сложившейся ситуации недостаточное финансирование работ по налаживанию систем централизованного водоснабжения на всей территории Российской Федерации.

Нецентрализованным водоснабжением является использование для питьевых и хозяйственных нужд населения воды подземных источников, за-

¹См.: Васильченко Е. Водопровод по национальным стандартам //Российская газета. - 2003. -13 сент.

² См.: Процесс пошёл // Комсомольская правда. Саратов. - 2003. - 24 окт.

³ См.: Семёнова И. Госстрой расстроился. Жилищной политикой займётся министерство промышленности и
энергетики // Российская газета. - 2004. - 18 марта. <

⁴ См.: Фальковский Н.И История водоснабжения в России. М - Л: Изд-во МКХ РСФСР, 1947. -
С. 280-286.

³ См.: СЗ РФ. 1998. №11. Ст. 1294. В Водном Кодексе РФ, а также в иных современных нормативных правовых актах получил распространение термин — «нецентрализованное водоснабжение».

231

бираемой с помощью различных сооружений и устройств, открытых для общего пользования или находящихся в индивидуальном пользовании, без подачи её к месту расходования.

Источниками нецентрализованного водоснабжения населения являются подземные воды, захват которых осуществляется путём устройства и специального оборудования водозаборных сооружений (шахтные и трубчатые колодцы, каптажи родников) общего и индивидуального пользования)¹. Указанный фрагмент содержания СанПиН 2.1. 4. П - 75- 02 «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы» (введены в действие с 1 марта 2003 г.) противоречат ч. 2 ст. 135 ВК РФ, согласно которой при нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно как из подземных, так и из поверхностных водных объектов. По мнению диссертанта, преодоление указанного противоречия будет связано со значительными трудностями².

В литературе неоднократно указывалось на историческую обоснованность процесса расселения людей по берегам рек, озёр, прудов и иных поверхностных водных объектов, ибо нельзя придумать более простого способа удовлетворения своих потребностей в природных запасах вод, чем обычная добыча их необходимого количества из близлежащего водоёма. Именно поэтому законодатель предусматривает: «Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц» (ст. 12 ВКРФ).

¹См.: «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охра
на источников. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2. 1.4. П 75-02» // Российская
газета. - 2002. - 28 дек.

² Дело в том, что после введения в действие ФЗ «О техническом регулировании» действующие СанПиНы
становятся техническими регламентами, которые принимаются федеральными законами (ч. 1 ст. 9).

232

Серьёзное внимание этому аспекту нецентрализованного водоснабжения уделяет О.И. Крассов. Он прав, когда замечает: «Указанная статья ВК закрепила право собственников земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, использовать эти объекты. Установлены два ограничения этого права. Во-первых, такое водопользование допустимо только для собственных нужд. И, во-вторых, при этом не должны нарушаться права и законные интересы других лиц»¹. В то же время мы не можем полностью разделить смысл его следующего суждения: «Сейчас в российском законодательстве взаимоотношения прибрежных собственников, владельцев, пользователей земли между собой, а также их взаимоотношения с неприбрежными собственниками, владельцами и пользователями земли практически не урегулированы... »².

На наш взгляд, указанные проблемы сегодня во многих регионах России успешно решаются с помощью реализации водных сервитутов. Например, публичные и частные водные сервитуты могут устанавливаться в целях: забора воды без применения сооружений, технических средств или устройств; водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств.

В дополнение к указанным водным сервитутам водным законодательством Российской Федерации могут быть установлены иные водные сервитуты (ст. 44 ВК РФ).

Не секрет, что прибрежные земельные участки по берегам реки Волги у крупных городов (Нижний Новгород, Ярославль, Казань, Самара, Саратов) предоставлены многочисленным садоводческим товариществам, которые в буквальном смысле «отрезали» от реки земли различных сельскохозяйственных предприятий и организаций, а зачастую и территории населённых пунк-

¹ Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. — С.246.

См.: Там же. - С. 247. Сейчас некоторые шаги в этом направлении уже сделаны. 6 февраля 2003 г. Правительство РФ утвердило Положение об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации. - См.: СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 645.

233

тов. С помощью водных сервитутов такие конфликтные ситуации находят своё разрешение (аналогичные подходы предусмотрены в ст. 23 Земельного кодекса РФ)¹.

Непосредственно порядок (процедура) осуществления нецентрализованного водоснабжения населения из поверхностных водных объектов урегулирован несколькими статьями ВК РФ и в том числе ст. 20. «Водные объекты общего пользования», т.е. водные объекты, находящиеся в общедоступном открытом пользовании.

На водных объектах общего пользования осуществляется общее водопользование в порядке, устанавливаемом Водным кодексом.

Прав О.И. Крассов, утверждая, что ст. 20 ВК определяет «критерии отнесения водных объектов к категории водных объектов общего пользования. Таких критериев два.

Первый - осуществление на водном объекте права общего водопользования, то есть использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств, гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. К таким случаям относятся: забор воды при помощи простейших технических приспособлений, купание, водопой скота, любительское рыболовство и т.д.»². Не следует забывать, что смысл общего водопользования раскрывается в ч.1 ст. 86 ВК РФ.

«Вторым критерием является факт нахождения водных объектов в государственной собственности либо обособленных водных объектов в муниципальной собственности, если в водоохранных, экологических и иных интересах законодательством Российской Федерации не установлено иное»³.

Думается, что научные поиски в этом направлении можно было бы продолжить, но главным для диссертанта является вывод законодателя о том, что общее водопользование, а точнее нецентрализованное водоснабжение

¹См.: СЗ РФ. 2001. J& 44. Ст. 4147.

² См.: Крассов О.И. Указ. соч. - С.248.

³ См.: Там же. С. 248.

234

населения может осуществляться как на водных объектах общего пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании, в порядке, предусмотренном ВК РФ (ч. 2 ст. 86).

В частности, общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми органами исполнительной власти субъектов РФ и согласованных со специально уполномоченными органами МПР России, современного Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и другими заинтересованными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции (ст. 88 ВК РФ).

Вполне логично, что правовому регулированию отношений нецентрализованного водоснабжения уделяется больше внимания на региональном уровне. В качестве примера можно использовать содержание Закона Саратовской области от 28 июля 2000 г. «О водопользовании в Саратовской области». Здесь предусматривается, что нецентрализованные системы водоснабжения применяются в малых населённых пунктах или параллельно с централизованными системами для водоснабжения населения питьевой водой улучшенного качества, для повышения надёжности водоснабжения в аварийных ситуациях и гарантированного питьевого водоснабжения.

Собственники нецентрализованных и локальных систем водоснабжения либо лица, эксплуатирующие их, обязаны поддерживать системы в состоянии, обеспечивающем получение воды нормативного качества, а также осуществлять контроль качества воды (ст. 16), руководствуясь при этом са-нитарно — эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.1.4. II 75 — 02 «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников».

Далее, Правительство Саратовской области и органы местного самоуправления: поэтапно проводят политику снижения и ликвидации загрязнения водосборной площади на территории области, влияющего на состояние

235

водных объектов - источника питьевого водоснабжения; реализуют комплекс водохозяйственных программных мероприятий по обустройству водоохранных зон, выносу за их пределы и ликвидации очагов загрязнения водных объектов - источников питьевого водоснабжения.

Органы управления водным хозяйством области и органы местного самоуправления с целью снижения и поэтапной ликвидации негативного техногенного и антропогенного воздействия на поверхностные и подземные водные объекты проводят инвентаризацию источников загрязнения поверхностных и подземных вод, водоохранных зон. В областные целевые программы включаются мероприятия поэтапного снижения и ликвидации причин загрязнения бассейна водных объектов.

Органы местного самоуправления, владельцы централизованных, нецентрализованных и локальных систем водоснабжения принимают меры по защите воды от загрязнения путём устройства водоохранных зон, зон санитарной охраны водопроводных сооружений, содержанию в надлежащем состоянии транспортных средств, водопроводных сооружений и разводящих систем.

Зоны санитарной охраны и водоохранные зоны устанавливаются на всех источниках для централизованных, нецентрализованных и локальных систем питьевого водоснабжения независимо от форм собственности.

Выполнение комплекса мероприятий и соблюдению режима в зонах санитарной охраны осуществляется собственником и эксплуатирующей организацией сооружений водопровода, а также лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории зон санитарной охраны» (ст. 17).

В административных районах Республики Татарстан много нецентрализованных систем водоснабжения, которые подразделяются на: местные и автономные. При местной системе водоснабжения самостоятельные источники расположены как на территории населённого пункта, так и на территориях животноводческих ферм.

236

Правовому регулированию отношений нецентрализованного водоснабжения уделяется значительное внимание в Республиканской целевой программе «Охрана и рациональное использование водных ресурсов Республики Татарстан до 2005 года»¹, в Законе Свердловской области от 22 января 1999 г. «О питьевом водоснабжении» (с изм. от 27 ноября 2001 г.), в региональной целевой программе «Обеспечение населения Республики Мордовия питьевой водой до 2010 г.», утверждённой Правительством Республики Мордовия от 13 июля 1999 г. и т.д.

Важнейшее звено в обеспечении должного порядка нецентрализованного водоснабжения населения — это деятельность непосредственно водопользователей, регулируемая не только нормами водного законодательства, но и нормами иных отраслей российского законодательства и, прежде всего, законодательства земельного. Так, «собственник земельного участка имеет право: 1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространённые полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоёмы в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 40 ЗК РФ)².

Поддерживая мнение законодателя об обоснованности установления таких правомочий для собственника земли, нельзя согласиться с терминологией, применяемой в ЗК РФ, которая должна была быть взаимоувязанной с содержанием иных отраслей природоресурсового законодательства:

во - первых, со статьёй 17 ВК РФ «Подземные водные объекты», к числу которых относятся: а) водоносный горизонт; б) бассейн подземных вод; в) месторождение подземных вод; г) естественный выход подземных вод. Очевидно, что такая увязка (состыковка) терминов в упоминаемой ситуации своевременно не была произведена;

¹См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Республики Татарстан в 1997
году». Казань, Изд-во «Природа», 1998. - С. 27,32.

² См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

237

во-вторых, непонятно, что скрывается за термином «закрытые» водоёмы. К сожалению, новый Земельный кодекс РФ не содержит по аналогии с Водным кодексом РФ специальной статьи, где раскрывается смысл используемых в законе понятий. Но поскольку в статье 40 ЗК РФ применяется отсылочная норма - «в соответствии с законодательством Российской Федерации», законодатель видимо желает, чтобы пользователь нормативного материала обратился за помощью к водному законодательству. Однако, в ст. 1 ВК РФ «Основные понятия» упоминание о «закрытых» водоёмах отсутствует. Такой же результат получается и при анализе гл. 2 ВК РФ «Объекты водных отношений». Кстати, термин «водоёмы» применяется в водном законодательстве только как «поверхностные водоёмы», в качестве одного из видов поверхностных водных объектов (ст. 9 и 11 ВК). Ситуацию можно было бы поправить, сделав соответствующие корректировки в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»¹, но этого не произошло. Поэтому диссертант высказывает предложение о целесообразности внесения необходимых изменений в действующее законодательство.

В настоящее время выбор места расположения водозаборных сооружений осуществляется их владельцем с привлечением соответствующих специалистов и проводится на основании геологических и гидрогеологических данных (например, вне зоны затопления паводковыми водами), с также результатов санитарного обследования близлежащей территории (например, на расстоянии не менее, чем 50 м от источников различных загрязнений) .

Заслуживают положительной оценки примеры регионального законотворчества в рассматриваемой сфере. Так, 11 августа 2000 г. было принято распоряжение Правительства Свердловской области «О мерах по использованию, охране и обустройству источников нецентрализованного водоснабжения на территории Свердловской области», согласно которому такая дея-

¹ См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4118.

238

тельность провозглашается одним из приоритетов экологической политики на территории указанного субъекта Российской Федерации.

Наиболее распространёнными водозаборными сооружениями в населённых пунктах являются:

1. Каптажи¹ родников (ключей). В виде родников выходят на поверхность воды водоносного горизонта, залегающего на первом от поверхности земли слое, как правило, небольшой глубине. По качеству своих вод 74 процента родников г. Пензы и Пензенской области соответствуют нормативным требованиям для источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В Саратовской области их число достигает тысячи, из которых воду потребляют примерно 700 тысяч человек. В 2003 г. из бюджета Саратовской области на обустройство родников выделено более 4 млн. рублей².

Многолетняя практика показывает, что именно родники могут долгие годы снабжать население безупречно чистой водой при соблюдении следующих санитарных требований?

а) каптажи предназначены для сбора выклинивающихся на поверхность
подземных вод и восходящих или нисходящих родников (ключей) и пред
ставляют собой специально оборудованные водосборные камеры различной
конструкции;

б) забор воды из восходящих источников осуществляется через дно
каптажной камеры, а из нисходящих - через отверстия в стенке камеры;

в) каптажные камеры нисходящих родников должны иметь водоне
проницаемые стены (за исключением стены со стороны водоносного гори
зонта) и дно, что достигается путём устройства «замка» из мятой, утрамбо
ванной глины. Камеры восходящих родников оборудуются глиняным «зам
ком» по всему периметру стен. Материалом стен может быть бетон, кирпич
или дерево определённых пород;

¹Каптаж (фр. captage от лат. captare - хватать, стараться поймать) - инженерно-технические работы по
вскрытию и выводу на поверхность земли подземных вод, нефти, газа для их последующего использования,
а также устройства для ведения таких работ (колодец, скважина и т.п.). - См.: Снакин В. Указ. соч. - С. 131.

² См.: Тишков А. Статфакт // Саратовские вести. — 2003. - 25 сент.

239

г) каптажные камеры должны иметь горловину с люком или крышкой,
оборудованы водозаборной и переливной трубами, иметь трубу опорожнения
диаметром не менее 100 мм, вентиляционную трубу и должны быть помеще
ны в специальные наземные сооружения в виде павильона или будки. Терри
тория каптажа должны быть ограждена;

д) водозаборная труба должна быть оборудована краном с крючком
для подвешивания ведра и выведена на 1 — 1,5 м от каптажа. Под краном уст
раивается скамейка для вёдер. На земле у конца водозаборной и переливной
труб устраивается замощенный лоток для отвода излишков воды в водоот
водную канаву;

ж) горловина каптажной камеры должна быть утеплена и возвышаться
над поверхностью земли не менее, чем на 0,8 м. Для защиты каптажной ка
меры от затопления поверхностными водами должны быть оборудованы от-
мостки из кирпича, бетона или асфальта с уклоном в сторону водоотводной
канавы;

з) в целях предохранения каптажной камеры от заноса песком устраи
вается обратный фильтр со стороны потока воды, а для освобождения воды
от взвеси каптажную камеру разделяют переливной стенкой на два отделе
ния: одно - для отстаивания воды и последующей его очистки от осадка, вто
рое - для забора осветлённой воды;

и) для целей осмотра, очистки и дезинфекции каптажа в стене камеры должны устраиваться двери и люки, а также ступеньки и скобы. Вход в камеру следует устраивать не над водой, а выносить его в сторону, чтобы загрязнения с порога или ног не попадали в воду.

2. Отбора воды из колодцев. В современный период для нужд водоснабжения населения Саратовской области используется около 2 000 колодцев. Их строительство и оборудование непосредственно связано с проникновением в недра земли. Поэтому Закон РФ «О недрах» предусматривает: «Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять... строительство подземных соору-

240

жений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносных горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 19)»¹.

Независимо от этого, некоторые элементы правового обеспечения нецентрализованного водоснабжения населения устанавливаются в водном законодательстве на федеральном уровне. Так, «Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» предусматривают:

«5. Получение лицензии на водопользование не требуется при осуществлении:...

д) забора воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользователями земельных участков, при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного водоснабжения.

Границы территорий, в пределах которых собственникам и пользователям земельных участков разрешается такое водопользование, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов МОР России².

В связи с этим представляется весьма полезной новацией ст. 20 Закона Саратовской области «О водопользовании в Саратовской области» о гарантиях обеспечения питьевой водой при нарушении функционирования систем питьевого водоснабжения, которые состоят в следующем: «В случаях нарушения режима подачи питьевой воды и при несоответствии её качества ги-

¹ См.: ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; № 29. Ст. 1690; 1993. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. №
7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст.
2174.

² См.: СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1636.

241

гиеническим нормативам органы местного самоуправления обязаны принять меры по обеспечению потребителей питьевой водой за счёт использования альтернативных водоисточников (родников, колодцев)...».

Гигиеническими требованиями к качеству воды нецентрализованного водоснабжения устанавливаются следующие требования:

По устройству шахтных колодцев:

а) шахтные колодцы предназначены для получения подземных вод из
первого от поверхности безнапорного водоносного пласта. Такие колодцы
представляют собой шахту круглой или квадратной формы и состоят из ого
ловка, ствола и водоприёмной части. Около 50 % сельского населения Рес
публики Мордовия используют в питьевых целях воду из 30 тысяч шахтных
колодцев, которые не отвечают установленным требованиям санитарного за
конодательства. В результате среди населения наблюдается высокий уровень
заболеваемости.

При невозможности соблюдения этого расстояния место расположения водозаборных сооружений в каждом конкретном случае согласуется с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

б) оголовок (наземная часть колодца) служит для защиты шахты от за
сорения и загрязнения, а также для наблюдения, водоподъёма, водозабора и
должен иметь не менее чем на 0,7 - 0,8 метра выше поверхности земли.

Оголовок колодца должен иметь крышку или железобетонное перекрытие с люком, также закрываемое крышкой. Сверху оголовок покрывают навесом или помещают в будку;

в) по периметру оголовка колодца должен быть сделан «замок» из хо
рошо промятой и тщательно утрамбованной глины или жирного суглинка
глубиной 2 метра и шириной 1 метр, а также отмостка из камня, кирпича, бе
тона или асфальта радиусом не менее 2 метров с уклоном ОД метра от ко
лодца в сторону кювета (лотка). Вокруг колодца должно быть ограждение, а
около колодца устраивается скамья для вёдер;

242

г) ствол (шахта) служит для прохода водоподъёмных приспособлений,
а также в ряде случаев и для размещения водоподъёмных механизмов. Стен
ки шахты должны быть плотными, хорошо изолирующими колодец от про
никновения поверхностного стока, а также верховодки;

д) для облицовки стен колодца в первую очередь рекомендуются бе
тонные или железобетонные кольца. При их отсутствии допускается исполь
зование камня, кирпича, дерева. Камень (кирпич) для облицовки стен колод
ца должен быть крепким, без трещин, не окрашивающим воду и укладывать
ся так же, как бетонные или железобетонные кольца, на цементном растворе;

е) при устройстве срубов должны использоваться определённые поро
ды древесины в виде брёвен или брусьев: для венцов надводной части сруба
- ель или сосна, для водоприёмной части сруба - лиственница, ольха, вяз,
дуб. Лесоматериал должен быть хорошего качества, очищенный от коры,
прямой, здоровый, без глубоких трещин и червоточин, не заражённый гриб
ком, заготовленный за 5 — 6 месяцев;

ж) водоприёмная часть колодца служит для притока и накопления
грунтовых вод. Её следует заглублять в водоносный пласт для улучшения
вскрытия пласта и увеличения дебита. Для обеспечения большого притока
воды в колодец нижняя часть его стенок может иметь отверстия или устраи
ваться в виде шатра;

з) для предупреждения выпирания грунта со дна колодца восходящими
потоками грунтовых вод, появления мути в воде и облегчения чистки на дне
колодца должен быть отсыпан обратный фильтр;

и) для спуска в колодец при ремонте и очистки в стенки его должны заделываться чугунные скобы, которые располагаются в шахматном порядке на расстоянии 30 см друг от друга;

к) подъём воды из шахтных колодцев осуществляется с помощью различных приспособлений и механизмов. Наиболее приемлемым с гигиенической точки зрения является использование насосов различных конструкций.

243

При невозможности оборудования колодца насосом допускается устройство ворота с одной или двумя ручками, ворота с колесом и т.п. По устройству трубчатых колодцев (скважин):

а) трубчатые колодцы предназначены для получения подземных вод из
водоносных горизонтов, залегающих на различной глубине, и бывают мел
кими (до 8 м) и глубокими (100 м и более). Трубчатые колодцы состоят из
обсадной трубы (труб) различного диаметра, насоса и фильтра;

б) мелкие трубчатые колодцы (абиссинские) могут быть индивидуаль
ного и общественного пользования; глубокие (артезианские скважины), как
правило, общественного пользования.

Устройство и оборудование артезианских скважин осуществляются в соответствии со строительными нормами и правилами;

в) при оборудовании трубчатых колодцев используются материалы и
реагенты и малогабаритные очистные устройства, разрешённые Минздравом
России для применения в практике хозяйственно-питьевого водоснабжения;

Оголовок трубчатого колодца должен быть выше поверхности земли на 0,8 - 1,0 м, герметично закрыт, иметь кожух и сливную трубу, снабжённую крючком для подвешивания ведра. Вокруг оголовка колодца устраиваются отмостки и скамья для вёдер;

г) подъём воды из трубчатого колодца производится с помощью руч
ных или электрических насосов¹.

На современную ситуацию в нецентрализованном водоснабжении оказывают неблагоприятное воздействие и некоторые экономические причины. В Республике Мордовия из-за частых преобразований субъектов собственности в сфере сельскохозяйственного производства около 150 артезианских скважин остались бесхозными или заброшенными, что создаёт реальную уг-

¹ См.: Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН2.1.4. П 75-02, утверждённые Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 17 ноября 2002 г. // Российская газета. - 2002. - 28 дек.

плл

розу загрязнения подземных вод и возникновение заболеваний среди сельского населения.

В последнее время набирает силу строительство систем индивидуального водоснабжения. Так, за последние пять лет под дачное и индивидуальное строительство в Московской области отвели более 12м тысяч земель, в том числе около 4 тысяч в водоохранных зонах. На площади водосбора Москворецкой водной системы насчитывается около 2 500 объектов. Практически все сельские населённые пункты не оборудованы централизованными системами водоснабжения. Сегодня многие из них застраиваются современными коттеджами повышенной комфортности с индивидуальными водозаборами, но без очистных сооружений¹, что создаёт реальную угрозу здоровью населения и чистоте водных объектов.

§ 3. Правовые основы специального режима охраны и использования водных объектов при резервировании источников питьевого водоснабжения

По мнению специалистов, опыт эксплуатации систем централизованного водоснабжения подсказывает предпосылки для возникновения тяжёлых последствий в экстремальных ситуациях:

а) закупорка водоприёмника шуголъдом (что повлекло остановку во
допровода из Онежского озера для г. Петрозаводска с сопутствуюпщм про
мерзанием систем водоснабжения (1978 г.);

б) перебои в энергоснабжении (в результате промерзание водопроводов
с тяжёлыми последствиями аварии в г. Североморске);

¹ См.: Гончаров М.П, Гильденмольд О.А., Дятлова ТВ., Захаров И.Б., Мандель А.Д., Яковлев СВ. Системы индивидуального водопользования в Московской области (опыт внедрения) // Водоснабжение и санитарная техника. - 1999. № 7. - С. 8.

0/f«

в) разрыв водоводов первого подъёма и металлических кабелей электроснабжения водозабора (это произошло в г. Барнауле под воздействием оползня в 1975 г.);

г) разрыв дюкера в русле реки (такой факт имел место на водоводе Кама-Ижевск в 1997 г.);

е) критическое уменьшение поверхностного стока и чрезмерное сни
жение запасов воды в водохранилищах г. Владивостока (осень 2001 г. и 2003

г.);

ж) затопление головных сооружений водопроводов при наводнении в г.
Абакане (1968 г.), Находке (1989 г.)¹, Якутске (2 001 г.) и т.д.

По данным экспертов, в центральных регионах России количество чрезвычайных водохозяйственных ситуаций увеличилось в последние годы в 1,5-2 раза².

Поэтому для обеспечения населения питьевой водой нормативного качества на случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищённьгх от загрязнения и засорения подземных водных объектов (ст. 134 ВК РФ). Кстати, А.Ф. Порядин отмечает: «Процесс резервирования источников водоснабжения развивается в двух взаимодополняющих направлениях: « от поверхностных к подземным..., и наоборот»³.

Реалии современности убеждают в целесообразности первого направления. Возрастающая антропогенная нагрузка на поверхностные водные объекты, доля которых в водоснабжении г. Москвы составляет 99,6 процента, заставляет вернуться к рассмотрению вопроса о привлечении для указанных целей подземных вод. Это позволяет создать надёжную систему водоснабжения г. Москвы и Московской области и возможность в случае возникно-

¹См.: Порядин А.Ф. Уроки водоснабжения в Российской Федерации // Водоснабжение и санитарная техни
ка. - 2 000. № 7. - С. 3.

² См.: Алексеев B.C. Повышение надёжности систем водоснабжения в чрезвычайных ситуациях
// Водоснабжение и санитарная техника. - 2 001. № 5. - С. 2.

³ См.: Порядин А.Ф. Указ. соч. - С. 3.

вения экстремальной ситуации обеспечить каждого жителя данного региона питьевой водой в количестве 100 — 120 куб м / сутки¹. Аналогичные подходы реализуются и в других регионах России. Так, в распоряжении жителей Саратовской области почти 360 рек и подземных источников, которые способны дважды покрыть потребность области в воде на ближайшие пять лет. Причём, из большей части этих источников воду можно пить без очистки².

Далее, ст. 134 ВК РФ предусматривает, что для этих целей устанавливается специальный режим охраны и контроля за их состоянием в соответствии с водным законодательством и законодательством об охране окружающей среды. С такой позицией законодателя можно согласиться лишь частично. Для того, чтобы уяснить правовой режим охраны источников питьевого водоснабжения в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо знать, что такое чрезвычайная ситуация с точки зрения действующего законодательства и все правовые последствия её возникновения, включая и область обеспечения населения питьевой водой нормативного качества.

В общем плане чрезвычайная ситуация - это обстановка на определённое территории, сложившаяся в результате аварии³, опасных природных явлений, катастроф, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь

¹См.: Храменков СВ. Московский водопровод и канализация в XXI веке // Водоснабжение и санитарная
техника.- 2 000. № 9. - С. 3. Но в Концепции безопасности г. Москвы отмечается, что главными предпо
сылками, усугубляющими возникновение угроз в коммунально-бытовой и жилищной сфере являются: «...
недостаточное наличие или полное отсутствие резервирования источников водо- и теплоснабжения». - См.:
Документы //Гражданская защита. -2001. № 10. - С. 32.

² См.: Андреева Н. День воды со слезами на глазах // Саратовские вести. - 2001. - 22 марта.

В специальной литературе при классификации аварий отмечается, что «авария экологическая — производственная или транспортная ситуация, не предусмотренная действующими технологическим регламентами и правилами и сопровождающаяся существенным увеличением воздействия на окружающую среду. По характеру риска аварии экологические можно разделить на следующие группы: выбросы и сбросы химических веществ стационарными источниками; выбросы бактериологических и биологически активных веществ; выбросы радиоактивных веществ; взрывы и пожары; внезапные обрушения зданий и различных сооружений (гидродинамических, электроэнергетических, коммунальных систем, очистных сооружений и др); транспортные аварии; чрезвычайные ситуации, связанные с испытаниями военной техники и др. - См.: Сна-кин. В. Экология и охрана природы. Словарь-справочник / Под ред. академика А.Л.Лншина. - М.: Academia, 2000.-С. 9-10.

247

или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности* людей¹. В рамках проводимого исследования диссертанта интересуют только экологические чрезвычайные ситуации, правовой природе которых, уделяется недостаточное внимание в экологическом законодательстве и, прежде всего, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».

Применительно к сфере обеспечения населения питьевой водой нормативного качества правовое регулирование обсуждаемых аномальных ситуаций осуществляется в ст. 116 ВК РФ, которая предусматривает: «Зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия могут объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, где в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей среды». Именно сейчас зоной экологического бедствия следует объявить Иваньковское водохранилище на реке Волге, как основной источник питьевой воды для г. Москвы и ряда поволжских городов. Очевидная опасность заключается в том, что сибироязвенный скотомогильник на Дуниной горе находится буквально в нескольких метрах от воды, а проводимые работы по созданию саркофага над скотомогильником прекращены по решению МПР России². Думается, ошибочность указанной позиции заключается в том, что некоторые авторы исходят из следующих, не совсем оправданных выводов: «если оценкой и устранением последствий чрезвычайной ситуации занимается Министерство по чрезвычайным ситуациям, то прогноз чрезвычайных ситуаций на водных объектах и действия по их пре-

¹См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуа
ций природного и техногенного характера // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

² См.: Колесов А. Сибирская язва подбирается к Москве // Аргументы и факты. — 2003. № 37. — С. 10.

дотвращению, - безусловно, дело Министерства природных ресурсов»¹. По нашему мнению, если речь идёт о безопасности в сфере здоровья населения, нельзя обойтись без участия компетентных органов Министерства здравоохранения России и социального развития Российской Федерации.

Интересно, что авторы постатейного научно-практического комментария Водного кодекса Российской Федерации сочли возможным выразить свою позицию следующим образом: «Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки водных объектов или водные объекты, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходит устойчивое отрицательное изменение качественного и (или) количественного состояния воды в водном объекте, угрожающее здоровью людей, животному ли растительному миру, состоянию окружающей среды.

Зонами экологического бедствия объявляются водные объекты или их участки, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения качественного и (или) количественного состояния водного объекта, повлекшего за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение водного режима и природного равновесия в целом, разрушение естественных водных систем, деградацию водных биоресурсов и растений. В зоне экологического бедствия на водном объекте и в их водоохранных зонах прекращается деятельность хозяйственных объектов, запрещается строительство и реконструкция объектов, существенно или полностью прекращаются все виды водопользования и природопользования, принимаются исчерпывающие и оперативные меры по исключению источников, вызывающих негативное влияние на водный объект»².

Пономарёва Л.А., Прохорова Н.Б. Место водной компоненты в государственной стратегии безопасности. // Вода России. Вода в государственной стратегии безопасности / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-Пресс», 2001. - С. 31.

² См.: Водный кодекс Российской Федерации (официальный текст по состоянию на 1 июля 2001 г.). Постат. научно-практ. комментарий / Под ред. Л.Т. Гаврилова). - М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка «Российской газеты», 2001.-С. 114-115.

249

Очевидно, что авторский коллектив посчитал возможным просто трансполировать часть 1 ст. 58 и часть 1 ст. 59 ныне утратившего силу Закона от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» в содержание собственно комментария ВК РФ, вставляя, в необходимых случаях, в его текст следующие слова: «водные объекты и (или) их участки»» взамен слов «территории». По мнению диссертанта, указанный подход не является корректным.

Ранее устанавливался порядок, что зоны экологического бедствия объявлялись постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо Указами Президента Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы¹. В настоящее время Федеральный закон от 10 января 2002 г. лишь предусматривает, что «порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия» (ч.1 ст. 57), которое ещё предстоит разработать². А пока сложившаяся ситуация отнюдь не облегчает деятельность работников правоохранительных органов. Заслуживают внимание попытки реализации таких установлений в свете ликвидации последствий разрушительного наводнения на территории Республики Саха (Якутия). В 9 населённых пунктах в зоне затопления находилось 5 192 жилых дома, в которых проживало 31 059 человек. Эвакуировано 9 131 человек. Наиболее сложная обстановка сложилась в г. Ленске Ленского улуса: в результате образования ледяного затора длиной в 119 км ниже по течению реки Лены уровень воды в ней поднялся до 1984 см (критический уровень воды составляет 1 350 см). Произошло разрушение плотин на озёрах в северной части города. В зоне затопления находились 4 500 жилых домов, в которых проживало 27 800 человек. Значительная часть жителей на-

¹См.: ВВС РФ. 1992. № Ю. С. 457; № 109. Ст. 459; 1993. № 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2948.

² См.: Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник. 2-е изд. -М: Юрисгь, 2003. - С. 583-588.

250

селённых пунктов, находящихся в зоне затопления, остались без жилья, накопленного годами имущества и средств к существованию. Принятые Правительством Республики Саха (Якутия) меры оказались недостаточными. В соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера сложившееся в Республике Саха (Якутия) относится к федеральной чрезвычайной ситуации¹.

Поэтому вполне обоснованно 24 мая 2001 г. Государственная Дума постановила: «Признать ситуацию, сложившуюся в Республике Саха (Якутия) в результате разрушительного наводнения чрезвычайной ситуацией, требующей принятия необходимых мер федеральными органами исполнительной власти»². Тем не менее, такая рекомендация Государственной Думы не соответствовала требованиям ч.2 ст. 59 действовавшего в то время Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Справедливости ради отметим, что Правительство РФ довольно оперативно отреагировало на постановление нижней палаты Федерального Собрания Российской Федерации о принятии необходимых мер помощи населению республики³.

Критических упрёков заслуживает, по нашему мнению, некоторая ограниченность позиции законодателя, состоящая в том, что право представления на объявление конкретных территорий (акваторий) зонами чрезвычайной экологической ситуации (зонами экологического бедствия) должно возлагаться на органы охраны окружающей среды (ныне — органы МПР России). Аналогичные полномочия следует представлять и органам МЧС России, в соответствии с их правовым статусом⁴. Тем более, что в ситуации с Якутией, по заданию Президента РФ большое количество забот легло на плечи этого

Утверждено постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. - См.: СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4563. ² См.: СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2326.

Более подробно об этом, см.: постановление Правительства РФ от 1 августа 2001 г. «О финансировании аварийно - восстановительных работ на объектах федеральной собственности, пострадавших в результате наводнения, произошедшего в 2001 г. в Республике Саха (Якутия) // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3339. ⁴ См.: Положение о Министерстве Российской Федерации по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Утверждено Указом Президента РФ от 21 сентября 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 38. Ст. 3585.

251

ведомства, включая и обеспечение населения питьевой водой нормативного качества¹.

Независимо от содержания Закона «Об охране окружающей среды», действующим законодательством предусматривается перечень чрезвычайных обстоятельств, к которым относятся: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей ре-де, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

Для устранения указанных последствий, а также обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации вводится чрезвычайное положение, которое означает установление особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий определённые ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей². Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в её отдельных местностях вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Следовательно, под действие ст. 4 Закона РФ «О чрезвычайном положении» подпадает регулирование отношений в ситуациях, аналогичных со-

¹См.: Ванденко Л. Сергей Шойгу: «Ленек - не потёмкинская деревня» //Аргументы и факты. — 2001. № 35. -
С. 3-4, 15-16.

² См.: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ.
2001. №23. Ст. 2277.

252

бытиям в Республике Саха (Якутия), что не противоречит и ст. 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Статья 134 ВК РФ не содержит конкретных указаний о порядке восстановления нарушенных условий питьевого водоснабжения после возникновения чрезвычайной ситуации на водном объекте. Имеющаяся в ней ссылка на законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды мало, что даёт исследователю. Объясняется это тем, что вышеуказанная статья 57 Федерального закона от 10 января 2002 г. содержит лишь отсылочные нормы.

Более определённые связи с резервированием источников питьевого водоснабжения просматриваются в Законе РФ «О чрезвычайном положении», где в таких условиях предусматриваются следующие меры: « привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных на производство необходимых в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменение производственно хозяйственной деятельности» (ст. 13).

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций должны создаваться заблаговременно. В соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления¹.

Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. утверждён Порядок создания и использования таких резервов².

¹ См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

² См.: СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5334.

253

Так, в Положении о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств¹ отмечается, что запасы продовольственных средств включают в себя: крупы, муку, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты.

К сожалению, в указанном перечне нет ни слова о питьевой воде, без которой значительная часть таких продуктов (кроме консервов) не может быть употреблена в пищу. Разумеется, в данном случае диссертант имеет в виду не природные водные объекты, но необходимые запасы бутилирован-ной питьевой воды. По нашему мнению, следует внести в п. 3 Положения необходимые изменения.

Что касается порядка использования подземного водного объекта, выбранного в качестве резервного источника водоснабжения, то ведомственная Инструкция Госстроя России содержит следующие указания:

а) для обеспечения бесперебойного водоснабжения число водоводов,
подающих воду от головных сооружений к системе хозяйственно-питьевого
водоснабжения населённого пункта должно быть не менее двух. Транспорти
рование воды по одному водоводу может быть допущено в исключительных
случаях по специальному согласованию с территориальными органами МЧС
России и органами местного самоуправления. При этом необходимы гаран
тии обеспечения бесперебойного водоснабжения в условиях аварий и повре
ждений на водоводе, например, за счёт дополнительных ёмкостей резервного
питьевого водоснабжения, включения резервных скважин и т.п.;

б) все магистральные линии и трубопроводы, подводящие воду к ос
новным водопотребителям, должны быть закольцованы. Это гарантирует
бесперебойную подачу воды потребителям при авариях, выходе из строя и
ремонте отдельных участков сети, для обеспечения постоянной циркуляции
воды, предотвращающей образование отложений и обрастания внутренних
поверхностей водоводов;

¹ См.: Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 18. Ст. 1991.

254

в) на водоводах и магистральных трубопроводах должны быть обору
дованы пункты раздачи питьевой воды в передвижную тару (например, к ко
лодцу, из которого отбирается вода, должны быть организованы подъезды и
площадка для автонасоса с цистерной;

г) в системе хозяйственно-питьевого водоснабжения, питающейся от
нескольких источников водоснабжения (подземные водные объекты, в том
числе подрусловые воды и системы искусственного пополнения подземных
вод, озера, реки и т.д.), должны быть предусмотрены запорно-регулирующие
устройства. Они позволяют изолировать поступление недоброкачественной
воды в общую систему хозяйственно-питьевого водоснабжения от того или
иного источника и в то же время обеспечить равномерное распределение ог
раниченного количества воды, подаваемой оставшимися в работе водозабо
рами, между всеми водопотребителями;

д) ежегодно в системе хозяйственно-питьевого резервного водоснаб
жения должен проводиться контроль состояния всех трубопроводов.

Защита систем хозяйственно-питьевого водоснабжения ( далее -СХПВ) в чрезвычайных ситуациях регламентируется ГОСТ Р 22. 6. 01-95, который устанавливает общие требования к таким системам поселений, базирующихся на поверхностных источниках водоснабжения, подвергшихся однократному или систематическому загрязнению и аварийным сбросам опасных для жизни и здоровья людей веществ.

Для поддержания системы хозяйственно-питьевого водоснабжения в
средних и крупных городах в соответствии с ГОСТ Р 22. 6. 01-95 необходи
мо иметь не менее двух независимых источников водоснабжения и привле
кать в баланс СХПВ большую часть резерва подземных вод, защищенных от
загрязнения и истощения¹. Минимальная доля подземных вод в общем объё
ме водоснабжения населения должна быть достаточной для обеспечения
возможности бесперебойной подачи воды населению при отключении голов-
—^—^—.^^—^^__^^^^_^_ _f

¹ См.: Критерии экологической безопасности систем искусственного пополнения подземных вод в системах питьевого водоснабжения. Утверждены Госкомэкологией РФ 3 февраля 2000 г.

255

ных сооружений поверхностных водных источников в период их аварийного загрязнения¹.

Очевидно, что практические вопросы создания специального режима водных объектов при резервировании источников питьевого водоснабжения затрагивают интересы различных ведомств федерального уровня (ст. 65 ВК РФ), интересы субъектов РФ (ст. 66 ВК РФ), а также органов местного самоуправления. На наш взгляд, вполне оправдано принятие специального постановления Правительства РФ по обсуждаемому вопросу. Это позволит в ближайшей перспективе улучшить ситуацию с альтернативным обеспечением населения питьевой водой нормативного качества в столице России, г.г. Волгограде, Владивостоке и т.д.

¹ См.: Алексеев B.C. Повышение надёжности систем водоснабжения в чрезвычайных ситуациях. - С. 2.

256

Глава 5. Проблемы реформирования управления в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества

§ 1. Правовое обоснование необходимости управления в области использования и охраны водных объектов

Ранее диссертантом высказывались суждения о многоплановости проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, о необходимости осуществления комплексного подхода при её" решении, а, следовательно, и организации (формировании) руководящих начал в объединении усилий всех заинтересованных лиц в желательном направлении. Ещё К. Маркс отмечал, что « существование и деятельность людей, объединившихся для какой-либо цели, требует осуществления определённых функций управления»¹. Сам термин «государственное управление» более 70 лет употребляется в отечественном законодательстве, доказывая тем самым конституционное обоснование данного вида государственной деятельности², в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования.

Указанные проблемы обсуждались в литературе³, их реализации уделялось внимание при осуществлении нормотворческой деятельности¹, включая

¹См.: Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Пер. с нем. Т.23. М.: Политиздат, 1967. - С. 342.

² См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. -
М.: Зерцало, 1997. - С.7.

См.: Петров В.В. ХХУ1 съезд КПСС и развитие проблем правового механизма управления качеством окружающей среды // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. - 1982. № 3. - С. 4-14; Такаев А.М. Правовые вопросы государственного управления охраной и рациональным использованием природных ресурсов, находящихся в исключительной государственной собственности. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1983; Костицкий В.В. Проблемы совершенствования управления охраной окружающей природной среды на территории области. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1985; Тимофеев Л. А. К вопросу о совершенствовании государственного управления в сфере «общество - природа» // Правовой режим использования и охраны Каспийского моря: Тез.докл. Всесоюзн. науч. - практ. совещ. (9-11 октября). - Махачкала, Изд-во ДГУ, 1990. - С. 46-48; Калиниченко Т.Т. Управление охраной окружающей среды и природных ресурсов регионов // Государство и право. - 1995. № 7. - С. 74-81; Краснова И.О. Концепции экологического управления в зарубежном праве //Государство и право. - 1995. № 1. - С. 148-149; Васильева М.И. Управление в сфере ох-

257

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»)². Проведённые теоретические и законодательные разработки проблем государственного управления отражают реально существующее положение, когда государственная администрация - самая большая, самая мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными и иными ресурсами³.

Известно, что на территории России протекает более 2,5 миллионов рек, из которых для нужд населения и хозяйственного комплекса используется 127 тысяч, более 2, 7 миллионов озёр, 4 358 месторождений подземных вод и т.д. Практически все крупные реки России оцениваются как - «загрязнённые», а их притоки - как «сильно загрязнённые»⁴, выявлено 4002 участка загрязнения подземных водных горизонтов. В результате - большинство жителей страны пьёт некачественную воду⁵, вплоть до настоящего времени¹.

раны окружающей природной среды, экологическая политика и право // Экологическое право. - 2001. № 3. -С. 16-22 и т.д.

¹ См.: Об усилении государственного контроля за использованием подземных вод и о мероприятиях по их охране. Постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1958 г. // СП СССР. 1958. № 17. Ст. 138; О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР. Постановление Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. II СП СССР. 1960. ЛЬ 9. Ст. 67; О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря. Постановление Совета Министров СССР от 23 сентября 1968 г. //СП СССР. 1968. № 19. Ст. 134; О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал. Постановление Совета Министров СССР от 21 января 1969 г. // СП СССР. 1969. № 3. Ст. 20; О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 марта 1972 г. // СП СССР. 1972. №5. Ст. 30; Положение о государственном учёте вод и их использования. Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 10 марта 1975 г. // СП СССР. 1975. № 8. Ст. 46; О порядке ведения государственного водного кадастра. Постановление Совета Министров СССР от 1 августа 1977 г. // СП СССР. 1977. № 23. Ст. 141; О порядке согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование. Постановление Совета Министров РСФСР от 18 августа 1977 г. // СП РСФСР. 1977. № 16. Ст. 153; Об укреплении государственных органов по регулированию использования и охране вод в РСФСР. Постановление Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1973 г. // СП РСФСР. 1973. № 22. Ст. 181 и т.д. ²См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. ³ См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник. - М.: Изд-во Норма, 2001. - С. Х1У.

См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов в Российской Федерации в 2001г.»...'.- С.30. ⁵ См.: Порядин А.Ф. Указ. соч. - С. 50-51.

258

Поэтому Экологическая доктрина Российской Федерации вполне обоснованно относит к числу основных факторов деградации природной среды России «резкое ослабление управленческих, и, прежде всего, контрольных функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды»².

В указанной ситуации без чётко налаженного государственного управления в области использования и охраны водных объектов обойтись практически невозможно, что многократно подчёркивалось в выводах специалистов³. По обоснованному мнению В.В. Круглова, в условиях спада производства и углубления экологических проблем необходимо усиление роли государственного управления⁴.

Многочисленность водных объектов это только одна из объективных закономерностей необходимости осуществления управленческой деятельности в рассматриваемой области природопользования. Другая закономерность состоит в следующем. Реки, озёра, пруды и т.п. используются для удовлетворения различных потребностей общества. С позиций современного законодательства О. С. Колбасов излагает указанную мысль следующим образом: «... поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно. На самом деле, вопрос этот исключительно сложный,

¹На декабрь 2003 года. - См.: В органах государственной власти // Использование и охрана природных ре
сурсов. Спецвыпуск. -2003. № 9-10. - С. 3.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

³ См.: Полянская Г.Н. Правовой режим вод В кн.: Полянская Г.Н. и Рускол А.Н. Советское земельное пра
во. - М.: Госюриздат, 1951. Общее управление водопользования. Управление водами и их охрана. - С. 194-
218; Лавринович М Совещание по управлению и кодификации научных проблем в области водного хозяй
ства // Изв. АН Латвийской ССР. - Рига, 1961. № 11. - С. 139 - 140; Байсалов СБ. К вопросу о совершенст
вовании управления водным хозяйством в Казахской ССР. // Вест.АН Казахской ССР. - Алма-Ата, 1964, №
3. - С. 25-32; Ишимов М.П. Вопросы управления водным хозяйством и водное законодательство // Совет
ское право Узбекистана в период развитого строительства коммунизма. - Ташкент, «Фан», 1964. - С. 159-
205; Гаркуша Н. Новый водный кодекс Украинской ССР // Советское право. Киев. - 1972. № 10. - С.3-7;
Атаев М. Государственное управление использованием и охраной вод. Ашхабад, «Илым», 1982; Тимофеев
Л.А. Комплексное использование вод. Правовые вопросы. Саратов. Изд-во СГУ, 1986. - С. 38-66 и т.д.

⁴ См.: Круглов В.В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в
современный период. Автореф. дис.... док-pa юрид. наук. Екатеринбург. 1999. — С. 22.

259

требующий подробной регламентации, которой, к сожалению, в Водном кодексе нет. Известно, что не все, но многие наиболее важные для страны водные объекты используются одновременно для разнообразных целей с различным правовым режимом пользования. Получается, что на один и тот же водный объект происходит «наложение» режимов различных видов поверхностных водных объектов - источников питьевого водоснабжения, рыбохо-зяйственных водоёмов, судоходных путей общего пользования, источников гидроэнергетики и т.д. Известно также, что в связи с этим возникает конкуренция целей водопользования, а, следовательно, и конкуренция прав водопользователей. Это одна из наиболее конфликтных областей практики использования и охраны водных объектов, требующая особенно чёткой правовой регламентации»¹.

В настоящее время в Российской Федерации действует довольно сложная и недостаточно эффективная система управления в области использования и охраны водных объектов, во многом сохранившая атрибуты административно - командной системы бывшего СССР. По мнению специалистов, кризисное состояние системы управления водными объектами практически не преодолевается. Хотя государственная вертикаль управления в рассматриваемой области формально сохранена практически в том же виде, что и 10 лет назад, этот институт управления четырежды был перестроен. Ситуация осложняется ещё и тем, что в современных условиях ослаблено влияние государства на экономические процессы, разрушен механизм государственного и хозяйственного управления. В итоге:

1) вместо отраслевой системы управления практически не созданы полноценные, отвечающие требованиям рыночных отношений структуры административного управления и экономического стимулирования;

Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. - 1997. №1/2.-С. 15.

260

2) государственные органы в центре и на местах самоустраняются от
выполнения функций управления, регулирования и координации, которые и
при рыночной экономике находятся в сфере их компетенции;

3) на местном и региональном уровне остаётся чрезвычайно низкой ис
полнительская дисциплина и систематически предпринимаются действия,
разрушающие законодательно установленные налоговые, финансовые, ли
цензионные и другие механизмы;

4) приватизация, не учитывающая особенностей конкретных структур,
во многих случаях приводит к искусственному, экономически не оправдан
ному разукрупнению производственно-технологических комплексов и раз
решению сложившихся хозяйственных связей;

5) постоянно затягивается, откладывается и не решается вопрос о раз
граничении функций, прав и ответственности между федеральным центром и
местными органами власти¹.

В Экологической доктрине Российской Федерации намечено развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, соответствующей демократическому устройству и рыночной экономике².

Институциональные преобразования, произошедшие в Российской Федерации в последний период, принятие Европейским союзом в 2002 г. Директивы по воде показывают необходимость совершенствования системы управления в области использования и охраны водных объектов. При этом прежняя система (Министерство мелиорации и водного хозяйства) была практически разрушена, а формирование новой системы связано с решением комплекса проблем переходного периода. Думается, что совершенствование системы управления в рассматриваемой области может быть обеспечено кон-

¹См.: Пономарёва Л.А., Прохорова Н.Б. Место водной компоненты в государственной стратегии безопасно
сти /У Вода России: Вода в государственной стратегии безопасности /Под ред. AM. Черняева. - Екатерин
бург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2001. - С. 33.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

261

струированием структуры «как нужно» на основе ликвидации недостатков структуры «как есть».

По официальной версии, к числу приоритетных задач при совершенствовании системы государственного управления в области использования и охраны водных объектов относятся:

а) реализация государственной политики и стратегии действий в рас
сматриваемой области природопользования;

б) совершенствование структуры органов государственного управления
в области использования и охраны водных объектов;

в) стратегическое планирование развития водохозяйственного ком
плекса страны и т.д.¹-

По мнению диссертанта, вне поля зрения законодателя осталась такая важнейшая приоритетная задача как «совершенствование системы государственного управления для обеспечения гарантированных потребностей населения в питьевой воде нормативного качества и восстановления благоприятного состояния водных объектов - источников питьевого водоснабжения».

Важнейшими отличительными особенностями при реализации указанной задачи будут являться:

а) значительная децентрализация управления в процессе его реформи
рования;

б) использование принципиально новых правовых и экономических
механизмов государственного регулирования водопользования и водопо-
требления;

в) учёт факторов качества жизни населения (здоровья людей и эколо
гических нормативов) при регулировании водопользования и водопотребле-
ния.

Известно, что в разделе Ш - м ВК РФ «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов» отсутствует упоминание

¹ См.: Государственный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в 2002 г. - М.: НИА-Природа, 2003. - С. 242.

262

о целях и задачах такой деятельности. Думается, что цели и задачи государственного управления в области использования и охраны водных объектов должны совпадать со следующими целями водного законодательства: обеспечение прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержание оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращение или ликвидация вредного воздействия вод, а также сохранение биологического разнообразия водных экосистем (ст. 3).

Из содержания указанного раздела ВК РФ следует, что понятие государственного управления в области использования и охраны водных объектов складывается из следующих элементов:

а) основы государственного управления в области использования и ох
раны водных объектов (полномочия Российской Федерации, её субъектов,
их разграничение между собой, полномочия органов местного самоуправле
ния, а также основные принципы государственного управления);

б) системы органов исполнительной власти Российской Федерации в
области использования и охраны водных объектов (федеральные органы, ор
ганы исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченный
государственный орган использованием и охраной вод и его функции);

в) сфер государственного управления в области использования и охра
ны водных объектов (таковых насчитывается - 10).

Применительно к обсуждаемым проблемам выглядит неопределённой позиция И.А. Ромшина и A.M. Черняева, которые отождествляют государственное управление водопользованием и государственное управление использованием и охраной водного фонда¹. Для чёткого разграничения этих понятий целесообразно руководствоваться содержанием терминов «водный

См.: Ромшин И. А., Черняев А.М. Правовые основы государственного управления водным фондом //Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА- ПРЕСС», 2000. - С. 224-230.

263

фонд»¹ и «водопользование»² (ст. 1 ВК РФ). Поэтому, на наш взгляд, не совсем корректно утверждение указанных авторов о том, что государственное управление водопользованием является частью управления охраной окружающей среды³ .

Рамки данной работы не позволяют диссертанту провести достаточно подробно исследование всех аспектов проблемы упорядочения (совершенствования) государственного управления в области использования и охраны водных объектов на современном уровне. В минувшие годы выполнение таких задач ставили перед собой авторы специальных монографических⁴ и диссертационных⁵ исследований, поскольку законодателем в Водном кодексе РСФСР вопросам государственного управления в области использования и охраны вод уделялась неоправданно малая доля внимания (ст. 8 и 9). По нашему мнению, целесообразно сосредоточить внимание на исследовании некоторых актуальных моментов в управлении, имеющих непосредственное отношение к обеспечению населения питьевой водой нормативного качества.

Известно, что управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общей для всех элементов задачей.

Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъекты (управляющие элементы) и объекты (управляемые элементы) постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является

¹ Водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включённых или подлежащих включению в государственный водный кадастр.

Пользование водными объектами (водопользование) — юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов. ³ См.: Ромшин И.А., Черняев А.М. Указ. соч. - С. 225.

⁴См.: Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. - М.: Юридическая литература, 1972. С. 123-134. ⁵ См.: Атаев Муррук. Организационно-правовые проблемы управления использованием и охраной вод. Ав-тореф. дис. ... д-раюрид. наук. Ташкент. 1985.

264

упорядочение системы, обеспечение её функционирования в полном соответствии с закономерностями её существования и развития¹.

Разговор относительно объектов управления автор намерен начать с того, что рассуждения специалистов 80-х годов прошлого столетия, основанные на анализе водного законодательства того периода, велись по поводу управления водами (водными ресурсами). В современном водном законодательстве взгляды кардинально изменились: уже в преамбуле Водного кодекса РФ 1995 г. отмечается, что отношения по поводу вод регулируются настоящим кодексом путём установления правовых основ использования и охраны водных объектов. Это позволило авторскому коллективу Комментария к Водному кодексу Российской Федерации сделать следующее заключение: «Определение водного объекта дано в ст. 1 ВК РФ. В дополнение к определению в ст. 7 провозглашается, что водный объект — это не только сосредоточение воды на поверхности суши в формах её рельефа, либо в недрах, но и земли, на которой эта вода сосредоточена. Таким образом, исполнителю Закона напоминается, что в природе существует определённое единство вещества воды и земли»².

По мнению О. С. Колбасова, «юридическое значение этого правила состоит в том, что в случае пользования водным объектом права пользователя распространяются как на вещество воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась. Это означает также, что в случае предоставления в пользование какого-либо сосредоточения воды, автоматически в пользование предоставляется дно и берега, в которых вода сосредоточилась. И, наоборот, в пользование предоставляются дно и берега поверхностных водных объектов или вмещающие горные породы, то права пользования автоматически распространяются на соответствующие сосредоточения воды. Именно в этом заключается юридическое значение единства воды и земли в водном объекте.

См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Указ. соч. - С. 4-5.

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации /Отв. ред. С.А. Боголюбов... . — ( Автор комментария - О.С. Колбасов). - С. 35.

265

В противном случае данное правило является юридически бесполезным»¹. Именно такое понимание современной позиции позволяет осуществлять комплексный подход в борьбе за чистоту водных объектов - источников питьевого водоснабжения, придание водоохранным зонам статуса особо охраняемых территорий и т.д.

Констатация изменений, произошедших в действующем законодательстве по поводу объекта водных отношений, приводится диссертантом целенаправленно. В связи с анализом имеющихся публикаций возникает вопрос, а корректна ли точка зрения В.М. Вильдяева, который рассматривает водные ресурсы как объекты управления?² Думается, что с подобным утверждением согласиться нельзя.

В своё время И.Ф. Панкратов справедливо заметил: «Поскольку объектом государственного управления является деятельность людей, таким объектом не могут выступать вещи, материальные объекты, фонды. Фондами распоряжаются, но не управляют (иначе это было бы смешение управления и правового регулирования). Можно говорить о техническом, технологическом вещами (машиной, качеством продукции, качеством окружающей среды и др.), но не о государственном управлении ими. Государственное управление осуществляется «в области использования и охраны» того или иного природного объекта, то есть в области использования и охраны земель, лесов, недр и т.п. Использование и охрана это и есть деятельность людей в этой области, что и является объектом государственного управления»³. Обоснованность таких выводов полностью подтверждается и законотворческой практикой, в том числе и в обсуждаемой области. Вместе с тем отдельные элементы позиции И.Ф. Панкратова должны быть приведены в соответствие с требованиями современного законодательства. Например, когда он

¹ Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации... . - С. 14.

² См.: Вильдяев В.М. Водные ресурсы как объект управления // Экология и жизнь. - 1999. № 1. - С. 42-48.

³ Панкратов И.Ф. Теория и практика государственного управления в области природопользования и охраны
природы. // Проблемы охраны окружающей среды в юридической науке и практике: Тез. научн. — практ.
конф. / Отв. ред. Г.С. Тарнавский, В.В. Петров. - М.: ВИНИТИ, 1984. - С. 26-27.

266

утверждает, что «фондами распоряжаются, но не управляют». Указанная мысль противоречит ст. 65 ВК РФ, которая относит к полномочиям Российской Федерации «владение, пользование и распоряжение водными объектами, и управление водным фондом».

К сожалению, точка зрения И.Ф. Панкратова не была учтена должным образом М. Атаевым, который утверждал: «Воды, будучи объектом природы, с помощью которой человечество производит материальные блага и удовлетворяют свои личные потребности, становятся объектом, по поводу которого возникают общественные отношения. Эти отношения, связанные с владением, распоряжением, распределением, использованием и охраной вод, выдвигают объективную необходимость соответствующей упорядоченности, организации управления использованием и охраной вод»¹.

Подобные неточности допускают не только авторы публикаций, посвященных проблемам государственного управления в области использования и охраны водных объектов², но и авторы - составители государственных докладов, а также специалисты, пишущие на «управленческие» темы в области рационального природопользования и охраны окружающей среды в целом³.

Заслуживает обсуждения вопрос о субъектах управления в области использования и охраны водных объектов. По мнению ряда авторов, субъект управления - орган, учреждение или организация, выражающая государственное задание в области экологии и наделённый соответствующими функциями. Такой субъект наделяется следующими признаками: а) государственное казённое имущество, которое находится в его оперативном управле-

¹Атаев М. Указ. соч. - С. 13. Почему- то данный автор не заметил очевидного факта, что ст. 7, действовав
ших в то время Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик, имела название «Госу
дарственное управление в области использования и охраны вод». — См.: Ведомости Верховного Совета
СССР. 1970. № 50. Ст. 566.

² См.: Ромшин И.А, Черняев А.М. Указ. соч. - С. 226.

³ См.: Герасимова И.А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды. Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Оренбург, 1998. - С.9.

267

нии; б) финансовые средства, свой счёт в банке, источники финансирования из бюджета; в) установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчинённости и служебную дисциплину; г) необходимый объём властных полномочий, на основе которых должностные лица и коллегиальные органы совершают правовые акты, то есть юридически обязательные действия, издают эколого-правовые нормы, принимают эколого-регулятивные или эколого-правоохранительные решения¹.

Представляется вполне логичным суждение М.М. Бринчука о том, что вопрос о субъектах управления в области природопользования и охраны окружающей среды тесно связан с вопросом о видах управления. Управление в данной сфере осуществляется общественными формированиями, государственными и муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере»². Указанным вопросам уделяют значительное внимание в своей работе В.В. Круглов, Н.Б. Прохорова, И.А. Ромшин³.

В современном законотворчестве произведены реальные изменения в указанном направлении, поскольку «управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными право-

¹См.: Экологическое право России. Учебник. /Под ред. В.Д Ермакова, АЛ. Сухарева... .-С.180.

² БринчукМ.М. Экологическое право. Учебник. М.: Юристь, 1998. - С.221.

См.: Круглов В.В., Прохорова Н.Б., Ромшин И.А. Управление водопользованием органами местного самоуправления // Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. AM. Черняева. Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 280-289.

268

выми актами органов местного самоуправления» (ст. 10 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Наряду с этим не следует забывать об акцентах, сделанных самим законодателем. Их аргументы сводятся к следующему: во-первых, название раздела Ш-го ВК РФ - «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов». Его главенствующая роль закреплена в ст. 10 Конституции РФ, которая провозглашает: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

В правомерности излагаемого подхода диссертанта убеждает и перечень полномочий Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов (ст. 65 ВК РФ). И хотя среди указанного перечня прямое отношение к рассматриваемой проблеме имеют только два полномочия, это не исключает общего вывода о том, что и остальные полномочия участвуют в реализации задач по упорядочению обеспечения населения питьевой водой нормативного качества России. Ведущая роль государственного управления в этой области определяется и значением государственных органов в механизме использования и охраны водных объектов.

В данной работе не обойтись без анализа связи между управленческими проблемами и проблемами собственности на водные объекты. В Экологической доктрине Российской Федерации прямо указывается на необходимость учёта экологических проблем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы»¹. Указанная установка, по своей сути, является лишь правовым закреплением мысли С.А. Боголюбова, который отмечал: «Сегодня становится понятным: экология и экономика останутся непримиримыми и противоречащими друг другу на сравнительно небольшом

¹ См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

269

отрезке времени. В перспективе, не сиюминутно, экономика не может не стать рациональной, экологичной...»¹.

Как отмечает Н.А. Духно, ещё в СССР, в литературе по гражданскому, земельному, колхозному праву традиционная триада правомочий собственника - владение, пользование и распоряжение - признавалась недостаточной для характеристики права государственной собственности. К названным правомочиям авторы публикаций добавляли такое правомочие как управление, оно полнее позволяет выразить принцип народовластия в экологической сфере и отразить в юридической форме экономический закон планомерного, пропорционального развития народного хозяйства³.

Диссертант поддерживает мнение Н.А. Духно, что в названной концепции есть разумное начало. Собственник природного объекта обладает не только предоставленными ему юридическими правомочиями, но, осуществляя владение, пользование и распоряжение, не может пользоваться ими без управленческих функций: по его охране, учёту внутрихозяйственному устройству и т.д. Указанные функции не охватываются содержанием традиционной триады правомочий собственника и присущи не только собственнику, но и любому законному пользователю природного объекта, а равно органам и должностным лицам, которым закон предоставляет право государственного или общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования⁴. В монографии Н.А. Духно изложены примечательные выводы: « Управление экологическим правопорядком и рациональным природо-

¹ Боголюбов С.А. О возможностях экологического права //Журнал российского права. - 2000. № 11. - С. 8.

² См.: Духно Н.А. Экологический правопорядок: понятие, структура, управление, способы защиты. - М.:
Юрид. ин-тМоск. госуд. ун-та путей сообщения. 2000. - С. 121.

³ См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. - М.: Госюриздат, 1958. - С. 344- 364;

Иоффе О.С. Советское гражданское право. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1958. - С. 276; Ерофеев Б.В. Советское земельное право. - М.: Высшая школа, 1965; Козырь М.И. Имущественные правоотношения колхозов в СССР. - М: Наука, 1966. - С. 30-45 и т.д.

⁴ См.: Духно НА. Указ. соч. - С.121.

270

пользованием ... включает в себя государственное, общественное и внутрихозяйственное (производственное) управление»¹.

В.В. Круглов и И.А. Ромпган справедливо отмечают, что «в условиях переходного периода возрастает значение управления рациональным использованием и охраной вод (точнее, водными объектами — Л.Т.) водопользователями. Этот процесс отражает не только их экологические, но и экономические интересы»².

Наше согласие с приведёнными суждениями объясняется не только ссылками на уже упоминавшиеся правомочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, так как в России устанавливается государственная собственность на водные объекты (ст. 34 ВК РФ). Но и тем, что (не считая земельного законодательства) только Водный кодекс РФ предусматривает, что в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоёмы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст. 40). Думается, что собственники обособленных водных объектов должны обладать реальными правомочиями внутрихозяйственного управления ими, так как полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны водных объектов закреплены ст. 68 ВК РФ. Конечно, круг правомочий собственника по управлению только обособленными водными объектами выглядит на сегодняшний день несколько абстрактно (особенно для физических лиц), но не следует забывать о его земной привязке, то есть о современной концепции юридического значения единства земли и воды в водном объекте. Примером такого подхода в законотворческой деятельности может служить фрагмент Федерального закона от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочислен-

¹ Там же. - С. 124.

³ Круглов ВВ., Ромшин И.А. Управление рациональным использованием и охраной вод на уровне водопользователей // Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 299.

271

ных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, где отмечается: «На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части... участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни... »¹.

Известно, что административное право регулирует отношения в области государственного управления, возникающие в ходе нормирования структур исполнительной власти, установления их компетенции, определения прав, обязанностей и ответственности государственных служащих². В связи с этим, верен вывод Н.А. Духно о том, что нормы административного права не должны вторгаться в сферу внутрихозяйственного управления, иначе говоря, в сферу управления собственниками, принадлежащими им объектами природы, если они не выходят за рамки требований природоохранного законодательства³. Разумеется, что внутрихозяйственное управление обособленными водными объектами должно обладать некоторыми особенностями с учётом того обстоятельства, что замкнутые водоёмы - это водные объекты искусственного, а не природного происхождения. Вместе с тем, их нельзя отнести и к товарно-материальным ценностям, то есть вещества природы, которое было отделено (вырвано) или потеряло связь с окружающей средой (например, бутылированная минеральная вода природного происхождения), поскольку с дном и берегами водного объекта вещество воды постоянно контактирует.

В современной концепции юридического значения единства воды и земли в водном объекте действующее законодательство наибольшее внимание уделяет правовому регулированию земельных отношений⁴, в том числе

¹См.: СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

² См.: Основы государства и права/ Под ред. О.Е.Кутафина. 6-е изд. - М.: Юрисгъ, 1998. -С.291.

³ См.: Духно НА. Указ. соч. - С. 122.

⁴ На это обстоятельство справедливо указывается в литературе. - См.: Круглов В.В., Ромшин И.А., Черняев
А.М. Водное законодательство и пути его совершенствования // Вода России. Экономико-правовое управле
ние водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 322.

272

и вопросам внутрихозяйственного управления. Например, в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве» этой проблеме посвящено содержание ст. 18 «Внутрихозяйственное землеустройство»¹.

В связи с этим представляется целесообразным реализовать уже сейчас задачи, намеченные ч. 2 ст. 40 ВК РФ: «Предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным законодательством Российской Федерации». Между тем новый Земельный кодекс РФ ограничивается лишь следующим: « 1.К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. 2. Земли водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и муниципальных нужд при соблюдении установленных требований» (ст. 102)².

Относительно порядка осуществления внутрихозяйственного управления водными объектами лицами, не являющиеся их собственниками. Отдельные положения в этом направлении могут быть предусмотрены не только в процессе упорядочения содержания статей Водного кодекса РФ (например, ст. 86 « Общее и специальное водопользование»), но и в случаях принятия специальных федеральных законов (например, закона «Об аренде водных объектов»), поскольку такая цель изложена в ст. 41 ВК РФ.

В числе публикаций по рассматриваемой тематике привлекает к себе внимание точка зрения В.М. Вильдяева. Он утверждает: «Среди центральных проблем, которые возникают при управлении водными ресурсами во-

¹См.: СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

² См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

273

досборных территорий, можно назвать: административное управление; финансирование; информационное обеспечение; мониторинг водных объектов; научное и методическое обеспечение»¹. Однако, не все перечисленные проблемы относятся к числу управленческих. Руководствуясь действующим водным законодательством, такие задачи можно классифицировать следующим образом:

а) административное управление - это не что иное, как «Система ор
ганов исполнительной власти Российской Федерации в области использова
ния и охраны водных объектов» (Глава 8 ВК РФ);

б) мониторинг водных объектов (вернее, государственный мониторинг)
- это самостоятельная сфера государственного управления в области исполь
зования и охраны водных объектов (Глава 9 ВК РФ);

в) финансирование - Водный кодекс относит к экономическому регу
лированию использования и охраны водных объектов (Глава 12 ВК РФ);

г) информационное обеспечение — можно определить (отнести) к числу
обеспечительных условий при реализации каких-либо водохозяйственных
проблем и не только собственно управленческих.

По сравнению с позицией В.М. Вильдяева, более дальновидной являются рекомендации Круглого стола в Совете Федерации от 26 июня 2003 г., где отмечается, что для обеспечения эффективного государственного управления столь огромным водным хозяйством необходима разработка комплексного координирующего документа по реализации государственной политики в этой области - Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России»².

Обсуждая вопросы правового обоснования необходимости государственного управления в области использования и охраны водных объектов нельзя не затронуть и суть теоретических воззрений на сердцевину данных

Вильдяев В.М. Указ. соч. - С. 42.

² См.: О питьевой воде и питьевом водоснабжении // Использование и охрана природных ресурсов в России: Спецвыпуск. 2003. № 9-10. - С. 4-5.

274

проблем, имея в виду принципы такого управления. Известно, что авторы таких публикаций чаще всего анализируют совокупность и содержание принципов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. По мнению И.Ф. Панкратова, «управление в области природопользования и охраны природы строится на основе определённых организационно-правовых принципов - основополагающих положений, закреплённых в законодательстве или на его основе выводимых наукой. Можно выделить три группы принципов: принципы - общие для государственного управления в целом во всех сферах, специфически проявляющиеся в управлении в области природопользования и охраны природы...; принципы при-родопользовательской и природоохранительной деятельности, которые входят в содержание управления, являются и его основными направлениями (целевое и комплексное природопользование и охрана, учёт достижений научно-технического прогресса...; принципы хозяйственной деятельности в указанной области...., их называют также экономическими, опосредуемые правом. Строгое соблюдение их - важный резерв улучшения государственного управления в области природопользования и охраны природы»¹. Аналогичная точка зрения высказывается и другими авторами². Более современной выглядит позиция М.М. Бринчука, который указывает: «Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов; наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей

¹ Панкратов И.Ф. Указ. соч. - С. 29.

² См.: Экологическое право России. Учебник. //Под ред. В.Д Ермакова, А.Я. Сухарева... . — С. 155.

275

среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей¹. Думается, что данная точка зрения может быть определённым образом дополнена после всестороннего анализа содержания Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Водный кодекс РФ предусматривает, что государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывается на следующих принципах: устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения охраны окружающей природной среды; сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов); разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования (ст. 69).

При сопоставлении вышеперечисленных принципов обнаруживается, что среди них есть несколько сходных по своему смысловому значению, хотя применяемая для их изложения терминология не совсем одинакова В этой связи ММ. Бринчук подчёркивает, что «принцип сочетания бассейнового и административно - территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в различных формах². В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод³, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озёр. Так, деятельность Москов-

¹ Бринчук ММ. Экологическое право. Учебник. 2-е изд. - М.: Юристь, 2003. - С. 178-179.

Ранее, О.С. Колбасов использовал иную терминологию: «организация управления с учётом не только административно-территориального деления, но и природно-географического районирования страньго. - См.: Колбасов О.С. Экология: политика- право. - С. 178 .... ³ Ныне это бассейновые водные управления Государственной водной службы МПР России.

276

ско_- Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей¹.

На наш взгляд, в содержании указанного принципа более всего отражается специфика эксплуатации именно водных объектов. На данное обстоятельство многократно обращалось внимание в юридической литературе² и водном законодательстве прошлых лет³. Вполне понятно, что указанный принцип реализуется также и при организации государственного управления в области использования и охраны рыбохозяйственных водоёмов⁴ и это в полной мере должно быть учтено в содержании будущего Федерального закона «О водных биологических ресурсах».

Воплощение этого принципа в жизнь даёт возможность более глубоко и полно учитывать нужды и интересы всех участников водохозяйственного комплекса как на стадиях предшествующих собственно водопользованию (планирование, проектирование), так и при регулировании оперативно-хозяйственной деятельности каждого из них. Именно поэтому становится возможным гибкое реагирование на конкретное изменение водохозяйственной обстановки (например, в маловодные годы), что, в конечном счёте, по- , зволяет значительно ослабить остроту противоречивых интересов водополь-

Бринчук М.М. Указ соч. — С. 225.

См.: КенигЕ.Л. О значении, задачах и методах целесообразной постановки государственного водного хозяйства: Водное хозяйство. - М, 1929. С. 43; Дембо Л.И. Указ. соч. - С. 81; Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. - М.: Юридическая литература, 1972. - С. 128-132; Тимофеев Л.А. Принцип комплексного использования водных ресурсов в современном водном законодательстве // Советское государство и право. - 1976. №7. - С. 84-85; Холбоев Х.Б. Бассейновый принцип в механизме правового регулирования использования и охраны вод (по материалам Аральского бассейна). Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 1978. С.13; Тимофеев Л.А. Комплексное использование вод. Правовые вопросы. - Саратов, Изд-во СГУ, 1986. -С. 25 -28 и т.д.

³ См.: Водный кодекс РСФСР от 30 июня 1972 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. №27. Ст. 692; 1980. № 12. Ст. 304; 1985. № 4. Ст. 117.

См.: Положение о Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству. Утверждено постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 37. Ст. 3589. Ныне - Федеральное Агентство по рыболовству — См.: Вопросы Федерального Агентства по рыболовству. Постановление правительства РФ от 7 апреля 2004 г.// СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1475.

277

зователей и свести к минимуму неблагоприятное воздействие водного фактора на экономику.

Осуществление принципа бассейнового управления способствует объединению усилий всех водопользователей по выполнению установленных законодательством правил использования и охраны водных объектов. И хотя зоной деятельности структурных подразделений в отдельных случаях выступает не весь бассейн в целом, а лишь его определённые части, тем не менее, политика единства при использовании и охраны водных объектов в масштабе всего бассейна, учёт интересов различных водопользователей, как правило, осуществляется на практике. В литературе справедливо отмечается значение бассейнового принципа как основы экологического оздоровления водных объектов¹. Жизнестойкость построения систем управленческих органов с учётом принципа бассейнового управления подтверждается и фактами гармонического сочетания их деятельности с деятельностью органов местного самоуправления, направленной на обеспечение комплексного использования и охраны водных объектов. Поэтому выводы авторов о неприемлемости принципа бассейнового управления подвергались справедливой критике и ранее².

О перспективности такой деятельности говорит тот факт, 8 августа 2002 г. принят приказ МНР РФ «О совершенствовании и развитии водохозяйственного комплекса России на основе бассейнового принципа». Его суть состоит в разработке проекта Концепции совершенствования и развития системы государственного управления использования и охраны водных ресур-

¹ См.: Косариков АН. О бассейновом принципе охраны окружающей среды и управления водными ресурсами как части экологической доктрины России (на примере Волжского бассейна) // Использование и охрана природных ресурсов в России. - 2001. № 8. - С. 16-19; Порядин А.Ф. Бассейновый принцип природопользования как основа экологического оздоровления водных объектов // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. - М.: Министерство природных ресурсов РФ, 2003. - С. 242-243.

См.: Козырь М, Волков В. Рецензия на кн.: Атаев М. Государственное управление использованием и охраной вод. Ашхабад. 1982. // Соц. законность. - 1984. № 5. - С.78.

11» *. t О

сов и водохозяйственного комплекса Российской Федерации на основе бассейнового принципа.

Известно, что к Волжскому бассейну традиционно относят территории 39 субъектов Российской Федерации. Поэтому определённые сложности при сочетании бассейнового и административно-территориального принципов государственного управления в области использования и охраны водных объектов возникают в связи с реализацией содержания Указа Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г., которым установлен Перечень федеральных округов¹. Что же получается? Если основная часть поволжских территорий субъектов РФ отнесена данным Указом к Поволжскому федеральному округу (центр - г. Нижний Новгород), то Республика Калмыкия, Астраханская и Волгоградская области входят в состав Северо-Кавказского федерального округа (центр - г. Ростов-на-Дону), а Ивановская, Костромская, Ярославская области - к Центральному федеральному округу (центр - г. Москва). В реальной жизни оказывается, что в «сочетании бассейнового и административно - территориального принципов» акценты перемещаются в сторону (в пользу) административно-территориальных единиц, которые входят в различные федеральные округа, но без учёта интересов Волжского бассейна в целом. По нашему мнению, такие изменения могут отрицательно сказаться на судьбах природопользования в целом и обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, в частности, хотя в литературе высказывались и иные мнения².

М.М. Бринчук отмечает, что разграничение хозяйственно - эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды как принцип проявляется в том, что органы, наделённые контрольно-надзорными

¹ См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

См.: Некрасов СИ. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. -2001. № 11. -С. 5.

Li J

функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов¹. Содержание конкретного принципа «разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования (ст. 69 ВК РФ) и ранее привлекало к себе внимание специалистов², но не утратило своей актуальности и по сей день. Ныне Федеральным законом «Об охране окружающей среды» «запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов» (ч. 5 ст. 65). В современный период в системе Министерства природных ресурсов Российской Федерации образована Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования³. Диссертант высказывается за внесение необходимых корректировок в содержание соответствующих статей ВК РФ. Принцип устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды)⁴ в последние годы выдвигается в число ведущих при организации государственного управления в области использования и охраны водных объектов. Достаточно вспомнить, что цели водного законодательства Российской Федерации реализуются именно на основе данного принципа (ст. 3 ВК РФ). Это - основная идея Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)»⁵. При реализации её подпрограммы - «Водные ресурсы и водные объекты» необходимо решить следующие ключевые проблемы в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов: обеспечение потребностей

¹ См.: Бринчук ММ. Указ. соч. - С. 225 - 226.
См.: КолбасовО.С. Водное законодательство в СССР___ - С. 133; Тимофеев Л.А. Указ. соч. -С. 66.

³ См.: Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования. Постановление
Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1453.

⁴ См.: Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31
августа 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

⁵ Утверждена постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4973.

280

населения и экономики России в водных ресурсах на основе эффективного использования водно-ресурсного потенциала; обеспечение безопасности водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений; предупреждение населения и экономики России в водных ресурсах на основе эффективного использования водно-ресурсного потенциала; обеспечение безопасности водохозяйственных и ликвидация вредного воздействия вод; обеспечение национальных интересов России в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.

Указанные проблемы имеют межотраслевой и межведомственный характер и их решение на территориях бассейнов всех крупных рек России возможно с участием субъектов Российской Федерации и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Уместно заметить, что детальные проработки таких программ подлежат реализации в специальных подпрограммах «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», а также «Возрождение Волги».

Очевидно, что осуществление таких принципов самым тесным образом связано с упорядочением построения систем органов управления в области использования и охраны водных объектов. Такие проблемы постоянно привлекают внимание законодателя¹. Началом административной реформы следует считать Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»². На конференции «Россия в реальном времени» отмечалось, что на реализацию административной реформы потребуется 10 лет³. Думается, настало время для обсуждения по существу современных реформенных процессов, происходящих в системе построения управленческих органов в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества.

¹См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в
2003-2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

² См.: СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

³ См.: Ведомства //Российская газета. - 2003. - 23 нояб.; Смольякова Т. Третьим будешь // Российская газета.
-2004.-11 фев.

281

§ 2. Проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в деятельности органов Министерства природных ресурсов Российской Федерации

Известно, что мнению О. С. Колбасова «обеспечение населения России доброкачественной водой для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд -один из ключевых моментов водохозяйственной политики...»¹, а, следовательно, должно быть положено в основу управленческой деятельности по использованию и охране водных объектов специально ориентированной на это структурой государственных органов. Обращаясь к истории законотворчества в нашей стране, можно убедиться, что, начиная со второй половины XX века, рассматриваемой проблеме уделялось недостаточное внимание².

По мнению диссертанта, началом для анализа следует избрать содержание постановления Совета Министров РСФСР от 6 августа 1960 г. «О ме-pax по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов РСФСР», где предусматривалось: «В целях упорядочения комплексного использования и охраны водных ресурсов РСФСР, а также скорейшей ликвидации загрязнения водоёмов... Совет Министров постановляет:

1. ... организовать Государственный комитет РСФСР по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоёмов на территории РСФСР)»³.

1 Колбасов О.С. Правовые основы хозяйственно-питьевого водоснабжения населения Российской Федера
ции // Государство и право. —1995. J6 4. — С. 68.

² Начальные пуюпы ретроспективных поисков можно отсчитывать и с более ранних времён. Известно, что в
1899 г. было организовано Управление водных путей Министерства путей сообщения, которое просущест
вовало до 1917 г. В 1920 г. появился план ГОЭЛРО, послуживший основой комплексного использования
водных ресурсов страны. В 1921 г. создаётся Главное управление водного хозяйства и мелиорации при
ВСНХ, а с 1922 г. Главводхоз переходит в ведение Наркомзема. В 1946 г. при Министерстве сельского хо
зяйства РСФСР было создано Управление водного хозяйства (Главводхоз) и т.д.

³ См.: СП РСФСР. 1960. № 28. Ст. 133.

282

Однако такая строгая ориентация управленческой деятельности органов указанного Комитета существовала недолго. И причина последующих изменений заключается не только в необходимости корректировки его неудачного названия. В целях улучшения управления в области сельскохозяйственного водоснабжения Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совет Министров РСФСР 11 апреля 1961 г. принимают постановление «Об образовании на базе Государственного комитета по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов и Главного управления водного хозяйства Министерства сельского хозяйства РСФСР Государственного комитета Совета Министров РСФСР по водному хозяйству¹. 30 сентября 1961 г. Совет Министров РСФСР утвердил Положение о Госводхозе РСФСР².

Такая тенденция проявляется в процессе последующих преобразований указанных органов. Для улучшения руководства ирригационными работами, более эффективного использования имеющихся поливных земель, а также быстрейшего ввода в эксплуатацию крупных орошаемых массивов для значительного расширения посевов зерновых, технических и других важнейших сельскохозяйственных культур Бюро-ЦК КПСС по РСФСР и Совет Министров РСФСР своим постановлением от 16 ноября 1963 г. признали необходимым реорганизовать Госводхоз РСФСР в союзно-республиканский государственный производственный комитет по орошаемому земледелию и водному хозяйству ³. Его статус в окончательном виде сформулирован в постановлении Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета Министров РСФСР от 22 апреля 1964 г. В документе отмечалось, что на Госземводхоз РСФСР необходимо дополнительно возложить: «осуществление строительства и эксплуатации осушительных и обводнительных систем и объектов сельскохозяйственного водоснабжения; контроль за использованием осушенных земель колхозами и совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями и организа-

¹См.: СП РСФСР. 1961. № 10. Ст. 38 (далее - Госводхоз РСФСР).

² См.: СП РСФСР. 1961. №27. Ст. 122.

³ См.: СП РСФСР. 1963. № 21. Ст. 137 (далее - Госземводхоз РСФСР).

283

циями, а также осуществление задач по упорядочению использования и охраны водных ресурсов...»¹.

Можно констатировать, что итогами указанных преобразований являются:

а) считавшиеся ранее для данной системы органов основные задачи по
регулированию использования и охраны водных ресурсов, теперь отодвига
ются на второй план, то есть становятся как бы второстепенными, а акценты
смещаются в сторону первоочередного выполнения задач

сельскохозяйственного водоснабжения и мелиорации земель;

б) в рассматриваемый период на органы Госземводхоза РСФСР наряду
с управленческими функциями необоснованно возлагаются и производст
венные (хозяйственные) функции. Такое направление водохозяйственной
политики находит своё отображение и в смене названия ведомства, которое
обозначается уже как Министерство мелиорации и водного хозяйства
РСФСР². Положение о Минводхозе республики было утверждено постанов
лением Совета Министров РСФСР от 4 апреля 1972 г.³.

Значительное влияние на формирование структур органов управления в рассматриваемой области оказало постановление Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1973 г. «Об укреплении государственных органов по регулированию использования и охране вод в РСФСР»⁴. Известно, что взамен ранее существовавших инспекций были образованы 22 бассейновых (территориальных) управления по регулированию использования и охране вод Минводхоза РСФСР и чётко определены районы их деятельности (например, в бассейне р. Волги действовали 4 таких управления). Непосредственно Минводхозом РСФСР 24 мая 1974 г. утверждается Положение о бассейновом (территориальном) управлении по регулированию использования и охране вод. К числу его основных задач были отнесены:

¹ См.: СП РСФСР. 1964. № 3. Ст. 18.

²См.:СПРСФСР. 1966. № 25. Ст. 118 (далее-МинводхозРСФСР).

³ См.: СП РСФСР. 1972. № 5. Ст. 29; 1982. № 17. Ст. 121.

⁴См.: СП РСФСР. 1973. № 22. Ст. 181.

284

а) организация рационального использования вод в народном хозяйстве
при условии первоочередного удовлетворения питьевых и бытовых нужд на
селения, а также охрана их от загрязнения, засорения и истощения;

б) осуществление в установленном порядке контроля за рациональным
использованием вод, за проведением мероприятий по охране водоёмов от
загрязнения, засорения и истощения, а также за работой очистных сооруже
ний и сбросом сточных вод и т.п.

В литературе того периода справедливо указывается на необходимость освобождения органов Минводхоза РСФСР от обязанностей по эксплуатации водных объектов¹. Такое положение снижало эффективность контрольно-надзорной деятельности органов по регулированию использования и охране вод.

Кроме того, объединение в рамках одного ведомства (Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР) функций заказчика программ мелиорации земель и функций стороны, принимающей в эксплуатацию территории мелиорированных земель, отрицательно сказывались на результатах сельскохозяйственного производства и качестве эксплуатируемых земельных участков.

Можно утверждать, что для Минводхоза РСФСР того периода не ставились, как первоочередные, цели обеспечения населения питьевой водой нормативного качества. Показательно, что 11 октября 1986 г. Совет Министров РСФСР принимает постановление «О прекращении работ по переброске части стока северных и сибирских рек», в котором Госагропрому и Мин-водхозу РСФСР поручается направить высвобождающиеся средства и материальные ресурсы на расширение работ по реконструкции оросительных систем в Поволжье»². К сожалению, в документе отсутствует упоминание о

¹ См.: Колбасов ОС. Водное законодательство в СССР. - С. 133; Тимофеев Л.А. Комплексное использование вод. Правовые вопросы. - С.66 и т.д. ². См.: СП РСФСР. 1986. № 25. Ст. 187.

285

выделении необходимых средств на первоочередное обеспечение населения питьевой водой нормативного качества, а, следовательно, оставались забытыми интересы здоровья людей.

В 80-е годы XX века в СССР принимаются важные решения природоохранительного характера¹, был образован союзно-республиканский Государственный комитет СССР по охране природы².

Предусматривалось, что одной из важных целей деятельности Госкомприроды СССР должно стать уменьшение удельных расходов воды в целом по стране к 1995 г. не менее чем на 20 процентов и полное прекращение к 2000 году сброса неочищенных сточных вод во все водные бассейны СССР. Увы, этим планам не суждено было сбыться.

У диссертанта вызывает возражение непоследовательность решений, принимаемых законодателем в рассматриваемый период. ЦК КПСС и Совет Министров СССР в своём постановлении от 19 января 1988 г. «О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов в стране» установили, что оперативный контроль за соблюдением установленных лимитов водопотребления осуществляет Минводхоз СССР, а государственный контроль за состоянием водопотребления, его соответствием общим задачам охраны поверхностных и подземных вод — Госкомприрода СССР³. Никаких разумных обоснований по поводу такого разграничения контрольной деятельности в сфере водопользования между двумя ведомствами не приводилось.

Осознание многоплановости проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества подтолкнуло законодателя в этот период вновь возвратиться к варианту формирования органов управления, которые

². См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 27. Ст. 479; СП СССР. 1987. № 32. Ст. 112; СП СССР. 1987. № 31. Ст. 109; СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14 (далее Госкомприрода СССР); Ведомости Верховного Совета СССР. 1989. № 25. Ст. 487. и т.д.

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1989. №. 25. Ст. 487. ³См.: СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14. ³ См.: СП СССР. 1988. № 7. Ст. 17.

9ЯА

существовали в 60-х годах. В связи с этим постановлением Совета Министров РСФСР от 13 августа 1990 г. было признано необходимым организовать Комитет по водному хозяйству при Совете Министров РСФСР¹.

В последующие годы судьба управленческих органов в рассматриваемой области тесно увязывается с теми преобразованиями, которые осуществляются в России в отношении управленческих структур в области охраны окружающей среды. Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 марта 1993 г. в целях совершенствования государственного управления в области водного хозяйства, улучшения водоснабжения населения, экологического состояния водных объектов и во исполнение Указа Президента РФ от 30 сентября 1992 г.² признано целесообразным:

1. Образовать Комитет по водному хозяйству при Совете Министров -
Правительстве Российской Федерации на базе Комитета по водным ресурсам
Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

2. Возложить на Министерство охраны окружающей среды и природ
ных ресурсов Российской Федерации координацию деятельности Комитета
по водному хозяйству при Совете Министров — Правительстве РФ по вопро
сам, относящимся к компетенции Министерства по охране окружающей
природной среды и природных ресурсов РФ³.

На данный Комитет возлагались следующие функции:

а) государственное управление в области водного хозяйства, воспроиз
водства, охраны водных ресурсов и восстановление водных объектов, обес
печение на этой основе населения и народного хозяйства качественной во
дой;

б) организация эксплуатации и строительства водохранилищ, гидроуз
лов комплексного назначения и других объектов водного хозяйства, прове
дение противопаводковых и водоохранных мероприятий;

¹См.: СП РСФСР. 1990. № 19. Ст. 144.

² См.: САППРФ. 1992. № 14. Ст. 1091.

³ См.: СЗ РФ. 1993. № 11. Ст. 943.

287

в) координация водохозяйственной деятельности, бассейновое регулирование использования водных ресурсов и т.д.¹.

Постановлением Совета Министров от 26 июня 1993 г. утверждается Положение о Комитете по водному хозяйству при Совете Министров — Правительстве РФ², который является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации государственное управление в области водного хозяйства. В то же время Роскомвод в соответствии с возложенными на него задачами организует эксплуатацию крупных водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных гидросооружений. На наш взгляд, придание Роскомводу определённых хозяйственных функций в тот период было нецелесообразным.

Указанное обстоятельство не было учтено в Положении о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству, утверждённом постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г.³. Примечательно, что деятельность Роскомвода и подведомственных ему органов, координировалась Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами в пределах их компетенции. Кроме того, Роскомвод во взаимодействии с органами Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов РФ и Министерства экономики РФ разрабатывал в установленном порядке проекты государственных целевых программ водообеспечения населения и народного хозяйства, рационального использования, охраны и восстановления водных ресурсов и водных объектов, проведения противопаводковых, берегозащитных и других водохозяйственных мероприятий.

См.: Постановление Совета Министров РФ от 5 апреля 1993 г. «Вопросы Комитета по водному хозяйству при Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1993. № 15. Ст. 1283.

² См.: СЗ РФ. 1993. № 27. Ст. 2525 (далее -Роскомвод).

³ См.: СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 786; № 18. Ст. 2087.

288

Особое внимание рассмотрению таких проблем уделяет Водный кодекс РФ 1995 г. Здесь предусматривается, что специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обеспечивает рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 73 ВК).

Основными функциями специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда являются: планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учёта поверхностных и подземных вод; проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон; осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов; подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов; осуществление иных функций, на-

289

правленных на рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов (ст. 74 ВК).

Очевидно, что практически все перечисленные функции имеют отношение к выполнению задач обеспечения населения питьевой водой нормативного качества но, к сожалению, прямого упоминания об этом ст. 74 ВК РФ даже не содержит.

Распоряжением Правительства РФ от 27 января 1996 г. был утверждён План подготовки проектов законодательных и других нормативных правовых актов, необходимых для реализации Водного кодекса Российской Федерации¹. По нашему мнению, должны были готовиться проекты нормативных актов не только для реализации, но и для развития содержания статей ВК, в т. ч. и в целях совершенствования управленческой деятельности. Но, как показали дальнейшие события, законодатель в новых условиях независимости России постепенно возвращается к практическому утверждению идеи концентрации регулирования отношений природопользования в рамках одного ведомства, когда был создан Государственный комитет СССР по охране природы.

Обсуждаемые недостатки содержания ст. 74 ВК РФ были восполнены в Положении о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утверждённом постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г.². Здесь предусматривалось, что основными задачами МПР РФ являются:

1) разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;....

7) обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах на основе рационального использования, охраны и восстановления

¹ См.: СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 490.

² См.: СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.

290

водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов и т.д.

В соответствии с возложенными на него задачами, МПР России в области управления использованием и охраной водного фонда: ... разрабатывает в установленном порядке проекты государственных целевых программ по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, водообеспечению населения и объектов экономики, а также государственные программы по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод, участвует в разработке государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации; устанавливает по согласованию с Госкомэкономикой РФ лимиты водопользования (водопо-требления и водоотведения) по водным объектам, отнесённым к федеральной собственности; оформляет, выдаёт и регистрирует в установленном порядке лицензии на водопользование, регистрирует договоры на пользование водными объектами, согласовывает места размещения объектов и производства всех видов работ на водных объектах и их водоохранных зонах. Согласовывает предоставление водных объектов для вылова (добычи) водных биоресурсов при осуществлении промышленного рыболовства, а также при организации любительского и спортивного рыболовства; обеспечивает составление водохозяйственных балансов и разработку схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; организует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов, находящихся в федеральной собственности на основе утверждённых программ, прогнозов и водохозяйственных балансов; организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации,.осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими ор-

291

ганизациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, поднадзорных Министерству топлива и энергетики Российской Федерации, Министерству транспорта и Федеральному горному и промышленному надзору России, а также гидротехнических сооружений, полномочия на осуществление надзора за которыми, переданы органам местного самоуправления; обеспечивает в установленном порядке разработку и осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению хозяйственной деятельности в пределах этих зон; устанавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ режим наполнения и сработай водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, утверждает правила эксплуатации и правила использования водных ресурсов водохранилищ, осуществляет контроль за их соблюдением; организует во взаимодействии с заинтересованными федеральными исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ разработку и выполнение мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод, аварийного загрязнения вод, регулирует использование паводкоопасных территорий; организует и обеспечивает наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод, в том числе радиоактивного; осуществляет в установленном порядке ведение государственного учёта поверхностных и подземных вод, государственного водного кадастра и государственного мониторинга водных объектов, а также формирование и ведение Российского регистра гидротехнических сооружений; готовит во взаимодействии с соответствующими федеральными органами исполнительной власти предложения по определению порядка установления и взимания платы за пользование водными объектами и предельных ставок платежей и т.д.

Думается, что российская система государственного управления в области использования и охраны водных объектов должна учитывать опыт ев-

292

ропейских стран. Известно, что руководящим принципам Директивы по воде в наибольшей степени соответствует система управления во Франции¹. Такая система, по мнению В. М. Вильдяева, включает в себя федеральный, межре-гиональный, бассейновый, территориальный и муниципальный уровень .

Федеральный уровень должен быть представлен соответствующим структурным подразделением Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Кроме того, В.М. Вильдяев предлагает собственный вариант структуры Водной службы указанного министерства³.

Указом Президента от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» с целью формирования эффективной структуры таких органов Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды был упразднён с передачей его функций Министерству природных ресурсов Российской Федерации⁴, которое является специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда⁵.

13 июля 2000 г. издаётся Приказ МПР РФ «О структуре центрального аппарата Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и приложение «О территориальных органах Министерства природных ресурсов Российской Федерации».

Что касается структурных подразделений центрального аппарата МПР России, которые в тот период времени должны были реализовывать указанные функции, то к ним относилась и Государственная водная служба. Разу-

¹См.: Натальчук СМ. Мировой опыт применения водного законодательства // Природные ресурсы России:
управление, экономика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. - С. 32-42.

² См.: Вильдяев В.М. Водные ресурсы как объект управления // Экология и жизнь. —1999. № 1. - Ст. 42.

³ См.: Там же.

⁴ См.: СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; № 39. Ст. 3586; № 49. Ст. 4792; 2001. №'43. Ст. 4071; № 45. Ст. 4251;
2002. № 18. Ст. 1750; 2003. № 12. Ст. 1099.

⁵ См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Утверждено постановлени
ем Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

293

меется, Государственная водная служба являлась самостоятельным структурным подразделением в общем блоке как Департаментов природных ресурсов по федеральным округам, так и территориальных органов МПР России в субъектах Российской Федерации.

В связи с этим представляется весьма важным ответ на вопрос, а соответствуют ли указанные структуры и выполняемые ими задачи основным принципам государственного управления в области использования и охраны водных объектов, о которых гласит ст. 69 ВК РФ?

Думается, что однозначного ответа ожидать не приходится. Во-первых, если структуры построения органов МПР России и задачи их деятельности рассматривать с позиций принципа сочетания бассейнового и административно-территориального принципов, то диссертант вправе дать положительный ответ. В МПР России намечено реально перейти в ближайшее время на управление водными ресурсами по бассейновому принципу, уточнив зоны деятельности бассейновых водных управлений¹.

Совсем иной результат получится после анализа указанной ситуации по поводу разграничения функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования. Как ранее, так и в современный период, его органы МПР России частично могут быть задействованы в эксплуатации водохозяйственных систем и водохранилищ, хотя «запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов» (ч. 5 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Видимо, не стал случайностью тот факт, что в приказе МПР России от 21 мая 2001г. «О реализации Плана действий (первоочередных мер) по совершенствованию управления и контроля в области охраны окружающей природной среды на 2001 г. предусматривалось: «исключить совмещение

¹ См.: Васильченко Е. Губернаторов выведут на частную воду. Дискуссии вокруг проекта Водного кодекса продолжаются //Российская газета. — 2004. - 19 марта.

294

функций государственного управления и производственно-хозяйственной деятельности в природоохранных органах (п.4)».

1 октября 2001 г. был издан приказ МПР России «О структуре центрального аппарата Министерства природных ресурсов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 14 января 2002 г.), согласно которому в Государственную водную службу (Росводресурс) входили:

1. Государственная водная служба центрального аппарата, возглавляемая первым заместителем министра — руководителем государственной водной службы, в следующем составе:

а) Управление водного хозяйства, в которое входят: отдел оперативно
го регулирования режимов водохозяйственных систем; отдел нормативно-
технического обеспечения режимов использования водных ресурсов; отдел
эксплуатации водохозяйственных систем и водоохранных зон; отдел надзора
за безопасностью гидротехнических сооружений и противопаводковых ме
роприятий);

б) Управление бассейнового планирования, в которое входят: отдел
планирования водохозяйственной деятельности; отдел схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов, программ и водохозяйственных
балансов; отдел бассейновых соглашений; отдел анализа проблем рацио
нального использования водных ресурсов);

в) Управление водных ресурсов, в которое включены: отдел государст
венного мониторинга, учёта и государственного водного кадастра; отдел
нормирования водопользования и качества вод; отдел трансграничных вод;
отдел морского водопользования, отдел охраны окружающей среды и обес
печения экологической безопасности;

г) Управление ресурсов подземных вод, геоэкологии и мониторинга
геологической среды, в которое включены: отдел формирования и прогноза
ресурсного потенциала подземных вод; отдел геоэкологии и мониторинга
геологической среды; отдел мониторинга подземных вод.

295

2. 16 бассейновых водных управлений (Амурское, Ангаро-Байкальское,
Верхне-Обское, Верхне-Волжское, Донское, Двинско-Печёрское, Енисей
ское, Западно-Каспиййское, Колымское, Кубанское, Ленское, Московско-
Окское, Нижне-Обское, Нижне-Волжское, Невско-Ладожское, Уральское).

3. Водные службы Главных управлений (управлений) природных ре
сурсов и охраны окружающей среды по территориям субъектов Российской
Федерации¹.

Думается, что этот вариант структуры Государственной водной службы МПР России не отвечает требованиям такого принципа управления в области использования и охраны водных объектов как «разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственной деятельности» (ст. 69 ВК РФ).

Где же выход? Думается, есть смысл прислушаться к содержанию Парламентского запроса от 12 июля 2001 г., адресованного Председателю Правительства РФ «О принятии мер по улучшению положения дел в сфере водного хозяйства», в котором предусматривается: «Требуется комплексный подход к специфическим вопросам управления водохозяйственной деятельностью. Реальный выход состоит в создании государственного органа, уполномоченного на принятие мер по улучшению положения в сфере водного хозяйства.

В связи с этим Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации просит... рассмотреть вопрос о возможности образования указанного федерального органа исполнительной власти и внести соответствующее предложение Президенту РФ»². 21 марта 2002 г. состоялись парламентские слушания по теме «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения».

¹См.: Приказ МПР России от 26 февраля 2002 г. «О структуре территориального управления Министерства
природных ресурсов Российской Федерации».

² См.: СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3118.

296

Нельзя не согласиться также с мнением В.М. Вильдяева о том, что «рассматриваемая управленческая структура должна быть защищена от периодических реорганизаций в верхних эшелонах власти и влияния личностного фактора. В противном случае все мы станем очевидцами окончательного развала системы управления водным хозяйством России ... »\

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. « О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»² и постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» установлено, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства РФ по следующим вопросам обсуждаемой темы:...

в) использование и охрана водных объектов;

г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплекс
ного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за ис
ключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их
безопасности³.

У диссертанта вызывает возражение содержание некоторых ведомственных документов бывшего МПР РФ. В частности, Приказом данного Министерства от 10 июня 2002 г. было утверждено Положение о государственной водной службе Министерства природных ресурсов Российской Федерации (Росводресурс МПР России). К сожалению, в перечне её задач не указы-

1 Вильдяев ВМ. Указ. соч. - С.48.

² См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

³ См.: СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1452.

297

валась такая задача, как - удовлетворение потребностей населения Российской Федерации в питьевой воде нормативного качества, без выполнения которой всё остальное становится просто ненужным!

В современный период Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов.

Федеральное агентство водных ресурсов находится в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Основными функциями агентства водных ресурсов являются:

а) обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рацио
нальному использованию, восстановлению и охране водных объектов, пре
дупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

б) предоставление права пользования водными объектами, находящи
мися в федеральной собственности;

в) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем ком
плексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений,
находящихся в ведении Агентства, обеспечение их безопасности;

г) разработка в установленном порядке схем комплексного использова
ния и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов и составление
прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и ох
раны водных ресурсов;

д) обеспечение разработки и осуществления противопаводковых меро
приятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных
зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению за
грязнения вод;

е) оказание государственных услуг по предоставлению информации,
связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в
федеральной собственности;

298

ж) ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами, государственного водного кадастра и Российского регистра гидротехнических сооружений, осуществление государственного мониторинга водных объектов, государственного учёта поверхностных и подземных вод и их использования¹.

Можно констатировать, что в процессах перемен, произведённых в правовом статусе Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Федерального агентства водных ресурсов этого министерства, проблемам обеспечения населения Российской Федерации питьевой водой нормативного качества в очередной раз не уделяется должного внимания.

§ 3. Участие федеральных органов по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в обеспечении питьевых и хозяйственно-бытовых потребностей населения

Отдельные аспекты указанной темы диссертантом уже рассматривалась, при обсуждении проблемы обеспечения качества жизни в условиях осуществления централизованного водоснабжения населения в Российской Федерации. Современная роль органов бывшего Госстроя России в решении задач обеспечения населения питьевой водой нормативного качества принадлежала им не всегда. Указанная задача в 1919 г. была возложена на Центральный комитет водоохранения² и научно-технический отдел ВСНХ³. В 1921 г. налаживается система органов коммунального хозяйства⁴. В 1949 г. по решению Правительства СССР соз-

См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. «Вопросы Федерального агентства водных ресурсов» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1461.

² См.: СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 45.

³ См.: СУ РСФСР. 1919. № 19. Ст. 233. агентства водных ресурсов» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1461.

⁴ См.: Кутырин И.М. Из истории организации охраны водных ресурсов страны//Водоснабжение и сани
тарная техника. - 1991. № 2. - С. 4-5.

299

по решению Правительства СССР создаётся специализированный орган -Оргводоканал Министерства коммунального хозяйства РСФСР¹ и т.п.

Даже во второй половине XX века, ни о каком совмещении выполнения функций строительства и оказания коммунальных услуг в рамках одного и того же республиканского ведомства в РСФСР не могло быть и речи. Такие выводы можно сделать при анализе правовых основ деятельности, возлагаемой на следующие органы исполнительной власти РСФСР образца 70-х годов прошлого столетия: а) Государственный комитет РСФСР по делам строительства²; б) Министерство строительства РСФСР³;

в) Государственный комитет Совета Министров РСФСР по делам строительства⁴. В нормативных актах о статусе указанных ведомств достаточно подробно излагаются их функции, но только в области строительства. В тот период задачи оказания коммунальных услуг возлагались на Министерство коммунального хозяйства РСФСР⁵.

Сама идея о взаимоувязанности решения проблем строительства и оказания коммунальных услуг, включая и обеспечение населения питьевой водой нормативного качества, находила своё подтверждение в республиканском законодательстве того периода, но только для регионального уровня. В частности, предлагалось: на местах рассмотреть вопросы об экономической целесообразности использования питьевой воды для производственных

См.: Порядин А.Ф. Закрытое акционерное общество «Росводоканал»: страницы истории // Водоснабжение и санитарная техника. -1999. № 6. - С. 3.

См.: Положение о Государственном комитете РСФСР по делам строительства. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 27 января 1960 г. // СП РСФСР. 1960. № 10. Ст. 41 (далее - Госстрой РСФСР).

См.: Положение о Министерстве строительства РСФСР. Утверждено постановлением Правительства РСФСР от 4 июля 1963 г. // СП РСФСР. 1963. № 12. Ст. 87.

См.: Положение о Государственном комитете Совета Министров РСФСР по делам строительства. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 30 июля 1968 г. // СП РСФСР. 1968. № 13. Ст. 71.

См.: Положение о Министерстве коммунального хозяйства РСФСР. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 31 декабря 1968 г. // СП РСФСР. 1969. № 1. Ст. 21.

*5ЛЛ

нужд; провести мероприятия по сокращению потребления такой воды промышленными предприятиями из городских водопроводов и по увеличению за счёт этого отпуска воды населению¹.

Правовое закрепление указанной идеи для управленческих структур было осуществлено в Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства РСФСР². В документе указывалась и задача надлежащего «коммунального обслуживания населения», но ничего конкретного по поводу регулирования отношений по обеспечению населения питьевой водой нормативного качества не предусматривалось.

Применительно к рассматриваемой проблеме более ясные и чёткие цели определялись в постановлении Совета Министров РСФСР от 30 июня 1987 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в РСФСР» (в ред. постановления Правительства РФ от И мая 1993 г.). В данном нормативном правовом акте на Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и Госстрой РСФСР возлагалась ответственность за обеспечение научно-технического прогресса в жилищно-коммунальном хозяйстве республики³.

Значительно большее внимание деятельности этих ведомств в области улучшения питьевых и бытовых нужд населения уделяется в постановлении Совета Министров РСФСР от 15 февраля 1988 г. «О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов в РСФСР». Здесь, в частности, предлагается обеспечить в коммунальном хозяйстве - повышение технических условий эксплуатации систем водоснабжения, их реконструкцию, оснащение прогрессивными видами оборудования, средствами учёта и контроля расходования воды в жилых, общественных зданиях и коммунально-бытовых предприятиях. Резко улучшить структуру расхода воды на хозяйст-

См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 30 января 1967 т. «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства» // СП РСФСР. 1967. № 27. Ст. 151.

² См.: Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1974 г. // СП РСФСР. 1974. № 8.
Ст. 42 (далее - МЖКХ РСФСР).

³ См.: СП РСФСР. 1987. № 12. Ст. 88; СЗ РФ. 1993. № 39. С. 3620.

301

венно-питьевые и производственные нужды. Добиться сокращения удельного расхода воды на коммунальные нужды не менее чем на 15 процентов задачей¹.

После провозглашения независимости России Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства, созданный постановлением Правительства от 2 февраля 1993 г., выступил в качестве головного органа федеральной исполнительной власти, осуществляющего только межотраслевое регулирование в деятельности архитектуры и строительства².

Иные подходы просматриваются при определении законодателем правового статуса органов Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике, образованного постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1997 г.³ Предусматривается, что Госстрой РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры, градостроительства и промышленности строительных материалов.

Очевидно, что возникла новая ситуация, когда система органов Госстроя России наделяется функциями осуществления государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства И такая функциональная перестройка деятельности органов указанного ведомства произошла, по нашему мнению, отнюдь не случайно.

¹ См.: СП РСФСР. 1988. № 7. Ст. 26.

См.: Положение о Государственном комитете Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства. Утверждено постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. // САГШ РФ. 1993. № 6. Ст. 487.

См.: Положение о Государственном комитете Российской Федерации по жилищной и строительной политике. Утверждено постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. /У СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5805 (далее - Госстрой РФ).

Дело в том, что для России последнее десятилетие XX века связано с проведением жилищно-коммунальной реформы и участию в ней органов Госстроя РФ отводится немалое место. Началом для проведения реформенных мероприятий следует считать принятие следующих нормативных правовых актов: а) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июня 1991 г.¹; б) «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г.²; в) Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства³. Всего за истекшее (минувшее) десятилетие в этой сфере было принято около 230 нормативных правовых актов⁴. В числе основных способов достижения указанных целей рассматривается совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве⁵.

Правительство РФ постановлением от 25 января 1999 г. утверждается Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству, архитектуре и жилищной политике⁶. При его анализе выясняется, что указанное Положение никаких существенных изменений правового статуса органов данного ведомства не предусматривает, за исключением лишь некоторых «косметических» изменений в названии Комитета. В связи с этим привлекает внимание высказывание Председателя Госстроя РФ Е.В. Баси-на, сделанное именно в этот период: «За последние годы ни одна отрасль не подвергалась таким многочисленным, а зачастую и необоснованным преобразованиям как наша. В результате нерационально расходовались значитель-

¹См.: ВВС РФ. 1991. №28. Ст. 959; 1993. №2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. №16. Ст. 1864.

² См.: ВВС РФ. 1993. №3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 197; 1999. № 7. Ст. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст.
3485; 2003. №19. Ст. 1750.

³ См.: СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2568 (далее - Концепция).

См.: Шамузафаров А.П1 Реформированию отрасли альтернативы нет // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 7. - С. 12.

См.: Там же. ⁶ См.: СЗ РФ. 1999. № 5. С. 682 (далее - Госстрой РФ).

303

ные ресурсы и нам вместо того, чтобы двигаться вперёд, приходилось навёрстывать упущенное»¹.

Тем не менее, представляют интерес правовые основы участия структурных подразделений и центрального аппарата Госстроя РФ в решении проблем обеспечения населения питьевой водой нормативного качества.

Известно, что в зависимости от предназначения коммунальных услуг следует различать три типа коммунальной деятельности:

а) к первому следует отнести услуги, адресованные всем жителям по
селений, а не отдельному конкретному человеку. Они составляют общие по
требности населения и имеют общественный характер. К числу таких услуг
относятся содержание и эксплуатация дорог, улиц, площадей, озеленение,
освещение и т.п.;

б) второй тип коммунальных услуг связан с обслуживанием жилых
зданий и прилегающих к ним территорий, а также мест общего пользования
внутри зданий (лестничные клетки, лифты, мусоропроводы, чердаки, подва
лы) и т.д.;

в) третий тип коммунальных услуг предназначен для удовлетворения
индивидуальных потребностей. Это услуги, оказываемые в квартирах. К их
числу относится подача холодной и горячей воды, водоотведение, подача га
за, телефонная связь и т.п. Несмотря на индивидуальную форму потребления
услуг третьего типа, они, в сущности, также являются общественными. Их
общественный характер обусловливается организацией коммунального об
служивания в форме централизованных систем инженерного оборудования
городов и других поселений².

Примечательно, что в Положении о Госстрое РФ в рассматриваемый период довольно много внимания уделено вопросам регулирования жилищ-

Басин Е.В. Строительство и жилищно-коммунальный комплекс в условиях рынка// Жилищное и коммунальное хозяйство. - 1999. № 4. - С. 2.

См.: Таги-Заде. Ф.Г. Должны были выиграть все, но........ // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 1999.

№6.-С. 6-7.

•

304

но-коммунальной сферы в целом, но нет никаких конкретных указаний о задачах упорядочения водоснабжения населения. Хотя в центральном аппарате данного ведомства имелось пять (!) структурных подразделений, руководящих жилищно-коммунальным хозяйством: управление жилищно-коммунальной сферой; управление по реформированию жилищно-коммунального хозяйства; управление жилищной политики; управление ценообразования и смет; жилищная инспекция¹.

Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, в которых предусмотрено, что разъяснения о применении указанных Правил даёт Госстрой РФ² (точнее, Управление жилищно-коммунального комплекса России Госстроя РФ, которое находится в стадии ликвидации, а создаваемое взамен новое структурное звено имеет только название - Управление коммунальной энергетики и городского хозяйства)³.

Казалось бы, что именно с этого момента тенденция укрепления правовых основ деятельности органов Госстроя РФ в сфере выполнения жилищно-коммунальных услуг в целом и обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, в частности, будет продолжена. Вероятно, что такая идея была положена в основу очередных преобразований в рамках этого ведомства, когда постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. было утверждено Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу⁴. Из его

См.: Назаренко М. Реформировать - не строить // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 1999. № 5. - С. 11. ² См.: СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1028.

Руководитель этого управления заявил, что: «Госстрой не может проконтролировать региональные ЖКХ и не может заставить их отремонтировать теплосети. Они не подчиняются ни одному федеральному министерству. В крайнем случае - губернатору. А тот - уже самому президенту. А это беда всей России - сломали вертикаль власти!» - Кактурская М. Отморозки // Аргументы и факты. - 2003. № 3. - С. 6. ⁴ См.: СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864; 2003. № 30. Ст. 3072.

305

содержания следует, что в перечень основных задач Госстроя России, которые имеют отношение к обсуждаемой теме, входят:

1. Осуществление межотраслевой координации и функционального ре
гулирования деятельности в области строительства, архитектуры, градо
строительства, жилищной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, про
изводства строительных материалов, конструкций и деталей;

2. Контроль за реализацией конституционных прав граждан на жилище
на доступных условиях... .

Диссертант поддерживает правильность и своевременность постановки таких задач. Но наряду с этим было бы целесообразным, по нашему мнению, включить сюда и дополнение «об обеспечении прав граждан на необходимое количество воды нормативного качества». Тем более, что Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации, в разработке и реализации которых органы Госстроя России играют немаловажную роль, предусматривают, что централизованные системы коммунального водоснабжения, являющиеся важнейшими системами жизнеобеспечения, предназначены для хозяйственно-питьевого водоснабжения населения, производства пищевой продукции и пожаротушения;

3. Координация деятельности органов исполнительной власти субъек
тов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реформи
рованию жилищно-коммунального хозяйства... .

Очевидно, что законодатель наделяет современный Госстрой России значительно большими, чем ранее, полномочиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства в целом, но при фактическом отсутствии регламентации оказания коммунальных услуг третьего типа (включая и водоснабжение населения). Предполагалось, что при соответствующей корректировке правого статуса органов данного ведомства, принимаемые ими нормативные правовые акты, будут приобретать ещё большую весомость и значимость. В частности, это касается Правил технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утверждённых прика-

306

зом Госстроя России от 30 декабря 1999 г.¹. Однако, по горькому признанию руководителей данной отрасли «кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса связано с его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением. Система управления в целом и деятельность предприятий характеризуются высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищных и коммунальных услуг, а также их рационального потребления. Всё это привело к высокой степени износа основных фондов, большим потерям энергии, воды и других ресурсов, низкому качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Содержание системы жилищно-коммунального хозяйства в его нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы»².

Обстоятельный анализ данной ситуации изложен в Подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 -2010 годы», утверждённой постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г.³.

Организация управления реализацией подпрограммы и контроль за ходом её реализации возлагается на Госстрой России, который осуществляет свои функции во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России, Минэнерго России, Минимущество России, Минтруд России), органами ис-

Целью этих Правил является создание условий по обеспечению потребителей доброкачественной питьевой водой как одного из факторов санитарно-эпидемиологического благополучия, предотвращения поступления во внешнюю среду недостаточно очищенных сточных вод, обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения, повышения эффективности, надёжности и качества работы систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, улучшения организации управления и эксплуатации этих систем. - См.: Официальное издание. Госстрой РФ. - М: ГУЛ ЦПП, 2002.

² Чернышов ЛН. Реформа городского коммунального хозяйства в России // Водоснабжение и санитарная
техника. - 2001. № 7. - С. 5.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4622.

307

полнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Затраты на модернизацию жилищно-коммунального комплекса в ос
новном ориентированы на проведение работ по реконструкции и обновле
нию систем жизнеобеспечения населения населённых пунктов (систем теп
лоснабжения, водоснабжения и водоотведения). Общая потребность в затра
тах на модернизацию сетевого хозяйства и генерирующих мощностей тепло
снабжения, а также на модернизацию систем водоснабжения и канализации
составит 510, 47 млрд. рублей. В тех случаях, когда бюджет не в состоянии
профинансировать программу модернизации объектов водоснабжения и ка
нализации, такая работа может быть продолжена за счёт средств Междуна
родного банка реконструкции и развития (МБРР) по проекту «Городское во
доснабжение и канализация». Его реализация будет вестись в 14 регионах
страны¹. v

В результате реализации подпрограммы будут обеспечены повышение эффективности, качества жилищно-коммунального обслуживания, надёжность работы инженерных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания, социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Как отмечается в литературе, период проведения реформ в жилищно-коммунальной сфере будет этапом бурного развития законодательства как в Российской Федерации, так и её субъектов². Сейчас для обеспечения ускоренного перехода к дифференцированной оплате жилищно-коммунальных услуг населением внесены изменения в статью 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»³. Действующий Жилищный кодекс РФ

¹ См.: Мащенко О.И. Нужны не разрушительные, а созидательные реформы. // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2001. № 8. - С. 15.

См.: Фаршатов И. Жилищно-коммунальная реформа: планы и реальность // Хозяйство и право. — 1998. № 9. - С. 57-62.

³ См.: ВВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗРФ. 1996. J6 3. Ст. 147; 1997. № п. Ст. 1913; 1999. № 7. Ст. 876; № 25. Ст. 3042, № 28. Ст. 3485; 2002. № 52. Ст. 5135; 2003. № 19. Ст. 1750.

308

уже не отвечает современному уровню правовых требований к регулированию отношений в данной отрасли¹, поэтому целесообразно принятие нового Кодекса.

Но главное, как отмечают специалисты, состоит в том, что до сих пор не наведён порядок в управленческих структурах. Как отмечает Ф.Г. Таги-Заде, такая важная отрасль социальной сферы, какой является жилищно-коммунальное хозяйство, не имеет своего федерального органа и это является дестабилизирующим фактором². Аналогичные взгляды высказывает С. Назаренко³.

Ретроспективный анализ формирования отрасли, которую возглавляет современный Госстрой России, показывает, что проблемы жилищно-коммунального хозяйства в целом и обеспечение населения питьевой водой нормативного качества, в частности, всегда оставались второстепенными задачами в его деятельности⁴. Например, 15 января 2001 г. Приказом Председателя Госстроя России было утверждено Положение об Управлении инженерной инфраструктуры Госстроя. Основными задачами данного структурного подразделения являются: «обеспечение во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления государственной политики в области устойчивого функционирования коммунальной инфраструктуры городов и других поселений и качества обслуживания потребителей; разработка нормативно-правовой, организационно-экономической и технической базы функционирования коммунальных служб (водоснабжения и водоотведения, энергообеспечения, энергоресур-

Утверждён Законом РФ от 24 июня 1983 г. (в ред. Закона РФ от 28 июня 1998 г.), (с изм. и доп. от 17 апреля 2001 г.). -Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 326. Ст. 883; СЗРФ. 1995. № 5. Ст. 346; 1998. № 13. Ст. 1467; 2001. № 17. Ст. 1647.

См.: Таги-Заде Ф.Г. О задачах новой тарифной политики в коммунальном хозяйстве //Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 12. - С. 6.

См.: Назаренко С. Будут города - стражи // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 3. - С. 5.

4 См.: Назаренко М. Отстаивать интересы отрасли (беседа с депутатом Государственной Думы О.И. Ма-

щенко). // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 8. - С. 4.

309

сосбережения), внешнего благоустройства, промышленного цветоводства и декоративного растениеводства, коммунально-бытовых услуг и ритуального обслуживания населения) и ФГУП «СК Радон» в рыночных условиях; организация работ по энергоресурсосбережению в жилищно-коммунальном хозяйстве; регулирование естественных локальных монополий в коммунальном хозяйстве; обеспечение устойчивой работы федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Госстроя России; оказание организационной и методологической помощи субъектам Российской Федерации в реализации программ развития коммунального комплекса, энергоресурсосбережения, оснащения объектов приборами учёта и регулирования потребления энергоресурсов и воды; информационное обеспечение по вопросам повышения устойчивости коммунальных систем жизнеобеспечения, предоставления населению коммунальных услуг, энергоресурсосбережения в коммунальном хозяйстве, радиационной безопасности населения, подготовки специалистов в этой области; сопровождение Государственных целевых программ: «Энергосбережение России на 1998 - 2005 годы» с подпрограммой «Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве»; «Улучшение ритуального обслуживания населения»; «Обеспечение населения питьевой водой и первоочередные мероприятия по ее реализации»; Осуществление государственной инвестиционной политики в коммунальном хозяйстве и содействие привлечению инвестиций в развитие и модернизацию коммунальной инфраструктуры, включая кредиты зарубежных инвесторов».

По мнению специалистов, деятельность Госстроя России сводилась к реформированию отрасли, а реформы — к повышению квартплаты и стоимости жилищно-коммунальных услуг¹. Такая ситуация в практическом плане приводит к тому, что в Государственной Думе при формировании бюджета

См.: Таги-Заде Ф.Г. Указ. соч. — С. 6; Примечательно, что некоторые участники 1-го Всероссийского форума по проблемам жилищно-коммунального хозяйства «Стратегия развития жилищной и коммунальной сфер в XXI веке» окрестили Госстрой России - «Госразрухой». - См.: Золотухин В., Матузов Г. Эффект «Госразрухи».- // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 6. - С. 9.

310

на очередной год некому поддерживать требуемые на нужды отрасли целевые и в то же время крайне необходимые капиталовложения. Поэтому приоритетами становятся нужды Субъектов Российской Федерации. Так, для Саратовской области - это разработка и строительство подземных водозаборов. Использование подземных источников снимет дефицит водоснабжения населения в городах области, значительно улучшит качество питьевой воды и позволит снизить затраты на её подготовку и транспортировку¹.

Ныне руководители Госстроя РФ считают, что «без коренной реформы самой отрасли не обойдёшься. Пора выстраивать внутри её жёсткую вертикаль. При этом в каждом регионе должна работать жилищная инспекция, которая станет контролировать подготовку территории к зиме»².

На наш взгляд, остаются непонятными причины современных провалов систем водоснабжения в тех регионах, где жилищные инспекции существуют многие годы.

Можно поддержать высказанное в литературе предложение о возрождении существовавшего ранее Министерства жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации³. Не лишено здравого смысла и суждение об организации (сформировании) Министерства по жизнеобеспечению Российской Федерации⁴.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁵ Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу преобразуется. Его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности передаются Федераль-

См.: Назаренко М. В режиме выживания (беседа с депутатом Государственной Думы СИ. Коргуновым). // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2001. № 1. - С. 5.

Семёнова И., Федосенко В. Госстрой провёл коммунальный смотр // Российская газета. - 2003. - 6 фев.

См.: Ильяной Р.Н. О правовом вакууме сферы жизнеобеспечения. // Жилищное и коммунальное хозяйство. -2000. №6. -С. 10.

⁴ См.: Золотухин В., Матузов Г. Указ. соч. - С. 10. ³ См.: СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

311

ному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации¹, а функции по контролю и надзору - Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет Правительство РФ².

Разумеется, диссертант ратует за то, чтобы в нормативных правовых актах, определяющих статус таких органов, уделялось бы должное внимание проблемам обеспечения населения питьевой водой нормативного качества с учётом конституционных прав на здоровье и благоприятную окружающую среду, требований водного законодательства, современной реформы жилищно-коммунального хозяйства и проводимой административной реформы.

§ 4. Анализ деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения населения питьевой водой нормативного качества

В Протоколе по проблемам воды и здоровья (Лондон, 1999 г.) указывается, что в число принципов и подходов следует включать «меры по управлению водными ресурсами на самом низком соответствующем административном уровне» (ст. 5). Данное обстоятельство обязывает диссертанта перейти к анализу деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения населения условиями для нормальной жизнедеятельности в целом³ и

¹ См.: Семёнова И. Госстрой расстроился. Жилищной реформой займётся министерство промышленности и энергетики // СЗ РФ.. - 2004. №11. Ст. 945; Зыкова Т., Мытарев В., Семёнова И. Вакансии тают. Аверченко призван в Белый дом //Российская газета. - 2004. - 25 марта; Вопросы Федерального Агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1488.

См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 года «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. - 2004. - 22 мая.

³На наш взгляд, следует поддержать указанную авторскую позицию. См.: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды Российской Федерации.- Волгоград: ВАМВД России. 2002. - С. 13.

312

питьевой водой нормативного качества, в частности. О масштабности проблемы говорит тот факт, что к настоящему времени в Российской Федерации насчитывается 12 215 муниципальных образований, из которых городов -625, посёлков - 516, городских районов и округов - 135, сельских районов -1404, сельских округов - 9 314, сельских населённых пунктов - 203^!.

Известно также, что из года в год растёт количество аварийных ситуаций на объектах жизнеобеспечения. В 2000 году зарегистрировано 175 чрезвычайных ситуаций, в 2001 году - 192, в 2002 году — 222. Всего с начала отопительного сезона 2002 г. на объектах жилищно - коммунального хозяйства произошло 75 крупных аварий в 38 субъектах Российской Федерации. Признаки кризиса ЖКХ состоят в том, что половина тепла и воды теряется в местных сетях - в масштабах страны это миллионы кубометров воды и топлива².

Из эксплуатируемых водопроводных и канализационных очистных сооружений 60 процентов перегружены, 38 процентов имеют срок работы 25 -30 и более лет и требуют срочной реконструкции. В результате потери воды в трубопроводах составляют 20-40 процентов. Износ водопроводных сетей и в первую очередь объектов водоснабжения, находящихся на балансе сельскохозяйственных предприятий, вызывает особую озабоченность. Практически все сельскохозяйственные водопроводы утратили своё функциональное значение. Предприятия, в ведении которых они были, давно обанкротились. Поэтому такие объекты водоснабжения независимо от их технического состояния следует срочно принимать в муниципальную собственность, на что только Ставропольскому краю потребуется более 300 миллионов рублей. И если сейчас не принять мер, через два года нечего будет восстанавливать, т.к. физический износ основных фондов водопроводно-канализационных сетей

¹ См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. - 2001. № 8. -С. 7-16.

См.: Шкель Т. Правительственный киловатт-час. Вчера Михаил Касьянов осветил в Госдуме сразу две реформы. Коммунальную и энергетическую // Российская газета - 2003. -13 февр.

11-3

j x J

по сравнению с 1999 г. увеличился на 3,6 % и составил по водопроводным сетям - 54, 2 %, канализационным - 28 % ¹.

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населённых пунктов, несмотря на их разнородность характеризуются следующими общими признаками:

а) использование в ходе технологического процесса сложной инже
нерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водо
провода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и
т.п.);

б) неразрывность или строгая последовательность процессов производ
ства, передачи и потребления материальных носителей услуги; невозмож
ность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на
длительный срок;

в) невозможность компенсации предоставляемых не в полном объёме
услуг в один период за счёт более интенсивного их предоставления в другой
период;

г) необходимость чёткой взаимосвязи на всех стадиях производствен
ного процесса; тесная зависимость организации производственного процес
са, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных
условий.

Кроме того, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами.

По мнению Т.Н. Козловой, укрепление вертикали власти требует от законодателей возврата к государственной теории местного самоуправления, которая воспринята практически всеми европейскими государствами², и за-

¹См.: Решение Координационного совета руководителей жилищно-коммунальных комплексов субъектов
Российской Федерации при Госстрое РФ от 13 марта 2001 г. // Жилищно-коммунальное хозяйство. Спецвы
пуск. - 2001. - С. 26.

² См.: Козлова Т.Н. Укрепление власти и местное самоуправление // Журнал российского права. - 2001. J4a 7.
-С. 32-35.

314

креплена в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1988 г.)¹. Хартия предусматривает, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей» (ст. 4).

В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены Главой 8 Конституции РФ². В частности, ч. 1 ст. 130 предусматривает что «местное самоуправление ... обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». В новейшем законодательстве «вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно»³.

Правовым основам местного самоуправления посвящено содержание ряда нормативных правовых актов, принятых на разных уровнях. Вместе с тем специалисты отмечают, что «законодательство о местном самоуправлении является неполным. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, о самостоятельности установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов государственными полно-

См.: Хартия ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

² См.: об этом: Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Российская юс
тиция. - 1997. № 4. - С. 2-3.

³ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе
дерации» от 6 октября 2003 г., который в своей основной части вступает в силу с 1 января 2006 г. // СЗ РФ.
2003. № 40. Ст. 3822.

315

мочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие.

Ещё более серьёзное положение сложилось в региональном законодательстве о местном самоуправлении. В литературе отмечается, что сегодня статутных законов о местном самоуправлении нет в трёх, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, о статусе выборных лиц местного самоуправления и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово-экономических основах местного самоуправления — в 69, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 74 субъектах РФ»¹. Кроме того, В.И. Васильев указывает, что многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов о местном самоуправлении страдают неточностью, расплывчатостью, неоднородностью содержания. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² местные предметы определяются вперемежку с полномочиями местного самоуправления, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь, главным образом, на городское самоуправление (ст. б)³. Точка зрения В.И. Васильева поддерживается и другими авторами⁴. В связи с этим представляется вполне уместной позиция С.А. Боголюбова, который отмечает, что самые главные резервы совершенствования природохранного законодательства находятся в сфере органов местного самоуправления, в большей вовлечённости этих органов в дело охраны окружающей среды⁵.

¹ См.: Васильев В.И. Указ. соч. - С. 10.

⁷ См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3566; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32.

Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093 (далее - Закон «Об общих принципах»).

³ См.: Васильев В.И Указ. соч. - С. 12.

⁴ См.: Замотаев А. Правовое обеспечение местного самоуправления // Российская юстиция. — 1996. № 9. - С.
19-21.

¹ См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов - М.: Норма - Инфра, 1999. - С. 72-73.

316

Из тридцати вопросов местного значения, указываемых в ст. 6 Закона «Об общих принципах», для диссертанта представляет особый интерес следующие: «12) регулирование использования водных объектов местного значения... ; 13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации»¹.

Примечательно, что в комментарии к Закону «Об общих принципах» не излагаются детально полномочия органов местного самоуправления по общим вопросам местного значения, а излагаются лишь краткие формулировки о том, что «деятельность в данной сфере осуществляется в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах» и Водного кодекса, законодательных и иных актов субъектов Российской Федерации» (комментарий к пункту 12). Ситуация повторяется в ст. 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды», которая кроме перечисления источников правового обеспечения управленческой деятельности никакой иной смысловой нагрузки не содержит.

Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей среды, с экологическими проблемами и это обстоятельство отображено в водном законодательстве (ст. ст. 3, 52, 66, 69, 72 ВК РФ) и в специальной литературе³. В связи с этим не является случайным отсылочное содержание ст. 68 ВК РФ, которая предусматривает: «органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации и необходимые для реализации указан-

¹В Федеральном Законе «Об общих принципах» от 6 октября 2003 г. такие вопросы местного значения из
ложены в п.п. 4 ч. 1 ст. 14. Но упоминание о вопросе «регулирование водных объектов местного значения»
- отсутствует.

² См.: Комментарий к Закону «Об общих принципах местного самоуправления» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров.
М: Норма-Инфра.1996.-С18.

³ См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юридиче
ский Дом Юстицинформ. 1997. - (Автор комментария - С.А. Боголюбов). - С. 120; Крассов О.И. В фокусе
Водного кодекса Российской Федерации - проблемы экологии // Журнал российского права. - 1997. № 3. -
С. 72-74.

317

ных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация данных полномочий подконтрольна государству»¹.

Тем не менее, ВК РФ чётко определяет, что:

а) от имени городских, сельских и других муниципальных образований
в водных отношениях участвуют органы местного самоуправления в рамках
своей компетенции (ст. 25);

б) органы местного самоуправления устанавливают места, где запре
щены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,
купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а
также определяют иные условия общего водопользования на водных объек
тах, расположенных на территориях городских и сельских поселений и дру
гих муниципальных образований (ч. 2 ст. 88);

в) водные объекты используются для массового отдыха, туризма и
спорта в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по со
гласованию со специально уполномоченным государственным органом
управления и охраной водного фонда, специально уполномоченными госу
дарственными органами в области охраны окружающей среды, с государст
венным органом санитарно-эпидемиологического надзора с соблюдением
требований охраны жизни людей на воде, определяемых органами исполни
тельной власти субъектов Российской Федерации.

Использование водных объектов для любительского и спортивного рыболовства разрешается органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, с государственным органом управления и охраны рыбных ресурсов и со специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания (ст. 143).

В связи с этим в литературе высказывается мнение, что органы местного самоуправления не «являются органами государственного управления, но примыкают к ним». - См.: Ромшин И.А., Черняев А.М. Правовые основы государственного управления водным фондом. //Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. Екатеринбург Изд - во «АКБ А-ПРЕСС», 2000. - С. 230.

318

По мнению специалистов, органы местного самоуправления в области использования и охраны водных объектов должны иметь три группы полномочий:

Первая группа полномочий касается управления обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности. Эта группа относится главным образом к регулированию не водных, а земельных отношений.

Вторая группа полномочий связана с управлением водными объектами местного значения, для чего следует дать определение таким водным объектам и принять их перечень для каждого субъекта Российской Федерации.

Третью группу полномочий органов местного самоуправления в области использования и охраны водных объектов образуют полномочия, переданные им государством (Российской Федерацией либо субъектом Российской Федерации), причём эти полномочия следует разграничить¹.

Можно согласиться с мнением В.И. Васильева о том, что не следует определять всю компетенцию органов местного самоуправления в будущем Федеральном законе «Об общих принципах». В нём должна содержаться более сжатая функциональная характеристика местного самоуправления, с учётом того, что компетенция будет раскрываться в других - отраслевых федеральных и региональных законах и иных законодательных актах². Именно такая идея уже реализована в содержании ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах» от 6 октября 2003 г., где отсутствует упоминание о местном вопросе «регулирование водных объектов местного значения». На наш взгляд, такое сокращение не принесло очевидной пользы, потому что возникает очевидная проблема. Например, каким образом могут быть успешно реализованы такие вопросы местного значения как «создание условий для

¹См.: Круглое В.В., Прохорова Н.Б., Ромшин И.А. Управление водопользованием органами местного само
управления // Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева.
Екатеринбург: Изд-во о «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 283-287.

² См.: Васильев В. И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского пра
ва. -2001. № 12. -С. 17-26.

319

массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения» (п.п. 15 ст. 14) без должной регламентации пользования водными объектами для указанных целей?

Гораздо большее внимание рассматриваемым проблемам уделяется в нормативных правовых актах регионального уровня. В Законе Саратовской области от 28 мая 2000 г. «О водопользовании в Саратовской области» предусматривается, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере водного хозяйства относятся: обеспечение населения муниципального образования питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением и водо-отведением, питьевой водой улучшенного качества; владение, пользование и распоряжение водными и водохозяйственными объектами, находящимися в муниципальной собственности; разработка, утверждение, финансирование и реализация муниципальных программ по организации, содержанию и развитию систем водоснабжения, водоотведения, контроль качества воды. В указанных целях Администрацией г. Саратова и МУ1Ш «Саратовводоканал» разработана и реализуется «Программа обеспечения населения г. Саратова питьевой водой на 1999- 2010 годы». В частности, в городском бюджете 2003 г. были увеличены ассигнования на программу обеспечения жителей питьевой водой¹ под ранее обещанные гарантии Госстроя РФ².

Рационализацию использования питьевой воды предполагается осуществлять за счёт: повсеместной установки приборов учета воды на предприятиях и в жилых домах; контроля за водопотреблением; лимитирования расхода воды в соответствии с технологическими нормативами; совершенствования приборов учёта; максимального использования технической воды для технологических нужд и полива зелёных насаждений и асфальтовых покрытий; контроля за техническим состоянием сетей у абонентов и за наличием технической документации; контроля за реконструкцией и модернизацией систем оборотного водоснабжения на промышленных предприятиях и т.д.;

См.: Бюджет принят//Аргументы и факты. - Саратов. 2003. № 5. - С. 2. ² См.: Слово мэра. Кошман даёт добро на воду// «Московский комсомолец» в Саратове. - 2002. - 27 нояб.

320

участия в разработке областных программ восстановления, рационального использования и охраны водных объектов, финансовое обеспечение функционирования муниципальных водных объектов.

Такие полномочия органов местного самоуправления в сфере водоснабжения подлежат повсеместной реализации, но при непременном учёте содержания следующих нормативных правовых актов:

а) Правил пользования системами коммунального водоснабжения и ка
нализации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 12 февраля
1999 г.¹, поскольку такие объекты являются важнейшими системами жизне
обеспечения и в соответствии с Законом «Об общих принципах» относятся к
муниципальной собственности²;

б) Правил предоставления коммунальных услуг и Правил предоставле
ния услуг по вывозу твёрдых и жидких бытовых отходов, утверждённых по
становлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г.³.

Но даже такая, достаточно мощная правовая база не позволяла в недавнем прошлом достигать положительных результатов в области улучшения обеспечения населения питьевой водой нормативного качества. В Указе Президента РФ 28 апреля 1997 г. «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»⁴ отмечалось, что в целях преодоления кризиса намечались:

а) Совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве, т.е. созданию субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления двухуровневой системы местного самоуправления, когда одновременно существуют поселковые, сельские и районные органы власти. В настоящее время в стране две модели ме-

¹ См.: СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1028.

Такое разъяснение изложено в Письме Госстроя РФ от 10 января 2000 г. «Об отнесении отдельных сооружений централизованные систем водоснабжения и канализации к гидротехническим сооружениям».

³ См.: СЗ РФ. 1994. № 26. Ст. 2795; 1995. № 10. Ст. 894; 1997. № 7. Ст. 862; № 42. Ст. 4788.

⁴ См.: СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2131; № 22. Ст. 2568.

321

стного самоуправления существуют только в 17 регионах (из 89)¹. Прежде всего, намечалось завершение процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства. Можно констатировать, что такая задача не выполнена даже сегодня;

б) формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и закрепляющих право потребителей жилищно-коммунальных услуг².

По мнению законодателя, такое реформирование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должно было положительным образом сказаться на улучшении обеспечения населения питьевой водой нормативного качества. Но практика показала, что в условиях недостаточного финансирования отрасли указанное реформирование управленческих структур не принесло желаемого результата³.

Система договорных отношений в сфере ЖКХ должна основываться на создании конкурентной среды в системе управления и обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг, что позволит им выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и по наиболее низким ценам. Но о демонополизации коммунальных услуг в России пока ничего не слышно, ибо второй водопровод и систему канализации и отопления к дому не подведёшь. Такая мысль отчётливо прозвучала в Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации⁴.

Одной из основных целей Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации является совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг. По своей сути она наиболее тесно связана с экономическим благополучием большинства семей

См.: Лысенко Е. Второе дыхание местного самоуправления // Газета «Волга». - 2000. — 17 мая. См.: Кузнецов MB. Плата за жильё // Гражданин и право. - 2000. № 4. - С. 25-32.

³ См.: На левый берег- воду, на правый - свет // Саратовские вести. - 2002. - 29 янв.; Яхонтов А. Наши
деньги коммунальщикам очень нужны // Саратовские вести. - 2002. — 27 фев.

⁴ См.: Российская газета. - 2002. - 19 апр.

•JOT

россиян и поэтому, как показывает практика, чрезвычайно болезненна в процессе своей реализации.

Известно, что в соответствии со ст. 31 Закона «Об общих принципах» тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения устанавливаются представительными органами местного самоуправления. Концепция предусматривает, что повышение оплачиваемой населением доли затрат на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг может быть достигнуто за счёт относительного снижения самих затрат. При этом должны создаваться стимулы снижения этих затрат путём:

а) повсеместного внедрения индивидуальных приборов регулирования
учёта воды, газа и других энергоресурсов. Иллюзии законодателя на этот
счёт легко опровергаются современной практикой. Так, в г. Москве в домах-
новостройках счётчики воды, устанавливают с 1997 г. Собственникам жилья
квартирные счётчики по их заявлениям будут устанавливаться за их счёт.
Поэтому только с апреля 2002 г. в столице планировалось массовое внедре
ние оплаты воды¹. В провинции таким начинаниям уделяется гораздо мень
шее внимание. Лишь Федеральный закон «О внесении изменений и допол
нений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной
политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» обязыва
ет предприятия ЖКХ установить квартирные приборы учёта потребления ре
сурсов²;

б) заключения договоров между управляющей организацией (службой
заказчика) и организацией предоставляющей жилищно-коммунальные услу
ги, как правило, на конкурсной основе. Такая региональная практика пока не
приносит существенных результатов. Единственно нормальный путь реше-

¹См.: Саратовские вести. - 2002. - 19 марта.

² См.: СЗРФ. 2003. № 19. Ст. 1750.

323

ния этой проблемы - типовые договоры на оказание жилищно-коммунальных услуг, которые должны утверждаться Правительством РФ¹.

Вместе с тем Концепция предлагает регулярно пересматривать ставки оплаты жилья и тарифов на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объёме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг. С учётом роста реальных доходов населения планировалось продолжить увеличение доли платежей населения в покрытии издержек по эксплуатации и развитию объектов ЖКХ. И органы местного самоуправления в полной мере реализуют такие указания.

Как отметил Председатель Правительства РФ, в большинстве регионов реформу ЖКХ начали с повышения стоимости услуг². По данным Госкомстата, в 2001 г. услуги ЖКХ в среднем по стране подорожали на 56, 8 %, в 2002 году — ещё почти на 50. А вот качество этих самых услуг либо не изменилось, либо ухудшилось³. Указанная тенденция продолжается в 2004 г.⁴. В 20 регионах резко возросла стоимость коммунальных услуг. Выше всего подскочила плата за водоснабжение и канализацию — на 13,1 %⁵.

При проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства были намечены меры по оказанию материальной помощи семьям с низким доходом⁶. В течение 2000 г. такие услуги оказаны 3,5 миллионам российских семей⁷, в 2002 г. - 5 млн. семей¹. Однако, при предоставлении гражданам

¹См.: Смольякова Т. Отдам ЖКХ в хорошие руки // Российская газета. - 2003. - 18 июня.

² См.: Шкель Т. Правительственный киловатт - час. // Российская газета. - 2003. - 14 фев..

³ См.: Смольякова Т. Указ. соч.

⁴ См.: Вода дороже золота? // Саратовские вести. - 2004. - 10 янв.

⁵ См.: Семёнова И. Перегрелись //Российская газета. - 2004. — 6 февр.

⁶ См.: Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвер
ждённое постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 33. Ст. 4116. На время
проведения эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-
коммунального комплекса абзац первый пункта 7 указанного постановления на территориях некоторых
субъектов РФ - приостанавливается. - См.: Постановление Правительства РФ от 1 июля 2002 г. «О прове
дении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального
хозяйства // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2701.

⁷ См.: СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

324

субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг допускались многочисленные нарушения². Местные органы исполнительной власти не везде создают нормально работающие центры по оформлению субсидий, в результате чего ими пользуются далеко не все, кто в них нуждается³. Указанные недостатки не были учтены в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»⁴, которая входит в федеральную целевую программу «Жилище на 2002 - 2010 годы»⁵. Поэтому, на наш взгляд, не может быть признана достаточно обоснованной точка зрения, что вышеизложенные документы должны быть положены в основу стратегии, направленной на совершенствование мер социальной защиты населения при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг⁶.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» от 6 мая 2003 г. установил: «Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг нанимателям жилых помещений, членам жилищных, жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, собственникам жилых помещений, гражданам, проживающим в общежитиях, входящих в жилищный фонд независимо от форм собственности, и имеющим право на получение указанных субсидий, предоставляются в соответствии с положением о предоставлении субси-

¹См.: Поздняков С.А., Шибаев А.А. Социальная защита населения при реформировании жилищно-
коммунального хозяйства // Гражданин и право. — 2003. № 4.-5.

² См.: Письмо Госстроя РФ от 20 апреля 2000 г. «О нарушении порядка предоставления гражданам субсидий
по оплате жилья и коммунальных услуг // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2000. № 7.
-С. 9.

³ См.: Невинная И. Поспеет ли зарплата за квартплатой? // Российская газета. - 2002. - 27 дек.

⁴ Утверждена постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. См.: СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4622.

⁵ Утверждена постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. См.: СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3770;
2002. № 7. Ст. 700.

См.: Поздняков С. А. Социальная защита населения при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг // Гражданин и право. - 2002. N° 4. - С. 16.

325

дий на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым Правительством РФ, в котором должны учитываться:

а) социальные нормы площади жилья и нормативы потребления ком
мунальных услуг (водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, водо-
отведения и теплоснабжения, в т.ч. приобретения и доставки твёрдого топли
ва при наличии печного отопления), вывоза твёрдых бытовых отходов;

б) максимально допустимая доля расходов на оплату жилья и комму
нальных услуг в совокупном доходе семьи.

Размер предоставляемой гражданину субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг рассчитывается исходя из устанавливаемых в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг цен на содержание и ремонт жилья, наём жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, предоставляемого по договорам социального найма, и тарифов на коммунальные услуги, оказываемые гражданам, проживающим в жилых помещениях в жилом фонде независимо от форм собственности.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации с учётом своего социально-экономического развития устанавливают порядок и условия предоставления субсидий на территории субъекта Российской Федерации. Указанные порядок и условия не должны ухудшать положение граждан по сравнению с положением тех граждан, которым субсидии предоставляются на вышеуказанных условиях.

Органы местного самоуправления, органы государственной власти города федерального значения Москвы и органы государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга в установленном порядке обеспечивают предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг¹.

Сейчас жилищно-коммунальная реформа легла тяжким бременем на плечи органов местного самоуправления и мэры городов стали её заложниками. Именно они, исполняя директивы вышестоящих органов, принимают

¹ См.: СЗРФ. 2003. № 19. Ст. 1750.

326

непопулярные для населения решения о повышении тарифов на коммунальные услуги. Дело в том, что холодная вода и канализация сегодня подорожали в результате отмены Правительством РФ с 1 января 2004 г. практики перекрёстного финансирования, когда самый низкий тариф устанавливался для граждан, а высокий для предприятий. Современный вариант реформы ЖКХ — это путь в никуда¹.

В результате Государственная Дума предложила Правительственной комиссии до 1 октября 2002 года разработать концепцию жилищной политики Российской Федерации². Правительство РФ приняло предложение Госстроя РФ и Минэкономики РФ о проведении в 2002 - 2003 годах эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства³. Законопроект по реформе ЖКХ проходит обсуждение в недрах Государственной Думы⁴. Руководство бывшего Госстроя РФ считает, что в настоящее время преждевременно проводить реформу жилищно-коммунального хозяйства страны⁵, хотя и подписало соглашение о сотрудничестве с Российскими коммунальными системами (РКС). А РКС, не дожидаясь принятия закона о концессиях, взял в доверительное управление коммунальное имущество в двух десятках регионов. Компания обещает не поднимать тарифы выше инфляционной составляющей и не отлучать потребителей от услуг, которые по тем или иным причинам не платят по счетам⁶. Но в марте 2004 г. отключение воды и тепла уже осуществлялось в 23 регио-

¹См.: Балашов Е. Кремль лишает мэров власти // Саратовские вести. - 2002. - 11 июня.

² См.: Депутаты взялись за ЖКХ //Российская газета. - 2002. - 25 апр.

³ См.: постановление Правительства РФ от 1 июля 2002 г. «О проведении эксперимента по применению эко
номической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2701.

* См.: Куреньков И. Реформа ЖКХ вновь отложена// Саратовские вести. - 2002. - 21 нояб.; Куреньков И.
Ответственность должна быть обоюдной. В Госдуме прошло заседание «круглого стола» по теме «Жилищ
но-коммунальная реформа и потребитель» // Саратовские вести. - 2002. - 5 декабря; Куреньков И. Советов
много, воли нет? // Саратовские вести. - 2003. — 13 февраля.

См.: Николай Кошман считает реформу ЖКХ преждевременной // Российская газета. -2003. - 20 мая.

* См.: Семенова И. Коммунальная приватизация // Российская газета. - 2003. - 30 окт.

327

нах России, где работает- компания «Российские коммунальные системы», созданная менеджерами РАО ЕЭС¹.

Иной путь решения рассматриваемой проблемы состоит в том, что если у людей имеются необходимые средства на оплату содержания собственного дома, то им предоставляется возможность объединяться в товарищества собственников жилья², объявлять конкурсы по отбору организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, и в результате появляется конкуренция на рынке ЖКХ³.

Члены ТСЖ прямо заинтересованы в установке приборов индивидуального учёта и регулирования потребляемой воды, газа и других энергоресурсов, так как зачастую реальный объём потребления, оказывается значительно меньшим рассчитываемого по нормативу⁴.

В соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, решениями органов государственной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления осуществляется выплата дотаций на оплату (содержание) жилья и коммунальных услуг в жилых домах, находящихся на балансе ТСЖ, в тех же размерах, что и дотации на содержание муниципального жилищного фонда. При установлении тарифов на жилищно-коммунальные услуги ТСЖ необходимо исходить из уровня тарифов, установленных для населения в данном муниципальном образовании.

Во многих регионах эти установления получили своё дальнейшее развитие. Так, 6 августа 2001 г. было принято постановление Правительства Саратовской области «О дополнительных мерах по созданию товариществ собственников жилья», в котором органам местного самоуправления области рекомендовалось: а) рассмотреть вопрос об освобождении ТСЖ от упла-

¹См.: Бесплатного тепла больше не будет //Аргументы и факты. - 2004. № 12. - С. 32.

² См.: Далее-ТСЖ.

См.: Потярский Д. Товарищества собственников жилья // Российская юстиция. — 1999. Jfe 6. — С.21-23; 1999. №7.- С.21-23.

⁴ Нередко, такая деятельность связана с получением незаконных доходов. - См.: Колезев Е. Реформисты с кулаками // Российская газета. - 2003. - 1 фев.

328

ты местных налогов¹ с целевым использованием высвободившихся средств на поддержание жилищного фонда; б) при формировании местных бюджетов предусматривать средства на возмещение товариществам собственников жилья по тарифам, исходя из условий платежей населения по федеральным стандартам; в) предоставление льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с действующим законодательством.

Однако, эти благие положения не получили своего подтверждения при решении рассматриваемых проблем. Согласно решению Саратовской городской Думы от 28 декабря 2001 г. «О тарифах на услуги водоснабжения и канализации, оказываемые МУПП «Саратовводоканал», среди всех групп потребителей, товарищества собственников жилья не значатся. Причина проста — если бы собственникам жилья (в данном случае -ТСЖ) дали бы все деньги, планируемые для финансирования существующих дотаций, льгот, субсидий, то ТСЖ создавались бы гораздо активнее и без всяких льгот. Но если этих денег в бюджете нет, откуда новые льготы?²

И всё же надежды на благоприятные перспективы остаются. Комитетом по энергетике и ЖКХ Саратовской областной Думы разработан проект закона о жилищно-коммунальном хозяйстве. Как отметил председатель комитета, цель закона - защитить права жильцов, которым предоставляются коммунальные услуги³. Кстати, 16 мая 2002 г. решением Саратовской городской Думы было утверждено Положение о порядке снижения платежей населения за жилищные и коммунальные услуги при снижении их качества⁴.

'l В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование и (или) дарение; 5) местные лицензионные сборы (ст. 15). - См.: Налоговый кодекс РФ. Части первая и вторая. М.: Изд-во Проспект, 2003. - С. 14.

См.: Косарева Н., Сиваев С. Коммунальная реформа: популизм или здравый смысл? // Российская газета. - 2003. - 7 фев.

³ См.: Столярова Е. В губернии // Саратовские вести. - 2002. - 26 июня. ⁴См.: Газ. «Саратовская панорама- спецвыпуск». - 2002. — 25 мая.

329

Целям улучшения обеспечения населения питьевой водой нормативного качества в бассейне Волги призвана Программа «Вода ради мира» с участием французских капиталовложений и под патронажем ЮНЕСКО¹.

На наш взгляд, назрела необходимость построения оптимальной структуры управления жилищно-коммунальным комплексом, включая и муниципальный уровень. Именно муниципальным структурам отводится центральное место в борьбе с кризисной ситуацией в данной области. Поэтому помимо федеральных и региональных программ (хотя и ущербных, но действующих) следует разработать муниципальные программы жилищно-коммунального хозяйства и обеспечить их реализацию достаточным финансированием и соответствующей нормативно-правовой базой. По нашему мнению, в первую очередь следует:

а) восстановить нарушенную вертикаль власти в сфере управления водоснабжением населения. В этих¹ целях распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2002 г. предусмотрено:

1. Завершить до 31 декабря 2004 г. передачу объектов жилищно-коммунального хозяйства в муниципальную собственность в соответствии с Положением о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утверждённым постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. Необходимость таких шагов объясняется следующим. На юге Приморья сложилась катастрофическая ситуация с водоснбжением населения. Комиссия Госстроя России сделала официальное заключение: вина за отсутствие в городских кранах питьевой воды лежит в первую очередь на краевой администрации, в ведении которой находятся все водохранилища Приморья².

¹См.: Лебедь Д. Инициатива. Французы будут пить из Волги // Саратовские вести. - 2002. - 28 фев.

² См.: Шацких М. Результат «Единой России» в Приморье - один из самых низких по России // Аргументы и
факты. - 2004. № 1. - С. 8.

330

2. Предусматривать при формировании проектов федерального бюджета на 2003 - 2007 годы выделение бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на возмещение расходов, связанных с содержанием объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в муниципальную собственность;

погасить до 31 декабря 2007 г. задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации по компенсации убытков от эксплуатации переданных в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы¹;

б) осуществить корректировку содержания Закона РФ от 28 августа
1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», в том
числе и по проблемам финансовой базы для обеспечения надлежащей реали
зации полномочий, возлагаемых на эти органы². Известно, что Федеральный
закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Феде
рации» от 6 октября 2003 г. будет в основном введён в действие лишь с 1 ян
варя 2006 г. Но в результате местное самоуправление останется без финансо
вых и экономических основ и просто задохнется и умрёт, если не внести не
обходимые корректировки уже сейчас³.

в) внести необходимое дополнение в Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О
местном самоуправлении в Российской Федерации» относительно ответст
венности органов местного самоуправления за жизнедеятельность подве
домственных предприятий и организаций жилищно - коммунального хозяй
ства;

г) установить в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. «О несо
стоятельности (банкротстве)»⁴ правило о недопущении проведения банкрот-

¹См.: СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 995; 1999. № 36. Ст. 4400; 2002. № 42. Ст. 4176.

² См.: Алтынбаев Р. На местах виднее // Российская газета. - 2002. - 9 июля.

³ См.: Добрынина Е. Диктат городских сумасшедших // Российская газета. - 2003. - 22 окт.

⁴ См.: СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

331

ства муниципальных предприятий ЖКХ, когда основным должником является муниципалитет;

д) произвести необходимую корректировку содержания Федерального
закона от 15 июля 1996 г. «О товариществах собственников жилья»;

е) внести поправки в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной
политики»¹ в части реформирования системы возмещения расходов предпри
ятий ЖКХ за предоставленные населению льготы в оплате жилья и комму
нальных услуг².

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» предусмотрены следующие меры:

а) сохранены льготы для всех 24 категорий граждан, а также сельским
врачам, учителям и работникам культуры;

б) средства в размере 20,5 млрд. рублей, заложенные в федеральном
бюджете 2003 г. на оплату льгот ЖКХ, получат коммунальщики в регионах³.
Но главное, по мнению Президента РФ, состоит в том, что финансироваться
должны не предприятия, а граждане, потребители⁴.

Необходимо учитывать, что указанный законопроект будет реализовы-ваться с помощью восьми подзаконных нормативных актов⁵ (первый из них -Основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства)⁶.

¹См.: САГШ РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485; 2002. № 52.
Ст. 5135.

² См.: Поспеет ли зарплата за квартплатой? // Российская газета. - 2002. - 27 дек.

³ См.: СЗРФ. 2003. № 19. Ст. 1750.

⁴ См.: Власова Е., Волкова М., Лашкина Е.. «Мерседес» - шесть соток // Российская газета. - 2003. - 21 ию
ня.

' См.: Семёнова И. Коммуналку поставят на счётчик // Российская газета. - 2003. - 10 апр.

* Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2004 г. - См.: СЗ РФ. 2004. № 8. Ст. 671.

332

Глава 6. Система мер юридической ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного качества

§ 1. Уголовно — правовые меры ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного качества

Борьба с водными правонарушениями является важнейшим направлением решения проблемы обеспечения населения питьевой водой нормативного качества. В 2 000 г. должностные лица Министерства природных ресурсов России провели 11 547 целевых и комплексных проверок деятельности водопользователей и водопотребителей. В связи с этим было выявлено 21 108 фактов нарушений водного законодательства, в т.ч. 18 преступлений¹. В 2001г. соответствующие показатели выглядят следующим образом: 17 585 проверок и 29 494 нарушений². Но в 2002 г. количество и результативность указанных проверок оказались самыми низкими за последние 10 лет³.

В настоящее время при совершении преступных нарушений в сфере обеспечения населения питьевой водой нормативного качества уголовная ответственность предусмотрена следующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации⁴:

¹См.: Государственный доклад «Состояние окружающей природной среды Российской Федерации в 2 000
году». - М.: НИА- Природа, 2001. - С. 244.

² См.: См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации
в 2001 г.». - М.: НИА-Природа, 2002. - С. 173.

³ См.: Смольякова Т. Ведомства делятся, а природа - нет // Российская газета. - 2003. - 4 июня; Государст
венный доклад о состоянии водных ресурсов Российской Федерации в 2002 году. - М.: НИА- Природа,
2003. - С. 197-200. 3 См.: Государственный доклад «Состояние окружающей природной среды Российской
Федерации в 2 000 году». - М.: НИА- Природа, 2001. - С. 244.

³ См.: См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации

⁴ См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 1998. № 22. Ст. 2330; № 26. Ст. 3012; 1999. № 7. Ст. 871; № 7. Ст. 873;
№ 11. Ст. 1255; № 12. Ст. 1407; № 28. Ст. 3489; № 28. Ст. 3490; 2001. №11. Ст. 1002; № 13. Ст. 1140; №
26. Ст. 2587; Jfe 26. Ст. 2588; № 33. (4.1). С. 3424; № 47. Ст. 4404; № 47. Ст. 4405; № 53 (4.1). Ст. 5028;
2002. № 10. Ст. 966; № 11. Ст. 1021; № 19. Ст. 1793; №19. Ст. 1793; № 26. Ст. 2518; № 30, Ст. 3020, 3029;

333

Статья 143. Нарушение правил охраны труда. Непосредственным объектом преступлений, посягающих на социально-экономические права и свободы, являются общественные отношения, обеспечивающие соблюдение трудовых прав граждан в различных сферах деятельности.

Опасность рассматриваемого преступления определяется тем, что осуществляется посягательство на закреплённое Конституцией (ст. 37) право граждан на охрану их трудовых прав. Объективная сторона преступления выражается в нарушении правил техники безопасности или иных правил охраны труда¹. Известно, что Трудовой кодекс Российской Федерации² рассматривает в качестве одного из основных направлений государственной политики в области охраны труда - координацию деятельности в области охраны труда, окружающей природной среды³ и других видов экономической и социальной деятельности.

Статья 223 ТК РФ предусматривает обеспечение санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников организаций в соответствии с требованиями охраны труда и возлагается на работодателя. В этих целях в организации по установленным нормам оборудуются санитар-но-бытовые помещения, помещения для приёма пищи...; устанавливаются аппараты (устройства) для обеспечения работников горячих цехов и участков газированной солёной водой. В последние годы законодатель уделяет серьёзное внимание правовому обеспечению охраны труда⁴.

№ 44. Ст. 4298; 2003. № Ц. Ст. 954; № 15. Ст. 1304; № 27. Ст. 2708, Ст. 2712; № 28. Ст. 2880; № 50. Ст. 4848,4855. (далее - УК РФ).

¹ См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / Отв. ред.
В.М. Лебедев. - М.: Юрайт, 2001. - (Автор комментария - Г.Н. Борзенков). - С. 170.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 1. (Ч. 1). Ст. 3; № 30. Ст. 3014, 3033 (далее - ТК РФ).

Так изложено в тексте ст. 210 ТК РФ, что противоречит основным понятиям, используемым в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».

См.: СЗ РФ. 2 000. № 22. Ст. 2314; Постановление Минтруда РФ от 6 апреля 2001 г. «Об утверждении Методические рекомендаций по разработке государственных нормативных требований охраны труда» //

334

Субъект данного преступления - лицо, на которое возложены обязанности по соблюдению правил охраны труда. Такого рода обязанности возлагаются на лицо в силу его служебного положения, либо по специальному распоряжению. Отсюда следует, что потерпевшими при нарушении правил охраны труда могут быть лишь лица, постоянная или временная деятельность которых непосредственно связана с этим предприятием¹;

Статья 205. Терроризм. Несмотря на то, что в России принят Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»², наличие в УК РФ рассматриваемой статьи подчёркивает особую необходимость его искоренения³.

В целях более чёткой уголовно-правовой оценки различных проявлений террористической направленности целесообразно закрепить разграничение терроризма на политический и общеуголовный⁴. Так, под иными действиями, способными повлечь указанные в чЛ ст. 205 последствия, могут относиться: разрушение системы энергоснабжения и жизнеобеспечения населённых пунктов и предприятий, заражение местности радиоактивными и отравляющими веществами, распространение эпидемий и эпизоотии, устройство аварий, затоплений местности и т.д.⁵.

Журнал «Экспресс - Закон». — 2001. № 27; Положение о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2003 г. // Российская газета. - 2003. - 6 мая. Указанные проблемы рассматриваются и в литературе. - См.: Куренной А.М. Правовое регулирование охраны труда // Законодательство. — 2001. № 7. — С. 6; Шмелева Е. Техника без опасности // Российская газета. — 2003. - 6 мая и т.д.

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно - практ. комментарий... . С.170. ² См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808; 2000. № 33. Ст. 3348; 2002. № 47. Ст. 4634.

Ратифицирована Федеральным Собранием только 7 августа 2 000 г. - См.: СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3347. Конвенция вступила в силу для территории Российской Федерации 5 февраля 2001 г. - См.: СЗ РФ. 2003. №3. Ст. 559.

См.: Истомин А.Ф., Горбулин В.А., Зарубин В.И. Пути совершенствования норм Уголовного кодекса РФ как законодательной основы борьбы с терроризмом // Журнал российского права. - 2001. № 1. - С. 12.

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-практ. комментарий / Отв. ред. В.М. Лебедев. - М: Юрайт, 2001. - (Автор комментария - В.И. Радченко) - С. 218.

335

Следует отметить, что Экологическая доктрина РФ рассматривает предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды в качестве приоритетного направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации.

Экологические мотивы при совершении данного преступления целесообразно включить в качестве квалифицирующего признака действий, предусмотренных диспозицией ст. 205 УК РФ. Для этого есть и практическая необходимость. Так, в пограничном Хасанском районе Приморского края в реке Рязановка зарегистрирована массовая гибель всего живого: рыб, лягушек, ракообразных, моллюсков. Российские пограничники даже сняли факт потравы на видеокамеру: вылив ядохимикаты в воду, китайцы ждут, пока лягушки не начнут переворачиваться вверх брюшком, выгребают их сачками из воды в мешок.

Лесники попили воду из р. Рязановки и две недели страдали тяжёлым отравлением. Излишне говорить, что три рыборазводных завода, находящиеся в Хасанском районе, трудились зря. Мальки, которых они выпустят в реки района погибнут¹.

Нельзя обойти вниманием обоснованность появления в литературе термина «биотерроризм». По мнению Г. Онищенко, «это совершенно уникальное явление, когда один биологический вид для выяснения своих внутривидовых отношений использует другой вид. Родился биотерроризм не сегодня. Во времена татаро-монгольского нашествия варвары использовали трупы погибших от холеры для заражения водных источников»².

Статья 215.1. Прекращение или ограничение подачи электрической энергии либо отключения от других источников жизнеобеспечения.

См.: Журман О. Сюрприз от соседей. Чтобы украсить праздничный стол деликатесами, они отравили химикатами приморские реки // Российская газета. — 2003. - 30 янв.

Краснопольская И. Можно ли заразиться раком. Академик РАМН Геннадий Онищенко раскрывает инфекционную природу возникновения инфаркта и некоторых опухолей // Российская газета. - 2003. - 11 июня; Онищенко Г. Террор под микроскопом. Главный государственный санитарный врач РФ Геннадий Онищенко — об угрозе биотерроризма // Российская газета. — 2004. - 29 янв.

336

По мнению специалистов, ответственность за незаконное прекращение или ограничение подачи потребителям электрической энергии либо отключение их от других источников жизнеобеспечения (газ, теплоснабжение, водоснабжение) может наступать в тех случаях, когда такие действия не были разрешены нормативным актом либо договором между снабжающей организацией и абонентом.

Под тяжкими последствиями следует понимать причинение многим людям тяжкого или средней тяжести вреда здоровью, прекращение деятельности объектов здравоохранения и образования, нарушение нормального функционирования оборонных объектов, причинение материального ущерба в особо крупных размерах и т.д.¹

В последнее время учащаются случаи, когда электроснабжающие организации за несвоевременное погашение финансовых долгов прекращают подачу энергии организациям водопроводно-канализационного хозяйства, лишая тем самым их абонентов права получать необходимое количество воды нормативного качества. Для физических лиц эта ситуация выглядит как лишение конституционного права на жизнь, а деяния виновных лиц подпадают под действие ст. 215.1.

В Нижнем Новгороде за долги энергоснабжения муниципальных предприятий «Водоканал» и «Теплоэнерго» в нескольких районах города нет не только горячего, но и холодного водоснабжения². Аналогичная ситуация наблюдается в тридцати регионах России³ (например, во многих сёлах Саратовской⁴ и Пензенской областей⁵) и т.д.

По сообщению Департамента РАО «ЕЭС России» по работе со СМИ, началось создание новой супермонополии в ЖКХ под названием «Россий-

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий... . - (Автор комментария - В.И. Радченко). - С. 229. См.: В России // Саратовские вести. — 2002. - 6 июня.

См.: Немцов Б. Вода - после выборов //Российская газета. - 2002. - 26 июня. См.: Без воды и хлеба // Саратовские вести. — 2002. - 16 июля. См.: Павленко С. Вылезай, приехали // Российская газета. - 2002. - 2 нояб.

337

ские коммунальные системы»¹. Это уже позволило должностным лицам указанной организации для получения прибыли отключать не только электроэнергию, но и иные источники жизнеобеспечения, включая объекты водоснабжения населения!

К сожалению, аналогичные неправомерные действия допускают и органы ЖКХ. Так, «Саратовводоканал» 9 июня 2003 г. перекрыл подачу холодной и горячей воды в оздоровительный лагерь «Электрон», потому что его собственник - завод «Элмаш» задолжал «Саратовводоканалу» 8 млн. рублей. В результате 90 детей остались без воды².

По мнению диссертанта, заслуживает одобрения решительная позиция Генеральной прокуратуры РФ, которая в 2003 г. возбудила по стране свыше 70 уголовных дел, связанных с прекращением или ограничением подачи электроэнергии либо отключением от других источников жизнеобеспечения³ (в частности, массовым отключениям воды неоднократно подвергались г.г. Биробиджан, Калининград, Владивосток⁴). Президент РФ призвал правоохранительные органы активнее привлекать к ответственности чиновников, по вине которых многоэтажные дома неделями остаются без воды и света, люди мёрзнут в квартирах⁵.

Статья 236. Нарушение санитарно - эпидемиологических правил

Объект преступления - здоровье населения. Можно согласиться с мнением М. Малеиной, о том, что для оценки здоровья населения целесообразнее использовать термин «санитарно — эпидемиологическое благополучие населения»⁶, которым озаглавлен Федеральный закон от 30 марта 1999 г.

¹См.: Кудрявый В. Пять лет позади. А что дальше? // Российская газета. - 2003. - 30 апр.

² См.: Григоренко В. 90 детей в лагере «Электрон» остались без воды // Коме, правда. Саратов. — 2003. - 11—
20 июня.

³ См.: Ямшанов Б. Владимир Устинов: Не ловите «белых мух» // Российская газета. — 2003. -19 авг.

⁴ См.: Журман О. На сухую // Российская газета. - 2003. - 5 сент.

См.: Ворсобин В. Владимир Путин: В борьбе с коррупцией нужна системная работа, а не отдельные громкие дела // Комсомольская правда. - 2004. - 31 янв.

⁶ См.: МалеинаМ. Ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил //Российская юстиция. - 2 000. № 7. - С. 50.

338

Объективная сторона данного преступления состоит в действиях (бездействии), которыми нарушаются санитарно — эпидемиологические правила, в результате чего по неосторожности могут произойти массовые заболевания ¹, отравления² или смерть людей (суть в том, что крайняя изношенность водопроводных сетей практически на всей территории России приводит ко вторичному загрязнению воды, подаваемой от водопользователя к водопо-требителю).

Вообще понятие «массовое заболевание» нуждается в толковании для отграничения от таких последствий, как «причинение вреда здоровью двух или более лиц» (ст. 238 УК) или «иные тяжкие последствия» (ч. 2 ст. 219, ч. 2 ст. 220 УК и др.)³- К числу указанных последствий можно отнести вспышку вирусного гепатита А в г. Ртищево в 2000 г. (причиной заболевания 437 человек явилось загрязнение реки Хопёр неочищенными сточными водами и грубые нарушения в устройстве и эксплуатации систем водоснабжения и канализации). Загрязнённая питьевая вода привела к вспышке гепатита в Якутии. С начала 2003 года в посёлках Черский и Зелёный Мыс зарегистрировано 88 случаев вирусного гепатита А. В районе не работают очистные сооружения, вода из реки Колымы поступает в квартиры без предварительной очистки⁴.

Необходимо установить причинно - следственную связь между нарушением санитарно — эпидемиологических правил и массовыми заболеваниями и отравлениями людей.

¹ Заболевание следует считать массовым, если число заболевших превышает количество пациентов, которое
по нормам или на практике может быть принято врачом в течение дня - См.: Комментарий к Уголовному
кодексу Российской Федерации: Научно - практ. комментарий.... — (автор комментария - В.В. Дорожков). -
С. 254.

² Под массовым отравлением следует понимать интоксикацию организма у группы людей в результате воз
действия токсичных веществ различного происхождения путём абсорбции через дыхательные пути, кон
тактного попадания на кожу и слизистую, поглощения с пищей и водой, если число отравившихся превыша
ет количество пациентов, которое по нормам или на практике может быть принято в течение рабочего дня. -
Там же. - С. 254.

³ См.: Малеина М. Указ. соч. — С. 50.

⁴См.: В России//Саратовские вести. -2003. -23 янв.

339

Нижегородской природоохранной прокуратурой привлечён к уголовной ответственности по ст. 236 и ч.2 285 УК РФ глава поселковой администрации Г., который на протяжении 5 лет не принимал мер к своевременному ремонту водопроводных сетей и канализации, в результате чего 92 человека заболели вирусным гепатитом¹.

Несмотря на то, что в 2003 г. уже случались массовые заражения жителей Смоленской области из-за неисправностей в водопроводах, некоторые должностные лица совершенно безответственно относятся к правилам содержания водопроводных сетей. Только в октябре при контроле эпидемиологической безопасности повышенная микробная загрязнённость была выявлена в 16 % проб в воде централизованного водоснабжения и в 50 % проб из колодцев и родников².

По мнению диссертанта, весьма сложная санитарно-

эпидемиологическая обстановка в России неизбежно приведёт к расширению практики судебного рассмотрения дел этой категории.

Статья 250. Загрязнение вод. В качестве предмета преступления в законодательстве указываются поверхностные воды, подземные воды, а также источники питьевого водоснабжения³. В литературе отмечается, что хранилища воды, не имеющие экологического значения (отстойники, бассейны, резервуары, колодцы и т.п.) не относятся к предмету рассматриваемого преступления⁴. Можно согласиться с суждением о том, что является спорным вопрос о включении в предмет преступления водных объектов (прудов,

См.: Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М.: Изд-во Моск. независимого эколого-политологического ун-та. 2000. -С.40.

² См.: Качество питьевой воды в Смоленской области оставляет желать лучшего // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск. - 2003. № 9-10. - С. 133.

В ст. 1 ВК РФ такое понятие отсутствует, но, по мнению диссертанта, такая ситуацию необходимо исправить.

⁴ См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научн.-практ. комментарий / Отв. ред. В.М. Лебедев. - М: Юрайт, 2001. - (Автор комментария - Э.Н. Жевлаков). - С. 269 - 271.

340

озёр), либо неправомерно созданных, либо возникших случайно в результате антропогенного воздействия на окружающую среду¹.

Из содержания диспозиции ст. 250 УК следует, что посягательства на воды сочетаются с причинением вреда иным компонентам природной среды, как обязательным дополнительным предметам². Специалистами поддерживается точка зрения, согласно которой водный объект — это не только сосредоточение воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земля, на которой эта вода расположена. Таким образом, исполнителю закона напоминается, что в природе существует определённое единство вещества воды и вещества земли³. Это подтверждает очевидный факт, что конкретная хозяйственная деятельность общества распространяется, как правило, не только на отдельный компонент природной среды, в данном случае -воды, но затрагивает и другие природные объекты. По мнению диссертанта, в название ст. 250 УК целесообразно внести корректировку, т. е. термин «воды» заменить термином «водные объекты». Видимо указанные аргументы подтолкнули Н. А. Лопашенко к следующему выводу: «В праве загрязнение вод относят к посягательствам на водные объекты, на водный мир»⁴.

О.Л. Дубовик по поводу предмета рассматриваемого преступления высказывает следующую мысль: «Формулируя составы ст. 250 УК РФ, законодатель не проводит различия между водными источниками как водным ресурсом и водами как путями сообщения, обеспечивающими функционирование водного транспорта, использование судов»⁵.

¹См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской
Федерации. М.: Издательство «Спарк», 1998. -С. 185.

² См.: Дубовик О.Л. Указ. соч. - С. 185.

³ См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации... (Автор комментария - О.С. Колбасов). - С.
35; Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. —
2002. №1.-С. 74-79.

⁴ Лопашенко Н.А. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 УК РФ. Спб., Изд-во «Юридиче
ский центр Пресс». - 2002. - С. 102. К сожалению, остаётся неясным содержание термина «водный мир».

⁵ Дубовик О.Л. Указ. соч. -С. 185.

341

Диссертант не может согласиться с подобной трактовкой. Позиция законодателя по рассматриваемым вопросам достаточно чётко просматривается в подпрограмме «Водные ресурсы и водные объекты» Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)», где предусматривается: решить следующие ключевые проблемы в сфере использования, восстановления и охраны водных объектов: обеспечение потребностей населения и экономики России в водных ресурсах на основе эффективного использования водно — ресурсного потенциала; обеспечение безопасности водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений; предупреждение и ликвидация вредного воздействия вод; обеспечение национальных интересов России в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов¹.

Объективная сторона рассматриваемого преступления включает в себя деяния в следующих формах: загрязнение водных объектов, засорение водных объектов, истощение вод, иное изменение природных свойств вод.

Указанный классификацию можно назвать традиционной, поскольку развитие уголовного законодательства об ответственности за загрязнение водных объектов имеет свою историю², и эта тема неоднократно привлекала внимание отечественных исследователей особенно во второй половине XX века³. Согласно ст. 1 ВК РФ такие формы деяний как загрязнение водных

¹ См.: СЗ РФ. 2001. № 52. (Ч. П) Ст. 4973.

См.: Попов ИЗ. История развития российского уголовного законодательства об ответственности за загрязнение водных объектов. — Юридическая ответственность: Межвуз. сб. / Под ред. В.Н. Скобелкина. — Омск. Изд-во Омского госуд. ун-та, 1998. - С. 138 -147.

³ См., например: Царёв ИИ. Эффективность применения уголовного закона о загрязнении водоёмов и воздуха. — // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 3. М.: 1971; Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. - М.: Изд-во «Юридическая литература», 1972; Емельянова В.Г. Совершенствование норм об ответственности за нарушение водного законодательства. // Тр. ВНИИСЗ. Т.2. М: 1974; Каверин А.М.,Правовая охрана вод от загрязнения. - М.: Изд - во «Юридическая литература». 1977; Пакутин В. Уголовно-правовая охрана вод и воздуха от загрязнения//Соц. законность. - 1977. № 6; Розовский Б J"., Шемшученко Ю.С. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, «Наукова думка», 1978; Образцов В. Расследование по делам о загрязнении водных объектов // Соц. законность. - 1978. № 9. - С.55-556; Тимофеев Л.А. Комплексное использование вод: Правовые вопросы /

342

объектов, засорение водных объектов и истощение вод по сути неблагоприятного воздействия различны и их нельзя отождествлять. Думается, что законодатель поступает некорректно, когда объединяет такие формы деяний, изложенных в диспозиции, в единый термин «загрязнение», обозначенный в названии ст. 250 УК РФ. Для исправления ситуации есть смысл использовать новейшую терминологию, применяемую в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» с тем, чтобы название ст. 250 УК РФ в окончательном виде выглядело как «Неблагоприятное воздействие на водные объекты».

Известно, что использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор) воды либо без изъятия (сброс и использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов (ст. 85 ВК РФ). Последний способ характерен для диспозиции рассматриваемой статьи УК. Поэтому источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов (ст. 95 ВК РФ). Например, Волгу и её притоки ежегодно сбрасывается до 23 куб. км недостаточно очищенных и загрязнённых стоков. Вместе со сточными водами в водную среду поступают сотни тысяч тонн взвешенных веществ, десятки тысяч тонн нитратов, других биологически опасных органических веществ¹. В сельскохозяйственных районах Поволжья нередки случаи загрязнения водных объектов дренажными водами, подсланевыми и фекальными водами с судов и других плавательных средств, а также в результате осуществления иных видов хозяйственной деятельности (ст. ст. 97 - 109, 113 и 114 ВК РФ). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 5 ноября

Под ред. В.Н. Демьяненко. — Саратов, Изд-во Саратовского ун- та, 1986; Емельянова В.Г. О совершенствовании экологического законодательства // Государство и право. 1999. № 5. С. 124-131 и т.д.

См.: Виноградов В.П Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. — 2001. №2.-С. 34.

343

1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» разъяснил, что эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов с неисправными очистными сооружениями и устройствами, отключение очистных сооружений и устройств, нарушение правил транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и препаратов, совершение иных действий, повлекших загрязнение водоёмов и водных источников и причинивших существенный вред животному и растительному миру, рыбным запасам, лесному и сельскому хозяйству, должны квалифицироваться по соответствующей части ст. 250 УК (п. 9)¹. По нашему мнению, в диспозиции ст. 250 УК следовало бы внести корректировки, которые бы позволили классифицировать источники загрязнения водных объектов. В качестве ориентира можно использовать юридическую конструкцию ст. 252 УК «Загрязнение морской среды». Такие изменения могли бы положительным образом сказаться на практике рассмотрения дел этой категории.

О последствиях в виде существенного вреда, причинённого животному и растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, который наступил в результате неблагоприятного воздействия на водные объекты (загрязнение, засорение и истощение). В настоящее время юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате её загрязнения, засорения и истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объёме (ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Но именно это основное условие отсутствует в гл. 14 «Ответ-

¹ См.: Бюлл.Верховного Суда РФ. - 1999. № 1. На наш взгляд, давно пора провести редакционную правку содержания п. 9 указанного Постановления, с тем, чтобы оно соответствовало бы перечню основных понятий, применяемых в ст. 1ВК РФ.

344

ственность за нарушение водного законодательства» ВК РФ. Думается, подобный пробел должен быть восполнен.

В настоящее время действующим законодательством (ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 131 ВК РФ) установлено правило, согласно которому виновные возмещают ущерб в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления ущерба, причинённого окружающей среде (водным объектам)¹, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (водных объектов) с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды»².

Известно, что Методические указания по оценке и возмещению вреда, причинённого окружающей среде в результате экологических правонарушений были утверждены Госкомэкологией РФ в сентябре 1999 г. Такой документ разрабатывался в соответствии с Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и Положения о Государ-. ственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утверждённое постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г.

Перечисленные нормативные акты утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 10 января 2002 г.³ и Указом Президента РФ от 17 мая 2 000 г.⁴. Особо следует уточнить, что постановление Правительства РФ

¹ См.: например Приказ Госкомэкологии от 11 февраля 1998 г. Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод» (согласно Письму Минюста от 8 июля 1999 г. настоящий Приказ не подлежит государственной регистрации).

Например, при истощении водного объекта в результате неправомерной деятельности хозяйствующего субъекта, когда возникает необходимость расчистки его дна, размер ущерба определяется по сметной стоимости проведения необходимых дноуглубительных, землечерпательных и иных работ.

³ См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

⁴ См.: СЗ РФ. 2 000. № 21. Ст. 2168; № 39. Ст. 3856; № 49. Ст. 4799; 2001.
№ 43. Ст. 4071; № 45. Ст. 4251; 2002. № 18. Ст. 1750.

345

от 28 августа 1992 г., на основании которого были созданы Методические указания, решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. было признано незаконным (недействующим)¹. Однако, определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. указанное постановление Правительства РФ (в ред. постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г.) - сохраняет силу и подлежит приёму судами и должностными лицами².

В литературе неоднократно высказывались мнения о необходимости разработки новой методики возмещения ущерба причинённого окружающей среде с учётом требований новейшего законодательства³. В связи с этим 12 июня 2003 г. принято постановление Правительства РФ «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»⁴. Следует признать, что в указанном документе правительство учло лишь часть тех претензий, которые организации предъявляли к старому порядку начисления платежей⁵.

Кроме того, существенный вред, причинённый в результате неблагоприятного воздействия на водный объект, возмещается в соответствии с так-

¹ Критические заметки по этому поводу опубликованы в литературе. - См.: Бовина О. «Грязная» эпопея.
Верховный суд снова отменил плату за загрязнение // «Двойная запись». — 2003. № 4.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч. П)- Ст. 5290; Письмо МНС от 27 января 2003 г. «О плате за загрязнение окру
жающей природной средою - См.: Приложение к газете «Учёт. Налоги. Право» - «Официальные докумен
ты». - 2003. № 5 от 12 февраля 2003 г.; Кузнецов А. О платежах за загрязнение окружающей природной
среды /У ФПА АКДИ «Экономика и жизнь». - 2003. Февраль. Вып. 2.

³ См.: Курашева К. Платёж налогу рознь // Российская газета. - 2002. — 5 июля. Проект федерального закона
«О плате за негативное воздействие на окружающую среду, подготовленный МПР России, в июле 2002 г.
был передан на утверждение в Правительство РФ. - См.: Недин Б. Как вырваться из прокрустова ложа эко
логической безысходности // Российская газета. — 2002. - 25 сент.; Горина Р. Не изменив себя, мы природу
потеряем //Российскаягазета. -2003. - 10 июня.

⁴ См.: СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2528.

См.: Орехов С. Природный неналог. По ставкам правительства // «Двойная запись». — 2003. № 7.

346

сами, специально установленными для: а) объектов животного мира¹, растительного мира², лесного хозяйства³, рыбных запасов⁴ и т.д.

По мнению специалистов, субъективная сторона преступления выражается в форме косвенного умысла.

Субъект преступления — любое лицо, достигшее 16-летнего возраста. Думается, что для законодателя есть смысл поддержать выдвигаемые в литературе предложения об установлении в необходимых (и возможных) случаях уголовной ответственности юридических лиц с применением имущественных санкций за экологические преступления⁵.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. отмечается, что к уголовной ответственности по данной статье могут быть привлечены как должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, так и другие лица, совершившие это преступление (п. 9). Казанской межрайпрокуратурой привлечён к ответственности по ст. 250 ук РФ начальник очистных сооружений МП

См.: Приказ Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причинённый незаконным добыванием или уничтожением объектов животного или растительного мира». Зарегистрирован в Минюсте б июня 1994 г. Официально опубликован не был; Приказ Минсельхозпрода РФ от 25 мая 1999 г. «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причинённый юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесённых к объектам охоты» //БНА ФОИВ. - 1999. № 29. - С. 13-15.

Например, для учёта экологической ценности отдельных объектов растительного мира при определении существенного вреда следует руководствоваться Постановлением Правительства от 28 января 2002 г. «Об особенностях охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных растений озера Байкал» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 533.

См.: Постановление Правительства РФ от 21 мая 2001 г. «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причинённый лесному фонду и не входящим в лесной фонд нарушением лесного законодательства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2236; Письмо МПР России от 8 июня 2001 г. «О порядке применения такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причинённый лесному хозяйству и не входящим в лесной фонд нарушением лесного законодательства Российской Федерации» // Журнал «Нормативные акты для бухгалтера». - 2001. № 13.

См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2 000 г. «Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причинённый водным биологическим ресурсам» // СЗ РФ. 2 000. № 40. Ст. 3972.

См.: Виноградова Е. Юридические лица должны нести ответственность за экологические преступления // Российская юстиция. - 2 001. № 8. - С. 62.

347

«Водоканал», по вине которого с очистных сооружений г. Казани произошёл аварийный сброс надиловой воды в объёме свыше 48 тыс. куб. м. Ущерб, причинённый окружающей среде, составил более 2 млн. руб.¹.

В рассматриваемой теме особое внимание диссертанта привлекают последствия неблагоприятного воздействия на водные объекты, связанные с причинением вреда здоровью человека. По данным органов здравоохранения до 30 % заболеваний населения, проживающего в пределах Волжского бассейна, вызывается загрязнением питьевой воды². В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «причинение вреда здоровью человека (ст. ст. 246, 247, 248, 250, 251, 252, 254 УК РФ) выражается в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинении тяжкого, средней тяжести или лёгкого вреда одному или нескольким лицам» (п. 4). Поэтому вполне обоснованно Нижегородской природоохранной прокуратурой был привлечён к уголовной ответственности директор ООО «Мокринское» М., допустивший нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил, что повлекло бактериальное загрязнение водопроводной воды и как следствие заболевание дизентерией 114 граждан³.

В этом случае законодатель, как справедливо отмечает Н.А. Лопашен-ко, «специально не оговаривает отношение виновного к последствиям в виде причинения вреда здоровью человека, не указывает, что оно должно характеризоваться исключительно неосторожной виной. Соответственно, возможна и умышленная форма вины по отношению к последствиям.

Однако при умышленном отношении к последствиям в виде причинения вреда здоровью человека общественная опасность содеянного явно несоразмерна тяжести наказания, которое может быть назначено по ч.2 ст. 250

См.: Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М: Изд - во Моск. независимого эколого-политологического ун-та. -2000. - С. 35.

² См.: Виноградов В.П. Там же. - С. 19.

³ См.: Там же. -С. 39.

348

УК, и категории преступлений, к которым относятся умышленный тяжкий и средней тяжести вред здоровью человека. Поэтому составом ч.2 ст. 250 УК охватывается только неосторожное причинение вреда здоровью человека; умышленное отношение к таким последствиям требует дополнительной квалификации действий виновного по ст. 111,112 УК»¹.

Практика последних лет свидетельствует о резком уменьшении количества уголовных дел по фактам загрязнения водных объектов. «Если в 1996 г. по ст. 223 УК РСФСР Волжской прокуратурой было расследовано 20 уголовных дел, то в 1997 — 1999 годах о загрязнении водных объектов расследовано лишь 12 уголовных дел. Это обусловлено тем, что в ст. 250 УК РФ в качестве признака состава преступления стали предусматриваться последствия в виде реального причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью человека.

Подтверждением приведённого вывода является то обстоятельство, что до 1997 г. около 95 % уголовных дел о загрязнении водоёмов направлялись в суд по фактам загрязнений, могущих повлечь вредные последствия, либо причинившим вред, не относящийся к категории существенного.

Думается, что состав данного преступления должен быть формальным и устанавливать ответственность за саму возможность причинения такого вреда. При этом общественная значимость данных правонарушений не становится меньше, так как их последствия с учётом их специфики, порой носят отдалённый характер и могут реально сказаться спустя определённое время. Нередко вредные последствия не наступают лишь в связи с оперативным принятием мер к их локализации и устранению»².

Обоснованность указанной позиции подтверждается и материалами следующей практики. Известно, что 65 тысяч жителей Оренбурга остались без воды из-за обнаруженного в водозаборе канцерогена второго класса опасности - четырёххлористого углерода. Пробы воды показали превышение

Лопашенко НА. Указ. соч. - С. 114. Виноградов В.П. Указ. соч. - С. 84.

ИП

предельно допустимой концентрации от 8 до 18 раз. После указанного факта загрязнения, никаких обращений в медицинские учреждения Оренбурга с жалобами от жителей на недомогание по причине отравлений не поступало¹. По мнению диссертанта, для возбуждения уголовного дела по данному факту загрязнения водного объекта придётся подождать несколько лет, пока у местного населения не проявятся признаки канцерогенных заболеваний, что явно противоречит конституционным правам граждан на жизнь и здоровье, а также смыслу Экологической доктрины Российской Федерации (в частности, такому направлению по обеспечению экологической безопасности как «Экологические приоритеты в здравоохранении»).

Статья 358. Экоцид. Основной причиной вынесения указанной статьи за рамки главы 26 УК РФ является то, что экоцид носит транснациональный характер. Обоснованность таких подходов вызывает сомнения. Например, такие действия как отравление водных ресурсов, приводящие к экологической катастрофе на значительных территориях, реально осуществляются и в Российской Федерации. По мнению специалистов, вода в реке Топше Вологодской области для очистки не пригодна - ни по содержанию в ней вредных химических веществ, ни по наличию возбудителей инфекционных заболеваний. Допустимые нормы загрязнения реки Тошни в некоторых местах завышены в 100, 200, а то и в 250 раз! Это уже не сточная канава, а источник опасности для здоровья и жизни населения Вологодской области². В современный период 17 % водных объектов Российской Федерации непригодны для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения по причине их интенсивного загрязнения³.

По мнению диссертанта, в связи с введением в действие с 1 июля 2003 г. Федерального закона «О техническом регулировании» целесообразно вне-

См.: В России // Саратовские вести. - 2002. - 14 нояб.

² См.: Глазунов А. Река Тошня: вычеркнуть из списка живых // Спасение. Всероссийская экологическая газе
та. - 2002. № 14-5. - С. 7.

³ См.: Санитарное состояние питьевой воды // Зелёный мир. - 2003. № 1-2. - С. 1.

350

сение необходимых изменений в названия и диспозиции некоторых статей УК РФ. Например, в ст. 236 «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил», поскольку санитарно-эпидемиологические правила после указанной даты будут выступать в качестве технических регламентов. Такие суждения вполне правомерны в отношении статей 246-й «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», 248-й «Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами», 249-й «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» и т.п.¹.

В соответствии с Директивой по воде (и Рамочному решению №2003/80JAI от 27 января 2003 г.) государствами - членами ЕС до 27 января 2005 г. должны быть приняты необходимые меры, чтобы санкции за нарушения водного законодательства были «эффективными, соразмерными ущербу и разубеждающими». К таким санкциям отнесены «лишение льгот и промышленной или коммерческой деятельности, помещение под судебный надзор, ликвидация в судебном порядке, возложение обязанности по осуществлению специальных мер, направленных на устранение последствий вреда». В России указанные санкции в национальном законодательстве либо вообще не предусмотрены, либо механизм их реализации затруднён в силу ряда причин². Думается, что Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» можно расценивать как первый шаг России на пути общеевропейской интеграции в области правового и технического регулирования водных отношений.

¹См.: Тимофеев Л.А. Проблемы экологического нормирования водоснабжения населения. - Саратов, Изд-
во «Надежда». 2003. - С. 75-76.

² Розенталь О.М., Хохлявин С.А. О необходимости участия России в общеевропейской интеграции в облас
ти правового и технического регулирования водной сферы: Всероссийский конгресс работников водя² Более
подробно об этом, см.: Тимофеев Л.А. Проблемы экологического нормирования водоснабжения ого хозяй
ства: тезисы докладов. -М.: Министерство природных ресурсов, 2003. - С. 85-86.

351

§ 2. Современные проблемы административной ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного качества

Практика показывает, что в случаях нарушения законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного качества применяется наиболее распространённый вид административного принуждения - административная ответственность. Так, в 2001г. в Российской Федерации было зафиксировано 29 494 только водных правонарушений, а за 2002 г. обобщённых сведений не представлено.

В целом проблемам теоретического обоснования административной ответственности и практики её применения в литературе постоянно уделяется значительное внимание, в т. ч. и в публикациях последних лет¹.

Основная мысль, высказываемая их авторами, состоит в том, что КоАП РСФСР 1984 г. явно устарел и не обладает достаточным нормативным потенциалом, чтобы в современных условиях выполнять возложенные на него задачи. Поэтому Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. был утверждён Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в силу с 1 июля 2002 г.².

Специалисты отмечают, что в КоАП РФ включены следующие принципиально новые моменты регулирования административных правоотношений:

1) ныне к административной ответственности привлекаются также и юридические лица³. По подсчётам Б.В. Российского, «более чем в двухстах

¹См.: Кузьмичёва Г.А., Калинина Л.Н. Административная ответственность - М: Юриспруденция, 1998;
Старилов Ю.Н. Административное принуждение и административная ответственность. - М.: БЕК, 1998;
Агапов А.Б. Административная ответственность. - М: Статут. 2000. и т.д.

² См.: СЗ РФ. 2002. № 1. (Ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4298; 2003. № 1. Ст. 2; №
27 (Ч. 1). Ст. 2700; № 27 (Ч. 11). Ст. 2708,2717 (далее - КоАП РФ).

³ Ранее об этом писал С.А. Боголюбов: «Начало 90-х гг. наряду с уменьшением доли государственной соб
ственности и введением равноправных частной и муниципальной собственности характеризуется восста
новлением административной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области

352

двадцати статьях Особенной части прямо предусматривается ответственность юридических лиц, они в равной мере действуют в отношении и физического и юридического лица (за исключением случаев, когда по смыслу данные нормы относятся и могут быть применимы только к физическому лицу). С учётом данного обстоятельства ещё 34 статьи могут применяться в отношении юридических лиц. Таким образом, более 250 статей КоАП РФ (64 % статей, составляющих Особенную часть) предусматривают ответственность юридических лиц»¹;

2) декларируется принцип равенства юридических лиц перед законом
(п.1ст. 1.4);

3) в рамках административных правоотношений действует презумпция
невиновности (ст. 1.5)².

Но главная суть новизны действующего КоАП РФ состоит в том, что в его содержание включены те нормы об административной ответственности, которые ранее предусматривались иными нормативными правовыми актами. В.Ф. Ломакина справедливо отмечает, что по содержанию новый Кодекс объединяет нормы об административных правонарушениях, содержащиеся во всех ранее принятых актах, т. е. в КоАП РСФСР, а также в отдельных законодательных актах или в нормах соответствующих законов, причём вся эта нормативная база была существенным образом переработана с учётом Конституции РФ и федерального законодательства³.

стали Земельный кодекс и Закон об охране окружающей природной среды 1991 г.» - См.: Экология: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. — М.: Изд-во «Норма», 2000. — С. 5.

¹ См.: Российский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и её субъектов // Журнал рос
сийского права. - 2001. № 7. - С. 7-15.

² См.: Кудрявцева И.А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонару
шениях // Консультант бухгалтера. - 2002. № 5. - С. 3-10; ХаманёваНЮ. Новый кодекс Российской Фе
дерации об административных правонарушениях. Новое в законодательстве // Гражданин и право. - 2002.
№ 9/10.-С. 3-19.

См.: Ломакина В.Ф. Новый кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях// Гражданин и право. — 2002. № 2. - С. 3 — 8. Руководствуясь действующим законодательством, М. Студеникина отмечает, что Кодекс - это единственный федеральный источник, на котором может базироваться административная ответственность за нарушение федеральных норм и поэтому потребовалось внести изменения в

353

В настоящее время административные правонарушения, совершаемые в сфере обеспечения населения питьевой водой нормативного качества, распределены по следующим главам КоАП РФ:

Глава 6. Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.

Статья 6.5. Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде. Известно, что в КоАП РСФСР статьи с указанным названием не было. Но такие правонарушения подпадали под действие статьи 42 «Нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм». С учётом многообразия сфер человеческой деятельности, нетрудно представить себе, какой значительный массив нормативных правовых актов необходимо было перерабатывать правоохранительным органам в процессе правоприменения. Такие обстоятельства отрицательно сказывались на эффективности административной практики¹. Поэтому произошедшие законодательные перемены в направлении конкретизации правового обеспечения отдельных сторон жизнедеятельности человека (в данном случае питьевого водоснабжения) можно только приветствовать.

Глава 7. Административные правонарушения. в области охраны собственности

более чем в тридцать законов Российской Федерации и федеральных законов, содержавших конкретные составы административных правонарушений с санкциями за их совершение. - См.: Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. — 2002. № 7. - С. 4. ¹ См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеен-ко, Н.Г. Салищевой. М.С. Студеникиной. - М: ООО Изд-во «Проспект», 1998. - (Автор комментария - СВ. Полубинская). — С. 120.

354

Статья 7.6. Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии). Название и содержание указанной статьи претерпели некоторые изменения по сравнению со статьёй 47 «Нарушение права государственной собственности на воды» в КоАП РСФСР 1984 г.:

а) устранена устаревшая терминология, правонарушения, касающиеся
незаконных сделок с водными объектами;

б) переведены в диспозицию статьи 7.10 нового Кодекса. А в данной
статье сохранились наименования наиболее распространённых правонару
шений права собственности на водные объекты. В 1999 г. их число в России
составило 5 815, в 2 000 г. - 4 530, а в 2001 г. - 5,4 тыс. Например, в Москов
ской области из 793 предприятий, деятельность которых подлежит лицензи
рованию, только 169 имели право пользоваться поверхностными водными
объектами, остальные делали это самовольно¹.

Известно, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.6., рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов:

1) главный государственный инспектор Российской Федерации по кон
тролю за использованием и охраной водных объектов (по должности - это
Министр природных ресурсов Российской Федерации), его заместители (по
должности это: заместитель Министра и руководитель подразделения цен
трального аппарата Министерства природных ресурсов Российской Федера
ции, ведающие вопросами государственного контроля за использованием и
охраной водных объектов);

2) старший государственный инспектор Российской Федерации по
контролю за использованием и охраной водных объектов (это - заместитель
руководящего подразделения центрального аппарата Министерства природ-

¹ См.: Печерский В. Кто и как нарушает законы о защите природы (беседа с начальником отдела по надзору за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры РФ Ю. Стрельниковым) // Закон.-2001. № 5.- С. 126.

355

ных ресурсов Российской Федерации, ведающего вопросами государственного контроля за использованием и охраной водных объектов);

3) государственные инспектора Российской Федерации по контролю за использованием и охраной водных объектов (это- начальник отдела и главные специалисты подразделения центрального аппарата Министерства природных ресурсов Российской Федерации, ведающего вопросами государственного контроля за использованием и охраной водных объектов).

Указанные должностные лица входят в структуру Государственной службы контроля в сфере природопользования и экологической безопасности данного министерства¹, Положение о которой утверждено приказом МНР РФ от 10 июня 2002 г. Но в его содержании нет упоминания о полномочиях вышеуказанных должностных лиц относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях данной категории. Думается, что указанная рекомендация может быть учтена при обосновании правового статуса Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования и Федерального агентства водных ресурсов МПР РФ.

На наш взгляд, допущен очередной недосмотр в ведомственном нормотворчестве, когда 10 июня 2002 г. приказом МПР РФ утверждено Положение о Государственной водной службе Министерства природных ресурсов Российской Федерации (сокращённо - Росводресурс МПР России). При наличии очевидной связи этой службы с регулированием отношений по использованию и охране водных объектов в Положении нет упоминания о полномочиях контроля, а тем более и о праве рассматривать дела об административных правонарушениях в этой сфере. Между тем в Положении о Государственной лесной службе Министерства природных ресурсов (сокращённо - Рослесресурс МПР России), утверждённом приказом МПР РФ от 10 июня 2002 г. предусмотрено, что данная служба имеет право рассматривать в уста-

¹ Ныне - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования. — См.: СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1453.

356

новленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания¹;

4) главные государственные бассейновые (территориальные) инспек
тора по контролю за использованием и охраной водных объектов, их замес
тители;

5) государственные бассейновые (территориальные) инспектора по
контролю за использованием и охраной водных объектов;

6) руководитель Администрации Северного морского пути², его замес
тители, главные государственные инспектора Администрации Северного
морского пути - об административных правонарушениях, совершённых на
трассах Северного морского пути и в смежных с ним районах (ст. 23. 23 Ко-
АПРФ).

Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 25 апреля 2003 г. утверждён Перечень должностных лиц структурных подразделений центрального аппарата МПР России, его территориальных органов и учреждений, находящихся в ведении МПР России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях³.

Статья 7.7. Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки⁴.

Известно, что субъектами рассматриваемого правонарушения могут быть граждане, должностные лица и юридические лица. Диссертант не может согласиться с мнением Г.А. Кузьмичёвой, которая утверждает, что в данной ситуации субъектами признаются виновные граждане и юридические лица — собственники гидротехнического сооружения или эксплуатирующие его, а также должностные лица, на которых возложена обязанность по обеспече-

¹ Следует иметь в виду, что в современном законодательстве термин «взыскание» не применяется. В КоАП
РФ используется термин «наказание».

² См.: Положение об Администрации Северного морского пути при Министерстве морского флота. Утвер
ждено постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1971 г. //СП СССР. 1971. № 17. Ст. 124.

³ См.: Российская газета. - 2003- 5 июня.

* Данная статья представляет собой ч. 1 ст. КоАП РСФСР 1984 г.

357

нию исполнения правил безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений и иных, перечисленных в ст. 7.7. объектов¹. Между тем субъектом такого правонарушения может стать любой гражданин, проводящий земляные работы без согласования с компетентными органами.

Статья 7.8. Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Для обоснованного применения административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 1 данной статьи, необходимо иметь в виду следующее: к землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами², земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов (ст. 102 Земельного кодекса РФ)³.

При применении административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 7.8., необходимо иметь учитывать следующее: водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (ч.5 ст. Ill BK РФ)⁴.

¹См.: Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях / Под ред. Ю. М. Козлова. М:
Юристь, 2002. - (Автор комментария -КузьмичёваГА). - С. 115.

² В литературе отмечается, что водное законодательство РФ не выделяет земельный участок в качестве от
дельной составной части водного объекта, и, во-вторых, что в составе земель водного фонда не могут на
ходиться земельные участки, занятые водными объектами (действительно, сложно говорить о земельном
участке посередине реки Волги). Следует учитывать, что Земельный кодекс РФ в п. 1 ст. 102 также упомина
ет не «земельные участки», а «земли, занятые водными объектами». Поэтому следует признать, что на
практике применение указанного основания будет весьма проблематично. - См.: Попов М.В. Комментарий к
Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». - М.: Юрайт, 2002. -

С. 27.

³ См.: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

⁴ См.: об этом: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». -
См.: СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № 1. Ст. 2.

358

Для охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются зоны охраны, в пределах которых вводится особый правовой режим использования и охраны земель (ч. 3 ст. 102 ЗК РФ).

В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 г. «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения» в местах, где имеются или строятся водопровод общего пользования или водопровод для технических целей, но используемый также для обслуживания населения, обязательно устанавливается зона санитарной охраны открытых и подземных источников водоснабжения, питающих данный водопровод.

Зоны санитарной охраны источников водоснабжения делятся на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим¹ согласно Санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения», которые утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г. (введены в действие с 1 июля 2002 г.).

В соответствии со ст. 23.23 КоАП РФ дела о самовольном занятии земельных участков прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта рассматриваются органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, а дела об административных правонарушениях, связанных с самовольным занятием земельного участка зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно -_бытового водоснабжения - органами государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (ст. 23.13 КоАП РФ). В 2001 г. количество таких правонарушений составило 4,3 тыс.

Статья 7.10. Самовольная переуступка права пользования землёй, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом. В КоАП РСФСР 1984 г. самовольная переуступка права водопользования предусматривалась в ст. 47 «Нарушение права

¹ См.: СЗ СССР. 1937. № 35. Ст. 143.

35S

государственной собственности на воды». Произошедшие изменения объясняются современным многообразием форм собственности на природные ресурсы, в т. ч. и на водные объекты.

Статья 7.20. Самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений. 12 февраля 1999 г. постановлением Правительства РФ утверждены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации¹. В соответствии с поручением Правительства РФ Госстрой РФ в письме от 14 октября 1999 г. даёт официальные Разъяснения о применении указанных Правил.

Внимание диссертанта привлекают существенные различия в терминологии, используемой в указанных Правилах и в КоАП РФ, которые необходимо немедленно преодолеть. Например, в ст. 7.20. КоАП РФ говорится о «самовольном подключении», а в Правилах предусматривается «самовольное присоединение к системам водоснабжения и канализации - присоединение, произведённое без разрешительной документации либо с нарушением технических условий») за счёт корректировки терминологии, применяемой в Кодексе.

Думается, объектом рассматриваемого правонарушения являются договорные отношения между организацией водопроводно-канализационного хозяйства и абонентами по поводу отпуска (получения) питьевой воды и (или) приёма (сброса) сточных вод. По этому поводу в литературе высказываются и иные мнения².

¹См.: СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1028; 2003. № 33. Ст. 3269.

² На наш взгляд, выглядит расплывчатым определение Г. А. Кузьмичёвой: «Объектом правонарушения, ус
тановленного в рассматриваемой статье, являются жизнь и здоровье населения, нормальное функциониро
вание систем питьевого водоснабжения. Непосредственным объектом посягательства признаются уста
новленные правила пользования этими системами». - Комментарий к Кодексу об административных пра
вонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юристь, 2002. - (Автор комментария - Г.А. Кузьмичёва). —
С. 122.

Статья 7.23. Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами. Регулирование отношений между организациями водо-проводно-канализационного хозяйства и гражданами осуществляется Правилами предоставления коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г.¹.

Потребительские свойства и режим предоставления услуг должны соответствовать установленным нормативам: по холодному водоснабжению — гигиеническим требованиям по свойствам и составу подаваемой воды , а также расчётному расходу воды в точке разбора³; по горячему водоснабжению - гигиеническим требованиям по свойствам и составу подаваемой воды, а также расчётному расходу воды в точке разбора; по канализации - надлежащее отведение сточных вод.

В соответствии с Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. « О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» на территории России действуют Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации (в ред. постановления Правительства РФ от 16 марта 2000 г.), где объём холодного и горячего водоснабжения определяется цифрой 285 л в сутки на одного человека⁴. Действует также Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 51617 - 2000 «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия. Приложение Б (рекомендуемое). Нормы потребления воды, электрической энергии, газа». Указанный документ принят постановлением Госстандарта РФ от 19 июня 2000 г. и введён в действие с 1 января

¹ См.: СЗРФ. 1994. № 26, Ст. 2795; 1995. № 10. Ст. 894; 1997. № 42. Ст. 4788.

²См.: Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.4. 1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества», утверждённых Главным государственным санитарным врачом РФ 26 сентября 2001 г.

³ См.: Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализа
ции. Утверждены приказом Госстроя России от 30 декабря 1999 г. Отд. изд. — М.: Государственный комитет
Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, 2000. - С. 64.

⁴ См.: СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1039; 2000. № 13. Ст. 1371.

ТА1

2001 г. Ныне органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг вправе устанавливать региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг¹.

Органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за безопасностью предоставления услуг для потребителя, их территориальные органы совместно с органами местного самоуправления вправе уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантированный уровень качества с учётом мощности, состава и износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населённого пункта.

Глава 8. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования²

Диссертант не может согласиться с точкой зрения И.А. Кудрявцевой о том, что в данную главу КоАП РФ внесены незначительные изменения, в основном редакционного характера, коснувшиеся «административно-правового регулирования отношений по охране природы»³. Возражение вызывает не только использование устаревшей терминологии, но и недостаточный учёт полноты всех тех изменений, которые были произведены законодателем в указанной главе КоАП РФ. В связи с этим В.Ф. Ломакина справедливо указывает на следующее:

а) Кодекс допускает увеличение размера административного штрафа за нарушение законодательства об охране окружающей среды;

¹ См.: Федеральный закон от 6 мая 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» //СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1750.

Название главы следует привести в соответствие с основными понятиями, применяемыми в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».

См.: Кудрявцева И. А Указ. соч. —С. 3-10.

362

б) в Кодексе изменены положения, касающиеся давности привлечения
к административной ответственности. Так, за нарушение законодательства об
охране окружающей среды постановление об административном правона
рушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня совер
шения административного правонарушения;

в) в соответствии с новым Законом в целях более объективного рас
смотрения дел об административных правонарушениях может производиться
административное расследование в случаях, если после выявления админи
стративного правонарушения в области охраны окружающей среды осуще
ствляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значи
тельных временных затрат¹.

Значительной глубиной характеризуется анализ административной ответственности за экологические правонарушения, сделанный О.Л. Дубовик. По её мнению, «основные сущностные изменения, произошедшие в Кодексе, сводятся к следующему:

1) значительно расширено число проступков;

2) хотя большинство составов экологических проступков сформулиро
ваны как формальные, но сохранены и конструкции материальных;

3) изменился подход к использованию конструкций таких составов, как
общие и специальные;

4) уточнены признаки объективной стороны многих традиционных со
ставов экологических проступков;

5) законодатель счёл нужным в некоторых случаях подробно описы
вать предмет посягательства;

6) усложнились предписания, определяющие систему субъектов при
менения административных взысканий;

См.: Ломакина В.Ф. Новый кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Гражданин и право. - 2002. № 2. - С. 3-8.

363

7) специфика рассмотрения дел об экологических административных
правонарушениях отражена законодателем и должна учитываться право
применителями;

8) изменён порядок и круг лиц, уполномоченных составлять протоколы
об административных правонарушениях;

9) санкции в основном определены в виде административного штрафа.
Если проанализировать - хотя бы в первом приближении - результаты

реформы административной ответственности за экологические правонарушения применительно к отдельным их видам, то можно отметить ряд тенденций.

Водные правонарушения. Пожалуй, в ходе административно-правовой реформы эта часть подверглась наибольшим изменениям (если не считать введения общих составов). Законодатель принял решение не только существенно расширить перечень составов, но и в максимальной степени использовал средства юридической техники при формулировании признаков предмета и объективной стороны, постаравшись их конкретизировать»¹.

Статья 8. 12. Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов. Известно, что водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы относятся к землям водного фонда (ст. 102 ЗК РФ). Анализ терминологии, используемой в ст. 8.12. - «прибрежные полосы водных объектов», показывает, что здесь, по нашему мнению, допущена неточность, поскольку отсутствует слово «защитные». В данном случае необходимо применить формулировки, действующие в водном законодательстве (ст. Ill BK РФ) и в ч. 1 ст. 7.8. КоАП РФ - «прибрежные защитные полосы водного объекта».

Статья 8. 13. Нарушение правил охраны водных объектов. В КоАП РСФСР 1984 г. такие правонарушения предусматривались в ст. 57 «Наруше-

Дубовик О.Л. Шаг вперёд в защите природы. Ответственность за экологические правонарушения по новому Кодексу // Закон. - 2002. № 7. - С. 39-41.

1&Л

mJ\J~T

ние правил охраны водных ресурсов». В современном Кодексе произошли следующие положительные изменения:

а) в названии статьи используется современная терминология;

б) вполне обоснованно увеличено (с 2 до 5) число частей;

3) более подробно, а, следовательно, и легче для восприятия работни
ками правоохранительных органов, изложены диспозиции;

4) улучшена соотносимость содержания ст. 8.13. КоАП РФ с нормами
ВК РФ¹. В 2001 г. количество таких правонарушений приблизилось к цифре
12,7 тыс.

Статья 8.14. Нарушение правил водопользования. Анализ показывает, что диспозиция ч. 1 ст. 8.14. противоречит ч.2 ст. 85 ВК РФ, которая гласит: «Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов». По нашему мнению, это несоответствие должно быть исправлено, но за счёт корректировки статьи КоАП РФ.

Статья 8.15. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств. По данным МПР России в 2001 г. выявлено 3,7 тыс. указанных правонарушений. Правила эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств раскрываются в следующих нормативных правовых актах: Кодексе внутреннего водного транспорта; Федеральном законе от 27 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»²; Правилах пропуска судов и составов через шлюзы внутренних водных путей Российской Федерации, утверждённые приказом Минтранса РФ от 24 июня 2002 г.³; постановлении Правительства РФ от 20 июня 1997 г.

Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г., в числе основных задач её нормативного правового обеспечения указывает на необходимость устранения противоречий между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права. - См.: // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. ² См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2001. № 1 (Ч. 1). Ст. 2; № 53 (4.1). Ст. 5030; 2002. Jfe 30. Ст. 3033.

См.: Российская газета. - 2002. - 13 авг.

365

«О порядке эксплуатации водохранилищ»¹; Правилах проведения надзора и контроля за безопасностью гидротехнических сооружений, утверждённых приказом Минтранса РФ от 20 июня 2002 г.; регулярных приказах МПР России об организации мероприятий по безаварийному пропуску весенних половодий и паводков; в Положении об эксплуатации гидротехнических сооружений и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющее собственника²; в Положении о государственном надзоре за безопасностью гидротехнических сооружений и объектов, поднадзорных МПР России, утверждённое приказом МПР РФ от 21 апреля 1999 г и т.д.

Глава 9. Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике.

Статья 9.2. Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений Известно, что гидротехника — отрасль науки и техники, охватывающая вопросы использования водных ресурсов и борьбы с вредным воздействием вод с помощью инженерных сооружений (ГОСТ 19185 - 73)³. Поэтому гидротехнические сооружения - плотины, здания гидросооружений, водосбросные, водопропускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъёмники, сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций,

¹См.: СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 3054.

² Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 1249;
2002. 3 20. Ст. 1859.

³ См.: Снакин В. Указ. соч. - С.79.

366

устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов (ст. 1 Федерального закона от 21 июня 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»)¹.

Безопасность гидротехнических сооружений - свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечить защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов.

Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании следующих общих требований:

обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;

представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений²;

непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений; осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в т.ч. установления критериев их безопасности;

оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечения необходимой квалификации работников, обслуживающих безопасность гидротехнического сооружения; необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях;

достаточное финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений;

ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого

¹ См.: СЗРФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2001. № 1 (4.1). Ст. 2; Ха 53. (4.1). Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3033; № 52 (4.1). Ст. 5132; 2003. № 2. Ст. 167.

См.: Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. //СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5698.

тат

уровня; разрешительный порядок деятельности. Что касается указанного требования диссертант не может согласиться с утверждением Э.1Х Андрю-хиной о том, что Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» не предусматривает в качестве лицензируемых видов деятельности деятельность по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений¹. В действительности, деятельность по проектированию и строительству гидротехнических сооружений, как сооружений I и П уровня ответственности, в соответствии с государственным стандартом, а также инженерные изыскания для их строительства могут производиться только на основании лицензий (п. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г.)².

Кризисная ситуация в этой сфере побудили Правительство РФ 27 февраля 1999 г. утвердить Положение об эксплуатации гидротехнических сооружений и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации и не имеющего собственника. Указанная проблема в связи с её особым значением обсуждалась на заседании президиума Госсовета в сентябре 2003 г.³.

Глава 19. Административные правонарушения против порядка управления.

Статья 19.9. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов. Следует иметь в виду, что водопользователь — гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд либо для осуществления предпринимательской деятельности.

¹См.: Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. - М.:
Юристь, 2002. - (Автор комментария - Э.П. Андрюхина). - С. 155.

² См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (4.1). Ст. 3430; 2002. № 11. Ст. 1020; № 12. Ст. 1093.

³ См.: ДобрынинаЕ. Главное - не утонуть // Российская газета. - 2003. - 4 сент.

-ЗАО

Для собственных нужд водопользователь-гражданин вправе свободно использовать водные объекты, если иное не установлено Водным кодексом РФ.

Водопользователь-гражданин вправе использовать водные объекты для осуществления предпринимательской деятельности только после получения лицензии на водопользование (ст. 27 ВК РФ). К сожалению, это обстоятельство не учитывает в своём комментарии Э.П. Андрюхина¹.

Изложенный анализ проблем административной ответственности за нарушение законодательства об обеспечении населения питьевой водой нормативного качества ещё не означает того, что ситуацию в данной сфере можно признать достаточно урегулированной. Не случайно Ю.М. Козлов отмечает, что «работа по реальному совершенствованию КоАП не должна, не имеет права останавливаться»².

Думается, что с позиций рассматриваемой темы можно высказать некоторые соображения. Например, что даёт право законодателю размещать такое основание для наложения административного штрафа как «нарушение условий разрешения (лицензии)» одновременно в диспозиции статьи 7.6. (Глава 7. Административные правонарушения в области охраны собственности) и в ч.2 ст. 8.14. (Глава 8. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования) ? Очевидно, что такое нарушение не может быть квалифицировано как «Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)», как это обозначено в названии ст. 7.6. КоАП РФ.

По нашему мнению, целесообразно внести корректировки в название, диспозиции и обоснованность размещения по различным главам КоАП следующих статей: ст. 8.15 «Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств» (Глава 8) и ст. 9.2. «На-

¹См.: Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. - М:
Юристь, 2002. - (Автор комментария - Э.П. Андрюхина). - С. 356.

² Там же. - (Автор вступительной статьи - Ю.М. Козлов). - С. 23.

369

рушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений» (Глава 9. Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике). На первый взгляд создаётся впечатление, что речь идёт о нарушениях в различных сферах общественных отношений. Но это не так, если руководствоваться следующими аргументами:

во - первых, водохозяйственные сооружения это не что иное как гидротехнические сооружения (см.: выше);

во-вторых, нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений полностью охватывается понятием нарушений правил эксплуатации объектов. Это отчётливо просматривается в диспозиции ст. 9.2. КоАП: «Нарушение норм и правил безопасности при ... вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений».

Аналогичные критические замечания следует распространить и в отношении статьи 10.10. Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений (Глава 10. Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель).

В современном КоАП РФ не получила достойного разрешения проблема таких наказаний как приостановление (прекращение) определённого вида деятельности или аннулирование лицензии (разрешения на определённую деятельность). Но известно, что использование водных объектов или их частей может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 66 ФЗ «Об охране окружающей среды).

J7U

Ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов устанавливается Правительством РФ¹ или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, согласованному с государственным органом управления использованием и охраной недр, органом санитарно-эпидемиологического надзора и органом управления использованием и охраной рыбных ресурсов (ст. 89 ВК РФ). Органы МПР России в 2000 г. вносили 144, а в 2001 г. 157 таких представлений. Автор поддерживает мнение специалистов о том, чтобы включить эту меру в число административных наказаний, предусматриваемых современным КоАП РФ. Обоснованность таких суждений подтверждается Федеральным законом «Об охране окружающей среды», где предусматривается, что «требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом» (ст. 80).

Целесообразно предусмотреть возможность использования части средств, получаемых от взимания штрафов за нарушение законодательства об охране здоровья населения и охраны окружающей среды², для финансирования мероприятий, связанных с охраной здоровья населения (включая мероприятия по улучшению обеспечения населения питьевой водой нормативного качества).

См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

² Потому, что эти суммы достаточно внушительны. Например, в 2001 г. только за совершение водных правонарушений взыскано 2 940 тыс. рублей. - См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2001 г.». - М: НИА-Природа, 2002. - С. 203.

371

§ 3. К анализу правовых основ возмещения вреда, причинённого в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений

Известно, что большинство комплексных гидротехнических сооружений России давно выработали свой ресурс, а отсутствие необходимых финансовых средств не позволяет содержать их в надлежащем техническом состоянии¹. Особую опасность представляет техническое состояние русловых плотин падроэлектростанций Волжско - Камского каскада, В случае возможных аварий на этих сооружениях в зону поражения могут попасть многие населённые пункты, тысячи предприятий, миллионы гектаров сельскохозяйственных угодий. В последнее время участились прорывы плотин некоторых крупных водохранилищ, многочисленных прудов. Материальный ущерб от разрушения этих сооружений составил более 500 млрд. руб., не говоря о человеческих жертвах².

Реальность повторения указанных катастроф привлекает пристальное внимание политического руководства России³, побуждает специалистов разрабатывать научные основы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений⁴. Попытка законодателя создать прочную правовую основу для предотвращения возникновения таких ситуаций реализуется в связи с приня-

¹См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. Г). Ст. 4973.

² См.: Козлова Ю.Б., Прохорова HJ>. Экономический механизм в системе управления водопользованием //
Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием

/ Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 349.

³ См.: Добрынина Е. Главное — не утонуть. Выездное заседание президиума Госсовета было посвящено вод
ной проблеме // Российская газета. - 2003. - 4 сент. На ближайшую перспективу в области управления вод
ным хозяйством «следует выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехниче
ских сооружений» - См.: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на сред
несрочную перспективу (2003-2005 годы). Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации
от 15 августа 2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396.

⁴ См.: Дерябин В.Н. Концептуальные основы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений //
Вода России. Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. — Екатеринбург:
Изд-во «АКВА- ПРЕСС», 2000. - С. 115-118.

372

тием Федерального закона от 21 июня 1997г. «О безопасности гидротехнических сооружений» \

Установлено, что указанные объекты используются для различных целей при эксплуатации водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов ². Этим объясняется ведомственная принадлежность гидротехнических сооружений и определяется специфика осуществления государственного надзора за их безопасностью³. Однако многообразие целей использования указанных объектов в содержании Водного Кодекса РФ⁴ должным образом не отражено. Здесь регламентируется эксплуатация гидротехнических сооружений только при использовании водных объектов для гидроэнергетики (ст. 139), что явно противоречит реальному положению дел.

На собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующую его организацию возлагаются обязанности по обеспечению безопасности данного объекта. В этих целях на стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации указанные лица составляют декларацию безопасности гидротехнического сооружения⁵.

См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2001. №1(4.1). Ст. 2; № 53. (4.1). Ст. 5030; 2002. № 52 (Ч. I). Ст. 5132.

² См.: Там же.

³ См.: Постановление Правительства от 16 октября 1997 г. «Об организации государственного надзора за
безопасностью гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4794; 1998. № 21. Ст. 2241; Приказ
Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 25 апреля 2003 г. «О перечне должностных
лиц Министерства природных ресурсов Российской Федерации, осуществляющих государственный надзор
за безопасностью гидротехнических сооружений, их правах и обязанностях // Российская газета. - 2003. - 31
мая.

⁴ См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст. 1019; 2003. № 27 (Ч. 1). Ст.
2700.

⁵ См.: Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений. Утверждено постановле
нием Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. //СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5698. Перечень объектов, имеющих
гидротехнические сооружения, подлежащие декларированию в 2001-2002 г. г. был утверждён приказом МПР
РФ от 26 апреля 2001 г.

373

Нарушениями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений являются:

строительство и эксплуатация гидротехнического сооружения, хозяйственное или иное использование русел рек и прилегающих к ним территорий ниже и выше плотины без соответствующего разрешения;

невыполнение требований представления декларации безопасности гидротехнического сооружения или проведения соответствующей экспертизы;

невыполнение предписаний органов надзора за безопасностью гидротехнических сооружений; нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при проектировании, строительстве, приёмке и вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации и выводе из эксплуатации;

непринятие мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений при возросшем уровне вредных природных или техногенных воздействий, ухудшении показателей прочности и водонепроницаемости материалов, из которых возведены гидротехнические сооружения, и пород основания, неудовлетворительных условиях эксплуатации, технического оснащения гидротехнических сооружений и организации контроля (мониторинга) за их безопасностью;

отказ от передачи региональным органам надзора за безопасностью гидротехнических сооружений информации об угрозе аварии гидротехнических сооружений или сокрытие такой информации от данных органов, искажение такой информации, а в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта - от органов государственной власти, органов местного самоуправления и от работников, находящихся в аварийном состоянии гидротехнических сооружений, населения и организаций в зоне возможного затопления; недостаточное финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений (ст. 19 ФЗ от 27 июля 1997 г.).

374

Между тем практика показывает, что причиной 45 % аварий на гидротехнических сооружениях России является низкий уровень эксплуатации этих объектов, а 20 % аварий происходит из-за неверной оценки паводков¹. Это наводит на мысль о необходимости внесения соответствующих корректировок в ст. 19 указанного законоположения.

Совершение перечисленных нарушений приводит к чрезвычайной ситуации, т.е. обстановке на определённой территории, которая складывается в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушений условий жизнедеятельности людей. Так, в посёлке Греки Калининского района Краснодарского края из-за разрушения водонапорной башни без воды осталось 1800 человек².

У автора вызывает некоторое недоумение позиция законодателя в отношении юридической конструкции Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений». Дело в том, что вопросы, касающиеся рассматриваемой темы, традиционно следовало бы изложить в главе V-й указанного закона «Нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений». В действительности, им предоставлено место в главе ГУ-й «Финансовое обеспечение безопасности гидротехнических сооружений», что логически вряд ли оправдано.

Далее, в указанном законоположении содержится конкретное предписание, что вред, причинённый жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических лиц в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, подлежит возмещению физическим или юридическим лицом, причинившим такой вред, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 16).

¹См.: В органах государственной власти // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвы
пуск. - 2003. № 9-10. - С. 4.

² См.: Хроника// Гражданская защита. 2002. -№ 1. - С. 42.

375

Такая позиция законодателя может быть поддержана автором, но лишь частично. Положительная часть такой версии заключается в том, что ПС РФ предусматривает ответственность за вред, причинённый деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079). Последнее десятилетие показало, что гидротехнические сооружения относятся к числу источников повышенной опасности, несмотря на то, что они прямо не упоминаются в содержании указанной статьи ГК¹. Такие объекты, по данным МЧС России занимают 4-6 место по количеству человеческих жертв при авари-ях².

Что касается получения компенсации за имущественный вред, причинённый в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, то следует воспользоваться возможностью экологического страхования³, если имущество было застраховано. Экологическое страхование - это страхование ответственности предприятий (источников повышенной экологической опасности) и имущественных интересов страхователей, возникающих в результате аварийного (внезапного, непреднамеренного) загрязнения окружающей среды (и не только в результате этих причин - Л.Т.), обеспечивающее возможность компенсации причинённых при этом убытков и создающее дополнительные источники финансирования природоохранных мероприятий и обеспечения экологической безопасности⁴.

¹См.: Постатейный научно-практический комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Фе
дерации (с изменениями и дополнениями на 1 мая 2001 г.). - М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ», 2001 г.
- (Автор комментария - А.М. Эрделевский). - С. 140; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской
Федерации. Часть вторая / Под ред. Т.Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина). — М.: Юрайт - Издаг, Право и закон,
2003. -(Автор комментария-Е.Н. Васильева). - С. 477.

² См.: Дерябин В.Н. Указ соч. - С. 115.

³ См.: подробно об этом: Федеральный закон от 31 декабря 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в
Закон РФ «О страхованию). - См.: СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; 1999. № 29. Ст. 3703; Федеральный закон «Об
охране окружающей среды» (ст. 18)

⁴ См.: Моткин Г.А. Экологическое страхование в формировании дополнительных источников финансирова
ния водоохранных мероприятий: Всероссийский конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. - М:
Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2003. - С. 218-220.

376

Однако на этом пути встречаются реальные препятствия. Законодательно предусмотрено, что в экологическом страховании объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими и юридическим лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования¹. Поскольку в настоящей статье проблемы возмещения ущерба, связанные с загрязнением окружающей среды специально не рассматриваются, то заинтересованным лицам можно воспользоваться системой водохозяйственного страхования, которая была предложена Восточным филиалом Российского НИИ комплексного использования и охраны водных ресурсов. Здесь в число рисков гражданской ответственности при нанесении вреда жизни и здоровью граждан или имущественным интересам физических и юридических лиц входят:

а) несоблюдение условий обеспечения водой водопользователей;

б) затопление территорий при авариях напорных сооружений;

в) подтопление территорий из водохозяйственных сооружений и объ
ектов, т. е. те риски, которые имеют непосредственное отношение к рассмат
риваемому вопросу. Но указанной системе ещё предстоит пройти надлежа
щее правовое закрепление, используя при этом зарубежный опыт².

А некоторую ограниченность официальной позиции, изложенной в ст. 16 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений, можно объяснить, на наш взгляд, следующим.

См.: Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации. Утверждено Минприроды РФ 3 декабря и Российской государственной страховой компанией 20 ноября 1992 г.: Экологическое право России: Сборник нормативных актов / Под ред. А.К. Голиченкова. — М.: Изд-во БЕК, 1997. - С. 447 - 455.

² См.: Абалкина И.Л. Страхование экологических рисков: платить будет тот, кто не загрязняет (О природоохранительном законодательстве США) // США. Экономика. Политика, идеология. — 1994. № 12. - С. 107-115.

Oil

Если принять во внимание утверждение, что имеется в виду вред экологический¹ (точнее - антропологический²), то первоочередной должна быть ссылка на содержание ст. 42 Конституции Российской Федерации, где провозглашается, что каждый имеет право на возмещение ущерба, причинённого его здоровью и имуществу экологическим правонарушением.

Непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу имеет и Федеральный закон « Об охране окружающей среды», где предусматривается, что вред, причинённый здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объёме (ст. 79)³. В своё время специалисты отмечали, что «центральное место в регулировании порядка возмещения вреда здоровью граждан занимает Закон РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». Закон конкретизирует общие установки гражданского законодательства и детально регулирует в ст. 86-88 условия и порядок компенсации материальных и денежных затрат граждан а связи с причинением вреда их здоровью и имуществу»⁴. Ныне ситуация коренным образом изменилась, но не в лучшую сторону.

Рассуждения на темы, связанные с возмещением вреда, причиняемого здоровью граждан, заставляют автора обратиться к источникам санитарного законодательства. В частности, в «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» провозглашается, что в число основных принципов входят:

а) социальная защищённость граждан в случаях утраты здоровья;

¹ По мнению О.С. Колбасова, «экологический вред представляет собой разновидность имущественного вреда, обусловленного экологическими причинами». — Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда // Государство и право. - 1994. № 10. - С. 107.

То есть причиняемый жизни и здоровью человека. — Такова позиция В.В. Петрова. См.: Петров В.В. Окружающая среда и здоровье человека (три формы возмещения вреда здоровью) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. -1994. №1.- С. 4.

³ См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

⁴ Петров В.В. Указ. соч. - С. 4.

б) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья¹.

Кроме того, в федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» указывается, что «вред, причинённый личности или имуществу гражданина, а также вред, причинённый имуществу юридического лица вследствие нарушения санитарного законодательства, подлежит возмещению гражданином или юридическим лицом, причинившим вред, в полном объёме в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 57)².

На очевидную связь экологического и санитарного законодательства при регулировании вопросов возмещения вреда, причинённого здоровью и имуществу граждан, указывается и в Экологической доктрине Российской Федерации³. Но здесь законодатель в качестве общей цели не совсем корректно пользуется термином улучшение «качества жизни», не раскрывая смысл указанного понятия.

Последовательный анализ вопросов рассматриваемой темы невозможен без ссылок на действующее трудовое законодательство. В соответствии со ст. 183 Трудового кодекса Российской Федерации⁴ при временной нетрудоспособности работодатель выплачивает работнику пособие по временной нетрудоспособности, руководствуясь Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»⁵.

На практике возникают значительные трудности при определении конкретного объёма возмещения вреда, причинённого здоровью населения в

¹См.: ВВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; 1998. № 10. Ст. 1143; 1999. № 51. Ст. 6289; 2000. №49. Ст. 4740.

² См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.

³ Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. - См.: СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

⁴ См.: СЗРФ. 2002. № ] (Ч. 1). Ст. 3.

⁵ См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803; 1999. № 29. Ст. 3702; 2000. № 2. Ст. 131; 2001. № 44. Ст. 4152; 2002. № 1
(Ч. 1). Ст. 2,3; № 7. Ст. 628; Jfe 48. Ст. 4737; 2003. № 6. Ст. 508; № 17. Ст. 1554.

результате хозяйственной и иной деятельности людей, неблагоприятно действующей на окружающую среду¹. По этому поводу в литературе отмечается, что принцип полного возмещения вреда, закреплённый в гражданском законодательстве (и в экологическом то же - Л.Т.) при возмещении вреда жизни и здоровью трактуется только в той части, в которой такой вред поддаётся денежной оценке. Утрата жизни, потеря здоровья, негативные изменения в генетической характеристике человека не могут быть оценены в денежном выражении, во всяком случае, на современном уровне. В такой ситуации, по мнению В.В. Петрова, возмещению подлежат следующие материальные потери: в связи с расстройством здоровья, со смертью кормильца, с полной или частичной потерей трудоспособности, моральными травмами, психическими отклонениями, генетическими дефектами, с иными потерями в здоровье человека, вызванными неблагоприятными изменениями в окружающей среде². Специалистами проведены серьёзные исследования в указанном направлении, но при рассмотрении ситуаций, связанных только с конкретными фактами загрязнения окружающей среды³. Наряду с этим, представляется очевидным вывод о том, что заинтересованные лица не могут почерпнуть в вышеприведённых законоположениях достаточно подробных (исчерпывающих) сведений по поводу объёма возмещения вреда, причинённого здоровью людей в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений. Для преодоления изложенных трудностей необходимо было принять специальный нормативный правовой акт по данному вопросу.

В настоящее время Порядок определения размера вреда, который может быть причинён жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения

¹ Диссертантом не затрагивается анализ содержания Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйст
венной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, которое было утверждено
приказом Госкомприроды РФ от 16 мая 2000 г. - См.: БНА ФОИВ. - 2000. №31.

² См.: Петров В.В. Указ. соч. - С. 5.

³ См.: Там же; а также см.: Колбасов О.С. Указ. соч. - С. 110-117.

jqKJ

утверждён совместным приказом МЧС России, Минэнерго России, МНР России, Минтранса России и Госгортехнадзора России от 18 мая 2002 г.¹.

Исходной информацией для определения размера вероятного вреда являются прогнозируемые сценарии аварий гидротехнических сооружений, в которых отражаются данные о возможной зоне воздействия аварии гидротехнического сооружения, значения величин негативного воздействия аварии гидротехнического сооружения, а также сведения о вероятности каждого сценария возникновения аварии указанного сооружения.

При определении сценария аварии гидротехнического сооружения и величины вероятного вреда не подлежат рассмотрению аварии, вызванные непреодолимой силой, если интенсивность такого воздействия превышает значения, на которые рассчитано гидротехническое сооружение в соответствии с утверждённым в установленном порядке проектом, а также умыслом потерпевших или прекращением эксплуатации гидротехнического сооружения в результате противоправных действий других лиц.

При определении вероятного вреда проводится расчет убытков в результате аварии гидротехнического сооружения, денежные выражения которых группируются для каждого сценария аварии гидротехнического сооружения по показателям, характеризующим социально-экономические последствия аварий гидротехнических сооружений.

Основными составляющими по определению вероятного вреда являются прогнозы:

количества людей, которые могут погибнуть и пропасть без вести, кроме физических лиц, являющихся работниками гидротехнического сооружения, при исполнении ими служебных обязанностей на территории гидротехнического сооружения;

количества людей, которые могут быть травмированы и нуждаться в госпитализации, кроме физических лиц, являющихся работниками гидротех-

¹ См.: Российская газета. - 2002. - 15 июня; БНА ФОИВ. 2002. № 27. Более целесообразным представляется вариант принятия постановления Правительства РФ по указанному вопросу.

J5I

нического сооружения, при исполнении ими служебных обязанностей на территории гидротехнического сооружения;

количества работников гидротехнических сооружений, которые могут погибнуть или пропасть без вести при исполнении ими служебных обязанностей на территории гидротехнического сооружения;

количества работников гидротехнического сооружения, которые при исполнении ими служебных обязанностей на территории гидротехнического сооружения могут быть травмированы и нуждаться в госпитализации;

ущерба основным и оборотным фондам предприятий, кроме основных и оборотных фондов владельца гидротехнического сооружения;

ущерба готовой продукции предприятий, кроме продукции владельца гидротехнического сооружения;

ущерба элементам транспорта и связи, жилому фонду, имуществу граждан, сельскохозяйственному производству, лесному фонду от потери леса как сырья по рыночным ценам, от затопления и гибели лесов по фактическим затратам на восстановление леса, от сброса опасных веществ (отходов) в окружающую среду, а также ущерба, вызванного нарушением водоснабжения из-за аварий водозаборных сооружений;

расходов на ликвидацию последствий аварии.

Определение размера вероятного вреда проводится исходя из затрат, необходимых для восстановления либо замещения объекта, которому причиняется вред в результате аварии гидротехнического сооружения, с учетом суммы затрат на строительство объекта, аналогичному уничтоженному в результате аварии, в рыночных ценах, существующих на дату проведения расчёта, с учётом износа уничтоженного объекта, или суммы затрат на строительство объекта, идентичного уничтоженному или повреждённому аварией, с применением идентичных материалов и технологий, с учётом износа объекта, уничтоженного или повреждённого аварией.

При определении размера вероятного вреда применяются утверждённые МЧС России и соответствующим органом надзора методики определе-

ния размеров вреда, который может быть причинён жизни, здоровью физических и юридических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения¹.

При наличии у владельца гидротехнического сооружения двух или более гидротехнических сооружений величина вероятного вреда принимается равной максимальному значению вероятного вреда, определённому для каждого гидротехнического сооружения.

В случаях, когда претерпели существенные изменения расчётные параметры состояния гидротехнического сооружения и зоны причинения вероятного вреда, исходя из значения которых, произведён расчёт вероятного вреда и определена величина финансового обеспечения ответственности, размер вероятного вреда и величина финансового обеспечения ответственности определяются повторно.

Думается, указанный Порядок определения размера вреда носит эмпирический характер и не только потому, что отсутствует достаточная практика анализа случаев аварийности. В документе не учтена должным образом специфика эксплуатации отдельных видов гидротехнических сооружений. Например, особую тревогу вызывает эксплуатация дамб, которые огораживают накопление промышленных отходов химической промышленности, и их авария с разливом таких отходов приводит к катастрофе. Так получилось на Качканарском горно-обогатительном комбинате (Свердловская область), где из хвостохраншшща вылилось 8 млн. куб. м жидких отходов и лишь по счастливой случайности сель прошёл мимо населённого пункта. Прямой экономический ущерб от указанной аварии превысил 210 млн. руб. ².

Следует учитывать и тот факт, что атмосферные осадки вызывают процесс окисления таких отходов, с последующим «выносом» металлов через подземные воды в поверхностные водные объекты - источники питьевого во-

¹ Сегодня такие методики реально не разработаны.

² См.: Морозов М.Г. Техногенные аварии и катастрофы // Вода России. Вода в государственной стратегии
безопасности / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2001. - С. 188.

303

доснабжения. Именно таков итог аварии накопителя отходов завода «Хромпик» (г. Первоуральск). Нанесён огромный ущерб системе рек Чусовая - Кама - Волга. Шестивалентный хром с Урала обнаружен в Каспийском море на берегу Ирана¹.

Кроме того, в литературе отмечается, что многие явления, приводящие к экономическому ущербу (например, ухудшение состояния здоровья населения) лежат пока за пределами реальных возможностей современного экономического аппарата. При этом расчётный экономический ущерб всегда является заниженным по отношению к реально существующему. По мнению некоторых авторов, около 40 % ущерба не учитывается из-за сложности выражения в стоимостной форме всех видов ущербов при нынешнем развитии экономической науки и недостаточном представлении об экономических показателях в отдаленной перспективе².

Собственник гидротехнического сооружения, а также эксплуатирующая организация в случае, если гидротехническое сооружение находится в государственной или муниципальной собственности, обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности. Финансовое обеспечение гражданской ответственности в случае возмещения вреда, причинённого в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением обстоятельств, возникающих вследствие непреодолимой силы), осуществляется за счёт средств собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации, а также за счёт страховой суммы, определённой договором страхования риска гражданской ответственности (ст. 17 ФЗ от 21 июля 1997 г.).

Действующие Правила³ предусматривают, что:...

См.: Подосёнова О. Указ. соч. - С. 4.

² См.: Петюшенко Л.К. Охрана окружающей среды и человеческая деятельность // Стандарты и качество. —
2003. №2.-С. 80.

³ См.: Правила определения финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причинённый .
в результате аварии гидротехнического сооружения. Утверждены постановлением Правительства РФ от 18
декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4979.

2. Величина финансового обеспечения ответственности определяется
исходя из оцененного в рублях размера максимального вреда, который мо
жет быть причинён жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических
и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения (да
лее - вероятный вред).

При наличии у собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации (далее - владелец гидротехнического сооружения) двух или более гидротехнических сооружений величина финансового обеспечения ответственности определяется исходя из наибольшего значения вероятного вреда, который может быть причинён в результате аварии одного из гидротехнических сооружений.

3. Расчёт вероятного вреда производится владельцем гидротехниче
ского сооружения и согласовывается им с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, на территории которых может быть при
чинён этот вред, в порядке, устанавливаемом указанными органами в соот
ветствии с их полномочиями.

4. Величину финансового обеспечения ответственности определяет фе
деральный орган исполнительной власти, осуществляющий в пределах своих
полномочий государственный надзор за безопасностью гидротехнических
сооружений, на основании представляемых ему владельцем гидротехниче
ского сооружения:

расчёта вероятного вреда, выполненного в соответствии с утверждёнными методиками и порядком определения вреда, который может быть причинён жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения и действующими Правилами;

документов, необходимых для обоснования величины финансового обеспечения ответственности (по усмотрению владельца гидротехнического сооружения).

JCJ

5. Владелец гидротехнического сооружения представляет в орган над
зора указанные документы вместе с декларацией безопасности гидротехни
ческого сооружения, а при отсутствии такой декларации - вместе с обосно
ванием сценария аварии гидротехнического сооружения, в результате кото
рой может быть причинён вероятный вред, в срок, согласованный с органом
надзора.

6. Орган надзора в 3-месячный срок со дня поступления документов
определяет на срок не более 5 лет величину финансового обеспечения ответ
ственности или направляет владельцу гидротехнического обеспечения моти
вированный отказ в определении этой величины.

Орган надзора при определении величины финансового обеспечения ответственности проверяет обоснованность расчётов, соответствие их утверждённым методикам и порядку определения размера вреда, который может быть причинён жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, наличие необходимых согласований и соответствие представляемых предложений требованиям законодательства РФ и указанных Правил.

Изменение величины финансового обеспечения ответственности до истечения установленного срока может быть осуществлено органом надзора на основании представленных владельцем гидротехнического сооружения документов с соответствующим обоснованием.

7. Величина финансового обеспечения ответственности подлежит еже
годной индексации с учётом уровня инфляции. Индексация осуществляется
владельцем гидротехнического сооружения, исходя из изменения индекса
потребительских цен за предшествующий год.

8. Величина финансового обеспечения ответственности владельца гид
ротехнического сооружения, полномочия на осуществление надзора за кото
рым переданы органу местного самоуправления, определяется органом ме
стного самоуправления в порядке, устанавливаемым этим органом в соответ
ствии с его полномочиями.

J50

9. Контроль за соответствием состояния гидротехнического сооружения и зоны причинения вероятного вреда расчётным параметрам, исходя из которых определена величина финансового обеспечения ответственности, осуществляют в пределах своих полномочий орган надзора и МЧС России.

Несмотря на то, что в действующем законодательстве уделяется достаточно серьёзное внимание финансовому обеспечению гражданской ответственности за вред, причинённый в результате аварии гидротехнического сооружения, данная проблема ещё далека от своего практического решения. Дело в том, что Федеральным законом от 27 декабря 2000 г.¹ действие статьи 17 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» было приостановлено на 2001 год в части финансового обеспечения страхования федеральной деятельности. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г.² действие ст. 17 указанного закона было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2002 г. в части финансирования за счёт средств федерального бюджета организаций, по обязательствам которых Российская Федерация несёт субсидиарную ответственность. Далее, такое нарушение законодательства как «недостаточное финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений» (п. 8 ст. 19 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений») Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г. в части мероприятий по объектам, финансирование которых производится за счёт средств федерального бюджета³. В связи с этим, при наступлении аварии гидротехнического сооружения в наши дни (лучше, если бы этого не было) предъявлять требования о реальном возмещении ущерба можно только с известными допущениями.

Указанные трудности встретятся и в тех случаях, когда используется гидротехническое сооружение, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также когда используется гидротехническое со-

¹ См.: СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. I). Ст. 2.

² См.: СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030.

³ См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч. I). Ст. 5132.

.25/

оружение, подлежащее консервации, ликвидации либо не имеющего собственника. В соответствии с Положением¹ собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация также обязаны финансировать мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварии гидротехнического сооружения вплоть до момента перехода прав собственности (или обязанностей эксплуатирующей организации) к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

При обнаружении гидротехнического сооружения, не имеющего собственника, орган государственного надзора сообщает данные о нём в орган местного самоуправления и направляет предложения в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено гидротехническое сооружение, для решения вопроса об обеспечении безопасности этого гидротехнического сооружения.

Корни этой крайне опасной ситуации усматриваются в следующем. Известно, что декларация безопасности, утверждённая органом надзора, является основанием для внесения гидротехнических сооружений в Российский регистр гидротехнических сооружений и выдачи этим органом разрешения на эксплуатацию, ввод и вывод из эксплуатации, реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнических сооружений. Но декларация, представленная декларантом в орган надзора декларация безопасности гидротехнических сооружений, должна проходить платную государственную экспертизу. В связи с этим значительная часть бывших владельцев гидротехнических сооружений из структур Минсельхоза России по причине незавидного материального положения не спешат заявить о своих правах на дрях-

¹ См.: Положение об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника. Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1249; 2002. № 20. Ст. 1859.

J53

леющие гидротехнические сооружения. Например, из трёх тысяч имеющихся в Саратовской области гидротехнических сооружений декларированию подлежат 305 наиболее опасных. Процесс декларирования реально начался лишь в 2002 году. Он идёт очень медленно из-за отсутствия финансирования. 76 гидротехнических сооружений — бесхозные, 57 находятся в аварийном состоянии¹. В литературе отмечается, что из-за отсутствия необходимых средств последние пятнадцать лет практически не проводились ремонтные работы десятков тысяч плотин и дамб. Деньги за пользование водными ресурсами (6,9 миллиарда рублей), поступая в регионы, используются не по целевому назначению².

Именно по этой причине приказом Министра природных ресурсов России утверждён «Комплексный план мероприятий по повышению безопасности гидротехнических сооружений на 2003 - 2008 годы». Общая стоимость мероприятий, предусмотренных планом, оценена в 18 213, 85 млн. рублей. Их реализация позволит, в частности, подготовить пакет нормативных, методических и инструктивно-технических документов, направленных на совершенствование государственного надзора за безопасностью ГТС, выполнить основные мероприятия по ремонту и восстановлению водохозяйственных объектов³.

На наш взгляд, требует дополнительного уяснения ситуация с возмещением вреда, причинённого жизни и здоровью физических лиц и имуществу физических и юридических лиц в результате аварий сооружений централизованных систем водоснабжения. К сожалению, такие случаи нередки. Так, 3 января 2002 г. в г, Архангельске произошёл разрыв магистрального водопровода. Было ограничено снабжение питьевой водой четырёх территориальных округов (более 98 тысяч жителей), в т.ч. больницы, детские учреж-

¹ См.: Яхонтов А. «Неучтёнку» учтёт паводок // Саратовские вести.- 2003. - 26 фев.

См.: Черняев А. Всемирный потоп создаём сами? // Российская газета. - 2003. - 2 авг. ³ См.: План ремонта плотин и дамб // Российская газета. - 2003. - 27 мая.

дения, воинские части¹. 12 января 2002 г. в г. Волосово Ленинградской области в результате аварии на главном водоводе остановлена главная котельная № 28, отключено снабжение питьевой водой и теплоснабжение 243 домов с населением 115 тысяч человек и 118 административных зданий и т.д. Причина практических затруднений с возмещением вреда заключается в том, что письмом Госстроя России от 10 января 2000 г. лишь отдельные сооружения централизованных систем водоснабжения и канализации отнесены к гидротехническим сооружениям. А это даёт основания для возложения на собственника указанных систем или эксплуатирующую их организацию обязанности по возмещению вреда заинтересованным лицам.

¹ См.: Хроника // Гражданская защита. - 2002. № 2. - С. 46.

Библиографический список используемой литературы I. Нормативные правовые акты.

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. № 237
(853). - 25 декабря; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; 1996. № 7. Ст. 676; 2001. №
24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051.

2. Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Фе
дерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ //СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998.
№ 1. Ст. 1.

3. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30
мая 2001 года № 3-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

4. Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 1 (Ч. 1). Ст.
2 и 10; 2001. № 1. Ст. 2; № 33 (Ч. 1). Ст. 3429; № 53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. №
28. Ст. 2790; № 30. Ст. 3021, 3027; № 52 (4.1). Ст. 5132; 2003. № 28. Ст. 2886;
№ 46 (Ч. 1). Ст. 4443; № 50. Ст. 4844; № 52 (4.1). Ст. 5036, 5038.

5. Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471; 2001. № 53 (Ч. 1). Ст.
5030; 2002. № 11. Ст. 1019; № 52 (Ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2700;
№ 52 (Ч. 1). Ст. 5038.

6. Гражданский кодекс РФ (Часть Г) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. №
9. Ст. 773; № 34. Ст. 4026; 1999. № 28. Ст. 3471; 2001. № 17. Ст. 1644; № 21.
Ст. 2063.

7. Водный кодекс РСФСР от 30 июня 1972 года // Ведомости Верховного Со
вета РСФСР. 1972. № 27. Ст. 692; 1980. № 12. Ст. 304; 1985. № 4. Ст. 117.

8. Гражданский кодекс (Часть П) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 419; № 34. Ст. 4025;
1997. № 43. Ст. 4903; 1999. № 51. Ст. 6288.

9. Жилищный кодекс РФ от 24 июня 1983 года // ВВС РФ. 1983. № 326. Ст.
883;

СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 346; 1998. № 13. Ст. 1467; 2001. № 17. Ст. 1647.

10. Земельный кодекс РФ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

11. Кодекс внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 года // СЗ РФ.
2001. №11. Ст. 1001.

12. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
// СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721.

13. Лесной кодекс РФ //СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2001. № 53 (Ч. 1). Ст.
8030; 2002. № 11. Ст. 1019; № 27. Ст. 2620; № 52 (Ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 50.
Ст. 4857; № 52 (Ч. 1). Ст. 5038.

14. Налоговый кодекс РФ (Часть 1) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 1999. №
28. Ст. 3487; 2000. № 32. Ст. 3334; и 3341; 2001. № 13. Ст. 1147; № 53 (Ч. 1).
Ст. 5016 и 5026; 2002. № 1. Ст. 4; № 22. С. 2026; № 30. Ст. 3021 и 3027; № 52
(Ч. 1). Ст. 5132 и 5138; 2003. № 1. Ст. 2, 5, 6, И; № 19. Ст. 1749; № 21. Ст.
1958; № 23. Ст. 2174; № 26. Ст. 2567; № 28. Ст. 2873 и 2874, 2879,2886; № 46
(Ч. 1). Ст. 4435,4443,4444; № 50. Ст. 4849; № 52 (Ч. 1). Ст. 5030, 5038.

15. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1).
Ст. 3014; № 30. Ст. 3033.

16. Уголовный кодекс РФ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2594; 1998. № 22. Ст.
2332; № 26. Ст. 3012; 1999. № 7. Ст. 871, 873; № 11. Ст. 1255; № 12. Ст. 1407;
№ 28. Ст. 3489. 3490, 3491; 2001. № 11. Ст. 1002; № 13. Ст. 1140; № 26. Ст.
2587, 2588; № 33 (Ч. 1). Ст. 342; № 47. Ст. 4404; № 53 (Ч. 1). Ст. 5028; 2002.
№ 10. Ст. 966; № 11. Ст. 1021; № 19. Ст. 1793; № 26. Ст. 2518; № 30. Ст. 3020,
3029; № 44. Ст. 4298; 2003. № 11. Ст. 954; № 15. Ст. 1304; № 27. Ст. 2708,
2712; № 28. Ст. 2880; № 50. Ст. 4848,4855.

17.Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

18. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 // ВВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; 1998. № 10. Ст. 1143; 1999. № 51. Ст. 6289; 2000. № 49. Ст. 4740.

392

19. Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от

21 июля 1997 года№ 117-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2001. № 1 (Ч. 1). Ст. 2; № 53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 2. Ст. 167; № 52 (Ч. 1). Ст. 5038.

20. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 15 июля 1998 года

№ 130-ФЗ //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808; 2000. № 33. Ст. 3348; 2002. № 47. Ст. 4634.

21. Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Россий
ской Федерации» от 25 октября 2001 года№ 137-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст.
4118.

22. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года

№ 68-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3468; 2002. № 44. Ст. 4294.

23. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ
//СЗРФ.№26. Ст. 2582.

24. Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от
2 января 2000 года № 29-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.

25. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федера
ции» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

26. Федеральный закон «О плате за пользование водными объектами» от 6
мая 1998 года№ 71-ФЗ //СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067; 1999. № 14. Ст. 1652;
2001. № 33 (Ч. 1). Ст. 3414; № 53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5132;
2003. №52(4.1). Ст. 5038.

27. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»
от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ //СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. 1). Ст. 3430; 2002.
№ 12. Ст. 1093.

28. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

29. Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-
оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ
//СЗРФ. 1995. №9. Ст. 713.

30. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности
на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

31. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения» от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650;
2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.

32. Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации» от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 20.
Ст. 1972.

33. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 31 декабря 2002
года№ 184-ФЗ //СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5140.

34. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» от 30 декаб
ря 2001 года № 194-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 11. Ст.
1019; № 30. Ст. 3016, 3027, 3033.

35. Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 15 ию
ня 1996 года № 72-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2693; 2002. № 12. Ст. 1093.

36. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год» от 24 декаб
ря 2002 года № 170-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 26. Ст.
2567; № 28. Ст. 2876,2890; № 46 (Ч. 1). Ст. 4446.

37. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»
№ 33-ФЗ // 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.

38. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодатель
ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 95-ФЗ // СЗ РФ.
1999. № 42. Ст. 5005; 2002. № 30. Ст. 3024; 2003. № 27 (Ч. П). Ст. 2709.

^У4

39. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само
управления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 года № 154-ФЗ

// 1995. № 35. Ст. 3566; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093.

40. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само
управления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года№ 131-ФЗ

// СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

41. Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федера
ции» от 17 июля 1999 года № 181-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702; 2002. №
21. Ст. 1916.

42. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002
года № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

43. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995
года№ 174-ФЗ //СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 609.

44. Закон РФ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 23 июня
1997 года № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; 2001. № 1 (Ч. 1). Ст. 2;
№ 53 (Ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3033.

45. Закон РФ «О ветеринарии» от 14 мая 1993 года № 4979-1 // ВВС РФ.
1993. № 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 2.

46. Закон РФ «О защите прав потребителей» от 9 января 1996 года № 2-ФЗ
// СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 160; 1999. № 51. Ст. 6287; 2002. № 1. Ст. 2.

47. Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года№ 2395-1 //ВВС РФ. 1992.
№ 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № Ю. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст.
141; 2001. № 21. Ст. 2061; № 33 (Ч. 1). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2066; 2003.
№ 23. Ст. 2174.

48. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря
1992 года № 4218-1 // САПП РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 876;
№ 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485; 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5135.

У13

49. Закон Саратовской области «О водопользовании в Саратовской области»
от 28 июля 2000 года № 47-ЗСО //Собрание законодательства Саратовской
области. 2000. № 7. Стр. 1229; 2002. № 7. Стр. 968.

50. Закон Саратовской области «О порядке управления и распоряжения го
сударственной собственностью Саратовской области» от 19 февраля 1997
года № 13-ЗСО // Собрание законодательства Саратовской области. 1998.

№ 1. Стр. 18; 1999. № 9. Стр. 1487; № 11. Стр. 1842; 2000. № 9. Стр. 1600; 2002. № 7. Стр. 846; Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 2003. № 3. Стр. 12

51. Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государствен
ной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность,
государственную собственность республик в составе Российской Федерации,
краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы
и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991
года№ 3020-1 //САППРФ. 1993. № 51. Ст. 4932.

52. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации «О парламентском запросе Государственной Думы Феде
рального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства
Российской Федерации М.М. Касьянову «О принятии мер по улучшению по
ложения в сфере водного хозяйства» от 12 июля 2001 года № 1808-Ш ГД //
СЗ РФ. 2001. №30. Ст. 3112.

53. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 8 сентября 2000 года № 598-Ш ГД «О примерной про
грамме законодательной работы Государственной Думы в период осенней
сессии 2000 года» // СЗ РФ. 2000. № 38. Ст. 3767;

54. Постановление Государственной думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 17 января 2001 года № 974-Ш ГД «О примерной про
грамме законодательной работы Государственной Думы Федерального Соб
рания Российской Федерации в период весенней сессии 2001 года» // СЗ РФ.
2001. №4. Ст. 276.

55. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 7 июля 2000 года № 571-IIIГД «О проблемах питьевой
воды и питьевого водоснабжения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000.
№29. Ст. 3051.

56. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 1 декабря 1999 года № 4686-П ГД «О Федеральном законе
«О питьевой воде и питьевом водоснабжении» // СЗ РФ. 1999. № 50. Ст.
6113.

57. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 9 февраля 2000 года № 44-Ш «О согласительной комис
сии по Федеральному закону «О питьевой воде и питьевом водоснабжении»
//СЗРФ. 2000. №7. Ст. 793.

58. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 4 марта 1998 года № 2245-П ГД // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст.
1401.

59. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации от 24 мая 2001 года № 1565-Ш ГД «О чрезвычайной ситуа
ции, сложившейся в Республике САХА (Якутия) в результате наводнения»
//СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2336.

60. Обращение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Фе
дерации от 5января 2000 года № 5-СФ к депутатам Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о совершенство
вании законотворческой деятельности // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 16.

61. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 декабря 1999 года № 536-СФ « О Федеральном законе «О питьевой воде и питьевом водоснабжении» // СЗ РФ. 2000. № 1 (Ч. П). Ст. 81.

62. «О неотложных мерах экологического оздоровления страны». Постановление Верховного Совета СССР от 27 ноября 1989 года № 829-1 //ВедомостиВерховного Совета СССР. 1989. №25. Ст. 487.

397

63. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и ра
циональном использовании природных ресурсов». Постановление Верховно
го Совета СССР от 3 июля 1985 года № 2764-Х1 // Ведомости Верховного
Совета СССР. 1985. № 27. Ст. 479.

64. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Ут
верждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 (в ред.
Указа Президента РФ от 10 января 2000 года) // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

65. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440 // СЗ РФ.
1996. № 15. Ст. 1572.

66. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской
Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 года

№ 425 // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2131; № 22. Ст. 2568.

67. Основные положения государственной стратегии Российской Федерации
по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Одобре
ны Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 года № 236 // САПП. РФ. 1994.
№ 15. Ст. 1572.

68. Указ Президента РФ «Вопросы федеральных органов исполнительной
власти» от 16 октября 2001 года № 1230 // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4071.

69. Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной ре
формы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 года № 824 // СЗ РФ. 2003. № 30.
Ст. 3046.

70. Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года № 849 // СЗ РФ. 2000.№20.Ст.2112.

71. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов ис
полнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314 // СЗ РФ. 2004.

№Ц. Ст. 945.

72. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнитель
ной власти» от 17 мая 2000 года № 867 // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; № 39.

398 Ст. 3586; № 49. Ст. 4799; 2001. № 43. Ст. 4071; № 45. Ст. 4251; 2002. № 18.

Ст. 1750.

73. Указ Президента РФ «О структуре центральных органов федеральной
исполнительной власти» от 30 сентября 1992 года № 1148 // СЗ РФ. 1992.

№ 14. Ст. 1091; № 15. Ст. 1154; № 18. Ст. 1478; 1993. № 15. Ст. 1245; 1997. № 28. Ст. 3422; 1999. № 16. Ст. 1967; 2000. № 33. Ст. 3353.

74. Положение о Министерстве Российской Федерации по гражданской
обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий. Утверждено Указом Президента РФ от 21 сентября 2002 года №
1011 // СЗ РФ. 2002. № 38. Ст. 3585; 2003. № 35. Ст. 3423.

75. Вопросы Министерства здравоохранения и социального развития Рос
сийской Федерации. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 года
№ 153 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1445.

76. Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 года № 160 // СЗ РФ.
2004. № 15. Ст. 1452.

77. Вопросы Министерства промьппленности и энергетики Российской Фе
дерации. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 179

// Российская газета. — 2004. -13 апреля.

78. Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 181 // СЗ РФ.
2004. № 15. Ст. 1472.

79. Вопросы Министерства экономического развития и торговли Россий
ской Федерации. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года №
187 // Российская газета. - 2004. - 13 апреля.

80. Вопросы Федерального агентства водных ресурсов. Постановление Пра
вительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 года // СЗ РФ. 2004. №
15. Ст. 1461.

399

81. Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства. Постановление

Правительства РФ от 6 апреля 2004 года № 170 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1462.

82. Вопросы Федерального агентства по недропользованию. Постановление
Правительства РФ от 6 апреля 2004 года № 171 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст.
1463.

83. Вопросы Федерального агентства по рыболовству. Постановление Пра
вительства РФ от 7 апреля 2004 года № 182 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1475.

84. Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потре
бителей и благополучия человека. Постановление Правительства РФ от 6 ап
реля 2004 года № 154 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1446.

85. Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природо
пользования. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 года № 161
// СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1453.

86. Вопросы Федеральной службы по технологическому надзору. Постанов
ление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 180 // СЗ РФ. 2004. № 15.
Ст. 1473.

87. Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Россий
ской Федерации. Постановление Правительства РФ от 12 июля 2000 года №
514 //СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3101.

88. Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера
Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна.
Одобрена постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 года № 1306
// СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3440; 2001. № 2. Ст. 183.

89. Концепция государственной политики в области здорового питания на
селения Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена постанов
лением Правительства РФ от 10 августа 1998 года № 917 // СЗ РФ. 1998. №
34. Ст. 4083; 1999. № 42. Ст. 5037.

400

90. Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения

России питьевой водой». Утверждена постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 года № 292 // СЗ РФ. 1998. № И. Ст. 1294.

91. «О ведении государственного водного кадастра Российской Федера
ции». Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 года № 1403 // СЗ
РФ. 1996. № 49. Ст. 5566.

92. «О делегации Российской Федерации на советско-китайских консульта
циях о реализации Соглашения с КНР о совместном хозяйственном исполь
зовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий пограничных
рек».Постановление Правительства РФ 31 мая 2000 года № 422 // СЗ РФ.
2000. № 23. Ст. 2433.

93. «О дополнительных мерах по повышению ответственности потребите
лей за оплату топливно-энергетических ресурсов». Постановление Прави
тельства РФ от 17 июля 1998 года № 789 // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3573.

94. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Постановле
ние ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года № 32 // СП
СССР. 1988. №6. Ст. 14.

95. «О лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства». По
становление Правительства РФ от 26 сентября 1995 года № 967 // СЗ

РФ. 1995. № 40. Ст. 3820.

96. «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-
коммунального хозяйства в РСФСР». Постановление Совета Министров
РСФСР от 30 июня 1987 года № 275 // СП РСФСР. 1987. № 12. Ст. 88; СЗ
РФ. 1993. № 39. Ст. 3620.

97. «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала
неочищенными сточными водами». Постановление Совета Министров СССР
от 13 марта 1972 года № 177 // СП СССР. 1972. № 5. Ст. 30.

98. «О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря». Поста
новление Совета Министров СССР от 23 сентября 1968 года № 759 // СП
СССР. 1968. № 19. Ст. 134.

4KJI

99. «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных
комплексов озера Байкал». Постановление Совета Министров СССР от 21
января 1969 года№ 52 // СП СССР. 1969. № 3. Ст. 20.

100. «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов
коммунального хозяйства». Постановление Совета Министров РСФСР от 30
января 1967 года№ 818 //СП РСФСР. № 27. Ст. 151.

101. «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных
ресурсов СССР». Постановление Совета Министров СССР от 22 апреля 1960
года № 425 // СП СССР. 1960. № 9. Ст. 67.

102. «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных
ресурсов РСФСР». Постановление Совета Министров РСФСР от 6 августа
1960 года № 1250 // СП РСФСР. 1960. № 28. Ст. 133.

103. «О неотложных мерах по обеспечению водой населения и объектов
экономики в бассейне реки Волги». Постановление Правительства РФ от 5
августа 1996 года № 942 // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4011.

104. «О неотложных мерах по преодолению последствий засухи в районах
Заволжья Саратовской области». Постановление Правительства РФ от 3 ав
густа 19996 года № 941 [I СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4010.

105. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные норма
тивные требования охраны труда». Постановление Правительства РФ от 23
мая 2000 года № 399 // СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2314.

106. «О первоочередных мерах по улучшению использования водных ре
сурсов в стране». Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19
января 1988 года№ 64 // СП СССР. 1988. № 19. Ст. 144.

107. «О подпрограмме « Реформирование и модернизация жилищно-
коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой
программы «Жилище» на 2002-2010 годы». Утверждена постановлением
Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 797 // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст.
4622.

Af\r>

108. «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допусти
мых вредных воздействий на водные объекты». Постановление Правительст
ва РФ от 19 декабря 1996 года № 1504 // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 165.

109. «О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, ут
верждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных
ресурсов». Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 года №
1097 // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4564.

ПО. «О порядке эксплуатации водохранилищ». Постановление Правительства РФ от 20 июня 1997 года.№ 762 // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 3054.

111. «О прекращении работ по переброске части стока северных и сибир
ских рек». Постановление Совета Министров РСФСР от 11 октября 1986 года
№ 422 // СП РСФСР. 1986. № 25. Ст. 187.

112. «О проведении эксперимента по применению экономической модели
реформирования жилищно-коммунального комплекса». Постановление Пра
вительства РФ от 1 июля 2002 года № 490 // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2701

113. «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения».
Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 мая 1937 года № 96 / 834 // СЗ
СССР. 1937. № 35. Ст. 143.

114. «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 15 апреля
2000 года № 347 // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

115. «О федеральной целевой программе «внутренние водные пути России»
на 1996-2000 годы». Утверждена постановлением Правительства РФ от 15
апреля 1996 года№ 464 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1995.

116. «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья
и коммунальных услуг на 2002 г.». Постановление Правительства РФ от 19
ноября 2001 года№ 804 // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4519.

117. «О финансировании аварийно-восстановительных работ на объектах
федеральной собственности, пострадавших в результате наводнения, про-

403

изошедшего в 2001 г. в Республике Саха (Якутия). Постановление Правительства РФ от 1 августа 2001 года № 570 // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3339.

118. «О широком развитии мелиорации земель и получении высоких и ус
тойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур». По
становление Совета Министров РСФСР от 13 августа 1966 года № 465 // СП
РСФСР. 1966. № 11. Ст. 114.

119. «Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, при
чинённый водным биологическим ресурсам». Постановление Правительства
РФ от 26 сентября 2000 года № 724 // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст.3972.

120. «Об образовании на базе Государственного комитета по использова
нию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов и Главного
управления водного хозяйства Министерства сельского хозяйства РСФСР
Государственного комитета Совета Министров РСФСР по водному хозяйст
ву». Постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета Министров РСФСР
от 11 апреля 1961 года№ 417 // СП РСФСР. 1961. № 10. Ст. 38.

121. «Об образовании Комитета по водному хозяйству при Совете Минист
ров РСФСР». Постановление Совета Министров РСФСР от 13 августа 1990
года № 299 // СП РСФСР. 1990. № 19. Ст. 144.

122. «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в го
сударственной или муниципальной собственности земельных участков или
права на заключение договора аренды таких земельных участков». Поста
новление Правительства РФ от 11 ноября 2002 года № 808 // СЗ РФ. 2002. №
46. Ст. 4587.

123. «Об укреплении государственных органов по регулированию исполь
зования и охране вод в РСФСР». Постановление Совета Министров РСФСР
от 11 ноября 1973 года№ 569 // СП РСФСР. 1973. № 22. Ст. 181.

124. «Об усилении государственного контроля за использованием подзем
ных вод и о мероприятиях по охране». Постановление Совета Министров
СССР от 4 сентября 1958 года № 1036 // СП СССР. 1958. № 17. Ст. 138.

404

125. «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке

проектов федеральных законов». Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 года № 576 // СЗ РФ. 200L № 32. Ст. 3335.

126. «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб,
причинённый лесному фонду и не входящим в лесной фонд нарушением лес
ного законодательства Российской Федерации». Постановление Правитель
ства РФ от 21 мая 2001 года № 388 // СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2236.

127. «Об утверждении видов деятельности, запрещённых в центральной
экологической зоне Байкальской природной территории». Постановление
Правительства РФ от 30 августа 2001 года № 643 // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст.
3687.

128. «Об усилении роли экспертизы проектов на строительство крупных
народнохозяйственных объектов в целях предупреждения отрицательных
экологических последствий». Постановление ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 26 мая 1987 года № 577 // СП СССР. 1987. № 31. Ст. 109.

129. Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 года

№ 307 // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1443.

130. Положение о водохранных зонах водных объектов и их прибрежных
защитных полосах. Утверждено постановлением Правительства РФ от 23 но
ября 1996 года № 1404 // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5567.

131. Положение о государственной жилищной инспекции Российской Фе
дерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 26 сентября
1994 года № 1086 // СЗ РФ. 1994. № 23. Ст. 2566; 1995. № 10. Ст. 894; 1997.
№ 42. Ст. 4788.

132. Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспече
ния качества и безопасности пищевых продуктов. Утверждено постановле
нием Правительства РФ от 21 декабря 2000 года № 987 // СЗ РФ. 2001. № 1
(Ч. П). Ст. 123.

405

133. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по во
просам архитектуры и строительства. Утверждено постановлением Прави
тельства РФ от 2 февраля 1993 года № 124 // САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 487.

134. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по
жилищной и строительной политике. Утверждено постановлением Прави
тельства РФ от 11 декабря 1997 года№ 90 // СЗ РФ. 1990. № 51. Ст. 5805.

135. Положение о Государственном комитете РСФСР по делам строитель
ства. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 27 января
1960 года№ 3047/ СП РСФСР. 1960. № 10. Ст. 41.

136. Положение о Государственном комитете Совета Министров РСФСР по
делам строительства. Утверждено постановлением Совета Министров
РСФСР от 30 июля 1968 года№ 505 // СП РСФСР. 1968. № 13. Ст. 71.

137. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по
рыболовству. Утверждено постановлением Правительства РФ от 5 сентября
2003 года № 557 // СЗ РФ. 2003. № 37. Ст. 3589.

138. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по
стандартизации и метрологии. Утверждено постановлением Правительства
РФ от 7 мая 1999 года № 498 // СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 24344 2002. № 35. Ст.
3581; 2003. №30. Ст. 3058.

139. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по
строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Утверждено поста
новлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 года № 1289 // СЗ РФ. 1999.
№ 48. Ст. 5864; 2003. № 30. Ст. 3072; № 33. Ст. 3269.

140. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по
строительству, архитектуре и жилищной политике. Утверждено постановле
нием Правительства РФ от 25 января 1999 года № 95 // СЗ РФ. 1999. № 5.
Ст.682.

141. Положение о Государственном комитете Совета Министров РСФСР по
водному хозяйству (Госводхозе РСФСР). Утверждено постановлением Сове-

406 та Министров РСФСР от 30 сентября 1961 года № 1244 // СП РСФСР. 1961.

№27. Ст. 122.

142. Положение о Государственном производственном комитете по оро
шаемому земледелию и водному хозяйству. Утверждено постановлением
Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета Министров РСФСР от 22 апреля 1964
года № 238 // СП РСФСР. 1964. № 3. Ст. 18.

143. Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом норми
ровании. Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000
года№ 554 // СЗРФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

144. Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 года № 554
// СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3295.

145. Положение о государственном учёте вод и их использования. Утвер
ждено постановлением Совета Министров СССР от 10 марта 1975 года №
197 // СП СССР. 1975. № 8. Ст. 46.

146. Положение о декларировании безопасности гидротехнических соору
жений. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 года
№ 1303 // СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5698.

147. Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера. Утверждено постановлением Правительства РФ от
13 сентября 1996 года № 1094 // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4563.

148. Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по зако
нопроектной деятельности. Утверждено постановлением Правительства РФ
от 1 февраля 2000 года№ 93 // СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 773.

149. Положение о Комитете по водному хозяйству при Совете Министров-
Правительстве РФ. Постановление Совета Министров РФ от 26 июня 1993
года№ 607 // СП РФ. 1993. № 27. Ст. 2525.

150. Положение о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года №
637 // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 786; № 18. Ст. 2087.

4U7

151. Положение о лицензировании медицинской деятельности. Утверждено

постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 года № 499 // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2710; № 41. Ст. 3983.

152. Положение о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства
РСФСР. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта
1974 года № 149 // СП РСФСР. 1974. № 8. Ст. 42.

153. Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации.
Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2002 года

№ 284 // СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1771; 2004. № 8. Ст.663.

154. Положение о Министерстве коммунального хозяйства РСФСР. Утвер
ждено постановлением Совета Министров РСФСР от 13 декабря 1968 года№
833 // СП РСФСР. 1969. № 1. Ст. 21.

155. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федера
ции. Утверждено постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 года №
588 // СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.

156. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федера
ции. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 го
да № 726 // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

157. Положение о Министерстве мелиорации и водного хозяйства РСФСР.
Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 4 апреля 1972 го
да № 85 // СП РСФСР. 1972. № 5. Ст. 29; 1982. № 17. Ст. 121.

158. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федера
ции. Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года
№ 901 // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4824; 2003. № 42.Ст. 4075.

159. Положение о Министерстве строительства РСФСР. Утверждено поста
новлением Совета Министров РСФСР от 4 июля 1963 года № 836 // СП
РСФСР. 1963. № 12. Ст. 87.

160. Положение о полномочных представителях Правительства Российской
Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Ут
верждено постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 года № 94

лпп

//СЗ РФ. 2000. №6. Ст. 774.

161. Положение о порядке ведения государственного водного кадастра. Ут
верждено постановлением Совета Министров СССР от 1 августа 1977 года№
569//СП СССР. 1977. № 16. Ст. 153.

162. Положение о социально-гигиеническом мониторинге. Утверждено по
становлением Правительства РФ от 1 июня 2000 года № 426 // СЗ РФ. 2000.
№ 23. Ст. 2436.

163. Положение о накоплении, хранении и использовании в целях граждан
ской обороны запасов материально-технических, продовольственных, меди
цинских и иных средств. Утверждено постановлением Правительства РФ от
27 апреля 2000 года № 379 // СЗ РФ. 2000 № 18. Ст. 1991.

164. Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и
коммунальных услуг. Утверждено постановлением Правительства РФ от 2
августа 1999 года № 887 // СЗ РФ. 1999. № 33. Ст. 4116; 2002. № 27. Ст.
2701; 2003. № 4. Ст. 334; № 27 (Ч. П). Ст. 2800.

165. Положение об Администрации Северного морского пути при Мини
стерстве морского флота. Утверждено постановлением Совета Министров
СССР от 16 сентября 1971 года№ 683 // СЗ СССР. 1971. № 17. Ст. 124.

166. Положение об организации и осуществлении государственного кон
троля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений
и обязательной сертификации. Утверждено постановлением Правительства
РФ от 16 мая 2003 года № 287 // СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 2009.

167. Положение об осуществлении государственного контроля за использо
ванием и охраной водных объектов. Утверждено постановлением Правитель
ства РФ от 16 июня 1997 года№ 716 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 2938.

168. Положение об эксплуатации гидротехнических сооружений и обеспе
чения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строи
тельство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического
сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего соб-

Я 1\ГЛ

ственника. Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 года № 237 // СЗ РФ. 1999. № 19.Ст. 1249; 2002. № 20. Ст. 1859.

169. Порядок разработки и реализации целевых программ и межгосударст
венных программ, в осуществлении которых принимает участие Российская
Федерация. Утверждён постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995
года№ 594. // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669; 2003. № 12. Ст. 1140.

170. Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов
для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак
тера. Утверждён постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года
№ 1340 // СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5334.

171. Постановление Правительства РФ от 24 апреля 1998 года № 414 «О фе
деральной целевой программе «Оздоровление экологической обстановки на
реке Волге и её притоках, восстановление и предотвращение деградации
природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 года» (про
грамма «Возрождение Волги» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2051.

172. Правила определения финансового обеспечения гражданской ответст
венности за вред, причинённый в результате аварии гидротехнического со
оружения. Утверждены постановлением Правительства РФ от 18 декабря
2001 года № 876 // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4979.

173. Правила пользования системами коммунального водоснабжения и ка
нализации в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Прави
тельства РФ от 12 февраля 1999 года № 167 // СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1028;
2003. № 33. Ст. 3268.

174. Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся
в государственной собственности, установления и пересмотр лимитов водо
пользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной ли
цензии. Утверждены постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997
года № 383 // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1636.

410

175. Правила предоставления коммунальных услуг. Утверждены постанов
лением Правительства РФ от 26 сентября 1994 года № 1099 // СЗ РФ. 1994. №
26. Ст. 2795; 1995. № 10. Ст. 894; 1997. № 7. Ст. 862; № 42. Ст. 4788.

176. Регламент Правительства Российской Федерации. Утверждён поста
новлением Правительства РФ от 18 июня 1998 года № 604 // СЗ РФ. 1998. №
270. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.

177. Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и
разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на
2002-2006 годы». Утверждена постановлением Правительства РФ от 21 авгу
ста 2001 года№ 605 // СЗ РФ. 2001. № 36. Ст. 3564; 2002. № 47. Ст. 4680.

178. Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы Рос
сии (2002-2010 годы». Утверждена постановлением Правительства РФ от 7
декабря 2001 года № 860 // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. П). Ст. 4973.

179. Концепция демографического развития Российской Федерации на пе
риод до 2015 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Фе
дерации от 24 сентября 2001 года № 1270-р // СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3873.

180. Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на пе
риод до 2005 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа
2000 года № 1202-р // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3734.

181. О разработке проекта федеральной целевой программы «Оздоровление
экологической обстановки на реке Волге и её притоках, восстановление и
предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна
(«Возрождение Волги»)». Распоряжение Правительства РФ от 23 апреля 1994
года № 573-р // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 57.

182. О разработке проекта федеральной целевой программы «Обеспечение
населения России питьевой водой». Распоряжение Правительства РФ от 23
апреля 1994 года№ 574-р // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 58.

183. План подготовки проектов законодательных и других нормативных правовых актов, необходимых для реализации Водного кодекса Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 27 января 1996 года № 85-р

411 //СЗРФ. 1996. №5. Ст. 490.

184. План подготовки проектов нормативных правовых актов Правительст
ва РФ в целях реализации Кодекса внутреннего водного транспорта Россий
ской Федерации. Утверждён распоряжением Правительства РФ от 1 августа
2001 года № 1041-р // СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. П). Ст. 3475.

185. Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряже
нием Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р // СЗ РФ. 2002. №
36. Ст. 3510.

П. Монографии, учебники

186. Авакян А.Б., Романов Е.Т. Рыбы штурмуют плотины. - М.: Мысль,
1970. -126 с.

187. Агапов А.Б. Административная ответственность. — М.: Статут, 2000. -
558 с.

188. Аксенёнок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. - М.: Госюриздат,
1958.-423 с.

189. Алексеев С.С. Проблемы теории права. - Свердловск: MB И ССО
РСФСР, Сверд. юрид. ин-тут, 1972.-400 с.

190. Алёхин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 1997. - 672 с.

191. Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного само
управления в области охраны окружающей среды Российской Федерации. —
Волгоград: ВА МВД России, 2002. - 180 с.

192. Арциховский А.В. Введение в археологию. Учебник. 3-е изд. - М.:
Высшая парт. шк. при ЦК ВКП (б), 1947. - 219 с.

193. Байсалов СБ. Водное право Казахской ССР (некоторые проблемы тео
рии и практики). - Алма-Ата, Наука, 1966. - 398 с.

412

194. Балашенко С.А., Макарова Т.И. Международно-правовая охрана ок
ружающей среды и права человека. - Минск: World wide printing, 1996. -
256 с.

195. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.:
Норма, 2001.-640 с.

196. БлинковаЕ.В. Договор водоснабжения в российском гражданском пра
ве. -М.: Изд-во «Горизонт», 2001. - 176 с.

197. Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М.: Изда
тельская груша НОРМА-ИНФРА-М, 1998. - 448 с.

198. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб
ник для вузов. - М., Юристь, 1988. - 688 с.

199. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и
доп. - М.: Юристь, 2003. - 670 с.

200. Вернадский В.И. Избранные сочинения. Т.4. -М: Изд-во АН СССР,
1960.-651 с.

201. Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора эко
логической безопасности на территории Волжского бассейна - М.: Изд-во
Моск. независимого эколого-политологического ун-та, 2000. —102 с.

202. Воды России (состояние, использование, охрана). 1996 - 2000 г.г. -
Екатеринбург: Изд-во РосНИИВХ, 2002.-254 с.

203. Вода России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под
ред. А.М. Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000.-408 с.

204. Водный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практ.
комментарий /Под ред. Л.Т. Гаврилова -М.: Агентство (ЗАО) «Библиотеч
ка «Российской газеты», 2001. - 288 с.

205. Вопросы теории государства и права - Саратов: Изд-во СГУ, 1976. -
224 с.

206. Всероссийский конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. -
М.: Министерство природных ресурсов РФ, 2003. - 308 с.

413

207. Гидроэнергетика и комплексное использование водных ресурсов в

СССР / Под ред. П.С. Непорожнего. - М.: Наука, 1970. - 559 с.

208. Действующее международное право. Том 3. /Составители Ю.М. Коло
сова, Э.С. Кривчикова). - М: Изд-во Московского независимого университе
та международного права, 1997. - 832 с.

209. Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства.
- Л.: Изд-во ЛГУ, 1948. - 212 с.

210. Джемми М., Ригярд К., Затони Б. Европейские права в области прав че
ловека: практика и комментарии. Пер. с англ. - М.: Права человека, 1996. -
128 с.

211. Дмитриев Ю.Н. Право человека на достойную жизнь как конституци
онная категория: Конституционный строй России. - М.: РАН. Институт госу
дарства и права. 1996. Вып. 3. -111 с.

212. Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26
Уголовного кодекса Российской Федерации. -М.: Изд-во «Спарк», 1998. -
352 с.

213. Духно Н.А., Чубуков Г.В. Экологическое право России: Учебник для
юридических вузов /Отв. ред. А.И. Бобылев. - М: NOTA BENE - Юридиче
ский институт Московского государственного университета путей сообще
ния, 2000. - 336 с.

214. Духно Н.А. Экологический правопорядок: понятие, структура, управ
ление, способы защиты. - М., Юридический институт Моск. госуд. ун-та пу
тей сообщения. 2000. - 321 с.

215. Ерофеев Б.В. Советское земельное право. - М.: Высш. шк., 1965. -
393 с.

216. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для юридических
вузов. - 6-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000. - 448 с.

217. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы
его развития. - М.: Изд-во МГУ, 2001. - 256 с.

218. Иоффе О.С. Советское гражданское право. -Л.: Изд-во ЛГУ, 1958. -

414 510 с.

219. Каверин A.M. Правовая охрана вод от загрязнения. — М.: Изд-во «Юри
дическая литература», 1972. - 104 с.

220. Келлер А.А., Кувакин В.И. Медицинская экология. - Спб.: «Петроград
ский и К», 1998. - 156 с.

221. Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР (проблемы
совершенствования советского водного законодательства об использовании
водных ресурсов). - М.: Юридическая литература, 1965. - 168 с.

222. Колбасов О. С. Водное законодательство в СССР. - М.: Юридическая
литература, 1972. — 216 с.

223. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. -
М.: Международные отношения, 1982. - 237 с.

224. Колбасов О.С. Экология: политика-право. -М.: Изд-во «Наука», 1976.
-232 с.

225. Комкова Г.Н., Шудра О.В., Даурова Т.Г. Институт прав человека в Рос
сии /Под ред. Г.Н. Комковой. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1998. -
216 с.

226. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред.
С.А. Боголюбов. - М.: Юридический Дом Юстицинформ, 1997. - 336 с.

227. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Части
первой (постатейный) /Под ред. О.Н. Садикова. - М.: Юрид. фирма Кон
тракт; Инфра-М, 1998. - 1307 с.

228. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть
вторая / Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина. - М.: Юрайт-Издат; Право
и закон, 2003.-824 с.

229. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонаруше
ниях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. — М.:
ООО Изд-во «Проспект», 1998. - 880 с.

230. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Рос
сийской Федерации / Под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юристь, 2002. -

415 807 с.

231. Комментарий к Конституции РФ / Общ. Ред. Л.А. Окунькова. - М.:
БЕК, 1996.-437 с.

232. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Н. Миропшиковой. - М.:
ЭКМОС, 1998. -176 с.

233. Комментарий к Закону «Об общих принципах местного самоуправле
ния» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: НОРМА-Инфра. 1996. - 460 с.

234. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-
практический комментарий / Отв. ред. В.М. Лебедев. - М.: Юрайт-М, 2001. -
736 с.

235. Конституция РФ: Комментарий к Конституции РФ / Общая ред.В.Н.
Кудрявцева. -М.: Фонд «Правовая культура», 1996. - 552 с.

236. Конституция РФ: Научно-практический комментарий /Под общ. ред.
Б.Н. Топорнина. -М.: Юристъ, 1997. - 716 с.

237. Крассов О.И. Право частной собственности на землю. - М.: Юристъ,
2000.-379 с.

238. Кузьмичёва Г.А., Калинина Л.Н. Административная ответственность. -
М.: Юриспруденция, 2000. - 464 с.

239. Кузнецов И.А. Комплексное использование водных ресурсов равнин
ных бассейнов и ирригация. -М.: Наука, 1968. - 136 с.

240. Лопашенко Н.А. Экологические преступления. Комментарий к главе 26
УК РФ. - Спб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. - 802 с.

241. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. - М: Юристъ, 2003. —
250 с.

242. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, Пер. с нем. - 2-е изд. Т. 20. - М.: По
литиздат, 1967. - 828 с.

243. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, Пер. с нем. — 2-е изд. Том. 23. — М.:
Политиздат, 1967. - 909 с.

244. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы
субъективного права. - Саратов, Изд-во СГУ, 1972. - 290 с.

416

245. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. —

М.:Юристъ,2001.-512с.

246. Международные акты о правах человека /Составители В.Н. Карташкин,
Е.А. Лукашева. - М.: НОРМА-ИНФРА. 1999. - 784 с.

247. Международный научно-промышленный форум «Великие реки-99». Т.
1. Генеральные доклады по проблемам экологического оздоровления великих
рек мира. - Нижний Новгород: Нижегородский государственный архитек
турно-строительный университет. ВАО «Нижегородская ярмарка». 1999. -
414 с.

248. Мечников ЛИ. Цивилизация и великие исторические реки (Географи
ческая теория прогресса и социального развития). - М.: Голос труда, 1924. -
255 с.

249. Медицина, этика, религия и право: Материалы конференции

/ Составитель В.И. Шамшурин. — М.: Московский международный университет, 2000. - 244 с.

250. Митрохина Т.Н., Сорокина Ю.В., Тупиков А.В. Экология и политика в
современном обществе. - Саратов, Изд-во Саратовского ун-та, 2003. -156 с.

251. Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. - М., Юри
дическая литература, 1990. -156 с.

252. Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование

/ Русская философия собственности. ХХУШ- XX вв. - Спб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 1993. - 593 с.

253. Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек. Учебное посо
бие. -М.: «ФАИР», 1998. - 320 с.

254. Новое в водном законодательстве. - М.: Юридическая литература,
1972.-96 с.

255. Ожегов СИ., Шведова Ю.Н. Толковый словарь русского языка: Рос
сийская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. - 4
изд., доп. - М.: Азбуковник, 1998. - 944 с.

417

256. Основы государства и права / Под ред. О.Е. Кутафина. — 6-е изд. — М.:

Юристь, 1998.-384 с.

257. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. — М:
Изд-во БЕК, 1995.-557 с.

258. Полянская Г.Н. Правовой режим вод. В кн. Полянская Г.Н. И Рускол
А.Н. Советское земельное право. - М.: Госюриздат, 1951. - 229 с.

259. Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении
государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. - М: Юрайт-
М, 2002.-158 с.

260. Постатейный научно-практический комментарий части второй Граж
данского кодекса Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на
1 мая 2001 г.). -М.: Агенство (ЗАО) «Библиотечка РГ», 2001. -146 с.

261. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред.
Е. А. Лукашёва. - М: Изд-во НОРМА, 2000. - 320 с.

262. Права человека. История. Теория и практика: Учебное пособие / Отв.
ред. Б.Л. Назаров. - М.: Русслит, 1995. - 255 с.

263. Права человека: постоянная задача Совета Европы. Пер. с англ. - М.:
Права человека, 1996. -127 с.

264. Права человека: пути их реализации: Материалы международной науч
но-практической конференции (8-10 октября 1998 г.). - Саратов: СГАП, 1999.
Часть 1. -190 с.

265. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашёва. - М.:
Изд-во НОРМА, 2000. - 573 с.

266. Розовский Б.Г., Мунтян В.Л., Шемшученко Ю.С. Юридическая ответ
ственность в области охраны окружающей среды. - Киев: Наукова думка,
1978. -279 с.

267. Руководство ИСО/МЭК. Общие термины и определения в области
стандартизации и смежных видов деятельности. Отд. изд. - М., 1996. - 89 с.

418

268. Рускол Л.А. Некоторые вопросы горного и водного законодательства:

Вопросы кодификации / Отв. ред. В.М. Чхиквадзе, Н.И. Иодковский. - М.: Госюриздат, 1957. - 247 с.

269. Снакин В. Экология и охрана природы. Словарь-справочник / Под ред.
А.Л. Яншина. - М.: «Academia», 2000. - 384 с.

270. С водой на «Вы». -М.: Информ. издание, 2003. - 94 с.

271. Старилов Ю.Н. Административное принуждение и административная
ответственность. -М.: БЕК, 1998. - 848 с.

272. Столыпин: Жизнь и смерть: Сб. публицистики /Составители А. Сереб
ряников, Г. Сидоровнин. — Саратов, Приволж. книж. изд-во, 1991. —

472 с.

273. Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И, Матузова и
А.В. Малько. - Саратов: СВШ МВД РФ, 1995. - 560 с.

274. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. —
М.: Зерцало, 1999. - 475 с.

275. Тимофеев Л.А. Водное право: Учебно-методическое пособие. - Сара
тов: СТАЛ, 2000. - 66 с.

276. Тимофеев Л.А. Комплексное использование вод. Правовые вопросы
/ Под ред. В.Н. Демьяненко. - Саратов: Изд-во СГУ, 1985. - 88 с.

277. Тимофеев Л.А. Правовые проблемы водоснабжения населения в Рос
сийской Федерации - Саратов: Изд-во ФГОУ ВПО Саратовский ГАУ, 2003. -
428 с.

278. Тимофеев Л.А. Проблемы экологического нормирования водоснабже
ния населения. - Саратов: Изд-во «Надежда», 2003. - 80 с.

279. Тлепцеришев Р.А. Правовое обеспечение охраны здоровья населения. —
М.: «Контур», 1998. - 432 с.

280. Тихомиров А.В. Медицинское право: Практическое пособие. —М.:'Ста
тут, 1998. -136 с.

281. Тупыця Ю.Ю. Эколого-экономическая эффективность природопользо
вания. -М.: Наука, 1980. - 165 с.

419

282. Фальковский Н.И. История водоснабжения в России. - М.-Л: Изд-во

МКХ РСФСР, 1947.-365 с.

283. Цельс Авл Корнелий. О медицине. Пер. с лат. /Под ред. В.Н. Тернов-
ского и Ю.Ф. Шульца. - М: Второй гос. мед. ин - т им. Н.И. Пирогова, 1959.
-407 с.

284. Чокин Ш.Ч. Расчёты водохранилищ многоцелевого назначения. -
Алма-Ата, Наука, 1975. - 206 с.

285. Шестая программа действий Европейского сообщества в области ок
ружающей среды. Комментарий и перевод П.А. Калиниченко / Под ред. СЮ.
Кашкина. - М.: 2002. -18 с.

286. Экологическое право России: Сборник материалов научно-
практических конференций 1995 - 1998 г.г. / Под ред. А.К. Голиченкова. -
М.: Зерцало, 1999. - 416 с.

287. Экологическое право России: Сборник материалов научно-
практических конференций. Выпуск второй. 1999 - 2000 г. /Под ред. А.К. Го
личенкова. -М.: ПОЛТЕКС, 2001. - 464 с.

288. Экологическое право России на рубеже XXI века Сборник научных
статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного
права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященный
памяти профессора В.В. Петрова / Под ред. А.К. Голиченкова. - М.: Зерцало,
2000.-432 с.

289. Экологическое право России: Учебник /Под ред. В.Д. Ермакова, А.Я.
Сухарева. - М.: Изд-во «Триада Лтд», 1997. - 479 с.

290. Экологическое право: Учебник для вузов /Под ред. В.В. Гучкова. - М.:
ЮНИта-ДАНА, Закон и право, 2000. - 415 с.

291. Экология: Юрид. энцикл. словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.:
Изд-во НОРМА, 2000. - 448 с.

292. Экхольм Э. Окружающая среда и здоровье человека / Под ред. В.А.
Ковды. -М.: Наука, 1980. -210 с.

420

293. Яблоков А.В., Юсуфов А.Т. Эволюционное учение (дарвинизм). Учеб
ное пособие. - 3-е изд. -М.: Высш. шк., 1989. - 336 с.

Ш. Статьи

294. Абалкина И.Л. Страхование экологических рисков: платить будет тот,
кто не загрязняет (о природоохранительном законодательстве США) // США.
Экономика. Политика, идеология. -1994. № 12. -С. 107-115.

295. Авакян А.Б., Яковлева В.Б. Проблемы рекреационного использования
водохранилищ // Водные ресурсы. - 1973. № 5. - С. 41-53.

296. Алексеевский Н.И. Коцешуальный подход к восстановлению и охране
малых рек // Вода России: Экономико-правовое управление водопользовани
ем / Под р ед. А.М. Черняева - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС»,
2000.-С. 51-56.

297. Александров А. Кто убережёт москвичей от сибирской язвы
//Аргументы и факты. - 2003. № 36. - С. 7.

298. Алексеев B.C. О некоторых особенностях взаимоотношений собствен
ника водных ресурсов и водопользователей // Использование и охрана при
родных ресурсов в России. Спецвыпуск. - 2003. № 9-10. - С. 79-80.

299. Алексеев B.C. Повышение надёжности систем водоснабжения в чрез
вычайных ситуациях // Водоснабжение и санитарная техника. — 2001.

№5.-С. 2-4.

300. Алтынбаев Р. На местах виднее // Российская газета. - 2002. — 9 июля.

301. Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления госу
дарственной собственностью // Государство и право. — 1999. № 4. —

С. 43-52.

302. Андреев Н. День воды со слезами на глазах // Саратовские вести. —
2001.-22 марта.

303. Асарин А.Е. Взгляд на каскад: из Гидропроекта // Экология и жизнь. —
2000. №1.- С. 51-54.

421

304. Ахапкина Е.Н. Действующие нормативные документы в области сани
тарно-эпидемиологического контроля качества воды // Водоснабжение и са
нитарная техника. - 2003. № 1. - С. 2-7.

305. Бабурин С.Н. Выступление // Права человека: пути их реализации: Ма
тер, международ, научно-практ. конф. (8-10 октября 1998 г.): В 2 ч. /Под ред.
Д.Ф. Аяцкова, А.С. Ландо. - Саратов: СТАЛ, 1999. - С. 17-19.

306. Байсалов СБ. К вопросу о совершенствовании управления водным хо
зяйством в Казахской ССР // Вестн. АН Казахской ССР. -Алма-Ата, 1964,
№3.-С. 25-32.

307. Балашов Е. Кремль лишает мэров власти // Саратовские вести. - 2002. -
И июня.

308. Балезин В.П. Право природопользования в СССР // Научно-
технический прогресс и правовая охрана природы. Сб. ст. /Под ред. В.В.
Петрова. - М.: Изд-во МГУ, 1978. - С. 48.

309. Басин Е.В. Строительство и жилищно-коммунальный комплекс в усло
виях рынка // Жилищное и коммунальное хозяйство. -1999. № 4. -

С. 2-4.

310. Беднарук С.Е., Вакула М.А. Тенденции развития водного законодатель
ства Российской Федерации // Природные ресурсы России: управление, эко
номика. Финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. - С. 28-31.

311. Без воды и хлеба // Саратовские вести. - 2002. -16 июля.

312. Безматерных Н.С., Могиленских Н.А., Прохорова Н.Б. Концепция ре
шения проблемы питьевой воды // Вода России: Экономико-правовое управ
ление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева - Екатеринбург:

Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 31-38.

313. Беляев С.Д., Дальков МЛ., Прохорова Н.Б., Черняев А.М. Водохозяй
ственная политика: // Вода России. Экономико-правовое управление водо
пользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-
ПРЕСС», 2000. - С. 9-27.

Ч2.А

314. Беляев С.Д., Черняев A.M. Концепция охраны вод на основе стратегии

целевых показателей // Вода России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. A.M. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000.-С. 67-77.

315. Беляев С.Д., Черняев А.М. Концептуальная схема водохозяйственной
политики субъекта Российской Федерации // Вода России: Экономико-
правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екате
ринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. -С. 168-177.

316. Беляев С.Д., Яндыганов П.Я. Концепция государственной политики
реформирования водохозяйственного сектора городов // Вода России: Эко
номико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. -
Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. -С. 188-198.

317. Бовина О. «Грязная эпопея». Верховный суд отменил плату за загряз
нение //«Двойная запись». - 2003. № 4. - С. 2.

318. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического права и законода
тельства // Право и политика. - 2000. № 9. - С. 122-128.

319. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей
среды» // Журнал российского права - 2002. № 6. - С. 58-62.

320. Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал рос
сийского права. - 2000. № 11. - С. 3-9.

321. Борисова Г.Г., Дальков М.П., Рыбакова Ю.С. Концептуальный подход к
защите водных объектов от рассеянных загрязнений с водозабора //Вода Рос
сии: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. A.M.
Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 77-82.

322. Быц И. Д. Совершенствование экономического механизма эксплуатации
водохозяйственных объектов // Использование и охрана природных ресурсов
в России. Спецвыпуск. - 2003. № 9-10. - С. 81-82.

323. Бринчук М.М. О комплексном природопользовании // Экологическое
право. - 2002. № 5. - С. 7.

423

324. Брундланд Г.Х. Здоровье - лучшее вложение средств // Экология и

жизнь. -1999. № 3. С. - 63.

325. Бурсова Н.А., Норова В.Н., Моисеева Р.Ф., Мельникова Н.Н. Глубокая
доочистка сточных вод озонированием // Водоснабжение и санитарная тех
ника. -1991. № 10. - С. 9-12.

326. Бюджет принят //Аргументы и факты. - Саратов. - 2003. № 5. - С.2.

327. Ванденко Л. Сергей Шойгу: «Ленек - не потёмкинская деревня»
//Аргументы и факты. - 2001. № 35. - С. 3-4, 15-16.

328. В Госстандарте России // Стандарты и качество. — 2003. № 3. — С. 4.

329. В России // Саратовские вести. - 2003. - 23 янв.

330. В России // Саратовские вести. - 2002. - 6 июня.

331. Васильев А.Л. Управление качеством жизни методами стандартизации
// Стандарты и качество. - 2001. № 9. - С. 6-9.

332. Васильев В.И. Каким быть закону о местном самоуправлении // Журнал
российского права. - 2001. № 12. - С. 17-26.

333. Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал
российского права. - 2001. № 8. - С. 7-16.

334. Васильева М.И. Управление в сфере охраны окружающей природной
среды: экологическая политика и право // Экологическое право. - 2001. № 3.
-С. 16-22.

335. Васильченко Е. Водопровод по национальным стандартам // Российская
газета. - 2003. -13 сент.

336. Ведомства // Российская газета. - 2003. - 23 нояб.

337. Великанов А.Л. Реалии великой реки // Экология и жизнь. - 2000. № 1.
-С. 39-43.

338. Вильдяев В.М. Водные ресурсы как объект управления // Экология и
жизнь. - 1999. № 1. - С. 42-48.

339. Виноградов В. П. Деятельность Волжской межрегиональной природо
охранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об ох-

ране окружающей природной среды // Экологическое право. - 2001. № 2. -31-42.

340. Виноградов М.А. Реализация программы «Возрождение Волги» // Все
российский конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. - М.: Мини
стерство природных ресурсов РФ, 2003. - С. 37-40.

341. Виноградова Е. Юридические лица должны нести ответственность за
экологические преступления // Российская юстиция. — 2001. № 8. - С. 62.

342. Выставки и конференции в 2004 г. // Использование и охрана природ
ных ресурсов в России. Спецвыпуск: Всероссийский конгресс работников
водного хозяйства. - 2003. № 9-10. - С. 161-163.

343. Владимиров А. Победный марш сшитых труб. Новые технологии помо
гут реставрировать «ржавое хозяйство» ЖКХ // Российская газета. - 2002. -
31 окт.

344. Власкин В.М., Гельман Л.Н. Российско-американское сотрудничество:
проект «Московская питьевая вода» // Водоснабжение и санитарная техника.
-1997. №4.-С. 30-31.

345.Власова Е., Волкова М., Лапшина Е. «Мерседес» - шесть соток // Российская газета. - 2003. - 21 июня.

346. Влияние водного фактора на здоровье населения // Воды России (со
стояние, использование, охрана). 1996-2000 годы. — Екатеринбург: Изд-во
РосНИИВХ, 2002.-С. 175-181.

347. Воеводин Л.Д. Права человека, труд, собственность и государство
//Вести. Моск. гос. ун-та. -1995. Сер. 11. № 4. - С. 3-13.

348. Волковинский В., Грюнталь С. Место экологических нормативов в
техническом регулировании // Стандарты и качество. — 2003. № 1. — С. 41-43.

349. В органах государственной власти // Использование и охрана природ
ных ресурсов в России. Спецвыпуск. - 2003. №9-10. - С. 3-4.

350. Вода дороже золота? // Саратовские вести. - 2004. - 6 февр.

425

351. Воробьёв Ю. Основные направления государственной стратегии управ
ления рисками на пороге XXI века // Гражданская защита. - 2001. № 6. - 28-
33.

352. Ворсобин В. Владимир Путин: В борьбе с коррупцией нужна системная
работа, а не отдельные громкие дела // Коме. Правда. - 2004. - 31 янв.

353. В России // Саратовские вести. - 2002. -14 нояб.

354. В России // Саратовские вести. - 2003. - 22 марта

355. Вступительная статья //Международные акты о правах человека

/ Составители В.Н. Картапшин, Е.А. Лукашёва. - М: НОРМА-ИНФРА, 1999. -С.ХУ11.

356. Второй Всемирный форум министров окружающей среды // Экология и
жизнь.-2001. №1.-30-31.

357. Гаркуша Н. Новый водный кодекс Украинской ССР // Советское право.
-Киев. 1972, № 10. -С. 3-7.

358. Глазовский Н.Ф., Голицын Г.С, Зеликин М.И., Котляков В.М., Соколов
Б.С., Энеев Т.М. Вода - в песок, деньги - на ветер? // Российская газета, -
2003. -19 февр.

359. Глазунов А. Река Тошня: вычеркнуть из списка живых //.Спасение.
Всеросс. Экологическая газета. - 2002. № 14-15. - С. 7.

360. Голиченков А.К. Концепция развития санитарного законодательства
// Веста. Моск. ун-та. Сер. И. Право. -1990. № 6. - С. 45-46.

361. Голиченков А.К. Понятие концепции развития отрасли законодательст
ва: опыт научных исследований и практических разработок

// Экологическое право России: Сб. матер, научно-практ. конф. 1995-1998 г.г. /Под ред. АХ Голиченкова. -М.: Зерцало. 1999. - С. 201-213.

362. Гончаров М.Р., Гильденмольд О.А., Дятлова Т.В., Захаров И.Б., Ман-
дель А.Б., Яковлев СВ. Системы индивидуального водоснабжения в Мос
ковской области (опыт внедрения) // Водоснабжение и санитарная техника. —
1999. №7.-С. 8-10.

363. Гордиенко В. Вода - товар социальный и за неё должны платить

// Комсомольская правда в Саратове. - 2003. -18 янв.

364. Горина Р. Не изменив себя, мы природу потеряем // Российская газета.
-2003.-10 июня.

365. Готовится административная реформа управления // Российская газета.
-2003.-30 янв.

366. Госстандарт сокращает кадры //Российская газета. — 2003. — 1 февр.

367. Грановский В.Н. Стандартизация в природе и культуре // Экология и
жизнь. - 1999. № 2. - С. 13-15.

368. Григоренко В. 90 детей в лагере «Электрон» остались без воды
// Комсомольская правда. Саратов. - 2003. - 20 июня.

369. Григорьев Е.Г. Экономические отношения водопользования: современ
ное состояние, перспективы // Природные ресурсы России: управление, эко
номика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. - С. 62-66.

370. Грищенко Н.С. О новых подходах решения проблемы обеспечения
России питьевой водой // Всеросс. Конгресс работников водного хозяйства. —
М.: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2003. -

С. 244-245.

371. Гэринг М.А., Прохорова Н.Б. Концепция государственной политики в
области использования и охраны трансграничных водных объектов // Вода
России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М.
Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 138-148.

372. Дальков МП., Прохорова Н.Б., Черняев A.M. Водохозяйственная поли
тика // Вода России: Экономико-правовое управление водопользованием /
Под ред. А.М. Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. -

С. 9-29.

373. Дальков М.П., Рыбаков Ю.С. Концептуальный подход к предотвраще
нию загрязнения водных объектов с техногенных образований

// Вода России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 83 -91.

374. Дарует здоровье и красоту // Газ. «Саратов». - 2000. - 4 июля.

375. Депутаты взялись за ЖКХ // Российская газета. - 2002. - 25 апр.

376. Дерябин В.Н. Концептуальные основы обеспечения безопасности гид
ротехнических сооружений // Вода России: Экономико-правовое управление
водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АК-
ВА-ПРЕСС», 2000. - С. 115-119.

377. Дерябин В.Н. Некоторые концептуальные соображения решения про
блем водохранилищ // Вода России: Экономико-правовое управление водо
пользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-
ПРЕСС», 2000.-С. 57-67.

378. Джинчарадзе А.И. Проблемы стандартизации в области охраны окру
жающей среды // Стандарты и качество. -1998. № 5. - С. 22-26.

379. Дмитриев Ю.Н. Право человека на достойную жизнь как конституци
онная категория // Конституционный строй России. — М.: РАН. Ин-т государ
ства и права, 1996. Вып. 3. - С. 54-62.

380. Дмитриева Т.Е. Здоровье населения и национальная безопасность
// Российские медицинские вести. - 1997. № 3. - С. 5-7.

381. Добрынина Е. Губит людей вода? // Российская газета. - 2003. - 29 апр.

382. Добрынина Е. Главное не утонуть. Выездное заседание президиума
Госсовета было посвящено водной проблеме // Российская газета. - 2003. - 4
сент.

383. Добрынина Е. Диктат городских сумасшедших // Российская газета. —
2003.-22окт.

384. Добрынина Е. Около экологии // Российская газета. 2003. - 5 июня.

385. Документы // Гражданская защита. - 2001. № 10. - С. 32.

386. Документы // Российская газета. — 2001. - 14 нояб.

387. Дорохов С. Думе рожать мешают? // Саратовские вести. - 2001. - 27
февр.

428

388. Дражинский В.Л., Алексеева Л.А., Якушев Н.М. Групповые водопро
воды в Российской Федерации // Водоснабжение и санитарная техника. -
1999. №5.-С. 2-4.

389. Дубовик О.Л. Шаг вперёд в защите природы. Ответственность за эко
логические правонарушения по новому Кодексу // Закон. — 2002. № 7. - С.
35-40.

390. Думнов А.Д., Борисов С.С. Учёт использования воды: основные этапы
становления и проблемы современного анализа (краткий обзор)

// Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск. — 2003. №9-10.-С. 37-64.

391. Дъяков Ф. Право на воду // Советское право. - 1927. № 2. - С. 142.

392. Емельянова В.Г. О совершенствовании экологического законодательст
ва//Государство и право. - 1997. №5.-С. 124-131.

393. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправле
ние // Российская юстиция. -1997. № 4. - С. 2-3.

394. Жакипов Н. О принципах водного законодательства // Вопросы совер
шенствования законодательства Узбекской ССР. - Ташкент: «ФАН», 1970. -
С. 361-369.

395. Железнова Г.Л., Кожинов И.В.. Колесов В.В.. Орлов Г.А. Неучтённые
расходы воды в системах водоснабжения // Водоснабжение и санитарная
техника. - 1997. № 11. - С. 5-8.

396. Жирнова Г.М. Роль правового регулирования и взаимодействия в прак
тике здравоохранения // Медицина, этика, религия и право: Матер, конф. /
Составитель В.И. Шамшурин. - М.: Моск. международ, ун-т, 2000. - С. 72-
73.

397. Жуков Н.Н. Актуальные задачи и проблемы обеспечения населения
Российской Федерации питьевой водой // Водоснабжение и санитарная тех
ника. - 2000. № 4. - С. 10-13.

398. Жуков Н.Н. Российской Ассоциации водоснабжения и водоотведения -
10 лет // Водоснабжение и санитарная техника. - 2001. № 1. - С. 2-3.

429

399. Жуков Н.Н., Железнова Г.Л., Орлов Г.А. Снижение потерь питьевой

воды в системах коммунального водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 8. - С. 14-17.

400. Журман О. Вода по талонам // Российская газета. - 2003. - 3 сент.

401. Журман О. Вода по часам // Российская газета. - 2003. - 16 сент.

402. Журман О. На сухую // Российская газета - 2003. - 5 сент.

403. Журман О. Сюрприз от соседей. Чтобы украсить праздничный стол де
ликатесами, они отравили химикатами приморские реки // Российская газета.
-2003,-ЗОянв.

404. Забелышенский А.А. О государственной собственности на природные
ресурсы // Экологическое право России: Сб. матер, научно-практ. конф.
1995-1998 г.г. /Под ред. А.К. Голиченкова. -М: Зерцало, 1999. - С. 86-87.

405. Залиханов М. «Золотой миллиард» и другие. Человечество окажется на
краю экологической пропасти, если не примет срочных мер // Российская га
зета. - 2002. - 2 авг.

406. Замотаев А. Правовое обеспечение местного самоуправления
// Российская юстиция. - 1996. № 9. - С. 19-21.

407. ЗлотниковаТ.В. Обеспечение безопасности окружающей среды
// Стандарты и качество. -1999. № 7. - С. 74-75.

408. Золотухин В., Матузов Г. Эффект «Госразрухи» // Жилищное и комму
нальное хозяйство. - 2000. № 6. - С. 8-9.

409. Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц
// Российская юстиция. - 2001. №3. - С.21-23.

410. Иванова Е. Как защитить нашу Волгу? //Аргументы и факты. - 2002.
№12.-С. 9.

411. Ильяной Р.Н. О правовом вакууме сферы жизнеобеспечения
// Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 6. - С. 10-11.

412. Исаев А.И. Основы водного законодательства и некоторые задачи ры-
бохозяйственной науки//Вопросы ихтиологии. —1971. Т. 11. Вып. 3. -

С. 371-379.

430

413. Исмайылов Г.Х., Фёдоров В.М. Основные положения концепции ра
ционального использования природных ресурсов Каспийского моря // Вода
России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М.
Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - 158-167.

414. Истомин А.Ф., Горбулин В.А., Зарубин В.И. Пути совершенствования
норм Уголовного кодекса РФ как законодательной основы борьбы с терро
ризмом // Журнал российского права. - 2001. № 1. - С. 8-14.

415. Ишимов М.П. Вопросы управления водным хозяйством и водное зако
нодательство // Советское право Узбекистана в период развитого строитель
ства коммунизма. - Ташкент: «ФАН». 1964. - С. 159-202.

416. Ишимов М. Некоторые вопросы права водопользования в городах Уз
бекистана // Науч. работы и сообщения. Академия наук Узбекистана. Отд.
общих наук. Кн. 5. - Ташкент: «ФАН», 1962. - С. 292- 300.

417. Кабышев В.Т. Права человека в современной России: конституционное
обеспечение (реалии, тенденции, развитие) // Права человека: пути их реали
зации: Матер. Международ, научно-практ. конф. (8-10 октября 1998 г.): в 2 ч.
/Под ред. Д.Ф. Аяцкова, А.С. Ландо. - Саратов: СГАП, 1998. - С. 128-129.

418. Казанцев Н.Д. Природоресурсовое право и его пределы как интегриро
ванной отрасли права // Вестн. Моск. ун-та. Право. -1967. № 6. - С. 3-9.

419. Кактурская М. Отморозки //Аргументы и факты. - 2003. № 3. - С. 6.

420. Калиниченко Т.Т. Управление охраной окружающей среды и природ
ных ресурсов регионов // Государство и право. 1995. №7. - С. 74-81.

421. Кардашина Л.Ф., Прохорова Н.Б., Розенталь О.М. Концептуальные по
ложения по организации государственной системы водохозяйственной сер
тификации // Вода России: Экономико-правовое управление водопользовани
ем / Под ред. A.M. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000.
- С. 149-157.

422. Кармазинов Ф.В., Гумен СТ., Дориенко И.Н. Новое в управлении вод
ным хозяйством Санкт-Петербурга //Водоснабжение и санитарная техника. -
2000. №6.-С.-17-19.

431

423. Карнаушкин Ю., Борисов Н., Котова Л. О работе ТК 343 «Качество во
ды» // Стандарты и качество. - 2001. № 11. - С. 56-59.

424. Карташкин В.А. Механизмы защиты прав человека // Журнал россий
ского права. 1999. № 3-4. - С. 3-8.

425. Качество питьевой воды в Смоленской области оставляет желать луч
шего // Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск:
Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. — 2003. № 9-10. — С.
133.

426. Качкова Г. «Серебряный ключ» из села Подгорного // Саратовские вес
ти.-2001.-21 июня.

427. Кашкин С, Калиниченко П. Новая программа действий Европейского
сообщества в области охраны окружающей среды // Российская юстиция. -
2003. № 8. -С. 19-20.

428. Кенжантаев Т.Р. Технические, санитарные, гигиенические нормы и
право граждан на здоровую окружающую среду // Сов. государство и право.
-1990. №11.-С. 79-83.

429. Кирпичников Н. Инновационная деятельность Министерства науки и
технологий Российской Федерации: Межд. научно-практ. форум «Великие
реки-99». Т. 1. Генеральные доклады по проблемам оздоровления великих
рек мира - Нижний Новгород: ВАО «Нижегородская ярмарка», 1999. - С.
21-28.

430. Клык Н., Соловьёв В. Медицинский кодекс: каким ему быть?
// Российская юстиция. -1997. № 9. - С. 20-22.

431. Князева Т.Ф. Стандарт на страже окружающей среды // Охрана труда и
социальное страхование. -1999. № 5. - С. 61-63.

432. Ковалёв М.И. Право на жизнь и право на смерть // Государство и право.
-1992. №7. С.-68-75.

433. Коваленко Л.С., Шаликовский А.В., Шахов И.С. Концепция решения
проблемы наводнений // Вода России: Экономико-правовое управление во-

432 допользованием / Под ред. A.M. Черняева. — Екатеринбург: Изд-во «АКВА-

ПРЕСС», 2000.-С. 39-50.

434. Кожинова И.В., Орлов Г.А., Железнова Г.Л., Колесов В.В. Известия
ЖКА. Городское хозяйство и экология // Водоснабжение и санитарная техни
ка. - 1997. № 2. - С. 8-9.

435. Козырь М, Волков В. Рецензия на кн.: Атаев М. Государственное
управление использованием и охраной вод. Ашхабад. 1982. // Соц. закон
ность. 1984. № 5. - С. 78.

436. Козлова Н. Хочу дворец на берегу Волги // Российская газета. - 2002. -
22авг.

437. Козлова Т.Н. Укрепление власти и местное самоуправление // Журнал
российского права. - 2001. № 7. - С. 32-35.

438. Козлова Ю.Б., Прохорова Н.Б. Экономический механизм в системе
управления водопользованием // Вода России: Экономико-правовое управле
ние водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во
«АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 343-373.

439. Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда
// Государство и право. - 1994. № 10. - С. 107-117.

440. Колбасов О.С. Единый государственный водный фонд // Сов. государ
ство и право. -1971. № 6. - С. 48-57.

441. Колбасов О.С, Бринчук М.М. Нормирование как правовая мера охраны
окружающей среды // Сов. государство и право. -1987. № 3. - С. 72-80.

442. Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации
// Законодательство и экономика. - 1997. № 1/2. - С. 14-21.

443. Колбасов О.С. Правовые основы хозяйственно-питьевого водоснабже
ния населения Российской Федерации // Государство и право. - 1995. № 4. -
С. 68 - 73.

444. Колбасов О. С. Право водопользования промышленных предприятий
// Сов. государство и право. 1969. № 2. - С. 88-96.

433

445. Колбасов О.С. Право водопользования сельскохозяйственных предпри
ятий // Советская юстиция. -1971. № 15. - С. 7-9.

446. Колбасов О.С. Устойчивое развитие и экологические права человека
// Права человека как фактор стратегии устойчивого развития: Сб. науч. ст.
/ Под ред. Е.А. Лукашевой - М: Изд-во НОРМА, 2000. С. 176-200.

447. Колезев Е. Реформисты с кулаками // Российская газета. - 2003. - 1
февр.

448. Колесов А. Сибирская язва подбирается к Москве //Аргументы и фак
ты. - 2003. № 36. - С. 10.

449. Колонка редактора // Здоровье населения и среда обитания: Информ.
бюлл.-2001.№4.-СЛ.

450. Копнов В. Принципы качества жизни // Стандарты и качество. - 2003.
№2.-С. 37-40.

451. Коровкин И.Н., Пашков Е.Н., Подлепа С.Н. Система экологического
управления на основе стандартов ИСО 1400 как фактор устойчивого разви
тия // Стандарты и качество. - 1997. № 6. - С. 8-9.

452. Косарева Н., Сиваев С. Коммунальная реформа: популизм или здравый
смысл? // Российская газета. - 2003. - 7 февр.

453. Косариков А.Н. О бассейновом принципе охраны окружающей среды и
управления водными ресурсами как части экологической доктрины России
(на примере Волжского бассейна) // Использование и охрана природных ре
сурсов в России. - 2001. № 8. - С. 16-19.

454. Коскин С.С. Международное сотрудничество Российской Федерации в
области водных ресурсов и водного хозяйства: состояние и тенденции разви
тия // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. Спец
выпуск: Водное хозяйство России. — 2003. - С. 93-95.

455. Костюченко СВ., Волков Г.Р., Якименко А.Ф. УФ - излучение для
обеззараживания питьевой воды из поверхностных источников // Водоснаб
жение и санитарная техника - 2000. № 2. - С. 12-17.

434

456. Котова Л., Блинова Л. Качество воды. О пятом Международном кон
грессе ЭКВАТЭК-2002 // Стандарты и качество. - 2002. № 12. - С. 23.

457. Кофи Аннан. Действовать во имя будущего Земли // Стандарты и каче
ство. - 2002. № 8. - 79.

458. Кутырин И.М. Из истории организации охраны водных ресурсов стра
ны // Водоснабжение и санитарная техника. — 1991. № 2. - С. 4-5.

459. Кравченко Ю. Стандартизация и бизнес неразделимы // Стандарты и
качество. - 2002. № 10. - С. 3.

460. Краснова И.О. Концепции экологического управления в зарубежном
праве // Государство и право. - 1995. № 1. - С. 137-147.

461. Краснопольская И. Можно ли заразиться раком? //Российская газета. -
2003.-11 июня.

462. Краснопольская И. Болезни к законам безразличны? // Российская газе
та. - 2003. - 23 нояб.

463. Крассов О.И. В фокусе Водного кодекса Российской Федерации - про
блемы экологии // Журнал российского права. - 1997. № 3..— С. 72-74.

464. Криворучко В. некоторые особенности использования водных богатств
// Сельское хозяйство Таджикистана. - 1970. № 7. - С. 19-22.

465. Круглов В.В., Прохорова Н.Б., Ромшин И.А. Управление водопользо
ванием органами местного самоуправления // Вода России: Экономико-
правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екате
ринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 280-289.

466. Круглов В.В., Ромшин И.А., Черняев А.М. Водное законодательство и
пути его совершенствования // Вода России: Экономико-правовое управле
ние водопользованием / Под ред. A.M. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во
«АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 300-342.

467. Круглов В.В., Ромшин И.А. Управление рациональным использовани
ем и охраной вод на уровне водопользователей // Вода России: Экономико-
правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екате
ринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 290-299.

435

468. Круглов М.С., Шалова Л.М., Такташов В.Н., Котова Л.П. Стандартиза
ция в области питьевого водоснабжения // Стандарты и качество. - 1998. № 5.
-С. 61-62.

469. Кудрявый В. Пять лет позади. А что дальше? // Российская газета. -
2003. - 30 аир.

470. Кудрявцева И.А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях // Консультант бухгалтера. - 2002. № 5.
-С. 3-10.

471. Кузнецов А. О платежах за загрязнение окружающей природной среды
// ФПА АКДИ «Экономика и жизнь». Вып. 2. - 2003. Февраль. - С. 2.

472. Кузнецов М.В. Плата за жильё" // Гражданин и право. - 2000. № 4. - С.
25-32.

473. Кузнецов Н. Где раздолье для беспредела? Законотворчество регио
нальных властей вышло из «берегов» // Комсомольская правда. - 2001. — 16
окт.

474. Курашёва К. Платёж налогу рознь // Российская газета. - 2002. - 5 ию
ля.

475. Куренной A.M. Правовое регулирование охраны труда
// Законодательство. - 2001. № 7. - С. 6.

476. Куреньков И. Ответственность должна быть обоюдной // Саратовские
вести. - 2002. - 5 дек.

477. Куреньков И. Реформа ЖКХ вновь отложена // Саратовские вести. —
2002.-21нояб.

478. Куреньков И. Советов много, воли нет? // Саратовские вести. - 2003. -
13 февр.

479. Кутырин И.М. Из истории организации охраны водных ресурсов стра
ны // Водоснабжение и санитарная техника. — 1991. № 2. - С. 4-5.

480. Кухта П. Подайте Христа ради водички на омовение, или во всех бедах
виноват Водоканал // Комсомольская правда. Саратов. - 2001. - 13 июля.

436

481. Куценко Г.И., Мельникова Л.С. Совершенствование санитарного зако
нодательства РФ // Гигиена и санитария. - 1997. № 3. - С. 9-12.

482. Лавринович М. Совещание по управлению и кодификации научных
проблем в области водного хозяйства // Изв. АН Латвийской ССР. № 11. -
Рига, 1961.-С. 139-140.

483. Лебедь Д. Инициатива. Французы будут пить из Волги // Саратовские
вести. - 2002. - 28 февр.

484. Лесков С. Всемирная конференция ООН в Йоханнесбурге // Зелёный
мир.-2002. №20. С. 4.

485. Литвинцев Г. Хотели моря, а вышла лужа // Российская газета. — 2002. -
31 авг.

486. Львова М. Можно ли пить воду из-под крана //Аргументы и факты. -
2002. №37.-С. 17.

487. Лобанов М. Ракетная преграда против града // Российская газета. -
1997.-4нояб.

488. Ломакина В.Ф. Новый кодекс Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях // Гражданин и право. - 2002. № 2. - С. 3-8.

489. Лысенко Е. Второе дыхание местного самоуправления // Газ. «Волга». -
2000. -17 мая.

490. Лялина О.А. Право на природные ресурсы: свободы и ограничения

// Права человека: пути их реализации: Матер, международ, научно-практ. конф. (8-10 октября 1998 г.) /Под ред. Д.Ф. Аяцкова, А.С. Ландо. В 2 ч. — Саратов: СГАП, 1999. 4.1. - С. 171-172. 491. Мазаев В.Т., Шлепнина Т.Т. Гигиенические принципы охраны поверхностных вод от загрязнения // Водоснабжение и санитарная техника. - 1990. № 12. - С. 5-7.

491. Макогонова З.Д., Малыхин С.Н. Опыт создания информационного
фонда социально-гигиенического мониторинга в г. Новочеркасске // Здоровье
населения и среда обитания. Информ. бюлл. - 2000. № 2. - С. 12-17.

492. Малеина М.Н. О праве на жизнь // Советское государство и право. -
1992. №2.-С. 50-59.

437

493. Малеина М. Ответственность за нарушение санитарно-
эпидемиологических правил // Российская юстиция. - 2000. № 7. - С. 50.

494. Матузов Н.И. Право на жизнь в свете российских и международных
стандартов // Правоведение. -1998. № 1. - Ст. 198 - 212.

495. Мащенко О.И. Нужны не разрушительные, а созидательные реформы
// Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2001. № 8. - С. 12-15.

496. Михеев Н.Н. Быль о мёртвой и живой воде // Экология и жизнь. - 2000.
№1.-С. 32-37.

497. Михеев Н.Н. Водохозяйственная политика Российской Федерации и
пути её совершенствования // Водоснабжение и санитарная техника. — 2000.
№ 5.-С. 2-5..

498. Михеев Н.Н., Порядин А.Ф., Соер Г.Т., Курахович А.И. Водные ресур
сы и пути решения проблемы водоснабжения населения Российской Федера
ции // Водоснабжение и санитарная техника. — 2000. № 4. — С. 5-9.

499. Морозов М.Г. Техногенные аварии и катастрофы // Вода России: Вода в
государственной стратегии безопасности / Под ред. А.М. Черняева. - Екате
ринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2001. -183-189.

500. Мотылёва В.Я. Проблемы стандартизации окружающей человека среды
// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Право. -1975. № 1. - С. 59-61;

501. Моткин Г.А. Экологическое страхование в формировании дополни
тельных источников финансирования водоохранных мероприятий

// Всеросс. Конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. - М.: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2003. - С. 218-220.

502. Мухамет-Ирекле. О практическом значении некоторых терминов вод
ного права // Водное хозяйство России. Т.З. - 2001. № 1. - С. 3-16.

503. Назаренко С. Будут города - стражи // Жилищное и коммунальное хо
зяйство. - 2000. № 3. - С. 5-6.

504. Назаренко М. В режиме выживания // Жилищное и коммунальное хо
зяйство. - 2001. № 1. - С. 5-6.

438

505. Назаренко М. Отстаивать интересы отрасли // Жилищное и коммуналь
ное хозяйство. - 2000. № 8. - С. 4-6.

506. Назаренко М. Реформировать - не строить // Жилищное и коммуналь
ное хозяйство. - 1999. № 5. - С. 11-12.

507. Назаров Б.Д. О юридическом аспекте позитивной ответственности
// Советское государство и право. —1981. № 10. - С 15-

508. На левый берег воду, на правый - свет // Саратовские вести. - 2002. —
29янв.

509. Натальчук СМ. Мировой опыт применения водного законодательства
// Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. Спецвы
пуск: Водное хозяйство России. - 2003. - С. 32-42.

510. Невинная И. Поспеет ли зарплата за квартплатой? // Российская газета
-2002.-27 дек.

511. Недин Б. Как вырваться из прокрустова ложа экологической безысход
ности // Российская газета. - 2002. - 25 сент.

512. Некрасов СИ. Федеральные округа - новое звено в вертикали россий
ской власти // Журнал российского права. - 2001. № 11. — С. 18-24.

513. Немцов Б. Вода - после выборов // Российская газета. - 2002. - 26 ию
ня.

514. Николаев Б, Алексеев А., Семёнова И. Личная вода. Водопровод мил
лионной Перми на 50 лет переходит в частные руки. Такого в России ещё не
было // Российская газета - 2003. - 23 апр.

515. Николай Кошман считает реформу ЖКХ преждевременной
// Российская газета. - 2003. - 20 мая.

516. Николов Б.И., Гурвич В.Б., Романенко В.В., Степанов Н.А.,
Диконская О.В. Опыт деятельности государственной санитарно-
эпидемиологической службы Свердловской области // Здоровье населения и
среда обитания: Информ. бюлл. - 2000. № 8. - С. 15.

517. Образцов В. Расследование по делам о загрязнении водных объектов
// Соц. законность. -1978. № 9. - С. 55-56.

439

518. Оншценко Г.Г. Здоровье и окружающая среда // Экология и жизнь. -

1999. №3.-С. 65-67.

519. Оншценко Г.Г., Пожидаева Т.Я., Роговец А.И. О состоянии питьевого
водоснабжения в Российской Федерации: Информ. бюлл. - 2000. № 6. -

С. 6-7.

520. Онищенко Г. Г. Террор под микроскопом. Главный государственный
санитарный врач РФ Геннадий Онищенко - об угрозе биотерроризма

// Российская газета. - 2004. - 29 янв.

521. Онищенко Г.Г. Санитарно-эпидемиологическая безопасность питьево
го водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника. — 1998. № 4. — С.
14-15.

522. Онищенко Г.Г. Ученье свет и здоровье? // Российская газета. - 2003. —
15 янв.

523.0 питьевой воде и питьевом водоснабжении. Круглый стол в Совете Федерации // Использование и охрана природных ресурсов. Спецвыпуск: Всероссийский конгресс работников водного хозяйства - 2003. № 9-10. -С. 4-5.

524. Орехов С. Природный неналог. По ставкам правительства // «Двойная
запись». - 2003. № 7. - С. 2.

525. Орлов В.П. Состояние и проблемы сохранения природных ресурсов в
бассейнах великих рек России: Международ, научно-промышленный форум
«Великие реки -99»: генеральные доклады по проблема экологического оз
доровления великих рек мира. - Нижний Новгород: ВАО «Нижегородская
ярмарка, 1999. Т.1. - С. 3-20.

526. Осокин Н.Н. К вопросу о разграничении природных ресурсов на
федеральные и ресурсы субъектов Российской Федерации // Вести. Моск. ун-
та. Сер. 11. Право. - 1995. № 6. -С. 36-39.

527. Павленко С. Вылезай, приехали // Российская газета. - 2002. - 30 апр.

528. Павлюк Т.Е. Концепция государственного мониторинга экологической
безопасности рек на основе идеологии индекса трофической комплектности

А ЛГУ

II Вода России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. - 108-114.

529. Павлов П. Водное законодательство: настоящее и будущее
// Российская юстиция. -1996. № 6. - С. 35-37.

530. Пакутин В. Уголовно-правовая охрана вод и воздуха от загрязнения
// Соц. законность. - 1977. № 6. - С. 40-42.

531. Панкратов И.Ф., Сиваков О.В. К вопросу о правовой системе природо
охранительных стандартов // Проблемы соц. законности. —1983. Вып. 12. — С.
23-24.

532. Панкратов И.Ф. Теория и практика государственного управления в об
ласти природопользования и охраны природы // Проблемы охраны окру
жающей среды в юридической науке и практике: Тез. научно-практ. конф. /
Отв. ред. Г.С. Тарнавский, В.В. Петров. -М.: ВИНИТИ, 1984, - С. 26-27.

533. Персиков А. Россия станет страной эмигрантов? // Комсомольская
правда. - 2001. -17 февр.

534. Петров В.В. Окружающая среда и здоровье человека (три формы воз
мещения вреда здоровью) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 1994. № 1.
-С. 3-15.

535. Петюшенко Л.К. Охрана окружающей среды и человеческая деятель
ность // Стандарты и качество. - 2003. № 2. - С. 80-82.

536. Печерский В. Кто и как нарушает законы о защите природы (беседа с
начальником отдела по надзору за исполнением природохранного законода
тельства Генеральной прокуратуры РФ Ю. Стрельниковым) // Закон. - 2001.
№5. -С. 126.

537. Пешков А.С., Таштаков Ю.М., Диброва А.К. О системе обязательной
сертификации по экологическим требованиям Российской Федерации

// Стандарты и качество. - 1998. № 5. - С. 13-15.

538. Пилявская Г. Полезно в любую погоду пить минеральную воду
// Комсомольская правда. - 2002. - 20 авг.

л л 1

539. План ремонта плотин и дамб //Российская газета - 2003. - 27 мая.

540. Подлепа С.Н., Такташов В.Н, Прилипко В.Н., Монина М.В. О класси
фикации бытовых водохозяйственных устройств // Стандарты и качество. -
1999. №2.-С. 64-65.

541. Подосёнова О. «Гидры» замедленного действия, или Как оказалась
«подмоченной» репутация гидротехнических сооружений // Природно-
ресурсные ведомости. - 2002. № 10. - С. 4.

542. Подуст А.Н., Поздина Е.А., Прохорова Н.Б. Концептуальные положе
ния формирования системы государственного мониторинга водопользования
// Вода России: Экономико-правовое управление водопользованием / Под
ред. А.М. Черняева. -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. -92-107.

543. Подуст А.Н. Концептуальный подход к информационно-
аналитическому обеспечению водохозяйственной деятельности // Вода Рос
сии: Экономико-правовое управление водопользованием / Под ред. A.M.
Черняева -Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. С. 200- 213.

544. Подуст А.Н., Черняев А.М., Рощупкин В.П., Натальчук СМ. Доктрина
устойчивого водопользования в Российской Федерации // Водное хозяйство
России. Т.4. - 2002. № 2. - С. 107-117.

545. Поздина Е.А., Прохорова Н.Б. Концепция программно-целевой техно
логии оптимального водопользования в бассейне реки // Вода России: Эко
номико-правовое управление водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. -
Екатеринбург: Изд-во «АКВА-ПРЕСС», 2000. -С. 119-137.

546. Поздняков С.А. Социальная зашита населения при переходе на новую
систему оплаты жилья и коммунальных услуг // Гражданин и право. - 2002.
№4.-С. 76-80.

547. Поздняков С.А., Шибаев А.А. Социальная защита населения при ре
формировании жилищно-коммунального хозяйства // Гражданин и право. -
2003. №4.-С. 130-134.

548. Полезная книжка. Глава пятьдесят третья. Вода по закону // Российская
газета. - 2002. - 28 июля.

f+Z,

549. Полянская Г.Н. Правовой режим вод // Полянская Г.Н. и Рускол А.Н.
Советское земельное право. - М: Гоюриздат, 1951. - С. 194-218.

550. Пономарёва Л.А., Прохорова Н.Б. Место водной компоненты в госу
дарственной стратегии безопасности // Вода России: Вода в государственной
стратегии безопасности / Под ред A.M. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во
«АКВА-ПРЕСС», 2000. - С. 21-34.

551. Пономарёва Л. С. О нормативах предельно допустимых концентраций
веществ в природных водах и их применения в современных условиях

// Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск. — 2003. №9-10.-С. 126-133.

552. Попов И.В. История развития российского уголовного законодательст
ва об ответственности за загрязнение водных объектов

// Юридическая ответственность: Межвуз. сб. / Под ред. В.Н. Скобелкина. -Омск: Изд-во Омского госуд. ун-та, 1998. - С. 138-147.

553. Порядин А.Ф. Бассейновый принцип природопользования как основа
экологического оздоровления водных объектов // Всеросс. Конгресс работ
ников водного хозяйства: Тез. докл. М.: Министерство природных ресурсов
РФ, 2003. - С. 242-243.

554. Порядин А.Ф. Закрытое акционерное общество «Росводоканал»: стра
ницы истории //Водоснабжение и санитарная техника. - 1999. № 6. - С. 3-5.

555. Порядин А.Ф. Состояние бассейнов великих рек России // Экология
жизнь. - 2000. № 2. - С. 50-53.

556. Порядин В.Ф. Водоснабжение больших городов: некоторые особенно
сти дальнейшего развития // Водоснабжение и санитарная техника. - 1999. №
9.-С. 6-8.

557. Порядин А.Ф. Водоснабжение и водоотведение в России
// Водоснабжение и санитарная техника. -1999. № 2. - С. 2-4.

558. Порядин А.Ф. Уроки водоснабжения в Российской Федерации
// Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 7. - С. 2-4.

443

559. Потрубач И.И. Экономические и экологические проблемы перехода

России к устойчивому развитию // Социально-политический журнал. - 1998. №2.-С. 14-17.

560. Потярский Д. Товарищества собственников жилья // Российская юсти
ция. -1999. № 6. - С. 21-23.

561. Потярский Д. Товарищества собственников жилья // Российская юсти
ция. - 1999. № 7. - С. 21-23.

562. Правительство // Российская газета. - 2003. - 23 нояб.

563. Предисловие // Вода России: Экономико-правовое управление водо
пользованием / Под ред. A.M. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АКВА-
ПРЕСС»,2000.-С.5-6.

564. Пресс-релиз «Социально-гигиенический мониторинг-настоящее и бу
дущее» // Здоровье населения и среда обитания: Информ. бюлл. - 2000. № 6.
-С. 2.

565. Проблемы гигиенического нормирования и оценки химических загряз
нений окружающей среды в XXI веке // Здоровье населения и среда обита
ния.-2000. № 2. - С. 24-25.

566. Процесс пошёл // Комсомольская правда. Саратов. — 2003. — 24 окт.

567. Пряник Н. Она благоволила литься... . У питьевой воды есть своя ро
дословная //Российская газета. - 2001. - 27 апр.

568. Пугало Н.Ф. Социальные права граждан и законодательство // Журнал
российского права. - 1998. № 8. -С. 124-128.

569. Рахманин Ю.А., Михайлова Р.И., Рыжова И.Н. Методика оценки влия
ния химического состава питьевой воды на состояние здоровья населения в
эпидемиологических исследованиях: Тез. докл. Третьего Межд. Конгресса
«Вода: экология и технология». -М.: МИСИ, 1998. - С. 635-636.

570. Решение Координационного совета руководителей жилищно-
коммунальных комплексов субъектов Российской Федерации при Госстрое
РФ от 13 марта 2001 г. // Жилищно-коммунальное хозяйство. Спецвыпуск. -
2001.-С. 26.

л л л

ttt

571. Розенталь О.М., Хохлявин С.А. О необходимости участия России в об
щеевропейской интеграции в области правового и технического регулирова
ния водной сферы // Всеросс. Конгресс работников водного хозяйства: Тез.
докл. - М.: Министерство природных ресурсов РФ, 2003. -

С. 85-86.

572. Розенталь О.М., Кардашина Л.Ф., Ковель М.С., Завьялова Е.В.. Управ
ление охраной водных объектов методами стандартизации продукции // Вод
ное хозяйство. Т. 3. - 2001. № 1. - С. 17-30.

573. Ромшин И.А. Вопросы совершенствования правового регулирования
отношений собственности на водные объекты: Эколого-правовые и аграрно-
правовые проблемы современного периода // Межвуз. сб. науч. тр. - Екате
ринбург: Изд-во УрПОА, 2000. - С. 208-217.

574. Ромшин И.А., Черняев А.М. Правовые основы государственного
управления водным фондом // Вода России: Экономико-правовое управление
водопользованием / Под ред. А.М. Черняева. - Екатеринбург: Изд-во «АК-
ВА-ПРЕСС», 2000. - С. 224- 230.

575. Российский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации
и её субъектов // Журнал российского права. - 2001. № 7. - С. 7-15.

576. Санитарное состояние питьевой воды // Зелёный мир. - 2003. № 1-2. -
С. 1.

577. Сафаров С. Нет ничего податливее и упрямей воды // Российская газе
та.-2003.-21 авг.

578. Свинцов А.П., Тарасов Л.В. Учёт водопотребления в жилых зданиях
// Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 2. - С. 6-8.

579. Семёнова И. Перегрелись //Российская газета. - 2004. - 10 янв.

580. Семёнова И., Федосенко В. Госстрой провёл коммунальный смотр
// Российская газета. - 2003. - 6 февр.

581. Семёнова И. Коммуналку поставят на счетчик // Российская газета. -
2003. -10 апр.

л ле

582. Семёнова И. Коммунальная приватизация // Российская газета. - 2003.
- 30 окт.

583. Сиваков Д. О. О правовом регулировании водно-земельных отношений
// Журнал российского права. - 2002. № 1. - С. 74-79.

584. Слово мэра. Кошман даёт добро на воду // Московский комсомолец» в
Саратове. - 2002. - 27 нояб.

585. Смольякова Т. Борис Алёшин: Стандартная революция // Российская
газета. - 2002. - 31 июля.

586. Смольякова Т. Ведомства делятся, природа- нет // Российская газета. -
2003. - 4 июня.

587. Смольякова Т. Отдам ЖКХ в хорошие руки // Российская газета. -
2003. -18 июня.

588. Смольякова Т. Отдам реку в хорошие руки // Российская газета. — 2003.
-11 сент.

589. Смольякова Т. Третьим будешь? // Российская газета. - 2004. - 11 февр.

590. Соловьёв В. Медицинский кодекс: каким ему быть? // Российская юс
тиция. -1997. № 9. - С. 17.

591. Соловьянов А.Н., Пешков А.С., Волковинский В.В. Экологическая сер
тификация // Стандарты и качество. - 1998. № 5. - С. 33-34.

592. Старчиков В. Эффективность орошаемого гектара // Саратовские вести.
-2002.-5 июля.

593. Стахов А. Виды административных принуждения // Российская юсти
ция. - 2001. № 9. - С. 27-28.

594. Столярова Е. В губернии // Саратовские вести. - 2002. - 7 февр.

595. Сточная водичка чище волжской? // Саратов. - 2001. - 22 авг.

596. Суханов Е.А. Общие положения о праве собственности и других вещ
ных правах // Хозяйство и право. -1995. № 6. - С. 29-46.

597. Сухов И. Неустойка за недомывку. В Госдуме задержали закон о кон
ституционном праве на горячую воду // Саратовские вести. - 2002. — 18 апр.

л л с

*ttu

598. Таги-Заде Ф.Г. Должны были выиграть все, но... // Жилищное и ком
мунальное хозяйство. - 1999. № 6. - С. 6-7.

599. Таги-Заде Ф.Г. О задачах новой тарифной политики в коммунальном
хозяйстве // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 12. - С. 5-8.

600. Такташов В.А., Рахманин Ю.А. О результатах функционирования и
перспективах развития системы сертификации питьевой воды // Стандарты и
качество. - 1998. № 5. - С. 64-65.

601. Тарасов Н.М. Водное хозяйство России: вчера, сегодня, завтра

// Природные ресурсы России: Управление, экономика, финансы. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. - С. 9-14.

602. Тарасов Н.М., Прохорова Н.Б., Черняев A.M. Интеграция водохозяйст
венной науки и производства: задачи совершенствования механизмов управ
ления // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. —
2003. Спецвыпуск. - С. 5-13.

603. Тимофеев Л.А. К вопросу о совершенствовании государственного
управления в сфере «общество-природа» // Правовой режим использования
и охраны Каспийского моря: Тез. докл. Всесоюз. научно-практю. совещания.
-Махачкала: Изд-во ДГУ, 1990. С. 46-48.

604. Тимофеев Л.А. Принципы использования водных объектов для питье
вого и хозяйственно-бытового водоснабжения и их реализация в законода
тельстве России // Правоведение. — 2001. № 6. — С. 98-104.

605. Тишков А. Статфакт //Саратовские вести. - 2003. — 25 сент.

606. Тишков А. У воды, как у беды //Саратовские вести. - 2000. - 29 сент.

607. Токарева Н.А. На свободе и в бутылке // Экология и жизнь. - 2000. № 2.
-С. 66-68.

608. Топорнин Б.Н. Вступительная статья // Конституция Российской Феде
рации. Комментарий. -М.: Юристъ, 1994. - С. 17.

609. Турубинер А.М. О праве водопользования в СССР и его видах // Сов.
государство и право. - 1963. № 8. - С. 122-126.

л лп •+Ч-/

610. Тюрин А. О понятии мер пресечения в административном законода
тельстве // Государство и право. - 2002. №7. - С. 23-29.

611. Фаршатов И. Жилищно-коммунальная реформа: планы и реальность
// Хозяйство и право. - 1998. № 9. - С. 57-63.

612. Фёдоров А.В. 2003 - й Международный год пресной воды

// Использование и охрана природных ресурсов в России. Спецвыпуск: Водное хозяйство России. - 2003. №9-10. - С. 143-144.

613. Фокин М.Д. О состоянии и перспективах научных исследований в об
ласти социально-гигиенического мониторинга. Сообщение 1: Научное со
провождение системы социально-гигиенического мониторинга // Здоровье
населения и среда обитания: Информ. бюлл. - 2001. № 4. - С. 4.

614. Хаманёва Н.Ю. Новый кодекс Российской Федерации об администра
тивных правонарушениях // Гражданин и право. - 2002. № 9/10. - С. 3-19.

615. Хау Дж. М. Факторы окружающей среды и болезнь // Здоровье и окру
жающая среда. - М: Наука, 1979. - С. 15-52.

616. Хламов И.Т. Нормирование качества окружающей среды - научная ос
нова её охраны и рационального природопользования // Советское государ
ство и право. - 1985. № 12. - С. 63-68.

617. Храменков СВ. Московский водопровод и канализация в XXI веке
//Водоснабжение и санитарная техника. - 1999. № 9. - С. 2-5.

618. Храменков СВ. Новый взгляд на проблемы водопользования в Москве
// Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 4. - С 18-21.

619. Храменков СВ., Порпшев В.Н., Воронова Е.Ю. Потери воды от источ
ника до крана // Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. №11-

С. 21-22.

620. Храменков СВ. Развитие водопроводно-канализационного хозяйства в
условиях ограниченного финансирования ресурсов // Водоснабжение и сани
тарная техника. - 1997. № 2. - С 2-4.

621. Хроника // Гражданская защита. - 2002. № 2. - С. 46.

л ло

622. Черданцев А.Ф. Понятие технико-правовых норм // Советское государ
ство и право. - 1964. № 7. - С. 134-137.

623. Черных Е.В. О двух аспектах правовой ответственности // Вопросы
теории государства и права. - Саратов: Изд-во СГУ, 1976. - С. 32- 40.

624. Чернышев Л.Н. Реформа городского коммунального хозяйства в Рос
сии // Водоснабжение и санитарная техника. - 2001. № 7. - С. 5-9.

625. Черняев А. Всемирный потоп создаём сами? // Российская газета. -
2003. - 2 авг.

626. Чичикалов А.В., Тихомиров А.В. Здоровье как защищаемое законом
благо // Медицина и право: Матер, конф. - М.: Изд-во МАП, 1999. - С. 38 -
41.

627. Чхиквадзе В.М. О некоторых международных аспектах проблемы прав
человека // Советское государство и право. - 1987. № 7. - С. 92.

628. Чичкин А. Поворачиваем реки к рынку? // Российская газета. — 2002. -
6 дек.

629. Что будет в Думе в ноябре? // Российская газета, - 2003. - 31 окт.

630. Шайбеков К.А. Принципы советского водного законодательства // Тр.
Алма-Атинскогоюрид. ин-та. Т. 1. -Алма-Ата: Юриздат, 1957. -С. 139-164

631. Шамузафаров А.Ш. Реформированию отрасли альтернативы нет
// Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2000. № 7. - С. 11-12.

632. Шацких М. Результат «Единой России» в Приморье - один из самых
низких по России //Аргументы и факты. - 2004. № 1. - С. 8.

633. Шкель Т. Правительственный киловатт-час. Вчера Михаил Касьянов
осветил в Госдуме сразу две реформы. Коммунальную и энергетическую

// Российская газета. - 2003. -13 февр.

634. Шишков А. Будет ли в России медицинский кодекс? // Российская юс
тиция. - 1997. № 1. С. - 37-39.

635. Шмелёва Е. Техника без опасности // Российская газета, - 2003. - 6 мая.

л лп

636. Шпагина А.Н. Экономический механизм водопользования // Всерос.
Конгресс работников водного хозяйства: Тез. докл. — М.: Министерство при
родных ресурсов РФ, 2003. - С. 222-224.

637. Шуберт С.Н., Орлов Г.Н., Антонова О.Я., Непаридзе Г.Г. Проблемы
повышения надёжности систем хозяйственно-питьевого водоснабжения

// Водоснабжение и санитарная техника. -1993. № 4. - С. 2-5.

638. Элышнер Л.И. Питьевая вода и здоровье // Экология и жизнь. — 2000.
№2.-С. 62-65.

639. Элышнер Л.И. Междисциплинарный подход к решению водных про
блем на международном конгрессе «ЭКВАТЭК- Вода: экология и техноло
гия» // Водоснабжение и санитарная техника. — 2002. № 4. — С. 2-4.

640. Юрков А. Вода как беда // Российская газета. - 2003. - 29 янв.
641.Яблоков Л.В. среда обитания права человека// Журнал российского

права. - 1998. № 4-5. - С. 47-56.

642. Яковенко М. Экологическая доктрина нуждается в доработке
// Крестьянские ведомости. - 2002. - 7 дек.

643. Яковлев СВ. ГНЦ РФ НИИ ВОДГЕО - водному хозяйству XXI века
// Водоснабжение и санитарная техника. - 2000. № 4. - С. 14-15.

644. Яковлев СВ., Дятлова Т.В., Щербакова И.Н., Рахманин Ю.А., Найден-
ко В.В. Новое в нормативной базе для систем водоснабжения и водоотведе-
ния // Водоснабжение и санитарная техника. - 1997. № 3. - С. 2-4.

645. Ямшанов Б. Владимир Устинов: Не ловите «белых мух» // Российская
газета-2003.-19 авг.

646. Яхонтов А. Наши деньги коммунальщикам очень нужны // Саратовские
вести. - 2002. - 27 февр.

647. Яхонтов А. «Неучтёнку» учтёт паводок // Саратовские вести. - 2003. -
26 февр.

ГУ. Публикации иностранных авторов

450

648. Comission Directive 93/ 21 / EEC adapting to technical, progress for the 18
time Council Directive 67/548/EEC, General Classification and Labelling
requirements for dangerous Substanses and Preparations // Official Journal of the
European Communites, 1993, № 36, pp. 18-26.

649. Fallowflied L. The quality of life. The missing measurement in Health Care. -
London: Souvenir Press, 1990;

650. Flanagan J. A research approach to improving the quality of life // American
Psychologist. -1978. - February. - pp. 138-147.

651. Filatov N., Bojarinov P., Petrov M. - Onega - Ladoga - Neva - Bay of Neva
- the state of the ecosistem // Results of the Finnish-Russian joint study of the
lakes Onega, Ladoga and Saimaa conducted in the summer of 1990 // The Finnish
environment. -1997. - № 5. -pp. 57-63.

652. Lindh Gunnar. Water and City. Published in 1983 by the United Nations
Educational Scientific and the Cultural Oganization 7, place de Fontenoy, 75700,
Paris.

653. 1990, Nebraska water quality report: Lincoln, Department of Environmetal
Control, Water Quality Division, 288 p.

654. Seed P. and Lloyd G. Quality of life. - London: Jessica Kingsley Publishers,
1997;

655. Shallock R. Quality of life. Its measurement and use // Mental Retardaiton. -
1989. - v. 27. - № 1. -pp. 26-31;

656. Svoboda G. R. Laws, rules and regulations pertaining to ground water in
Nebraska: Lincoln, Nebraska Univercity-Lincoln, Conservation and Survey
Division, 94 p.

У. Диссертации и авторефераты

451

657. Алихаджиева А.С. Правовой механизм реализации права граждан на

благоприятную окружающую среду: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.-26 с.

658. Атаев Муррук. Организационно-правовые проблемы управления ис
пользованием и охраной вод: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук.

Ташкент, 1985. - 36 с.

659. Ахметшин Р.И. К проблеме третьего поколения прав человека: Автореф.
ДИС....М, 1999.-22 с.

660. Боголюбов С.А. Конституционно - правовые проблемы охраны окру
жающей среды в СССР: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. М.,

1990.-43 с.

661. Велиева Д.С. Конституционные вопросы реализации права человека и
гражданина на благоприятную окружающую среду в России: Автореф.

дис.... канд. юрид. наук.Саратов, 2001.-27 с.

662. Виноградов СВ. Международно-правовое регулирование охраны окру
жающей среды (роль механизма ООН): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
М., 1981. - 19 с.

663. Герасимова И.А. Управление природопользованием и охраной окру
жающей среды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1998. -

26 с.

664. Грибанов В.В. Основные проблемы осуществления и защиты граждан
ских прав: Автореф. ... дис. д-ра юрид. наук. М., 1970. -49 с.

665. Круглов В.В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей
среды в промышленности в современный период: Автореф. дис. ... д-ра
юрид. наук. Екатеринбург, 1999. - 47 с.

666. Линик Л.Н. Конституционное право гражданина Российской Федерации
на жизнь: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1993.-21 с.

667. Поляничнов М.Н. Конституция Российской Федерации и международ
ное право: проблемы взаимодействия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Нижний Новгород. 1998. - 22 с.

452

668. Пономарёва И.П. Конституционные основы экологической политики

Российской Федерации: Автореф. дис___ канд.юрид. наук. Саратов, 2 000. -

26 с.

669. Такаев А.М. Правовые вопросы государственного управления охраной и
рациональным использованием природных ресурсов, находящихся в исклю
чительной государственной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. на
ук. М., 1983. - 20 с.

670. Холбоев Х.Б. Бассейновый принцип в механизме правового регулирова
ния использования и охраны вод (по материалам Аральского бассейна): Ав
тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1978.-22 с.

У1. Материалы практики

671. Государственный доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке
в Российской Федерации в 2000 г. - М.: Министерство здравоохранения РФ,
2001.-286 с.

672. Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресур
сов в Российской Федерации в 2001 г.». - М: НИА-Природа, 2002. — 292 с.

673. Государственный доклад «О состоянии водных ресурсов Российской
Федерации в 2002 г.». -М.: НИА-Природа, 2003. - 246 с.

674. Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды
Республики Татарстан в 1997 году». -Казань: Изд-во «Природа», 1998. -
274 с.

675. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в
Самарской области в 1998 году. Экологическая безопасность и устойчивое
развитие Самарской области. Вып. 8. - Самара: Государственный комитет по
охране окружающей среды Самарской области, 1999. -101 с.

676. Состояние окружающей среды и природных ресурсов Саратовской об
ласти в 2000 году. — Саратов: Комитет природных ресурсов по Саратовской
области, 2001. -160 с.

453 677. О состоянии окружающей природной среды Саратовской области в 2001

году. - Саратов: Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Саратовской области, 2002. -180 с.