Новая страница 1

На правах рукописи Калина Елена Семеновна

Государственно-правовой механизм обеспечения права на безопасность

личности в Российской Федерации (теоретическое административно-правовое исследование)

Специальность: 12.00.14

«Административное право; финансовое право;

информационное право»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор, Майоров В.И.

Челябинск 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение............................................................................................. 3

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты исследования проблем

обеспечения безопасности личности ..................................................... 14

§ 1. Понятие и сущность безопасности личности в аспекте общего

понятия безопасности............................................................................. 14

§ 2. Право на безопасность в системе личных прав....................... 37

§ 3. Сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования

вопросов безопасности .......................................................................... 53

ГЛАВА 2. Исследование правового статуса человека и гражданина

и гарантий его реализации в административно-правовых нормах......... 64

§ 1. Административно-правовой статус российских граждан ..... 64

§ 2. Личная безопасность как элемент административно-правового

статуса гражданина.................................................................................. 74

§ 3. Законодательное обеспечение права граждан на безопасность .. 84 ГЛАВА 3. Проблемы обеспечения права граждан на безопасность

в свете актуальных тенденций общественного развития...................... 119

§ 1. Проблемы правового обеспечения общественной

безопасности......................................................................................... 119

§ 2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения права

на безопасность в чрезвычайных ситуациях........................................ 130

§ 3. Проблемы обеспечения безопасности в информационной

сфере....................................................................................................... 140

Заключение................................................................................... 159

Список использованной литературы........................................... 167

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Конец XX столетия во всем мире

ознаменовался повышением интереса к вопросам безопасности. Исследуются
ее различные аспекты, разрабатываются новые концепции. Примечательная
особенность современных подходов заключается: во-первых, в придании
приоритетности интересам человека при рассмотрении проблемы
безопасности, во-вторых, в качественно новом уровне разработки методов
исследования. Безопасность оказалось одной из наиболее важных проблем,
которой сейчас в практическом плане занимается значительная часть
человечества, поскольку обострение конфликтно-кризисных ситуаций и
ф, глобальных проблем угрожает, по мнению ученых, планетарными

катастрофами.

Одной из наиболее серьезно влияющих на безопасность цивилизации оказалась экологическая проблема, которая в конце прошлого века выдвинулась на приоритетное место по отношению к совокупности других глобальных проблем по масштабности и скорости генерирования негативных последствий. Другой не менее важной для человечества проблемой является терроризм. На рубеже третьего тысячелетия мир вплотную столкнулся с невиданным доселе разгулом терроризма, который приобрел мировые масштабы, угрожая безопасности целых народов. Причем,

если в прошлом жертвами террористических актов, как правило, становились, в основном, политические деятели, - то сегодня в прицеле террористов оказалась главным образом мирное население.

Проблема обеспечения безопасности, совершенствования и
практического применения этого института становится центральной и в
Российской Федерации. Цель и задачи решения этой проблемы тесно связаны
с реализацией концепции национальной (государственной) безопасности,
которая характеризуется организацией защиты жизненно важных интересов
mi личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В этой

системе объектов национальной безопасности доминирующим является личность, в связи с чем в настоящее время основное внимание уделяется не только защите ее прав, свобод и охраняемых законом интересов, но и обеспечению личной безопасности граждан.

Освещение вопросов безопасности в отечественной научной литературе отражает российскую специфику развития общества. Традиционная недооценка человека и пренебрежение ценностью человеческой жизни, которые, к сожалению, присущи пока нашему обществу, предопределяют обсуждение темы безопасности, прежде всего, с точки зрения национальной (государственной) безопасности. Проблемы безопасности личности при этом рассматриваются в рамках социальной безопасности, а сама социальная безопасность не всегда находит достойное место в комплексе проблем национальной безопасности. Некоторые авторы сводят ее к экономической безопасности, к обеспеченности доходом, достаточным для удовлетворения насущных потребностей человека. Однако реалии сегодняшнего дня все более настоятельно требуют разработки проблем общественной безопасности как одного из аспектов безопасности человека. Важнейший аспект качества жизни - свобода и защищенность человека от различных опасностей и угроз, степень его уязвимости от современных рисков. Концепция развития человека определяет безопасность личности как возможность использовать право выбора в условиях свободы и безопасности, а также полная уверенность в том, что эти возможности сохранятся и завтра.¹

Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (чЛ ст. 17 Конституции Российской Федерации).

¹ ПРООН. Доклад о развитии человека за 1999 год. Нью-Йорк, 1999.

Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч.2 ст. 17 Конституции Российской Федерации). Весь этот комплекс конституционных требований представляет собой юридическое обеспечение прав и свобод, жизненно важных интересов личности, т.е. ее юридическую безопасность.

Специфические сложности административно-правового исследования проблем безопасности в аспекте государственного обеспечения права личности на безопасность связаны в первую очередь с тем, что безопасность, как одна из основных социальных и юридических категорий, правового статуса еще не получила. Не упоминается право на безопасность личности и в актах международного права, посвященных правам человека. Думается, единственная причина такого положения в том, что до сих пор необходимость защиты этого права не была столь очевидной, как на современном этапе развития человеческой цивилизации. Ведь безопасность является необходимым условием реализации всех известных прав человека, провозглашенных в документах международного права и национальных конституциях. Без надежной защищенности самого человека, его сегодняшнего и завтрашнего существования и возможностей развития, защита основных гуманитарных прав утрачивает свой смысл. Это положение, до сих пор казавшееся само собой разумеющимся, в современных условиях требует специального законодательного закрепления и правовой защиты. Эта проблема достаточно сложна и многогранна. Несмотря на то, что в юридической литературе рассматриваются отдельные аспекты права на безопасность, комплексного всестороннего административно-правового исследования механизма государственно-правового обеспечения этого права не проводилось.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации основные права и свободы граждан будут иметь действенное значение лишь при выполнении государственно-управленческими структурами своих полномочий по соблюдению и защите прав и обязанностей граждан. Одно из важнейших

мест в этом процессе отводится совершенствованию административно-правового регулирования общественных отношений, которое теснейшим образом связано с охраной и защитой прав человека и гражданина - главной высшей ценности демократического гражданского обществах. В административно-правовом аспекте это направление должно проявляться в укреплении административно-правового статуса человека и гражданина. Однако в настоящее время существуют упущения и злоупотребления в сфере юридического обеспечения безопасности граждан, которые обязывают общество разрабатывать меры по организации противодействию им, но пока наука не отреагировала должным образом на них, опасные отклонения укореняются, угрожая интересам граждан.

Право на безопасность личности связано с задачей защиты закона от произвола, а потому отвечает интересам каждого конкретного гражданина и публично-правовым интересам. Необходимо всесторонне изучить это право, принимая во внимание содержание, условия реализации, возможности обеспечения гарантий реализации, положение в системе основных прав и свобод и ряд других вопросов. Эти обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость настоящего диссертационного исследования, определяют необходимость изучения сущности права на безопасность и условий его реализации на современном этапе развития российской государственности.

Степень научной разработанности темы. В последние годы ученые стали чаще обращаться к проблеме безопасности человека. Одни из них делали акцент на изучении личной безопасности граждан другие — на статус и организацию деятельности правоохранительных органов при обеспечении личной безопасности граждан. В рамках одной научной работы не проводилось комплексное исследование проблем реализации права граждан на безопасность. Кроме того, до настоящего времени отсутствовало детальное освещение этой проблемы в рамках административного права.

Некоторые проблемные вопросы были объектом исследования С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.В. Бойцовой, И.И. Веремеенко, М.Т. Еропкина, И.А. Ильина, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, Е.А Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Д.М. Овсянко, А.В. Серегина, СВ. Степашина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Тер-Акопова, В.Е. Чиркина и других ученых, которые в разное время в разном объеме рассматривали вопросы юридической безопасности граждан. Некоторые из них заложили теоретические основы, фундамент для понимания ее характера и специфики, другие развивали эту проблему в связи с происходящими в стране политическими и социально-экономическими преобразованиями. Интерес к указанной проблематике возрастает и с точки зрения административного права.

Объектом исследования является государственно-правовой механизм регулирования общественных отношений, обеспечивающих право на безопасность личности в Российской Федерации.

Предмет исследования с оставляет совокупность норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующих деятельность субъектов обеспечения безопасности.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы, опираясь на анализ действующего законодательства России, представленные в литературе научные концепции, материалы практики и результаты эмпирических исследований, исследовать сущность, специфику, содержание, сферу действия права на безопасность как в правовой системе личности, его отражение в Конституции Российской Федерации и действующем административно-правовом законодательстве; решить вопрос о возможности, целесообразности и конкретных формах нормативно-правового закрепления для регулирования и контроля деятельности государственно-управленческих структур по обеспечению прав и законных интересов граждан. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- исследовать понятие права на безопасность личности с точки зрения
его содержания и положения в системе личных прав, выявить исторические,
социальные и правовые предпосылки признания права на безопасность
личности и его нормативного закрепления;

- осуществить комплексный анализ законодательной базы обеспечения
права личности на безопасность в Российской Федерации, в том числе:

а) посредством контекстуального анализа выявить конституционные
нормы, устанавливающие право личности на безопасность, дать им
оценку с точки зрения адекватности и полноты отражения содержания
этого права, решить вопрос о необходимости внесения поправок в
действующее законодательство с целью более надежного закрепления
указанного права;

б) исследовать систему правовых гарантий реализации права личности
на безопасность в Российской Федерации, в том числе нормы Конституции
Российской Федерации, действующее законодательство о безопасности,
включая административно-правовые нормы;

- изучить административно-правовой статус российских граждан, их
взаимоотношения с органами исполнительной власти, полноту и пределы
реализации прав граждан на удовлетворение их потребностей и интересов,
закрепленных в административно-правовом законодательстве;

- раскрыть наиболее актуальные проблемы обеспечения права личности
на безопасность в сфере общественной безопасности, в чрезвычайных
ситуациях и в информационной сфере;

- разработать конкретные предложения и рекомендации по развитию
административно-правового регулирования отношений при осуществлении
права личности на безопасность, совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о безопасности, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые

акты муниципальных образований; постановления Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты; решения высших судебных органов.

Методологической основой исследования послужили общенаучный, логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и аксиологический методы. Применялись методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам. В качестве основных источников исследования использованы действующие нормативные акты, которые .были подвергнуты системному и логическому анализу. Использовались социологические методы исследования.

Эмпирическую базу исследования составили результаты конкретных социологических исследований. В диссертации использованы данные социологического исследования «Состояние правопорядка и общественной безопасности в г. Челябинске. Оценка населением города деятельности правоохранительных органов», осуществленного Институтом экономики Уральского отделения РАН (Челябинский филиал). Опрос населения проводился в г. Челябинске в конце февраля 2003 г. Общее число опрошенных составило 3000 человек. Среди опрошенных оказалось 47% мужчин и 53% женщин. Возраст респондентов: до 20 лет - 13%; 20-30 лет -18,4%; 30-40 лет - 20%, 40-50 лет - 17,4%; старше 60 лет - 13,3%. По социальному положению рабочие составили 41%; служащие - 17%; учащиеся и студенты - 9,3%; пенсионеры - 21,5%; военнослужащие - 2,5%; предприниматели - 3,4%; работники правоохранительных органов - 2,4%; безработные - 2,3%; домохозяйки — 1,8%. Таким образом, выборка уравновешена по возрасту и полу. По социальному положению она также репрезентативна с учетом квотного представительства социальных групп в генеральной совокупности.

Кроме того, автором по специально разработанной программе осуществлены анкетные опросы и интервьюирование студентов Южно-Уральского государственного университета с целью изучения общественного мнения по вопросам развития законодательной базы регулирования вопросов безопасности и реализации права на безопасность. Выборку составили студенты четырех факультетов ЮУрГУ, общей численностью 327 человек, в том числе:

- юридического - 156 человек, из них 75 мужчин, 81 женщина;

- факультета экономики и управления - 47 человек, из них 13
мужчин, 34 женщины;

- архитектурно-строительного факультета — 116 человек, из них 56
мужчин, 60 женщин;

- автотракторного факультета - 48 человек, из них 46 мужчин, 2
женщины.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом осмыслении и решении одной из важнейших административно-правовых проблем современности - обеспечения права личности на безопасность, которая не получила достаточного освещения в юридической науке. Новизна настоящей работы подтверждается конкретными научными результатами, полученными в ходе исследования, а именно:

дано авторское определение административно-правового понятия

права личности на безопасность;

- предложены формулировки безопасности личности, личной
безопасности, не включенные в действующее законодательство;

- исследованы статус российских граждан в административных
правоотношениях с органами власти и закрепленные в
действующем административно-правовом законодательстве условия
реализации прав личности на удовлетворение своих потребностей и
интересов;

- изучена система правовых гарантий реализации права личности на
безопасность, включая нормы Конституции Российской Федерации,
действующее законодательство о безопасности и административно-
правовое законодательство;

уточнены определения ряда понятий, в том числе таких, как «общественная безопасность», «информационная безопасность» и Другие;

- предложены изменения и дополнения в ст. ст. 2, 41, 42 Конституции
Российской Федерации с учетом сущности и содержания права
личности на безопасность;

- сформулированы предложения и рекомендации по решению ряда
вопросов обеспечения безопасности личности, не урегулированных
административно-правовыми нормами, выдвигается ряд
предложений по совершенствованию законодательства;

на основе анализа научной литературы и действующего законодательства построена типология безопасности, в основу которой положены такие показатели, как объект защиты, тип (характер) угроз и сфера общественной деятельности, с которой связан конкретный вид безопасности. На защиту выносятся следующие теоретические положения:

-          право граждан на безопасность в административных правовых
отношениях должно рассматриваться не только как юридическая
гарантия,   обеспечивающая   возможность   реализации   личности
принадлежащих ей   прав   и   свобод,   но и   как личное   право,
позволяющее   ей   (как   носителю   этого   права)   удовлетворять
собственные    потребности    и        интересы,    как    своеобразное
юридическое средство реализации данных интересов.

- абстрактность конституционной нормы о безопасности граждан
требует дальнейшей конкретизации в текущем административно-
правовом законодательстве, в связи с чем предлагается

12 •

разграничивать понятия «безопасность личности» и «личная безопасность»;

-          личная   безопасность   как   элемент   административно-правового
статуса гражданина должна рассматриваться как урегулированное
административно-правовыми   нормами   состояние   защищенности
прав,   свобод и законных интересов личности   от факторов и
условий,   создаваемых   административными   правонарушениями,
вредоносными    природными,    техногенными    и    социальными
явлениями действительности;

- безопасность имеет объективную природу, представляя собой не
психологическое состояние субъекта, выражающееся в наличии у
него убежденности в отсутствии угроз, а реальные гарантии их
отсутствия;

- основания классификации видов безопасности определяются тремя
показателями: объектом защиты, типом угроз и сферой, в которой
необходимо создать условия для устранения угроз. Из различий в
угрозах вытекают различные способы обеспечения безопасности.

- в системе прав человека и гражданина право на безопасность
занимает базисное положение, являясь необходимым условием
реализации всех остальных конституционных прав и свобод
человека и гражданина во всех сферах жизни и деятельности;

- по отношению к таким социальным правам, как право на труд,
право на жилище, право на охрану здоровья и медицинское
обслуживание, право на образование, безопасность выступает в
качестве гарантируемого государством эталона, которому должны
соответствовать условия реализации этих прав.

Теоретическая значимость работы определяется ее ориентацией на решение актуальных теоретических положений и практических проблем

регулирования отношений при осуществлении права граждан на }

безопасность, возможностью использования предложений и рекомендаций

при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство; при подготовке заключений по законопроектам, касающихся защиты прав человека, а также в правоприменительной практике, в том числе в судопроизводстве при разрешении судебными органами отдельных категорий дел; при оказании юридической помощи населению; при принятии административных решений по вопросам безопасности в государственном и муниципальном управлении и подготовке соответствующих нормативных актов. Выработанные и теоретически обоснованные в процессе исследования предложения по применению положений Конституции Российской Федерации и совершенствованию правового регулирования реализации права на безопасность в Российской Федерации могут найти применение в процессе преподавания курсов административного и конституционного права, спецкурсов по административному праву в учебных заведениях юридических специальностей.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражения в публикации автора по теме исследования, а также в выступлениях диссертанта на ряде научных форумов.

Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии, состоящей из списка научной литературы и перечня использованных в работе нормативных правовых источников.

ГЛАВА 1.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ.

§1. Понятие и сущность безопасности личности в аспекте общего понятия безопасности.

В настоящее время проблемы обеспечения безопасности и научно-технического и социально-экономического развития, которые связаны с проблемами выживаемости человечества, выходят на приоритетное место в философском осмыслении частных наук и междисциплинарных областей научного поиска. Исследованию сущности и содержания понятия безопасности посвящено значительное число статей, монографий, научных исследований. Однако приходится признать, что накопление знаний об этом понятии затрагивает в основном количественную сторону и в гораздо меньшей степени обогащает качественную.

С сожалением, приходится констатировать, что до сих пор в юридической науке нет достаточной четкости в дефиниции «безопасность». В связи с появлением научных исследований, посвященных обеспечению национальной безопасности и безопасности отдельных сфер жизнедеятельности общества, оказалась размытой смысловая и содержательная грань между понятиями «национальная безопасность», «общественная безопасность», «силы обеспечения безопасности». Запаздывание в научном освещении этих проблем негативным образом сказывается на правоохранительной практике, препятствует четкости нормативно-правового закрепления полномочий, функций государственных структур и органов местного самоуправления в охранительной сфере, правовом регулировании форм и методов их деятельности по обеспечению прав и законных интересов личности, общества и государства.

На нынешнем этапе государственного развития необходимо систематизировать накопившийся теоретический и эмпирический материал.

Это важно не только для теоретического правоведения, но и для отраслевых
юридических наук, в первую очередь для науки административного права, в
рамках которой исследуется организационно-правовая проблематика
функционирования государственной системы управления в
административно-политической сфере, охватывающей такие

непосредственно связанные с обеспечением безопасности и правопорядка области государственной деятельности, как личная безопасность, общественная безопасность, государственная безопасность и т.д.

В пользу государственного подхода к освещению проблем обеспечения правопорядка и безопасности говорит и то, что правопорядок и законность, с одной стороны, выступают юридической основой государственной власти, а с другой - возникают и существуют там и тогда, где и когда государственная власть заинтересована в них. Именно власть устанавливает правопорядок и юридические средства и системы обеспечения безопасности, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает.

Представляется, что переосмысление многих устоявшихся в государствоведении и административном праве понятий и категорий, в том числе и упомянутых, а также обеспечение междисциплинарного подхода к рассмотрению государственно-правовых реалий современной России немыслимы без постановки и решения ряда методологических проблем предпринятого исследования.

Российское государство в порядке выполнения возложенной на него социальной функции проводит комплекс мероприятий по обеспечению безопасности человека и гражданина в целом. 5 марта 1992г. был принят Закон Российской Федерации «О безопасности»¹. В 1997г. была принята Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которая

.) ^] Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. № 2446-1 «О безопасности»

//Российская газета. - 1992. - 6 мая. - № 103.

была уточнена и дополнена в 2000г.¹ Принимаются акты об экономической, военной, продовольственной, радиационной, информационной, технологической и иной безопасности. Подготовлены законопроекты об экологической и информационно-психологической безопасности. Сейчас возникла проблема биологической и генетической безопасности человека. Как видим, проблема безопасности чрезвычайно актуальна. Соответственно, юридическая наука не может находиться в стороне, поскольку мероприятия, связанные с обеспечением безопасности, осуществляются преимущественно государством, деятельность которого имеет организационно-правовую форму. Какова же роль юридических средств в обеспечении проблемы безопасности? Право - необходимое средство обеспечения безопасности, вне права невозможно реализовать экономический и духовный потенциалы общества. Неслучайно поэтому, во всех документах, посвященных безопасности, например, в Концепции национальной безопасности, Доктрине информационной безопасности, в качестве необходимого условия намечаемых мероприятий называется система их правового обеспечения. В более широком плане следует говорить не только о правовом, но в целом и о юридическом обеспечении проблемы безопасности. Там, где деятельность, -там человек, а значит, могут быть ошибки, упущения, нарушения, порой явные злоупотребления. Эти отклонения в системе юридического обеспечения безопасности человека способны сами создавать угрозу безопасности.²

Нормативное содержание определения безопасности сформулировано в Законе Российской Федерации «О безопасности»: безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Согласно Закону виды

^!Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. - Ст. 170.

²См.: Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере юриспруденции (по материалам научно-практической конференции) //Государство и право. - 2002. - С.80-89.

17 " ' . '

безопасности различаются по трем параметрам: по объекту защиты, средствам защиты и по характеру угроз. По объекту защиты устанавливается безопасность человека, общества и государства. В зависимости от средств защиты выделяется экономическая, политическая, военная, информационная, в том числе юридическая безопасность. Третий вид безопасности связывается с характером угроз. Угрозы могут быть внутренними и внешними.

Внутренние угрозы - те, которые исходят от самого человека, носят главным образом поведенческий характер. Внешние для человека угрозы -это те, которые исходят от других лиц и от ситуации, в которой оказался человек. Они делятся на прямые (война, преступления, природные катаклизмы, болезни) и производные. Производные угрозы — это те опасности, которые возникают в самой системе обеспечения безопасности. Их характер определяется содержанием социальной деятельности, в сферу которой попадает человек, и представляет собой отклонение от установленного порядка такой деятельности. По этому основанию определяются следующие виды опасности, а значит, безопасности: производственная, технологическая, радиационная, экологическая, информационная, военная (в смысле безопасности военной службы) и юридическая.

Институт юридической безопасности включает в себя две проблемы: во-первых, юридическая безопасность может рассматриваться как состояние юридической защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, во-вторых, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз, возникающих в сфере юридических отношений. Вторая проблема является частной по отношению к первой, подчинена ей, поскольку наличие или отсутствие юридических угроз характеризует уровень юридической защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Обеспечение

этих интересов идет по линии ряда отраслей права: гражданским, уголовным, процессуальным, экологическим, трудовым и административным правом¹.

Юридическая безопасность шире правовой и включает, наряду с правовым обеспечением, надлежащую деятельность правоохранительных, судебных и правоприменяющих органов. Исходными посылками для такого понимания юридической безопасности служат статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью, определяющей содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и правосудия. Весь этот комплекс конституционных требований представляет собой юридическое обеспечение прав и свобод, жизненно важных интересов человека, т.е. юридическую безопасность личности.

В зависимости от объекта защиты, как уже было сказано выше, различают личную, общественную и государственную безопасность.

В юридической литературе на данный период нет единства мнений об объеме и содержании указанных понятий. Проблема выяснения понятия безопасности личности почти не исследована. Только в последние годы в работах А.А.Тер-Акопова, СВ. Степашина² и других авторов предприняты попытки анализа отдельных аспектов указанной проблемы.

Что касается самого понятия «безопасность личности», то оно находится в стадии конституирования и пока еще не сложилось. Содержание этого явления, на наш взгляд, обозначилось еще недостаточно. Целостное видение проблемы безопасности личности позволяет выделить те или иные стороны, которые определяют систему условий, критериев и показателей, организационных форм и механизмов защиты от различного вида угроз.

¹ См.: Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере
юриспруденции (по материалам научно-практической конференции) // Государство и
право. - 2002. - № 4. - С.81.

² Степашин СВ. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы)
- СПб.: ЮИ МВД России, 1994. - С. 23; Тер-Акопов А.А. Безопасность человека.
Теоретические основы социально-правовой концепции. - М., 1998.

Применительно к исследованию безопасности, системный подход позволяет описать его структуру, выделить специфику отдельных элементов или объектных срезов безопасности, характерных для функционирования конкретных сфер, социального взаимодействия людей (например, сфера экономики), раскрыть организационное многообразие форм и методов обеспечения безопасности и необходимость учета этого многообразия при его административно-правовом обеспечении. Начнем с определения понятия «безопасность».

Как уже было отмечено, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» трактует это понятие как состояние защищенности жизненно важных интересов Личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Данное определение, на наш взгляд, неконкретно, из него не следует, какое это состояние, не показана степень защищенности, следовательно, это определение нуждается в уточнении.

Согласно определению академического словаря русского языка безопасность - это «положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь, чему-нибудь»¹. Словарь Д.Н.Ушакова определяет безопасность не только как «отсутствие опасности», но также и как «предупреждение опасности, условия, при которых не угрожает опасность»². Как видим, несмотря на то, что слово «безопасность», с формальной точки зрения, несет в себе смысловое отрицание (а именно, отрицание опасности, ее отсутствие), тем не менее, согласно большинству приведенных определений, оно выступает как положительное понятие, утверждающее наличие позитивных условий, обеспечивающих такое состояние, при котором не угрожает опасность. С этими определениями в целом согласуются и трактовки тех или иных аспектов безопасности, предлагаемые специальными научными словарями. Так, под безопасностью личности (человека) понимается

¹ Ожегов СИ. Словарь русского языка. Изд. 18-е, стереотипное /Под ред.
Н.Ю.Шведовой. - М.: Русский язык, 1986. - С. 38.

² Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Сост. В.В.Виноградов, Г.О.Винокур,
Б.А.Ларин и др. /Под ред. Д.Н.Ушакова. - М.: Русские словари, 1994. Т. 1. - Ст. 113.

защищенность условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод личности и возможности для ее саморазвития¹; состояние защищенности человека от факторов опасности на уровне его личных интересов и потребностей²; способность развиваться и самореализовываться при наличии угроз и опасностей физического, психологического и иного характера на основе формирования новых свойств и качеств, использования угроз и опасностей в качестве стимулов развития .

Развернутое определение безопасности мы находим в Словаре современных военно-политических и военных терминов, причем, в отличие от только что процитированных источников, для которых главным ориентиром является безопасность' личности, в данном словаре безопасность рассматривается в международном аспекте. В качестве ее субъектов выступают не индивиды, а страны, государства: «Безопасность» (security) -условие или состояние дел, при которых страна (или группа стран) может защищать свои ценности от внешних угроз и рисков. Последние могут иметь военный или невоенный характер, проистекать из разных источников и зачастую с трудом поддаются прогнозированию. В этих условиях безопасность наиболее оптимально обеспечивается посредством широкого подхода, учитывающего важность политических, экономических, социальных и природоохранных факторов, в дополнение к традиционным военным аспектам, особое внимание при котором уделяется партнерству, сотрудничеству и диалогу между странами, разделяющими одинаковые взгляды»⁴. Несмотря на то, что понятие безопасности рассматривается здесь с точки зрения межгосударственных отношений, объектом обеспечения безопасности, тем не менее, остается население. В этом же словаре даны

¹ См.: Геополитика и национальная безопасность. Словарь основных понятий и определений / Под общ. ред. В. Л. Манилова. М., 1998. С. 18.

² См.: Безопасность России. Словарь терминов и определений. - М., 1998. - С.21.

³ См.: Российская криминологическая энциклопедия /Под общ. ред. А. И. Долговой.
- М., 2000. - С.70.

⁴ Словарь современных военно-политических и военных терминов. Брюссель,
Объединенная редакционная рабочая группа «Россия-НАТО», 2001.

21 .

определения таких важных аспектов международной безопасности, как «неделимость безопасности» и «меры безопасности». Неделимость безопасности (indivisibility of security) определяется как «концепция, в соответствии с которой действия одного государства влияют на безопасность других государств Евро-Атлантического региона, даже если они находятся в другой части региона» . «Меры безопасности» (security measures) определяются как «совокупность действий, предпринимаемых на национальном уровне с целью обеспечения защищенности государства от потенциальных и реальных опасностей и угроз (внутренних и внешних)», а также «создание условий, предотвращающих несанкционированный доступ к секретной информации, относящейся к сфере национальной безопасности и обороны»². Наиболее важным аспектом реализации права на безопасность признается обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот вид безопасности определяется как «состояние защищенности населения, объектов экономики и окружающей среды от поражающих воздействий в чрезвычайных ситуациях»³.

Надо сказать, что значительное повышение интереса к проблематике безопасности характерно именно для последнего времени. Заметим, что в Большой Советской Энциклопедии нет общей статьи «Безопасность», и это не случайно. На протяжении почти всей истории человечества практически единственным актуальным аспектом безопасности считалась национальная безопасность, которая, в свою очередь, «отождествлялась с военной безопасностью, защищенностью государства от вооруженного нападения извне»⁴. В традиционном смысле под международной безопасностью понимается такое состояние международных отношений, которое исключает

¹ Словарь современных военно-политических и военных терминов. Брюссель,
Объединенная редакционная рабочая группа «Россия-НАТО», 2001. - С. 17.

² Указ. работа. - С. 18.

³ Там же.

⁴ Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском обществе:
ценностные приоритеты и внешнеполитическая значимость //Актуальные проблемы
Европы: безопасность, сокращение вооружений и разоружение. - М.: ИНИОН РАН, 1998.
- С39.

22 . -

нарушение всеобщего мира или создание угрозы безопасности народов, в какой бы то ни было форме¹. Под национальной же безопасностью понимается способность государства самостоятельно или совместно с другими дружественными странами (народами, нациями) сдерживать или устранять внутренние и внешние угрозы его суверенитету, территориальной целостности, социальному строю, экономическому развитию, другим важным элементам его жизнедеятельности. Национальная безопасность связана с выживанием, благосостоянием и защитой государства². Укрепление национальной безопасности заключается в создании условий, необходимых для надежной защиты интересов государства и нации и успешного решения стоящих перед ними политических, экономических, военных или социальных задач. Национальная безопасность как категория политической науки, определяется как состояние социальных институтов, обеспечивающее их эффективную деятельность по поддержанию оптимальных условий существования и развития личности и общества³. В системе национальной безопасности государства, наряду с политической устойчивостью общества, его социально-экономической стабильностью, важнейшее значение имеет военная безопасность, которая зависит от состояния вооруженных сил и других силовых формирований, поддержания оборонной мощи страны на необходимом уровне, установления благоприятных взаимоотношений с другими странами, исключающими конфронтацию.

Поскольку понятие «безопасность» логически соотносится с понятиями «опасность», «угроза», определить специфику традиционной трактовки безопасности можно исходя из характера предполагаемых угроз. Под военной угрозой обычно понимаются процессы целенаправленного и ускоренного преобразования потенциальных факторов войны в

¹ См.: Политологическая энциклопедия. - М., 1999. - С.108.

² См.: Павлов Ю.М. Мировая политика и международная экономика. - М., 1998. -
С.97.

³ Политология. Энциклопедический словарь. - М., 1993. - С.198.

задействованные факторы с одновременной активизацией последних. Иными словами, военная угроза является как бы индикатором военной опасности, «лакмусовой бумажкой», характеризующей ее переход от потенциального в задействованное состояние .

Военная доктрина Российской Федерации конкретизирует концепцию национальной безопасности в военной сфере как защиту независимости и суверенитета, территориальной целостности страны и ее союзников, отражение агрессии, нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам России и ее союзников.

В последние годы в интерпретации термина «безопасность» наметились принципиальные изменения. Все чаще этот термин употребляется в таких контекстах, где речь идет не только о военной безопасности. Безопасность понимается более широко, как политическая и социальная проблема, причем, как замечает Ю.Хуру, сама политика рассматривается с точки зрения концепции многоаспектности, т.е. как лишь один из аспектов, подходов к комплексной проблеме безопасности². Этот вывод подтверждается и результатами проведенного нами эмпирического исследования. В ходе изучения общественного мнения о ценностных приоритетах, осуществлявшегося нами в ноябре 2003 - январе 2004г. (в качестве респондентов выступили студенты ЮУрГУ) на вопрос анкеты «Какая из следующих ценностей стоит для Вас на первом месте?» более четверти всех респондентов (86 человек из 327) выбрали именно безопасность из предложенного им открытого перечня, включающего, наряду с безопасностью, такие ценности, как здоровье, образование, стабильная заработная плата, свобода.

¹ См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000г. № 706 «Об
утверждении Военной доктрины Российской Федерации» //Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2000. - № 17. - Ст. 1852.

² Хуру Ю. Безопасность как широкая многоаспектная концепция для
объединяющейся Европы //Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение
вооружений и разоружение. - М.: ИНИОН РАН. - 1998. - С.24.

В связи с общим ростом интереса к проблемам личности, как высшей

общественной ценности и субъекта общественных отношений, безопасность

человека, личности выдвигается на первое место в числе наиболее значимых

аспектов безопасности. При этом выделяются следующие типы личной

безопасности: безопасность в ситуациях криминогенного характера;

безопасность при террористических актах; безопасность при пожаре;

безопасность при химических авариях; безопасность при радиационных

авариях; безопасность при гидродинамических авариях; безопасность в очаге

инфекционного заболевания; безопасность при землетрясениях; безопасность

при наводнении; безопасность при цунами; безопасность при ураганах,

бурях, смерчах; безопасность при селях, оползнях, обвалах, лавинах;

безопасность при лесных пожарах; безопасность в быту¹. А.А.Тер-Акопов

под безопасностью человека понимает социальную защищенность человека,

обеспечивающую сохранность самого человека и его отдельных жизненно

важных функций в соответствии с наибольшими возможностями общества²,

выделяя, в частности, в качестве одной из составляющих безопасности

личности юридическую безопасность, как состояние защищенности человека

в связи с вступлением его в сферу правовых отношений³. По заключению

членов Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации

проблема обеспечения безопасности личности является одной из ключевых в

современной социально-политической обстановке Российской Федерации и

должна лечь в основу политики возрождения России⁴. Безопасность личности

предполагает реальное обеспечение прав и свобод граждан, духовное и

интеллектуальное развитие, достойный и гарантированный государством

¹ Личная безопасность в чрезвычайных ситуациях /Под редакцией Г.Н. Кириллова.
-М.,2001.

² См.: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. - М., 1998. - С. 19.

³ Там же. -С.149.

⁴ См.: Безопасность личности (граждан России) и социально-политическая
ситуация в стране // Научные проблемы национальной безопасности Российской
Федерации. Вып. 2. - М., 1998. - С.31-35.

минимум условий существования¹, а также государственную поддержку семьи, выход из кризисной демографической ситуации, создание условий для эффективной защиты прав и законных интересов детей², в том числе обеспечение юридической безопасности несовершеннолетних как состояния их защищенности семейно-правовыми средствами, от которой во многом зависит состояние безопасности общества в целом³. Таким образом, в гуманитарном аспекте безопасность «означает защиту от угроз для существования и благополучия людей. Там, где попираются элементарные права человека и основные демократические принципы, не существует подобной защиты, и поэтому мир не может быть стабильным <...> Не только государства, но и люди в государствах должны чувствовать себя в безопасности»⁴.

Резко повысился в последние годы интерес специалистов к такому
специфическому аспекту личной безопасности, как информационно-
психологическая безопасность. Это объясняется объективными причинами.
А именно, в результате реформирования общества и перехода к рыночным
отношениям произошла резкая активизация информационно-

коммуникативных процессов, осуществляемых через средства массовой информации. Это стимулировало широкую распространенность манипулятивных технологий воздействия на людей. Как считают специалисты, использование в информационно-коммуникативных процессах манипулятивного воздействия на различные категории граждан Российской

¹ См.: Основы национальной безопасности / Под общ. ред. В. Л. Манилова,- М.,
1998. - С.26, 90, 166,198.

² См.: Колесова Н. С. Особенности современного социально-демографического
состояния России // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000.
С.106-115; Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000. С.154-
238; О социально-демографических процессах в России и прогнозах ее развития //
Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 1. - М.,
1996.-С.82-95.

³Пчелинцева Л.М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан
семейно-правовыми средствами // Журнал российского права - 2001. - №6. - С. 24-30.

⁴Фойгт К.Д. Безопасность для новой Европы: цель, причины, политика
//Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение вооружений и разоружение. -
М.: ИНИОН РАН, 1998. -СП.

26 .

Федерации достигло таких масштабов, что это стало представлять реальную угрозу информационно-психологической безопасности личности и российского общества в целом¹. В частности, в качестве одного из важнейших источников информационно-психологических опасностей П.И.Фисенко рассматривает другие государства, ведущие массированные психологические операции против населения или отдельных социальных групп страны, выбранной в качестве объекта воздействия.

Авторы монографии «Психология безопасности», подготовленной в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации², рассматривая понятие безопасности в контексте учета оптимального соотношения интересов личности, общества и государства, выдвигают задачу рассмотрения информационно-психологической безопасности как одного из важнейших аспектов безопасности. Выделение этого вида безопасности в качестве самостоятельного предмета теории и социальной практики связывается также с процессами и технологией воздействия информационной среды на духовную сферу, определяется необходимость рассмотрения указанной проблематики в концептуальном, методологическом и методическом плане. Такая позиция позволяет авторам определить содержание понятия «информационно-психологическая безопасность» в общем виде как состояние защищенности индивидуальной, групповой и общественной психологии и, соответственно, социальных субъектов различных уровней общности, масштаба, системно-структурной и функциональной организации от воздействия информационных факторов, вызывающих дисфункциональные социальные процессы. Иными словами, речь идет о таких процессах, которые затрудняют или препятствуют оптимальному функционированию государственных и социальных

¹ См.: Фисенко П.И. Личностно-психологические источники опасностей в обществе
и психологические аспекты национально-государственной безопасности //Общая теория
безопасности (актуальные методологические и социально-политические проблемы). - М.,
1994.-С 135.

² Психология безопасности: Пособие для слушателей и аспирантов /Под общ. ред.
А.А.Деркача и М.Ф.Секача. - М.: Изд-во «Народный учитель», 2002.

институтов российского общества и человека как полноправного и свободного гражданина¹. Исходя из этого общего определения, информационно-психологическую безопасность личности можно рассматривать как «состояние защищенности ее психики от действия многообразных информационных факторов, препятствующих или затрудняющих формирование и функционирование адекватной информационно-ориентировочной основы социального поведения человека (и в целом жизнедеятельности в обществе), а также адекватной системы его субъективных (личностных, субъективно-личностных) отношений к окружающему миру и самому себе»². Таким образом, в общем виде информационно-психологическую безопасность личности можно определить как состояние защищенности личности, обеспечивающее ее целостность как активного социального субъекта и возможностей развития в условиях информационного взаимодействия с окружающей средой.

В связи с повышением роли информационно-психологических факторов в составе угроз безопасности личности некоторые авторы абсолютизируют психологический аспект безопасности, по сути дела сводя это понятие к представлениям и ощущениям субъекта. Так, С.К.Рощин и В.А.Соснин, сопоставив определения понятия «безопасности» из толковых словарей разных стран на русском, английском, французском и немецком языках, пришли к неправомерному, на наш взгляд, выводу, что в общественном сознании понятие «безопасность» связывается не столько с реальным отсутствием угрозы, сколько с состоянием, чувствами и переживаниями человека. Однако приводимые авторами примеры определений не убеждают однозначно в таком выводе. Так, например, английский словарь Чэмберса, хотя и ставит на первое место среди признаков безопасности «состояние, чувства и средства пребывания в безопасности», добавляя к нему такие признаки, как «отсутствие

¹ Психология безопасности: Пособие для слушателей и аспирантов /Под общ. ред. А.А.Деркача и М.Ф.Секача. - М.: Изд-во «Народный учитель», 2002. - С. 436. ⁵ Там же. - С. 438.

тревожности и озабоченности, уверенность», однако, как признают сами

авторы, в определении присутствует и такой признак, как «стабильность»,

который, как нам представляется, обозначает не субъективное ощущение

безопасности, а характеристику реальной ситуации. Словарь современного

американского языка указывает на «свободу от опасности, риска», что также

является объективным признаком, хотя и выделяет наряду с ним «свободу от

озабоченности, сомнений». Немецкий словарь включает в понятие

безопасности наряду с «уверенностью» такой признак, как «надежность»,

который также является характеристикой реальной, обстановки, а не

состояния субъекта. Таким образом, приведенные авторами словарные

статьи не служат достаточным основанием для того, чтобы в трактовке

безопасности сделать столь сильный акцент на чувствах и переживаниях

человека, связанных с его положением в настоящем и перспективами на

будущее, а уж тем более для категорического вывода о том, что «для

человека безопасность переживается в первую очередь как чувство

защищенности от действия разного рода опасностей»¹. Тем не менее,

согласно определению, предлагаемому С.К.Рощиным и В.А.Сосниным,

психологическая безопасность - это «состояние общественного сознания,

при котором общество в целом и каждая отдельная личность воспринимают

существующие качества жизни как адекватные и надежные, поскольку оно

создает реальные возможности для удовлетворения естественных и

социальных потребностей граждан и дает им основания для уверенности в

будущем»². С этим определением мы не можем согласиться. Безопасность в

целом, в том числе и психологическая безопасность, - это не субъективная

уверенность в том, что «все в порядке», а реальные гарантии отсутствия

угроз. Такое понимание соответствует и употреблению понятия

«безопасность» в русском языке, о чем свидетельствуют приведенные выше

¹ Рощин С.К., Соснин В.А. Психологическая безопасность: новый подход к
D безопасности человека, общества и государства // Российский монитор. - 1995. №6. - С.

18.

² Там же.

статьи из словарей русского языка Д.Н.Ушакова и С.И.Ожегова, в которых слово «безопасность», несмотря на то, что оно содержит приставку «без», определяется не как отрицательное, а как положительное понятие, обозначающее наличие позитивных условий и факторов, которые обеспечивают положение, характеризующееся отсутствием опасности.

Наряду с безопасностью личности, в современную эпоху все более глубоко осознается актуальность экологической, экономической, демографической, продовольственной и других видов безопасности¹. Проведенный в конце февраля 2003г. опрос населения ^Челябинска показал, что среди объектов, безопасность которых, с точки зрения населения, нуждается в первоочередной защите, налицо следующее распределение приоритетов: здоровье и здравоохранение; социальные гарантии; безопасность от преступных посягательств, правопорядок в обществе; экологическая безопасность; политическая и военная безопасность.

Всякая современная концепция безопасности, претендующая на
научность, должна содержать систему приоритетов комплексной и
всеобъемлющей безопасности. Такая концепция должна быть

конструктивной по существу, нацеливающей на действия и задающей программу этих действий. Так, рассуждая о концепции безопасности Европы на рубеже XX - XXI веков, Т.Г.Пархалина использует термин «архитектура безопасности»², который подчеркивает именно комплексный и конструктивный характер современного понимания безопасности. Обобщая результаты дискуссий, которые ведутся по поводу формирования этой «архитектуры» во всех европейских странах и в ряде международных организаций, Т.Г.Пархалина замечает, что «безопасность перестала рассматриваться лишь в военно-политических категориях и предусматривает

¹ Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском обществе: ценностные приоритеты и внешнеполтическая значимость. - М: ИНИОН РАН, 1998. -С.39.

и ² См.: Пархалина Т.Г. Некоторые размышления об архитектуре безопасности

Европы на рубеже XX —XXI вв. //Европа на пороге XXI века: ренессанс или упадок? - М.: ИНИОН РАН, 1998.- С. 47 - 60.

разработку ответов на новые вызовы в сфере экологии, экономики, информатики, культуры, медицины и т.д.», поскольку «пришло осознание того, что необходимо глобальное видение проблем безопасности, новых вызовов и рисков, с которыми сталкивается Европа»¹. Таким образом, понятие безопасности, становясь все более широким, становится в то же самое время и все более конкретным. В современную эпоху уже нельзя говорить о безопасности вообще. Используя это понятие, необходимо, во-первых, связывать его с каким-то конкретным аспектом безопасности, во-вторых, опираться на анализ конкретной ситуации, в-третьих, предлагать конструктивную программу достижения безопасности.

Переходя к проблеме типологии безопасности, укажем, что в научной литературе, международно-правовых актах, действующем российском законодательстве понятие «безопасность» употребляется в разнообразных словосочетаниях, обозначая различные виды безопасности, такие, как: государственная безопасность, международная безопасность, экономическая безопасность, общественная безопасность, оборонная безопасность, информационная безопасность, экологическая безопасность; национальная безопасность, военная безопасность, энергетическая безопасность, безопасность труда, безопасность дорожного движения, ядерная и радиационная безопасность. Иногда также говорят о безопасности малого города, региональной безопасности. Однако в приведенном перечне нет единой системы классификации видов безопасности. Чтобы построить типологию безопасности, необходимо систематизировать те принципиальные основания, которые ложатся в основу классификации. Они могут быть различными. Так, в зависимости от того, какой субъект ограждается от угрожающих ему опасностей, можно выделять такие виды безопасности, как безопасность нации, безопасность государства, безопасность общества, безопасность населения, личная безопасность конкретного человека,

безопасность гражданина, безопасность города, региона и т.д. Если личная V

¹ Пархалина Т.Г. Указ. работа. С. 47.

безопасность - это состояние защищенности жизни и здоровья человека, его

идеалов, ценностей, интересов от опасных воздействий, то общественная

безопасность - совокупность общественных, негосударственных структур,

действующих в различных сферах безопасности. Государственная

безопасность - состояние гарантированной защиты личности, общества,

народа, образа жизни, государственных институтов, суверенитета страны,

территориальной целостности и природных ресурсов, нерушимости ее

границ, конституционности строя и системы управления. Нетрудно заметить,

что общественная безопасность сопоставима с государственной, не

противоречит ей, и эти виды безопасности дополняют друг друга. То же

можно сказать и о других перечисленных типах безопасности. Причину этого

мы видим в том, что субъекты, ограждаемые от опасностей (человек,

общество, государство и др.) тесно взаимосвязаны друг с другом. С учетом

сказанного, наиболее широким понятием является понятие национальной

безопасности. Принимая во внимание, что общественная и государственная

системы безопасности возникли и развиваются для личностей, т.е.

государство, социум и общество должны служить интересам человека, под

национальной безопасностью мы будем понимать совокупность всех

факторов, обеспечивающих благоприятные условия для развития России,

жизнеспособность государства и достижение социального идеала:

благополучия всех граждан и семей, целесообразного развития и сохранения

фундаментальных ценностей и традиций народов Российской Федерации,

нормальных отношений личности и государства, способности эффективно

преодолевать любые внешние угрозы, руководствоваться своими

национальными интересами.

С точки зрения обеспечения безопасности, представляется целесообразным классифицировать ее также по типам угроз, предотвращение которых составляет задачу обеспечения безопасности. Среди всего множества угроз, независимо от сферы их возникновения и субъектов, которым они угрожают, можно выделить три основных типа угроз.

К первому типу отнесем угрозы, вызываемые объективными процессами и явлениями, и непосредственно не связанные с целенаправленными действиями или бездействием каких-либо субъектов. Это объективные угрозы, которые возникают в силу того, что природные и иные факторы, от которых зависит существование и благополучие отдельных людей, общества в целом и всего человечества, как правило, находятся в динамическом развитии, в силу чего могут возникать опасные ситуации, угрожающие жизни и здоровью людей, благополучию социума. Примерами угроз этого типа могут служить такие факторы, как тектонические процессы, протекающие в коре Земли (что чревато землетрясениями, цунами, извержениями вулканов .и т.д.), возникновение новых штаммов микроорганизмов (бактерий, вирусов), изменение климата Земли. Однако, наряду с угрозами, проистекающими из природных факторов, к этому типу угроз необходимо отнести также некоторые угрозы социальной, экономической, геополитической природы, которые возникают в силу действия факторов, хотя и связанных с деятельностью людей, однако носящих объективный, закономерный характер. К таким угрозам можно, например, отнести экономические кризисы.

Второй тип угроз составляют угрозы, вызываемые целенаправленными действиями определенных социальных субъектов. Необходимо отметить, что понятие «субъект» в современной философии, социологии, социальной психологии употребляется в различных значениях. Для ряда философских подходов характерно сближение этого понятия с понятием «человек»¹. В целом же субъект как философская категория «раскрывает определенное качество активности человека, его способность к самоопределению и саморазвитию, способность достраивать субстанцию, созидать, развивать и

¹ См.: Батищев Г.С. Деятельностная сущность человека как философский принцип
,, // Проблема человека в современной философии. - М., 1969; Дробницкий О.Г. Понятие

морали - М., 1974; Ильенков Э.В. С чего начинается личность? - М., 1979; Ильенков Э.В. Проблема идеального // Вопросы философии. - 1979. - №8 и др.

реализовывать ее новые возможности»¹. Понятие «субъект» применяется не только к индивидуальному, но также к социальному уровню деятельности. К социальным субъектам относят социальные группы, коллективы, организации, общество в целом, государство . Соответственно, к угрозам, вызываемым целенаправленными действиями социальных субъектов, можно отнести такие угрозы, как терроризм, организованная преступность, международный шпионаж, промышленный шпионаж, компьютерная преступность, другие виды преступности, экспансионистская политика другого государства и т.д.

Третий тип угроз - это угрозы, хотя и связанные непосредственно с целенаправленной деятельностью социальных субъектов, однако эта деятельность не преследует цели создания угрозы. Угроза возникает как побочный результат этой деятельности, в силу ее недостаточной организованности, оснащенности, недоучета объективных факторов, которые могут активизироваться вследствие этой деятельности и представлять угрозу для людей или общества в целом. Такие угрозы могут возникать в процессах производственной деятельности, при эксплуатации транспорта или других механизмов, при разработке и использовании природных ресурсов и т.д.

Из различий в угрозах вытекают различные способы обеспечения безопасности. В защите от угроз первого типа на первый план выступают методы научного предвидения, а также разработка технологий, направленных на снижение опасности, возникающей из-за действия объективных факторов, представляющих угрозу. Это разработка и использование новых вакцин, применение сейсмически надежных методов и технологий строительства и др.

Угрозы второго типа порождают специфические методы борьбы с ними, связанные с применением политических методов, если источником

¹ Огнев А.С.Теоретические основы психологии субъектогенеза.- М, 1997. - С. 21.

² См.: Ломов Б.Ф. Личность как продукт и субъект общественных отношений //
i Психология личности в социалистическом обществе. - М, 1989. - С. 26; Буева Л.П.

Человек: деятельность и общение.- М.; Мысль, 1978.- С. 106 - 107; Огнев А.С. Теоретические основы психологии субъектогенеза. - М., 1997. - С. 27 и др.

угроз является государство, или социального принуждения, если этот источник связан с противозаконной деятельностью конкретных людей. В этом случае широкое применение находит институт наказания в уголовном и административном праве.

Что касается третьего типа угроз, то среди методов обеспечения безопасности от них центральное положение занимает строгое нормативное регулирование тех видов деятельности, которые несут в себе потенциальную опасность возникновения таких угроз, с целью исключить ситуации, опасные для отдельных людей и общества в целом. Характерным примером такого регулирования может служить институт обеспечения безопасности дорожного движения, реализуемый главным образом средствами административного права .

Другое основание классификации видов безопасности определяется сферой, в которой необходимо создать условия для устранения угроз. По этому основанию можно выделить такие виды безопасности, как экономическая безопасность, политическая безопасность, энергетическая безопасность и др. Принимая во внимание все три указанные основания, в то же время представляется целесообразным использовать их в единстве, при выработке комплексных критериев безопасности. Так, в рамках безопасности государства можно выделить такие виды безопасности, как геополитическая и политическая безопасность; военная (оборонная) безопасность; экономическая безопасность; социальная безопасность; экологическая безопасность; информационная безопасность; демографическая (определяемая соотношением и взаимодействием этносов, проживающих на определенной территории); продовольственная; научно - техническая безопасность и др.

Из перечисленных видов безопасности экологическая безопасность выдвинулась на передний план лишь в последние годы в связи с ухудшением

t' ■------------------------------

¹ Майоров В.И. Административно-правовые проблемы управления обеспечением безопасности дорожного движения. - Екатеринбург, 1997.

мировой экологической ситуации. Главной задачей экологической безопасности является устранение экологической опасности, охрана окружающей среды. В этой связи экологическая безопасность включает совокупность мер политического, экономического, юридического, научно-технического характера, направленных на снижение и в конечном итоге снятие экологической угрозы, стабилизацию природоохранной обстановки. Эти меры осуществляются в национальных, региональных и международных рамках.

Говоря о безопасности как о положительном понятии, смысл которого не сводится лишь к отрицанию тех или иных угроз, а характеризуется позитивным содержанием, необходимо рассмотреть безопасность не только в ее отношении к охраняемым субъектам или объектам, соответствующим угрозам и сфере деятельности, но и как совокупность средств и методов, при помощи которых достигается, сохраняется и обеспечивается безопасное состояние. Зарубежный и отечественный опыт показывает, что обеспечение безопасности не может быть одноразовым актом. Это непрерывный процесс, заключающийся в обосновании и реализации наиболее оптимальных методов, способов и путей совершенствования и развития системы безопасности, непрерывном контроле, выявлении слабых мест, потенциальных опасностей и угроз. Реальная безопасность может быть обеспечена лишь при комплексном использовании всего арсенала имеющихся сил и средств, причем оптимальный эффект достигается тогда, когда все используемые силы, средства и методы объединяются в единый, целостный механизм — систему обеспечения безопасности.

К основным функциям системы безопасности относятся: - выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам субъектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

- управление силами и средствами обеспечения безопасности в
повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

- осуществление системы мер по восстановлению нормального
функционирования объектов безопасности.

Рассматривая безопасность как систему, функционирование которой

подчинено цели устранения угроз в той или иной сфере общественной

деятельности, мы получаем возможность рассмотреть составляющие ее

методы и средства и оценить их с точки зрения того, насколько они

соответствуют, с одной стороны, характеру угроз, а с другой, особенностям

защищаемого субъекта (объекта). Так, основу системы национальной

безопасности России, согласно ст. 8 Закона Российской Федерации от 5

марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности», составляют органы, силы и

средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры

политического, правового, экономического, организационного, военного и

иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности,

общества и государства. Полномочия органов и сил обеспечения

национальной безопасности России, их состав, принципы и порядок действий

определяются соответствующими законодательными актами Российской

Федерации. В формировании и реализации политики обеспечения

национальной безопасности Российской Федерации принимают участие:

Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской

Федерации; Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности

Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; органы

государственной власти субъектов России. Согласно ст. 4 Закона

безопасность достигается проведением единой государственной политики в

области обеспечения безопасности, системой мер политического, правового,

организационного, экономического, военного и иного характера, адекватных

угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства

(ч.1). Для непосредственного выполнения функций по обеспечению

безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной

37'

власти в соответствии с Законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ч.З). Обязательность государственного участия в отношениях безопасности обусловлена тем, что речь идет о жизненно важных интересах личности как высшей ценности, а это главенство может быть определено, установлено и защищено только государством, обладающим для этого средствами, в том числе правовыми.

Негосударственным учреждениям может быть передано решение вопросов обеспечения только тех вопросов, которые не обладают статусом жизненно важных интересов. Кроме того, следует учесть, что фактическое обеспечение жизненно важных интересов требует выявления, изучения и устранения угроз безопасности, значительных материальных затрат, осуществления необходимых мероприятий на территории всей страны и даже вне ее пределов, а в отдельных случаях введения чрезвычайного или военного положения, что под силу только государству.

Учитывая всю остроту проблемы безопасности личности, общества и государства в современный период, правовые аспекты обеспечения безопасности заслуживают самого пристального внимания. С этой целью необходимо рассмотреть безопасность личности в соотношении с другими конституционно охраняемыми ценностями.

§2. Право на безопасность в системе личных прав. Актуальность этого вопроса в настоящее время обусловлена концептуальными изменениями, происходящими в гражданском и гражданско-процессуальном праве. Но прежде чем рассуждать о праве на безопасность и его статусе, необходимо определить, что представляет собой собственно безопасность как объект права. Этот вопрос остается до сих пор не исследованным. Из общего определения безопасности как состояния защищенности человека, государства, жизненно важных объектов естественно вытекает положение о том, что такое состояние является благом и представляет собой ценность для человека. Это дает основание рассматривать безопасность как одно из нематериальных благ, являющихся

объектами гражданских прав. Перечень нематериальных благ дается в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации. К ним относятся жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства и др. Данный перечень является открытым, отличительными чертами входящих в него благ является отсутствие имущественного содержания; их неотчуждаемость и непередаваемость иным способом; принадлежность гражданину от рождения или в силу закона.

Нематериальные блага не могут быть предметом гражданского
оборота. Гражданско-правовое регулирование правоотношений,

возникающих по поводу обладания этими благами, сводится к их защите теми способами, которые соответствуют существу этих благ и последствий их нарушения. Особенности защиты неимущественных прав связаны с тем, что эти права не подлежат денежной оценке. Поэтому, будучи нарушенными, они в принципе не могут быть восстановлены в полном объеме. Существующие в современном праве способы защиты личных прав сводятся по сути дела к трем следующим способам: а) мерам по предотвращению или прекращению нарушения; б) публично-правовым санкциям по отношению к нарушителям и в) полному или частичному возмещению ущерба тому лицу, права которого нарушены.

Все сказанное в полной мере распространяется на безопасность. Учитывая, что среди нематериальных благ, перечисленных в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации, представлен ряд личных прав граждан, закрепленных в Конституции России (жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства и др.), вполне логично

предположить, что и безопасность, будучи жизненно необходимым для человека нематериальным благом, порождает соответствующее право. О том, что право на безопасность составляет одно из естественных прав человека, свидетельствует как анализ содержания этого понятия, так и анализ норм главы 2 Конституции Российской Федерации, в которых это понятие употреблено. Но для того, чтобы точнее определить место права на безопасность в системе личных прав, необходимо рассмотреть всю систему конституционных прав, ее структуру, основные этапы ее формирования, существующие классификации основных конституционных прав.

Под конституционными правами человека и гражданина в современном праве понимается определенный набор исключительных, неотчуждаемых личных прав, присущих каждому человеку и законодательно гарантируемых и охраняемых государством. В Конституции Российской Федерации правам человека и гражданина посвящена глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст.ст. 17 - 64). В Конституции ФРГ положения о правах личности содержатся главным образом в первом разделе «Основные права», но отчасти и в других разделах. Французская Конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (таких, как равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит положения о светском, социальном, демократическом государстве, из которых можно сделать вывод о характере прав личности. Более детально личные права формулируются в Декларации 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., а также в законах, посвященных защите определенных прав (например, законы о свободе печати и собраний 1881 г., о свободе ассоциаций 1901 г., о свободе совести 1907 г. и др.). В Конституции США нормы, касающиеся личных прав, сосредоточены в первых десяти поправках (так называемом Билле о правах), принятом в 1789 г., а также других поправках, принятых позднее¹. В Великобритании имеется

¹ См.: Поправки к Конституции США. Словарь американской истории /Под ред. акад. А.А.Фурсенко. - СПб., 1997. - С. 711-719.

ряд законов, специально посвященных личным правам. Кроме того, на практике содержание основных прав во многом определяется судебными прецедентами и конституционными обычаями¹. Сразу же необходимо отметить, что ни в одной из национальных конституций право на безопасность прямо не сформулировано. Однако, как будет показано, это не является препятствием к тому, чтобы включить это право в число основных конституционных прав.

Анализ статей Конституции Российской Федерации показывает, что в ней термин «конституционные права» и такие близкие по смыслу термины, как «права человека и гражданина», «права человека», «основные права и свободы человека», «основные права и свободы» используются как синонимы.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1ст. 17 Конституции Российской Федерации). Этой формулировкой российский законодатель придает конституционный характер всей совокупности личных прав, составляющих содержание понятия «права человека», обычно употребляемого в международных правовых актах. В ч.2 ст. 17 Конституции употреблен термин «основные права и свободы человека» и из содержания этой статьи ясно, что данный термин обозначает те же права, о которых идет речь в других статьях главы 2.

Принципиально важное значение имеет чЛ ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой перечисление в Основном законе основных прав и свобод не должно трактоваться как отрицание или умаление других общепризнанных прав человека и гражданина. Согласно ст. 55 Конституции обеспечение безопасности граждан, защита их прав и законных интересов не является основанием ограничения конституционных прав и

¹ Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М.: Юрист, 1997.-С. 351.

41 -j___ ^;:^л^лоте£зд, j

свобод человека и гражданина. Таким образом, безопасность граждан признается Конституцией Российской Федерации самостоятельной конституционно-правовой категорией.

Некоторые ученые стремятся проводить различие между понятиями

«права человека» и «права гражданина». Так, авторы монографии «Общая

теория прав человека» усматривают здесь «разграничение, «раздвоение»

человека» ^], вытекающее из противопоставления гражданского общества и

государства: основу гражданского общества составляют институты семьи,

частной собственности и др., опирающиеся на «естественные права человека,

принадлежащие ему от рождения», государство же, «воздерживаясь от

вмешательства в эти отношения, призвано ограждать их не только от своего,

но и от чьего бы то ни было вмешательства». Между тем «права гражданина

охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичных

интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав

от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их

реализации»². Мы не можем согласиться с таким определением прав

человека и прав гражданина, основанным на противопоставлении

государства и гражданского общества. В современном обществе реализация

гражданином никаких прав, в том числе и политических, невозможна без

содействия государства. Указанное противопоставление вытекает из

классической правовой доктрины, которая традиционно противопоставляла

друг другу, с одной стороны, государство, понимаемое как публичное

пространство, а, с другой, гражданское общество, понимаемое как

деполитизированное пространство свободы, рассматривая их как две

фундаментально различные и непримиримые сферы. Но в современной

жизни границы между государством и гражданским обществом становятся

все более размытыми, возникают институты, которые невозможно

однозначно определить как общественные или государственные. Как

, ' См.: Общая теория прав человека / Рук. автор, кол. и отв. ред. Е.А.Лукашева. -

М.: Изд-во "Норма", 1966. - С. 32. ² Там же.

42 .

справедливо замечает В.В.Бойцова, «концепция противопоставления

гражданского общества и государства дает трещину, когда последнее

приобретает черты правового и перестает быть антиподом гражданину»¹.

Таким образом, мы приходим к выводу об отсутствии принципиальных

различий между правами человека и правами гражданина. Государство

выступает гарантом как тех, так и других прав. Различие между этими двумя

группами прав заключается только в круге субъектов, наделяемых этими

правами: если права человека в современном международном праве и

внутреннем праве ряда государств, в том числе Российской Федерации,

признаются за каждым человеком, независимо от его гражданского статуса,

то гражданскими правами наделяются только лица, связанные посредством

института гражданства с определенным государством и только по

отношению к данному государству. При этом необходимым условием

реализации как прав человека, так и прав гражданина является безопасное

состояние общества и государства, безопасность личности. Иными словами,

если не реализовано право на безопасность, то ставится под вопрос

реализация всех основных прав человека, независимо от их природы и

содержания. Между тем, реализация самого права на безопасность,

немыслима без активной защиты со стороны государства в лице его органов.

Таким образом, право на безопасность оказывается лежащим в основании, в

фундаменте всей системы личных прав, являясь краеугольным камнем этой

системы. В этой связи представляется парадоксальным тот факт, что в своем

теоретическом осознании и законодательном закреплении право на

безопасность отстает от всех остальных прав. Объяснить этот факт можно

только тем, что на протяжении всей истории человечества его развитие

протекало на фоне непрерывно следующих друг за другом природных и

социальных катаклизмов. Первобытный человек постоянно жил перед лицом

грозных сил природы: наводнения, пожары, ураганы, прочие бедствия

) :

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: Мировой опыт. - М.:

Изд-во "БЕК", 1996. - С. 5.

непрерывно испытывали его на выживаемость, заставляя в упорной борьбе с ними отстаивать свое право на жизнь, что удавалось далеко не всегда. Не располагая возможностями научного объяснения и предотвращения этих опасностей, люди относились к ним как к неизбежному злу. Лишь в современную эпоху, благодаря достижениям научно-технического прогресса, возникла реальная альтернатива существованию, полному смертельных рисков. Поэтому, лишь на современном этапе своей истории, человечество начало осознавать ценность безопасности как одного из нематериальных благ, причем важнейшего из этих благ, а следовательно, и право каждого человека на это благо. Ведь именно в современную эпоху впервые возникли и были осознаны реальные -опасности, грозящие всей экосистеме планеты Земля и всему человечеству.

Свое полное выражение идея неприкосновенности основных прав человека впервые получила в трудах мыслителей раннебуржуазных мыслителей (Г. Гроций, Б. Спиноза, Дж. Локк, Ш. Монтескье) и других, которые провозглашали основные принципы правового государства: главенство закона, равенство всех перед законом, разделение властей, признание прав индивида и защита их от произвола властей. В XIX веке в эпоху развития капитализма одной свободы, понимаемой как полное невмешательство государства, стало уже недостаточно для защиты человека от капиталистического произвола. Стало ясно, что защита прав человека требует вмешательства государства, активных законотворческих и практических мер с его стороны, направленных на реализацию гарантированных прав. В это же время возникли естественно-правовая и позитивистская теории природы прав человека. Цель сторонников естественно-правового подхода состояла в том, чтобы заставить государство признать права человека в качестве неотчуждаемых и неприкосновенных. Сторонники позитивистского подхода предлагали единственным источником, в том числе и прав человека, считать государство.

Отдельные проявления естественно-правового и позитивистского

подходов к природе прав человека и взаимоотношениям между личностью и

государством отчасти сохраняются и в современном праве, принимая

характер тенденций. Суть первой тенденции проявляется в том, что

подчеркивается самостоятельный статус прав человека, независимо от того,

насколько полно они отражены в позитивном законодательстве. Суть второй

тенденции состоит в сосредоточении внимания преимущественно на тех

правах человека, которые уже конституированы в позитивных правовых

нормах, объем и содержание которых четко определены законодателем.

Данное различие между двумя подходами находит свое отражение в

конституциях современных государств и документах международного права.

Так, в Конституциях США, Франции, Италии, Испании воплощена

надпозитивная (естественно-правовая) концепция прав человека, а в

Конституциях Австрии, ФРГ - позитивистская. Однако не менее отчетливо во

всех указанных документах проявляется и тенденция к сближению и

взаимодействию естественного и позитивного права. В этом отношении

весьма показательно высказывание бывшего председателя Федерального

конституционного суда, а впоследствии Президента ФРГ Р.Герцога о том,

что «Основной Закон исключает конфликт между действующей

Конституцией и надпозитивными правами. Догосударственные права - это те

же права человека, санкционированные государством»¹. Эти слова,

относящиеся к Конституции ФРГ, с не меньшим основанием можно отнести

и к Основному Закону Российской Федерации, который утверждает

тождество между всей возможной совокупностью естественных,

надпозитивных прав человека и объемом понятия «конституционные права».

Тем самым российский законодатель добровольно принимает действующий в

настоящее время во многих странах принцип связанности правами человека,

который выражается в требовании прямого действия конституционных норм,

i'_____________________________________________________________

¹ Цит. по: Государственное право Германии: В 2 т. - М., 1994. - Т. 1. - С. 54.

утверждающих основные права человека. Поэтому данный принцип является одним из основных атрибутов правового государства.

С учетом этих принципов, а также принимая во внимание значение и ценность безопасности как одного из важнейших нематериальных благ, необходимого для всей жизнедеятельности человека, представляется не только правомерным, но и необходимым признать право на безопасность в качестве одного из основных прав человека и гражданина. Теперь нам следует более точно определить место права на безопасность в системе основных личных прав человека. Для этого мы должны рассмотреть всю систему прав в совокупности выявить ее внутреннюю структуру, соотношение в ней тех или иных групп прав.

Важную роль в формировании системы конституционных прав,
особенно на современном этапе ее развития, играет международное право. В
международно-правовых документах мы не находим прямой формулировки,
которая бы устанавливала право человека на безопасность, в то же время
само понятие безопасности употребляется в них довольно часто, причем по
смыслу его употребления ясно, что оно мыслится как исходное, само собой
разумеющееся право людей, которое даже не требует специального
декларирования, поскольку не может вызвать сомнений ни у кого. Как
правило, это понятие фигурирует в преамбулах документов, выражая их
' исходные посылки и конечные цели. Так, в преамбуле Заключительного акта

СБСЕ, принятом на совещании в Хельсинки 1 августа 1975 г., говорится, что государства - участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе приняли этот документ, «подтверждая свою цель содействия улучшению отношений между ними и обеспечения условий, в которых их народы могут жить в условиях подлинного и прочного мира, будучи ограждены от любой угрозы или покушения на их безопасность» \

i> ---------------- :----------------------

Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.). Вопросы, относящиеся

к безопасности в Европе // Действующее международное право. - М., 1989. - Т. 1. - С. 76.

Универсальные международные документы об основных правах человека впервые появились только благодаря деятельности Организации Объединенных Наций. Создание ООН, ставшее ответом народов на преступления против человечества, совершенные фашизмом во время второй мировой войны, и принятие ее Устава положили начало качественно новому этапу международных отношений в области защиты прав человека. Этот этап характеризуется в первую очередь отчетливым пониманием того, что никакая защита прав человека невозможна без активной борьбы за мир и запрещения вооруженной агрессии. По сути дела, в этом выразилось понимание основополагающего положения права на безопасность в системе прав человека.

В процессе разработки документов ООН с самого начала ее существования всегда проявлялся различный подход государств к проблеме прав и свобод человека. Так, окончательная формулировка п.З гл. 1 Устава ООН, принятая на Конференции в Сан-Франциско в 1945 г., явилась результатом компромисса между делегациями США, СССР, Великобритании и Китая. СССР, исходя из своей Конституции 1936 г., настаивал на включении в Устав ООН перечня основных прав и свобод, включая право на труд и образование. Но делегации ряда западных стран, во-первых, считали, что перечень основных прав и свобод должен составить отдельный документ — Билль о правах человека, во-вторых, возражали против включения в него социальных прав, поскольку эти права не были закреплены в их конституциях. В результате достигнутого компромисса советская делегация от имени четырех великих держав (США, Великобритании, СССР и Китая) предложила поправку к п. ст. 1 Устава, согласно которой перед ООН ставилась цель «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и

религии»¹. Устав ООН также обязывает государства развивать международное сотрудничество в целях содействия «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (п. «с» ст.55).

В 1946 г. Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) учредил в качестве своего вспомогательного органа Комиссию по правам человека и поручил ей представить свои соображения относительно Международного Билля по правам человека. В соответствии с этим решением на своей второй сессии в 1947 г. Комиссия по правам человека приняла решение, согласно которому Международный Билль по правам человека должен состоять из трех документов: 1) Декларации прав человека; 2) Пакта о правах человека; 3) мер по имплементации Пакта. Проект Декларации прав человека, как и Устав ООН, стал результатом сложной дипломатической борьбы, сопоставления различных, порой диаметрально противоположных позиций и достижения принципиальных компромиссов².

Одновременно с принятием Всеобщей декларации Генеральная Ассамблея ООН поручила Комиссии по правам человека разработать Пакт о правах человека. На своей пятой сессии в 1951 г. Генеральная Ассамблея, рассмотрев первые 18 статей Пакта, содержащих только гражданские и политические права, приняла резолюцию 421 (V), в которой постановила «включить в Пакт о правах человека экономические, социальные и права в области культуры». Однако США настаивали на том, чтобы Пакт был ограничен исключительно гражданскими и политическими правами. При поддержке ряда других делегаций, делегация США добилась того, что Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 543 (VI) от 5 февраля 1952 г. переменила свое решение и приняла резолюцию о подготовке не одного, а

¹ Цит. по: Крылов СБ. История создания Организации Объединенных Наций. Изд.
2-е.-М., I960.-С. 112.

² О работе над текстом Декларации см: Мовчан А.П. Международная защита прав
человека. - М., 1958. - С. 41 - 145; Островский ЯЛ. ООН и права человека. - М., 1965.- С.
40 - 122; Карташкин В.А. Всеобщая декларация и права человека в современном мире //
Советский ежегодник международного права. - М., 1988. - С. 39 - 50.

двух Пактов о правах человека - Пакта о гражданских и политических правах и Пакта об экономических, социальных и культурных правах. В 1966 г. Генеральная Ассамблея приняла оба Пакта и открыла их для подписания, ратификации и присоединения, а в силу они вошли в 1976 г.

В процессе разработки этих документов, как и в процессе принятия Устава ООН, вновь ярко проявились противоречия в трактовке прав человека странами, принадлежащими к различным политическим системам. Позиция СССР определялась действующей Конституцией СССР 1936 г., в которой были провозглашены не только гражданские, но и социально-экономические права. Западные державы опирались на такие документы, как Французская декларация прав человека 1789 г. и Конституция США 1787 г., которые содержали в основном гражданские и политические права и не содержали никаких социальных и экономических прав. В то же время, советские юристы придерживались позитивистского подхода к правам человека, считая, что источником всех прав как политических, так и социальных, является государство. Западные же юристы стояли на позициях естественно-правовой доктрины.

В 1991 г., с принятием в России в качестве конституционно-правового акта Декларации прав и свобод человека гражданина, в основе которой лежит текст Всеобщей декларации прав человека, концепция прав человека в нашей стране кардинально изменилась. Фактически был совершен поворот к признанию естественно-правовой концепции прав человека, который получил окончательное закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. В ней прямо говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (2 ст. 17), что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч.1 ст. 17), а также, что перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно трактоваться как

г'

отрицание или умаление других общепризнанных прав человека и

гражданина (чЛ ст. 55). Эти конституционные нормы, как и все сказанное выше, дают основания для того, чтобы рассматривать право на безопасность как одно из основных конституционных прав человека и гражданина, несмотря на то, что это право не получило явной формулировки в Основном Законе Российской Федерации.

Однако, если исходить из традиционного деления прав человека на политические и социальные, то отношение права на безопасность к тем или другим остается неясным по целому ряду причин. Так, говоря о социальных правах, в отличие от политических, обычно все авторы подчеркивают их позитивный характер, в то время как политические права выражаются обычно в форме тех или иных «свобод» и получают негативную формулировку. Между тем понятие «безопасность», как уже говорилось, с формальной точки зрения означает отсутствие угрозы. В то же время, с точки зрения содержательного подхода, по своему определению это понятие наполнено позитивным смыслом, так как предполагает приложение целенаправленных усилий со стороны государства к созданию положения, характеризующегося отсутствием угроз. Следовательно, безопасность является необходимым условием для реализации как политических, так и социальных прав.

Другая широко распространенная классификация исходит из различного времени провозглашения тех или иных прав и соответственно этому разделяет их на три «поколения». Автором этой классификации является французский ученый К.Васак¹. В соответствии с этой классификацией, к первому поколению прав относят гражданские и политические права, которые называют «негативными», поскольку они выражаются в требовании недопущения тех или иных действий со стороны государства. Ко второму поколению относят социально-экономические права, которые называют «позитивными», поскольку для их реализации требуются активные действия государства. В то же время целый ряд авторов считает это

(> ------------------------------

¹ См: Общая теория прав человека. /Рук. автор, кол. и отв. ред. Е.А.Лукашева. - М.: Изд-во «Норма», 1966. - С. 59.

деление условным и предлагает свои классификации¹. В основном это связано с негативным отношением к социально-экономическим правам со стороны некоторых капиталистических стран, в том числе США. Многие годы эти страны отрицали юридическую обязательность Пакта об экономических, социальных и культурных правах, и только в самое последнее время их отношение к этому документу изменилось: они признали для себя его обязательность. Но особенно много разногласий среди ученых вызывают так называемые права «третьего поколения». К.Васак, а вслед за ним и многие другие ученые, к этой группе относят коллективные или солидарные права, такие, как право на мир, на здоровую окружающую среду, на общее наследие человечества, на коммуникацию и др. Эти права К.Васак предложил закрепить в третьем Пакте, проект которого он разработал.

Другие авторы к правам третьего поколения относят различные новые права, провозглашенные теми или иными неправительственными и правительственными организациями и отдельными энтузиастами за годы, прошедшие после принятия Всеобщей декларации и Пактов о правах человека, в том числе солидарные права, субъектами которых являются не отдельные индивиды, а группы людей (нации, народы, этносы). Однако в последнее время все большее распространение получает точка зрения, согласно которой солидарные права относятся не к собственно правам человека, а к правам народов, а под собственно правами человека понимают только индивидуальные права².

С точки зрения этой классификации право на безопасность, на первый взгляд, следовало бы отнести к правам третьего поколения. Однако различение прав человека по «поколениям» актуально главным образом в историческом отношении. Когда же эти права классифицируют по существу,

¹ См: Общая теория прав человека. /Рук. автор, кол. и отв. ред. Е.А.Лукашева. - М.:
Изд-во «Норма», 1966.-С. 59.

² См.: Тузмухамедов Р.А. "Третье поколение прав человека" и права народов //
л Советское государство и право. - 1986. - №11. - С. 106 - 113; Карташкин В.А. Права

человека и идеологическая борьба // Советское государство и право. -1987.- №1. - С. 120 — 127 и др.

то это различение отступает на задний план, как и деление их на основные и

производные. При проведении такой градации требуется осторожность, так

как в решениях международных конференций, договорах и соглашениях, как

и в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, постоянно

подчеркивается неделимый характер основных прав и свобод человека, их

взаимосвязь и взаимозависимость, как и недопустимость преимущественной

защиты одних прав в ущерб другим. Суть всех этих положений сводится к

тому, что ни одно право и ни одна свобода не должны противопоставляться

другим правам и свободам или трактоваться в ущерб им. Например, в

Итоговом документе Всемирной конференции по правам человека,

состоявшейся в Вене в 1993 г., подчеркивается, что «все права человека

универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. Международное

сообщество должно относиться к правам человека глобально, на

справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием. Хотя

значение национальной и религиозной специфики и различных исторических,

культурных и религиозных особенностей необходимо иметь в виду,

государства несут обязанность, независимо от политических, экономических

и культурных систем, поощрять и защищать все права человека и основные

свободы»¹. Это положение воспроизведено и в ряде Конституций государств,

в частности, в ч.1 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Более того,

относя право на безопасность к производным правам, мы вступаем в

противоречие с тем несомненным фактом, что без обеспечения этого права

фактически ставится под сомнение возможность полной реализации ряда

основных прав, таких, как, например, право на жизнь. С этой точки зрения, по

отношению ко всем остальным правам право на безопасность является не

производным, а, напротив, основным, исходным. Такой вывод находит

подтверждение и в общественном мнении. Так, результаты опроса студентов

показали, что:

¹ Цит по: Общая теория прав человека. - С. 441.

- более 60% опрошенных (191 человек из 327) на вопрос: «Является ли
право на безопасность одним из конституционных прав?» ответили
утвердительно;

- на вопрос «Готовы ли Вы пожертвовать частично своими
конституционными правами ради безопасности?» более 80% опрошенных
(264 человека из 327) также ответили утвердительно, тем самым, подтверждая
особое положение права на безопасность в системе личных прав.

С учетом сказанного мы предлагаем рассматривать право на безопасность в качестве основополагающего, базисного конституционного права человека и гражданина. Его базисный характер проявляется в том, что реализация этого права во всех сферах жизни и социальной деятельности служит необходимым условием реализации всех остальных прав и свобод человека и гражданина, независимо от природы и места каждого из них в правовой системе личности.

Особый статус права на безопасность выражается еще и в том, что его реализация, как правило, предполагает определенные ограничения других основных прав и свобод. Именно этим в первую очередь и характеризуется правовой статус понятия «безопасность». Анализ методов обеспечения безопасности в различных сферах деятельности приводит к однозначному выводу о том, что их реализация, как правило, связана с необходимостью ограничения некоторых основных прав и свобод. Возможность таких ограничений предусмотрена в Основном Законе России. Так, согласно п.З ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно п. 1 ст. 56 в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным

конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Как видим, возможность ограничения конституционных прав И" свобод граждан может быть обусловлена двумя вышеуказанными видами ограничений. Эти и другие законодательные нормы, в которых фигурирует понятие «безопасность», указывают на то, что конечной целью законодателя является не защита безопасности как таковой, а защита определенных охраняемых законом ценностей и прав, в первую очередь, жизни и здоровья людей. Безопасность же, как было показано, есть не что иное, как состояние надежной защищенности этих ценностей, необходимое условие реализации соответствующих прав.

С учетом сказанного предлагаем рассматривать право на безопасность в качестве одного из основных конституционных прав. Его положение в системе этих прав определяется тем, что оно является основополагающим, базисным правом, без реализации которого невозможно надежное, гарантированное осуществление всех остальных прав человека и гражданина. При этом реализация права на безопасность в ряде случаев может требовать ограничения других конституционных прав и свобод, что вполне согласуется с нормами Конституции Российской Федерации.

§3. Сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования вопросов безопасности.

Анализ развивающихся в настоящее время в России процессов свидетельствует о наличии серьезных угроз нашей национальной безопасности. Они обусловлены усиливающейся возможностью утраты тех ценностей, которые воплощает в себе государство. Одной из предпосылок обеспечения национальной безопасности является законодательное регулирование связанных с ее обеспечением вопросов. Необходимость детального регулирования всех аспектов обеспечения безопасности государства определяется рядом важнейших обстоятельств. Прежде всего, речь идет о безопасности государства, защищенности основ

конституционного строя, территориальной целостности страны и неприкосновенности Конституции. Это наиболее важная сфера деятельности органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, ибо конечным результатом конституционной безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов. Однако приходится констатировать, что Россия до сих пор не имеет не только законодательной, но и вообще сколько-нибудь приемлемой концепции национальной безопасности и стратегии ее обеспечения.

Правовые основы обеспечения безопасности, ее системы и функции, порядок функционирования органов регулируются Законом Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» в редакции от 25 декабря 1993г., а также Указами Президента Российской Федерации: «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» в редакции от 18 ноября 1998г. № 1418 и «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. № 1300 в редакции от 10 января 2000г.

Базовым основополагающим нормативным правовым актом в области обеспечения конституционной безопасности государства является Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности», который к основным объектам безопасности относит: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. В Законе устанавливаются субъекты обеспечения безопасности, ее угрозы, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности страны, рассматривается система обеспечения безопасности.

При всех своих достоинствах данный закон имеет ряд существенных недостатков, влияющих на практику применения и подтверждающих принятие нового более совершенного федерального закона, регулирующего отношения в области обеспечения безопасности. Во-первых, закон нуждается в пересмотре в силу причин объективного характера. Он был принят до

принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации в условиях уже несуществующей политической и экономической систем.

Во-вторых, закон не дифференцирует различные аспекты безопасности государства, включающей в себя национальную безопасность, государственную безопасность и конституционную безопасность, отличающиеся друг от друга по объектам и субъектам их обеспечения, характер угроз.

В качестве равноценных основных элементов системы безопасности страны в статье 8 закона упоминаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, -граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, что объективно невозможно в силу различия их полномочий. Общественные организации, объединения и граждане могут только содействовать органам государства в обеспечении безопасности страны. Гражданин скорее объект, чем субъект безопасности. Как отмечает П. Белов, обращает на себя внимание, что объектами защиты в законе является «не человек, граждане или народ, а их «интересы», которые в силу субъективности и чрезмерной изменчивости, естественно, не могут быть определены с требуемой для юридической практики точностью. К тому же данным определением исключаются такие способы парирования угроз, как уклонение либо уничтожение соответствующих источников».¹ Подобное можно обнаружить и в проектах разрабатываемых в настоящее время законов о национальной безопасности, где эта категория определена как «защищенность и обеспеченность национальных интересов» в одном случае, и «совокупность факторов, определяющих безопасность российского общества и государства», - в другом. В свою очередь, безопасность -

I ------- ;----------------------

См.: Белов П. Законодательство и национальная безопасность //Свободная мысль. -1996.-№7.-С. 44-49.

«состояние защищенности отдельной личности и окружающей среды от чрезмерной опасности».¹

В системе объектов национальной безопасности - личность, общество и государство — доминирующим является личность, в связи с чем основное внимание в предлагаемом диссертационном исследовании уделяется юридической безопасности граждан России (в более широком плане -человека).

В настоящее время существует много упущений и злоупотреблений в сфере юридического обеспечения безопасности граждан. Жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих свидетельствуют о том, что в стране продолжают нарушаться социальные, экономические, гражданские, экологические права. Нельзя сказать, что юридическая безопасность вовсе не разрабатывается и не контролируется государством. Разработаны и приняты законы, направленные на обеспечение безопасности в конкретных сферах жизнедеятельности (экономической, продовольственной, технологической, военной, энергетической и т.п.). Однако в этих законах, так же, как и в разрабатываемых законопроектах, нередко содержатся некорректные видовые определения безопасности вне связи с единым целым. Некорректным в отношении объекта безопасности следует признать определение экологической безопасности, предложенное авторами проекта Концепции экологической безопасности Российской Федерации 1993г., в котором наряду с личностью, обществом и государством в качестве объекта признается и природа.²

В проекте Концепции информационной безопасности Российской Федерации информационная безопасность определялась как «состояние информационной сферы общества, обеспечивающее ее формирование и

¹ См.: Белов П. Законодательство и национальная безопасность //Свободная мысль.
-1996.-№7.-С. 45.

² См.: Зеленый мир, 1994. - № 1. - Сб.

развитие в интересах граждан, организаций и государства».¹ В качестве объекта безопасности признавалась информационная сфера, а не личность, общество, либо государство. Однако сформированная информационная сфера может оказаться вовсе не соответствующей жизненно важным потребностям человека, общества или государства или даже угрожать им. Доктрина информационной безопасности дает более исчерпывающее определение информационной безопасности, понимая под нею «состояние защищенности ее (т.е. Российской Федерации) национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства»².

Интересы личности заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступность информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность;

- интересы общества заключаются в обеспечении интересов личности в
этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального
государства, достижении и поддержании общественного согласия, в
духовном обновлении России;

-   интересы   государства   заключаются   в   создании   условий   для
гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для
реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в
области получения информации и пользования ею в целях обеспечения
незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной
целостности    России,    политической,    экономической        и    социальной
стабильности,    безусловном   обеспечении   законности   и   правопорядка,

¹ Цит. по кн.: Курушин В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и
информационная безопасность: Справочник. - М., 1998. — С. 168.

² Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: Утв. Указом
Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000г. //Российская газета. - 2000. - 28
сентября.

развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

Уголовное право, которое должно было бы в первую очередь определиться по отношению к понятию «безопасность», поскольку одной из основных его категорий является общественная опасность преступления, не реагирует на проблему. Из ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации почему-то исключено положение, хоть каким-то образом помогавшее пониманию определения общественной опасности, а теоретические разработки не соответствуют базовой формулировке, содержащейся в законе «О безопасности». Так, общественная опасность рассматривается как свойство деяний, благодаря которому они «влекут негативные изменения в социальной действительности, нарушают упорядоченность системы общественных отношений».¹ Такой подход может оправдывать уголовную ответственность за любое деяние, независимо от того, причиняет ли оно фактически ущерб жизненно важным интересам личности, общества государства, либо формально нарушает установленный порядок. Таким же недостатком и расплывчатостью страдает определение понятия преступлений против общественной безопасности как деяний, «посягающих на различные сферы общественной безопасности и нарушающих различные общественные отношения, охраняемые уголовным законом».²

Как видим, теоретическая разработка общего понятия безопасности остается слабой, поэтому разработчики вкладывают свой особый смысл в конкретные виды безопасности. Необходим единый подход к теории безопасности, который позволит исключить противоречия. Обстоятельный анализ основных видов безопасности содержится и в материалах Научного

¹ Цит. по: Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской
Федерации (основные концепции)// Государство и право. - 2001. - С. 18.

² Там же.

совета при Совете Безопасности Российской Федерации¹ и в ряде других источников.

Немногим лучше обстоит дело с попытками создания научно обоснованной терминологии в области безопасности, основа которой предложена Объединенным комитетом по управлению риском.² В комитет вошли ученые высшей квалификации и ведущие специалисты, участвующие в исследованиях по двум государственным научно-техническим программам «Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» и «Экологическая безопасность России». Опасность они определили как «ситуацию... в которой...возможно возникновение факторов опасности, а «социальный риск — зависимость вероятности... от ... числа людей».

Имеющиеся ошибки и некорректности, очевидно, допустимы, но не в федеральных законах и не публикациях от имени авторского коллектива с участием академиков, докторов и кандидатов наук, представленных в объединенном комитете двух государственных научно-технических программ. Ведь принятые в законах формулировки становятся обязательными для всех, а авторитет крупных ученых столь велик, что не всякий исследователь рискнет вступить с ними в полемику. Трудно переоценить вред, если они в действительности неверны. При изучении ныне действующих и разрабатываемых нормативных актов, прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие системообразующих концептуальных законов непрямого и прямого действия. В то же время, на лицо явная избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения безопасности в разработанных различными ведомствами документах. Несомненным рекордсменом по этой части выступают в настоящее время многочисленные

¹ См.: Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации.
Вып. 2. Материалы научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации
(октябрь 1995г. -декабрь 1997г.). -М., 1998.

² Цит. по: Белов П. Законодательство и национальная безопасность// Свободная
мысль.- 1996. -Ко 7,-С. 45.

законы, стандарты, нормы и правила, регламентирующие порядок устранения угроз техногенно-производственного и природно-экологического происхождения. Перечислим основные из действующих, или готовых к принятию законов и других нормативно-правовых актов: федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей природной среды», «Основы законодательства об охране труда», «Об экологической безопасности», «О промышленной безопасности». Многие из них дублируют друг друга, либо подтверждают положения уже существующих документов, например, Системы стандартов безопасности труда, Санитарных либо Строительных норм и правил, Правил дорожного движения, устройства и безопасности эксплуатации и др.

Во вновь принятых или разрабатываемых законах напрочь отсутствует механизм реализации общегосударственной политики по обеспечению безопасности соответствующей сферы, не очерчены системообразующие компоненты ее регулирования и контроля, не приводятся классификации специфических угроз, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, крайне мало конкретных рекомендаций.

Примечателен в этом отношении закон о так называемой «промышленной безопасности»¹, а по сути дела безаварийности. Как полагает П. Белов, «на 9/10 этот закон посвящен не защите людей, природной среды и ценностей общества», а «поддержанию устойчивой эксплуатации промышленного объекта и предупреждению промышленных аварий».² Путь достижения всего этого лежит через декларирование безопасности, лицензирование, экспертизу, надзор и контроль за его деятельностью.

¹ Федеральный Закон от 21 июля 1997г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов» (с изм. от 7 августа 2000г.; 10 января 2003г.) //
Российская газета. — 1997. — 30 июля; Собрание законодательства Российской Федерации
- 1997. - № 30. - Ст. 3588.

² Цит. по: Белов П. Указ. работа. - С. 47

«Однако для реализации всего это понадобятся как минимум еще два закона столь же «прямого» действия и пяток постановлений правительства»,¹ -заключает П. Белов. Следует отметить, что этот закон при всей первостепенной важности той сферы правоотношений, которую он призван регулировать, не содержит формулировки законодательного регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности, хотя ссылка на эти цели имеется в ст. 1, где определены основные понятия, используемые в законе. Предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, о которых говорится в преамбуле закона, является скорее задачами, нежели целями законодательства о промышленной безопасности.

Подобные недостатки свойственны и ряду других законов и их проектов. Основное внимание уделяется в них обычно полномочиям (правам, ответственности и обязанностям) различных органов власти, требованиям по обеспечению, надзору и контролю за деятельностью по снижению существующих издержек. При этом повторяется то, что уже предусмотрено действующими нормативно-техническими и юридическими документами. К сожалению, в действующих законах отсутствуют качественные и количественные показатели безопасности, критерии оценки качества и эффективности деятельности по ее поддержанию и совершенствованию.

В российском законодательстве по обеспечению национальной безопасности имеется явный пробел с устранением угроз, исходящих из различных внутренних и внешних источников опасности. Вместо перечисления в ст. 12 «Силы и средства обеспечения безопасности» Закона «О безопасности» практически всех органов исполнительной власти, причем без их надлежащей дифференциации, необходимо было четко указать конкретные органы обеспечения безопасности в зависимости от характера

угрозы, их полномочия, организационно-правовые основы деятельности.

»_______________________

¹ Там же. С. 47.

Вышесказанное подтверждает необходимость разработки и принятия в Российской Федерации нового федерального закона, либо нескольких федеральных законов, объединенных в систему, устраняющих пробелы и противоречия действующего законодательства, исключающих неоднозначное толкование в правоприменительной деятельности по обеспечению национальной безопасности государства. Национальную безопасность страны следует интерпретировать как способность государственно-территориальной общности народов России удовлетворять, несмотря на объективно существующие угрозы, те потребности, которые необходимы для их самосохранения. Главным же объектом безопасности должны быть граждане, с присущими им укладом жизни и территорией. Это будет способствовать не только самосохранению всего населения, но и развитию социально-духовных потребностей, без которых невозможно самовыражение и всестороннее развитие каждой личности.¹ Безусловно, такое толкование концепции национальной безопасности предопределяет и структуру более совершенного законодательства.

В целом по первой главе настоящего диссертационного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Проблема безопасности личности (человека) для современной
России является ключевой. Только на основе безопасности личности
(человека) можно проектировать и осуществлять меры по обеспечению
безопасности общества и государства. Вся деятельность государства, в том
числе юридических органов, должна быть обращена к интересам, правам и
свободам личности.

2. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. в основном
сориентирован на безопасность государства, меньше внимания уделено
безопасности личности.

3. Действующая система законодательства по обеспечению
безопасности содержит много неточностей, пробелов. Необходимо привести

¹ Белов П. Указ. работа. - С.48

ее в соответствие с базовыми правовыми документами и дополнить недостающими нормативными актами.

4. Право на безопасность личности следует рассматривать в качестве
основополагающего базисного конституционного права человека и
гражданина, так как реализация этого права служит условием реализации
всех остальных его прав, свобод и законных интересов, независимо от
природы и места каждого из них в правовой системе личности.

5.       Необходимо принять Федеральный закон «О безопасности граждан и
иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации», в котором
следует определить и закрепить жизненно важные интересы личности
(общества,       государства),       распределить       сферы       ответственности
государственных   органов   по   противодействию   угрозам   безопасности,
установить контроль за деятельностью органов власти.

64 '.

ГЛАВА 2.

ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И

ГРАЖДАНИНА И ГАРАНТИЙ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМАХ

§1. Административно-правовой статус российских граждан.

Правовой статус гражданина - одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности. Юридический статус человека и гражданина в обществе, государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой механизм. Конституция Российской Федерации не отождествляет правовой статус человека и гражданина. Так, в главе 2 Конституции содержатся нормы, различающие права и свободы человека и гражданина. Человеку, как таковому, отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы. Реализация их в обществе опирается на естественные права человека. Статус гражданина основывается на правовом контакте с государством. В этой связи и формулировки норм имеют свою специфику: одни касаются любого человека, находящегося на территории России, независимо от того является ли он ее гражданином или нет, другие относятся только к гражданам Российской Федераций.

Административно-правовой статус личности составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой праводееспособности.

В современном научно управляемом обществе личность, как гражданин, находится в разнообразных по конкретному содержанию административных правоотношениях, в которых всегда одной из сторон выступает орган государства или представитель этого органа. В этих

правоотношениях гражданин и орган государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности.

Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и узаконенных обязанностей.

В сфере обеспечения безопасности личности действует специфический набор юридических средств, относящихся к различным отраслям (в том числе и административного) права, представляющих различные правовые инструменты и методы регулирования общественных отношений. Вместе с тем их объединяет то, что в своей совокупности они, будучи атрибутивным признаком юридических средств вообще¹, характеризуют обеспечение безопасности личности и правопорядка, как реальный факт окружающей действительности, закреплены в законодательстве, выступают в качестве идеальных моделей, которые только в потенциале и в процессе их использования могут привести к достижению поставленных целей.² Теория управления рассматривает цель как некое состояние, которого должна достичь система в результате сознательно регулирующего воздействия на нее.³

В основе мотивов, побуждающих к действиям, лежат определенные потребности и интересы, причем последние, как правило, связаны с социальными институтами, нормами взаимоотношений в обществе, от которых зависит распределение ценностей, благ, обеспечивающих потребности. Об этом писал К. Маркс.⁴ Административно-правовой статус гражданина охватывает его отношения с органами исполнительной власти (государственными, муниципальными), которые выражаются во взаимных

¹ См.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М., 1995. - С. 218.

² См.: Малько А.В. Проблемы правовых средств //Проблемы теории государства и
права. Учебное пособие /Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1999. — С.327.

³ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.:
Юридическая литература, 1997.-С. 145.

⁴ См.: Маркс К, Энгельс Ф. Сочинения. Т.2. - С.89.

правах, обязанностях, принципах, юридических гарантиях. На исполнительные органы возлагается обязанность обеспечить адекватность публичных функций исполнительной власти публичным интересам. Поскольку государство, как политическая организация публичной власти, призвано обеспечить реализацию и национальных и личных интересов, с государственно-правовой точки зрения некорректно сопоставлять национальные, государственные и личные интересы. Именно в этом и заключается собственно государственный интерес. С этих позиций государственные интересы в самом общем виде выделяются в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации общественных отношений. . С точки зрения функциональной теории государства, можно выделить государственные интересы при реализации, например, социально-экономической¹, информационной², геополитической³ функций.

Можно выделить государственные интересы и в отдельных сегментах социальной (образование, культура, здравоохранение), материально-производственной (производство, сельское хозяйство, транспорт и т.д.) или организационной (управление в отдельных областях государственной жизни - оборона, безопасность, внутренние дела и т.д.) сфер. Такая детализация способствует предметной направленности деятельности государственной администрации. В настоящее время сутью государственного управления и регулирования все в большей степени становится правотворчество и правоприменение. Каждая из этих юридических форм функционирования государственной администрации обеспечивает организованность и

Хусаинов З.Ф. Экономическая функция современного российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — СПб, 2001.

² Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства (опыт
теоретико-правового моделирования). - СПб, 2000.

³ Ковальчук В.Н. Геополитическая функция государства: Автореф. дисс... канд.
юрид. наук. - СПб, 2001.

упорядоченность объектов управления, придает ему официальный обязательный характер, ограничивая административный произвол.

Участившиеся в последнее время призывы ограничить государственное присутствие чреваты негативными последствиями потери управления в важнейших сферах социальной жизни. Рассмотрим конкретно, какую роль сыграли организационно-правовые преобразования, связанные с децентрализацией государственной системы медицинского обслуживания и управления здравоохранением, которые привели к сбоям в функционировании в сфере здравоохранения и нарушениям прав и законных интересов граждан. Помимо иных причин, связанных с общей социально-экономической ситуацией в России, серьезную роль в этом продолжают играть ошибки и просчеты, допущенные на начальном этапе реформирования здравоохранения, отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья нации.

В результате проводимой в 90-е годы XX века реформы здравоохранения был утрачен комплексный подход к охране здоровья, деформирована система медицинской профилактики, снижена доступность квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, расцвела неконтролируемая теневая экономика.¹

В этих условиях более очевидной становится необходимость совершенствования административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы здравоохранения в России², так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не

¹ Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы управления
здравоохранением, в субъектах Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. —
Екатеринбург, 1999; Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в
Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. - М., 1999.

² Куделя Е.Д. Управление здравоохранением в Российской Федерации
(организационно-правовое исследование): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002. -
С.З

отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Профессор Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических, наук профессор Н.М. Казанцев, исследуя вопросы административно-правового статуса граждан и иных лиц в правоотношениях управления отмечает, что не всегда закон предусматривает статус стороны — субъекта правоотношения для гражданина, юридического лица, особенно если это гражданско-правовые отношения с монопольным производителем, опосредованные правоотношениями государственного управления¹. Примером такого установления является Федеральный Закон от 14 апреля 1995г. (с изм. от 11 февраля 1999г.) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», который в ст.1, вводящей основные понятия, субъектами федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии называет только юридических лиц, осуществляющих ее куплю-продажу и представляющих услуги на федеральном оптовом рынке электрической энергии. Следовательно, потребители - граждане, юридические лица не удостаиваются правового положения стороны или субъекта правоотношений. Они просто именуются потребителями, каковыми, согласно, этой же статье являются физические или юридические лица, пользующиеся электрической энергией.

Представляется, что здесь мы имеем дело с фундаментальным искажением понятий рынка и экономики. Установленная законом сфера купли-продажи электрической энергии, осуществляемая субъектами рынка в пределах Единой энергетической системы России, закрепляет сугубо неправовые отношения гражданского оборота в той самой сфере, где законодательно следует совершать противоположное, а именно: усиливать позицию потребителя против монополиста, где государство должно стоять на

¹ См.: Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые «Лазаревские чтения») //Государство и право, 2003. - № 11. - С. 17.

страже интересов потребителя. Здесь же видим обратное антимонопольному законодательству. Усиление позиции монополиста против потребителя - это есть продолжение советской экономической системы в сегодняшней России, что чревато теми же кризисами и катастрофами, которые разрушили партийно-советскую систему.

В ст. 33 Конституции Российской Федерации закреплено право гражданина на обращение в государственные органы местного самоуправления. Сегодня право гражданина обратиться во властную структуру с заявлением или жалобой основано на Указе Президента Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968г., и частично - на Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹. Но этих документов недостаточно. Очевиден пробел — не урегулирована вся обыкновенная текущая деятельность органов государственной власти, где инициатором возникновения административных отношений становятся граждане или юридические лица. Вступление в административные правоотношения бывает необходимо, чтобы реализовать то или иное право, часто даже конституционное (например, занятие предпринимательской деятельностью). Выдача лицензий, предоставление разрешений, регистрация статуса - весьма обширное поле для административной деятельности. Сбор документов требует значительных усилий, и граждане зачастую отказываются от реализации своего права. Сегодня пробел законодательного регулирования восполняется многочисленными ведомственными актами, инструкциями, которые часто противоречат не только тем или иным федеральным законам, но и Конституции Российской Федерации. В нашей стране процедура обращения в государственные органы разрешена только на теоретическом уровне, но не на законодательном. Имеются ввиду понятия

¹ См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1993. - № 19.-Ст. 117.

административных процедур, унифицирующих деятельность администрации и регламентации их видов.

В настоящее время административно-процессуальное законодательство нередко отождествляется с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует согласиться с высказываемой в литературе точкой зрения о «привязке» нормативно-правового законодательства к материальным нормам, что будет способствовать их легальному применению. Следует поддержать и идею о необходимости разработки федеральных законов об административных процедурах, в частности о процедурах рассмотрения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о лицензионном праве, порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.¹ С помощью процедур организовывается деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Назрела необходимость разработки федерального кодекса административного судопроизводства для реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве как составной части судебной власти в России.²

В деятельности органов исполнительной власти вполне прагматичное значение имеет информация. Так, Г.В. Атаманчук информацию, циркулирующую в государственном управлении, делит на два больших блока: информация, носящая непосредственно управленческий характер, и информация, выражающая взаимосвязи государства с обществом.³

¹ Кокорева О. А. Административно-правовое регулирование лицензионной
деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... кандидата юрид. наук. — СПб,
2000.; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1998.; Сорокин В.Д.
Административно-процессуальное право. - М., 1972; Махина С.Н. Административный
процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во
Воронеж, гос. ун-та, 1999; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры
и право //Журнал российского права. - 2002. - № 4, - С. 3-13.

² Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и
практики: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 1999.

³ Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности управления. -М., 1990, - С. 186.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливая права и свободы человека в сфере информации, формулируют их в двух вариантах.

Первый, когда эти нормы созданы безотносительно к тому, какого вида информация участвует в отношениях, субъектом которых является человек. Примером могут служить ст. 29 Конституции (право свободно, искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом) и ст. 24, устанавливающая обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Второй, когда человек (гражданин) фигурирует как субъект отношений, складывающихся по поводу создания и (или) использования конкретных видов информации, содержащей личную, семейную тайну и об информации о частной жизни¹. Более конкретно вид информации обозначен в ст. 41 (ч. 3), устанавливающей недопустимость сокрытия должностными лицами информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также в ст. 42 о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Комментируя ст. 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии Конституции в информационной сфере, доктор юридических наук профессор Б.М. Лазарев обозначил три основных направления ее реализации, руководствуясь соответствующей статьей Конституции при рассмотрении конкретных дел в судах; в органах исполнительной власти, и конкретизация положений Конституции Российской Федерации в текущем законодательстве².

Наиболее распространенной следует считать практику реализации третьего сформулированного Б.М. Лазаревым направления как

¹ Тиновицкая И.Д. Человек как субъект информационных и административных
правоотношений /Административно-правовой статус человека и гражданина. Седьмые
«Лазаревские чтения» //Государство и право. — 2003. -№11. — С.34.

² Указ. работа. С.34.

«конкретизация положений Конституции Российской Федерации в текущем

законодательстве путем закрепления их нормами как материального, так и

процессуального права». Речь идет о так называемых «профильных» законах,

нормами которых регулируется деятельность субъектов права в

определенной (экономической, политической, социо-культурной) сфере

жизни общества. В этих законах ст. 29 Конституции Российской Федерации о

праве граждан на информацию применяется законодателем как норма

прямого действия. Одновременно эта норма используется в качестве своего

рода «информационного обеспечения» реализации других конституционных

прав. При этом следует подчеркнуть, что для получения необходимой

информации гражданин вступает в определенные отношения с

соответствующим органом исполнительной власти и в этом случае выступает

одновременно в роли субъекта как информационного права, так и

административного права. Как отмечает И.Д. Тиновицкая, общим

недостатком действующей системы правового регулирования

административных и информационных отношений, связанных с реализацией

конституционных прав граждан на информацию, является отсутствие в

целом самого механизма получения гражданами информации. При этом

наиболее слабым звеном в данном механизме является регламентация прав,

обязанностей и ответственности органов исполнительной власти по

обеспечению граждан информацией, необходимой им для реализации своих

конституционных прав и свобод.¹

В заключение хотелось бы остановиться еще на одной важной проблеме - гарантиях безопасности человека и гражданина - которая в современных условиях во многом обеспечивается гарантиями прав и свобод гражданина в обществе и государстве, механизмами защиты всей системы прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономических, культурных. Эти права охватывают интересы личности во всех сферах ее деятельности. Юридическим гарантиями по

¹ См.: Там же.

охране и защите прав и свобод граждан выступают механизмы, которые призваны обеспечить возможность реального осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека. Эти механизмы в равной мере касаются как гражданина по вопросам защиты своих прав, так и властных структур при выполнении конституционной обязанности по соблюдению и защите прав человека. С принятием Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹ (в редакции от 14 декабря 1995г.) фактически был создан новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и всеобщего судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. В законе расширены пределы судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. Гражданину было предоставлено право самому решать вопрос о направлении жалобы в суд, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением ее в административном порядке. За гражданином закреплено и право выбора суда - либо по месту жительства, либо по месту нахождения органа, должностного лица, действия которого обжалуются.

Особенности административно-правовой природы жалоб на действия, нарушающие права и свободы граждан, обуславливают необходимость создания специальной процедуры судопроизводства по делам такого рода, которая была бы отделена по отраслевому принципу от процедуры рассмотрения дел сугубо гражданско-правового характера. Судопроизводство по жалобам граждан на действия, нарушающие их права и свободы, по своей сути являются административным судопроизводством, предусмотренным ст. 118 Конституции Российской Федерации в качестве одного из направлений осуществления государственной власти, которое

¹ См.: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1993. - № 19. - Ст. 117.

призвано обеспечить правовые гарантии безопасности человека и гражданина.

Специфика административного судопроизводства предполагает наличие эффективного механизма ответственности субъектов публичного управления за неисполнение решения суда. В связи с этим полагаем, что существующая система видов юридической ответственности должна быть дополнена новым видом государственно-правовой ответственности, в том числе, за неисполнение решений суда для должностных лиц и органов государственной власти и управления. В настоящее время в юридической литературе активно обсуждается вопрос о разработке и принятии кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Но разработка такого документа - сложный и многоступенчатый процесс, который требует тщательного изучения теории и судебной практики разрешения публично-правовых споров. Поэтому на первом этапе предлагается принять Федеральный конституционный закон «Об основах административного судопроизводства»¹.

§2. Личная безопасность как элемент административно-правового статуса гражданина

Безопасность личности складывается из общественных отношений, определяющих систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу неопределенному кругу лиц. Анализ сферы безопасности личности предполагает определение и установление круга общественных отношений, составляющих ее содержание. К ним можно отнести:

- отношения, содержащие условия для безопасности личности;

- отношения, складывающиеся в процессе обеспечения безопасности
личности;

¹ См.: Тиновицкая И.Д. Указ. работа. С.35.

отношения, непосредственно обеспечивающие безопасность личности.¹

Эти отношения определяют в.конечном счете безопасность личности, под которой следует понимать систему внутренних и внешних условий экономического, политического, социального и иного характера, предотвращающих угрозу неопределенному кругу лиц, в целях обеспечения безопасности их жизни и здоровья, прав и свобод, чести и достоинства, неприкосновенности и свободы, а также общественной нравственности, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с общественными объединениями.²

В пользу признания безопасности личности в качестве обособленной социально-правовой категории, определяющей правовое положение личности, можно привести следующие аргументы.

Во-первых, согласно ст.ст.55,56 Конституции Российской Федерации обеспечение безопасности граждан, защита их прав и законных интересов не является основаниями ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, Конституция Российской Федерации признает безопасность граждан самостоятельной, конституционно-правовой категорией. Во-вторых, согласно ст. 1 Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992г. личность, ее права и свободы признаются в качестве самостоятельных объектов безопасности, а безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Следовательно, состояние защищенности прав и свобод личности от внутренних и внешних угроз обоснованно рассматривать как содержание безопасности личности, которая по смыслу вышеуказанного закона отграничена от безопасности общества и безопасности государства. В-третьих, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря

¹ Прудников А.С. Безопасность личности и ее соотношение с другими правовыми
* категориями//Закон и право. - 1999. -№3. — С. 42-44.

² Там же. С. 42.

1997г. в редакции от 10 января 2000г. формально разделяет обеспечение безопасности личности и реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, признавая их элементами, составляющими интересы личности, обеспечиваемые институтами государственной власти.

Следовательно, обеспечение безопасности личности и реализации конституционных прав и свобод человека обоснованно рассматривать как различные формы государственной деятельности. Обеспечение безопасности личности представляется элементом правоохранительной деятельности государства, а обеспечение реализации конституционных свобод человека и гражданина - элементом оперативно-распорядительной деятельности государства.

Суммируя аргументы, приведенные в пользу признания безопасности личности в качестве элемента административно-правового статуса личности, необходимо раскрыть административно-правовую природу безопасности личности. Из анализа вышеприведенного закона, безопасность личности можно определить как состояние защищенности прав и свобод личности от внутренних и внешних угроз. Как объект административно-правового регулирования безопасности личности представляет собой состояние защищенности прав, свобод и законных интересов личности от внутренних и внешних угроз при помощи административно-правовых средств. Установленные государством нормы права определяют систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу личности. Реализация этих норм в общественных отношениях составляет основное содержание безопасности личности. Отличие понятий безопасности личности и личной безопасности заключается в том, что при личной безопасности совокупность общественных отношений направлена на защиту жизни, здоровья, неприкосновенности и свободы конкретного человека от внутренних и внешних угроз. При обеспечении же безопасности личности, предусматривается неопределенный круг лиц. Следовательно, безопасность личности можно определить и как урегулированное административно-

правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод и законных интересов личности от внешних и внутренних угроз. Угрозы безопасности личности в сфере административно-правового регулирования составляют факторы и условия, создаваемые административными правонарушениями, социальными, природными, техногенными явлениями, способными причинить вред правам и свободам и законным интересам личности. Соответственно безопасность личности, как элемент административно-правового статуса гражданина, можно определить как урегулирование административно-правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод и законных интересов личности от факторов, создаваемых административно-правовыми нарушениями, негативными социальными, природными, и техногенными явлениями действительности. Представляется, что такое понимание безопасности личности как элемента административно-правового статуса гражданина позволяет исследовать административные права и обязанности, а также административно-правовые гарантии прав личности в сочетании с факторами и условиями, способными причинить вред правам, свободам и законным интересам личности, а также определить административно-правовые средства, которые применяются органами обеспечения безопасности адекватно таким факторам и условиям.

Однако решение этой задачи связано с серьезными трудностями, вызванными многообразием научных подходов отечественного правоведения к трактовке не только категории «безопасности личности», но и таких, как «правопорядок», «законность», «общественный порядок», «общественная безопасность». Под обеспечением личной безопасности граждан понимается система правовых социальных, экономических, организационно-технических, морально-психологических, медицинских, экологических мероприятий, обеспечивающих реализацию жизненно важных интересов граждан и предотвращающих причинение вреда их жизни, здоровью и имуществу. Система работы по обеспечению личной безопасности граждан подчинена ряду требований и строго определенному порядку действий

должностных лиц. При организации этой работы основные усилия должны быть сосредоточены на принятии конкретных мер по обеспечению законности и правопорядка в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Если отвлечься от частных различий в многочисленных дефинициях, законность понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями¹; как специфический режим общественно-политической жизни, воплощенный в системе нормативных политико-юридических требований неукоснительного соблюдения правовых актов всеми субъектами; верховенства закона; равенства всех перед законом; надлежащего, правильного и эффективного применения права; последовательной борьбы с правонарушениями², как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений³, как атрибут существования и развития демократически организованного общества.⁴

Существуют и различные трактовки понятия «правопорядок». В теоретико-правовой литературе правопорядок трактуется как состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности⁵, как объективно и субъективно установленное состояние социальной жизни, основанное на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических требованиях, правах и обязанностях, свободе, ответственности всех субъектов права.⁶

¹ Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - С. 101.

² См.: Проблемы теории государства и права/ Под ред. С.С. Алексеева — М.:
Юридическая литература, 1987. - С. 194

³ Теория права и государства /Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М.: Новый юрист,
1997.-С. 209.

⁴ Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма -
ИНФРА, 2000. - С. 600.

⁵ См.: Теория права и государства /Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М.: Новый
юрист, 1997.-С. 209.

⁶См.: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В.
Малько. -М.: Юриста, 2000. - С. 563.

В административно-правовой литературе понятие «правопорядок» употребляется чаще всего как синоним общественного порядка (в узком смысле), под которым понимается система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства, общественной нравственности.¹ Таким образом, можно констатировать, что понятием «правопорядок» как научной категорией оперируют в теории государства и права, в административно-правовой литературе предпочитают писать об общественном порядке в широком и узком (полицейском) — по определению К.С. Вельского смысле. Такой подход к трактовке общественного порядка имеет давнюю историческую традицию, восходящую к науке о полиции и Деламару, автору широко известного «Трактата полиции», в котором он, используя такие понятия, как «благосостояние», «благополучие», «благоустройство», характеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государства, призванную охранять порядок в общественных местах.

В российских нормативно-правовых актах понятие «общественный порядок» впервые появился в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений в 1832г.³, затем это же понятие встречается в Положении о мерах по охранению государственного порядка 1881г. и в Указе Правительствующему Сенату от 12 июля 1889г.⁴

¹ См.: Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны общественного
порядка в современных условиях: Дисс. докт. юрид. наук. - М., 1996. - С. 16.

² Вельский КС. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995. -
С.76.

³ См.: Свод законов Российской империи. Т.14. - СПб, 1833.

⁴ См.: Полное собрание законов российской империи. Собрание 3-е. - Т.9! - №
6196.- СПб, 1891.

В 50-90-х гг. XX века категория общественного порядка исследуется в работах видных советских ученых административистов: В.В. Борисова, И.И. Веремеенко, М.И. Серегина, Л.Л. Попова.¹ КС. Вельский подчеркивает, что для всех этих теоретических работ об общественном порядке характерен узкий «милицейский» взгляд на проблему в целом , поскольку речь идет о порядке в общественных местах и работе соответствующих милицейских служб. Существует мнение, что попытки ввести узкое понимание общественного порядка, акцентуация важности обеспечить порядок в общественных местах, исходя из того же милицейского взгляда на проблему в целом, заметно обедняют административно-правовую науку и сужают ее возможности в части выработки конкретных рекомендаций по наведению правового порядка в стране, эффективному противодействию преступности и правонарушениям .

Теоретический и практический интерес представляет соотношение понятий «безопасность личности» и «правопорядок». Анализируя соотношение правопорядка и безопасности личности, необходимо учитывать все социальные связи и отношения, в которых они исследуются. Свойства этих категорий имеют много общего. Правовой порядок выступает как определенная устойчивая система взаимосвязанных и образующих целостное единство признаков и элементов, выражающих различные уровни упорядоченности общественных отношений. Безопасность - степень и качество защищенности социальной жизни от реальных и потенциальных угроз и негативных воздействий внешней среды. Таким образом,

¹ См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М.,
1965; Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые
средства его укрепления; Веремеенко И.И. Механизм административно-правового
регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1-2. - М., 1981; Борисов
В.В .Правовой порядок развития социализма. - Саратов, 1977; Колонтаевский Ф.Е.
Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях:
Дисс... докт. юрид. наук. -М., 1996.

² Вельский К.С. Указ. работа. С.89-90.

³ Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской
Федерации (теоретико-прикладные проблемы). - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право. -
2003.-С.24.

безопасность личности и правопорядок - это состояние правовой жизни государства при упорядоченной системе правовых отношений и свойств, которая создает систему внутренних и внешних условий экономического, политического, социального, экологического, юридического и иного характера для предотвращения угрозы человеку и гражданину.¹ Эти две категории выступают одинаковыми этапами реализации органами государственной власти и местного самоуправления для достижения единой цели - защиты прав и свобод человека и гражданина.

У категорий безопасности личности и правопорядка одинаковые функциональные правовые нагрузки, результатом которых является осуществление права и законности для охраны жизни, здоровья, чести и достоинства граждан; обеспечение общественного спокойствия; создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности.

Безопасность личности и правопорядок являются инструментами, которые позволяют влиять на общественные отношения для достижения поставленных задач. Обеспечивается безопасность личности в государстве -значит, существует должный правовой порядок. Нарушается правопорядок -следовательно, нарушаются отношения, связанные с безопасностью личности. Поэтому следует говорить, что они выступают как единое целое. Эта целостность позволяет исследовать внутренние и внешние связи с обществом, государством. В то же время уяснение связи безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности позволяет установить границы охраняемых общественных отношений, более четко определить пределы компетенции в смежных областях общественной жизни и их соотношение.

В основе безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности в государстве лежат общие принципы, к которым относятся: законность, стабильность и гарантированность, взаимная

¹ См.: Прудников А.С. Указ. работа. С. 43.

ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности, соблюдение баланса жизненно важных интересов человека, общества и государства.

На сходство безопасности личности, общественного порядка и

общественной безопасности указывает следующее: в любой совокупности

общественных отношений доминируют те, которые дают данной

совокупности качественную определенность. Поэтому сфера безопасности

личности, общественной безопасности может включать и связи, характерные

для общественного порядка, но последние являются в данной сфере

второстепенными, не определяющими ее сущность. В таких случаях

нарушения общественных отношений одновременно воздействуют и на

отношения общественного порядка. Так, несоблюдение правил дорожного

движения имеет своим основным субъектом общественную безопасность,

поскольку ставит под непосредственную угрозу жизнь и здоровье людей при

пользовании источниками повышенной опасности. Но в данной ситуации

происходит и нарушение общественного спокойствия, нормального ритма

жизни, т.е. общественного порядка, хотя основными в нарушаемой сфере

являются все же отношения общественной безопасности.¹ Вот почему задачи

по охране общественного порядка, обеспечение безопасности личности и

общественной безопасности во многих случаях решают одни и те же

государственные органы. Так, органы внутренних дел наряду с надзором за

соблюдением правил дорожного движения осуществляют меры по охране

общественного порядка, предупреждению и пресечению преступлений и

административных правонарушений. Их обязанности в данной области

чрезвычайно многообразны и относятся к различным по своему характеру,

социальному назначению и правовому регулированию направлениям

деятельности. В связи с этим в работе органов внутренних дел выделяют

административную, оперативно-розыскную деятельность, предварительное

¹ Прудников А.С. Указ. работа. - С.44.

следствие, дознание, причем каждый из этих элементов имеет особую правовую характеристику.

Во-первых, в ходе осуществления административной деятельности сотрудники органов внутренних дел выступают в полной мере как носители прав и обязанностей, установленных и обеспечиваемых административно-правовыми нормами.

Во-вторых, органы внутренних дел осуществляют ряд функций следствия, дознания, возбуждают уголовные дела, производят неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и т.д., руководствуясь нормами уголовно-процессуального закона.

В-третьих, органы внутренних дел выявляют, предупреждают,
пресекают и раскрывают преступления, выявляют и устанавливают лиц, их
подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществляют розыск
лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда; добывают
информацию о событиях и действиях, создающих угрозу государственной,
военной, экономической или экологической безопасности. Это направление
регулируется Федеральным законом от 12 августа 1995г. «Об оперативно-
розыскной деятельности»¹, ведомственными нормативными актами-
приказами и инструкциями. Все вышеперечисленные направления
^; деятельности органов внутренних дел различаются между собой характером

решаемых задач, спецификой правового регулирования, формами и методами осуществления. Эти направления деятельности органов внутренних дел необходимо рассматривать как взаимосвязанные и дополняющие друг друга, имеющие общую цель, которая заключается в охране прав и свобод человека и гражданина. Правовое регулирование отношений общественного порядка осуществляется главным образом нормами уголовного и административного права, в то время как значительная часть отношений общественной

¹ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 33. Ст. -3349.

безопасности непосредственно регулируется нормами трудового и гражданского права. Безопасность личности регулируется всеми указанными отраслями права.

§3.3аконодательное обеспечение права граждан на безопасность.

Важнейшими приоритетами административно-правового обеспечения положения граждан в сфере публичной администрации являются развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности российских граждан.

За десятилетие, минувшее с момента принятия Конституции Российской Федерации, в этом отношении сделано немало. В частности, на федеральном уровне приняты законы об общественных объединениях, об информации, информатизации и защите информации, об основах государственной службы, об альтернативной государственной службе и ряд других законодательных актов, которые существенно обогатили права граждан в сфере управления и их гарантии. Но до настоящего времени отсутствует надлежащее административно-правовое сопровождение образовательных, культурных, социально-экономических прав граждан. Восполнение этого пробела административного законодательства позволит не только привести его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, но и будет способствовать развитию административно-правового статуса граждан. Являясь неотъемлемой частью личных прав человека, право на безопасность несет в себе и отпечаток признания, закрепления и защиты всего комплекса прав и свобод человека. С этой точки зрения возможен анализ положения личности в конституционных нормах, устанавливающих право на безопасность.

Конституционные нормы, устанавливающие право на безопасность. В Конституции Российской Федерации термин «безопасность» встречается всего 12 раз, а именно, в ст.ст. 13, 37, 55, 56, 71, 72, 74, 82, 83, 98, 114. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность общественных

объединений, цели или действия которых направлены на насильственное

изменение основ конституционного строя и нарушение целостности

Российской Федерации, подрыв . безопасности государства, создание

вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой,

национальной и религиозной розни. Часть 3 ст. 37 устанавливает право

каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и

гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации

и не ниже установленного федеральным законом минимального размера

оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Согласно ч.З ст. 55

права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены

федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях

защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и

законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и

безопасности государства. Согласно чЛ ст. 56 в условиях чрезвычайного

положения для обеспечения безопасности граждан и защиты

конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным

законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с

указанием пределов и срока их действия. В прерогативу федеральных

органов власти входят оборона и безопасность; оборонное производство;

определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной

техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ,

наркотических средств и порядок их использования (п: «м» ст.71). К

совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся,

соответственно, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав

национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка,

общественной безопасности; режим пограничных зон (п. «б» ст. 72) и

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение

экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст.72). Согласно ч.2 ст. 74

ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с

федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Часть 1 ст. 82 содержит термин «безопасность» в составе текста присяги Президента Российской Федерации.: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу». Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (п. «ж» ст. 83). Согласно чЛ ст. 98 члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий и не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Пункт «д» ст. 114, определяя компетенцию Правительства Российской Федерации, устанавливает, что оно осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.

Систематизируя содержание перечисленных положений Основного закона России, можно выделить четыре типа контекстов (или четыре способа) употребления термина «безопасность».

Во-первых, это контексты, в которых выражено понимание безопасности как одной из высших конституционно значимых ценностей. Это чЛ ст. 82, согласно которой Президент России, вступая в должность, клянется народу, в частности, защищать безопасность, а также с.5 ст. 13, запрещающая создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности.

87 '

Во-вторых, это контексты, в которых подчеркивается приоритетное положение безопасности, как одной из высших конституционно значимых ценностей, по отношению к правам человека и гражданина, что обусловливает возможность и необходимость ограничения других конституционных прав в определенных случаях, когда этого требует защита этих ценностей, в том числе безопасности. Согласно ч.З ст.55 безопасность выступает в качестве одной из таких ценностей, защита которых может служить единственным основанием для введения каких бы то ни было ограничений прав и свобод человека, и определяет меру вводимых ограничений. Статьи 56 (ч.1), ст. 74 (ч.2) и ст. 98 (ч.1) Конституции Российской Федерации устанавливают допустимость определенных ограничений прав и свобод, вводимых для обеспечения безопасности и оговаривают пределы и условия введения таких ограничений. Общее условие, устанавливаемое всеми тремя упомянутыми статьями, состоит в том, что указанные ограничения могут вводиться лишь на основании и в соответствии с федеральным законом. При этом общем условии, согласно чЛ ст. 56 могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия в условиях чрезвычайного положения; согласно ч.2 ст. 74 могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг; ч.1 ст. 98 допускает ограничения депутатской неприкосновенности.

В-третьих, это контексты, в которых безопасность выступает как охраняемая ценность, гарантом которой является государство. В этих статьях указаны субъекты, в компетенцию которых входит обеспечение безопасности, а именно: Российская Федерация (п. «м» ст. 71) совместно с субъектами федерации (п.п. «б» и «д» ст. 72); Президент Российской федерации (п. «ж» ст. 83), Правительство Российской Федерации (п. «д» ст. 114).

Наконец, четвертый тип контекста, включающего термин «безопасность» представляет ч.З ст. 37, которая устанавливает право каждого

на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности. Это единственная статья Конституции Российской Федерации, которая напрямую связывает понятие безопасности с системой прав человека. При этом, как видим, безопасность выступает не как непосредственный объект права, а как критерий, эталон, которому должен соответствовать объект права (в данном случае, труд). В этой норме фактически речь идет о конституционном обеспечении права всех работников на охрану труда. Эта норма конкретизирована в Трудовом кодексе Российской Федерации и в ранее принятом Федеральном законе от 17 июля 1999г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации»¹. В них определены основные направления государственной политики в.области охраны труда, среди которых первое место отводится обеспечению приоритета сохранения жизни и здоровья работников. В настоящее время наблюдается напряженная обстановка в сфере трудовых правоотношений. Речь идет о существенном увеличении коллективных и индивидуальных споров, переработке рабочего времени, задержках выплаты заработной платы. Как результат такого состояния наблюдается рост производственного травматизма, профессиональных заболеваний, несчастных случаев, аварий, катастроф на работе и производстве. Работодатели в ряде случаев не принимают должных мер по созданию и обеспечению безопасных условий труда. Финансовая нестабильность предприятий вынуждает сокращать расходы на мероприятия по охране труда и обеспечение его безопасности. Это реальные угрозы в сфере труда и капитала, а следовательно, той правовой сфере, которая регулирует производственную безопасность и охрану труда наемного работника.

Заметим, что Положения ч. 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации базируются на многочисленных международно-правовых нормах, однако далеко не во всех из них установлено требование безопасности труда. Например, в ч. 1 ст. 23 Всеобщей Декларации прав человека говорится лишь

¹ См.: Российская газета. -1999. - 23 июля. - № 143.

о «справедливых и благоприятных условиях труда», но не о безопасности труда. Впервые право на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, закреплено в ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах¹. Таким образом, включение требования соответствия эталону безопасности в формулировку права на труд следует расценить как несомненное повышение уровня защищенности данного социального права.

В свете сегодняшних реалий представляется целесообразным рассмотреть вопрос о включении этого эталона и в формулировки других социальных прав, таких, как право на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции Российской Федерации), право на образование. Общим для этих прав в современных условиях является то, что для их реализации гражданину приходится вступать в определенные правоотношения с другими субъектами (юридическими и физическими лицами, государством в лице его органов или учреждений, муниципальными органами и т.д.), причем в этих правоотношениях он выступает как более слабая сторона, нуждающаяся в дополнительной правовой защите со стороны государства. «Слабость» гражданина в данном случае выражается в том, что, во-первых, оказание соответствующей помощи ему в реализации его социальных прав требует определенной профессиональной квалификации (медицинской, педагогической, инженерной и т.д.), каковой гражданин не имеет, и, следовательно, не может самостоятельно проконтролировать качество выполняемой специалистом работы, результат которой, как правило, характеризуется определенной степенью риска. Вверяя свою судьбу врачам, доверяя педагогам воспитание и образование своего ребенка, приобретая в собственность или по договору жилищного найма на определенный срок

¹ Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-
i Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,

заключенных с иностранными государствами. - М., 1978. Вып. XXXII. - С. 36; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1976. - N 17(1831).

жилое помещение, гражданин рискует не меньше, а во многих случаях даже больше, чем, заключая трудовое соглашение с работодателем. Во-вторых, субъект, оказывающий гражданину помощь в реализации его социальных прав (работодатель, собственник жилых помещений, владелец медицинского или образовательного учреждения), является собственником (владельцем) необходимых для этого имущественных и неимущественных прав, которым гражданин, как правило, не располагает, в силу чего он, собственно, и вынужден обращаться к этим субъектам за помощью в реализации своих социальных прав.

Рассмотрим более подробно конституционные нормы, закрепляющие указанные социальные права..

Согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища (чЛ); органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч.2); малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч.З). Потребность в жилище относится к числу основных жизненных потребностей человека, требующих первоочередного удовлетворения, наряду с потребностями в пище, одежде и др. Это обстоятельство нашло отражение в ряде документов международного права (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и др.).

Необходимо отметить, что сформулированное в ныне действующей Конституции России право на жилище представляет собой достаточно сложную правовую конструкцию, причем она впервые в таком виде закреплена на конституционном уровне. В конституции РСФСР от 10 июля 1918 года не упоминалось понятие «жилище»; Конституция СССР 1936 г.

содержала лишь одну статью, связанную с жилищными правами граждан. Это была ст. 128, закреплявшая неприкосновенность жилища граждан и тайну переписки. Конституция СССР 1977 г. в статье 44 не только провозглашала право граждан СССР на жилище, но и впервые указала реализуемые государством способы его осуществления, такие, как: развитие и охрана государственного и общественного жилищного фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливое распределение под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокая плата за квартиру и коммунальные услуги. Формулировки этой статьи были воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 года (ст. 58) и в ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР¹, который действует вплоть до настоящего времени. Эти формулировки в целом отражали реальные правоотношения в жилищной сфере и содержали максимально возможные гарантии реализации права граждан на жилище в условиях, когда государство было основным собственником жилищного фонда и принимало на себя расходы по обеспечению нуждающихся в жилье граждан жилыми помещениями и по поддержанию невысокой платы по договору найма за квартиру и коммунальные услуги.

Ст. 58 Конституции России в редакции Закона Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России» от 9 декабря 1992 г. № 4061-1² получила новое содержание. Согласно части 1 этой статьи граждане Российской Федерации имеют право на жилище; это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах

¹ См.: Ведомости РСФСР.-1983. - № 26. - Ст. 883.

² Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 «Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России» (принят
седьмым Съездом народных депутатов РФ. В настоящее время утратил силу) // ВС РФ.
1993. 14 января. - N 2. - Ст. 55.

нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилья без ограничения площади. Согласно части 2 этой же статьи гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья. Данные формулировки были дословно включены в ст. 2 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»¹.

Формулировка права на жилище ныне действующей Конституции Российской Федерации отличается принципиальной новизной. Во-первых, в отличие от предыдущих конституций нашего государства, ныне действующий Основной Закон Российской Федерации не обусловливает право на жилище ни гражданством лица, ни какой-либо иной формой принадлежности его к российскому государству (ч.1 ст.40 Конституции Российской Федерации). Как разъясняется в научном комментарии к Конституции, «никто не может быть произвольно лишен жилища ни органами власти и управления; ни судебно-прокурорскими органами; ни хозяйствующими субъектами; ни должностными лицами и работниками предприятий, учреждений и организаций; ни арендатором или нанимателем; ни собственником жилого дома или квартиры; ни членом жилищностроительного (жилищного) кооператива и совместно с ним проживающими лицами; ни иными гражданами» . Таким образом, запрет на произвольное лишение жилища, действующий по отношению ко всякому лицу, является

¹ Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах
федеральной жилищной политики» (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г.,
10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г., 24 декабря 2002 г.) //Российская газета. - 1993. 23
января. -№15.

² Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв. ред.
Л.А. Окуньков. - М.: Изд.-во БЕК, 1996. - С. 177.

самым универсальным по своей субъектной характеристике выражением права на жилище.

Право на жилище осуществляется также путем самостоятельного строительства жилья. В этом случае государство поощряет жилищное строительство всеми людьми, независимо от гражданства (ч.2 ст.40 Конституции). Таким образом, Конституция Российской Федерации не налагает никаких ограничений на круг субъектов как и на круг лиц, пользующихся плодами жилищного строительства. Иными словами, Конституция гарантирует каждому человеку, независимо от его гражданской принадлежности и наличия у него гражданства, возможность как пассивного осуществления права на жилище (права сохранять свое жилище, не быть лишенным его), так и активного осуществления этого права путем приобретения или самостоятельного строительства жилья.

Часть 3 ст. 40 Конституции России, согласно которой малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами, содержит конкретный путь реализации права на жилище гражданами Российской Федерации.

Таким образом, право на жилище, сформулированное в ст. 40 Конституции Российской Федерации, включает в себя такие содержательные компоненты, как: 1) защита от произвольного лишения жилища, которой наделяются все люди, независимо от их гражданской принадлежности (чЛ ст. 40 Конституции РФ); 2) реальная возможность приобретать жилье в Российской Федерации в собственность, которая обеспечивается государством и органами местной власти всем людям, независимо от их гражданства (ч.2 ст. 40 Конституции РФ); 3) возможность бесплатного или за доступную плату получения жилья в пользование из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами - только для определенных категорий

граждан России, определяемых законом (в частности, малоимущих). В свете

сказанного, мы присоединяемся к критике А.А.Титовым встречающегося в

литературе одностороннего подхода к определению понятия «права на

жилище», когда под этим правом подразумевается лишь «возможность

граждан получить жилье от государства или с его помощью и,

соответственно, обязанность государства (соответствующих органов и

организаций) обеспечить нуждающихся в жилье граждан благоустроенными

жилыми помещениями»¹. Данное право, как и упомянутые выше право на

охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование, право на

труд, как уже говорилось, относится к социальным, или так называемым

«позитивным» правам. Отличие этих прав от «негативных» прав состоит в

том, что вторые освобождают путь для гражданской и экономической

инициативы субъектов, исходя из формального равенства возможностей;

первые же направлены скорее на «выравнивание» фактических

возможностей посредством предоставления дополнительной поддержки и

защиты социально «слабым», «незащищенным» субъектам. Если в сферах

медицинского обслуживания и образования «слабость» гражданина связана

главным образом с отсутствием у него необходимой профессиональной

квалификации, то в жилищной (как и трудовой) сфере граждане выступают в

качество «слабой» стороны постольку, поскольку они, испытывая

естественную потребность в жилище, не могут по тем или иным причинам в

полной мере реализовать ее на началах частной собственности. Таким

образом, запрет произвольного лишения жилища, выраженный в ч.1 ст. 40

Конституции Российской Федерации, распространяется и на собственника

этого жилища. Нормы современных гражданских кодексов ряда зарубежных

стран и гл. 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященной

жилищному найму (ст.ст.671 - 688), также свидетельствуют о проявлении

«все той же тенденции преимущественной защиты интересов более слабого

¹ Титов А.А. Правовые проблемы удовлетворения жилищной потребности граждан в условиях рыночной экономики: Дисс.... канд. юридич. наук. -М., 2000. - С. 38.

контрагента - нанимателя жилого помещения»¹. Эту же тенденцию имел в виду и Г.Ф.Шершеневич, когда писал, что «с договором найма соединяются и неимущественные интересы, которые не могут быть ограждены гражданским правом, так как не подлежат оценке. Таков интерес нанимателя, которому среди зимы предлагают оставить квартиру и искать себе новую»².

В целом конституционное право на жилище предполагает различные формы и пути реализации для разных категорий граждан. На современном этапе в число составных элементов права на жилище включаются такие требования, как обеспечение здоровой среды обитания и жилой среды, достойной цивилизованного человека. В целом в 90-е гг. XX в. в отечественной юридической науке утвердился взгляд на право на жилище как на гарантированную законом возможность приобретения гражданином жилища по тем или иным основаниям или стабильного пользования им в условиях свободы выбора места жительства и цивилизованной среды обитания при обеспечении государством гарантий неприкосновенности жилища и недопущения произвольного его лишения³. На наш взгляд, необходимо дополнить этот перечень гарантий гарантией безопасности жилища. Предлагаемое дополнение представляется особенно актуальным в свете бурного развития жилищного строительства частными фирмами и коммерциализацией жилищно-коммунального хозяйства. Включение в ст. 40 Конституции Российской Федерации гарантии безопасности жилища означало бы закрепленный на конституционном уровне запрет на использование при строительстве жилых зданий и помещений, а также их эксплуатации вредных для жизни и здоровья человека материалов, рискованных инженерных решений и методов, усилило бы значимость государственного контроля за безопасностью правоотношений в жилищной сфере.

¹ Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о
передаче имущества. - М.: Статут, 2000. - С. 667.

² Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., 1912. - С. 59.

³ Пчелинцева Л.М., Пчелинцев СВ. Жилищные права и льготы граждан в России.
2-ое изд. - М.: Норма, 2002. - С. 12.

С учетом сказанного предлагаем внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 40 Конституции РФ, изложив ее в следующей редакции (курсивом выделены предлагаемые изменения и дополнения):

«1. Каждый имеет право на жилище, отвечающее требованиям безопасности. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления
поощряют жилищное строительство и осуществляют контроль за
качеством строительства и эксплуатации жилых зданий и помещений,
создавая условия для осуществления права на жилище.

3.       Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в
жилище,   оно   предоставляется   бесплатно   или   за доступную   плату   из
государственных,    муниципальных    и    других    жилищных    фондов    в
соответствии с установленными законом нормами.

Анализ ст. 41 Конституции Российской Федерации показывает, что ее конструкция во многом близка конструкции ст. 40, закрепляющей право на жилище. Согласно ч. 1 ст. 41 каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Таким образом, субъектами права на охрану здоровья и медицинскую помощь являются все люди, независимо от их гражданства*. Граждане России имеют право на получение бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Права отдельных групп населения гарантируются действующим

* В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, которые были приняты до принятия действующей Конституции Российской Федерации, некоторые положения противоречат ей. В частности, в отличие от Конституции Российской Федерации, предоставляющей равные права и свободы, находящимся на территории Федерации, в ст. 18 Основ дифференцируется право на охрану здоровья граждан Российской Федерации, лицам без гражданства, иностранным гражданам и беженцам. (См. об этом: Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003.- С. 50.) Следовательно, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

законодательством. В Основах законодательства об охране здоровья граждан¹ гарантии в области охраны здоровья установлены: семье (ст. 22); беременным женщинам и матерям (ст. 23); несовершеннолетним (ст. 24); военнослужащим, гражданам, подлежащим призыву на военную службу и поступающим на военную службу по контракту (ст. 25); гражданам пожилого возраста (ст. 26); инвалидам (ст. 27); гражданам при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах (ст. 28) и др. При обращении за медицинской помощью и ее получении граждане имеют право на: уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала; выбор врача, выбор лечебно-профилактического учреждения в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования, добровольное согласие на медицинское вмешательство или отказ от него; обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; проведение консилиума и консультаций других специалистов; облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, доступными способами и средствами; возмещение ущерба в случае причинения вреда здоровья при оказании медицинской помощи. Кроме того, гражданин как субъект информационных и административных правоотношений имеет право на получение информации о своих правах и обязанностях и состоянии своего здоровья, а также на выбор лиц, которым в интересах пациента может быть передана информация о состоянии его здоровья; сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью, о состоянии здоровья, диагнозе и иных сведений, полученных при обследовании и лечении.

В случае нарушения прав пациента он может обращаться с жалобой непосредственно к руководителю или иному должностному лицу лечебно-

¹ Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля 2003 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. - 19 августа. - N 33. - Ст. 1318.

98 .

профилактического учреждения, в котором ему оказывается медицинская помощь, в соответствующие профессиональные медицинские ассоциации и лицензионные комиссии либо в суд. ,

Как видим, ни в конституционной норме, ни в норме основного законодательного акта, регулирующего правоотношения в сфере здравоохранения, не фигурирует право граждан, обращающихся за врачебной помощью, на получение помощи, соответствующей требованиям безопасности, то есть право на то, чтобы такая помощь была оказана с наименьшим риском для жизни и здоровья человека.

Часть 2 статьи 41 носит несколько декларативный характер. Она
гласит, что в Российской Федерации финансируются федеральные
программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по
развитию государственной, муниципальной, частной систем
здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению
здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому
и санитарно-эпидемиологическому благополучию. При этом, однако, не
устанавливается, кто является субъектами перечисленных действий, в
отличие от ч.2 ст. 40, которая определенно называет органы государственной
власти и органы местного самоуправления в качестве субъектов,
поощряющих жилищное строительство и создающих условия для
осуществления права на жилище. _г

Часть 3 статьи 41 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Этот принцип корреспондирует праву граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья и оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии, нормах питания, работах и услугах, соответствующих санитарным правилам и т.д.

Порядок предоставления этой информации регламентируется Приказом Минздрава СССР от 2 декабря 1999г. Федеральное законодательство конкретизирует случаи наступления ответственности за такие правонарушения. Согласно ст. 24 Федерального закона от 20 февраля 1995г. «Об информации, информатизации и защите информации» отказ в доступе открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Виновные в этом правонарушении должностные лица несут уголовную, гражданскую и административную ответственность.. За экологическое правонарушение КоАП Российской Федерации (ст.8.5) предусматривает наложение административного штрафа на граждан (от 5 до 10 МРОТ), на должностных лиц (от 10 до 20 МРОТ), на юридических лиц (от 100 до 200 МРОТ).

Анализируя явные опасности юридического характера подобного типа, А.А. Тер-Акопов приводит пример безответственности медицинских работников, по вине которых наступает смерть и инвалидность больных, называя ее корпоративной безответственностью.¹ Обращения в этих случаях за компенсацией, как правило, заканчиваются ничем из-за того, что медицинские учреждения, к которым юристы обращаются за заключениями о фактически допущенной врачебной ошибке, как правило, не дают их, покрывая оплошность, а иногда и умысел своих работников.² А те иски, которые весьма редко рассматриваются судами, удовлетворяются в смехотворных размерах. Так, по одному делу суд взыскал с двух медицинских учреждений, по вине которых, наступила смерть пациента, 3 тыс. рублей. Такова цена жизни человека в современной России.³ Эти и многие другие опасные явления, затрагивающие основы права и

¹ Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (основы концепции) //Государство и право. - 2001. - С. 15.

j ² См., например, статью А. Фокова «Зачем нам лукавый суд?» //Российская газета.

-2000.-23 мая.

³ У врачебной ошибки нет цены // Российская газета. -2000. - 19 мая.

100

юридической безопасности граждан, наблюдаются в условиях отсутствия единой идеологии, которая могла бы противостоять подобным опасностям.

Норма ст. 41 Конституции. Российской Федерации, безусловно, направлена на обеспечение безопасности жизни и здоровья людей. Однако здесь речь идет о безопасности вообще, а не безопасности в сфере медицинского обслуживания. Поэтому данная норма в составе ст. 41 представляется излишней, она должна быть включена в другую статью, о чем будет сказано ниже.

Согласно чЛ ст. 43 каждый имеет право на образование. Часть 2 статьи 43 гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Часть 3 ст. 43 закрепляет право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Часть 4 статьи 43 закрепляет обязательность основного общего образования и обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечивать получение детьми основного общего образования. Согласно ч. 5 ст. 43 Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Кроме того, в ст.26 Конституции Российской Федерации гарантируется право на свободный выбор языка воспитания, обучения и творчества, которое входит в число личных (индивидуально-человеческих) прав и свобод, т.е. прав и свобод, признающих и защищающих человека как свободную и независимую личность.

Как видим, право на образование, подобно праву на труд, праву на жилище и праву на охрану здоровья и медицинскую помощь, имеет комплексное содержание и соответствующую сложную структуру. Так же, как и выше рассмотренные права, это право претерпело значительное развитие на протяжении истории отечественного конституционного права.

101

Обширная библиография по этому вопросу избавляет нас от необходимости рассмотрения и комментирования общих проблем реализации права на образование в советских конституциях. Поэтому подчеркнем лишь один, важный, на наш взгляд, момент. Право на образование советских граждан не только декларировалось Конституцией и другими законодательными актами, оно обеспечивалось системой всеобщего, профессионально-технического, средне-специального и высшего образования, вечерней и заочной формами, бесплатностью всех видов обучения, системой государственных стипендий, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономного обучения трудящихся.

Принятию действующей Конституции Российской Федерации предшествовало принятие Верховным Советом РСФСР 22 декабря 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая по своему содержанию в основном соответствовала Всеобщей Декларации прав и свобод человека¹ Согласно ч.1 ст.26 Декларации, каждый человек имеет право на образование; образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования; начальное образование должно быть обязательным; техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Часть 2 статьи 26 Всеобщей Декларации прав человека устанавливает принципиальные требования к содержанию образования, которое должно быть направлено на развитие человеческой личности и уважение прав и основных свобод человека, на воспитание в личности взаимопонимания, терпимости и дружбы между всеми народами, расовыми и религиозными группами. Важное значение имеет и третья часть указанной статьи Всеобщей

¹ Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной
Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.) //Библиотечка Российской газеты совместно с
^! библиотечкой журнала «Социальная защита». - 1995. - №11. - С.10; Российская газета, -

1998. - 10 декабря; Библиотечка Российская газеты. -1999. - Вып. - №22-23.

102

декларации прав человека, согласно которой родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей. Указанные положения получили свое международно-правовое закрепление в ряде документов, в частности, в ст.2 Протокола №1 к Парижской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952г.¹, ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.², Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г. ³ и др. Положения, закрепленные в ст. 43 Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе Российской Федерации от 10 июля 1992г. (в редакции от 13 января 1996г). «Об образовании»⁴, в полной мере отвечают международным стандартам в сфере образования.

В ч.1 ст. 43 Конституции Российской Федерации содержится существенное отличие от предыдущих конституций, предоставлявших право на образование только гражданам СССР. В соответствии с принципами, выраженными международно-правовых документах, в действующей Конституции России совершен поворот к признанию основных личных прав и свобод, включая социальные права, в том числе право на образование, за каждым человеком, законно находящимся на территории России. В действующем Основном Законе сформулированы гарантии реализации права на образование путем указания конкретных форм образования, которые гарантированы каждому соответствующими обязанностями других

¹ Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20
марта 1952 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 20. - Ст.
2143; Бюллетень международных договоров. — 1998. - N 7; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2001.- N 2. - Ст. 163; Бюллетень международных договоров,
2001.-N3.

² Международный Пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19
декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных с иностранными государствами. - М, 1978. Вып. XXXII. С. 44; Вестник
Верховного Совета СССР. - 1976. - N 17(1831). - Ст. 291; Библиотечка Российской газеты.
-1999. -Вып. №22-23.

³ СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и
материалы. - М., 1989. - С. 241.

⁴ См.: Российская газета. — 1996. - 23 января; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1996. - №. 3. - Ст. 150.

103

субъектов, а именно, государства и родителей или заменяющих их лиц (ч.2 и 3 ст.43).

Согласно ч.5 ст. 43 Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживаются различные формы образования и самообразования. Эта норма устанавливает принципы государственного регулирования содержания образовательных программ. В отличие от советского периода, современное российской государство, устанавливая единый федеральный государственный стандарт в виде набора минимальных обязательных требований к содержанию программы, в то же время допускает вариативность образовательных программ и существование различных форм образования. Данное положение находится в полном соответствии с принципами демократического государства. Однако с учетом современных реалий оно не всегда способно в достаточной степени обеспечивать должный уровень психологической безопасности учащихся и общества в целом. В качестве примера достаточно вспомнить широко внедряемые в систему школьного образования программы и курсы так называемого «полового просвещения», которые представляют угрозу не только духовно-нравственной безопасности учащихся, но и демографической безопасности общества, безопасности жизни и здоровья людей.

Действующий Закон об образовании не содержит норм, исключающих подобные явления в сфере образования. В законе (ст.2) закреплены следующие принципы государственной политики в области образования: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях

104

многонационального государства; 3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.

Этот перечень закрепляет международно-правовые стандарты по вопросам обеспечения прав и интересов детей в вопросах образования и воспитания, хотя в этом направлении предстоит еще большая работа.

Проблемы правового регулирования воспитания и обучения детей, как фактор духовно-нравственной безопасности личности, в нашей стране приобретают особую актуальность.

Правовой основой воспитания и образования детей помимо вышеназванных законодательных актов являются соответственно нормы Семейного кодекса Российской Федерации. В п.1 ст.63 Кодекса закреплено положение, что родители не только имеют право, но и обязаны воспитывать своих детей, заботиться об их здоровьи, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. В этой связи вполне обоснованно установление Семейным кодексом ответственности родителей за воспитание и развитие ребенка, что соответствует требованиям ст. 18 и 27 Конвенции ООН о правах ребенка 1989г. В частности, за ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию детей родители могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 5.35 КоАП Российской Федерации), гражданско-правовой (ст. 1073-1075 ПС Российской Федерации), уголовной (ст. 156 УК Российской Федерации).

Государство гарантирует гражданам право на образование, общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Конкретные виды помощи в реализации

105

личности ребенка в интересах общества обозначены в Основных направлениях государственной семейной политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996г. Достижение максимальной эффективности принимаемых в рамках государственной политики мер по развитию детей важно, поскольку от общей направленности, конкретного содержания и методов образования и воспитания детей зависит формирование полноценной личности, как одного из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности государства.

Конституционные и административно-правовые гарантии права на безопасность.

Конституция Российской Федерации закрепляет определенные социально-политические права человека и гражданина: право на благоприятную окружающую среду, на свободный выбор профессии, безопасные условия труда и достойную оплату труда, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на судебную защиту и т.д. Реализация этих прав неразрывно связана с законодательным закреплением и использованием административно-правовых гарантий. К таким гарантиям относятся: предоставление со стороны государства материальной помощи, выплаты трудовых и профессиональных пенсий, пособий, создание инфраструктуры, приспособленной к жизнедеятельности инвалидов и иных незащищенных слоев населения; использование гражданами всех форм судебной и внесудебной форм защиты законных прав и интересов. Для этого необходима стройная и эффективно действующая система органов государственного управления, налаженный процесс применения административных процедур органами власти. Гарантирование прав граждан в социальной сфере начинается в рамках процесса нормотворчества. В каждом нормативном акте, затрагивающем права, свободы и интересы гражданина, должны содержаться гарантированные нормы, позволяющие ему реализовать свои права в полном объеме, а при необходимости - осуществить защиту нарушенного права в

106

суде. При этом должны создаваться условия и обеспечиваться равные возможности для каждого гражданина пользоваться закрепленными в законах правами, исполнять обязанности. Под гарантиями следует понимать условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию, двухстороннюю охрану прав и свобод всех и каждого.¹ Следует отметить, что провозглашенные в гл. 1 Конституции Российской Федерации права и свободы не только признаны наивысшей ценностью, а их соблюдение и защита - главной обязанностью государства, но за истекшие десять с небольшим лет, они получили дальнейшее развитие и конкретизацию. Это касается не только рассмотренных нами ранее норм (ст.ст. Конституции Российской Федерации 40, 41, 42, 43), которые были дополнены по аналогии со ст. 37 (право на труд) указанием на то, что гарантируемые способы реализации устанавливаемых этими статьями прав должны отвечать требованиям личной безопасности как обязательного элемента административно-правового статуса гражданина. К таким нормам можно отнести и п. 1 ст. 20, закрепляющий право на жизнь; п. 1 ст. 23, устанавливающий норму о неприкосновенности частной жизни; ст. 38, гарантирующую защиту материнства и детства и т.д.

Важное значение имеют нормы, предполагающие гарантии безопасности в конкретных сферах. Например, в ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом (ч. 1). В этом случае государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Кроме того, поощряется добровольно социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (п. 3 ст. 39).

¹ Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве //Советское государство и право. - 1983.- С. 24; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. - М., 1997. - С. 37.

107

В системе юридических гарантий права на безопасность можно выделить следующие группы конституционных норм:

1)   нормы,   содержащие   общие   гарантии.   Так,   согласно   ст.   45
Конституции России государственная защита прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации гарантируется (чЛ); каждый вправе
защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом
(ч.2); согласно ст. 61 Конституции гражданин Российской Федерации не
может быть выслан за пределы страны или выдан другому государству (ч.1);
Российская     Федерация    гарантирует    своим    гражданам    защиту    и
покровительство   за   ее   пределами   (ч.2);   согласно   ст.   63   Конституции
Российская Федерация предо.ставляет политическое убежище иностранным
гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными
нормами   международного   права   (ч.1);   в   Российской   Федерации   не
допускается     выдача    другим    государствам    лиц,    преследуемых    за
политические   убеждения,   а также   за   действия   (или   бездействие),   не
признаваемые   в   России   преступлением;   выдача   лиц,   обвиняемых   в
совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания
наказания в других государствах осуществляются на основе федерального
закона или международного договора Российской Федерации (ч.2);

2)                       нормы,    устанавливающие     обязанности,     необходимые    для
обеспечения безопасности. Так, ст. 57 Конституции Российской Федерации
устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и
сборы,   при   этом   устанавливается   норма,   согласно   которой   законы,
устанавливающие      новые      налоги      или      ухудшающие      положение
налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Согласно ст. 58 каждый
обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам. Ст. 59 устанавливает обязанность защиты Отечества
в качестве гражданского долга (чЛ);

3) нормы, гарантирующие обеспечение безопасности в сфере
взаимодействия граждан с государственными органами и должностными

108

лицами. Так, ст. 50 Конституции России запрещает повторное осуждение человека за одно и то же преступление (ч.1), использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона при осуществлении правосудия (ч.З) и устанавливает право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания. Согласно ст. 52 Конституции права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Ст. 53 закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

4) нормы, гарантирующие возможность восстановления нарушенных прав и свобод путем обжалования нарушающих их решений и действий (бездействия) в суд. Так, на основании ст. 46 Конституции каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч.1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ч.2); каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч.З ст. 46).

Рассмотрим подробно, как осуществляется право на обеспечение безопасности личности в обозначенных выше нормах. Статья 57 Конституции Российской Федерации закрепляет важный принцип, в соответствии с которым установить налог или сбор можно только законом. Данный принцип нашел отражение и в Налоговом кодексе Российской Федерации, наряду с признанием закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов всеобщности и равенства налогообложения. Правоприменительная практика показывает, что накопилось немало проблем

109

с применением норм ответственности за административные правонарушения в сфере налогов и сборов.

Во-первых, с сохранением в Налоговом кодексе Российской Федерации норм об административной ответственности налогоплательщиков достаточно актуальна проблема двойной ответственности физических лиц за одно и то же правонарушение. В частности, она возникает при реализации положений 15.6 КоАП РФ и ст. 129.1 НК РФ (непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля). Во-вторых, до сих пор отсутствует единообразный подход к тому, в каких случаях к административной ответственности, предусматриваемой ст.ст. 15.3-15.11 КоАП РФ, должен привлекаться руководитель, а ■ в каких - бухгалтер, являющиеся должностными лицами налогоплательщика - организации. Представляется, что нужно исходить из внутреннего распределения служебных обязанностей, установленного соответствующими инструкциями и приказами организации.

В третьих, определенные трудности связаны с установлением вины гражданина или должностного лица в совершении административного правонарушения. Как показывает анализ судебной практики, правоприменители не всегда учитывают, что факт правонарушения может существовать, а к административной ответственности никого привлечь нельзя. Такая ситуация возникает в случае передачи руководителем предприятия ведения бухгалтерского учета специализированной организации. Немало вопросов возникает и при применении процессуальных норм КоАП РФ в производстве по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, в частности, с исчислением срока давности привлечения к административной ответственности. Важное значение для защиты прав граждан имеет вопрос о правовых последствиях нарушения установленных в КоАП РФ срока составления протокола об административном правонарушении и срока рассмотрения дела. Этот вопрос в арбитражных судах и судах общей юрисдикции решается неоднозначно. Очевидно, что такая ситуация негативно сказывается на правах и законных

интересах граждан, так как создает неравный уровень гарантий прав различных субъектов ответственности.

При реализации норм, гарантирующих восстановление нарушенных прав путем обжалования, необходимо учитывать следующее. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Процедура судебной защиты права регулируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии со ст.1 данного закона каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Широко используются административно-правовые способы защиты прав и свобод граждан. Гарантии такой защиты закреплены в ст. 33 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные или коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Одной из форм обращений являются заявления и жалобы граждан, связанные с ущемлением их прав и свобод.

В деле защиты прав и свобод человека и гражданина видное место отводится Прокуратуре Российской Федерации, которая действует на основании Закона Российской Федерации от 17 января 1992г. № 2202-1.¹

В целях обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными

¹ См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. - Ст. 366.

Ill

министерствами и ведомствами, представительными законодательными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурор не только рассматривает и проверяет жалобы и обращения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, но и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

В соответствии с положением Международного пакта о гражданских и политических правах (1966г.) и Факультативного протокола к нему п. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации закрепляет: «Каждый вправе обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Данная норма устанавливает дополнительные международные гарантии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, т.е. каждого лица, находящегося под юрисдикцией Российской Федерации.

Защита прав и свобод человека и гражданина определяется предоставлением квалифицированной правовой помощи. В этой связи ст. 48 Конституции закрепляет: каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь предоставляется бесплатно. Адвокатура содействует охране прав и законных интересов граждан и организаций, осуществлению правосудия, соблюдению и укреплению законности, воспитанию граждан в духе точного и неуклонного исполнения законов. Государственная защита прав человека и гражданина не исключает и самостоятельных действий каждого по их защите всеми способами, не запрещающими законом (обращение в средства массовой информации, в профсоюзные органы и т.д.).

112

Ко второй группе норм, устанавливающих обязанности, необходимые для обеспечения безопасности, относится ст. 58 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». В Федеральном законе от 10 января 2002г. «об охране окружающей среды»¹ даются определения этих понятий и экологической безопасности. Ст. 1 Закона определяет экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» определяет основы государственной политики и правопорядка в области охраны окружающей сферы, а также обеспечения экологической безопасности. В качестве объектов охраны указаны земли, недры, почвы, поверхностные и подземные воды, животные организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство.

Негативными воздействиями на окружающую среду и человека признаются загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных и подземных водных объектов, недр и почв, превышающие предельно допустимые уровни шума, тепла, электромагнитных, ионизирующих излучений. Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации от 31 марта 1992г. устанавливал важнейшие положения в экологической сфере. К ведению федеральных органов власти относились: определение экологической федеральной политики и программы экологического развития; определение статуса, режима и защиты территориальных вод, воздушного пространства, экономические зоны и континентального шлейфа;

. ' См.: Российская газета. - 2002. - 12 января. - № 6; Собрание законодательства Российской Федерации 2002. - № 2. - Ст. 133.

113

принятие административно-процессуального законодательства. Совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов подлежат вопросы законодательства о недрах, об охране • окружающей среды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, земельного, водного и лесного законодательства.¹ Конституция Российской Федерации содержит основополагающие нормы в области природопользования и охраны окружающей среды (ст.ст. 9, 42, 58, 72). Экологическое законодательство сегодня насчитывает около 4 тысяч нормативных актов различной юридической силы. Особое место в эколого-правовой ответственности занимают меры административной ответственности, применяемые за административные нарушения • экологического законодательства. За нарушение экологических правил закон от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды » предусматривает наказание в виде штрафа и возмещение причиненного вреда. КоАП РФ содержит главу «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (ст.ст. 50-85). В ней установлена административная ответственность по всему параметру нарушений правил землепользования. Отдельные административные правонарушения указываются в Земельном кодексе, Водном кодексе, Лесном кодексе и многочисленных отраслевых законодательных актах.

Важная роль в обеспечении безопасности личности принадлежит Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации. От того, каково санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, какова естественная среда проживания человека, зависят его жизнь и здоровье. Право на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, влияющее на безопасность личности, занимает важное место в системе ее субъективных прав. В то же время, из-за наличия определенной специфики в квалификации этого права, его трудно однозначно отнести к

¹ См.: Российская Федерация: 21 век Юридическая безопасность страны и ее граждан в правовом государстве (по материалам научно-практической конференции) // Государство и право. - 2003. - № 10. - С. 94-101.

114

категории субъективных прав личности. Полагаем, что праву на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду свойственны черты личного права, поскольку его реализация неотделима от каждого конкретного индивида. Но в то же время этому праву присущи черты политической и социально-экономической категории, оно может рассматриваться также в качестве необходимого права всех лиц, проживающих на территории Российской Федерации. Обеспечивая свою безопасность, каждый гражданин имеет право пользоваться естественной окружающей средой обитания, качество которой пригодно для нормальной жизнедеятельности человека.

В необходимых случаях граждане могут прибегать к государственной и общественной защите нарушенного права на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду. Это правомочие российских граждан обеспечивается всей системой национального законодательства. Они в праве самостоятельно или через соответствующие объединения защищать свои интересы, требовать возмещения в административном или судебном порядке вреда, причиненного их здоровью или имуществу в результате загрязнения окружающей среды, сокрытия фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

Напомним, что в соответствии с предложенными нами выше поправками в ст. 41 Конституции России мы предлагали исключить часть третью, согласно которой сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Думается, что данная норма должна быть включена в ст. 42 Конституции, при этом сфера ее применения должна быть расширена. В качестве субъектов ответственности должны выступать не только должностные лица, но любые лица, располагающие информацией о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу безопасности. По своему содержанию эта норма больше соответствует ст. 42, устанавливающей право на благоприятную окружающую среду, чем ст. 41, закрепляющая право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При

115

этом представляется целесообразным обозначить объект угрозы более общим термином «безопасность людей» вместо «жизнь и здоровье людей», поскольку безопасность, включает в себя не только безопасность жизни и здоровья, но и другие аспекты безопасности людей, являясь более широким понятием.

С учетом сказанного предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 42 Конституции Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: 1. Каждый имеет право на безопасную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу нарушением в сфере безопасности. 2. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу безопасности, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом».

Таким образом, можно сделать вывод, что безопасность человека и гражданина в современных условиях обеспечивается гарантиями прав и свобод гражданина в обществе и государстве.

Конституция Российской Федерации, закрепившая основы конституционного строя, определяет особое место человека, его прав и свобод в системе общественных отношений, выдвигая защиту прав и интересов индивида в качестве важнейшего принципа, действующего в обществе и государств (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Поскольку именно государство является гарантом безопасности человека, понятно, что безопасность государства, включающая сохранение конституционного строя, является необходимым и главным условием обеспечения безопасности человека, без которого последняя просто немыслима. Попросту говоря, не может быть безопасности человека без безопасности государства.

Необходимо обратить внимание на некоторое внутреннее несоответствие, которое мы усматриваем в содержании ст. 2 Конституции России. В первом предложении этой статьи на первое место в качестве

116

высшей ценности поставлен сам человек, затем следуют его права и свободы, и это справедливо, ведь человек является субъектом прав и свобод. Но любые права и свободы превращаются в фикцию, если они оторваны от своего носителя — человека. Об этом не стоит забывать. В связи с этим возникает вопрос: почему в качестве обязанности государства указана защита прав и свобод человека, но не защита самого человека? Нам представляется, что прежде, чем защищать права и свободы, необходимо защитить того, кто является субъектом и носителем этих прав и свобод. В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующее дополнение в формулировку ст. 2 Конституции Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Защита человека, его жизненно важных интересов, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Необходимость предлагаемого дополнения обусловлена тем, что жизненно важные интересы человека не равнозначны правам человека, хотя в основе прав лежат интересы. В то же время интересы не превращаются автоматически в права. Необходимыми условиями возникновения права является правоспособность субъекта. Кроме того, реализация права, как правило, предполагает волю самого субъекта, его желание и готовность реализовать свое право, осознание им содержания права. Представляется, что ставить защиту жизненно важных интересов человека в зависимость от субъективных условий, государство, как гарант высших гуманитарных ценностей, среди которых на первом месте стоит сам человек, не вправе. В современных, постоянно усложняющихся в силу многих разнородных факторов условиях существования человеческой цивилизации осознание жизненно важных интересов человека в качестве прав может отставать от возникновения самих этих интересов. И государство обязано заботиться о человеке независимо от того, готов ли сам человек требовать реализации и защиты тех или иных своих интересов. В любом случае, если эти интересы

117

являются жизненно важными, они должны быть надежно защищены государством.

Таким образом, с учетом вышеизложенного по второй главе можно сделать следующие выводы и обобщения.

1. Задача адекватного современным социально-экономическим
потребностям обеспечения безопасности личности силами административно-
правовых норм в системе прав, свобод и законных интересов граждан
предполагает необходимость учета административно-правового статуса
граждан.

2.       Личная безопасность как элемент административно-правового
статуса гражданина определяется как урегулированное административно-
правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод и законных
интересов      личности      от      факторов      и      условии,      создаваемых
административными    правонарушениями,    вредоносными,     природными,
техногенными и социальными явлениями действительности.

3.             Обеспечение безопасности личности, общественной безопасности и
охрана    общественного    порядка    осуществляется    в    процессе    единой
деятельности     органов     государственной     власти,     органов     местного
самоуправления, и в первую очередь административно-надзорной.

4.             Безопасность личности, общественный порядок и общественная
безопасность   выступают как тесно   связанные   и   взаимообусловленные,
самостоятельные      субъекты      охраны,       отличающиеся       спецификой
рассматриваемых общественных отношений характером правонарушений и
различными средствами регулирования, но главным объектом их охраны
является человек, его жизнь, здоровье и неприкосновенность.

5.             Наблюдается серьезный разрыв с одной стороны, между задачей
адекватного      современным      социально-экономическим      потребностям
обеспечения силами административно-правовых норм права личности на
безопасность,   а   с   другой   -   недостаточным   уровнем   теоретического

119

ГЛАВА 3.

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА

БЕЗОПАСНОСТЬ В СВЕТЕ АКТУАЛЬНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ

ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

§1. Проблемы правового обеспечения общественной безопасности

Понятие общественной безопасности в настоящее время не имеет строгого законодательного или научного определения. Контекстуальный анализ законодательных актов, в которых используется это понятие, показывает, что под общественной безопасностью обычно понимается состояние защищенности общества от противоправных действий, представляющих угрозу не просто для отдельных членов общества, но для общества в целом, направленных против существующего общественного уклада, системы принятых в обществе норм и ценностей. М.В.Галкина определяет общественную безопасность как «состояние, при котором сохраняются общественное спокойствие, неприкосновенность личности, целостность собственности, т.е. нормально функционируют все общественные институты»¹, однако это определение представляется чересчур широким, так как в нем не конкретизирован тип угроз общественной безопасности. Нарушение общественного спокойствия, нормального функционирования общественных институтов и т.д. может произойти в силу действия факторов объективной природы, например, вследствие природного катаклизма. Понятие же общественной безопасности предполагает защищенность от угроз, имеющих субъектную природу, исходят от тех или иных лиц. Иными словами, угрозы общественной безопасности всегда носят субъектный характер и в ряде случаев отличаются целенаправленностью. Поэтому к ним применимы понятия противоправности, вины, наказания. Деяния, направленные против общественной безопасности, влекут административную или уголовную ответственность. В связи с этим следует

¹ Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях /Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ, 2002. - С. 211.

120

обратить внимание на необходимость законодательного уточнения понятия общественной безопасности. Как известно, признак общественной опасности является определяющим для уголовно наказуемого деяния (преступления): согласно ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания (чЛ). Если же деяние в силу малозначительности не представляет общественной опасности, то согласно ч. 2 ст. 14 УК РФ оно не является преступлением, хотя бы формально и содержало признаки какого-либо деяния, предусмотренного Уголовным кодексом.¹ В отличие от преступления, административное правонарушение не обладает признаком общественной опасности. Согласно п.1 ст.2Л КоАП РФ² административным правонарушением является противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов Федерации установлена административная ответственность.

Таким образом, все преступные деяния, а не только преступления против общественной безопасности, являются общественно опасными. С другой стороны, все административные правонарушения, в том числе посягающие на общественную безопасность, не являются общественно опасными. Причина этого кажущегося противоречия в том, что понятие общественной безопасности представляет собой сложное понятие, не являющееся простой противоположностью наличия опасности для общества. Это подтверждает правильность предложенного нами определения, согласно которому определяющие признаки общественной безопасности состоят в том, что:

- объектом защиты являются общественный уклад, системы принятых в обществе норм и ценностей;

¹ Уголовное право России: Учебник для вузов. В 2 т.- М., 1998. - Т.1. - С. 56.

² Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. N 195-ФЗ (действующая редакция) // Российская газета. 2001. - 31 декабря.
- N 256; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - (Ч. I). - N 1. - Ст. 1.

121

- угрозы общественной безопасности носят субъектный характер, представляя собой виновные действия (бездействия) тех или иных лиц.

Как преступления, так и административные правонарушения, всегда характеризуются той или иной формой вины в виде умысла или неосторожности. Заметим, что в новом Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации получил окончательное решение долгое время дискутировавшийся до этого в литературе вопрос о вине юридического лица. В соответствии с определением административного правонарушения (проступка) статьи 10 ранее действовавшего КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г. субъектом административного правонарушения и, соответственно, административной ответственности могло быть только физическое лицо. Между тем в последние годы в административном праве наметилась тенденция, заключавшаяся в распространении круга субъектов административной ответственности на юридические лица¹ Вопрос административной ответственности юридических лиц бурно дискутировался в научной литературе на рубеже 1990-х - 2000-х гг.². В ныне действующем КоАП Российской Федерации законодатель, включив в определение административного правонарушения признак вины и одновременно с этим распространив административную ответственность на юридических лиц, одновременно ввел и особое понятие вины для юридических лиц: согласно ч.З ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых

¹ См., например: ст.66 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая
1998 г. N 73-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г.)// Российская
газета. - 1998. 14 мая; Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. - №19. -
Ст. 2069; ст. 125 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28
апреля 1993 г.). В настоящее время не действует // Вестник Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№22.-Ст. 768.

² См. об этом: Ежов Ю.А. Налоговое право. - М: Издательско-книготорговый центр
«Маркетинг», 2001. - С. 120; Никифоров А.С. Юридическое лицо как субъект
преступления // Государство и право.- 2000. - №8. - С. 19 -20; Овчарова Е.В.
Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц
(к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) //
Государство и право. 1998. - №7. - С.11 - 18 и др.

122

КоАП РФ или законами субъекта Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Таким образом, для юридического лица административная ответственность может наступить только в том случае, если это прямо предусмотрено в конкретном составе КоАП РФ. Глава 20 КоАП РФ, посвященная административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность, устанавливает административную ответственность для юридических лиц за ряд правонарушений, таких, как: нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему (ст. 20.8), нарушение правил сертификации оружия и патронов к нему (ст. 20.14), продажа механических распылителей, аэрозольных и других устройств, снаряженных слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устройствами либо искровыми разрядниками, без соответствующей лицензии (20.15).

Субъектом уголовной ответственности могут быть только физические лица. Уголовная ответственность за преступления против общественной безопасности предусмотрена нормами гл. 24 УК РФ (ст.ст.205 — 227). Все эти преступления являются умышленными. Часть из них характеризуется прямым умыслом. Это такие преступления, как терроризм (ст. 205 УК РФ), захват заложника (ст.206 УК РФ), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ), организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ), бандитизм (ст. 209 УК РФ) и др. Другая часть преступлений против общественной безопасности представляют собой преступления с двумя формами вины. Так, субъективная сторона преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 220 УК РФ (Незаконное обращение с радиоактивными материалами) характеризуется двойной формой вины: лицо осуществляет незаконное обращение с радиоактивными материалами с прямым умыслом, к наступившим же в результате этого

123

последствиям (смерти человека или иным тяжким последствиям) оно относится неосторожно (легкомысленно или небрежно). Согласно ст. 27 УК РФ в целом такое преступление является умышленным.

Очень часто понятие общественной безопасности связывается с обязательным наступлением тяжких последствий преступления, выражающимся в причинении вреда жизни и здоровью людей или крупном размере материального ущерба. Однако такое понимание общественной безопасности противоречит не только предложенному нами определению, но и содержанию действующих норм закона, позициям ряда авторитетных ученых — специалистов в области теории уголовного права, а также решениям высших судебных органов. Так, согласно п.7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 1997 г. N I¹ создание банды предполагает совершение любых действий, результатом которых стало образование организованной устойчивой вооруженной группы в целях нападения на граждан либо организации. Они могут выражаться в сговоре, при поиске соучастников, финансировании, приобретении оружия и т.п. Согласно абз. 2 п.7 указанного постановления создание вооруженной банды является оконченным составом преступления независимо от того, были ли совершены планировавшиеся ею преступления. А.С.Никифоров в комментарии к УК РФ² подчеркивает, что, в отличие от ранее действовавшего УК РСФСР 1965 г., в ст. 209 УК РФ 1996 г. «создание банды или руководство ею предусмотрены как самостоятельный состав преступления (ч. 1) и отделены от участия в банде или в совершаемых ею нападениях (ч. 2).

Напомним, что не только УК РФ, но и КоАП РФ содержит нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения,

¹ Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 января 1997 г. N 1 «О
практике применения судами законодательства об ответственности за бандитизм» //
Российская газета. 1997. - 30 января; Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.
-1997.-N3.-С.2.

²Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Под ред.
А.В. Наумова. - М.: 1966.

124

направленные против общественной безопасности. Однако, согласно п.1

ст.2.1 КоАП РФ административное правонарушение, в отличие от уголовно

наказуемого деяния, не обладает признаком общественной опасности. Вред

общественной безопасности наносится не только в тех случаях, когда гибнут

люди и уничтожаются значительные материальные ценности. Любые

действия, вносящие дестабилизацию в сложившуюся систему общественных

отношений, нарушающие привычный уклад жизни, покушающиеся на

общественно значимые ценности, в том числе моральные, эстетические,

духовные ценности народа, спокойствие граждан, должны

квалифицироваться как посягательство на общественную безопасность и

получать соответствующую правовую оценку. Исходя из этих соображений,

мы не можем согласиться и с позицией В.В.Мальцева, который в ряде своих

работ подверг критике нормы главы 27 УК РФ¹. В основе этой критики лежит

неверное понимание общественной безопасности как предмета преступного

посягательства. В частности, критикуя конструкцию ст. 205 УК РФ,

В.В.Мальцев рассуждает следующим образом (приведем его рассуждение

целиком): «Терроризм - преступление против общественной безопасности,

т.е. деяние, посягающее на отношения безопасности неопределенно

большого числа членов общества. Нарушить же такие отношения можно

лишь посредством причинения ущерба личности (жизни или здоровью) либо

собственности. Тем не менее, любое умышленное причинение вреда (и это

при том, что при терроризме причинение вреда по неосторожности вообще

вряд ли возможно) находится за рамками состава терроризма. Поэтому и

квалификация терроризма, сопряженного с реальными последствиями,

фактически без совокупности с другими нормами Уголовного кодекса

исключается (будь то ст. 105 -Убийство, ст. 111 - умышленное причинение

¹ Мальцев В.В. Введение в уголовное право. - Волгоград: ВЮИ МВД России, 2000. - С. 99 - 103; Мальцев В.В. Терроризм: проблема уголовно-правового урегулирования // Государство и право. - 1998. - №8. - С. 104 -107; Мальцев В.В. Об адекватности нормы о хулиганстве его социальным тенденциям // Тенденции развития правовых систем стран СНГ. Ч. I. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 58- 62; Мальцев В.В. Ответственность за хулиганство // Законность. - 2000. - №7. - С. 7 -10.

125

тяжкого вреда здоровью или даже ст. 167 - умышленное уничтожение или повреждение имущества либо (нонсенс!) ст. 115 - умышленное причинение легкого вреда здоровью)»¹.

Прежде всего, мы не можем согласиться с автором в том, что нарушить отношения общественной безопасности можно лишь посредством причинения реального ущерба личности (жизни или здоровью) либо собственности, поскольку такая позиция противоречит законодательному определению терроризма. Согласно ст. 105 УК РФ не только совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, но также угроза совершения указанных действий в тех же целях, образует состав терроризма. А если бы законодатель разделял позицию, выраженную в работе В.В.Мальцева, то деяние, состоящее только в угрозе совершения указанных действий, осталось бы безнаказанным.

Этой же позиции придерживаются и авторитетные авторы научных комментариев к уголовному законодательству России. Так, А.В.Наумов, характеризуя терроризм как «одно из самых опасных преступлений современности, нередко носящих не только национальный, но и международный характер», отмечает, что террористические действия «могут быть разнообразны, но всех их объединяет два общих элемента. Во-первых, они направлены на подрыв государственной власти и, во-вторых, создают у населения чувство страха и беспомощности, возникающих под влиянием организованного и жестокого насилия террористов»². При этом, как справедливо указывает А.В.Наумов, «для оконченного состава терроризма не требуется фактического наступления указанных в ч. 1 ст. 205 последствий.

¹ Мальцев В.В. Введение в уголовное право. С. 99; см. также: Мальцев В.В.
Терроризм: проблема уголовно-правового урегулирования // Государство и право. — 1998.
- №8.-С. 104-107.

² Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/ Под ред. А.В.
Наумова. - М.: 1966. - С. 267.

126 "

Необходимо лишь, чтобы террористические действия создали реальную опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий»¹. Здесь же автор подчеркивает, что угроза совершения террористических действий есть разновидность психического воздействия на органы власти, объективно проявляющаяся вовне.(устно, письменно, по телефону или иным способом).

Неверным представляется и утверждение о том, что «при терроризме причинение вреда по неосторожности вообще вряд ли возможно» . Иными словами, автор полагает, что основной целью террористов всегда является именно причинение вреда жизни и здоровью людей, материальным ценностям и т.д. В действительности же это не так. Хотя, как правило, в результате террористических актов страдают люди, погибают или повреждаются материальные ценности, однако неверно отождествлять результат с целью. Целью террористической деятельности является в первую очередь нагнетание страха, напряженности, дезорганизация общественного порядка, разрушение привычного уклада общественной жизни. Сами слова «террор», «терроризировать» происходят от латинского слова «terror» -ужас. Соответственно, «терроризировать» означает буквально запугивать, устрашать³, а «терроризм», соответственно, можно определить как деятельность, направленную на устрашение, запугивание. Законодательное определение терроризма содержится в ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»⁴, где терроризм определяется как насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества или других материальных объектов, создающие опасность гибели

¹ Там же.

² Мальцев В.В. Терроризм: проблема уголовно-правового урегулирования //
Государство и право. -1998. - №8. - С. 105.

³ Толковый словарь русского языка: в 4 т. / Сост. В.В .Виноградов, Г.О.Винокур и
др. Под ред. Д.Н.Ушакова. -М.: Русские словари, 1994. - T.PV. - С.693.

⁴ Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом (с
изменениями от 7 августа 2000 г., 21 ноября 2002 г.) // Российская газета. - 1998. - 4
августа; Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 31. - Ст. 3808.

127

людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения или оказание воздействия на принятие органами власти решений, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую.деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения, либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

Научные определения терроризма также отражают преимущественно психологический характер его основных целей. Так, Т.Ю.Орешкина к основным целям террористических акций относит следующие: желание посеять страх среди населения; выражение протеста против политики правительства; вымогательство; нанесение экономического ущерба государству или частным фирмам; проведение скрытых террористических актов против своих соперников или - правоохранительных органов¹.

Ю.С.Горбунов указывает следующие возможные цели терроризма: физическое устранение политических оппонентов; устрашение гражданского населения; «акции возмездия»; дестабилизация деятельности государственной власти; нанесение экономического ущерба; осложнения межнациональных и межконфессиональных отношений; провоцирование военного конфликта; изменение политического строя.

Как видим, причинение реального вреда жизни и здоровью людей, материальным ценностям не составляет основной цели терроризма как

¹ Орешкина Т.Ю. Современный терроризм и борьба с ним - М.: ИНИОН РАН, 1993. -С. 23.

128

такового, это лишь средства, к которым прибегают террористы для достижения своих целей. В том-то и состоит цинизм террористической деятельности, что человеческая жизнь превращается в средство, становится разменной картой. Тем самым наносится вред общепризнанной и конституционно закрепленной системе ценностей, в которой главное, центральное место занимает человек, его права и свободы, и в первую очередь право на жизнь.

Результаты исследования общественного мнения показывают, что террористы в конечном счете достигают своих целей. Так, из материалов опросов общественного мнения, проведенных в рамках социологического общественного мнения, проведенных в рамках социологического исследования «Состояние правопорядка и общественной безопасности в г.Челябинске, оценка населением города деятельности правоохранительных органов» (февраль-апрель 2003), видно, что страх стать жертвой террористического акта у населения намного превосходит реальную опасность этого. На вопрос: «Что Вас беспокоит более всего (какую из перечисленных опасностей Вы считаете наиболее реальной?) более 74% респондентов на первое место поставили вариант «Стать жертвой террористического акта»¹. Значительно меньшие опасения вызывают такие варианты, как: «стать жертвой хулиганских действий», «получить увечье», «стать жертвой воров», хотя, несомненно, реальная вероятность перечисленных опасностей несоизмеримо выше, чем вероятность для гражданина стать жертвой террористического акта. Исходя из сказанного, реальное причинение вреда в общем случае не является основной целью террориста. Оно может наступить по неосторожности, что и отражает диспозиция ст.205 УК РФ. В тех же случаях, когда терроризм сопряжен с реальными опасными последствиями, такими, как убийство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, умышленное уничтожение или

¹ Отчет о результатах социологического исследования: «Состояние правопорядка и общественной безопасности в г. Челябинске». - С. 16.

129

повреждение имущества, умышленное причинение легкого вреда здоровью и др., именно возможность совокупного применения норм Уголовного кодекса обеспечивает возможность соразмерного установления наказания, в соответствии с принципом справедливости. Поэтому представляются необоснованными возражения В.В.Мальцева против применения статьи 205 УК в совокупности с другими нормами Уголовного кодекса. По тем же соображениям представляется неправомерной попытка ввести разграничение между собственно терроризмом и «посягательствами с элементами терроризирования», которую предпринимает В.Емельянов¹. Деяние, обозначаемое автором как «терроризирование» по своему содержанию есть не что иное как терроризм в его классическом понимании, соответствующем законодательным определениям Уголовного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О терроризме». С другой стороны, попытка автора дать определение терроризма, отличное от определения, данного законодателем, приводит к смешению терроризма с другими составами, за которые Кодекс предусматривает уголовную ответственность.

Аналогичные затруднения возникают у ряда авторов в связи с осмыслением состава бандитизма (ст. 209 УК РФ). Уголовный кодекс Российской Федерации определяет бандитизм как преступление с усеченным составом, для завершения которого достаточно создания устойчивой вооруженной группы (банды) в целях нападения на граждан или организации или руководства такой группой (бандой). Как дополнительно разъясняется в постановлении №1 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 1997 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за бандитизм», «ст.209 УК РФ, устанавливающая ответственность за создание банды, руководство и участие в ней или в

¹ Емельянов В. Разграничение терроризма и посягательств с элементами терроризирования //Российская юстиция. - 2001. - №4. 5. - С. 46; Особенности объективной стороны терроризма //Законность. - 2000. - №12. - С.45-46; Проблемы ответственности за международный терроризм //Государство и право. - 2000. - №1. - С. 70-77; Терроризм, бандитизм, диверсия: вопросы разграничения //Законность. - 2001. - №1. -С.53-54.

130

совершаемых ею нападениях, не предусматривает ответственность за совершение членами банды в процессе нападений преступных действий, образующих самостоятельные составы преступлений, в связи с чем в этих случаях следует руководствоваться положениями ст. 17 УК РФ, согласно которым при совокупности преступлений лицо несет ответственность за каждое преступление по соответствующей статье или части статьи УК РФ»¹. Такой подход в полной мере учитывает общественную опасность бандитизма, независимо от факта наступления опасных последствий в каждом конкретном случае.

§2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях

Основные понятия и определения чрезвычайной ситуации, предупреждения чрезвычайной ситуации, ликвидации чрезвычайной ситуации, зоны чрезвычайной ситуации изложены в статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. № 68-ФЗ (с изменениями от 28 декабря 2002г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»². Чрезвычайная ситуация определяется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

¹ Бюллетень ВС РФ. - 1997. №3. - С.З.

² См.: Собрание Законодательства Российской Федерации //Российская газета. -
1994.-24 декабря.

131

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Более точные и подробные определения даны в Государственном стандарте РФ ГОСТ Р 22.0.02-94¹ , Так, определение чрезвычайной ситуации учитывает то обстоятельство, что чрезвычайная ситуация может возникнуть не только на территории, но и на акватории (п.2.1 Л). В примечании к этому определению различают чрезвычайные ситуации по характеру источника (природные, техногенные, биолого-социальные и военные) и по масштабам (локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные). Соответственно, в п. 2.1.2 ГОСТа дается определение источника чрезвычайной ситуации: источник чрезвычайной ситуации - это опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Государственный стандарт Р 22.0.02-94 безопасность определяет как состояние защищенности населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды от опасностей в чрезвычайных ситуациях (п. 2.1.3). При этом безопасность различается по видам (промышленная, радиационная, химическая, сейсмическая, пожарная, биологическая, экологическая), по объектам (население, объект народного хозяйства и

¹ Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) (с изменениями от 31 мая 2000 г.). - М.: ГУП ЦПП, 2000.

132

окружающая природная среда) и основным источникам чрезвычайной ситуации.

В научной литературе, наряду с понятием чрезвычайной ситуации, нередко употребляется термин «кризисные ситуации»¹. Под кризисными ситуациями обычно понимаются чрезвычайные ситуации, характеризующиеся серьезными угрозами для суверенитета и основ конституционного строя, жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов². Система действий органов государственной власти, направленных на предотвращение или снижение указанных угроз в кризисных ситуациях, охватывается понятием «управление кризисными ситуациями».

Правовое регулирование режимов управления кризисными ситуациями осуществляется как на конституционном уровне, так и на уровне законодательных и иных нормативных актов, действующих в Российской Федерации. Можно условно выделить два уровня кризисной ситуации, различающихся по степени опасности угроз и, соответственно, интенсивности мер по осуществлению управления кризисной ситуацией.

К первому уровню относятся ситуации, для регулирования которых вводится режим чрезвычайного положения. Основу правового регулирования правоотношений, складывающихся в связи с введением чрезвычайного положения, составляют ст. 5 6 Конституции России и Федеральными конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»³ (далее Закон о чрезвычайном положении).

Определение чрезвычайного положения содержится в п.1 ст.1 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Согласно этой статье чрезвычайное положение

¹ Короткое А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными
ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного
регулирования // Государство и право. - 1997. - №10. — С. 65 — 72.

² См.: Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в
законодательстве Российской Федерации. - М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. - С. 43.

³ См.: Российская газета. - 2001. - 2 июня. - N 105; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2001. - N 23. - Ст.2277.

133

означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

Законом «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской

Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим

деятельности органов государственной власти, органов местного

самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм

и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений,

допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным

законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской

Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и

общественных объединений, а также возложение на них дополнительных

обязанностей. Согласно п.2 ст. 1 Закона введение чрезвычайного положения

является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения

безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской

Федерации. В соответствии со ст. 2 Закона целями введения чрезвычайного

положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием

для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина,

защиты конституционного строя Российской Федерации. Из данного

определения чрезвычайного положения как режима вытекает его

рассмотрение в административно-правовом ключе. Статья 11 Закона

предусматривает меры, вводимые при чрезвычайном положении как

«политического» (п. «а» ст. 3), так и «природного» (п. «б» ст. 3) характера.

Для достижения конституционно значимых целей ограничиваются свобода

передвижения (ст. 27 Конституции Российской Федерации), свобода

собраний (ст. 30 Конституции Российской Федерации), право на забастовку

(ч. 4 ст. 37 Конституции Российской Федерации). В условиях

«политического» чрезвычайного положения возможны введение

комендантского часа (п. «а» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении);

ограничение свободы печати и массовой информации путем введения

предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления

(п. «б» ст. 12), проверка документов граждан, досмотр их вещей, жилища,

134

транспортных средств (п. «д» ст. 12). Указанные меры могут вводиться Президентом Российской Федерации при введении чрезвычайного положения и обязательно перечисляются в Указе о введении ЧП. Задержание лиц при введении чрезвычайного положения допустимо только в двух случаях (п.1 ст. 3 Закона о чрезвычайных ситуациях): при нарушении правил комендантского часа; при отсутствии документов, удостоверяющих личность, - до установления личности, но не более чем на трое суток (по решению суда этот срок может быть продлен до пяти суток). Таким образом, Закон о чрезвычайном положении устанавливает достаточно четкие пределы ограничения прав и свобод, а также процедуру их осуществления.

Вместе с тем вполне правомерно рассматривать чрезвычайное положение и в более широком аспекте - как правовой институт, включающий в себя совокупность юридических норм и принципов, которые регулируют порядок введения, сохранения и отмены чрезвычайного положения и всей системы связанных с ним правовых отношений. Этот правовой институт включает в себя, помимо норм конституционного права, и нормы других отраслей права, действие которых обеспечивает возможность осуществления чрезвычайных мер. Под чрезвычайными мерами понимается осуществляемая государством в лице его органов и должностных лиц управленческая деятельность, направленная на снижение и устранение угроз безопасности и связанная с необходимыми временными ограничениями, применяемыми в условиях чрезвычайного положения. В правоприменительном аспекте важно, что любые чрезвычайные меры, предпринятые государством без объявления режима чрезвычайного положения, являются антиконституционными, что вытекает из ст. 56 Конституции России и Закона о чрезвычайном положении.

В связи с этим необходимо отметить следующее. Ни Основной Закон Российской Федерации, ни Закон о чрезвычайном положении не содержат императивной нормы, предписывающей введение чрезвычайного положения при условиях возникновения угроз для безопасности граждан и

135

конституционного строя Российской Федерации. И в Конституции, и в Федеральном конституционном законе предусмотрена лишь возможность введения чрезвычайного положения. Принятие решения о введении чрезвычайного положения по сути дела отводится на усмотрение органов власти - Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 4 Закона о чрезвычайном положении).

Представляется, что столь жизненно важный вопрос в условиях, представляющих угрозу для высших конституционных ценностей, должен более определенно регулироваться Конституцией и законом. В связи с этим в интересах защиты конституционного строя и права граждан на безопасность представляется целесообразным внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 56 Конституции РФ, изложив ее в следующей редакции (курсивом выделены слова, исключаемые из формулировки ч. 2 ст. 56 Конституции РФ):

«Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях вводится при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом» вместо: «Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом».

Хотелось бы обратить внимание и на проблему правового использования вооруженных сил для поддержания режима чрезвычайного положения. В.А.Батырь приводит убедительные аргументы в пользу этого решения, однако эта возможность не предусмотрена на конституционном уровне. В то же время очевидно, что без использования вооруженных сил во многих чрезвычайных ситуациях устранить угрозы правам и свободам личности и конституционному строю невозможно. Поэтому представляется целесообразным дополнить Основной Закон соответствующей нормой. При этом решение о привлечении вооруженных сил в чрезвычайных ситуациях должно приниматься только Президентом Российской Федерации с согласия

136

Совета Федерации, как и решение о введении чрезвычайного положения. В целом мы солидарны с автором в постановке следующего вопроса: «Не разумнее ли будет прекратить споры, насколько демократично использовать армию внутри страны, и, с учетом зарубежного опыта, вплотную заняться созданием хорошо продуманной правовой базы для применения ВС во внутренних конфликтах или в случае угрозы их возникновения?»¹

Второй уровень кризисной ситуации, более высокий по степени опасности угроз и интенсивности необходимых для их устранения мер, представляет военное положение. По смыслу ст. 87 Конституции России, военное положение, как и чрезвычайное положение, представляет собой особый правовой режим и одновременно с этим, особый правовой институт, объединяющий всю совокупность норм, регулирующих введение, продолжение и отмену военного положения, включая как конституционные нормы, так и нормы других отраслей.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении»² под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

В связи с этим необходимо указать на следующую проблему. Конституция Российской Федерации не содержит перечня личных прав, которые не могут быть ограничены в случае военного положения, подобного тому, который приведен в ч.З ст. 56. Думается, что такой перечень необходимо включить в Основной Закон. При его разработке нужно

¹ Шепова Н. Армия на страже конституционного порядка //Независимое военное
обозрение. - 1998. - №14. - С. 2.

² См- Российская газета. 2002. - 2 февраля. - N 21; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2002. - N 5. - Ст. 375.

137

исходить из общего принципа, установленного ч.З ст. 55 Конституции России, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, не подлежат ограничению даже в условиях военного положения, права, установленные ст.ст.20,21,28,46-54.

Помимо указанных федеральных конституционных законов нормы, регулирующие те или иные правоотношения, связанные с обеспечением безопасности в кризисных ситуациях, содержатся в Федеральных законах: «О статусе военнослужащих» , «О воинской обязанности и военной службе» , «Об обороне»³, «О мобилизационной подготовке и мобилизации»⁴, «О Государственной границе Российской Федерации»⁵ и др. Уголовным Кодексом Российской Федерации совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках признается отягчающим наказание

¹ Федеральный- закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с
изменениями от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 26 июля, 30
декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября, 24 декабря 2002 г.) // Российская газета. -
1998. - 2 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - 1 июня. - N
22.-Ст. 2331.

² Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и
военной службе (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12
февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22
февраля 2003 г.) // Российская газета. -1998. - 2 апреля; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 30 марта. - N 13. - Ст. 1475.

³ Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями от 30
декабря 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - 3 июня. - N
23. - Ст. 2750; Российская газета. - 1996. - 6 июня.

⁴ Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с изменениями от 16 июля 1998 г., 5
августа 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г.) //Собрание
Законодательства Российской Федерации. - 1997. - 3 марта. - N 9. - Ст. 1014.

³ Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) //Российская газета. -1993. - 4 мая; ВС РФ. -1993. -29 апреля. - N 17. - Ст. 594.

138

обстоятельством (п. «л» ч. 1 ст. 63). В некоторых статьях Особенной части УК РФ (Ст. 247 УК РФ - Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст. 250. - Загрязнение вод) совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации выступает в качестве квалифицирующего признака, отягчающего наказание.

Начиная с конца ХХв. в научной литературе стал активно разрабатываться подход к изучению возможностей управления кризисными ситуациями, включая их правовое регулирование, с точки зрения теории риска. Из многообразия определений риска выберем наиболее простое, принятое в теории решений - вероятность появления неблагоприятного события¹. Некоторые ученые определяют риск как двумерную величину, складывающуюся из вероятности наступления нежелательного случайного события и величины связанных с ним потерь . Классификация рисков предполагает различение природы факторов, порождающих кризисные ситуации. Представляется наиболее целесообразным разделить их на социогенные, техногенные и природные. В свою очередь, факторы риска могут носить политический, юридический, этнографический, экономический характер. Среди техногенных факторов целесообразно выделить технологические, технические, профессиональные и другие, среди природных - космические, тектонико-геологические, климатические, гидрологические. В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» разработано и утверждено постановлением Правительства Российской Федерации Положение о классификации

¹ Сухоручкин В.К., Гаврюшин А.Н. Анализ методологических аспектов исследований риска. - М., 1984.

Иорыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Право и чрезвычайные ситуации / Отв. ред. О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонкова. - М., 1994. - С. 19 -26.

139

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера¹. Согласно ему, по масштабу распространения и тяжести последствий чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Определены численность пострадавших, материальный ущерб и зона чрезвычайной ситуации для каждого вида. Среди факторов, угрожающих безопасности человека сегодня, особое место занимают аварии техногенного происхождения. Наиболее велика опасность возникновения техногенных аварий и катастроф в тех странах, где складывается напряженная социально-экономическая и внутриполитическая ситуация, при которой права человека в полном объеме не обеспечиваются, а создаваемые государством соответствующие гарантии и условия их реализации временно (или) частично не выполняются. Подобная ситуация имеет место в настоящее время в нашей стране, на территории которой ежегодно возникают и действуют сотни техногенно опасных факторов, создающих реальные и потенциальные предпосылки для техногенных аварий и катастроф.

Анализ структуры и динамика производственного травматизма показывает, что наиболее распространенными причинами роста числа техногенных аварий являются изношенность производственного оборудования, падение технологичной и трудовой дисциплины, отсутствие необходимой нормативной базы, ослабление государственного и внутриведомственного контроля за соблюдением техники безопасности.

Законодатель Российской Федерации лишь недавно принял ряд документов, составивших нормативно-правовую основу для развития гарантий и условий реализации прав человека на благоприятную окружающую природную среду, включая как экологические, так и техногенные аспекты обеспечения безопасности.

¹ Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996г. № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание Законодательства Российской Федерации . - 1996. - № 39. - Ст. 4563; Российская газета. - 1996. - 24 сентября.

140

С учетом того, что техногенно опасные факторы наносят все возрастающий вред природе, обществу, человеку и представляют реальную опасность не только на национальном, но и на транснациональном уровнях, а теоретико-методологические основы соответствующей государственной политики находятся в стадии становления, выдвигается задача законодательного закрепления комплекса мер в области обеспечения техногенной безопасности и ее практической реализации. Практическая реализация государственной политики Российской Федерации в сфере техногенной безопасности с учетом действующих международно-правовых норм подтвердит высокий статус России в качестве великой державы -постоянного члена Совета Безопасности ООН.

§3. Проблемы безопасности в информационной сфере

Понятие информационной безопасности является сравнительно новым для современного права. Использование этого понятия вызвано комплексным подходом к проблемам обеспечения конфиденциальности и сохранности информации и рассмотрения их в едином контексте, с учетом специфики использования информации в различных социальных системах, с предметной ориентацией на конкретные нужды практического использования информации в профессиональной и предпринимательской деятельности, а также государственном управлении¹. В основе концепции безопасности информации лежат ее объективные свойства. Многие из них проявляются не только на социальном уровне, но уже на биологическом, химическом, физическом уровнях. Одним из таких свойств является свойство, которое специалисты называют безопасностью информации². Оно

¹ Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационнное право: Учебник
/Под ред. акад. Б.Н.Топорнина. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001. - С.
87.

² Ловцов Д.А. Информационная безопасность больших эргатических систем:
концептуальные аспекты // Безопасность. - 1999. - №3 - 4. - С. 157 - 167; Дружинин Г.В.,
Сергеева И.В. Качество информации. - М., 1990.

141

проявляется в том, что данная информация способствует сохранению системы, в которой она используется.

Законодательное определение информационной безопасности содержится в ст. 2 Федерального закона об участии в международном информационном обмене¹, согласно которой информационная безопасность - это состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства. Если подходить к этому определению с формальной точки зрения, то информация в нем выступает как защищаемый объект. По смыслу же нормы информационная безопасность -это скорее вид безопасности, выделяемый на основе сферы деятельности, в рамках которой могут возникнуть угрозы жизненно важным интересам человека, общества, государства. В качестве такой сферы выступает обмен информацией, производство и оборот информационных продуктов.

В научной литературе понятие информационной безопасности в настоящее время пока еще не получило однозначного определения. Одни авторы трактуют информационную безопасность как защиту информации², другие - как состояние социально-психологической удовлетворенности³, третьи - как информационный аспект безопасности в определении закона «О безопасности», то есть как «состояние защищенности национальных интересов страны (жизненно важных интересов личности, общества и государства на сбалансированной основе) в информационной сфере от внутренних и внешних угроз⁴.

¹ Федеральный закон от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ «Об участии в международном
информационном обмене» // Российская газета. - 1996. - 11 июля; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1996. - 8 июля. - N 28. - Ст. 3347.

² См.: Ярочкин В.И.Информационная безопасность: Учебное пособие. - М., 2000;
Галатенко В.А. Информационная безопасность // Открытые системы. - 1995. - №4 — 6;
Левин В.К. Защита информации в информационно-вычислительных системах и сетях //
Программирование. - 1994. - №5. - С. 5 - 16.

³ Рощин С.К., Соснин В.А. Психологическая безопасность: новый подход к
безопасности человека, общества и государства // Российский монитор. - 1995. - №6.

⁴ Лопатин В.Н. Реальность — основа концепции информационной безопасности
России // PC Week/RE. - 1999. - №12.

142

Такой разброс подходов показывает, что законодательное определение информационной безопасности в формулировке Федерального закона об участии в международном информационном обмене не дает четкого ориентира в выработке определения информационной безопасности. С одной. стороны, определяя информационную безопасность как состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства, этот закон в качестве объекта информации указывает на информационную среду в целом, с другой - вводя в определение указание на такие субъекты информационной безопасности, как граждане и организации, законодатель не исключает и возможность понимания информационной безопасности как безопасности тех или иных конкретных информационных ресурсов и систем. Заметим, что термин «информационная безопасность» в Федеральном законе об участии в международном информационном обмене ни разу не используется в других статьях, так что установить его точное значение по контексту употребления не представляется возможным.

Кроме того, в федеральном законе не указаны угрозы информационной безопасности. Думается, что в качестве таких угроз могут выступать действия (бездействие) людей, события или естественные процессы, вследствие которых может произойти исчезновение информации с носителя, утрата доступа к информации, искажение информации, распространение конфиденциальной информации, если такая информация или сохранение ее конфиденциальности представляет жизненно важный интерес для человека, общества, государства.

В действующем законодательстве не всегда находит отражение правильное понимание содержания информационных угроз. Так, согласно ст.2 Закона Московской области «Об информации и информатизации в

143

Московской области»¹ защита информации - это правовые, организационные, технические, технологические и иные специальные меры по обеспечению информационной безопасности (утечки, хищения, утраты, искажения, подделки информации, несанкционированный доступ и распространение). В данном перечне угроз информации смешаны, во-первых, деяния (хищения, подделки, несанкционированный доступ), во-вторых, события, которые могут произойти без вмешательства субъекта (утрата) и, в-третьих, собственно угрозы (распространение). Кроме того, здесь содержатся такие нечеткие термины, как «утечка», «хищение» имеющие переносный смысл.

Правовое регулирование' деятельности по обеспечению информационной безопасности осуществляется посредством институтов тайны, лицензирования деятельности по технической защите конфиденциальной информации и деятельности с использованием шифровальных средств, услуг, связанных с электронной цифровой подписью, а также ответственности за правонарушения в сфере безопасности информации, которая может быть гражданско-правовой, административной и уголовной.

Гражданско-правовые способы защиты информации предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации. Кроме того, в современном российском законодательстве действует ряд норм, направленных на обеспечение конфиденциальности и сохранности информации. Так, ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (Служебная и коммерческая тайна) предусматривает защиту прав обладателя сведений, не подпадающих под охрану норм патентного, авторско-правового или иного специального законодательства, в том числе изобретений, полезных моделей и иных охраноспособных объектов, по тем или иным причинам не запатентованных

¹ Закон Московской области от 12 марта 1998 г. N 9/98-ОЗ «Об информации и информатизации в Московской области» (принят решением Московской областной Думы от 25 февраля 1998 г. N 4/8) //Текст: Подмосковные известия. - 1998. - 26 марта. - N 55; Вестник Московской областной Думы. -1998. - N 5. - Май.

144

правообладателем. Закрепление исключительных прав обладателя коммерческой тайны принципиально отличается по своим условиям от охраны авторских и патентных прав на продукты интеллектуальной деятельности. Если условием предоставления охраны последним служит их опубликование, то охрана информации, составляющей коммерческую и служебную тайну, напротив осуществляется лишь при условии, что правообладатель предпринимает меры, направленные на сохранение этой информации в секрете. Защита коммерческой и служебной тайны основывается на созданной им системе конфиденциальности, отсутствие которой влечет прекращение права.

В ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995г. № 24-ФЗ (с изменениями от 10 января 2003г.)¹ «Об информации, информатизации и защите информации» определяется понятие категорий доступа информационных ресурсов. Система категорий доступа, устанавливаемая данной нормой, не охватывает всех существующих информационных ресурсов. Определенными категориями доступа характеризуются лишь те виды ресурсов, для которых либо установлен законодателем запрет на их закрытие для пользователей, либо разрешение на ограничение доступа к ним, либо предписание к ограничению доступа к ним. Наряду с этим представляется целесообразным выделить категорию информационных ресурсов, не характеризующихся определенной категорией доступа. Это ресурсы, по отношению к которым их собственник или владелец вправе свободно принимать решение о предоставлении или непредоставлении доступа к ним конкретным пользователям. Что же касается категорий доступа, то федеральный закон устанавливает такие категории, как 1) открытые и общедоступные ресурсы и 2) ресурсы с ограниченным доступом, причем вторая категория делится на две подкатегории: ресурсы, содержащие информацию, относящуюся к государственной тайне и ресурсы, содержащие конфиденциальную информацию (ч.2 ст. 10).

¹ См.: Российская газета. - 1995. - 22 февраля.

145

Открытыми и общедоступными согласно п.1 ст. 10 федерального закона об информации являются государственные информационные ресурсы Российской Федерации, за исключением документированной информации, отнесенной законом к категории ограниченного доступа. Согласно ч.З ст. 10 Федерального закона об информации запрещено относить к информации с ограниченным доступом следующие виды документов:

- законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие
правовой статус органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права,
свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

-      документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях,
экологическую,      метеорологическую,      демографическую,      санитарно-
эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения
безопасного   функционирования   населенных   пунктов,   производственных
объектов, безопасности граждан и населения в целом;

- документы, содержащие информацию о деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, об
использовании бюджетных средств и других государственных и местных
ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением
сведений, отнесенных к государственной тайне;

- документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов,
информационных системах органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений, организаций,
представляющие общественный интерес или необходимые для реализации
прав, свобод и обязанностей граждан.

Согласно ч.4 ст. 10 Федерального закона об информации отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с

146

Законом Российской Федерации «О государственной тайне»¹, который в ст. 8 (ч.2) устанавливает три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Основанием определения степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, является их соответствие степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений (чЛ ст.8 закона о государственной тайне). Порядок определения размеров ущерба и правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности согласно ч.З ст.8 Закона устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением от 4 сентября 1995 г. N 870².

Согласно п.5 ст. 10 Федерального закона об информации отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением, предусмотренных статьей 11 Федерального закона, касающейся использования персональных данных (то есть информации о гражданах), перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188³. К конфиденциальной информации, в соответствии с законом, кроме информации, содержащей государственную тайну и информации, содержащей коммерческую и служебную тайну, относятся, в частности, такие виды информации, как информация, передаваемая путем переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных или иных сообщений (ч. 2

¹Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной
тайне» (с изменениями от 6 октября 1997 г.) //Российская газета. - 1993. - 21 сентября;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 41. - Ст. 4673.

² Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870 «Об утверждении
Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным
степеням секретности» //Российская газета. 1994. 14 сентября; Собрание законодательства
Российской Федерации. -1995. - 11 сентября. - N 37. - Ст. 3619.

³ Указ Президента РФ от б марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений
конфиденциального характера» //Собрание Законодательства Российской Федерации. -
1997. - 10 марта. - N 10. - Ст. 1127; Вестник ВАС РФ. 4997. - N 5.

147 . •

ст. 23 Конституции России, ст. 138 УК РФ); касающаяся тайны усыновления (ст. 155 УК РФ); банковскую тайну (ст. 183 УК РФ); личную и семейную тайну (ст. 137 УК РФ); информация, являющаяся объектом авторских и смежных прав (ст. 146 УК РФ; Закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах»¹); информация, содержащая банковскую тайну (ст. 857 ГК РФ и ст. 26 Закона Российской Федерации «О банках и банковской деятельности» ²).

Ответственность за административные правонарушения в области информации устанавливают ст.ст. 13.11 - 13.23 КоАП РФ.

Уголовное законодательство России в ст. 183 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, статьей 189 УК РФ установлена уголовная ответственность за незаконный экспорт технологий, научно - технической информации, услуг, сырья, материалов и оборудования, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники. Статьи 272 — 274 УК РФ предусматривают уголовную ответственность за преступления в сфере компьютерной информации. Это составы, предусмотренные статьями 272 УК РФ (Неправомерный доступ к компьютерной информации), 273 УК РФ (Создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ), 274 УК РФ (Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети). Указанные преступления законодатель отнес к преступлениям в сфере экономики. К преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства относятся составы, предусмотренные статьями

¹ Закон Российской Федерации от 9 июля 1993 г. N 5351-1 «Об авторском праве и
смежных правах» (с изменениями от 19 июля 1995 г.) //Российская газета. - 1993. - 3
августа; Ведомости Съезда народных депутатов Верховного Совета Российской
Федерации. - 1993. - N 32, - Ст. 1242.

² Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (с
изменениями от 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта
2002 г.) // Российская газета. 1996. 10 февраля; Собрание законодательства Российской
Федерации 1996. - N 6. - Ст. - 492.

148

283 УК РФ (Разглашение государственной тайны) и 284 УК РФ (Утрата документов, содержащих государственную тайну).

В ст.ст. 272 и 273 УК РФ, предусматривающих уголовную ответственность за преступления в сфере компьютерной информации, в качестве вредных последствий деяния указывается «уничтожение, блокирование, модификацию, либо копирование информации». Если уничтожение, блокирование или модификация информации делают ее непригодной для использования ее правообладателем, то вред копирования информации (перенесения ее на другой материальный носитель, при сохранении неизмененной первоначальной информации), состоит в том, что она может стать доступной ■ другим лицам, т.е. нарушается ее конфиденциальность. Объединение этих последствий в единый комплекс объясняется тем, что к ним могут привести одни и те же действия (неправомерный доступ к компьютерной информации; создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ).

Сохранение в тайне служебной информации, как правило, не обусловлено ее коммерческой ценностью (хотя это и не исключено). Запрет ее разглашения основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные сферы деятельности и устанавливающем для определенных категорий работников таких сфер деятельности (например, банковских служащих, работников связи, налоговых инспекторов, страховых агентов, врачей и др.), обязанность сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ в связи с выполняемой работой. Например, Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»¹ в ст. 9 устанавливает, что сведения о наличии у гражданина психического расстройства, фактах обращения за психиатрической помощью и лечении в учреждении, оказывающем такую помощь, а также иные сведения о состоянии психического здоровья являются

Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (с изменениями от 21 июля 1998 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.) // ВС РФ. -1992. - 20 августа. - N 33. - Ст. 1913.

149

врачебной тайной, охраняемой законом. Уголовную ответственность за разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, предусматривала ст. 128.1 УК РСФСР 1960 г. Согласно ныне действующему УК РФ данное деяние квалифицируется по ст. 137 (ч.2) УК РФ как нарушение неприкосновенности частной жизни, совершенное лицом с использованием своего служебного положения. Интересно сравнить содержание указанных статей старого и действующего Уголовных кодексов. Ст. 128.1 УК РСФСР 1960 г. описывала основной состав этого преступления как разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, лицом, которому эти сведения стали известны в связи с исполнением им своих служебных или профессиональных обязанностей (ч.1), то есть определяла его как преступление с формальным составом. Наступление вредных последствий в виде причинения потерпевшему значительного материального или морального вреда или иных тяжких последствий (ч.2) выступало в качестве квалифицирующего признака.

В ныне действующем Уголовном кодексе России данное преступление определено как преступление с материальным составом, для доказывания его объективной стороны необходимо доказать, что это деяние причинило вред правам и законным интересам граждан. Кроме того, основной состав преступления характеризуется такими обстоятельствами, как корыстная или личная заинтересованность субъекта, а также то, что собранные или распространенные сведения составляли личную или семейную тайну потерпевшего, и были собраны или распространены без его согласия, что особенно затруднительно, когда в качестве потерпевшего выступает лицо, страдающее психическим заболеванием. Кроме того, изменился субъект данного преступления. Если согласно УК РСФСР 1960 г. он был специальным, то действующий Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает совершение деяния лицом с использованием своего

служебного положения в качестве квалифицирующего признака (ч.2 ст. 137 г

УК РФ). С учетом сказанного, приходится признать, что степень

150

защищенности информации, составляющей врачебную тайну, снизилась. Более того, это понятие фактически утратило свой правовой смысл, будучи замененным понятием личной или семейной тайны.

Информационные аспекты государственных интересов имеет важное значение в деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим необходимо осветить еще одну важную проблему - о роли информации в сфере государственного управления. Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через:

а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур
принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель;

б) организацию работы ' специализированных информационных
подразделений типа информационно-аналитических структур, архива,
библиотек;

в) создание и использование информационных систем, баз данных,
соответствующих предметной области и правом органа;

г) формирование баз данных по нормативно-правовой информации,
прежде всего, по федеральному законодательству, субъектов федерации в
соответствии области ведения, по учету принимаемых актов самими
органами или его должностными лицами;

д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с
соответствующими органами государственной власти, местного
самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для
информирования общественности о деятельности органа (пресс-службы и

т.п.);

е) правила и требования к работе с разными категориями информации:
по признаку ограничения доступа, по признаку собственности на
информацию, по признаку обеспечения защиты информации.¹ Введение
правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании

¹ Административная ответственность и проблемы административного права (четвертые «Лазаревские» чтения) //Государство и право. - 2000. - № 10. - С. 16-17.

151

данного ресурса может существенным образом повлиять на исполнительскую дисциплину в управлении. Однако для реализации этих возможностей необходимо принять ряд федеральных законов: о служебной информации, о личной и профессиональной информации, о коммерческой тайне, о персональных данных и т.д. Наиболее остро стоит вопрос о состоянии гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации. Полного представления об этой части правового регулирования пока нет.

Много нарушений возникает в связи с использованием глобальных сетей Интернета и подобных внутренних и региональных сетей. Нужно определиться, что целесообразно ■ представлять в Интернете, и при каких условиях использовать информацию, получаемую из Интернета. Известно, что пока нет никаких гарантий достоверности такой информации.

Необходимо урегулировать порядок предоставления информации органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации расходов или договорных условий.

Стоит продумать вопрос об установлении административной ответственности органов исполнительной власти и служащих государственной службы в судебном порядке за правонарушение в области организации порядка управления. Представляется, что только уголовной ответственности (которая не охватывает всего спектра правонарушений в структурах исполнительной власти и которая в большинстве случаев предлагает санкции не строже, чем санкции административные) и ответственности дисциплинарной далеко недостаточно для осуществления юридической ответственности в системе исполнительной власти. Это предложение связано с организацией административных судов, в юрисдикцию которых могли бы входить правонарушения порядка управления в разных сферах ведения органов исполнительной власти, гражданских, юридических лиц, и правонарушения самих органов и их

152

служащих, возникающие в процессе управленческой и юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти.¹

В связи с информационной безопасностью необходимо осветить и такую актуальную проблему, как обеспечение права граждан на нераспространение персональных данных. Право на безопасность личности и защиту ее персональных данных Конституция Российской Федерации в статье 24 устанавливает в качестве одного из личных прав. Согласно ч.1 ст. 24 Конституции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Согласно ч.2 ст.24 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Как видим, в Основном Законе России термин «персональные данные» прямо не применяется. В научной литературе под персональными данными понимаются «такие сведения о личности, которые включаются в информационную систему государственных, общественных и частных, корпоративных организаций по инициативе индивида или в силу закона в целях реализации его прав и обязанностей в процессе участия в самых разных социальных процессах и отношениях. Это та часть частной жизни, которая определенным образом представлена и присутствует в публичном и гражданском секторах правовых отношений индивида с другими субъектами права» .

Термин «персональные данные» широко используется в ряде документов международного права. В частности, заслуживает внимания такой документ, как Страсбургская Конвенция о защите личности в связи с

¹ Там же. С. 17.

² Бачило И.Л. Персональные данные в сфере бизнеса //Вопросы законодательства. -
2002. №12.-С. 26-27.

153

автоматической обработкой персональных данных¹. Основной целью этого документа является защита информационной безопасности личной сферы человека, независимо от его гражданства или места жительства, в связи с автоматической обработкой касающихся его персональных данных (ст. 1). С этой целью конвенция вводит определения таких понятий, как «персональные данные»; «субъект данных»; «автоматизированная база данных»; «автоматическая обработка»; «контролер базы данных». В роли контролера базы данных может выступать не только государственный орган или ведомство, но также физическое или юридическое лицо, любая другая организация, которая в соответствии с национальным правом наделена полномочиями решать, для какой цели создается автоматизированная база данных, какие категории персональных данных будут накапливаться и какие операции с ними будут осуществляться (ст.2 Конвенции). Конвенция устанавливает следующие основные принципы защиты персональных данных.

1. Персональные данные, проходящие автоматическую обработку,
должны быть получены и обработаны добросовестным и законным образом;
должны накапливаться для точно определенных и законных целей и не
использоваться в противоречии с этими целями; должны быть адекватными,
относящимися к делу и не быть избыточными применительно к целям, для
которых они накапливаются; должны быть точными и в случае
необходимости обновляться; должны храниться в такой форме, которая
позволяет идентифицировать субъектов данных не дольше, чем этого требует
цель, для которой эти данные накапливаются (ст.5 Конвенции).

2. Определенные персональные данные, в соответствии со статьей 6
Конвенции могут подвергаться автоматической обработке только в тех
случаях, когда национальное право предусматривает надлежащие гарантии.
К таким данным относятся данные о национальной принадлежности,

¹ Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных (Страсбург, 28 января 1981 г.) //Справочная правовая система «Гарант».

154

политических взглядах либо религиозных или иных убеждениях, а также персональные данные, касающиеся здоровья или сексуальной жизни, судимости.

3. В ст.7 Конвенция обязывает стороны принимать надлежащие меры
для охраны персональных данных, накопленных в автоматизированных базах
данных, от случайного или несанкционированного разрушения или
случайной утраты, а равно от несанкционированного доступа, изменения или
распространения.

4.        Государства обязаны предоставить любому лицу следующие права:
а)   быть   осведомленным   о   существовании   автоматизированной   базы
персональных данных, о ее главных целях, а также о контролере базы
данных, его месте жительства либо юридическом адресе; б) периодически и
без излишних затрат времени или средств обращаться с запросом о том,
накапливаются ли в автоматизированной базе данных касающиеся его
персональные данные, и получать информацию о таких данных в доступной
форме; в) требовать уточнения или уничтожения таких данных, если они
были    обработаны    с    нарушением    положений    национального    права,
реализующих основные принципы, изложенные в статьях 5 и 6 Конвенции; г)
прибегнуть к судебной защите нарушенного права, если его запрос либо
требование о предоставлении информации, уточнении или уничтожении
данных,   упомянутые   в   пунктах   (б)   и   (в)   данной   статьи,   не   были
удовлетворены.

В связи с проблемой гарантий на нераспросранение персональных данных необходимо упомянуть и такие международно-правовые акты, как директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 1995 г. 95/46/ЕС о защите прав частных лиц в отношении обработки данных; директиву ЕС 1997 г. 97/66/ЕС об обработке персональных данных и защите конфиденциальности в телекоммуникационном секторе. Положения этих актов, которые выражают общепризнанные в современном мире принципы и нормы международного права, согласно ч. 4. ст. 15 Конституции России,

155

являются составной частью отечественной правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отметим, что Страсбургская Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных в настоящее время, хотя еще не ратифицирована, но уже подписана Российской Федерацией.

Проблемы защиты персональных данных в нашей стране долгое время не считались актуальными¹, и только с принятием действующей Конституции, проблемы безопасности личности в информационной сфере в аспекте защиты от несанкционированного сбора персональных данных, от злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера, получили отражение в законодательстве Российской Федерации.

Ст. 24 Конституции России устанавливает в качестве обязательного условия сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица согласие этого лица. На территории нашей страны такие гарантии предоставляются любому человеку, независимо от гражданства. Обязанность соблюдать установленный порядок сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица распространяется не только на государственные органы власти и управления, государственные предприятия и организации, но и на коммерческие и общественные организации и предприятия, а также на граждан.

Часть 2 ст. 24 Конституции РФ возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность знакомить заинтересованных лиц с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы. Аналогичная норма существовала и в ранее действовавшем законодательстве (в частности, в ст.

¹ Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. /Под ред. Л.А. Окуныеова - М.: Изд-во БЕК, - 1996. - С 92.

156

62 прежней Конституции России), однако механизм реализации этого права граждан не был предусмотрен, в связи с чем далеко не всегда граждане могли им воспользоваться. В настоящее время защита права на безопасность персональных данных обеспечивается целым радом норм действующего законодательства. Так, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает требования к условиям сбора, обработки и хранения персональных данных о гражданах, относя персональные данные к категории конфиденциальной информации (п.1 ст. 11 ФЗ). Согласно п.2 ст. 11 Закона персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав российских граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством. Согласно ч.З ст. 11 Закона юридические и физические лица, в соответствии со своими полномочиями владеющие информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима защиты, обработки и порядка использования этой информации. В Трудовом Кодексе России¹ защите персональных данных работника посвящена глава 14. В ней содержатся нормы, регулирующие правоотношения между работником и работодателем в связи с использованием персональных данных. Статья 85 Кодекса конкретизирует понятие персональных данных, определяя персональные данные работника как информацию, необходимую работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающуюяся конкретного работника. В следующих статьях этой главы (ст.ст. 85 - 90) содержатся гарантии права на защиту

¹ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изменениями от 24, 25 июля 2002 г.) //Российская газета. 2001. - 31 декабря. - N 256; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 1. - Ст.З (Ч. I). - N 1. - Ст. 3.

157

персональных данных в сфере трудовых правоотношений. Согласно ст. 90 Кодекса лица, виновные в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и защиту персональных данных работника, несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Следует заметить, что ни Гражданский кодекс России, ни Уголовный кодекс Российской Федерации, не содержат термина «персональные данные». Поэтому при применении норм этих кодексов необходимо рассматривать по существу их содержания. Кроме уже упомянутой ст. 137 Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ). Субъектом преступлений, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст. 140 УК РФ, являются должностные лица; объективную сторону деяния составляют неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации. Деяние является уголовно наказуемым в случае, если эти действия причинили вред правам и законным интересам граждан. Указанные статьи Уголовного кодекса Российской Федерации с учетом их содержания могут быть использованы в целях обеспечения права граждан на защиту их персональных данных.

В отличие от Уголовного и Гражданского Кодексов, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит термин «персональные данные». В главе 13 КоАП РФ, посвященной административным правонарушениям в области связи и информации, предусматривается административная ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст.13.11).

158

Перечисленные выше законы Российской Федерации в целом создают правовую основу, обеспечивающую гарантии права граждан на обеспечение защиты их персональных данных. Однако эта защита была бы. более эффективной, если бы в законодательстве была определена единая терминология, отражающая сущность понятия «персональные данные». Заметим, что в настоящее время уже более чем в 20 европейских государствах приняты национальные законы о персональных данных. Думается, что и в нашей стране было бы своевременным приступить к разработке проекта закона Российской Федерации, детально регулирующего порядок работы с информацией персонального характера и направленного на защиту конституционного права личности но безопасность в информационной сфере.

159

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование механизма государственно-правового обеспечения права личности на безопасность как одного из основных конституционных прав человека и гражданина позволило сделать ряд выводов и предложений по повышению эффективности правового регулирования, совершенствования действующего законодательства и организации деятельности органов государственной власти по правовому обеспечению безопасности личности в России.

1. Проблема выяснения понятия безопасности личности в настоящее время еще недостаточно исследована. В то же время, от соответствующего понимания этого понятия зависит интерпретация всех социальных явлений, так или иначе связанных с жизнедеятельностью человека. В последние годы в России интерес к безопасности человека, как высшей общественной ценности, заметно возрос из-за исключительной остроты этой проблемы и фактического отсутствия научных основ ее решения. Безопасность личности выдвигается на первое место в числе наиболее значимых аспектов безопасности. Но проблема эта глубока и обширна, и требует внимания научной общественности многих специальностей. Цели формирования безопасности личности непосредственно связаны с национальной безопасностью, государственной безопасностью, конституционной безопасностью, которые всегда актуальны для теории и практики государственного управления. Сложные процессы становления и развития институтов гражданского общества, формирования правового государства позволили критически осмыслить содержание государственного управления, реализации проблем правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления. Однако уяснение сути безопасности личности в юридической науке сегодня затруднено отсутствием четкой дефиниции и совершенно недостаточным и противоречивым закреплением в действующем законодательстве.

160

2. Конституция Российской Федерации определяет особое место человека, его прав и свобод в системе общественных отношений, выдвигая защиту прав и интересов личности в качестве важнейшего принципа, действующего в обществе и государстве.

Безопасность личности (граждан) в обществе и государстве обеспечивается механизмами защиты всей системы прав и свобод человека и гражданина. Одна из основных задач государственно-правового обеспечения безопасности личности состоит в определении и юридическом закреплении приоритетов жизненно важных интересов личности (общества и государства), также распределении сфер ответственности государственных органов по противодействию угрозам безопасности, установлении контроля за деятельностью органов власти. Эти вопросы должны решаться на основе единого нормативного правового акта, которым мог бы стать специально разработанный федеральный закон «О безопасности граждан и иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации».

3. Безопасность личности (как и в целом национальная безопасность)
требует систематического обновления подходов в силу изменчивости угроз
жизни и здоровью граждан, необходимости приоритетов в обеспечении того
или иного вида безопасности и прогнозирования проблем в этой сфере.

Предлагается авторская классификация видов безопасности по объекту защиты, типу (характеру) угроз и сферы, в которой необходимо создать условия для их устранения. Такая классификация позволяет выделить нормы, которые обеспечивают именно безопасность человека, систематизировать и развивать их в интересах более эффективного противодействия возникающим угрозам.

4. Во всех документах, посвященных безопасности (Концепция
национальной безопасности Российской Федерации, Доктрина
информационной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина
безопасности Российской Федерации и др.) в качестве необходимого условия
осуществления намечаемых мероприятий указывается разработка системы их

161

правового обеспечения. Право - необходимое средство обеспечения безопасности, вне права невозможно реализовать экономический и духовный потенциал общества, контролировать и обеспечивать социальную безопасность. В более широком плане следует говорить не только о правовом, но и о юридическом обеспечении проблемы безопасности. Наличие или отсутствие юридической угрозы характеризует уровень защищенности жизненно важных интересов общества и государства. Обеспечение этих интересов осуществляется гражданским, уголовным, процессуальным, экологическим, трудовым и административным правом.

5.       Сложность и многофункциональность обеспечения права личности
на безопасность определили необходимость уточнения места и роли этого
права   в   системе   личных   прав   человека.   Установлено,   что   право   на
безопасность лежит в основе этой системы, являясь ее краеугольным камнем
и   должно   рассматриваться   в   качестве   основополагающего   базисного
конституционного права человека гражданина. Реализация этого права во
всех сферах жизнедеятельности служит условием реализации всех остальных
конституционных прав и свобод человека и гражданина.

6.       Происходящие изменения социально-экономической и общественно-
политической    обстановки   потребовали    активизации   законотворческой
деятельности и привели к развитию законодательства о безопасности. В
последние    десятилетия    вопросы    формирования    законодательства    о
безопасности    и   его    применения   при   практическом   решении   задач
обеспечения безопасности личности, общества и государства оказались в
центре внимания, так как основополагающие правовые документы: Закон
Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» и Концепция
национальной   безопасности   России,   утвержденная   Указом   Президента
Российской Федерации от 17 декабря 1997г. не охватывают полностью
многообразия задач, которые возникают при наиболее полном правовом
обеспечении проблемы безопасности.

162

В настоящее время назрела необходимость разработки нового всеобъемлющего федерального закона или комплекса федеральных законов о национальной безопасности.

7.     Задача    адекватного    современным    социально-экономическим
потребностям обеспечения силами административно-правовых норм прав,
свобод, законных интересов граждан, а также механизма их реализации
предполагает необходимость административно-правового статуса граждан.
Такой   подход   базируется   на   концептуальной   установке   Конституции
Российской Федерации (ст. 18), согласно которой права и свободы человека и
гражданина   определяют   смысл,   содержание   и   применение   законов,
законодательной      и      исполнительной      власти,      органов      местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием.

8.     Признание     личной     безопасности     в     качестве     элемента,
административно-правового статуса личности позволило раскрыть природу
личной безопасности как объекта административно-правового регулирования
и   дать   следующее   определение:    личная   безопасность    как   элемент
административно-правового   статуса гражданина - это урегулированное
административно-правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод
и законных интересов личности от факторов и условий,   создаваемых
административными     правонарушениями,     вредоносными     природными,
техногенными и социальными явлениями действительности.

9. Исследование механизма правового воздействия на безопасность
личности невозможно без анализа соотношения понятий «безопасность
личности» и «правопорядок». Безопасность личности и правопорядок имеют
одинаковую функциональную нагрузку, результатом которой является
осуществление права и законности для охраны жизни здоровья, чести и
достоинства граждан, обеспечение общественного спокойствия, создание
нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений,
организаций различных форм собственности.

163

Не менее сложной и недостаточно разработанной является проблема соотношения безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности. Анализ законодательства показывает, что безопасность личности, общественный порядок и общественная безопасность тесно связанные и взаимообусловленные, самостоятельные субъекты охраны, отличающиеся спецификой рассматриваемых общественных отношений, характером правонарушений и различными средствами регулирования, но главным объектом их охраны является человек, его жизнь и здоровье, неприкосновенность.

10. Законодательное обеспечение права личности на безопасность позволило провести исследование механизма правового обеспечения безопасности граждан по двум направлениям: по конституционным нормам, закрепляющим определенные социально-экономические права человека и гражданина: на труд (ст. 37 Конституции Российской Федерации), жилище (ст. 40), охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), благоприятную окружающую среду (ст. 43), и конституционным нормам, реализация которых связана с законодательным закреплением и использованием юридических гарантий. Нормы этой группы разделены на четыре группы:

а) содержащие общие гарантии;

б) устанавливающие обязанности по обеспечению безопасности;

в) гарантирующие обеспечение безопасности в сфере взаимодействия
граждан с государственными органами и должностными лицами;

г) гарантирующие возможность восстановления нарушенных прав и
свобод путем обжалования нарушающих их решений и действий
(бездействия) в суд.

Большинство из указанных выше норм, составив конституционную основу для развития законодательства в области обеспечения безопасности личности, пока еще не получили дальнейшей углубленной разработки в виде создания соответствующих государственно-правовых и социально-экономических гарантий и условий реализации.

164

Предложено внести изменения и дополнения в ст. 2, 41, 42 Конституции Российской Федерации.

11. Юридическими гарантиями по охране и защите прав граждан выступают механизмы, которые призваны обеспечить возможность реального осуществления контроля за соблюдениями прав и свобод человека. Эти механизмы в равной мере касаются как гражданина по вопросам защиты своих прав, так и властных структур, при выполнении конституционной обязанности по соблюдению и защите прав человека. С принятием Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» фактически создан принципиально новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и судебного контроля за их деятельностью. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находится на рассмотрении Федеральный закон «Об административных процедурах».

Назрела необходимость принять Административно-процессуального Кодекса для реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве как составной части судебной власти в России.

12. Исследование механизма правового обеспечения безопасности граждан в сфере общественной безопасности, позволило сделать вывод, что понятие общественной безопасности не имеет до сих пор строго законодательного и научного определения; допускаемое некоторыми специалистами уголовного права неверное определение общественной безопасности приводит к принципиальному непониманию составов преступлений против общественной безопасности, их грубому смешению с другими составами.

Предлагается авторское определение общественной безопасности, как состояние защищенности общества от противоправных действий, согласно которому объектом защиты являются общественный уклад, системы принятых норм и ценностей, а угрозы носят субъективный характер, так как представляют собой виновные действия (бездействие) тех или иных лиц.

165

13. При изучении вопросов правового регулирования режимов
управления кризисными ситуациями отмечено, что

а) ни   Основной   Закон Российской   Федерации,   ни   Федеральный
конституционный   закон   «О   чрезвычайном   положении»,   не   содержат
императивной нормы, предписывающей введение чрезвычайного положения
при возникновении угроз безопасности граждан и конституционного строя
Российской    Федерации.    Этот    вопрос    должен    более    определенно
регулироваться     Конституцией     Российской     Федерации     и     Законом.
Предложены изменения в ч.2 ст.56 Конституции Российской Федерации.

б) Конституция Российской Федерации не содержит перечня личных
прав, которые могут быть ограничены в случае военного положения, подобно
тому, который приведен в ч.З ст.56. Такой перечень должен быть включен в
Основной Закон. Не подлежат ограничению даже в условиях военного
положения права, установленные ст.ст. 20,21, 28, 46-54.

14.   Проблемы реализации прав и обязанностей граждан в сфере
исполнительной   власти тесно   связаны   с   информационными   аспектами
управленческой деятельности. Актуальным на сегодняшний день является
вопрос    об    установлении   административной    ответственности    органов
исполнительной    власти    и    служащих    государственной    службы    за
правонарушения в сфере организации управления. Наука не однократно
предлагала    методику    установления    зон    ответственности    служащих
государственного аппарата с учетом их функциональной занятости, но
нерешенность проблемы установления правового статуса государственных
органов не позволяет решить эту задачу.

Остро стоит вопрос о состоянии гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, соответствующих органов субъектов федерации.

Для полной реализации возможности использования информации необходимо принять ряд федеральных законов: о служебной информации, о

166

защите персональных данных, о личной и профессиональной информации, о коммерческой тайне и т.д.

Основными правовыми базовыми документами, регулирующими нормы по обеспечению безопасности личности, должны стать, во-первых, Конституция Российской Федерации в качестве Основного Закона государства и во-вторых, пока еще отсутствующий Закон Российской Федерации «О безопасности граждан и иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации», с подробной регламентацией охраняемых государством жизненно важных интересов личности. Действующая система законодательства должна быть приведена в соответствие с этими юридическими документами и дополнена недостающим нормативными правовыми актами.

167

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Законодательные, нормативные акты и иные официальные документы

1.1. Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2001. - 48 с.

1.2. Уголовный Кодекс Российской Федерации. — М.: Проспект, 2004. —
176 с.

1.3. Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: Инфра-М,
2003.-512 с.

1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N
197-ФЗ (с изменениями от 24; 25 июля 2002 г.) //Российская газета. - 2001.-
31 декабря. - N 256; Собрание законодательства Российской Федерации.
2002. - N 1.- Ст.З (Ч. I). - Ст. 3.

1.5. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ //Российская газета. - 2001.

- 31 декабря. - № 256; Собрание законодательства Российской Федерации -
2002. (Ч.1).-№1.-Ст. 1.

1.6. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-
ФКЗ «О военном положении» //Российская газета. - 2002. - 2 февраля. - N 21;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - 4 февраля. - N 5.

- Ст. 375.

1.7. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ
«О чрезвычайном положении» //Российская газета. - 2001. - 2 июня. - N 105;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 23. - Ст.2277.

1.8. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав
потребителей» и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» (с
изменениями от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) //Российская газета. -
1996. - 16 января; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996.

- N3.-Ст. 140.

168

1.9. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с
терроризмом (с изменениями от 7 августа 2000 г., 21 ноября 2002 г.)
//Российская газета. - 1998. - 4 августа; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1998. - N 31. - Ст. 3808.

1.10. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе
военнослужащих» (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа,
27 декабря 2000 г., 26 июля, 30 декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября,
24 декабря 2002 г.) //Российская газета. - 1998. - 2 июня; Собрание
законодательства Российской Федерации. 1998. - N 22. - Ст. 2331.

1.11. Федеральный закон от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»
(с изменениями от 16 ноября 1997 г.) //Российская газета. - 1996. - 23 января;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996 г. - N 3. - Ст. 150.

1.12. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (с
изменениями от 30 декабря 1999 г.) //Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. - N 23. - Ст. 2750; Российская газета. - 1996. - 6 июня.

1.13. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О
мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с
изменениями от 16 июля 1998 г., 5 августа 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001
г., 21 марта, 24 декабря 2002 г.) //Собрание законодательства Российской
Федерации. -1997. - N 9. - Ст. 1014.

1.14. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской
обязанности и военной службе (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа,
7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25
июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля 2003 г.) //Российская газета. - 1998. - 2
апреля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 13. -
Ст. 1475.

1.15. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» //Российская газета. - 2002.- 12 января. №6; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 2. - Ст. 133.

169

1.16. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об
информации, информатизации и защите информации» (с изменениями от 10
января 2003 г.) // Российская газета. - 1995. - 22 февраля. - Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 8. - Ст. 609.

1.17. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной
безопасности населения» //Российская газета. - 1996. - 17 января.

1.18. Федеральный закон от 21 июля 1997г. № 116 - ФЗ «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с
изменениями от 7 августа 2000г., 10 января 2003г.) //Российская газета. -
1997. - 30 июля. - Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997.
- № 30. - Ст. 3588.

1.19. Федеральный закон от 12 августа 1995г. «Об оперативно-
розыскной деятельности» //Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1995. - №33. - Ст. 3349.

1.20. Федеральный закон от 3 февраля 1996г. №17 - ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской
деятельности в РСФСР» (с изменениями от 31 июля 1998г., 5, 8 июля 1999г.,
19 июня, 7 августа 2001г., 21 марта 2002г.) // Российская газета. - 1996. — 10
февраля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 6. -
Ст. 492.

1.21. Федеральный закон от 17 июля 1999г. № 181-ФЗ «Об основах
охраны труда» //Российская газета. - 1999. - 23 июля. - № 143.

1.22. Федеральный закон от 4 июля 1996г. №85-ФЗ «Об участии в
международном информационном обмене» //Российская газета. - 1996. - 11
июля; Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. - №28. - Ст.
3347.

1.23. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера» (с изменениями от 28 октября 2002 г.) // Собрание

170

Законодательства Российской Федерации. - 1994.- N 35. - Ст. 364; Российская газета. - 1994. - 24 декабря.

1.24. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» //Российская газета. - 2002. - 12 января. - №6; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 2. - Ст. 133.

1.25. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре
Российской Федерации»» (с изменениями и дополнениями от 10 декабря
1999 г., 29 декабря 2001 г.)// Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1999. - № 47. - Ст. 4472.

1.26. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О
безопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 25 июля 2002 г.) //
Российская газета. - 1992. - 6 мая. - №ЮЗ; Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №15. - Ст.
769.

1.27. Закон Российской Федерации от 24декабря 1992г. № 4218 «Об
основах федеральной жилищной политики» (с изменениями от 12 января
1996г., 21 апреля 1997г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999г., 24 декабря
2002г.) //Российская газета. - 1993. - 23 января. - №15.

1.28. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О
Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10
августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая
1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря
2002 г.) // Российская газета. - 1993. - 4 мая; Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - N 17. - Ст.
594.

1.29. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1993. - № 19. - Ст. 117.

171

1.30. Закон Российской Федерации от 9 июля 1996г. № 5351-1 «Об
авторском праве и смежных правах» (с изменениями от 19 июля 1995г.)
//Российская газета. - 1996. - 3 августа.

1.31. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О
прокуратуре Российской Федерации»// Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. -
Ст. 366.

1.32. Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 «Об
изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской
Федерации — России» (В настоящее время утратил силу) // Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. -
N 2. - Ст. 55.

1.33. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных
республик от 24 июня 1981 г. N 5150-Х (с изменениями от 26 марта, 8 июня
1984 г., 27 ноября 1985 г. 21 апреля 1986 г., 10 мая 1989 г., 22 мая 1990 г.) //
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1981. -
N 26. - Ст. 834.

1.34. Основы законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 2 марта
1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля 2003 г.) //
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации. - 1993. -N 33. - Ст. 1318.

1.35. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000г. №24
«О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»
//Собрание законодательства Российской Федерации . - 2000. - №2. - Ст. 170.

1.36. Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000г.
№706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации . - 2000. - № 17. -
Ст. 1852.

172

1.37. Указ Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000г. «Об
утверждении Доктрины информационной безопасности Российской
Федерации» //Российская газета. - 2000. - 28 сентября.

1.38.        Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188
«Об   утверждении   перечня   сведений   конфиденциального   характера»   //
Собрание законодательства Российской Федерации . - 1997.   - №10. -
Ст. 1127.

1.39. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября
1995 г. N 1113 «О единой государственной системе предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изменениями от 22 апреля 1997 г.,
10 апреля 2002 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. -
1995.-N46.-Ст.4459.

1.40.               Постановление Правительства Российской   Федерации от   13
сентября   1996   г.   N   1094   «О   классификации   чрезвычайных   ситуаций
природного   и   техногенного   характера»   //   Собрание   законодательства
Российской Федерации. -1996. - N 39. - Ст. 4563; Российская газета. - 1996. -
24 сентября.

1.41. Постановление правительства Российской Федерации от 4
сентября 1995г. № 870 «Об утверждении Правил отнесения сведений,
составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности»
//Российская газета. - 1994. - 14 сентября; Собрание законодательства
Российской Федерации . - 1995. - № 37. - Ст. 3619.

1.42. Постановление Правительства Российской Федерации от 24
ноября 1998 г. N 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре
опасных производственных объектов» // Российская газета. - 1998. - 1
декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 48. -
Ст. 5938.

1.43. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 января 1997 г.
N 1 «О практике применения судами законодательства об ответственности за
бандитизм» // Российская газета. - 1997. - 30 января.

173

1.44. Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р
22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и
определения основных понятий»: Утв. постановлением Госстандарта РФ от
22 декабря 1994 г. N 327 (с изменениями от 31 мая 2000 г.). - М.: ГУЛ ЦПП,
2000.

1.45. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии
Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.) //Библиотечка Российской
газеты совместно с библиотечкой журнала «Социальная защита». - 1995. -
№11.- СЮ; Российская газета. - 1998. - 10 декабря; Библиотечка Российской
газеты. -1999. - Вып. №22-23.

1.46. Заключительный акт • СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.).
Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе // Действующее
международное право. - М., 1989. Т.1. - С. 76 - 79.

1.47. Концепция национальной безопасности Российской
Федерации: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря
1997 г. № 1300.// СЗ РФ. - 1997. - № 52. - Ст. 5909.

1.48. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4
ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1
января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 25 марта 1992 г., 11 мая 1994 г.) //Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1998. - №20. - Ст. 2143;
Бюллетень международных договоров. -1998. - №7.

1.49. Конвенция о защите личности в связи с автоматической
обработкой персональных данных (Страсбург, 28 января 1981 г.) //
Справочная правовая система «Гарант».

1.50.            Международный Пакт о гражданских и политических правах
(Нью-Йорк,   19   декабря   1966   г.) // Сборник действующих договоров,
соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. - М.,
1978.   Вып.   XXXII.   -   С.   44;   Ведомости   Съезда   народных депутатов
Верховного Совета СССР. - 1976. - №17(1831). - Ст. 291; Библиотечка
Российской газеты. - 1999. Вып. №22-23.

174

1.51.    Международный   пакт   об   экономических,    социальных   и
культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих
договоров,    соглашений   и   конвенций,   заключенных   с   иностранными
государствами. -    М., 1978. - Вып. XXXII. - С. 36; Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1976. - N 17(1831).

1.52. ПРООН (Программа развития ООН). Доклад о развитии человека
за 1994 г. -Нью-Йорк. - 1994.

2. Монографии, учебники, учебные пособия

2.1. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. -М., 1995. - 311 с.

2.2. Алексеев Н.. Русский народ и государство. М., 1998. - 640 с.

2.3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс
лекций. - М.: Юридическая литература, 1997. - 398 с.

2.4. Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного
права в законодательстве Российской Федерации. - М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. -
69 с.

2.5. Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право.
-СПб., 2001.-787с.

2.6. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов.
- М.: Норма-ИНФРА, 2000. - 623 с.

2.7. Безопасность России. Словарь терминов и определений. - М., 1998.
-491с.

2.8. Вельский КС. Феноменология административного права. -
Смоленск, 1995.-143 с.

2.9. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина:
Мировой опыт. - М.: Изд-во "БЕК", 1996. - 385 с.

2Л0. Борисов В.В .Правовой порядок развитого социализма: вопросы теории. - Саратов, 1977. - 408 с.

175

2.11. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга
вторая. Договоры о передаче имущества. - М.: Статут, 2000. - С. 703.

2.12. Бухтояров А.А. Психоэкология реальности. - М.,1999. - 95 с.

2.13. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового
регулирования в сфере охраны общественного порядка. 4.1-2. - М., 1981. -
110с.

2.14. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. - М.,
1997.-298 с.

2.15. Геополитика и национальная безопасность. Словарь основных
понятий и определений / Под общ. ред. В. Л. Манилова. - М., 1998. - 254 с.

2.16. Государственное право Германии. В 2 т. - М., 1994. Т. 1-311 с,
Т. 2-319 с.

2.17. Данилевский Н. Россия и Европа. - М., 1991. - 573 с.

2.18. Дружинин Г.В., Сергеева И.В. Качество информации. - М., 1990.
-170 с.

2.19. Ежов Ю.А. Налоговое право. - М.: ИКЦ «Маркетинг», 2001. -
171 с.

2.20. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного
порядка.-М., 1965.-215 с.

2.21. Ильенков Э.В. С чего начинается личность? - М., 1979. - 386 с.

2.22. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ,
2002.-619 с.

2.23. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е,
доп. и перераб. /Под ред. Л.А. Окунькова—М.: Изд-во БЕК, 1996. - 664 с.

2.24. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации.
Общая часть /Под ред. Ю.И.Скуратова, В.М.Лебедева. - М., 1996. - 487 с.

2.25. Курушин В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и
информационная безопасность: Справочник. — М., 1998. —225 с.

176

2.26. Личная безопасность в чрезвычайных ситуациях /Под общ. Ред.
Г.Н. Кириллова. - М.: Изд-во: НЦ ЭНАС, 2001. - 64 с.

2.27. Лопатин В.Н. Концепция развития законодательства в сфере
обеспечения информационной безопасности. -М., 1998 - 158 с.

2.28. Майоров В.И. Административно-правовые проблемы управления
обеспечением безопасности дорожного движения. — Екатеринбург, 1997. -
152 с.

2.29. Малько А.В. Проблемы правовых средств //Проблемы теории
государства и права. Учебное пособие /Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1999. —
358 с.

2.30. Мальцев В.В. Введение в уголовное право. — Волгоград: ВЮИ
МВД России, 2000. - 202 с.

2.31. Маркс К., Энгельс Э. Сочинения. Т.2. - 652 с.

2.32. Мартене Ф. Современное международное право цивилизованных
народов. В 2 т. T.I. Изд. 3-е. - М., 1995. Т. 1 - 296 с, Т. 2 - 312 с.

2.33. Мастрюков Б.С. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. - М.:
Academia, 2003. - 189 с.

2.34. Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории
перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во Воронеж. Ун-та,
1999.-230 с.

2.35. Международная безопасность, стратегическая стабильность,
обороноспособность государств (Понятия, определения, термины). - М.:
Интерстампо, 1997. — 126 с.

2.36. Мовчан А.П. Международная защита прав человека. - М., 1958. -
126 с.

2.37. Найговзина Н.Б., Ковалевский Н.А. Система здравоохранения в
Российской Федерации, организационно-правовые аспекты. — М., 1999. —
192 с.

177

2.38. Национальные интересы и проблемы безопасности России
(доклад по итогам исследования, проведенного Центром глобальных
программ «Горбачев-Фонда» в 1995-1997 гг.). — 96 с.

2.39. Нечаев A.M. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). - М.,
2000. - 238 с.

2.40. Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция
государства (опыт теоретико-правового моделирования)- СПб, 2000. - 270 с.

2.41. Общая теория прав человека /Рук. автор, колл. и отв. ред.
Е.А.Лукашева. - М.: Норма, 1966. - 509 с.

2.42. Огнев А.С.Теоретические основы психологии субъектогенеза. -
М., 1997.-121 с.

2.43. Ожегов СИ. Словарь русского языка. Изд. 18-е, стереот./ Под ред.
Н.Ю.Шведовой. - М.: Русский язык, 1986. - 797 с.

2.44. Орешкина, Т.Ю. Современный терроризм и борьба с ним. - М.:
ИНИОН РАН, 1993. - 24 с. - 23 с.

2.45. Основы национальной безопасности /Под общ. ред. В. Л.
Манилова. - М., 1998. - 278 с.

2.46. Павлов Ю.М. Мировая политика и международная экономика. -
М., 1998.-327 с.

2.47. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации /Отв.
ред. А.В. Наумов. - М.: Юрист, 1996. - 822 с.

2.48. Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. - М.:
ВИНИТИ, 1993. - 127 с.

2.49. Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева.
- М.: Юридическая литература., 1987. - 448 с.

2.50. Психология безопасности: пособие для слушателей и аспирантов /
Под общ. ред. А.А. Деркача и М.Ф.Секача. - М.: Изд-во «Народный
учитель», 2002. — 179 с.

2.51. Пчелинцева Л.М., Пчелинцев СВ. Жилищные права и льготы
граждан в России. 2-е изд. - М.: Изд-во «Норма», 2002. — 164 с.

178

2.52. Российская криминологическая энциклопедия /Под общей ред.
А.И. Долговой. - М., 2000. - 802 с.

2.53. Словарь американской истории /Под ред. акад. А.А. Фурсенко -
СПб., 1997. -730 с.

2.54. Словарь современных военно-политических и военных терминов.

- Брюссель, Объединенная редакционная рабочая группа «Россия-НАТО»,
2001.-412 с.

2.55. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в
Российской Федерации. - Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. - 504с.

2.56. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1968.

- 142 с.

2.57. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.,
1972.-239 с.

2.58. Степашин СВ. Безопасность человека и общество. - СПб: ЮИ
МВД России, 1994. - 239 с.

2.59. Сухоручкин В.К., Гаврюшин А.Н. Анализ методологических
аспектов исследований риска. - М., 1984. - 48 с.

2.60. Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение
правопорядка в Российской Федерации (теоретико-прикладные проблемы):
М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - 245 с.

2.61. Теория права и государства /Под ред. Проф. В.В. Лазарева. - М.:
Новый юрист, 1997. - 432 с.

2.62. Теория государства и права: Курс лекций / М.И. Байтина, В.В.
Борисов, Ф.А. Григорьев, и др., Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - 2е
изд. перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000. - 771 с.

2.63. Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. Теоретические основы
социально-правовой концепции. -М., 1998. - 194 с.

2.64. Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Сост. В.В.Виноградов,
Г.О.Винокур, Б.А.Ларин и др. /Под ред. Д.Н.Ушакова. - М.: Русские словари,
1994. Т. 1 - 844 с, Т. 2 - 754 с, Т. 3 - 792 с, Т. 4 - 689 с.

179

2.65. Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод
человека (проект). - М., 2000. — 94 с.

2.66. Философский словарь /Под ред. И.Т. Фролова. 6-е изд., перераб. и
доп.-М., 1991.-840 с.

2.67. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.
- М.: Юрист, 1997. - 566 с.

2.68. Энтин М.Л., Атливанников, Ю.Л. Международная борьба с
терроризмом (Правовые аспекты): Науч.-аналит. обзор. - М.: ИНИОН АН
СССР, 1988. - 42 с.

2.69. Ярочкин В.И.Информационная безопасность. Учебное пособие. -
М., 2000. - 398 с.

3. Статьи, авторефераты

3.1. Административная ответственность и проблемы
административного права (четвертые «Лазаревские чтения») //Государство и
право. - 2000. - № 10. - С. 16-19.

3.2. Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые
«Лазаревские чтения») // Государство и право. - 2003. -№11.- 5-43.

3.3. Америка и Европа: Партнерство в новую эпоху //Актуальные
проблемы Европы. 1999 — 1: Американо-европейские отношения на
современном этапе. Проблемно-тематический сборник. - М.: ИНИОН РАН.-
1999.-С. 9-36.

3.4. Батищев Г.С. Деятельностная сущность человека как философский
принцип // Проблема человека в современной философии. - М., 1969.

3.5. Бачило И.Л. Персональные данные в сфере бизнеса // Вопросы
законодательства. - 2002. №12. - С. 26 - 29.

3.6. Безопасность. Информационный сборник фонда национальной и
международной безопасности. - М., 1999. - № 9-10.

180

3.7. Безопасность личности (граждан России) и социально-
политическая ситуация в стране // Научные проблемы национальной
безопасности Российской Федерации. - Вып. 2. - М., 1998. С.31-35.

3.8. Белов П. Законодательство и национальная безопасность
//Свободная мысль.- 1996. - № 7. - С.44-49.

3.9. Беляев С.С. О борьбе с международным терроризмом //
Государство и право. - М., 1998. - N 9. - С. 107-109.

3.10. Военная доктрина Российской Федерации // НОВО. — 1999. - № 41.

3.11. Стратегия России в XXI веке: Анализ ситуации и некоторые
предложения (тезисы совета по внешней и оборонной политике)
//Независимая газета. - 1998. - 19 июня.

3.12. Галатенко В.А. Информационная безопасность // Открытые
системы. 1995. №4-6.

3.13. Горбунов, Ю.С. К вопросу о классификации терроризма //
Московский журнал международного права. - М., 1993. - N 1. - С. 51-66.

3.14.    Гусаров Ю.А. Приоритеты США и Европы в области политики
безопасности // Актуальные проблемы Европы.   1999 -   1: Американо-
европейские отношения    на современном этапе. Проблемно-тематический
сборник. - М.: ИНИОН РАН, 1999. С. 52 - 62.

3.15. Емельянов В. Особенности объективной стороны терроризма //
Законность.- 2000. - №12. - С.45-46.

3.16. Емельянов В. Проблемы ответственности за международный
терроризм // Государство и право. - 2000. - №1. - С. 70-77.

3.17. Емельянов В. Разграничение терроризма и посягательств с
элементами терроризирования //Российская юстиция. - 2001. - №4-5. - С.50.

3.18. Емельянов В. Терроризм, бандитизм, диверсия: вопросы
разграничения //Законность, 2001. - №1. - С. 53-54.

3.19. Ильенков Э.В. Проблема идеального // Вопросы философии. 1979.
№8.

181

3.20. Йорыш А.И. Концепция риска: оценка и управление им //Право и
чрезвычайные ситуации. /Отв. ред. О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонкова. - М.,
1994.-С. 19-26.

3.21. Кабышев В.Т. Защита прав человека — главное направление
правовой политики России // Правоведение. -1997. - № 4. - С. 146 - 176.

3.22. Карташкин В.А. Всеобщая декларация и права человека в
современном мире // Советский ежегодник международного права. - М.,
1988.

3.23. Карташкин В.А. Права человека и идеологическая борьба //
Советское государство и право. - 1987. - №1. - С. 120-127.

3.24. Квашнин А. Основные вызовы в сфере безопасности
//Международная жизнь, 1999.- №12.

3.25. Ковальчук В.Н. Геополитическая функция государства: Автореф.
дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 2001.

3.26. Кокорева О. А. Административно-правовое регулирование
лицензионной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... канд.
юрид. наук. - СПб, 2000.

3.27. Колесова Н. С. Особенности современного социально-
демографического состояния России // Права человека как фактор стратегии
устойчивого развития. - М., 2000. - С. 106-115.

3.28. Колобов А.Ф. К вопросу о некоторых аспектах правового
регулирования борьбы с международным терроризмом: Первая межвузовская
научная конференция «История и террор». - Пермь, 1993. - С. 10-13.

3.29. Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны
общественного порядка в современных условиях: Автореф. дисс. докт. юрид.
наук.-М., 1996.

3.30. Колосов Ю.М., Левитт Дж. Международное сотрудничество в
борьбе с терроризмом // Вне конфронтации. Международное право в период
после холодной войны. - М., 1996. - С. 155-177.

182

3.31. Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления
кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и
внутригосударственного регулирования // Государство и право, - 1997. - №10.
- С. 65 - 72.

3.32. Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском
обществе: ценностные приоритеты и внешнеполитическая значимость
//Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение вооружений и
разоружение. Проблемно-тематический сборник. - М.: ИНИОН РАН, 1998. -
С.36 - 48.

3.33. Куделя Е.Д. Управление здравоохранением в Российской
Федерации (организационно-правовое исследование): Автореф. дис... канд.
юрид. наук.

3.34. Левин. Защита информации в информационно-вычислительных
системах и сетях //Программирование. - 1994. - №5. — С. 5 - 16.

3.35. Ловцов Д.А. Информационная безопасность больших
эргатических систем: концептуальные аспекты // Безопасность. 1999. №3 - 4.
-С. 157-167.

3.36. Ломов Б.Ф. Личность как продукт и субъект общественных
отношений // Психология личности в социалистическом обществе. - М, 1989.
-С. 18-39.

3.37. Лопатин В.Н. Реальность - основа концепции информационной
безопасности России // PC Week/RE. -1999. - №12.

3.38. Мальцев В.В. Терроризм: проблема уголовно-правового
урегулирования //Государство и право. - 1998. - №8. - С. 104-107.

3.39. Мальцев В.В. Об адекватности нормы о хулиганстве его
социальным тенденциям //Тенденции развития правовых систем стран СНГ.
4.1. - Ростов-на-Дону, 1998. - С.58-82.

3.40. Мальцев В.В. Ответственность за хулиганство //Законность. -
2000. - №7. - С. 7-10.

183

3.41. Манилов В.Л. Военная доктрина: защита интересов России // Сын
Отечества, 1994. - №20.

3.42. Миньковский Г.М., Ревин В.П. Характеристика терроризма и
некоторые направления повышения эффективности борьбы с ним //
Государство и право. - М., 1997. - N 8. - С. 84-91.

3.43. Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в
общенародном социалистическом государстве //Советское государство и
право, 1983. - №7. - С.24.

3.44. Научные проблемы национальной безопасности Российской
Федерации. Вып.2. Материалы научного совета при Совете Безопасности
Российской Федерации(окт. 1995г.-дек. 1997г.) -М., 1998.

3.45. Нечаев А. М. О социально-демографических процессах в России и
прогнозах ее развития // Научные проблемы национальной безопасности
Российской Федерации. -Вып. 1 -М., 1996. С.82-95.

3.46. Никифоров А.С. Юридическое лицо как субъект преступления
//Государство и право. - 2000. - № 8. - С Л 8-20.

3.47. Николаев А.И. Абстрактная доктрина абстрактного государства //
НВО.-1999.-№46.

3.48. Новиков Г. А. Техногенный риск и качество жизни //
Информационный бюллетень ЦНИИ атоминформ. - 1991. - №9. - С. 37 - 42.

3.49. Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы
управления здравоохранением в субъектах федерации: Автореф. дис... канд.
юрид. наук. - Екатеринбург, 1999.

3.50. Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы
административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях)
//Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 11-18.

3.51. Основные положения военной доктрины РФ //Известия, 1993. - 18
ноября.

184

3.52. Панарин А. Россия в условиях политической нестабильности //
Власть, 1995, - №2.

3.53. Пархалина Т.Г. Геополитические прогнозы и Россия //Актуальные
проблемы Европы: Россия в новом геополитическом пространстве. 1 - 1996.
-М.: ИНИОН РАН, 1996. - С.7 - 28.

3.54. Пархалина Т.Г. Некоторые размышления об архитектуре
безопасности Европы на рубеже XX -XXI вв. // Европа на пороге XXI века:
ренессанс или упадок? - М.: ИНИОН РАН, 1998. - С. 47 - 60.

3.55. Прудников А.С. Безопасность личности и ее соотношение с
другими правовыми категориями //Закон и право. - 1999. - № 3. - С.42-44.

3.56. Российская Федерация: 21 век. Юридическая безопасность страны
и ее граждан в правовом государстве (по материалам научно-практической
конференции) //Государство и право. - 2003. - № 10. — С.94-101.

3.57. Пчелинцева Л.М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних
граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права - 2001.
- №6.

3.58. Рощин С.К., Соснин В.А. Психологическая безопасность: новый
подход к безопасности человека, общества и государства // Российский
монитор. -1995. - №6.

3.59. СССР и международное сотрудничество в области прав человека.
Документы и материалы. - М., 1989.

3.60. Тер-Акопов А. А. Юридическая безопасность человека в
Российской Федерации (основы концепции) //Государство и право. - 2001. -
№9. С.11-18.

3.61. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы
теории и практики. - Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - СПб, 1999.

3.77. Сорокин К.Э. Геополитика современного мира и Россия // Полис, -1995.-№1.

3.62. Тиновицкая И.Д. Человек как субъект информационных и
административных правонарушений //Административно-правовой статус

185

человека и гражданина. Седьмые «Лазаревские чтения» /Государство и право.-2003.-№11.-С34.

3.63. Титов А.А. Правовые проблемы удовлетворения жилищной
потребности граждан в условиях рыночной экономики: Дисс. канд. юрид.
наук. - М., 2000.

3.64. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и
право //Журнал российского права. - 2002. - №4. - С.3-13.

3.65. Тихонов А.К. Сущность категории личной безопасности и ее
соотношение с категориями чести и достоинства // Известия высших учебных
заведений. - 1998. -№ 1.

3.66. Тузмухамедов Р.А. «Третье поколение прав человека» и права
народов // Советское государство и право. - 1986. - №11. - С. 106 - 113.

3.67. У врачебной ошибки нет цены //Российская газета. - 2000. -
19 мая.

3.68. Фисенко П.И. Личностно-психологические источники опасностей
в обществе и психологические аспекты национально-государственной
безопасности // Общая теория безопасности (актуальные методологические и
социально-политические проблемы). - М, 1994. - С. 127 - 138.

3.69. Фойгт К.Д. Безопасность для новой Европы: цель, причины,
политика //Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение
вооружений и разоружение. Проблемно-тематический сборник. - М., 1998.
С.10-21.

3.70. Фокова А. Зачем нам лукавый суд //Российская газета. - 2000. - 23
мая.

3.71. Хуру Ю. Безопасность как широкая многоаспектная концепция
для объединяющейся Европы //Актуальные проблемы Европы: Безопасность,
сокращение вооружений и разоружение. -М.: ИНИОН РАН, 1998. - С. 24.

3.72. Хусаинов З.Ф. Экономическая функция современного
российского государства: вопросы теории и практика: Автореф. дис... канд.
юрид. наук. - СПб, 2001.

МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Парыгина Вера Анатольевна

ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИЯ И МЕХАНИЗМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель - доктор юридических наук,

профессор Н.М. Коршунов

Москва - 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ......................................................................................... 3

Глава I. НАЛОГОВОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, ПРИ
ЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ............................................................ 16

1. Понятие и признаки налогового правоотношения.......................... 16

2. Принципы нормативно-правового регулирования налоговых правоот
ношений ....................................................................................................... 69

3. Источники (формы) нормативно-правового регулирования налоговых
правоотношений........................................................................................... 91

Глава II. МЕХАНИЗМ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРО
ВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕ
ДЕРАЦИИ.................................................................................................. 114

1. Механизм регулирования налоговых правоотношений и его разновид
ности 114

2. Особенности механизма регулирования налоговых договорных право
отношений.................................................................................................. 121

3. Особенности механизма регулирования налоговых деликтных право
отношений................................................................................................... 147

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................... 201

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ...................... 211

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся нормативно-правового регулирования налоговых правоотношений в Российской Федерации.

Общеизвестно, что налогообложение выступает важнейшей функцией государства, определяющим условием его суверенитета. При этом, в современных условиях в процессе налоговых правоотношений аккумулируется около 90 % денежных средств, выступающих финансовым обеспечением функционирования государства, реализации им своих функций. Иные (не налоговые, образующиеся вне налоговых правоотношений) источники? формирования публичных (государственных и муниципальных) финансов, незначительны. Поэтому правомерно утверждать, что одной из целей установления эффективного нормативного регулирования налоговых правоотношений собственно и выступает обеспечение функционирования государства, в том числе в целях признания, соблюдения и обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.

Одновременно, налогообложение выступает единственно законной формой безвиновного ограничения такого важнейшего конституционного права как право собственности. При этом именно и только в процессе налоговых правоотношений определяется как та мера собственности физического лица или организации, которая подлежит изъятию в публичных целях, так и тот объем собственности, ограничение которой не допускается. Таким образом, налогообложение направленно не только на изъятие собственности, но и на обеспечение ее защиты от неправовых посягательств государства. В этом видится общеправовое и конституционное значение налогообложения, а равно, общесоциальная ценность налоговых правоотношений.

Между тем, в настоящее время тезис о низком юридическом качестве и

неэффективности актов российского налогового законодательства, отсутствия
их научной проработанности является общепризнанным. При этом, как пока
зывает анализ данных МНС России, низкое юридическое качество положений
НК РФ прямо ведет к снижению собираемости налогов и сборов. Кодифика
ция налогового законодательства ведется бессистемно, методом проб и оши
бок. Принятие едва ли не каждой новой главы части второй НК РФ осуществ
ляется без учета положений первой части Кодекса, и порождает перманентный
процесс ее доработки «на ходу». При этом вносимые изменения и дополнения
часто противоречат друг другу, что делает процесс их дальнейшего «совер
шенствования» неминуемым. Показательно, что многочисленные взаимоис
ключающие изменения вносятся в еще не введенные в действие акты, многие
дополнения вводятся задним числом, после начала соответствующих налого
вых периодов. ...

Естественно, такие действия законодателя не только не способствуют стабилизации экономической системы, но и мало согласуясь с необходимостью повышения налоговой культуры общества, вряд ли ведут к снижению объемов уклонения от уплаты налогов. Как следствие государство несет серьезные бюджетные потери, восполнение которых административными методами с нарушением положений п. 7 ст. 3 НК РФ как правило, приводит к массовым нарушениям налоговыми органами прав частноправовых участников налоговых правоотношений, что так же вряд ли следует признать допустимым.

Перечисленные проблемы обусловлены, отсутствием целостного (системного) взгляда на многие проблемы функционирование системы налогообложения, ее правовую основу, а главное, непониманием сущности налогового правоотношения. Указанное обстоятельство свидетельствует о существенном практическом и теоретическом значении формирования и развития учения о налоговом правоотношении, целью которого и выступает настоящее исследование.

Степень разработанности темы и круг источников. Теоретико-правовое исследование налоговых правоотношений в Российской Федерации осуществ-

ляется впервые. На монографическом уровне в качестве предмета специального исследования налоговые правоотношения до настоящего момента не выступали. В дореволюционной юридической и экономической литературе в области финансов пристального внимания вопросам учения о налоговом правоотношении не уделялось. Отдельные аспекты правового регулирования налогообложения были затронуты в трудах А.А.Алексеева, М.М.Алексеенко, В.ПБезобразова, Э.Н.Берендтса, М.И.Боголепова, Ю.А.Гагемейстера, ПП.Гензеля, И.Я.Горлова, С.И.Иловайского, А.А.Исаева, В.А.Лебедева, Д.М.Львова, Ф.Б.Мильгаузена, Н.С.Мордвинова, Н.П.Огарева, И.Х.Озерова, Е.Г.Осокина, И.Ю.Патлаевского, И.Т.Тарасова, В.Н.Твердохлебова, Д.А.Толстого, Н.И.Тургеньева, М.И.Фридмана, И.И.Янжула.

Несправедливо было бы утверждать, что проблемы налогового правоотношения полностью были лишены внимания в советской и российской финансовой (финансово-правовой) науке. В ряде работ тема настоящего исследования разрабатывалась попутно с рассмотрением общих проблем предмета финансового права, но детальных специальных исследований общественных отношений, складывающихся в сфере налогообложения, даже в качестве подвида финансового правоотношения, не проводилось. Вместе с тем, к анализу отдельных правовых аспектов финансово-правового и административно-правового регулирования налогообложения обращались В.В.Бесчеревных, А.В.Брызгалин, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, М.А.Гуревич, М.Д.Загряцков, С.В.Запольский, М.В.Карасева, А.Н.Козырин, Л.С.Малокотин, С.Г.Пепеляев, М.И.Пискотин, Е.А.Ровинский, А.А.Соколов, Н.И.Химичева, С.Д.Цыпкин и др. Однако показательно, что в единственной имеющейся докторской диссертации по финансовым правоотношениям (М.В.Карасева. Финансовые правоотношения: Дисс. ... доктора юрид. наук. — Воронеж: Изд-во Воронежского госуниверситета, 1997) налоговое правоотношение в качестве вида финансового правоотношения не рассматривается.

Непосредственное отношение к исследуемой проблеме имеют также диссертационные работы Г.И.Айвазяна, Р.Х.Богатеева, Д.В .Винницкого,

А.П.Гринкевича, В.В.Гриценко, И.В.Ершовой, М.Ф.Ивановой, В.В .Казакова, М.В.Карасевой, Ю.А.Крохиной, Л.Г.Кучейник, М.Ю.Орлова, С.Г.Пепеляева, Е.В.Покачаловой, О.А.Фоминой, Ю.В.Цветкова, О.И.Юстус, В.А.Яговкиной.

Автор многое почерпнул для темы исследования в работах в области налоговых отношений таких российских экономистов, как Е.Ф.Борисов, В.С.Геращенко, А.Р.Горбунов, М.В .Истратова, В.Г.Пансков, А.В.Перов, С.Г.Чаадаев, Д.Г.Черник, С.Д.Шаталов и ряда др.

Важное значение для установления и закрепления выводов, изложенных в диссертации, имели исследования теоретических и практических вопросов налогового законодательства и права, такими учеными, как К.СБельский, С.А.Герасименко, В.М.Зарипов, Р.Ф.Захарова, В.А.Кашин, Г.В.Петрова, В.И.Слом, Э.А.Цыганков, и некоторых других авторов.

При проведении исследования автор так же обращался к работам таких специалистов в области теории государства и права, а так же конституционного, предпринимательского (хозяйственного), финансового, административного, как в частности, - А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, М.И.Брагинский, С.Н.Братусь, В.В.Ветрянский, Г.А.Гаджиев, Ю.А.Дмитриев, С.А.Комаров, В.В.Лазарев, О.Э.Лейст, А.В.Малько, Н.И.Матузов, О.В.Мещерякова, Г.Н.Муромцев, В.С.Нерсесянц, О.М.Олейник, С.М.Петров, А.С.Пиголкин, Т.Н.Радько, М.М.Рассолов, Э.Д.Соколова, Е.А.Суханов, Б.А.Страшун, В.О.Тархов, Ю.К.Толстой, В.В.Толстошеев, Г.А.Тосунян, В.Е.Чиркин, Р.О.Халфина, Б.С.Эбзеев, Л.СЯвич и др.

Кроме того, в своем исследовании диссертант опирался на Конституцию Российской Федерации, акты российского законодательства о налогах и сборах, бюджетного и гражданского законодательства, законодательства о несостоятельности (банкротстве), судебную и правоприменительную практику.

Объектом исследования являются общественные правоотношения, складывающиеся в процессе нормативно-правовой регламентации налогообложения, а так же его осуществления на практике.

Предмет исследования — нормы финансового, административного и

иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация регулирования налогообложения в Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования - определение содержания понятий «налогообложение», «налоговое правоотношение», установление их особенностей, признаков, функций, принципов и источников (форм) регулирования, а равно механизма реализации, выявление недостатков нормативно-правовой регламентации и формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующие основных задач:

- раскрыть понятие налогового правоотношения и налогообложения в их
взаимосвязи;

- исследовать признаки налогового правоотношения, отличающие его от
иных видов правоотношений;

- исследовать проблему соотношения экономических и юридических
функций налогообложения;

- проанализировать источники, выявить критерии выявления и выделе
ния принципов регулирования налоговых правоотношений;

- провести классифицирующее исследование видов налоговых правоот
ношений, исследовать особенности механизма регулирования налоговых де-
ликтных, договорных и иных правоотношений;

- выявить проблемы и перспективы совершенствования российского за
конодательства о налогах и сборах, и разработать конкретные рекомендации
по устранению пробелов и коллизий.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и ча-стнонаучные методы исследования, в том числе: конкретно - исторический, формально - логический, сравнительно - правовой, системно - структурный, метод технико-юридического анализа и другие методы, широко применяемые в юридической науке. Их применение позволило диссертанту исследовать рас-

сматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу исследования составили: анализ материалов 23 аудиторских проверок российских и иностранных организаций, осуществляющих деятельность в Российской Федерации, 39 писем и инспекций МНС России, 32 аналитических записок региональных подразделений (управлений по субъектам) МНС России, материалов 47 выездных налоговых проверок, 3 повторных налоговых проверок, опрос по специальной методике 89 индивидуальных предпринимателей и руководителей организаций, 47 должностных лиц центрального аппарата МНС России, 113 должностных лиц региональных (управлений по субъектам) и местных (районных и городских инспекций) подразделений МНС России, контент - анализ прессы.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое в российской юридической науке монографическое системное исследование правовых проблем налогообложения, направленное на раскрытие теоретических и практических аспектов учения о налоговом правоотношении в Российской Федерации. В диссертации анализируется существующий механизм регулирования налоговых правоотношений, рассмотрены наиболее острые вопросы правового регулирования и теоретические основы налогообложения, выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании налогообложения, вносятся предложения по их устранению.

На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элемент научной новизны и представляют собой теоретический и практический интерес:

1. Определение налогового правоотношения как охраняемого государством общественного отношения, возникающего в сфере налогообложения, которое представляет собой социально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей, предусмотренных нормами налогового права.

2. Вывод о том, что отличиями налогового правоотношения от иных ви
дов правоотношений являются: регламентация данного вида правоотношений
исключительно нормами налогового права; налогообложение, как специфиче
ская сфера возникновения, изменения и прекращения такого правоотношения;
сложный состав, характеризующийся наличием двух типов правоотношений:
имущественных и имущественно-организационных; юридическое неравенство
сторон правоотношения при одновременном наличии помимо вертикальных
отношений - горизонтальных налоговых правоотношения между физическими
лицами, между физическими лицами и государственными органами, и между
государственными органами; специфический субъектный состав; возможность
возникновения налогового правоотношения по инициативе любой из сторон (в
том числе по обоюдной инициативе).

3. Вывод о том, что под налогообложением необходимо понимать в со
вокупности юридический процесс установление, введения и взимания налогов
и сборов, осуществления контроля за полнотой и законностью их уплаты (на
логового контроля), защиты прав и законных интересов участников налоговых
правоотношений.

4. Вывод о том, что принципами налогообложения выступают лишь со
циально-экономические принципы и идеи, воспринятые налоговым правом.
Соответственно, социально-экономические идеи (гипотезы) построения сис
темы налогообложения, не закрепленные в налогово-правовых нормах, в кон
кретной налоговой системе не применяются и принципами налогообложения
не являются. Поэтому налогообложению присущи только юридические прин
ципы (т.е. социально-экономические идеи, воспринятые правом), ибо только
они реально определяют порядок осуществления налогообложения и содержа
ние налоговых правоотношений в конкретном государстве.

5. Вывод о том, в финансово-правовой науке отсутствует единый подход
к выявлению и выделению системы принципов регулирования налоговых пра
воотношений, критериев отбора элементов такой системы во взаимосвязи с
предметной областью правового регулирования налогового права. Отсутствие

стройности, логичности, а равно не структурированность указанной системы, нарушение уровней деления при систематизации указанных принципов ведет к снижению эффективности разрабатываемых на основе таких научных конструкций актов законодательства о налогах и сборах.

6. Предложение о том, что для целей системного совершенствования
налогового законодательства могут использоваться следующие критерии вы
явления и систематизации принципов регулирования налоговых правоотно
шений: наличие социально-экономической обоснованности реализации прин
ципа; наличие опыта эффективного использования такого принципа в процес
се функционирования налоговых систем зарубежных государств с демократи
ческими политическими режимами.

7. Вывод о том, что принципами нормативно-правового регулирования
налоговых правоотношений являются: принцип законности налогообложения;
принцип всеобщности и равенства налогообложения; принцип справедливости
налогообложения; принцип взимания налогов в публичных целях; принцип
установления налогов и сборов в должной правовой процедуре; принцип
экономического основания налогов и сборов; принцип презумпции толкования
в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех неустранимых сомне
ний, противоречий и неясностей актов законодательства о налогах и сборах;
принцип определенности налоговой обязанности; принцип единства экономи
ческого пространства Российской Федерации и единства налоговой политики;
принцип единства системы налогов и сборов.

8. Положение о том, что систему источников регулирования налоговых
правоотношений в совокупности составляют: Конституция РФ; нормы между
народных договоров Российской Федерации; специальное налоговое законо
дательство, состоящее из федерального и регионального законодательства о
налогах и сборах, а так же нормативных правовых актов о налогах и сборах,
принятых представительными органами местного самоуправления; общее на
логовое законодательство; подзаконные нормативные правовые акты органов
общей и специальной компетенции; решения Конституционного Суда РФ.

9. Вывод о том, что существующее в современной юридической науке
отождествление функций налога и функций налогообложения должно быть
пересмотрено. Налоги как финансово-правовая категория являют собой обез
личенный объект, и могут обладать только одной функцией - фискальной.
Иные выделяемые в науке функции налога являются функциями налогообло
жения как государственной деятельности, а не налогов.

10. Вывод о том, что в результате ошибок юридической техники, допу
щенных законодателем при формулировании положений ст. 4 НК РФ, факти
чески отсутствует ограничение ведомственного нормотворчества Министер
ства Российской Федерации по налогам и сборам, что в целом противоречит
сформировавшемуся за десять лет налоговой реформы юридическому режиму
регулирования налоговых правоотношений. Делается предложение внести со
ответствующие изменения и привести ст. 4 НК РФ в соответствии с иными
положениями НК РФ.

11. Вывод о том, что налоговые правоотношения состоят из двух видов
отношений: имущественных и имущественно-организационных. При этом
имущественные правоотношения в налоговом праве являются центральными и
направлены на исполнение основной (фискальной) функции налогообложе
ния. Поэтому главным типом имущественных налоговых правоотношений вы
ступает правоотношение по исполнению налогово-правовой обязанности (обя
занности по уплате налогов и сборов). Имущественно-организационные пра
воотношения носят по отношению к имущественным обеспечительный харак
тер, их цель - обеспечение эффективности налогообложения через реализацию
трех других функций налогообложения. Основными типами имущественно-
организационного налогового правоотношения выступают: налоговые дого
ворные правоотношения, налоговые контрольные правоотношения и налого
вые деликтные правоотношения. В рамках указанных правоотношений осуще
ствляется функционирование механизма налогообложения в Российской Фе
дерации.

12. Вывод о том, что налоговые договорные правоотношения реализу-

ются в процессе заключения и исполнения двух видов налоговых договоров: устанавливающих порядок изменения сроков уплаты налогов и сборов (договоры о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите); устанавливающих порядок обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (договоры о налоговом поручительстве и залоге имущества).

Предложение о необходимости для целей совершенствования законодательства о налогах и сборах, и устранения имеющихся пробелов и коллизий, определить непосредственно в НК РФ: орган, уполномоченный утверждать форму договора о налоговом кредите; конкретную процедуру заключения налоговых договоров о предоставлении налогового кредита и инвестиционного налогового кредита; примерный круг возможных дополнительных условий налоговых договоров; порядок и процедуру досрочного прекращения договора о налоговом кредите (по аналогии с нормами о налоговом инвестиционном кредите); меру ответственности за нарушение налогоплательщиком (плательщиком сборов) условий заключенного налогового кредита или инвестиционного налогового кредита; а так же установить, по платежам какого вида может предоставляться налоговый кредит: только по налогам, по налогам, сборам и пене, или по налогам и пене. Указанное позволит исчерпывающе урегулировать порядок возникновения, изменения и прекращения налоговых договорных правоотношений.

13. Вывод о том, что мерами ответственности за налоговое правонарушение выступают только пеня (как восстановительная и карательная мера) и штраф (сугубо карательная мера). Уплата недоимки является не мерой ответственности, а восстановительной (но не карательной) мерой.

Вывод о том, пеня должна взыскиваться только в случае наличия вины лица в совершении налогового правонарушения, ибо иное ведет к нарушению конституционных принципов защиты частной собственности и привлечения к ответственности только виновных лиц. Предлагается внести соответствующие изменения в законодательство.

14. Предложение уточнить налогово-правовой статус банков через
включение в налоговое законодательство помимо института налогового аген
та, институт расчетного агента. Использование такой правовой конструкции в
части банков позволит устранить существующие в НК РФ противоречия и не
ясности правового статуса указанных участников налоговых правоотношений.

Вывод о том, что с учетом комплексного характера банковского права, нормы НК РФ о налоговой ответственности банков могут одновременно рассматриваться на вторичном (комплексном) уровне правового регулирования в качестве банково-правовых норм.

15. Предложение об устранении выявленных недостатков действующего
законодательства в части регулирования налоговых правоотношений, путем
внесения соответствующих изменений в статьи 9, 59, 62, 65, 66, 68, 366, 117
НК РФ и ст. 69 БК РФ.

16. Вывод о том, что одновременное привлечение за одно и то же нару
шение организации к налоговой ответственности по НК РФ, а ее должностно
го лица - к административной по КоАП РФ противоречит конституционному
принципу однократности наказания.

Вывод о том, что закрепление ответственности за одно и тоже деяние совершенное, физическим лицом (не являющимся должностным лицом организации) и физическим лицом (должностным лицом организации) в НК РФ и КоАП РФ ведет к разной процедуре привлечения указанных лиц к ответственности, разным объемам прав и обязанностей участников таких деликтных правоотношений, и противоречит принципу равенства налогообложения (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 НК РФ).

Теоретическая значимость и практическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основании предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования нормативно-правовой регламентации налогообложения в Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке актов российского законодательства о

налогах и сборах. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в ходе дальнейшей разработки новых и совершенствования действующих актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в частности, при подготовке отдельных глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации и совершенствовании положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому, налоговому и бюджетному праву, а так же в преподавании курсов налогового и финансового права, различных спецкурсов по налоговому и финансовому праву.

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: опубликование основных положений диссертации в научных статьях, монографии, учебниках, внедрение основных положений проведенного исследования в программное обеспечение учебного процесса Московского гуманитарного университета, Южно-Российского института менеджмента, и других вузов и практику ряда организаций, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах («Проблемы развития и саморегулирования рыночных отношений» Международная научной конференции, Краснодар, 9 сентября 2001 г.; «Региональная и интеграционная налоговая политика» Научная конференция стран СНГ и Балтии, Новороссийск, 5 февраля 2002 г.; «Россия: тенденции и перспективы развития» Ш-я Международная научная конференция, Москва, 19 декабря 2002 г.; «Современный этап налоговой реформы» Москва, 18 февраля 2003 г.; «Налоговое планирование. Методы налоговой оптимизации» РАГС при Президенте РФ, Москва, 13 марта 2003 г.; «Налог с продаж: налоговые льготы» РАГС при Президенте РФ, Москва, 10 ноября 2003 г.).

Отдельные положения проведенного исследования рекомендованы для практического использования на семинарах и на совещаниях для сотрудников региональных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. В мае 2002 г. материалы диссертационного исследования были ис-

Глава I. НАЛОГОВОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ

1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НАЛОГОВОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ

Общественные отношения, урегулированные нормами права, исследуются всеми юридическими науками, но каждая отрасль (подотрасль) юридической науки имеет свой предмет изучения - определенный круг общественных отношений. Налоговые правоотношения составляют предметную область аналитического налогового права и в первом приближении могут быть определены нами как урегулированные нормами права общественные отношения в сфере налогообложения и сборов. При этом правоотношение выступает формой реализации соответствующих правовых норм¹. Следовательно выявление сущностных характеристик налогового правоотношения невозможно без установления общеправового значения и роли налогообложения, а равно, без изучения регулирующих механизм налогообложения налогово-правовых норм. Ведь в широком смысле правоотношение рассматривается как результат действия правовой нормы².

Налогообложение является одной из важнейших функций государства и одновременно выступает средством финансового обеспечения его деятельности. Не далеки от истины слова К.Маркса о том, что «налоги это материнская грудь, кормящая правительство. Налог - это пятый бог рядом с собственностью, семьей, порядком и религией»³. Поэтому эффективное функционирование налоговой системы с одной стороны является важной составляющей госу-

¹ Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. — М.: Юрид. литература, 1974. С. 51. ²Явич Л.С. Право и общественные отношения. -М.: Госюриздат, 1971. С. 34 и ел. ³ Маркс К, Энгельс Ф. Соч. - Т. 7. - С. 83.

дарственного суверенитета, с другой гарантирует выполнение государством и его органами необходимых для поддержания такого суверенитета публичных социальных, политических, организационных и иных функций. Финансовое обеспечение государства осуществляется за счет различных видов государственных доходов.

Государственные (публичные) доходы — это часть национального дохода, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства⁴. В зависимости от формы образования таких доходов как правило выделяют налоговые и неналоговые доходы государства.

При этом нельзя не отметить, что состав каждого из указанных видов доходов, и в целом, критерии и принципы классификации видов публично-правовых доходов в процессе эволюции финансовой науки неоднократно становился предметом дискуссий. Эволюция взглядов на природу государственных доходов наиболее преемственно может быть прослежена по работам европейских ученных прошлого⁵.

⁴ См. напр.: Финансовое право: Учебник / Под. ред. О.Н.Горбуновой. — М.: Юристь, 2000.
С. 273; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. - М.: Юристъ, 1999. С. 251;
Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. - М., 1999. С. 83; и др.

⁵ Среди таких наиболее важных трудов: лекция о принципах и правовых требованиях к
сбору податей французского исследователя Григориуса Толокануса 1595 года (Gregorius
Tholocanus, «De republica»); одно из ранних (1604 год) сочинений профессора Старсбург-
ского университета Георга Обрехта (Georg Obrecht, «Discursus politicys»); работы Кристо
фера Бесолда, и в частности в его финансовом сочинении 1615 года (Christophor Besold, «De
aeraria publicodiscursus»); труды Джона Ло, например, сочинение 1720 года (Law, «Consid
erations sur le commerceet Г argent»); трактат о податях итальянского писателя Антонио
Броджиа 1743 года (Antonio Broggia, «Trattato dei tributi etc»); лекции о торговле другого
итальянского ученого - Дженовацци, написанные в 1769 году; многочисленные работы не
мецких ученных, например, - Якоба Мозера, и в частности статьи в его сборнике 1758 года
(Iacob Moser, «Gesammelte Bibliothek von Oeconomischen, Camera! etc. Gesetzen»), работы
Хенриха Готлиба Юсти, известная книга Хеллера 1816 года (Haller, «Restauration der
Staatswissenschaft»); издание 1856 года работы профессоров Фрайбургского университета
Карла фон Роттека и доцента Дерпского университета Карла Велкера (von Rottek und Wel-
cker, «Staatslexicon»); учебник 1859-1860 годов профессора Гессенского университета Кар
ла Умфенбаха (Umfenbach, «Lehrbuch der Finanzwissenschaft»); работа Заболоцкого «Обо
зрение государственных доходов России по смете 1866 года» (Труды податной комиссии,
том XVII); сочинения польского ученого, профессора Львовского университета Белинского,
в частности, работа изданная в 1876 году на немецком языке (Bilinsky, «Die luxussteuer»);

I»

В настоящее время к неналоговым доходам принято относить: 1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а именно

- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во
временное владение и пользование или во временное пользование имущества,
находящегося в государственной или муниципальной собственности;

- средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных
средств на счетах в кредитных организациях;

- средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в госу
дарственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное
управление;

- плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными
другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на
возвратной и платной основах;

- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складоч
ных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по
акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Фе
дерации или муниципальным образованьям;

- часть прибыли государственных и муниципальных унитарных пред
приятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

- другие предусмотренные законодательством Российской Федерации
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности;

сочинение 1833 года испанского профессора Хозе Канга Аргуеллеса (Joze Canga Arguelles, «Elementos de la sciencia de hacienda»); работы немецких ученных, преподававших в российских университетах - Брукнера, Вагнера, Голдмена («Русские бумажные деньги», 1867 года издания); статьи в знаменитой французской энциклопедии Diderot; работа 1923 года испанского финансиста, профессора университета Сантандера Франсиско Энрике (Enrice, «Das heutige Spanien»); ранние труды итальянского ученого Марко Джаванолли (напр. -Giovanoli, Financial Market: Challenges for Lawyers. Yearbook of International Financial and Economic Law. 1961); опубликованная в 1971 году статья английского ученого Франка Блэ-ка «Financial Systems of the World (Journal of Bank Research); именуемый в современной европейской научной литературе «классическим», учебник 1979 года австралийского финансиста Кеннета Брауна и профессора права из Ньюкастлского университета Гордона Ньюмана (Brown & Numan, «The European Finance Law»), труды Мориса Алле, и др.

1Ъ>

2) доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности;

3) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями,
находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнитель
ной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, преду
смотренных законодательством о налогах и сборах;

4) средства, полученные в результате применения мер гражданско-
правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штра
фы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение
вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федера
ции, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

5) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других
уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюд
жетных ссуд и бюджетных кредитов и иные неналоговые доходы.

Соответственно, остальные доходы государства формируются в процессе налоговых правоотношений. Налоговых доходы государства и муниципальных образований, - это предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, взимаемые за нарушение налогового законодательства Российской Федерации.

При этом, при рассмотрении вопроса о соотношении различных видов доходах в исторической ретроспективе, следует отметить следующее обстоятельство. Если первоначально роль налоговых доходов в общем объеме финансирования государственных нужд была минимальной, то, как отмечается финансистами уже XIX века, «дальнейшее развитие государственных институтов уже происходит все с большим, а затем и подавляющим участием денег налогоплательщиков»⁶. За последние два столетия налоговые доходы постепенно превратились в главную финансовую основу любого индустриального

⁶ Holler. Restauration der Staatswissenschaft. Baden. 1816. LVI.

государства. В литературе принято отмечать, что если в СССР «налоговый механизм ... объективно отсутствовал»⁷, то в Российской Федерации налоговые доходы составляют более 90 % процентов всех поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы страны .

Таким образом, суммируя вышесказанное, возможно утверждать, что в настоящее время в демократических государствах с экономиками рыночного типа главным видом государственных доходов являются налоги и сборы, собираемые в бюджеты всех уровней в процессе налоговых правоотношений, порядок возникновения, изменения и прекращения которых регулируется налоговым правом. При этом бесспорным является то, что налогообложение как процессуальное отношение может существовать только в правовой форме⁹, в форме правоотношения.

Указанное выше обстоятельство нелишним образом свидетельствует о существенном практическом и теоретическом значении формирования и развития учения о налоговом правоотношении.

Следует отметить, что в дореволюционной юридической литературе в
области финансов и финансового права пристального внимания вопросам на
логового правоотношения не уделялось. Отдельные аспекты правового регу
лирования налогообложения были затронуты в трудах А.А.Алексеева,
М.М.Алексеенко, В.П.Безобразова, Э.Н.Берендтса, М.И.Боголепова,
Ю.А.Гагемейстера, П.П.Гензеля, И.Я.Горлова, С.И.Иловайского, А.А.Исаева,
В.А.Лебедева, Д.М.Львова, Ф.Б.Мильгаузена, Н.С.Мордвинова, Н.П.Огарева,
И.Х.Озерова, Е.Г.Осокина, И.Ю.Патлаевского, И.Т.Тарасова,

В.Н.Твердохлебова, Д.А.Толстого, Н.И.Тургеньева, М.И.Фридмана, И.И.Ян-жула.

Несправедливо было бы утверждать, что проблемы налогового правоотношения полностью были лишены внимания в советской финансовой (финан-

⁷ См. напр.: Ашмарина Е.М. Некоторые проблемы современного налогового права России //
Государство и право. - 2003. - № 3. - С. 50.

⁸ См.: Горбунова О.К, Селюкова А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. - М.: ООО
«ТКВелби»,2002.С.ЗЗ.

⁹Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. литература, 1974. С. 31.

совоправовой) науке. Зачастую рассматриваемая тема разрабатывалась попутно с исследованием общих проблем финансовых правоотношений, но детальных специальных исследований общественных отношений, складывающихся в сфере налогообложения, даже в качестве подвида финансового правоотношения, не проводилось. Вместе с тем, определенный вклад в разработку проблем финансово-правового регулирования внесен в трудах В.В.Бесчеревных, А.В.Брызгалина, Л.К.Вороновой, М.А.Гуревича, М.Д.Загряцкова, С.В.Запольского, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Л.С.Малокотина, С.Г.Пепеляева, М.И.Пискотина, Е.А.Ровинского, А.А.Соколова, Н.И.Химичевой, С.Д.Цыпкина. Непосредственное отношение к исследуемой проблеме имеют также диссертационные работы Г.И.Айвазяна, Р.Х.Богатеева, А.П.Гринкевича, В.В.Гриценко, И.В.Ершовой, М.Ф.Ивановой, В.В.Казакова, Ю.А.Крохиной, Л.Г.Кучейник, М.Ю.Орлова, Е.В.Покачаловой, О.А.Фоминой, Ю.В.Цветкова, О.И.Юстус.

Однако необходимо отметить, что в единственном имеющемся монографическом исследовании финансовых правоотношений (докторской диссертации М.В .Карасевой¹⁰) налоговое правоотношение в качестве вида финансового не выделяется и не рассматривается. В указанной работе исследуется лишь дискуссионная категория так называемого «налогового обязательства».

Необходимо учитывать, что в теории права и финансово-правовой науке нет единства мнений относительно того, какое понятие следует обозначить термином «правоотношение». Наиболее распространенной позицией является предложение понимать под правоотношением общественное отношение, урегулированное нормами права. Другие исследователи понимают под правоотношением возникающие вследствие урегулирования фактического общественного отношения нормами права какой либо отрасли, или в силу его (правоотношения) признания и охраны государством для целей поддержания публичного правопорядка.

¹⁰ Карасева М.В. Финансовые правоотношения: Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - Воронеж, 1997; Ее же. Финансовые правоотношения. - Воронеж: Изд-во Воронежского госуниверситета, 1997; Ее же. Финансовые правоотношения. -М.: Изд-во НОРМА, 2001.

12.

Более того, крушение советской социалистической системы, переход к налогово-правовому регулированию экономики привел к необходимости выработки новых подходов к разработке теоретических основ финансовой деятельности государства, и, соответственно, правовых основ налогообложения. При этом как уже указывалось, налоговые правоотношения и ранее не выступали предметом специальных исследований.

До настоящего времени налоговые правоотношения в лучшем случае упоминаются исключительно как «побочная» проблема при рассмотрении правоотношений финансовых. Более того, показательно, что впервые специально исследуя финансовые правоотношения М.В.Карасева в качестве их вида вводит не налоговое правоотношение (о нем в работе не упоминается), а «налоговое обязательство» . При этом автор оговаривается, что такой термин не используется в законодательстве и доктрине налогового права. Определения понятия «налоговое обязательство» в своих работах автор не дает, ограничиваясь указанием на отдельные особенности такого обязательства (имущественный характер, определенность сторон обязательства, целенаправленность, наличие санкций за нарушения). М.В.Карасева позиционирует налоговое обязательство как «новую финансово-правовую категорию, выступающую в качестве разновидности обязательственного отношения»¹². Эту точку зрения под-держивает Л.Тернова . (В виде частного замечания отметим, что ввиду многовековой истории налогообложения указанная категория налоговой обязанности вряд ли может быть рассматриваться в качестве новой).

В современной теории финансового права и в литературе, наличие существенных особенностей общественных отношений в сфере налогообложения рассматривая финансовые правоотношения отмечают О.Н.Горбунова,

¹¹ Карасева М.В. Финансовые правоотношения: Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - Воронеж, 1997. С. 6 -9.

² Карасева М.В. Финансовые правоотношения. — Воронеж: Изд-во Воронежского госуниверситета, 1997. С. 276-289; Карасева М.В. Проект Налогового кодекса РФ и новые явления в праве // Хозяйство и право. - 1997. - № 4. - С. 79-86; Карасева М.В. Финансовые правоотношения. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 271- 283.

¹ Тернова Л. Стороны налоговых правоотношений в свете проекта Налогового кодекса РФ // Хозяйство и право. - 1997. - № 4. - С. 79 - 86.

М.В.Кустова, С.Г.Пепеляев, Г.В.Петрова, Н.И.Химичева и другие авторы.

При этом налоговые правоотношения, как правило, определяются как вид финансовых правоотношений, урегулированных нормами налогового права. Например, О.Н.Горбунова выделяет налоговые правоотношения среди видов финансовых правоотношений, наравне с бюджетными отношениями, «отношениями в области страхования, кредита (государственного и банковского), регулируемых финансовым правом расчетов, финансовыми правоотношениями по поводу регулирования денежного обращения и валютного законодательства»¹⁴. Другие ученные (Е.Ю.Грачева, И.И.Кучеров, Н.И.Химичева) так же определяет налоговое правоотношение как вид финансового отношения, урегулированного нормами налогового права¹⁵. Однако специального исследования налогового правоотношения ученые не проводят.

Таким образом, большинство исследователей, признающих налоговое право подотраслью финансового права, естественно, согласны с точкой зрения о том, что налоговое правоотношение представляет собой один из видов финансового правоотношения. Сторонники отраслевой самостоятельности налогового права (в том или ином виде), как правило, придерживаются других позиций. Однако единого непротиворечивого определения исследуемого понятия финансово-правовой наукой так и не выработано. Нет единства и по вопросу о качественных характеристиках (признаках) налогового правоотношения. Поэтому здесь представляется не лишним рассмотреть основные из имеющихся позиций.

Наиболее распространенное мнение высказывает Н.И.Химичева, которая характеризует налоговые правоотношения как урегулированные нормами налогового права общественные финансовые отношения, возникающие по поводу установления и взимания налогов с организаций и физических лиц. Это

¹⁴ Горбунова О.Н. Финансовые правоотношения // Финансовое право. 2-е изд., перераб. и
доп. - М.: Юристъ, 2000. С. 46 - 47.

¹⁵ Грачева Е.Ю. Налоговые правоотношения // Финансовое право. 2-е изд., перераб. и доп. -
М.: Юристъ, 2000. С. 290 - 291; Кучеров И.И. Налоговое право. Курс лекций. - М., 2001, С.
87; Хгшичева Н.И. Финансовые правоотношения, их особенности и виды. // Финансовое
право. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. С. 60 - 62.

же определение мы находим в работе О.В.Староверовой. При этом автор утверждает, что налоговые отношения отличаются от финансовых и административных наличием особых элементов: субъектов и объектов¹⁶. Однако подробного обоснования столь спорного тезиса в работе О.В.Староверовой нет. Аналогичные определения понятия налоговых правоотношений содержат и работы других ученных. В свою очередь, А.В.Брызгании, связывает сущность налогового правоотношения с установлением, введением и взиманием налогов и сборов. Он указывает, что «налоговые правоотношения можно определить как урегулированные нормами налогового права общественные отношения, возникающие в связи с установлением, введением и взиманием налогов и сборов» ¹⁷.М.В.Кустова так же определяет налоговые правоотношения как урегулированное нормами налогового права общественное отношение, возникающее в процессе организации и осуществления государственных налоговых изъятий принадлежащего организациям и физическим лицам имущества в целях финансового обеспечения публичной деятельности¹⁸. В свою очередь, С.Г.Пепеляев так же отмечает, что стержнем налоговых правоотношений являются отношения по взиманию налогов. Однако определения налоговых правоотношений в своих работах не дает¹⁹.

М.В.Карасева придерживается более широкого подхода, указывая что, налоговые правоотношения представляет собой общественное отношение,

возникающее на основе реализации норм налогового права .

По мнению Г.В.Петровой налоговые правоотношения носят комплекс-

¹⁶ Староверова О.В. Налоговое право / Под ред. проф. М.М.Россолова, проф.
Н.М.Коршунова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 48. Здесь видимо нет нуж
ды специально останавливаться на том обстоятельстве, что в структуре финансовых и ад
министративных правоотношений так же справедливо выделяют указанные элементы.

¹⁷ Брызгалин А.В. Налоговые правоотношения // В кн.: Финансовое право Российской Феде
рации: Отв. ред. М.В.Карасева. - М.: Юристь, 2002. С. 336.

⁸ Kycmoea М.В. Налоговое правоотношений // В кн.: Налоговое право. Общая часть. - М.: Юристъ,2001.С. 25.

Пепеляев СП Понятие налоговых правоотношений // В кн.: Налоговое право. Учебное пособие. - М., 2000. С. 132-133; Пепеляев С.Г. Налоговые правоотношения // В кн.: Финансовое право. Учебник (Под ред. Е.ЮТрачевой, Г.П.Толстопятенко). — М.: ООО «ТК Вел-би», 2003. С. 223 - 225.

Карасева М.В. Налоговые правоотношения // В кн.: Налоговое право России./ Отв. ред. д. ю. н., проф. Ю.А.Крохина. -М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 191.

ный характер и вытекают из финансовых, конституционных, имущественных, административных управленческих, административно-процессуальных, ар-битражно-процессуальных, гражданско-процессуальных, информационных отношений²¹.

Таким образом, приведенный анализ позволяет заключить, что по своей правовой природе, сущности и значению, правовые отношения в сфере налогообложения могут быть охарактеризованы как социально значимые общественные отношения сложносоставного характера. Вопрос о материальном содержании (составе) таких правовых отношений в настоящее время является дискуссионным. При этом, более или менее определились две позиции по этому вопросу.

Первая группа ученых (С.Д.Цыпкин, а вслед за ним А.В.Брызгалин, Д.В .Винницкий, М.В.Кустова, О.В.Староверовой, Н.И.Химичева и др.) сводят материальное содержание налоговых правоотношений к отношениям по установлению, введению и взиманию налогов и сборов. Так, С.Д.Цыпкин определял налоговое правоотношение как отношение возникающее при уплате налогов социалистическими предприятиями, организациями и гражданами, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных законом. Основным содержанием налогового правоотношения является одностороннее обязательство налогоплательщика внести в государственный бюджет определенную денежную сумму. При этом он подчеркивал, что налоговые отношения могут существовать только при наличии соответствующего закона о налоге и только в форме правовых отношений²².

Рассматривая этот вопрос на современном этапе, Д.В .Винницкий указывает, что «ядром налоговых отношений, глубинное социально-экономическое содержание которых вызвало к жизни данную отрасль, предопределило ее своеобразие, являются организационно-имущественные и организационные

Петрова Г. В. Концептуальные проблемы теории и практики правового регулирования налоговых отношений//Законодательство и экономика. - 2002. - № 7. ²² Цыпкин С.Д. Правовое регулирование налоговых отношений в СССР. - М., 1955. С. 28.

J.0

отношения²³ по установлению, введению и взиманию налогов и сборов»² .

Другие исследователи (Е.Ю.Грачева, А.А.Тедеев, И.И.Кучеров, А.В.Чуркин) исходят из более широкого подхода, включая в состав налоговых правоотношений отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, отношения в сфере налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений. При этом отмечается, что отношения по установлению, введению и взиманию налогов (сборов) в данном случае выступают в качестве основных, а иные отношения являются производными от них²⁵.

При этом особенность налоговых правоотношений состоит в тесном переплетении в них публичного и частного интересов, высокой доле экономико-финансовых параметров, реализации их как управленческой функции государства, зависимости их от состояния всей финансово-экономической системы государства и ее места в мировом хозяйстве²⁶.

Таким образом, по результатам анализа вышеуказанных позиций необходимо сделать следующий вывод. Представляется, что налоговые правоотношения являют собой совокупность следующих правовых отношений:

1) властных отношений по установлению, введению налогов и сборов в
Российской Федерации;

2) правовых отношений, возникающих в процессе исполнения соответ
ствующими лицами своих налоговых обязанностей по исчислению и уплате
налогов или сборов;

3) правовых отношений, возникающих в процессе налогового контроля
и контроля за соблюдением налогового законодательства;

²³ С.Н.Братусь определял финансовые (в том числе налоговые отношения) как властно-
организационные и вместе с тем имущественные отношения {Братусъ С.Н. Предмет и сис
тема советского гражданского права. - М., 1963. С. 120 — 123).

²⁴ Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. — М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 6.

²⁵ Кучерое И.И. Налоговое право. Курс лекций. - М., 2001, С. 87.

²⁶ Петрова Г. В. Современные проблемы развития теории и практики правового регулиро
вания налогообложения в финансовой деятельности государства // Журнал российского
права. - 2002. - № 8.

4) правовых отношений, возникающих в процессе защиты прав и закон
ных интересов участников налоговых правоотношений (налогоплательщиков,
налоговых органов, государства и др.), т.е. в процессе обжалования актов на
логовых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, а так же в про
цессе налоговых споров;

5) правовых отношений, возникающих в процессе привлечения к ответ
ственности за совершение правонарушений в сфере налогообложения.

Следует отметить, что изложенная нами точка зрения находит косвенное подтверждение и в положениях действующего законодательства. Так, в ст. 2 НК РФ установлено, что законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов (сборов), а так же отношения, возникающие в процессе налогового контроля, обжалования актов налоговых органов и привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений. При этом очевидным недостатком Кодекса представляется отсутствие в НК РФ четкого определения ряда важнейших налого-во-правовых категорий, и в том числе - определения понятия «налоговое правоотношение». В тексте НК РФ законодателем этот термин практически не использован, что необходимо отнести к недостаткам юридической техники указанного нормативного правового акта.

Таким образом, нами выявлено и определено материальное содержание налоговых правоотношений, однако представляется, что исследование его характерных черт (признаков) и выработка интегрированного определения рассматриваемого понятия представляется невозможным без рассмотрения несущих конструкций налогового правоотношения, коими выступаю центральные налогово-правовых категории: налог и налогообложение. Ведь выступая комплексными экономико-правовыми явлениями они и составляют фактическое содержательное ядро налогового правоотношения. При этом налог выступает объектом, из-за которого стороны вступают в правоотношение налогово-правового характера, а налогообложение в первом приближении может быть охарактеризовано нами как экономический процесс и одновременно - эконо-

мическая функция государства, реализация которой и осуществляется в ходе (в результате) налогового правоотношения.

Здесь же необходимо отметить, что проблема установления устойчивой и непротиворечивой системы юридических понятий при правовом регулировании налогообложения (понятийного и категориального аппарата налогового права) имеет наиболее существенное практическое и теоретическое значение. Указанный тезис может быть обоснован нами совокупностью следующих доводов.

Во-первых, выделение основных элементов категориального аппарата налогового права способствует выявлению логики и закономерностей развития всей системы правового регулирования налогообложения, способствует совершенствованию налогового законодательства.

Во-вторых, правовые понятия в налоговом праве (как и в любой другой отрасли юриспруденции) в большей степени нуждаются в аутентичном толковании, которое бы позволило избежать двусмысленности, неясностей и неоднозначности в их понимании²⁷. Между тем, налоговое право реализуется на стыке частных и публичных интересов, а налогообложение выступает законным процессом ограничения права собственности, поэтому наличие неясностей и двусмысленных налогово-правовых норм неминуемо ведет к нарушениям публичного правопорядка в этой сфере, а равно прав и законных интересов участников налоговых правоотношений.

В-третьих, в настоящее время в условиях перманентной налоговой реформы декларирован принцип постоянного (поступательного) совершенствование норм действующего налогового законодательства. Однако на практике такое «совершенствование» порой замещается «метаниями» законодателя от одной правовой конструкции к другой. Вносимые в акты законодательства изменения порой носят бессистемный характер. Высока доля законодательных юридических и технических ошибок. Поэтому особое значение в таких усло-

²⁷ См.: Головина СЮ. Формирование понятийного аппарата трудового права. // Государство и право. - 1998. - № 8. С. 81 - 82.

виях приобретает необходимость преемственности в используемых терминах и понятиях, а равно - их единства толкования. Ведь использование одних и тех же юридических понятий в различных значениях ведет к утрате этими терминами строгости, определенности, и как следствие приводит к нарушению стройности и единства всего понятийного аппарата налогового права.

В-четвертых, указанное выше нарушение стройности понятийного аппарата неминуемо влечет противоречивость правоприменительной практики, и в первую очередь - разночтение в правопонимание содержания налогово-правовых норм налоговыми органами, судами и налогоплательщиками. При этом указанная проблема не всегда может быть снята применением закрепленного в НК РФ принципа «все сомнения толкуются в пользу налогоплательщика».

В-пятых отличительной чертой правового регулирования налогообложения объективно выступает необходимость самого широкого обращения в актах налогового законодательства к экономической и бухгалтерской терминологии, понятийному аппарату финансовой науки. Между тем, большинство таких экономических категорий либо вообще не имели ранее (до их использования а актах налогового законодательства) юридических определений, либо в других отраслях российского права традиционно используются в отличном от их экономического понимания значении, которые для целей налогообложения оказались неприемлемы.

В-шестых, многие институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в налоговом законодательстве, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства. Однако вместе с тем, отдельные термины в налоговом законодательстве наделены иным, отличным от устоявшиеся, значениями. Более того, многие гражданско-правовые понятия имея тоже или схожее содержание, наделены в налоговом законодательстве иными обозначающими их терминами.

Некоторые правовые понятия, для целей налогообложения применяются

ли

в ином объеме, значении. Так, «налоговая» предпринимательская деятельность включает ряд видов деятельности, не считающейся в других отраслях российского права предпринимательской (например: деятельность адвокатов, частных нотариусов, частных охранников, частных детективов). В большинстве случаев такие метаморфозы обусловлены спецификой правового регулирования налогообложения, его задачами, местом и ролью налогового права в российской правовой системе.

Однако имеются и примеры, когда причины таких разночтений не столь существенны, а новые термины в налоговом законодательстве для обозначения устоявшихся в российском праве понятий появились во многом случайно. Иллюстрацией указанному может служить степень принципиальности применения в НК РФ термина «организация», вместо «юридического лица». Кроме того, например, вряд ли найдется вразумительное объяснение, зачем понадобилось в НК РФ именовать термином «банки» и собственно, банки и небанковские кредитные организации. Ведь в банковском законодательстве уже имелся общий для банков и небанковских кредитных организаций термин -«кредитная организация».

Здесь же нельзя умолчать и о термине «постоянное представительство». В национальное налоговое право России этот термин попал во многом случайно, перекочевав из первых подписанных в начале 1970-х гг. Советским Союзом соглашений об избежании двойного налогообложения с зарубежными странами (с ФРГ, США, Финляндией и др.). При этом, указанный термин является неудачным, вольным переводом английского термина «permanent establishment» и не отражает сути придаваемого ему значения²⁸. Как отмечает В.А.Кашин «исторически этот термин появился в налоговых соглашениях СССР по настоянию МИД, который не мог в те годы ... когда проводились переговоры по заключению первых налоговых соглашений ... даже представить, что иностранные фирмы могут вести в СССР какую-либо коммерческую деятельность, кроме открытия офисов с чисто представительскими функция-

31 ми»²⁹.

В-седьмых, в налоговом праве имеются и узловые, важнейшие понятия, легальные определения которых между тем в законодательстве отсутствуют (например — «налогообложение»), либо используются в рамках отрасли в разных значениях.

Все это придает особую актуальность необходимости скорейшего совершенствования и унификации понятийного аппарата в сфере правового регулирования налогообложения. При этом развитие понятийного аппарата науки и совершенствование юридической терминологии не должны влечь за собой утрату точности и определенности устоявшихся терминов³⁰.

Итак, обращаясь к исследованию налогово-правовой категории налога необходимо отметить, что вплоть до середины XVIII в. этот термин в России не применялся. Для обозначения составлявших основу государственных доходов фискальных платежей в законодательстве использовались термины «дань», а затем - «подать», «повинность». Поэтому, например, налоговая политика страны в дореволюционных работах по финансовому праву (оно в свою очередь не разделялось с финансовой наукой) именовалась «податной политикой». Впервые в отечественной литературе термин «налог» употребляется в 1765 г. в работе А.Я.Поленова «О крепостном состоянии крестьян в России»³¹. В научном обороте и законодательстве термин «налог» утвердился лишь в XIX веке.

При этом в исследованиях дореволюционного периода при определении рассматриваемого понятия могут быть выделены различные подхода.

В работах одной группа ученых (М.М.Алексеенко, С.И.Иловайский, А.А.Исаев, А.А.Никитский и др.) в первую очередь, как правило, подчеркивался принудительный характер налогов.

гул

См.: Полякова В. В. Налоговые обязательства представительств иностранных фирм // Ваш налоговый адвокат. -1999. — Вып. 3 (9). - С. 63.

²⁹ Кашин В.А. Налоговые соглашения России. Международное налоговое планирование для предприятий. -М., 1998. С. 188. ^Алексеев С.С. Теория права. -М., 1994. С. 28.

³¹ См. подр.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской Федерации. - Ростов н/Д: «Феникс», 2002. С. 47.

Например, М.И.Слуцкий определял налоги как «принудительные сборы, которые государство взимает с граждан для удовлетворения своих денежных потребностей»³². С.И.Иловайский называл налоги принудительными денежными взносами частных хозяйств³³. А.А.Никитский так же указывал, что «налог -это принудительный сбор с граждан, устанавливаемый для покрытия общих расходов государства»³⁴. На схожих позициях находился и А.А.Исаев, утвер-ждая, что «налоги - суть есть обязательные денежные платежи» . Боле того, А.А.Исаев писал, что само рассмотрение вопроса о наличии или отсутствии у государства права взимать налоги а у граждан обязанности их уплачивать бессмысленно .

При этом М.М.Алексеенко подчеркивал, что «с одной стороны налог -один из элементов распределения, одна из составных частей цены... с другой - установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну из функций государства»³⁷.

В последствии, уже в послереволюционный период к этой точке зрения присоединились С.Н.Дорман, М.Н.Соболев, АА.Соколов. Например, М.Н.Соболев определял налоги как «принудительные сборы, взимаемые государством или уполномоченными им публично-правовыми органами в силу права верховенства, без какого-либо эквивалента со стороны государства на основании изданного закона и идущие на покрытие общегосударственных потребностей»³⁸.

Вторая группа ученых, в которых могут быть названы А.А.Александров, П.И.Красс, И.И.Янжул и др., рассматривали налог как пожертвование граждан на публичные цели, взимаемое на основе закона. Наиболее развернуто такая позиция нашла отражение в работах И.И.Янжула, который писал, что налог

Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. - СПб., 1902. С. 23.

³³ Иловайский СИ. Учебник финансового права. - Одесса, 1904. С. 148.

³⁴ Никитский АЛ. Основы финансовой науки и политики. - М., 1909. С. 77.

³⁵ Исаев АЛ. Очерки теории и политики налогов. - Ярославль, 1887. С. 1.

³⁶ Там же. С. 13.

³⁷ Алексеенко ММ. Взгляды на развитие учения о налоге. - Харьков, 1870. С. 25.

³⁸ Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. — Петроград, 1925. С. 61.

это «односторонние экономические пожертвования граждан или подданных, которые государство или иные общественные группы в силу того, что они являются представителями общества, взимают легальным путем и законным способом из их частных имуществ для удовлетворения необходимых общественных потребностей и вызываемых ими издержек»³⁹.

При этом особо следует отметить работы Л.В.Ходского, который придерживался компромиссных позиций, указывая, что с одной стороны «налоги - есть односторонние экономические пожертвования граждан или подданных»⁴⁰, но при этом они могут рассматриваться и как «принудительные сборы, которые государство взимает на свои нужды с населения, независимо от каких-либо частных специальных услуг, оказываемых государственными учреждениями данным плательщикам»⁴¹.

В современных работах так же находим различные определения понятия «налог». Например, В.И.Гуреев указывает, что «налог - это обязательный взнос, взимаемый государством с юридических и физических лиц в бюджет соответствующего уровня»⁴².

В свою очередь, Е.В.Покачалова определяет налоги как «это обязательные и индивидуально-безвозмездные по юридической форме платежи юридических и физических лиц, установленные органами государственной власти для зачисления в государственную бюджетную систему (или в указанных случаях — внебюджетные целевые фонды)»⁴³.

И.Г.Денисова рассматривает налоги как «обязательные индивидуально-безвозмездные денежные платежи в бюджеты и государственные внебюджетные фонды, взимаемые с налогоплательщиков в законно установленном по-

³⁹ Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. - М., 1904. С. 197.

⁴⁰ Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства: Курс финансовой науки. - СПб., 1913.
С. 121.

⁴¹ Там же. С. 137.

Гуреев В.И. Налоговое право. - М.: Экономика, 1995. С. 28.

⁴³ Покачалова Е.В. Налоги, их понятие и роль // В кн.: Финансовое право: Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 226.

рядке и размерах»⁴⁴.

Наоборот, в определении налога, предложенном А.З.Дадашевым акцент сделан на макроэкономическую составляющую этого комплексного (экономико-правового явления): «налог — изъятие государством в пользу общества определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взно-са»⁴⁵.

В.М.Романовский и О.В.Рублевская в своих работах так же акцентируют свое внимание на финансовой составляющей, понимая при этом налог в качестве общественного отношения: «Налог - императивные денежные отношения, в процессе которых образуется бюджетный фонд, без предоставления субъекту какого либо эквивалента⁴⁶.

Наиболее развернуто содержание налога как комплексного явления раскрывается в определении, предложенном С.Г.Пепеляевым. Так, в работе 1995 г. он предлагает следующую дефиницию исследуемого понятия: «налог -единственно законная (установленная законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти»⁴⁷. В последующих работах ученого, в более «отточенном» виде указанное определение дополняется тезисом о безвозвратности налогов⁴⁸.

Дефиниции налога, выдвигаемые другими исследователями более типо-логичны и различаются в деталях. Так, Н.И.Химичева определяет налоги как «обязательные индивидуально безвозмездные платежи физических и юриди-

⁴⁴ Денисова И.Г. Понятие налога. Принципы и функции налогообложения. Налоговая сис
тема России // В кн.: Финансовое право: Учебник. Под. ред. О.Н.Горбуновой. — М.: Юристь,
1996. С. 181.

⁴⁵ Дадашев A3. Сущность налогов и принципы налогообложения // В кн.: Налоги. Учебное
пособие. Под ред. Д.Черника. — М.: Финансы и статистика, 1996. С. 46.

⁴⁶ Романовский В.М., Рублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник.
-М.:Юрайт, 1999. С. 119.

⁴⁷ Основы налогового права. Учебно-методическое пособие. Под ред. С.Г.Пепеляева. - М.:
Инвест Фонд, 1995. С. 24.

ческих лиц, установленные представительным (законодательным) органами государственной власти или местного самоуправления для зачисления в государственную или местную казну с определением их размеров и сроков упла-

49 ТЫ» .

Г.В.Петрова указывает, что «налог - это обязательный безвозмездный платеж (взнос), установленный законодательством и осуществляемый плательщиком в определенном размере и в определенный срок. Налоги зачисляются в бюджет соответствующего уровня и обезличиваются в нем»⁵⁰. Это же определение воспроизводит и Г.И.Иванова⁵¹.

В работах Е.Ю.Грачевой и Э.Д.Соколовой налог определяется как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципального образования»⁵².

Н.Д.Эриашвили так же понимает под налогом «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения денежных средств, принадлежащего им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления»⁵³. Однако в таком определении не отражена публично-правовая цель взимания налогов.

То же возражение может быть выдвинуто и в отношении более четкого определения Ю.А.Ежова, который пишет, что налог это «установленный государством (в лице уполномоченного органа) в одностороннем порядке и в надлежащей правовой форме обязательный платеж, производимый налогопла-

⁴⁸ См. напр.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г.Пепеляева. - М.: ИД ФБК-
ПРЕСС,2000.С.31.

⁴⁹ Хшшчева Н.И. Налоговое право: Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1997. С. 5.

⁵⁰ Петрова Г.В. Налоговое право. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА -
ИНФРА-М, 1997. С. 5.

⁵¹ Иванова Г.И. Налоговое право: конспект лекций. - СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2000.
С. 5.

⁵² Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Налоговое право: Вопросы и ответы. - М.: Новый Юрист,
1998. С. 3.

телыциком в определенном порядке и размерах, носящий безвозвратный, безэквивалентный и стабильный характер, уплата которого обеспечивается мерой государственного принуждения»⁵⁴.

Наконец, в отдельных работах в качестве доктринального приводит легальное определение налога, содержащееся в НК РФ⁵⁵. При этом отметим, что первое легальное определение понятия «налога» дал в 1997 г. в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации: «налоговый платеж - это основанная на законе денежная форма отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности»⁵⁶.

Затем легальное определение этого понятия было сформулировано в Налоговом кодексе Российской Федерации. В соответствии с п. 1 статьи 8 НК РФ, налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Налог считается установленным в том случае, если соблюдена необходимая правовая процедура его легитимизации, а так же определены налогоплательщики, обязательные элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

В необходимых случаях при установлении налога в акте законодатель-

⁵³ Эриашвгши Н.Д. Финансовое право: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 219.

⁵ Ежов Ю.А. Налогового право: Учебное пособие. — М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2001. С. 5.

⁵⁵ См. напр.: Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. - М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 2001. С. 36.

⁵ Постановление КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года» // СЗ РФ. -1997. - № 46. - Ст. 5339.

ства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

В свою очередь, сбором является обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Поэтому при установлении сборов законом должны быть определены их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.

Отдельно следует остановиться на вопросе об определении такого важного понятия как налогообложение. Как уже указывалось выше, одним из недостатков действующего российского налогового законодательства нам представляется отсутствие устойчивого научно разработанного понятийного аппарата. Так, в настоящее время и в законодательстве и в доктрине налогового права отсутствует определение такого важнейшего понятия как «налогообложение».

Вместе с тем, термин «налогообложение» используется в статьях только первой части НК РФ более 38 раз (например, - в п. 2 ст. 1, п.п. 1 и 6 ст. 3, ст. 4. а так же статьях 11, 12, 17, 18, 20, 23, 31, 34 38, 40, 41, 53, 54, 55, 62, 83, 85, 89_; 91, 120 и др.). Однако объем данного, как видим, активно используемого понятия, не определен, и может быть нами лишь косвенно очерчен исходя иэ юридического анализа содержания тех правовых отношений, которые составляют предметную область российского налогового права.

Между тем, нелишним будет напомнить, что положениями НК РФ определены лишь те отношения, которые регулируются законодательством о налогах и сборах - это «совокупность властных отношений по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, а также отношений, возникающих в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответст-

венности за совершение налоговых правонарушений» (ст. 2 НК РФ).

Что же такое налогообложение, каковы его функции, природа? С экономической точки зрения, налогообложение может рассматриваться с двух позиций.

С одной стороны, налогообложение - это прямое изъятие органами налоговой администрации определенной части валового национального продукта (ВНП) в пользу государства для формирования централизованных и региональных финансовых ресурсов (бюджета).

С другой стороны - налогообложение как комплексная экономико-филосовская⁵⁷ категория, включает в себя и весь комплекс мероприятий, проводимых органами налоговой администрации для указанного изъятия части ВНП в целях его последующего перераспределения в интересах всего общества, и общественные отношения, умонастроения и социальная обстановка в обществе, порождаемые (связанные) с налогообложением.

В связи с этим достижение поставленных в настоящем исследовании целей представляется невозможным без обращения к эклектичному исследованию вопросов о принципах и функциях налогообложения. При этом в литературе выделяется два уровня (вида) принципов налогообложения:

1) Первый уровень, - экономические принципы налогообложения. Эти принципы формулируются в процессе развития финансовой науки и государ-ствоведения, а реализуются (пробируются) при построении конкретных налоговых систем различных государств, и их генезис находит свое отражение во многих принципах налогового права. Экономисты в своих работах к экономическим принципам налогообложения относят, как правило: принцип справедливости, принцип соразмерности налогообложения, принцип максимального учета интересов и возможностей налогоплательщиков, принцип экономичности эффективности налогообложения, принцип рентабельности налоговых мероприятий.

⁵⁷ На философскую составляющую понятия налогообложения в своих работах указывает Т.Ф.Юткина (См.: Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложения: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2002. С. 13, 34).

ЗУ

2) Второй уровень, - юридические принципы налогообложения. Эти принципы формулируются в процессе развития юридической науки (в первую очередь, науки налогового права), затем на определенном этапе развития общества закрепляются в законодательстве в виде основных начал налогового законодательства, и становятся принципами налогового права.

Однако, при таком подходе не учитываются следующие обстоятельства. Налогообложение, как любое процессуальное отношение не может существовать вне регламентирующих его правовых рамок. Следовательно, в конкретной налоговой системе будут реализованы (или по К.Марксу «будут существовать») только те экономические принципы налогообложения, которые закреплены в регулирующих эту налоговую систему правовых нормах. Тогда эти экономические принципы налогообложения становятся юридическими принципами налогообложения (принципами налогового права). Соответственно, экономические принципы налогообложения, не закрепленные в налогово-правовых нормах, в конкретной налоговой системе не применяются (не существуют). Из вышеуказанных обстоятельств можно сделать вывод, что не воспринятые налоговым правом экономические гипотезы отмирают. Таким образом, налогообложению присущи только юридические принципы (т.е. экономические гипотезы воспринятые налоговым правом), ибо только они реально определяют порядок осуществления налогообложения и содержание налоговых правоотношений.

В свою очередь, корни сегодняшнего понимания функций налогообложения следует искать в самой истории развития научных представлений о налогообложении. В период формирования капиталистического рынка (конец XVIII - XIX в.в.) непрерывный процесс совершенствования налоговых систем, а также развитие практики налогообложения существенно опережали финансовую науку. Общественное мнение оказалось неподготовленным к принятию необходимости и неизбежности взимания налогов с большинства граждан, участвующих в рыночных отношениях. Правительства сталкивались с неприятием налогов населением, уклонением от их уплаты. Финансовая наука, объ-

ясняя принципы государственного устройства в условиях развивающихся рыночных отношений, была вынуждена исследовать вопросы необходимости налогообложения и теоретического обоснования право государства на взимание налогов. При этом такие исследования постепенно были перенесены из сугубо экономической в социологическую и юридическую сферы.

Проблема функций налогов и налогообложения напрямую увязана с вопросом о назначении и сущности указанных экономических явлений. Поэтому такая проблематика с возникновением и формированием капиталистического общества и выходит на первый план в исследованиях многих ученых-экономистов того времени.

Как известно, классики налоговой науки (А.Смита, Д.Риккардо) и их последователи) не признавали за налогообложением иной функции кроме фискальной. При этом А.Смит допускал возможность использования налогообложение в исключительных случаях в качестве инструмента налоговой политики для поддержки национальной промышленности.

Французские мыслители Вольтер, СВобан, Ж.Монтескье и другие последователи атомистической теории, согласно которой налоги есть результат обмена эквивалентов в процессе реализации соглашения между государством и гражданами (тек называемая «теория выгоды») понимают налог в качестве платы, вносимой каждым гражданином за различные услуги от государства: охрану его личной и имущественной безопасности, за защиту государства и т.д. Таким образом, по Вольтеру, сущность налогообложения для плательщика заключается в необходимости отдать государству часть своего имущества чтобы сохранить остальное. В свою очередь, для государства главной функцией налогообложения является фискальная - налог есть средство наполнения казны.

Французский экономист и государствовед Ж.Б.Сэй также рассматривает налоги как плату государству за предоставляемые обществу услуги. На сходных позициях находится и Д.С.Милль. По его мнению, налог для производственных сил общества выступает оплатой за обеспечение нормальных ус-

41 _„_-_—_-™__—_—₁

лj.-:-, ,;, гхт~_{ -ц:;НЛЯ

Другое направление налоговой идеологии в первой половине XIX в., как известно, представлено так называемой «теорией налога как платы за наслаждения» Ж.Сисмонди (указанная теория в развернутом виде обосновывается в работе 1819 г. «Новые начала политэкономии»). Вот «максимы» существа налогообложения по этой теории: «Доходы распределяются гражданами между всеми классами нации. Ни один из видов дохода не должен ускользать от обложения. Граждане должны смотреть на налоги, как на вознаграждение за оказываемую правительством защиту их личности и собственности. Налоги, уплачиваемые гражданами, должны по справедливости соответствовать тем выгодам, которые общество им доставляет, и тем расходам, которые оно делает ради них. При помощи налогов покрываются ежегодные расходы государства, и каждый плательщик налогов участвует таким образом в общих расходах, совершаемых ради него и ради его сограждан... При помощи налогов каждый плательщик покупает не что иное, как наслаждение. Наслаждение он извлекает из общественного порядка, правосудия, обеспечения охраны личности и собственности»⁵⁸.

В 1897 г. немецкий экономист В.Зомбарт (1863 -1941) обосновал тезис о необходимости и возможности использования налогообложения за пределами его традиционного «фискального ореола» - для развития производительных сил общества, то есть фактически в стимулирующих и регулирующих целях⁵⁹. В последствии, уже в начале XX в., проблема функций налогообложения находит свое развитие в работах итальянского экономиста Ф.Нитти. В частности им впервые используется категория «коллективных потребностей», и налогообложение рассматривается в качестве способа их удовлетворения: «Налог есть та часть богатства, которую граждане дают государству и местным органам ради удовлетворения коллективных потребностей... Имеются неделимые общественные услуги, как, например, внутреннее спокойствие и внешняя безопасность, правосудие, общественная гигиена, охрана территории. Так как

СисмондиЖ. Новые начала политэкономии. - М., 1897. С. 135 — 149.

в этом случае неприемлемы пошлины, т.е. вознаграждение за специальные делимые услуги, то необходимо, чтобы общие расходы покрывались налогами»⁶⁰.

Здесь же, несколько забегая вперед отметим, что в последующем теория налогообложения как средства удовлетворения коллективных потребностей (скорректированная на «общественные потребности» вместо «коллективных»)

г- 61

была воспринята кеинсианским и неокеинсианским экономическим учением . Нашла плодородную почву такая позиция и в работах советских ученных (в частности в 1930-е гг.)⁶². Так, например, ГХВ.Микеладзе прямо подчеркивал -«задача налоговой политики в том и заключается, чтобы юридически согласовывать и экономически рационально удовлетворять индивидуальные и коллективные потребности»⁶³.

При этом, освещая вопрос о возможных функциях налогообложения Ф.Нитти подчеркивает, что «...во всех современных странах налогообложение преследует две цели: фискальную (правовую) и экономическую (запретительную или ограничительную). В современных бюджетах налоги приобретают все большее значение запретительной или ограничительной меры по отношению к тем формам производства и обмена, которые признаются вредными, и покровительственной - относительно таких, которые считаются полезными. Чтобы вызвать к жизни новые отрасли, пользуются косвенным налогом как средством защиты: цель налога не фискальная, хотя он может быть доход-

ным» .

В России проблема функций налогообложения так же в течение продолжительного времени находится в центре внимания финансовой науки. При этом помимо фискальной особо выделяется значение регулирующей (или ре-гулирующе-стимулирующей) функции. Указанная позиция находит свою реа-

⁵⁹ См. подр.: Sombart W. Ideal der socialpolitik. -Braun's Arch, 1897.

⁶⁰ Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. -М., 1904. С. 241.

⁶¹ См. напр, работы Р.Масгрейвера («Теория государственных финансов»), П.Самуэльсона
(«Экономика») и др.

² См. напр, работы П.В.Микеладзе, С.С.Саидзе, А.И.Буковецкого, М.И.Виверова и др. ⁶³ Финансовые проблемы. -1931. - № 3. - С. 3 - 4. Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. — М., 1904. С. 243.

лизацию в многочисленных работах юристов и экономистов (А.И.Буковецкого, ГШ.Гензеля, В.В.Дитмана, И.М.Кулишера, П.В.Микеладзе, АА.Соколова, В.Н.Твердохлебова, А.А.Тривуса, К.Ф.Шмелева, И.И.Янжула и

ДР-)-

Например, И.Х.Озеров писал: «Наше время положило особый отпечаток

на финансовую науку. Было замечено, что те приемы, посредством которых союзы публичного характера получают свои средства, могут оказывать сильное влияние на экономическую жизнь. Мы видим, вырастает воззрение на налог как орудие экономических и социальных реформ и особенно подчеркивается некоторыми роль налога как социального реформатора в целях перераспределения имущества, поддержания одних форм промышленности и развития других»⁶⁵.

И.И.Янжул в своей работе «Основные начала финансовой науки» исследуя проблему налогового бремени особо подчеркивал незыблемость позиции о том, что фискальные интересы государства не могут удовлетворяться вне зависимости от «фактических возможностей налогоплательщиков уплачивать налоги, не снижая жизненного уровня, не подрывая возможностей расширенного воспроизводства»⁶⁶. Нелишним будет напомнить, что в настоящее время указанный постулат был институционирован Конституционным Судом Российской Федерации в качестве важнейшего принципа налогового права и нашел свое закрепление в действующем налоговом законодательстве.

Позднее позиция И.Х.Озерова найдет свое развитие в работах А.А.Тривуса: «Для государства важен не только количественный рост производства и накопления, но и экономическое, материальное содержание этой деятельности, т.е. что производится, где, на каких условиях и т.п. Поэтому наряду со стимулированием деятельности хозяйствующих лиц государство должно одновременно взять на себя регулирование их деятельности»⁶⁷. При этом «налоги могут служить орудием экономической политики наряду с дру-

⁶⁵ Озеров И.Х. Основы финансовой науки. - Рига, 1923. - С. 71.

⁶⁶ Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. - СПб., 1890. С. 238.

⁶⁷ Tpueyc A.A. Налоги как орудие экономической политики. - Баку, 1925. - С 11.

гими средствами - активной банковской политикой, таможенными пошлинами, регулированием деятельности акционерных компаний, синдикатов, трестов. Налоги приравнены к одной из составляющих сил, определяющих ту равнодействующую, по которой совершается эволюция рыночной экономики, и поэтому выяснение той скрытой энергии, которой обладают налоги, приобретает большое значение и для понимания дальнейших этапов и форм эволю-

ции капиталистического хозяйства» .

Таким образом, в XX в. новую жизнь получила и стабилизирующая функция налогообложения. Она нашла свое качественное воплощение в выполнении налоговыми системами роли гаранта социальной поддержки широких слоев населения, а следовательно, обеспечения социальной стабильности в обществе⁶⁹.

В настоящее время в юридической и экономической науке не существует однозначного толкования понятия функций налогообложения. Содержание понятия функций налогообложения как экономико-юридической категории продолжает оставаться предметом дискуссий.

Вместе с тем не лишним будет заметить, что слабая изученность этого вопроса в теории налогового права, лишний раз подтверждается и отсутствием единства терминологической базы. Поэтому большинство исследователей в качестве базовых применяют два термина: функции налогов и функции налогообложения. При этом часть российских авторов применяют данные термины в качестве синонимов. К примеру, А.З.Дадашев указывает, что если рассматривать функции налогообложения как проявления его сущности и свойств, то в первую очередь необходимо отметить, что в налогах непосредственно реализуется их социальное назначение как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов государства. А.В.Брызгалин отмечает, что на практическом уровне налогообложение выполняет несколько функций, в каждом из которых реализуется то или иное назначение налогов. Взаимодействуя, данные функции образуют систему.

⁶⁸ Там же. С. 49.

Наиболее полно и системно значение исследования функций налогообложения и их места в теории налогового права характеризует Г.В.Петрова. В своих работах она неоднократно указывает, что «налоговое право оказывает регулятивное воздействие на налоговые общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т. е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре внимания налогового права находятся общественные отношения, которые непосредственно возникают в связи с практической реализацией задач и функций налогообложения».

Таким образом, повышение роли налогообложения и инструментов налогового администрирования в механизме государственного регулирования экономики позволяет выделить четыре основные функции налогообложения, обоснованные финансовой наукой: 1) фискальную; 2) регулирующе - стимулирующую (ее так же называют стабилизирующей); 3) социальную; 4) контрольную.

При этом нельзя не отметить, что в современной юридической литературе функции налогообложения как правило отождествляют с функциями налогов. Между тем, нам представляется невозможным согласится с подобной точкой зрения так как налоги как финансово-правовая категория являют собой обезличенный объект, а не субъект права и могут обладать только одной функцией - фискальной. Иные выделяемые функции являются функциями налогообложения как государственной деятельности, но не налогов.

Что касается вопроса о фактическом содержании (составе) налогообложения, то необходимо отметить, что в литературе дореволюционного периода, как известно существовала точка зрения о целесообразности буквального уяснения значения слова «налогообложение» - обложение налоговым платежом (налогом).

Означает ли это, что налогообложение следует понимать только как «обложение налогом»? А точнее, только сам процесс взимания налога, и притом, взимания только налога (не сбора)? Казалось бы, в пользу последней по-

⁶⁹ Караваева И.В. Налоговое регулирование рыночной экономики. - М., 2000. С. 22 — 23.

зиции («налогообложение это обложение налогом, но не сбором») указывает и то, что в Конституции Российской Федерации и отдельных нормах НК РФ используется словосочетание «налогообложение и сборы», «принципы налогообложения и сборов».

Однако нам представляется более верным широкий подход, используемый доктриной и налоговым законодательством многих зарубежных государств. Еще в октябре 1966 г. французский ученый М.Алле в своей статье «Налог на капитал» писал: «налогообложение и в юридическом и в социальном смысле этого понятия заключает в себе не только собственно собирание налога, а фискализацию в целом - налогообложение это цикличный юридический процесс от легитимизации и введения налога, через его уплату, проверку финансовыми и контрольными органами государства добросовестности его уплаты, к спору о факте и мере не добросовестности при уплате налога, до изобличения и наказания виновного недобросовестного плательщика в нарушении права государства на получение налога либо недобросовестного к плательщику государства, взявшего у коммерсанта более положенного, и вновь к

новой уплате налога в следующем году или к новому налогу» .

Исходя из такого широкого подхода, под налогообложением следует понимать в совокупности весь процесс установление, введения и взимания налогов и сборов, осуществления контроля за полнотой и законностью их уплаты (налогового контроля), защиты прав и законных интересов участников налоговых правоотношений.

При этом, под зашитой прав и законных интересов участников отношений в сфере налогообложения, в первую очередь здесь понимается, с одной стороны - обжалование актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц (как форма защиты прав и интересов налогоплательщиков и (или) плательщиков сборов), и с другой стороны - защита права и законных интересов государства, осуществляемая путем привлечения виновных в их нарушении лиц к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

⁷⁰ М. Allais. L'Impot sur le Capital. Droit social, № 29, septembre - octobre 1966, P. 489.

Безусловно, такой широкий подход далеко не бесспорен, но он наиболее полно отражает экономико-правовую сущность налогообложения. Указанный тезис находит свое подтверждение, например, и в работах С.Д.Цыпкина, который указывал, что «большинство налоговых правоотношений являются длящимися правоотношениями, они не прекращаются однократной уплатой нало-га»⁷¹.

Наконец, в связи с рассмотрением общественных отношений в сфере налогообложения, несколько слов необходимо сказать о степени изученности в теории финансового права вопроса о существенных признаках налоговых правоотношений.

Как уже указывалось выше, в российской юридической науке этот вопрос специально не исследовался. Вместе с тем, проблема признаков налоговых правоотношений затрагивалась во многих работах попутно с рассмотрением других вопросов теории финансового права. При этом различными учеными выделяются и обосновываются следующие признаки.

Во-первых, многие исследователи акцентируют внимание на публично-правовом и (или) властном характере налоговых правоотношений, дополняя эту характеристику тезисом о возможности существования таких правоотношений только в сфере налогообложения. Однако большинство вопросов по этой теме являются в настоящее время дискуссионными.

Например, рассматривая финансовые правоотношения Е.А.Ровинский, а затем и Н.И.Химичева отмечали, что все финансовые, в том числе и налоговые правоотношения возникают в процессе перераспределения национального дохода и имеют денежный характер. При этом особенностью таких правоотношений является то, что одной из сторон в них всегда выступает государство или уполномоченный орган. Поэтому такие отношения характеризовались ими как государственно - властные имущественные (денежные) отношения⁷².

На таких же позициях находится и И.И.Кучеров, который указывает, что

⁷¹ Цыпкин С.Д. Налог как институт советского финансового права. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1953. С. 12.

рассматриваемые правоотношения «носят публичный характер», и при этом

ТХ

«имеют место исключительно в сфере налогообложения» .

Вместе с тем, более точной нам представляется точка зрения Д.В .Винницкого, который подчеркивает, что «налоговые отношения — это отношения собственности в сфере распределения бремени публичных расходов (перераспределения материальных благ)»⁷⁴. При этом публичный характер таких отношений проявляется в том, что в качестве одной из сторон в ней участвуют публичные субъекты. Однако властный характер налоговых правоотношений по мнению Д.В .Винницкого, не следует переоценивать. В частности он пишет, что «хотя налоговые отношения (как и другие публично-правовые отношения) немыслимы вне правовой формы (т. е. иначе, как правоотношения), все-таки властность характеризует именно их правовую форму, а не фактическое содержание»⁷⁵.

Как известно, положение, согласно которому налоговое право (как и административное) активно использует в составе своего методологического аппарата метод властных предписаний (или как его иначе называют метод публично - правового регулирования) является в современной российской юридической науке общепризнанным. Однако, нельзя отчасти не согласится с мнением Д.В .Винницкого о том, что «для указанного утверждения нет оснований»⁷⁶.

Аргументируя свою позицию, ученый приводит следующие доводы. Сущность властности выражается в том, что решение любого вопроса (например, издание акта управления) и возникновение на этой основе правового отношения «осуществляется волей одной стороны»⁷⁷. Однако по мнению

⁷² См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского права. — М., 1960. С. 134 - 138;
Советское финансовое право: Учебник. — М.: Юрид. лит., 1987. С. 73 - 74.

⁷³ Кучеров И.И. Налоговое право России. Курс лекций. - М., 2001. С. 87.

⁷⁴ Винницкий Д.В. Российской налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб.: Изда
тельство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 135.

⁷⁵ Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 136.

⁷⁶ Там же. С. 161.

Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Учен, труды СЮИ. Т. 1. - Свердловск, 1959. С. 77; Козлов Ю.М. Предмет советского административного

Д.В .Винницкого такая схема регулирования для налогового права не характерна. Для подтверждения такого вывода он рассматривает некоторые аспекты центральной (базовой по его терминологии) налогово-правовой конструкции — налогового обязательственного отношения⁷⁸. Отмечается, что обязанность по уплате налога имеет две фундаментальные предпосылки: во-первых, закрепление оснований ее возникновения и детальной модели ее осуществления в законе (акте представительного органа власти); во-вторых, наличие экономического основания (объекта налогообложения), с которым налоговое законодательство связывает возникновение указанной обязанности (ст. 38 и др. НК РФ). Органы государственной власти, участвующие в налоговом отношении, не только не способны административным распоряжением (актом) «породить» налоговую обязанность у противостоящих им субъектов, но они, за редчайшими исключениями, не наделены даже полномочиями на то, чтобы прекратить или изменить ее содержание после того, как упомянутая обязанность уже возникла (см., напр., п. 3 ст. 44 и др. НК РФ). Таким образом, по мнению Д.В .Винницкого ограничение форм проявления автономии воли субъектов налогового права не означает подчинение воли одних субъектов налогового права властным волеизъявлениям других (в отличие, например, от некоторых других публично-правовых отраслей: административного, в значительной степени бюджетного права). Напротив, рассматриваемая черта..., как правило, предполагает всеобщее подчинение воли всех без исключения налогово-правовых субъектов общей модели отношения, закрепленной и детально регламентированной налоговым законом⁷⁹.

Представляется, что указанные выше доводы Д.В .Винницкого могут быть уточнены нами с учетом ряда обстоятельств, характеризующих метод государственного воздействия на участников налоговых отношений. Ведь властность присуща общественным отношениям, правовое регулирование кото-права. - М., 1967. С. 32 - 33; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. 2-е изд. - М., 2000. С. 401 и др.

О понятии налогового обязательства см.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. -Воронеж, 1997. С. 276 - 288. ⁷⁹ См.: Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 161 - 162.

рых характеризуется применением императивного, а не диспозитивного метода регулирования. Поэтому, для ответа на вопрос, является властность отличительной чертой налогового правоотношения нам представляется необходимым исследовать вопрос о том, соответствует ли указанному критерию безусловной императивности метод налогового права.

Между тем, большинство исследователей отмечают, что помимо традиционного для финансового права метода властных предписаний, налоговое право характеризуется определенными особенностями - использованием и диспозитивного метода правового регулирования. Например, И.И.Кучеров пишет, что такие специфические черты налогового права проявляются в налоговых договорных отношениях по поводу заключения налоговых кредитов и налоговых инвестиционных кредитов (ст. 65 - 67 НК РФ) . С указанной позицией согласны Ю.А.Крохина⁸¹, О.В.Староверова⁸², Н.А.Шевелева, О.А.Ногина, М.В.Кустова⁸³ и др.

Более того, нам представляется необходимые добавить, что перечисленными случаями примеры использования диспозитивного метода в налоговом праве вовсе не ограничиваются. Например, диспозитивность присутствует в нормах налогового законодательства, регулирующих отношения по переходу на новый налоговый режим и выбору объекта налогообложения при упрощенной системе налогообложения, порядку ведения и выбор регистров налогового учета, п. 1 ст. 26 НК РФ дозволяет субъектам налогового права участвовать в налоговых правоотношениях лично или через представителей, и в др. случаях.

Однако в целом в финансово-правовой литературе преобладает позиция, согласно которой методом налогового права выступает метод властных предписаний (императивный, командно - волевой), поскольку «государство самостоятельно устанавливает процедуру установления, введения и уплаты нало-

⁸⁰ Кучеров ИМ. Налоговое право России: Курс лекций. - М., 2001. С. 66.

⁸¹ См.: Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А.Крохиной.
-М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 96 - 97.

² См.: Староверова О.В. Налоговое право: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. М.М.Рассолова, проф. Н.М.Коршунова. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2001. С. 8 - 9. ⁸³ Kycmoea M.B., Ногина О.А., Шевелева НА. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А.Шевелева. - М.: Юристъ, 2001. С. 15 -19.

" 84

гов, а так же материальное содержание этих отношении» , а использование диспозитивного метода незначительно (но все же его наличие в регулировании налоговых правоотношений признается).

На первый взгляд такое утверждение кажется абсолютно бесспорным. Не случайно в большинстве работ по финансовому и налоговому праву в той или иной форме указывается, что в основе юридического режима налогового права (как и у финансового и административного прав) - фундаментирован принцип «все что не разрешено, - то запрещено», традиционно присущий административному и финансовому (публичному) праву. Однако возьмемся утверждать, что это не так. Ведь глубинным отличием налогового права от других отраслей, тяготеющих по отраслевому методу к административному и государственному праву, в любом демократическом государстве является его нахождение на острие публичных и частных интересов. В чем же эта, конкретно проявляет свое значение применительно к юридическому режиму регулирования налоговых правоотношений?

Представляется, что в условиях признания неприкосновенности права частной собственности, но необходимости его ограничения в общих (публичных) целях посредством налогообложения, неминуем отход от административного (или как он может быть так же назван, публично - правового, императивного и т.д.) метода воздействия государства на налогоплательщиков и иных частноправовых участников налоговых отношений. В Российской Федерации указанная тенденция проявляется в наличии среди принципов налогового права презумпции толкования в пользу налогоплательщиков всех неустранимых сомнений и неточностей законодательства о налогах и сборах. Эта презумпция закреплена в п. 7 ст. 3 НК РФ и сформулирована следующим образом: «все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщиков (плательщиков сборов)». Таким образом, наличие этого, по сути центрального, но недооцениваемого в финансово-правовой науке, принципа налогового права

⁸⁴ Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А.Крохина. - М.:

означает что, все что законодателем прямо (несомненно, непротиворечиво и ясно) не запрещено, - для частноправовых субъектов налогового права (налогоплательщиков, плательщиков сборов⁸⁵) разрешено.

А следовательно, юридический режим налогового права характеризуется наличием в его основе принципа «все что прямо не запрещено, - разрешено», который является частноправовым и согласно общепризнанной доктрине права присущ только отраслям цивилистического профиля. Указанное обстоятельство резко выделяя налоговое право из публично-правовых отраслей и позволяет утверждать, что тезис о властном характере налоговых правоотношений требует пересмотра.

В связи с изложенным представляется недостаточно аргументированной позиция В.И.Гуреева, который так же рассматривает властный (императивный) характер как важнейший (главный) признак общественных отношений в сфере налогообложения. В частности, он указывает, что конкретные налоговые имущественные отношения строятся как властные отношения по изъятию части доходов (имущества) у юридических и физических лиц (налогоплатель-

ft й

щиков) для обеспечения федерального, региональных и местных бюджетов .

Во-вторых в числе отличительных черт налоговых правоотношений в литературе отмечается их имущественный и (или) организационный характер.

Например, Р.О.Халфина называет характерной чертой налоговых и финансовых отношений имущественный и организационный элемент. При этом она отмечает, что соотношение имущественного и организационного элемента в различных отношениях, регулируемых налоговым правом, не всегда одинаковы. При этом некоторых налоговых отношениях организационный элемент

Издательство НОРМА, 2003. С. 93.

В рассматриваемой норме НК РФ прямо указываются лишь фискально-обязанные лица, однако полагаем возможным согласится с имеющимся мнением, согласно которому этот принцип может быть распространен и на иных частноправовых субъектов налогового права (например, - налоговых агентов).

⁸⁶ См.: Гуреев В.И. Правовые проблемы совершенствования налоговой системы России: Дисс. ... д-раюрид. наук. - М., 1999. С. 57.

настолько доминирует, что фактически вытесняет имущественный .

С.Д.Цыпкин так же указывал, «что налоговые правоотношения имеют имущественных характер - выполнение налогового обязательства означает передачу в распоряжение государства определенных денежных средств. Поэтому невыполнение обязательства, нарушение его влечет за собой причинение материального ущерба государству, нарушение общегосударственных ин-

тересов» .

С приведенной выше точкой зрения согласны В.В.Витрянский, С.А.Герасименко, М.В.Карасева, С.Г.Пепеляев. При этом С.Г.Пепеляев пишет, что «налоговые отношения являются имущественными, как и гражданско-

правовые отношения» .

В свою очередь Д.В .Винницкий определяет налоговые отношения как организационно-имущественные. Ученый делает вывод, что «содержание имущественных отношений, регулируемых налоговым правом, напротив, с одной стороны, проявляет себя в законном ограничении права собственности субъектов частного права (физических лиц, организаций). С другой стороны, имущественные отношения, регулируемые налоговым правом, — это отношения по формированию публичной собственности»⁹⁰. Напротив, М.В.Кустова указывает, что «налоговые правоотношения могут быть отнесены к организационным (процесс осуществления налогового контроля налоговыми органами, привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении налоговых правонарушений) и организационно - имущественным отношениям, поскольку являются правовой формой выражения организуемого государством в односторонне - властном порядке перераспределения в свою пользу или в пользу муниципальных образований части внутреннего валового продукта»⁹ .

⁸⁷ См.: Халфина P.O. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. - М., 1952. С. 197. ⁸ Цыпкин С.Д. Правовое регулирование налоговых отношений в СССР. - М., 1955. С. 29.

⁸⁹ Налоговое право. Учебное пособие./Под. общ. ред. С.Г.Пепеляева. - М., 2000. С. 138.

⁹⁰ Винницкий Д.В. Российской налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб.: Изда
тельство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 135.

⁹¹ Кустоеа М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учеб
ник / Отв. ред. Н.А. Шевелева. — М.: Юристъ, 2001. С. 25.

Наконец, помимо рассмотрения отдельных существенных черт налоговых правоотношений в ряде работ даны развернутые системы признаков таких правоотношений. Так И.И.Кучеров указывает, что «налоговые правоотношения имеют следующие отличительные признаки: имеют место исключительно в сфере налогообложения; возникают, прекращаются и изменяются на основе норм налогового права; носят публичный характер; складываются по поводу денежных средств; обязательной стороной в них выступает государство (муниципальное образование) в лице налоговых или финансовых органов»⁹².

В свою очередь в работах А.А.Тедеева система существенных признаков налоговых правоотношений изложена следующим образом: во-первых, налоговое правоотношение - это общественное отношение, то есть отношение между лицами (юридическими и физическими), имеющее общественную значимость. Личные взаимоотношения, например, конкретного налогоплателыци-ка-индивидуального предпринимателя и руководителя какой-либо налогового органа не имеют общественной значимости и не нуждаются в специальном правовом регулировании нормами налогового права; во-вторых, налоговое правоотношение — правовое отношение по поводу денежных средств, существующие (то есть возникающее, развивающееся и прекращающееся) исключительно в сфере налогообложения; в-третьих, налоговое правоотношение - социально значимое отношение - регулируется нормами налогового права. Реальные налоговые правоотношения по существу являются нормативными правовыми отношениями, ибо они неразрывно связаны с нормами налогового права, возникают на их основе, складываются в соответствии с правовыми предписаниями и осуществляются в рамках, предусмотренных нормами налогового права, и прекращаются на их основе; в-четвертых, налоговое правоотношение представляет собой юридическую связь субъектов таких правовых отношений посредством субъективных прав и юридических обязанностей. При этом субъективное право принадлежит управомоченному лицу, которое выступает в правоотношении в качестве, например, налогового органа и обла-

⁹² Кучеров И.И. Налоговое право России. Курс лекций. - М., 2001. С. 87.

дает определенными правомочиями. Носитель юридической обязанности является в правоотношении обязанным лицом и выступает в качестве налогоплательщика, который обязан совершить в пользу государства определенные юридически значимые действия (например, - исполнить обязанность по уплате налога или сбора) либо воздержаться от каких-либо действий (например, -воздержаться от нарушения норм налогового законодательства).

При этом подчеркивается, что наряду с указанными признаками, налоговые правоотношения, как и любые иные правоотношения, характеризуются теорией права наличием волевого, а в некоторых случаях и идеологического характера, так как право и связанные с ним явления выражают государственную волю и государственную идеологию⁹³.

Здесь же необходимо специально указать на позицию по рассматриваемому вопросу С.Г.Пепеляева. Указывая, что «налоговые отношения являются обязательственными (суть есть - односторонняя обязательственность)» он вслед за М.В .Карасевой⁹⁴ замещает понятие «налоговое правоотношение» термином «налоговая обязанность». При этом указывается, что сутью такого обязательства является уплата налога: («каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы», - ст. 57 Конституции РФ).

Таким образом, С.Г.Пепеляев выделяет следующие существенные признаки налоговых правоотношений (именуя их «признаками налогового обязательства»): Налоговое обязательство является относительным (субъективная определенность), т.е. имеет строго определенный состав участников. Платеж налога всегда проводится адресно; налоговое обязательство - правоотношение активного типа. Налогоплательщик обязан совершить действие - заплатить налог, а налоговый орган имеет право требовать выполнение этой обязанности; налоговое обязательство является целенаправленным. Налогоплательщик вносит платежи в пользу государства для формирования ресурсов субъектов публичной власти; налоговое обязательство является гарантированным. По-

Тедеев АЛ. Актуальные проблемы налогового права Российской Федерации: Учеб. пос. -М., 2002. С. 46.

буждением к его выполнению выступают санкции, установленные законодательством; ... налоговому обязательству присуще только положительной содержание⁹⁵.

М.В.Карасева считает налоговое правоотношение разновидностью финансового правоотношения (ибо налоговое право является подотраслью финансового права). В связи с этим, по ее мнению, признаки финансового правоотношения и налогового в основных чертах сходны.

При этом М.В.Карасева выстраивает систему признаков налогового правоотношения следующим образом: во-первых, налоговое правоотношение возникает и развивается исключительно в сфере налоговой деятельности государства и муниципальных образований; во-вторых, налоговое правоотношение является формой реализации публичных интересов, в связи с чем оно должно рассматриваться как публично-правовое отношение (это определено тем, что налоговое правоотношение возникает на основе нормы налогового права, которая, как уже отмечалось, является средством реализации интересов всего общества); в-третьих, налогово-правовое отношение является, в сущности, отношением экономическим; в-четвертых, одной из характерных черт налогового правоотношения является его имущественный характер; в-пятых налоговое правоотношение является властеотношением⁹⁶.

Наконец, А.В.Брызгалин выделяет две особенности (признака) налоговых правоотношений: во-первых они возникают в процессе деятельности государства и муниципальных образований по установлению и взиманию налогов; во-вторых такие правоотношения состоят из двух групп отношений: общих и специальных. При этом, по мнению ученого общие налоговые правоотношения «возникают между налогоплательщиками и государством (муниципальным образованием) по поводу исполнения налогового обязательства налогоплательщика и имеют денежный характер. Вторые возникают в процессе

⁹⁴ Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - Воронеж: Издательство Воронежского го
сударственного университета, 1997. С. 283.

⁹⁵ См. подр.: Налоговое право. Учебное пособие. - М.₅ 2000. С. 138 - 139.

⁹⁶ Налоговое право России./ Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А.Крохина - М.: Издательство НОР
МА, 2001. С. 191 -194.

реализации налогового обязательства налогоплательщика перед государством между плательщиком налогов и налоговыми органами, банками и т.д.»⁹⁷.

Таким образом, как уже указывалось, для определения содержания понятия «налоговое правоотношение» необходимо исследовать и выявить характерные черты правоотношений, формирующихся в сфере налогообложения. На основании проведенного анализа представляется возможным утверждать о наличии определенных отличительных особенностей налоговых правоотношений, которые могут служить основой для их отграничения от других видов правоотношений. Естественно, что эти особенности обусловлены прежде всего той сферой, в которой они возникают, изменяются и прекращаются - сферой налогообложения, в которой государство реализует одну из своих важнейших функций. Причем, они достаточно существенны, так как оказывают на природу налоговых правоотношений определяющее влияние. При этом не стоит забывать, что налоговое правоотношения является разновидностью правового отношения, а значит ему присущи все те существенные признаки, которые характерны для правоотношения вообще. Так, налоговые правоотношения, как и любые иные правоотношения, характеризуются теорией права наличием волевого, а в некоторых случаях и идеологического характера, так как право и связанные с ним явления выражают государственную волю и государ-

ственную идеологию .

Такие отличительные особенности, выступающие признаками налогового правоотношения могут быть системно сформулированы нами следующим образом.

1. Налоговое правоотношение представляет собой, урегулированное
нормами налогового права общественное отношение, которые возникают и
развиваются исключительно в сфере налогообложения (налоговой деятельно
сти государства и муниципальных образований).

2. Налоговое правоотношение в первую очередь является формой ре-

ализации публичных интересов, в связи с чем оно должно рассматриваться как публично-правовое отношение. Последние обусловлено тем обстоятельством, что налоговое право обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач.

3. Налоговое правоотношение являются сложно составными и состоят из двух типов правоотношений: имущественных и смешанных — имущественно-организационных. При этом различия указанных типов налоговых правоотношений может быть очерчено следующим образом. Основной целью имущественных налоговых правоотношений является удовлетворение либо публичных финансовых потребностей (бюджетных интересов), либо частных интересов по определению того объема имущества налогоплательщика на которое не может быть распространено налогообложение. Примером налоговых правоотношений такого типа могут выступать отношения по исполнению обязанности по уплате налогов (сборов), а так же недоимки, пени, штрафов и др. Имущественно-организационные налоговые правоотношения возникают в процессе налогового администрирования и направлены на обеспечение эффективности налогообложения. Таким образом возможно утверждать, что по отношению к имущественным налоговым правоотношениям они носят вспомогательный, обеспечительный характер. Примером таких имущественно-организационных налоговых правоотношений могут выступать отношения по установлению и введению налогов и сборов, по поводу постановки на налоговый учет налогоплательщиков, осуществления налогового контроля, защиты прав налогоплательщиков и т.д. Таким образом, критерием деления налоговых правоотношений выступает степень реализации в таких правоотношениях главной цели налогообложения (законного публичного перераспределения собственности). Поэтому центральными налоговыми правоотношениями выступают отношения по ограничению частной собственности в публичных целях и носят имущественный характер, остальные налоговые правоотношения направлены на обеспечение а) законности и б) эффективности такого ограничения, т.е. на обеспечение функционирования системы налогообложения. Такие правоот-

ношения второго вида являются организационными, но направлены на имущественную цель (и вне такой цели в рамках налогового права не существуют), поэтому нам и представляется именовать их имущественно-организационными.

4. Налоговое правоотношение, характеризуются юридическим неравенством сторон, и как правило является властеотношением (отношением власти - подчинения). Однако, при этом необходимо отметить, что помимо вертикальных отношений в сфере налогообложения возникают и горизонтальные налоговые правоотношения между физическими лицами, между физическими лицами и государственными органами, и между государственными органами. Для уяснения содержания этой особенности налоговых правоотношений необходимо привести следующие примеры. Так, в соответствии п. 3 ст. 32 НК РФ налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в органы налоговых расследований для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Аналогичная обязанность для органов налоговых расследований предусмотрена п. 3 ст. 36 НК РФ. Также органы налоговых расследований полномочны по запросу налоговых органов участвовать в налоговых проверках. В соответствии с п. 3 ст. 30 НК РФ налоговые органы, органы внебюджетных фондов и таможенные органы осуществляют свои функции и взаимодействуют посредством реализации полномочий и исполнения обязанностей, установленных НК РФ и иными законами, определяющими порядок организации и деятельности налоговых органов. Вышеперечисленные органы в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушении законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, а принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач (п. 3 ст. 82 НК РФ). МНС РФ и ГТК РФ и их

органы на местах выделяют своих должностных лиц для осуществления совместных налоговых проверок по оперативным материалам, связанным с налоговыми правонарушениями. Запрос о выделении своих сотрудников налоговый орган направляет в соответствующее таможенное подразделение.

5. Налоговые правоотношения характеризуется особым составом участников. Например, налоговые правоотношения можно поделить на отношения между частным и публичным субъектом, между частными субъектами, между публичными субъектами". Однако большинство авторов считают, что налоговые правоотношения возникают между субъектом публичного права, а с другой стороны - частного¹⁰⁰.

Так, М.В.Кустова утверждает, что действующее законодательство не содержит достаточных оснований для утверждения о возможности возникновения налоговых отношений без участия выражающего публичную волю субъекта. В частности, по ее мнению не усматривается налоговой природы отношений, складывающихся между налогоплательщиком и удерживающим налог из его средств работодателем. Содержание объема прав и обязанностей налогоплательщика и выступающего в роли налогового агента работодателя не зависит от их воли и определяется исключительно государством в односторонне-властном порядке. И, что особенно важно, налоговый закон не предполагает возможности взаимных требований налогоплательщика и агента именно по поводу соблюдения предписаний налогового закона. Так, налогоплательщик, пишет М.В.Кустова, не может понудить налогового агента принять во внимание документы, подтверждающие его право на налоговую льготу. Это уполномочен сделать налоговый орган по требованию налогоплательщика¹⁰¹.

Однако нам представляется возможным не согласится с данной точкой зрения. В п. 3 ст. 218 НК РФ установлено, что стандартные налоговые вычеты

предоставляются налогоплательщику одним из работодателей являющихся источником выплаты дохода, по выбору налогоплательщика на основании его письменного заявления и документов, подтверждающих право на такие налоговые вычеты. При назначении и производстве экспертизы проверяемое лицо имеет право: представить дополнительные вопросы для получения по ним заключения эксперта, давать объяснения эксперту (п. 7 ст. 95 НК РФ).

Необходимо учитывать, что поскольку налоговое правоотношение выступает формой реализации налогового права, налогово-правовые нормы, определяющие положение участников налогового правоотношения, реализуются в первую очередь, создавая правовой статус субъектов налогового права.

6. В налоговых правоотношениях одной из сторон как правило является
публично-правовой участник (орган налогового администрирования - специ
ально уполномоченный орган исполнительной власти). А это означает, что,
несмотря на то, что в правовых отношениях подобного рода практически мо
гут участвовать различные субъекты, в них всегда имеется обязательная сто
рона (публичная).

7. Налоговые правоотношения могут возникать по инициативе любой
из сторон. Наличие правомочий, представляемых налогово-правовой нормой,
либо возложение ею же определенных обязанностей — единственное условие,
при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере налогообложе
ния может быть инициатором возникновения либо прекращения налогового
правоотношения. Это означает, что налогово-правовые отношения могут воз
никать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их долж
ностных лиц, физических лиц не предпринимателей, организаций, индивиду
альных предпринимателей и т.д.

Особенностью же их является то, что возникать они могут, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, вопреки желанию или согласию второй стороны. При этом чаще всего это происходит вопреки согласию и желанию налогоплательщика (например, - ст. 69 НК РФ), однако в ряде случаев - вопреки согласию налогового органа (например, - ст. 145 НК РФ).

Поэтому здесь необходимо особо подчеркнуть, что вопрос об инициативе, желании участников правоотношений дискуссионен и недостаточно изучен юридической наукой. Как верно указывает Д.В .Винницкий правовая инициатива субъектов как правило трактуется как правовой принцип¹⁰², но в других случаях понимается в качестве характеристики метода правового регулирования¹⁰³, или рассматривается лишь в связи с проблемой соотношения императивных и диспозитивных правовых норм без конкретной квалификации этого юридически значимого явления. Дискуссионной является и сущность инициативы. Одни ученые определяют ее как возможность выбора контрагентов и объектов правоотношения¹⁰⁴, другие - возможность самостоятельно вызывать

105

возникновение правоотношения .

При этом рассматриваемая особенность налогового правоотношения предопределена непременным участием в отношениях в сфере налогообложения публично-правового субъекта (исполнительного органа, должностного лица). Причем соответствующие налогово-правовые нормы прямо предписывают ему совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных налоговых правоотношений. Этот субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательного поведения. Например, таковы положения статей 46, 47, 87, 93, 94 НК РФ. Например, согласно ст. 69 НК РФ налоговый орган направляет требование налогоплательщику при наличии у него недоимки. Другая статья (46 НК РФ) устанавливает, что в случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительным путем обращения взы-

¹⁰² См. напр.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. - М., 1967. С. 28 - 29; Лебедев К.К.
Инициатива субъектов как принцип советского гражданского права // Правоведение. -1970.
-№4. - С. 32-40; и др.

¹⁰³ См. напр. : Красавчиков О А. Диспозитивность гражданско - правового регулирования //
Советское государство и право. -1970. - № 1; Советское гражданское право / Под ред. О.А.
Красавчикова. Т. 1. -М., 1968. С. 15; и др.

Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Учен, труды СЮИ. Т. 1. - Свердловск, 1959. С. 178-179.

екания на денежные средства налогоплательщика, налогового агента на счетах в банках. Взыскание налога производится по решению налогового органа.

В свою очередь, в отношении частноправового субъекта (налогоплательщика, налогового агента) возможность выступать инициатором вступления в налоговые правоотношения предусматривается положениями ст. 145, под. 1, 6, 12, 5, п. 1 ст. 21 НК РФ. Так, в соответствии со ст. 145 НК РФ организации и индивидуальные предприниматели имеют право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой НДС. Для вступления в такое налоговое правоотношение по предоставлению освобождения от уплаты НДС указанные лица представляют в налоговые органы соответствующие письменное уведомление и документы.

Налогоплательщики могут вступать с налоговыми органами в отношения по поводу получения по месту учета бесплатной информации о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах, и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а равно о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц (под. 1 п.1 ст.21 НКРФ).

Еще один пример налоговых правоотношений возникающих по инициативе частноправового субъекта приводит в одной из своих работ М.В.Карасева. Ею указывается, что в налоговом праве некоторые виды субъектов, выступающие в качестве налогоплательщиков, в значительной степени сами могут инициировать правоотношения. Так, они вправе обращаться в финансовые органы за предоставлением отсрочек¹⁰⁶.

Кроме того, нам представляется необходимым подчеркнуть и возможность возникновения налоговых правоотношений по инициативе обоих сторон (это как правило отношения по поводу налогового договора и иные горизонтальные налоговые отношения). В законодательстве такие возможность существования таких налоговых правоотношений предусматривается в статьях 64,

¹⁰⁵ Лебедев К. К. Указ. соч. С. 36.

¹⁰⁶ Карасева М. В. О предмете финансового права на современном этапе // Государство и
право. -1997.- №11.-С.26.

65, 66 и 346.11 НК РФ. Между тем, в настоящее время финансово-правовой науке возможность возникновения налоговых правоотношений по инициативе обоих сторон не рассматривается.

8. При возникновении в ходе налогового правоотношения налогового
спора для его разрешения по выбору частноправового субъекта отношений
(например, - налогоплательщика) применяется административный и (или) су
дебный порядок.

9. В ходе налоговых правоотношений для реализации материальных
норм налогового права применяются налогово — процессуальные нормы как
позитивного (регулятивного), так и налогово — деликтного характера.

10. Налоговое правоотношение характеризуется наличием принципа,
установленного п. 7ст. 3 НК РФ «все неустранимые сомнения, противоречия
и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу
налогоплательщика» . В этом проявляется особое положение частноправово
го субъекта во властных правоотношениях в случаях наличия дефекта воли за
конодателя. По сути, это закрепление частноправового принципа «все что не
запрещено - разрешено» в сфере публичных правоотношений.

Косвенно с таким выводом согласен и Д.В .Винницкий, когда пишет, «правомерность действий физических лиц и организаций, участвующих в налоговых отношениях, определяется, как правило, по ... принципу («разрешено все, что прямо не запрещено законом»). Законность же действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления, обладающих властными полномочиями в налоговых отношениях и участвующих в них, определяется на основе анализа их компетенции по прямо противоположному принципу («запрещено все, что прямо не разрешено законом»). Таким образом, сочетание общедозволительного и разрешительного типов правового ре-

¹⁰⁷ Отметим, что в литературе высказывается, точка зрения о возможности и расширительного толкования п. 7 ст. 3 НК РФ. Согласно этой позиции действие указанной нормы может распространятся и на налоговых агентов, законных представителей налогоплательщика, свидетелей по делу о налоговом правонарушении (См., напр.: Винницкий Д.В. Российской налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 205-206).

гулирования в налоговых отношениях вызвано особым субъектным составом этих отношений»¹⁰⁸. Однако с последним утверждением ученного стоит не согласиться. Во-первых, принцип «разрешено все, что прямо не запрещено» действуют в налоговых правоотношениях вследствие его закрепления законодателем в п. 7 статьи 3 НК РФ, а не в силу особого субъектного состава. Во-вторых, Д.В .Винницкий явно недооценивает указанные принцип в его системном влиянии на юридический режим правового регулирования налогообложения.

По результатам проведенного исследования нам представляется возможным предложить следующее определение понятия налоговое правоотношение. Налоговые правоотношения - это охраняемые государством общественные отношения, возникающие в сфере налогообложения, которые представляют собой социально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей, предусмотренных нормами налогового права.

Основания возникновения, изменения и прекращения налоговых правоотношений предусмотрены в налоговом законодательстве. Это означает, что налоговые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются только при наличии четко определенных в налогово-правовых нормах условий, традиционно именуемых в праве юридическими фактами¹⁰⁹. Под токовыми понимаются факты (фактические обстоятельства), имеющие, согласно закону, юридическое значение в качестве правового основания (условия), необходимого для реализации нормы права¹¹⁰. При этом, как отмечает В.Б.Исаков, «вовлечение тех или иных обстоятельств в сферу правового регулирования в качестве юридических фактов, зависит не только от социально-экономических причин, но и в немалой степени от уровня развития законодательства, совер-

¹⁰⁸ Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 135.

¹⁰⁹ См. напр.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Основные вопросы теории прав. - М. 1961;
Александров Н.Г. Законность и правоотношение в советском обществе. - М., 1955. С. 153;
Алексеев С.С. Проблемы теории права. - Свердловск, 1972. С. 341-370; Красавчиков О.А.
Юридические факты в советском гражданском праве. - М., 1958; Баринов О.В. Юридиче
ские факты в советском трудовом праве. - Л., 1981; Исаков В.Б. Юридические факты в со
ветском праве. - М., 1984. С. 10 и др.

шенства юридических конструкций, развитости юридического языка, зрелости научной мысли, сложившихся правовых традиций и т.п.»¹¹¹. При этом нельзя не согласиться с мнением о том, что нормативное закрепление взаимосвязи юридического факта с вызываемыми им правовыми последствиями делает такую социальную зависимость относительно стабильной, не подверженной конъюнктурным изменениям, возникающим в общественной жизни¹¹².

Применительно к налоговым правоотношениям важным отличительным свойством является то, что сами участники налоговых правоотношений, как правило, не могут договориться о вступлении в налоговые отношения, как это происходит в сфере частного права. Однако, в этой сфере прослеживается и взаимосвязь налогового и гражданского права. Так, как отмечает А-Курбатов, конкретное действие по определенным налоговым обязательствам становится юридическим фактом в зависимости от того, является ли оно правомерным или неправомерным применительно к гражданскому законодательству, а именно: правомерные действия применительно к гражданскому законодательству не являются неправомерными применительно к налоговому . Естественно, указанное справедливо и по отношению к иным отраслям права.

В налоговом праве возможно выделять юридические факты двух видов: 1) действия (бездействие) и 2) события.

При этом под действиями {бездействием) нами понимаются юридические факты, являющиеся результатом волеизъявления субъектов налогового права. В свою очередь, действия (бездействие) как юридические факты делятся на две группы.

Во-первых, они делятся на правомерные и неправомерные. При этом в случае неправомерного действия или бездействия публично-правового субъекта, начинаются налоговые правоотношения по обжалованию такого непра-

¹¹⁰ См.: Нерсесящ B.C. Общая теория права и государства. - М.: Издательство НОРМА,

1999. С. 506.

112

Чуркин А.В. Объект налогообложения: правовая характеристика. - М.: Юристъ, 2003. С. 44.

11 -э

Курбатов А. Основные формы взаимодействия гражданского и налогового законодательства // Хозяйство и право. -1996. - № 6. - С. 59.

¹¹¹ Исаков В.Б. Указ. соч. С. 12.

вомерного поведения. Неправомерное действие (например, - незаконное воспрепятствование организацией доступа на ее территорию сотрудникам налоговой инспекции, приехавшим с выездной налоговой проверкой) или бездействие (скажем - несообщение об открытии счета в банке или неподача в срок декларации) порождает правоотношение по привлечению этого лица к налоговой ответственности.

Во-вторых, действия (бездействие) как юридические факты делятся на действия (бездействие) публично-правовых субъектов налогового права и действия (бездействие) частноправовых субъектов.

При этом в силу специфики налогового права, чаще всего субъектом, волеизъявление которого порождает юридически-значимые последствия в виде начала налоговых правоотношений, выступает публично-правовой участник таких правоотношений (государство, налоговые органы и т.д.). Примером таких действий, порождающих начало налоговых правоотношений, могут выступать: принятие решения налогового органа о проведении налоговой проверки; о привлечении налогоплательщика к ответственности; направлении уведомления об уплате налога и т.д.

Примером обратной ситуации, когда основанием возникновения налоговых правоотношений выступает действие налогоплательщика можно привести осуществление лицом операций (по налогу на добавленную стоимость) или приобретение имущества (налог на имущество), выступающего объектом налогообложения. Ведь наступлением указанных юридических фактов у лица возникает (естественно, при соблюдении прочих установленных законодательством обстоятельств) обязанность по уплате конкретного налога.

При невыполнении участником налоговых правоотношений, выступающим в качестве налогоплательщика, указанных обязанностей возникают новые правоотношения (деликтные), связанные с применением мер ответственности.

В свою очередь, второй вид юридических фактов события это обстоятельства, не зависящие от воли субъектов налогового права (смерть и рожде-

ние человека, стихийные бедствия). Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение налоговых правоотношений. Например, с достижением лицом определенного возраста (16 лет) законодательством о налогах и сборах связывается возможность привлечения этого лица к налоговой ответственности. И наоборот, со смертью физического лица - налогоплательщика, налоговые правоотношения в которых он участвовал, прекращаются.

Еже одним важным видом событий, приобретающих в налоговом праве серьезнейшее значение, являются сроки. Ведь истечение установленного законодательством срока, либо наступление определенной даты и порождает возникновение налоговых правоотношений по уплате соответствующего налога. Так в ст. 45 НК РФ установлено, что налог должен уплачиваться в срок, установленный законодательством о налогах и сборах. Отсрочка по уплате налога, его рассрочка так же предоставляется на определенный период времени, истечение которого так же выступает юридическим фактом в виде события, порождающим возникновение (возобновление) налогового правоотношения по уплате этого отсроченного или рассроченного налога.

Таким образом, юридические факты в налоговом праве имеют центральное значение, ибо именно с их наступлением возникает обязанность по уплате налогов и сборов и иные обязанности предусмотренные налоговым законодательством.

Однако для возникновения, изменения или прекращения указанных обязанностей (а значит и соответствующих налоговых правоотношений) порой недостаточно наступления какого либо одного юридического факта. Например, для возникновения у организации обязанности по уплате налога на имущество не достаточно только наличия объекта налогообложения. Нужен не отдельный юридический факт, а их совокупность, именуемая в юридической науке фактическим составом. Поэтому отмечается, что в правовом регулировании юридические факты выступают, как правило, в составе объединений,

комплексов фактов¹¹⁴. Поэтому правоотношение по уплате одного и того же налога может иметь совершенно различный фактический состав¹ ⁵.

Так в приведенном примере для возникновения обязанности по уплате налога (скажем, - налога на имущество), в юридическом составе, наличие которого и порождает соответствующую налоговую обязанность, должны присутствовать в совокупности следующие факты: приобретение объекта налогообложения, наличие у лица налоговой правоспособности, отсутствие налоговых льгот, наличие законно установленной налоговой обязанности, введение налога на соответствующей территории и т.д.

Суммируя вышесказанное нельзя не подчеркнуть необходимость прямого ясного и исчерпывающего закрепления в налоговом законодательстве фактического состава условий, порождающих возникновение, изменение или прекращение тех или иных налоговых правоотношений.

2. ПРИНЦИПЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Как известно, термин «принцип» переводится с латинского (principium) как основа, первоначало чего-либо. Исследуя вопрос о принципах регулирования налоговых правоотношений, необходимо учитывать, что еще в советский период высказывались различные суждения о правовой природе принципов права. Так, большинство ученых (С.С.Алексеев¹¹⁶, В.А.Юсупов¹¹⁷,

В.М.Семенов¹¹⁸ и др.) характеризовали принципы как комплекс идей, определяющих содержание норм права. Вместе с тем, согласно другой точке зрения (Л.СЯвич¹¹⁹, Е.А.Лукашева¹²⁰), принципы рассматривались шире, как часть правосознания.

В современной юридической науке под принципами принято понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм какой либо отросли права и главные направления государственной политики в области правового регулирования соответствующих общественных отношений. При этом принципы права это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такого правового регулирования и выступающие во многих случаях высшими крите-

"121

рием правомерности поведения участников регулируемых правоотношении . Последнее обстоятельство приобретает применительно к налоговым правоотношениям особое значение, ибо «само появление налогового права связано с

v /- " 122

демократизацией общества, с идеей правового государства» .

Итак, принципы регулирования налоговых правоотношений — это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие начала правового регулирования налогообложения. Эти общие начала находят свое выражение непосредственно в нормах налогового права. Поэтому основные принципы налоговых правоотношений одновременно выступают принципами налогового права.

В советский период дело обстояло наоборот - «в условиях отождествления права и закона общие начала и смысл законодательства следовало выво-

¹¹⁸ См.: Семенов В.М. Специфические отраслевые принципы советского гражданского процессуального права. Сб. учен. тр. СЮИ. — Свердловск, 1964. С. 193 -194.

⁹ См.: Явич Л.С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. -М., 1978. С. 147.

¹²⁰ См.: Лукашева Е.А. Принципы социалистического права. // Советское государство и пра
во. -1970. -№ 6. - С. 23.

¹²¹ См. подр.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. - 3-е
изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. С. 134 -137.

¹²² Пепеляев С.Г. Принципы налогообложения // В кн.: Налоговое право: Учебное пособие/
Под ред. СГЛепеляева. -М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 50.

дить из самого законодательства, а не из абстрактной «высшей идеи»¹²³. Сегодня, в свою очередь, правовые нормы должны соответствовать принципам права, и отсутствие этого соответствия служит основанием для отмены либо изменения соответствующих норм. При этом право в данном случае не следует понимать узконормативно, т.е. отрицая саму возможность надпозитивных принципов права, которые являются критерием легитимности законодательства, и могут при наличии в нем пробелов применяться судом¹²⁴.

Как писал Р.З.Лившиц, «признавая в праве систему общественного порядка, средство общественного согласия, путь и средство предотвращения и разрешения разногласий, нужно соответственно конструировать и принципы права. Принципы охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность. В принципах права как бы синтезируется мировой опыт развития права, опыт цивилизации. Принципы - как бы «сухой остаток» богатейшей правовой материи, ее скелет, ее суть, освобожденная от конкретики и частностей. Принципы играют роль ориентиров в формировании права. Напомним, эволюция права идет от идей к нормам, затем через реализацию норм - к общественной практике. И вот начиная с появления идеи, а идея очень часто формируется в виде правового принципа, принцип определяет, направляет развитие права»¹²⁵.

Итак, мы установили, что принципы права представляют собой, с одной стороны, систему координат, в рамках которой развивается соответствующая отрасль права, и одновременно (с другой стороны) являются вектором, определяющим направление развития этой отрасли. Последнее обстоятельство что особенно важно для налогового права в условиях продолжающейся налоговой реформы, когда еще не выработана общепринятая концепция построения и развития налоговой системы Российской Федерации, не определены на государственном уровне ориентиры налоговой политики страны. В таких условиях

10^

Теория права и государства Учебник для вузов / Под ред. Г.Н.Манова. - М., 1995. С. 172.

¹²⁴ См.: Тосунян Г.А., Викупин А.Ю., Экмалян AM. Банковское право Российской Федера
ции. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н.Топорнина. -М.: Юрастъ, 1999. С. 40
-41.

¹²⁵ Лившиц Р.З. Теория права. - М., 1994. С. 195 - 196.

именно принципы налогового права в отсутствие указанной стратегической концепции налоговой политики Российской Федерации становятся теми ценностными ориентирами, вектором развития столь сложного социально-экономического феномена, как налоговое правоотношение. Используя образное выражение знаменитого русского финансиста М.Ф.Орлова, в случае отсутствия таких ценностных ориентиров, «мы погрузились бы в хаос событий, коими вполне управляет слепой случай и где шаткость последствий отвечает

126

совершенно непостоянству начал» .

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 75 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов должны быть установлены федеральным законом. В положениях Конституции не указано, для чего они устанавливаются, каково их значение. Ответ на эти вопросы дается в практика Конституционного Суда Российской Федерации. В 1997 г. в Постановлении по одному из дел о проверке конституционности актов законодательства о налогах и сборах Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации»¹²⁷. Таким образом, КС РФ указал на общеценностную и общегуманитарную правовую природу отраслевых принципов, определяющих развитие налоговых правоотношений.

Внимание к правовым принципам возрастает и потому, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Следовательно, в российскую правовую систему введено две категории международно-

¹²⁶ Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. Т. 1: Золотые страницы финансового права России. - М., 1998. С. 335.

¹² Пункт 3 Постановления КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П «По делу о проверки конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»// СЗ РФ. -1997. - № 13. - Ст. 1602.

73 128

правовых норм .

Твердая позиция по вопросу об общепризнанных принципах международного права особенно важна и в связи с современным этапом интеграции России в мировое сообщество, что предполагает, в частности, сближение правовых, финансовых и налоговых систем различных стран.

Кроме того, специфика налогообложения (его дуалистичность), являющегося предметной областью правового регулирования налогового права, так же нашла отражение и в принципах налоговых правоотношений. Так, принципы налоговых правоотношений являют собой общие принципы налогообложения (экономические гипотезы, закрепленные в законодательстве как юридические принципы налогообложения). Однако необходимо отметить, что законодательством различных стран воспринимаются разные, признаваемые необходимыми для налоговой системы конкретной страны экономические идеи. Универсального набора принципов налогообложения не существует. В каждом государстве избираются и закрепляются в законодательстве те принципы необходимость которых обуславливается историческими, социально-экономическими, политическими особенностями конкретной страны, а в отдельных случаях определенными задачами, которые ставятся перед налоговой политикой государства на конкретной исторической отрезке. Например, в Российской Федерации настоящее время не нашли своего закрепления в НК РФ принцип экономической эффективности налогообложения и связанный с ним принцип рентабельности налоговых мероприятий (содержание которых упрощено можно сформулировать, как: бюджетные поступления от отдельного вида налогов не должны превышать затраты на его введение и сбор). Так, как отмечается экономистами, сегодня этому критерию не отвечают такие налоги, как налог на имущество физических лиц и налог на имущество, переходящее в

129

порядке наследования или дарения .

В настоящее время практически все исследователи придерживаются

¹²⁸ См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М., 1994. С. 117.

иной позиций. Так, в литературе, выделяются экономические принципы налогообложения, экономические принципы налогового права и налоговых правоотношений, а так же принципы организации налоговой системы¹³⁰. Однако, еще раз следует напомнить, что важнейшие для юридической науки экономические гипотезы о должном порядке осуществления налогообложения (например, так называемый «принцип экономического основания налогообложения») и организационные принципы налоговой системы (например, принцип ее единства) становятся принципами налоговых правоотношений только в случае их восприятия правом. Ведь налоговое правоотношение формируется в процессе правового регулирования налогообложения.

Таким образом, анализ основных исследований ведущих юристов - специалистов налогового права и экономистов - налоговедов (А.В.Брызгалин, Д.В.Винницкий, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, А.З.Дадашев, А.В.Демин, В.Г.Князев, И.И.Кучеров, В.П.Морозов, О.А.Ногина, Л.П.Павлова, С.Г.Пепеляев, А.В.Перов, Г.В.Петрова, О.В.Староверова, А.А.Тедеев, А.В.Толкушкин, Г.П.Толстопятенко, Ф.К.Франк, Н.И.Химичева, Д.Г.Черник, Т.Ф.Юткина и др.) в которых хотя бы косвенно затрагивается вопрос о принципах налоговых правоотношений позволяет сделать следующие два вывода.

Во-первых, в рассматриваемой области, в научно-аналитической и учебно-методической литературе по финансовому и налоговому праву, нет единства даже в части применяемой терминологии. Так мы находим упоминание о принципах налогового права, принципах налогах, принципах финансов, фискальных принципах, основных началах законодательства о налогах и сборах, принципах налоговых правоотношений и принципах налогообложения и

Др.

Во-вторых, в финансово-правовой науке отсутствует единый подход к выявлению и выделению системы указанных принципов, критериев отбора элементов этой системы во взаимосвязи с предметной областью правового

¹²⁹ См. подр.: Перов А.В. Налоги и международные соглашения России. - М.: Юристъ, 2000. С. 516-517.

регулирования налогового права. В результате отсутствие стройности, логичности, не структурированность указанной системы, нарушение уровней деления при систематизации рассматриваемых принципов ведет к снижению эффективности разрабатываемых на основе таких научных конструкций актов законодательства о налогах и сборах.

Например, в литературе выделяются самые различные принципы налогового права и налоговых правоотношений: принцип равной защиты; принцип недопустимости налогов, препятствующих реализации гражданами их конституционных права; принцип приоритета финансовой цели взимания налога; принцип ограничения специализации налогов и сборов; принцип ограничения форм налогового законодательства; принцип разделения налоговых полномочий¹³¹; принцип нейтральности налогообложения; принцип наличия всех элементов в налоговом законе; принцип сочетания интересов при налогообложе-

132

нии и ряд др.

Установление и изучение принципов налоговых правоотношений имеет большое не только с теоретической, но и с практическое точки зрения. Знание общих начал, на которых формируется и развивается налоговое правоотношение, позволяют в отдельных случаях правильно толковать и применять его нормы налогового права, что крайне актуально в связи с наличием в современном российском налоговом законодательстве значительного количества несоответствий и противоречий, и особенно рельефно проявилось в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по многочисленным спорным вопросам налогообложения.

Представляется, принципы налоговых правоотношений могут быть разделены на два вида: социально-правовые (они, как правило, имеют общеправовое значение для любых общественных отношений) и специально-правовые

¹³⁰ См. напр.: Налоги и налоговое право: Учеб. пособ. / Под ред. А.В.Брызгалина. — М.:
«Аналитика - Пресс», 1998. С. 66.

¹³¹ См. напр.: Пепеляев С.Г. Принципы налогообложения // В кн.: Налоговое право: Учебное
пособие/ Под ред. С.ГЛепеляева. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 68 - 78.

¹³² См. напр.: Налоги и налоговое право: Учеб. пособ. / Под ред. А.В.Брызгалина. - М.:
«Аналитика-Пресс», 1998. С. 134-143.

принципы.

При классификация принципов налоговых правоотношений к социально-правовым относят такие присущие всем правоотношениям принципы, как, например, принцип законности, принцип гуманизма, принцип демократизма, принцип равенства.

В свою очередь, специально-правовые принципы налоговых правоотношений определяют специфику налогообложения и регулирующих его норм налогового права. По нашему мнению, к принципам этого вида относятся в частности следующие:

- принцип законности налогообложения;

- принцип всеобщности и равенства налогообложения;

- принцип справедливости налогообложения;

- принцип взимания налогов в публичных целях;

- принцип установления налогов и сборов в должной правовой процеду
ре;

- принцип экономического основания налогов (сборов);

- принцип презумпции толкования в пользу налогоплательщика (пла
тельщика сборов) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей
актов законодательства о налогах и сборах;

- принцип определенности налоговой обязанности;

- принцип единства экономического пространства Российской Федера
ции и единства налоговой политики;

- принцип единства системы налогов и сборов.

При этом нам представляется возможном выделить следующие критерии выявления и включения принципов налоговых правоотношений в выше приведенную систему: во-первых, принципы налоговых правоотношений должны иметь социально-экономическое основание (т.е. быть экономически обоснованными для целей развития налоговой системы страны); во-вторых, указанный принцип должен реализовыватъся в процессе функционирования и развития налоговой системы Российской Федерации (т.е. он должен быть за-

креплен в российском налоговом законодательстве); в-третьих представляется, что в силу трансграничности финансовой науки дополнительным подтверждением обоснованности включения какого — либо принципа в выше приведенную систему может выступать то, что он (этот принцип) не чужд налоговым правоотношениям в государствах, которые как и Российская Федерация стремятся к демократическому политическому режиму и построению правового государства.

Рассмотрим содержание и значение основных принципов налоговых правоотношений.

Принцип'законности налогообложения является общеправовым и опирается на конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Налогообложение является ограничением права собственности, закрепленного в ст. 35 Конституции РФ, но ограничением законным, - то есть основанным на законе и, в широком смысле, направленным на реализацию права (через финансирование государственных нужд по реализации государством и его органами норм права).

Налоговый кодекс Российской Федерации также указывает на то, что каждое лицо должно уплачивать лишь законно установленные налоги и сборы (п. 1 ст. 3 НК РФ).

Поэтому федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменятся непосредственно Кодексом. Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»¹³³, федеральные законы (включая, и те из них, которыми вводились федеральные налоги и сборы) действуют с 1 января 1999 г. в не противоречащей Налоговому кодексу части (и подлежат приведению в соответствие с частью первой НК РФ). Таким образом, было ле-гитимизированно, что ранее установленные федеральные налоги и сборы продолжают взиматься за исключением налогов, сборов и пошлин и других пла-

¹³³ СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3825.

тежей в бюджет или внебюджетные фонды, не предусмотренных статьями 19, 20, 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы» до введения в действие статей 13, 14, 15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Такие, не основанные на праве налоги признаются незаконными.

Кроме того, законными являются лишь налоги (сборы), установленные представительными органами власти. Ибо с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти установление таких обязательных платежей иначе, чем актом представительного органа, не соответствует Конституции РФ и другому общеправовому принципу — принципу демократизма (ст. 57; ч. 3 ст. 75). Этот принцип развивает часть первая Налогового кодекса Российской Федерации: «Налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и (или) сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с Кодексом».

Таким образом, принцип законности проявляется в первую очередь применительно к налоговым обязанностям. Так, ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать незаконные налоги и сборы, - т.е. налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов или сборов, но не предусмотренные НК РФ, либо установленные в ином порядке, чем это определено кодексом.

Принцип всеобщности налогообложения является конституционным, и закреплен в ст. 57 Конституции Российской Федерации, согласно новелле этой статьи «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Кроме того, ч. 2 ст. 6 Конституции РФ, устанавливается, что каждый гражданин несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Указанные положения Конституции развиваются в налоговом законодательстве (п.1 и 5 ст. 3 НК РФ).

В соответствии с этим принципом, каждый член общества обязан участ-

вовать в финансировании публичных затрат государства и общества наравне с другими. Всеобщность налогообложения состоит в том, что определенные налоговые обязанности устанавливаются по общему правилу для всего круга лиц, соответствующего конкретным родовым требованиям (например, земельный налог по общему правилу уплачивают все владельцы земельных участков).

В большинстве стран мира рассматриваемый принцип является главным конституционным налоговым принципом и, в то же время, одним из наиболее нарушаемых самим государством принципов налоговых правоотношений. При этом в западных странах он стал получать конституционное закрепление уже начиная с XVIII в., хотя соблюдался лишь отчасти. В знаменитой французской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. этому вопросу так же были посвящены 2 из 17 статей документа, устанавливавшие обязанность всех граждан делать «общие взносы» на расходы по управлению и военные затраты.

В странах Восточной Европы (и постсоветского пространства), указанный принцип нашел свое закрепление конституционными нормами лишь уже в новых, постсоциалистических конституциях этих государств, - России, Венгрии, Казахстана, Болгарии, Румынии, Молдовы и др.

В настоящее время, одним из наиболее «популярных» видов попрания этого конституционного принципа безусловно придется признать принятую и допускаемую законодательством многих стран практику предоставления индивидуальных налоговых льгот. При этом, возможность предоставления таких, подрывающих всеобще равную меру бремени граждан по содержанию публичных институтов (а значит - и конституционный принцип равенства), индивидуальных льгот предусматривается законодательством как «не совсем демократической» (по мнению западных аналитиков) Республики Беларусь, так и, например, более «юридически респектабельной» Франции. Причем такие индивидуальные льготы распределяются, как правило, непосредственно главой государства.

В Российской Федерации, как известно, предоставление налоговых льгот индивидуального характера запрещено положениями ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации.

Принцип равенства налогообложения вытекает из конституционного принципа равенства всех граждан перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации). В чем же состоит равенство налогообложения, ведь все не могут фактически платить равную меру налогов, то есть быть фактически равными? Принцип равенства налогообложения является принципом формального, а не фактического равенства и заключается в том, что плательщики определенного налога или сбора, по общему правилу, должны уплачивать налог (сбор) на равных основаниях. Конституционные положения рассматриваемого принципа развиваются в абз. 1 п. 2 ст. 3 НК РФ: налоги или сборы не могут не только устанавливаться, но и фактически взиматься различно, исходя из социальных (принадлежность или не принадлежность к тому или иному классу, социальной группе), расовых или национальных (принадлежность либо не принадлежность к определенной расе, нации, народности, этнической группе), религиозных и иных различий между налогоплательщиками.

Поэтому в развитие этих положений, в абз. 2 п. 2 ст. 3 НК РФ запрещено установление дифференцированных ставок налогов и сборов, а также налоговых льгот в зависимости от формы собственности (государственная -федеральная и субъектов РФ, муниципальная, частная), гражданства физических лиц (граждане РФ, граждане иностранных государств, лица без гражданства, лица с двойным гражданством) или места происхождения капитала.

Исключения из этого принципа направлены на защиту публичных и экономических интересов общества (и государства), и содержатся в ч. 3 п. 2 ст. 3 НК РФ: при ввозе товара в Российскую Федерации из-за рубежа допустимо установление особых видов пошлин либо дифференцированных ставок пошлин в зависимости от страны происхождения товара.

Следует заметить, что в доктрине конституционного права многих зарубежных стран этот принцип получил наименование «принцип равенства перед

законом, судом и налогом», а в доктрине налогового права многих зарубежных стран - «принципом не дискриминации при налогообложении». Этот принцип закрепляется как безотносительно именно и только к налогам, так и только специально по отношению к ним. Например, в ст. 189 Конституции Королевства Нидерландов прямо говорится, что «никакие привилегии не могут предоставляться в области налогов». Норма ст. 3 Основного закона ФРГ гласит «Все люди равны перед законом». В ст. 3 конституции Италии записано: «Все граждане имеют одинаковое достоинство и во всех смыслах равны перед судом и законом».

В конституционном и налоговом праве США рассматриваемый принцип называют «принципом равной защиты от дискриминации». Применительно к налоговому праву этот принцип означает наличие равного права у всех на налогоплательщиков на защиту от несправедливого налогообложения, основанного по половому, расовому, религиозному или иному признаку.

Принцип справедливости налогообложения. В российской юридической науке данный принцип нередко именуют принципом равного налогового бремени. Кроме того, следует отметить, что рассматриваемый принцип тесно связан с общеправовым принципом равенства и налогово - правовым принципом равенства налогообложения.

В Российской Федерации до принятия первой части Налогового кодекса Российской Федерации данный принцип первоначально бьш, сформулирован в пункте 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П: «В целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (часть 2 ст. 6 и ст. 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов».

В последствии, данный принцип нашел свое закрепление и в п. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ, правда, в несколько преломленном виде (без упоминания о справедливом распределении собранных налогов): «... При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика, к уплате налога» исходя из принципа справедливости». То есть налоги должны быть справедливыми. При этом, как видим, справедливость налогов и налогообложения понимается сквозь призму догмы «с каждого налогоплательщика по его возможностям».

В доктрине налогового права США под принцип справедливого налогообложения понимается несколько иначе - через фактический принцип единообразия налогообложения или принцип единства налогового пространства. Он закреплен в ст. 1 раздела 8 Конституции США: «... все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в Соединенных Штатах наших». При этом указанный принцип означает единые правовые условия взимания налога с учетом реальных возможностей налогоплательщика, одинаково по всей стране, и единые требования к налоговому закону¹³⁴.

Рассмотренный принцип, естественно, закреплен и в законодательстве большинства стран мира. Например, в ст. 53 Конституции Италии сказано: «Все обязаны участвовать в государственных расходах сообразно своей платежеспособности».

Следует отметить, что в мировой науке имеет место и точка зрения о «несправедливости такого принципа справедливости». Так, по мнению М.Алле, указанные принцип экономически наказывает более эффективно работающего предпринимателя, так как «при такой справедливости с тех кто больше работает, и следовательно больше заработал, берется налогов больше чем с нерадивого предпринимателя, «улов» которого - одни убытки... Если при налогообложении учитывается фактически способность такого нерадивого предпринимателя к уплате налога, то эта система налогообложения и является по настоящему не справедливой и вредной для экономики».

Принцип взимания налогов в публичных целях. Публичность цели взимания налогов обосновывается доктриной финансового (Япония, Корея, Бирма), налогового (США) и (или) экономического (Франция) права многих зарубежных стран, прямо или косвенно закреплена в Конституциях многих стран мира (в США - в Конституциях большинства штатов).

Например, в устанавливающей конституционную обязанность граждан платить налоги статье 14 действующего Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г. публичность цели взимания налоговых платежей обосновывается следующим образом: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу».

Близкие формулировки имеются в преамбуле Конституции Франции 1946 г. (которая вместе с текстом конституции 1958 г., а так же Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. является действующей частью основного закона этой страны), а так же в положениях конституций Мексики 1917 г., Венесуэлы 1947 г., Катара 1970 г. («поступления от налогов направлен на социальные цели, поэтому он является допустимым ограничением частной собственности»), Бразилии 1988 г., Республики Беларусь 1994 г., Эстонии 1992 г., и др.

Например, в ст. 15 Конституции Мавритании 1992 г. сказано, что «Законом Мавритании может быть ограничено получение доходов с частной собственности в виде государственных изъятий из нее, но только если этого требует необходимость экономического или социального развития страны».

Интересным образом данный принцип закреплен в ст. 10 части 1 Конституции американского штата Массачусетс 1780 г.: «каждое лицо может требовать от общества защиты его жизни, свободы и собственности. Но сначала оно само должно внести свой вклад в расходы на эту защиту...». То есть цель взимания налогов в государстве - обеспечение финансирования публичных функций государства.

Итак, в Российской Федерации налоги и сборы устанавливаются и взи-

³ См.: Толстопятенко Г.П., Федотова КГ. Налоговое право США. Терминология. - М.:

маются целью финансового обеспечения деятельности публичной власти (органов государственной власти и местного самоуправления). Государство не должно иметь потребности, отличные от потребностей общества, и расходовать налоговые поступления на неблаговидные, расточительные и неоправданные цели. Указанное находит свое отражение и в легальном определении налога, содержащемся в п. 1 ст. 8 НК РФ.

Следует отметить, что этот принцип напрямую связывает налоговое право с бюджетным правом. Ведь именно в рамках бюджетных процедур парламентарии как представители налогоплательщиков, одобряют планы расходования бюджетных средств и контролируют выполнение органами исполнительной власти бюджетных планов предыдущего финансового года¹³⁵.

Кроме того, принцип публичной цели предполагает поиск баланса интересов отдельных лиц - налогоплательщиков и общества в целом. «Поэтому государство вправе и обязано принимать меры по регулированию налоговых правоотношений в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества»¹³⁶.

Принцип установления налогов и сборов в должной правовой процедуре. Принцип установления налогов и сборов в должной процедуре так же известен доктринам налогового права многих стран мира, во многих государствах он является конституционным. Например, в США «правило должной правовой процедуры» закреплено в двух поправках к Конституции. Согласно поправке V «Ни одно лицо не должно ... лишаться жизни, свободы либо собственности без должной правовой процедуры...». В Поправке XIV к Конституции США говорится: «... не может какой либо штат лишать какое - либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры...». Кстати, эти поправки стали в США базовыми для доктрины налогового права

Издательский центр «Анкил», 1996. С. 9.

¹³⁵ См. подр.: Пепеляев С.Г. Принципы налогообложения // В кн.: Налоговое право: Учебное пособие. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 69.

¹³ Пункт 3 Постановления КС РФ от 17 декабря 1996 г. № 20 - П «По делу о проверки конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»// СЗ РФ. -1997. - Ст. 197.

о запрете обратной силы налогового закона, ухудшающего положение плательщика (Nonretroactivity doctrine).

Данный принцип закреплен и реализуется, в частности, через конституционный запрет на установление налогов иначе как законом (установление его в ином порядке противоречит ст. 57, ч. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации), а в ряде государств - специальной (более жесткой) процедурой внесения в парламент законопроектов о налогах. В России такое правило содержится в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Рассматриваемый правовой принцип имеет глубокие исторические корни. Так, в Великобритании еще в Билле о правах 1689 г. (в частности, в пункте 4 Билля) было установлено, что «.. .взимание сборов и пособий в пользу и в распоряжение Короны в силу якобы прерогативы без согласия парламента или за более долгое время или в ином порядке, чем установлено парламентом, незаконно».

В наши дни этот принцип прямо закреплен в конституциях многих государств. Такие положения содержатся, например, в ст. 30 Конституции Японии: «право государства взимать налоговые платежи может быть закреплено только в законе».

В свою очередь, в ст. 133 Конституции Испании говорится: «1. Право инициативы в установлении налогов принадлежит исключительно государству в силу закона. 2. Всякие автономные сообщества и местные корпорации могут устанавливать и взимать налоги в соответствии с Конституцией и законами. 3. Всякое налоговое преимущество (льгота) касающаяся государственного налогообложения, должна определяться исключительно законом...». Положениями ст. 34 Конституции Франции предусматривается, что «Законы устанавливаются Парламентом... Закон устанавливает нормы, касающиеся ... ставок и способов взимания всякого рода налогов».

В американской Конституции, указанный принцип нашел свое отражение в статьях, определяющих права высшего законодательного органа страны, - Конгресса США. Это ст. 1 Раздела 8 Конституции: «Конгресс наделен пра-

вом: издавать законы о введении и взимании налогов», и Поправка XVI: «Только Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов...». Поскольку решения Конгресса оформляются в форме законов, эта поправка говорит о том, что налог может быть установлен только законом¹³⁷.

Принцип экономического основания налогов (сборов). Налоги и сборы не только не должны быть чрезмерно обременительными для налогоплательщиков, но и должны обязательно иметь экономическое основание (другими словами - не быть произвольными). В соответствии с п. 3 ст. 3 НК РФ «Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными».

Принцип презумпции толкования в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов законодательства о налогах и сборах. Принцип презумпции толкования в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов законодательства о налогах и сборах закреплен в п. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах должны трактоваться в пользу налогоплательщика. Исторически рассматриваемое правило восходит к основополагающим постулатам римского права («при сомнении решай в пользу подсудимого или слабейшего» и т.д.). Необходимо подчеркнуть, что в отличие от гражданского права (ст. 6 ГК РФ) применение норм налогового законодательства по аналогии запрещено.

Принцип определенности налоговой обязанности. Производным от общеправового принципа законности и рассматривавшегося выше принципа толкования в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов налогового законодательства принцип является принцип определенности налоговой обязанности. Он закреплен в п. 6 ст.З Налогового кодекса Российской Федерации. В соответст-

³⁷ См. подр.: ТолстопятенкоГ.П., Федотова И.Г. Указ. соч. С. 10.

вии с указанным принципом, акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.

В последние годы в налогово-экономической литературе (в частности, в работах справочного и практического характера) неоднократно отмечалась «особенная, продиктованная экономической сущностью налогообложения природа определенности налоговых обязательств». Такая точка зрения не основана на реальном положении вещей. Определенность закрепляемых прав и обязанностей - общеизвестная особенность права. Более того, наличие у права такой специфической черты (на равне с нормативностью) является аксиомой и

138

достаточно изучена в науке теории права .

Таким образом, принцип определенности налогового обязательства, как один из центральных принципов налоговых правоотношений имеет общетеоретическую и общеправовую природу. Здесь же полагаем нелишним напомнить о глубоких исторических корнях этого принципа в российском праве. Например, на необходимость определенности прав и обязанностей адресатов правовых норм указывал в своих работах известный дореволюционный специалист по гражданскому праву И.А.Покровский. Главным достоинством, и одновременно высшей целью права ученый называл его способность вносить в жизнь общества необходимую определенность. В 1899 г. в своих Лекциях по истории римского права он писал: «одно из первых и самых существенных требований, которые предъявляются к праву развивающейся человеческой личностью, является требование определенности правовых норм...

Такая определенность права становится вопросом самой личности. Индивид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством вправе требовать, чтобы ему было этим последним точно указано, что от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право на определенность правовых норм есть одно из основных неотъемлемых прав человеческой личности, какое себе только можно представить; без него, в сущности, вообще ни о каком «праве»

не может быть речи»¹³⁹. Эта воистину золотая формула юридической мудрости и спустя столетие абсолютно точно отмеряют значение принципа определенности правовых норм как для права вообще, так, кстати, и для налогового права.

Таким образом, принципа определенности налоговой обязанности несет в себе требование предельной конкретности, понятности и недвусмысленности содержания соответствующих норм права. Это предполагает, что возможность знать, понять и усвоить содержание актов законодательства о налогах и сборах должны иметь не только специалисты в области юриспруденции или экономики, но и широкий круг налогоплательщиков и плательщиков сборов.

Кроме того, при установлении налогов должны быть определены все обязательные элементы налогообложения, указанные п. 1 и 2 ст. 17 РЖ РФ. Налог, по которому не определен хотя бы один из элементов налогообложения, не может считаться установленным и не должен взиматься. Ведь налог не может быть «чуть - чуть установлен». Юридический факт наличия конкретной, предусмотренной налоговым законодательством налоговой обязанности конкретного лица должен либо иметь место, либо нет.

Принцип единства экономического пространства Российской Федерации и единства налоговой политики. Принцип единства экономического пространства является конституционным, закреплен в ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 1 ГК РФ и п. 4 ст. 3 НК РФ. В соответствии с рассматриваемым принципом, не допускается установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или денежных средств. К примеру таких незаконных налогов и сборов нами могут быть названы, в частности, поборы, ограничивающие свободное перемещение

См. напр.: Алексеев С. С. Частное право: Научно-публицистический очерк. - М.: Статут, 1999. С. 12 -13.

11Q

Покровский И. А. Лекции по истории римского права. — Киев: Типография Павла Барского, 1899. С. 154. Его же. Лекции по истории римского права. Изд. студентов - СПб.: Типография г-на Стасюлевича, 1904. С. 153.

финансовых средств в пределах территории РФ, как - то, добровольно - принудительные взносы в фонды поддержки и развития чего - либо и кого - либо, вымогаемые как условие открытия на территории того или иного субъекта РФ филиала или представительства организации.

Положение о единстве налоговой политики Российской Федерации про-изводен от конституционного принципа единства финансовой политики (частью которой и выступает налоговая политика). Согласно положениям ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм.) проведение единой налоговой политики обеспечивает Правительство РФ. При этом единство налоговой политики обеспечивается единой системой федеральных налоговых органов. Субъекты федерации и органы местного самоуправления не в праве создавать службы и структуры, альтернативные федеральным налоговым органам. При этом следует отметить, что подобные попытки в новейшей истории России уже предпринимались, в частности, в 1994 г. - Республикой Ингушетия. Тогда в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 740 «О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики» была создана зона льготного налогообложения «Ингушетия»¹⁴⁰. А в «развитие» этого документа 19 августа того же года Постановлением Совета Министров Ингушской Республики № 153 была создана незаконная структура под названием «Налоговая инспекция зоны экономического благоприятствования «Ингушетия», не входящая в единую систему налоговых орган^1ё1^хашйвш1Ш]^:еджра1р;жественно, не могли не отреагировать на такое проявление «горской независимости». В направленном 8 ноября 1994 г. совместном письме Госналогслужбы РФ и Минфина РФ № ВГ-6-14/420; 1-10/34-2931 «О нарушениях налогового законодательства Российской Федерации в зоне экономического благоприятствования «Ингушетия» было напомнено, что Ингушетии не предоставлено право создавать самостоятельные «карманные»

¹⁴⁰ Нормативные акты по финансам, налогам и страхованию. - 1995. - № 2.

налоговые инспекции, так как функции и права Государственных налоговых инспекций, входящих в единую систему Госналогслужбу России (сейчас — МНС РФ), по взиманию налогов и других обязательных платежей в бюджет не могут быть делегированы каким-либо другим органам и структурам.

В зарубежных федеративных государствах защита рассматриваемого принципа от его нарушения осуществляется путем использования института так называемой «федеральной интервенции». Как известно, указанная федеральная интервенция представляет собой особую правовую процедуру вмешательства федерального центра в дела ее субъекта. Этот институт отличен от, скажем, введения чрезвычайного положения и может быть закреплен в конституциях и законах различных государства в самых разных формах. К примеру, в Индии, Пакистане это прямое президентское правление, в США и странах Латинской Америки - введение в штат для восстановления экономического и политического правопорядка вооруженных сил национальной гвардии. Например, в ст. 34 специальной главы «Вмешательство» Конституции Бразилии 1988 г. подробно регулируются основания такой интервенции, и среди оснований называется «не внесение штатом в течение двух лет установленных взносов (части собранных налогов) в федеральный бюджет, за исключением форс-мажорных случаев». Аналогичным правом интервенции в дела муниципалитетов обладают и власти любого штата.

Принцип единства системы налогов и сборов. Правовое значение необходимости существования рассматриваемого принципа налоговых правоотношений продиктовано задачей унификации налоговых изъятий собственности. Как указанно в абз. 4 п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. № 5-П, такая унификация необходима для достижения равновесия между правом субъектов Федерации устанавливать налоги - с одной стороны, и соблюдением основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции Российской Федерации, обеспечением принципа единства экономического пространства - с другой.

Поэтому закрепленный налоговым законодательством Российской Фе-

дерации перечень региональных и местных налогов, носит закрытый, а значит, - исчерпывающий характер.

Следует заметить, что рассматриваемый принцип единства налоговой системы положен в основе налогового законодательства практически всех федеративных государств мира (Российской Федерации, США, ФРГ, Мексики, Бразилии, Швейцарии и др.)- Это связано с тем, что, как отмечается многими зарубежными учеными, рассматриваемый признак располагает известным свойством «цементировать» сложносоставные государственные образования, в том числе так называемые асимметричные федерации (то есть такие федеративные государства, субъекты которых равны в правах, но не равны по-своему статусу; такими федерациями, например, являются США, Бельгия, Танзания и др.). Таким образом, принцип единства системы налогов и сборов, как правило, выступает в качестве важного инструмента государственной политики фе-

141

деративных государств

3. ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ) НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Возникновение, изменение и прекращение налоговых правоотношений формализовано в нормах налогового права. При этом, как отмечает Д.Н.Бахрах, юридические нормы должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы¹⁴². Для этого нормы права в виде статьи, пункты, параграфы и т. д. включаются в правоустанавливающие акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

¹⁴¹ Constitutions of the Countries of the World. -N.Y., 1987.

¹⁴² См. подр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Изда
тельская группа НОРМА - ИНФРА-М, 2000. С. 37.

Формами правового регулирования налоговых правоотношений выступают источники (формы) налогового права, что позволяет исследовать указанные проблемы в их органической взаимосвязи. При этом, следует заметить, что проблема источников налогового права в настоящее время еще недостаточно разработана юридической наукой. Возможно, одной из причин такой недостаточной теоретической разработанности этого вопроса следует искать в нечеткости самого понятия «источник права».

До Октябрьской революции в российском праве под источниками права понимались «формы выражения положительного права, которые имеют значение обязательных средств ознакомления с действующим правом»¹⁴³. Г.Н.Муромцев писал, что под источником права следует понимать обусловленный характером правопонимания данного общества способ признания социальных норм в качестве обязательных¹⁴⁴.

В советское время С.Ф.Кечекьян отмечал, что данное понятие «принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Спорным является самый смысл, в котором употребляются слова «источник права». Ведь «источник права» — это не более как образ, который скорее должен помочь пониманию, чем дать понимание того, что обозначается этим выражением»¹⁴⁵.

Кроме того, в юридической науке под источниками права чаще всего понимают форму выражения правила, сообщающую ему качество правовой нормы¹⁴⁶; «резервуар», в котором пребывают юридические нормы¹⁴⁷; форму установления и выражения правовых норм¹⁴⁸ и т.д. По крайней мере, в настоящее время такое понимание этого понятия преобладает.

Однако, дабы избежать путаницы, следует учитывать, что такое понимание источников права не является единственным.

⁴³ См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. С. 36.

¹⁴⁴ См.: Теория права и государства / Под ред. Г.Н.Манова. М., 1999. С. 149.

¹⁴⁵ О понятии источника права.// Учен. зап. МГУ. - М.₃1946. Вып. 116. Кн. 2. С. 3.

¹⁴⁶ См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права: Основные институты и
понятия. - М., 1970. С. 580.

¹⁴⁷ См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. -М., 1981. С. 315.

Говоря объективно, следует признать, что в современной юридической науке и соответствующей учебной и научной литературе понятие «источники права» может использоваться в двух взаимосвязанных значениях — как «материального источника права» (источника права в материальном смысле) и в значении «формального источника права» (источника в формальном смысле).

В первом случае к источникам права относят объективные факторы, «порождающие» право как социальное явление, т.е. то что, стало причиной образования права. В качестве таких факторов выступают материальные и духовные аспекты жизни общества, природа вещей, божья воля и воля законодателя и т.д. То есть, в данном случае речь идет об источнике права в материальном смысле этого слова.

А вот во втором случае, под «формальным источником права» действительно имеется в виду форма внешнего выражения содержания действующего права. При этом понятие источника права связывают и с непосредственной деятельностью уполномоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативно-юридических документов. Таким образом, можно сказать, что под внешней формой права понимаются способы установления правовых норм. В юридической литературе именно за ними утвердилось традиционное наименование «источники права»¹⁴⁹. При этом формальные источники правового регулирования тех или иных общественных отношений в литературе иногда обозначаются и термином «форма права».

В настоящей главе, ведя речь об источниках правового регулирования налоговых правоотношений, под таковыми, нами естественно понимаются именно формальные источники регулирования таких правоотношений.

Таким образом, источники (формы) правового регулирования налоговых правоотношений - это официально определенные внешние формы, в которых содержатся нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе нало-

¹⁴⁸ См.: Учен. зап. МГУ. - М., 1946. Вып. 116. Кн. 2. С. 4; Зивс С.Л. Источники права. - М., 1982. С. 22—23; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. - М., 1967. С. 15; Керимов Д.А. Философские проблемы права. -М., 1972. С. 219.

94 гообложения, то есть формы внешнего содержания налогового права.

Иерархически выстроенная по юридической силе актов, составляющих источники правового регулирования налоговых правоотношений, система источников такого правового регулирования выглядит следующим образом:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Нормы международного права и международные договора Россий
ской Федерации;

3. Специальное налоговое законодательство (в НК РФ оно именуется за
конодательством о налогах и сборах), которое в свою очередь включает сле
дующие элементы:

а) Федеральное законодательство о налогах и сборах (или Законодатель
ство о налогах и сборах Российской Федерации), включающее:

- Налоговый кодекс Российской Федерации;

- иные федеральные законы о налогах и сборах;

б) Региональное законодательство о налогах и сборах:

- законы субъектов РФ;

- иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые зако
нодательными (представительными) органами субъектов РФ.

в) Нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые предста
вительными органами местного самоуправления.

4. Общее налоговое законодательство (иные федеральные законы, со
держащие, регулирующие налоговые правоотношения нормы).

5. Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие налоговые
правоотношения:

а) акты органов общей компетенции:

- указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с
налогообложением и сборам, принятые органами исполнительной власти

¹⁴⁹ См.: Труды МГЮА. - М., 1997. № 2. С. 38.

субъектов РФ;

- подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с
налогообложением и сборам, принятые исполнительными органами местного
самоуправления.

б) акты органов специальной компетенции:

- ведомственные подзаконные нормативные правовые акты по вопросам,
связанные с налогообложением и сборам органов специальной компетенции,
издание которых прямо предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

6. Решения Конституционного Суда РФ.

Рассмотрим перечисленные источники нормативно-правового регулирования налоговых правоотношений более подробно.

Конституция Российской Федерации. Источниками правового регулирования налоговых правоотношений являются положения Конституции РФ, как непосредственно содержащие налогово-правовые нормы, так и положения, имеющие большое значение при установлении общих принципов налогообложения, установлении и введении налогов и сборов, формировании налоговой политики Российской Федерации, определяющие магистральные направления совершенствования и развития налоговых правоотношений и в целом образующие конституционные основы налогообложения.

Например, в ст. 57 Конституции РФ определяется, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». На основании этой нормы в 1996 г. Конституционный Суд РФ отметил, что «установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными»¹⁵⁰.

Кроме того, к таким важным положениям Конституции Российской Федерации, прежде всего, следует отнести: статьи 8, 15, 34, 35, 46, 57, пункты «е», «ж», «з», «к» статьи 71, статьи 72, 74, 75, 76, 90, часть 3 статьи 104, статьи

¹⁵⁰ Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9 - П «По делу о проверки конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывших на постоянное место жительства в названные регионы»// СЗ РФ. -1996. - № 16. - Ст. 1909.

106, 114 и др.

Нормы международного права и международные договора Российской Федерации. Положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предусмотрено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Следовательно, в российскую правовую систему введено две категории международно-правовых норм. Причем, согласно Конституции РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом, под общепризнанными принципами и нормами международного права, следует понимать нормы, содержащие основополагающие принципы международного права, и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. Вторую категорию составляют нормы, содержащиеся в международных договорах России.

Налоговым кодексом РФ так же предусмотрено, что «если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации» (ст. 7 НК РФ).

При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 15, 57 и 106 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ.

В настоящее время выделяют две группы международных актов являющихся источниками правового регулирования налоговых правоотношений.

1) Международные акты, устанавливающие общие принципы регулирования налоговых правоотношений и налогообложения, признанные цивилизованными нациями. К актам такого вида следует относить, например - Европейскую социальную хартию, которая была принята 18 октября 1961 г., и вступила в действие в 1965 г. и ряд др.

2) Международные конвенции по вопросам налогообложения. К актам такого вида относят, например, многочисленные соглашения об устранении двойного налогообложения, заключаемые Российской Федерацией с различными странами; Соглашение от 25 ноября 1998 г. о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров (работ, услуг) между государствами — участниками СНГ; двухсторонние соглашения об оказании административной помощи по налоговым делам (они заключаются между налоговыми органами различных стран в целях обмена информацией, усиления налогового контроля и т.д.); международные соглашения, носящие в основном индивидуальный характер и направленные не освобождение от уплаты налогов представительств и штаб-квартир конкретных международных организаций (ООН, ЮНЕСКО, МОК и т. д.) в странах пребывания и ряд др.

Специальное налоговое законодательство. Как уже говорилось, специальное налоговое законодательство (или специальное законодательство о налогах и сборах) включает в себя:

- федеральное законодательство о налогах и сборах (состоящее из Нало
гового кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов о налогах
и сборах);

- региональное законодательство о налогах и сборах (состоящее из зако
нов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах,
принятых законодательными (представительными) органами субъектов РФ);

- местные акты о налогах и сборах, принятые представительными орга
нами местного самоуправления.

Рассмотрим подробнее источники правового регулирования налоговых правоотношений, каждой из этих групп.

1) Федеральное законодательство о налогах и сборах, или, как оно именуется в Налоговом кодексе, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, состоит из:

- Налогового кодекса Российской Федерации и

- принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сбо-

pax.

Наиболее важные положения об организации и осуществлении налогообложения в России закреплены в Налоговом кодексе Российской Федерации. Налоговый кодекс Российской Федерации состоит из двух частей - общей и особенной.

В соответствии с положениями Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147 - ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» часть первая Налогового кодекса Российской Федерации была введена в действие с 1 января 1999 г.

Вторая часть Налоговый кодекс Российской Федерации введена в действие Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» с 1 января 2001 г.

Однако, первоначально в составе второй части Налогового кодекса были введены лишь четыре главы, которыми были установлены налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог (до принятия Федерального закона от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» он именовался «единый социальный налог (взнос)»).

В дальнейшем законодатель неоднократно дополнял вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации новыми главами, каждая из которых посвящена правовым основам взимания конкретного налога или сбора, а так же вносил изменения и дополнения в уже принятые главы части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

К иным федеральным законам о налогах и сборах принятым в соответствии с НК РФ, и составляющим вместе с НК РФ федеральное законодательство о налогах и сборах, как источникам правового регулирования налоговых правоотношений относятся:

а) федеральные законы о налогах и сборах, принятые до введения в дей
ствие Налогового кодекса Российской Федерации, действующие в настоящее
время в части, не противоречащей Налоговому кодексу, а так же

б) федеральные законы о налогах и сборах, принятые в соответствии с
Налоговым кодексом Российской Федерации. Примерами таких актов высту
пают Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в дейст
вие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении из
менений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о нало
гах», Федеральный закон от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ «О внесении допол
нений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые
законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» и др.

К федеральным законам, принятым до введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации, относятся в первую очередь:

- Закон Российской Федерации от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налого
вых органах Российской Федерации»¹⁵¹ (в действующей редакции);

- Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об ос
новах налоговой системы в Российской Федерации»¹⁵² (в действующей редак
ции), а так же ряд других.

2) Региональное законодательство о налогах и сборах представляет собой законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах. Оно состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК РФ. К таким региональным законам в первую очередь относятся законы субъектов Российской Федерации, вводящие на территории этих субъектов установленные федеральным законодательством о налогах и сборах региональные налоги или сборы. Примерами таких актов можно назвать: Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 1999 г. № 252-34 (в ред. от 4 ноября 2002 г. № 487-53) «О некоторых вопросах налогообложения в 2000 - 2003 годах», Закон Псковской области от 30 декабря 2002 г. № 236-оз «Об областном бюджете на

¹⁵¹ Ведомости РСФСР. - 1991. - № 15. - Ст. 492.

100

2003 год» и др.

3) Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. К таким местным актам, относятся, например, акты представительных органов местного самоуправления (местных парламентов, законодательных собраний, советов депутатов и т.д.), вводящие на территории соответствующих муниципальных образований установленные федеральным законодательством о налогах и сборах местные налоги или сборы. Например, - Решение Совета депутатов города-курорта Анапа от 14 января 2003 г. «О местных сборах в курорте Анапа».

Общее налоговое законодательство. Общее налоговое законодательство включает в себя иные федеральные законы, не входящие в объем понятия «законодательство о налогах и сборах» (синоним - «специальное налоговое законодательство») и содержащие налогово-правовые нормы.

Рассматриваемую группу источников правового регулирования налоговых правоотношений составляют федеральные законы, направленные в первую очередь на регулирование не налоговых, а иных правоотношений, но содержащие отдельные положения о налогообложении. К таким законам, в частности относятся: Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. №2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ст. 3 которого предусматривается, что на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты)¹⁵³, Таможенный кодекс Российской Федерации, ежегодные федеральные законы о бюджете, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О бухгалтерском учете», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 8 которого, скажем, предусматривает, что население муни-

¹⁵² Ведомости РСФСР. -1992. - № 11. - Ст. 527.

101

ципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан (самообложении))¹⁵⁴, и ряд других законов, содержащих правовые нормы регулирующие налоговые правоотношения.

Следует отметить, что правоприменительная практика последних лет высветила в качестве серьезной проблемы вопрос о взаимоотношении и соотношении юридической силы, так называемого «закона о налоге» (т.е. акта специального законодательства о налогах и сборах) и закона, не посвященного в целом налогообложению, но содержащего отдельные налогово-правовые нормы, или положения, которые имеют значение для налогообложения.

Казалось бы, что здесь сложного? При «конкуренции» между актами, изданными одним и тем же органом, применяется более поздний акт, а при расхождении между общим и специальным актом предпочтение отдается специальному.

Однако, в данном случае вопрос ставился несколько иначе: подлежат ли вообще применению положения, регулирующие налогообложение, если они содержатся в законах, не посвященных налогообложению как таковому?

Иначе говоря, следует ли к налоговому законодательству относить только те акты, которые регулируют исключительно налоговые отношения, а все иные акты содержащие налогово-правовые нормы признать не являющимися источниками правового регулирования налоговых правоотношений? Если ответить на этот вопрос утвердительно, то тогда к налоговому законодательству следует относить, грубо говоря, лишь Налоговый кодекс РФ, а до полной замены законов Российской Федерации о конкретных налогах соответствующими главами части второй Кодекса - и эти законы.

Но как тогда быть, например, с нормами Уголовного кодекса Российской Федерации, устанавливающими ответственность за совершение налоговых преступлений или соответствующими налогово-правовыми нормами об ответственности, содержащимися в КоАП РФ? Указанные кодексы не приня-

¹⁵³ СЗ РФ. -1995. - № 42. - Ст. 3921.

102

ты не в соответствии с Налоговым кодексом (он, естественно, не содержит прямых указаний о необходимости принятия УК РФ или КоАП РФ), и, следуя приведенной выше логике, придется признать, что содержащиеся в них нало-гово-правовые нормы не являются источниками правового регулирования налоговых правоотношений. А это уже противоречит здравому смыслу.

Таким образом, рассмотренная конструкция представляется искусственной, и не соответствующей направлениям, признанным магистральными для развития всего российского права. Поэтому помимо специального законодательства о налогах и сборах, в качестве самостоятельной группы (вида) источников правового регулирования налоговых правоотношений необходимо выделять и общее налоговое законодательство. Под налоговым же законодательством следует понимать в целом и специальное налоговое законодательство (НК РФ именует его «законодательством о налогах и сборах») и общее налоговое законодательство.

Итак, рассмотрев проблему с теоретической точки зрения, обратимся к практической ее стороне. Сразу объясним: цена спора, вялотекущего уже более десяти лет - налоговые льготы. Они же - его основная практическая причина. Суть проблемы заключается в следующем. Как известно, факультативные элементы налогообложения (перечень обязательных элементов налогообложения закреплен в п. 1 ст. 17 НК РФ), коими и являются налоговые льготы, как правило:

а) содержаться в самом нормативном правовом акте, устанавливающем
конкретный налог (например, перечень льгот по ЕСН содержится в ст. 239
главы 24 (Единый социальный налог) части второй НК РФ);

б) либо, например, по региональным и местным налогам, перечень нало
говых льгот содержится в акте федерального законодательства о налогах и
сборах, устанавливающего конкретный налог и может дополняться регио
нальным или местным нормативным правовым актом, которым этот налог
вводится на конкретной территории.

¹⁵⁴ СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

103

Однако в течение ряда лет существовала практика, когда при принятии так называемого «своего» закона (например, Закона РФ «О пчеловодстве», «Об образовании» и т.д.), заинтересованные в его принятии лица старались закрепить в таком законе максимальное количество налоговых льгот для хозяйствующих субъектов соответствующей сферы.

Между тем еще в ст. 23 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» было установлено, что не допускается внесение изменений в налоговую систему, предоставление налоговых льгот, не предусмотренных налоговым законодательством. В 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации в Постановлении от 10 июля 1992 г. № 3255-1 «О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации»¹⁵⁵ еще раз подчеркнул, что в целях систематизации налогового законодательства федеральные налоги (в том числе размеры их ставок и налоговые льготы) устанавливаются только законодательными актами Российской Федерации, принимаемыми в форме законов и постановлений по вопросам налогообложения. Изменение режима налогообложения по указанным налогам допускается путем внесения изменений и дополнений в действующий законодательный акт Российской Федерации по конкретному налогу.

В то же время Верховный Совет Российской Федерации, а впоследствии Федеральное Собрание Российской Федерации фактически неоднократно попирали указанное правило. Например, Постановление ВС РФ «О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации» было принято 10 июля 1992 г. И уже в тот же день высшим законодательным органом России эта «свежеустановленная» правовая норма дезавуируется - принимается Закон РФ «Об образовании»¹⁵⁶, в пункте 3 ст. 40 которого предусмотрено, что образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов

¹⁵⁵ Ведомости РФ. - 1992. - № 32. - Ст. 1874.

¹⁵⁶ Ведомости РФ. - 1992. - № 31. - Ст. 1797.

104

налогов, в том числе и от платы за землю¹⁵⁷. В настоящее время указанная проблема так и не получила окончательного правового разрешения.

Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборам. В соответствии с положениями ст. 4 Налогового кодекса Российской федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления и органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Следует учитывать, что, так как после принятия Конституции РФ, подзаконные акты не включаются в объем понятия «законодательство», Налоговый кодекс Российской Федерации так же не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства о налогах и сборах (ст. 4).

Однако, необходимо отметить, что в настоящее время в налогово-правовой литературе (в первую очередь во всех, имеющихся комментариях к части первой НК РФ)¹⁵⁸ от внимания исследователей ст. 4 НК РФ ускользает целый ряд важных обстоятельств.

В настоящее время принято считать, что пунктом 1 указанной статьи исполнительным органам государственной власти и местного самоуправления разрешено издавать нормативно-правовые акты только в случаях прямо предусмотренных Налоговым кодексом. Кроме того, считается, что пункт 2 ст. 4 НК РФ запрещает в других случаях МНС России, Минфину России и ряду

¹⁵⁷ См. подр.: Налоговое право: Учебное пособие. /Под ред. СГ.Пепеляева. - М., 2000. С.
225 - 229.

¹⁵⁸ См.: Научно-практический постатейный комментарий к Части первой Налогового кодек
са. - М.: Городец, 2000. С. 70 - 72; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Феде
рации (части первой и второй)./ Под ред. Р.Ф.Захаровой, С.В.Земляченко. - М.: ПБОЮЛ
Грачев С. - М., 2001. С. 39 - 44; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федера
ции, части первой ( постатейный). 4-е изд., перераб. и доп. / Сост. и авт. комментариев
СДШаталов - М.: МЦФЭР, 2002. С. 40 - 43; Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин АЛ.
Комментарий официальных органов к Налоговому Кодексу Российской Федерации, части
первой (постатейный). - М.: «Аналитика-Пресс», 2000. С. 22 - 23 и др.

105

других органов специальной компетенции заниматься ведомственным нормотворчеством (издавать регулирующие налоговые правоотношения нормативно-правовые акты).

Однако, рассматриваемая статья НК РФ должна быть охарактеризована нами целым рядом ошибок юридической техники, которые искажают ее содержание (и видимо первоначальную волю законодателя).

Во-первых, в пункте 1 ст. 4 НК РФ содержится норма дополняющая компетенцию исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, которая обязывает их в предусмотренных НК РФ случаях принимать необходимые нормативно-правовые акты. Однако, эти положения отнюдь не запрещают, как считается, вышеуказанным органам в рамках своих полномочий принимать нормативно-правовые акты регулирующие налоговые правоотношения, даже тогда когда принятие таких актов не санкционировано НК РФ. Указанного запрета в Кодексе нет.

Во-вторых, в рассматриваемой норме указывается, что санкционированные НК РФ нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления «не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах». Общеизвестно, что подзаконные нормативно-правовые акты в принципе не могут изменять нормы законов. В то же время всякие нормативно-правовые акты дополняют законодательство ибо в противном случае они не являются нормативными.

Таким образом законодатель допускает в тексте пункта 1 ст. 4 НК РФ существенную логическую ошибку в результате которой гипотеза нормы противоречит ее диспозиции. Более того, рассматриваемая норма не запрещает Президенту РФ, Правительству РФ, МНС России принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты регулирующие налоговые правоотношения даже в случаях, когда это прямо не предусмотрено НК РФ. При этом необходимо помнить, что правовой статус Президента РФ и Правительства РФ установлен актами (Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации») более высокой юридической

106

силы нежели НК РФ.

Здесь же необходимо указать, что пункт 2 ст. 4 НК РФ лишь детализирует полномочия отдельных органом исполнительной власти. В частности, констатируется, что помимо других принимаемых в пределах своей компетенции актов, МНС России, Минфин России и др. издают обязательные для своих подразделений подзаконные (ведомственные) правовые акты, не носящие нормативный характер. При этом запрета издавать нормативно-правовые акты в пункте 2 рассматриваемой статьи для вышеуказанных органов не устанавливается. В научно-практической литературе ошибочно считается, что такой запрет существует. Это обосновывается тем, что в пункте 2 указано, что ведомственные правовые акты «не относятся к актам законодательства о налогах и сборах». Однако, такая точка зрения не верна, ибо в соответствии с общей теории права и положениями статьи 1 НК РФ подзаконные акты в принципе не входят в состав законодательства. Поэтому приведенная выше фраза лишь констатирует это общеизвестное обстоятельство.

На основании выше проведенного исследования необходимо сделать следующий вывод. В результате ошибок юридической техники, которые допущены законодателем в ст. 4 НК РФ в настоящее время в законодательстве фактически отсутствует ограничение ведомственного нормотворчества Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, что в целом противоречит сформировавшемуся за десять лет налоговой реформы юридическому режиму регулирования налоговых правоотношений. Как нам представляется, для разрешения выявленной проблемы законодателю необходимо внести соответствующие изменения в ст. 4 НК РФ, дабы привести ее в соответствии с другими положениями Кодекса и основными началами (принципами) регулирования налоговых правоотношений.

В настоящее время подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие налоговые правоотношения, представляется возможным подразделять на две группы: акты органов общей компетенции и акты органов специальной компетенции. При этом необходимо учитывать, что

107

изданные до введения в действие части первой НК РФ нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, которые могут регулироваться только федеральными законами, действуют до введения в действие соответствующих федеральных законов.

Рассмотрим эти источники правового регулирования налоговых правоотношений подробнее.

1) Акты органов общей компетенции. К таким актам относятся:

а) Указы Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и налоговому законодательству и имеют приоритетное значение по отношению к другим подзаконным актам. Такие акты могут приниматься по любому вопросу, входящему в компетенцию Президента (ст. 90 Конституции РФ), в том числе по вопросам регулирования налоговых правоотношений, кроме случаев, когда этот вопрос в соответствии с Налоговым кодексом РФ может быть урегулирован только законом.

Отметим, что, относя указы Президента РФ к подзаконным актам, не следует забывать, что согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти меры Президент РФ уполномочен принимать не только на основании законов, но и в их отсутствие. Это так называемое делегированное законодательство означает обязанность Президента РФ в случаях отсутствия закона принимать нормативные правовые акты для обеспечения норм Конституции до принятия федеральных законов.

Наряду с актами федеральных законодательных органов указы Президента РФ являются актами первоначального правотворчества, так как содержат нормы права и посвящены общим вопросам.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до

108

решения этого вопроса соответствующим судом.

Начиная с 1991 г. Президентом РФ принято более 35 указов по вопросам налогообложения. Следует отметить, что в литературе встречается точка зрения о том, что Президент РФ не может издавать указы по вопросам налогообложения, аргументируя это тем, что «нигде в НК РФ и других актах законодательства о налогах и сборах о полномочиях Президента РФ в рассматриваемой сфере не упоминается»¹⁵⁹. Однако, такая позиция представляется не обоснованной.

С принятием части первой НК РФ принятые до ее введения указы по вопросам налогообложения, противоречащие НК РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 3 августа 1999 г. № 977 «О приведении актов Президента Российской Федерации в соответствии с частью первой Налогового кодекса Российской Федерации»¹⁶⁰ были признаны утратившими силу. Среди действующих актов можно отметить Указ Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам»¹⁶¹, и ряд других.

б) Постановления Правительства РФ. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и налоговой политики. Постановления Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих высшую по сравнению с ними юридическую силу.

В предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях Правительство Российской Федерации вправе издавать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. В частности Правительство РФ вправе издавать акты, в которых могут устанавливаться: ставки федеральных налогов, в случаях, указанных в Налоговом кодексе Российской Федерации, в порядке и в пределах, определенных Налого-

¹⁵⁹ Научно-практический постатейный комментарий к Части первой Налогового кодекса. -
М.: Городец, 2000. С. 71.

¹⁶⁰ СЗ РФ.-1999. -№32. -Ст. 4045.

109

вым кодексом Российской Федерации (п. 1 ст. 53 НК РФ); порядок списания безнадежных недоимок по федеральным налогам и сборам (п. 1 ст. 59 НК РФ); перечень отраслей и видом деятельности, имеющих сезонных характер (п. 2 ст. 64 НК РФ); порядок ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков (п. 8 ст. 84 НК РФ); порядок и размеры выплат, причитающихся свидетелям, переводчикам, специалистам, экспертам и понятым (п. 4 ст. 131 НКРФ).

Примерами таких нормативных правовых актов могут служить Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. №266 «О порядке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков» и Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 382 «О перечнях сезонных отраслей и видов деятельности, применяемых для целей налогообложения» .

в) Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с
налогообложением и сборам, принятые органами исполнительной власти
субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера
ции в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях также
издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложе
нием и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о
налогах и сборах (п. 1 ст. 4 НК РФ).

Примером соответствующих нормативных правовых актов могут служить Постановление Правительства Москвы от 12 октября 1999 г. № 928 «О совершенствовании практики налогового кредитования и реструктуризации задолженности по платежам в бюджет», Распоряжение губернатора Санкт -Петербурга от 21 февраля 2000 г. № 175 - р «О порядке признания безнадежными к взысканию недоимки и задолжности по пеням по региональным и местным налогам и сборам в бюджет Санкт - Петербурга и их списания».

г) Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с
налогообложением и сборам, принятые исполнительными органами местного

¹⁶¹ СЗ РФ. -1998. - № 32. - Ст. 6393.

¹⁶² СЗ РФ. -1999. - № 11. - Ст. 1307.

¹⁶³ СЗ РФ. -1999. - № 15. - Ст. 1827.

по

самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 4 НК РФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях также издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

2) Акты органов специальной компетенции. К этой группе источников правового регулирования налоговых правоотношений относятся ведомственные подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборам органов специальной компетенции, издание которых прямо предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Данные нормативные правовые акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Такими органами специальной компетенции являются: Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Министерство финансов Российской Федерации, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, органы государственных внебюджетных фондов и другие органы государственной власти.

Например, как показывает проведенный анализ, ведомственными нормативными правовыми актами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам утверждаются: форма требования об уплате налога (это предусмотрено п. 5 ст. 69 НК РФ); форма налоговых уведомлений (ст. 52 НК РФ); формы налоговых деклараций и инструкции по их заполнению, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах, формы расчетов по налогам и сборам (п. 3 ст. 31, п. 3 ст. 80 НК РФ); особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков и особенности учета иностранных организаций (п. 1 ст. 83, п.1 ст. 84 НК РФ); форма заявления и свидетельства о постановке на налогоплательщика на учет, порядок и условия присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика (ст. 84 НК РФ); форма решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки (ст. 89 НК РФ); форма и требования к составлению акта налоговой проверки (п. 3 ст. 100

Ill

HK РФ); форма акта, составленного должностным лицом налогового органа при обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении законодательства о налогах и борах лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами и требования к его составлению (п. Зет. 101.1 НК РФ) и др.

К числу таких ведомственных актов, относятся, например: приказ МНС РФ от 8 октября 1999 г. № АП-3-16/318 «Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок», приказ МНС РФ от 13 августа 2003 г. № БГ-3-24/453 «Об утверждении формы расчета (декларации) по налогу на операции с ценными бумагами и порядка его заполнения», приказ МНС РФ от 28 июля 2003 г. № БГ-3-09/426 «Об учете иностранных организаций в налоговых органах», приказ МНС РФ от 22 мая 2003 г. № БГ-3-07/260 «Об утверждении формы бланка разрешения на учреждение акцизного склада».

Кроме того, Минфином РФ и Министерством РФ по налогам и сборам совместно издаются: инструкции по заполнению налоговых деклараций по федеральным, региональным и местным налогам (п. 7 ст. 80 НК РФ); ведомственные акты, определяющие порядок учета доходов и расходов и хозяйственных операций индивидуальными предпринимателями (п. 2 ст. 54 НК РФ).

Решения Конституционного Суда РФ. Важным дискуссионным вопросом в российской юридической науке остается вопрос, является ли источником права судебная и арбитражная практика, в частности акты правосудия Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

Между тем, вопрос об отнесении к источникам права решений Конституционного Суда РФ практически решен. Как известно, Конституционный Суд РФ занимается толкованием Конституции России, т.е. уясняет и разъясняет смысл интерпретируемых норм¹⁶⁴. Результатом такого толкования является правовая позиция КС РФ - это прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивированной части Постановления КС РФ, т.е. имеет пись-

164

См. подр.: Эбзеев B.C. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы.// Государство и право. -1998. - № 5. -С. 7.

112

менную форму и обладает нормативным значением.

Нормативное толкование Конституционного Суда РФ рассчитано на неоднократное применение, осуществляется в отношении широкого крута общественных отношений, к тому же является официальным и обязательным. Правовая позиция Конституционного Суда РФ распространяется не только на участников конкретного конституционного спора, при рассмотрении которого она была сформулирована, но направлена неограниченному кругу лиц. Поэтому, как справедливо указывает Б.С.Эбзеева, что все решения Конституционного Суда являются источниками права и им присуща материально-правовая сила закона¹⁶⁵.

Как указывает Н.В.Витрук, на основе решений Конституционного Суда РФ законодательные органы, не дожидаясь отмены положений закона, противоречащих правовой позиции Конституционного Суда РФ, должны самостоятельно внести соответствующие коррективы в действующие законы¹⁶⁶.

В соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения КС РФ обязательны не только для участников конституционного спора, но и для иных субъектов права.

Поэтому, важнейшим здесь становится то обстоятельство, что фактически Конституционный Суд РФ в определенных пределах выполняет правотворческую функцию, осуществляя конкретизацию норм Конституции РФ. Конституционный Суд РФ создает новые нормы, в особенности процедурного характера, восполняет пробелы Конституции¹⁶⁷.

Как указывал Л.В.Лазарев, прецеденты, создаваемые КС РФ, как и акты, собственно толкования, имеют нормативно-регулирующее значение и в этом смысле также являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов

¹ ⁵ Там же.

См.: Современное состояние российского законодательства и его систематизация: «Круглый стол» журнала «Государство и право». // Государство и право. -1999. - № 2. - С. 29. ¹⁶⁷ Там же. С. 27.

из конституционно-правовых отношений .

Правовые позиции КС РФ в отношении проблем налогообложения, как правило, выражены в особой форме. КС РФ в ходе рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов о налогах и сборах толкует конституционные нормы и формулирует основные принципы налогообложения и сборов. В случае, если нормативные акты о налогах и сборах противоречат этим принципам, КС РФ объявляет эти акты не соответствующими Конституции РФ.

Поэтому изучение правовых позиций КС РФ по вопросам налогообложения и сборов в основном состоит в изучении сформулированных в постановлениях КС РФ основных принципов налогообложения и сборов, определении их содержания, сфер и способов применения. В ряде постановлений КС РФ выделил важнейшие критерии, которым должна отвечать практика налогообложения в правовом демократическом государстве ⁹. Таким образом, решения Конституционного Суда РФ, содержащие нормы, так или иначе регулирующие налогообложение, являются важными источниками правового регулирования налоговых правоотношений. Достаточно напомнить, что правовые позиции КС были во многом учтены при принятии Налогового кодекса РФ.

В отношении же судебной и арбитражной практики, в целом, необходимо отметить, что хотя вопрос о судебной практике как источнике правового регулирования налогообложения является дискуссионным, нельзя не признать, что акты правосудия — решения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации оказывают существенное влияние на практику применения налогового законодательства.

1 АЯ

См.: Лазарев Л.В. Конституционный Суд Российской Федерации и развитие конституционного права. //Журн. российского права. -1997. - №11. ¹⁶⁹ См. подр.: Налоговое право./ Под ред. С.Г.Пепеляева. - М., 2000. С. 240 - 243.

114

Глава П. МЕХАНИЗМ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И ЕГО РАЗНОВИДНОСТИ

В юридической науке правоотношение рассматривается как «средство воздействия на общественные отношения, как совокупность прав и обязанно-

„ ~ 170 /-1

стеи, составляющих единство с нормой» . С другой стороны отмечается, что правоотношение выполняет роль опосредующего звена между правовой нормой и регулируемыми общественными отношениями¹⁷¹. Поэтому налоговое правоотношение как форма реализации налогово-правовой нормы есть средство правового регулирования налогообложения. При этом, как уже указывалось выше, не следует забывать, что налогообложение представляет собой процессуальное отношение.

В системе механизма правового регулирования как правило выделяют три стадии этого процесса: регламентированность нуждающихся в правовом регулировании общественных отношений; действие норм, в результате которых возникает или изменяется правоотношение; реализация субъективных прав и юридических обязанностей, при которой регулирование становится максимально эффективным . Вопрос о форме и действии налогово-правовых предписаний исследовался нами выше (в первой главе настоящей работы). Между тем, выявление путей повышения эффективности правового регулиро-

¹⁷⁰ См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. литература, 1974. С.
99.

¹⁷¹ Толстой Ю.К. Еще раз о правоотношении. // Правоведение. - 1969. - № 1. - С. 32 - 36.

¹⁷² См. напр.: Алексеев А.А. Механизм правового регулирования в социалистическом госу
дарстве. С. 34.

115

вания налогообложения предполагает необходимость классификации налоговых правоотношений и исследование их основных особенностей.

Показательно в этом смысле, что в финансово-правовой науке классификации финансовых правоотношений строится по тем же основаниям, что и классификации субъективных прав. Это обусловлено, с одной стороны, господством воззрения, что в содержание всякого правоотношения входят субъективные права, а с другой - неразвитостью учения о юридических обязанностях (единственно возможных корреляциях субъективных прав).

Применительно к налоговым правоотношениям нам представляется возможным проводить классификацию через критерий интереса управомочен-ного лица, удовлетворению которого служит конкретное налоговое правоотношение как конкретный правовой этап осуществления налогообложения должная мера и форма которого определена нормами налогового права.

При таком подходе, во-первых, в зависимости от преобладающего механизма правового регулирования налогообложения необходимо разделить все налоговые правоотношения на имущественные и имущественно-организационные.

Имущественные правоотношения являются центральными и направлены на исполнение основной цели налогообложения. Поэтому главным типом имущественных налоговых правоотношений выступает правоотношение по исполнению налоговой обязанности (обязанности по уплате налогов и сборов). При этом анализ действующего законодательства позволяет выявить целый ряд несоответствии в части регулирования имущественных налоговых правоотношений по исполнению налоговой обязанности (обязанности по уплате налогов (сборов)). Например, НК РФ предусматривает только два основания приостановления такого налогового правоотношения. Во-первых, согласно п. 3 ст. 51 НК РФ по решению соответствующего налогового органа приостанавливается исполнение обязанности физических лиц признанных безвестно отсутствующими или недееспособными по уплате налогов (сборов), пеней и штрафов. При этом обязательным условием выступает отсутствие (недоста-

116

точности) денежных средств таких физических лиц для исполнения указанных обязанностей. Во-вторых, в соответствии с п. 6 ст. 64 НК РФ по ходатайству налогоплательщика может приостанавливаться уплата сумм налоговых задолженностей на период рассмотрения заявления о рассрочке или отсрочке.

Однако фактически такой перечень случаев влекущих приостановления налогового правоотношения законодатель расширяет в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Согласно этому закону имущественное налоговое правоотношение может приостанавливаться наложением моратория. Под таким мораторием понимается «приостановление исполнения должником денежных обязательств и уплате обязательных платежей». В отношении лиц признаваемых несостоятельными приостановление налогового правоотношения по уплате налогов (сборов), пеней и штрафов предусмотрено с момента введения внешнего управления (ст. 94 и 95 Федерального закона № 127-ФЗ) и до момента утверждения судом мирового соглашения (ст. 159 этого закона). Таким образом, положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» не соответствуют НК РФ. В месте с тем согласно ст. 2 НК РФ приостановление обязанностей по уплате налогов (сборов), пеней и штрафов может быть предусмотрено только законодательством о налогах и сборах. Очевидно, что Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» не входит в законодательство о налогах и сборах (ст. 1 НК РФ). Указанное позволяет сделать вывод о несоответствии друг другу двух федеральных законов - специального (НК РФ) и общего (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).

Представляется необходимым предложить устранит такое противоречие на основе приоритета норм специального закона (НК РФ), но путем внесения соответствующих изменений в Кодекс. Это позволит привести Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в соответствие НК РФ. По нашему мнению процедура банкротства должна проходить под контролем налоговых органов, для чего может быть

117

использована правовая конструкция налогового поста. Кроме того, необходимо предусмотреть, что в момент подачи заявления о банкротстве в суд, копию предоставлять в налоговый орган по месту регистрации, а суд должен сообщать в налоговый орган о принятии заявления. Налоговый орган должен иметь право проводить налоговую выездную проверку повторно в случае начала процедуры банкротства (для этого необходимо внести изменение в ст. 87 НКРФ).

Здесь же следует учитывать, что в НК РФ предусмотрена внесудебная процедура прекращения имущественного налогового правоотношения путем признания долга по налогам (сборам) безнадежным к взысканию (ст. 59 НК РФ). Более эффективным и отвечающим принципам налогового права представляется предусмотреть в НК РФ решение этого вопроса в судебном порядке (по аналогии с тем порядком, который предусмотрен в Федеральном законе № 127-ФЗ в части списания безнадежных к взысканию сумм налогов (сборов), пени и штрафа в процессе банкротства).

Кроме того, необходимо учитывать, что важнейшим основанием изменения налоговых имущественных правоотношений является юридический факт предоставления налогоплательщику налоговой льготы (льготы по налогу или сбору). При этом необходимо отметить, что в настоящее время законодатель в ст. 56 НК РФ исходит из необоснованно узкого понимания налоговых

173 HI-ЛЬГОТ . Между тем, нам представляется, что во-первых, под налоговой льготой должно пониматься любое изменение налогово-правовой обязанности участника правоотношения, направленное на улучшение его положения; во-вторых, льгота может предоставляться не только в части конкретного налога

¹⁷³ См. подр.: Парыгина В.А. Налог с продаж: правовые проблемы стимулирующей роли налоговых льгот. // Законодательство и экономика. - 2002. - № 3. - С. 32-38; Парыгина В.А. Совершенствование института льгот по налогам и сборам как инструмента регулирования экономики. // Современное право. - 2001. - № 12. — С. 16-21; Парыгина В.А. Правовое регулирование налоговых льгот в ходе реформ за рубежом. // Законодательство и экономика. - 2002. - № 5. - С. 52 -59; Петрова Г.В. Налоговое право. Учебник для вузов. - М., 1997. С. 156 - 169; Кучеров И.И. Налоговое право: Курс лекций. - М., 2001. С. 120 — 137; Андреев М.В. Налоговые льготы в неналоговых законах: на чьей стороне суд? // Ваш налоговый консультант. - 2001. - № 3; Малько A.M. Проблемы льгот и поощрений в праве. // В кн.: Проблемы теории государства и права. Учебное пособие. - М.₅1999. С. 356 - 360.

118

или сбора, так и в части изменения общего режима налогообложения (например, в части налогового контроля); в-третьих, необходимо учитывать, что определение налоговой льготы, данное в первой части НК РФ, уже не согласуется с отдельными положениями части второй Кодекса. Указанная коллизия безусловно должна быть устранена законодателем.

В свою очередь, имущественно-организационные отношения носят по отношению к имущественным обеспечительный (дополнительный) характер, основная цель таких правоотношений - обеспечение эффективности налогообложения. Основными типами имущественно-организационного налогового правоотношения выступают: налоговые договорные правоотношения, налоговые контрольные правоотношения и налоговые деликтные правоотношения. В рамках указанных правоотношений и осуществляется функционирование механизма налогообложения в Российской Федерации. Следовательно рассмотрение таких правоотношений сквозь призму выявленной типологии налоговых правоотношений, позволяет вычленить основные ценностные характеристики, а равно существующие недостатки такого механизма правового регулирования налогообложения и пути их устранения. При этом так как правоотношениям по исполнению налоговой обязанности и налоговому контролю отводилось место в различных работах, особое внимание представляется необходимым уделить и рассмотрению налоговых договорных и деликтных правоотношений, которые в отечественной науке еще не становились предметом специальных исследований.

Таким образом основными элементами механизма правового регулирования налоговых правоотношений в Российской федерации выступают в совокупности: 1) имущественные правоотношения по исполнению налоговой обязанности и 2) имущественно-организационные правоотношения (налоговые договорные правоотношения, налоговые контрольные правоотношения и налоговые деликтные правоотношения). Ниже наиболее дискуссионные аспекты указанных элементов механизма правового регулирования налоговых правоотношений представляется необходимым рассмотреть более подробно.

119

Во-вторых, в зависимости от того, присутствуют ли в юридическом составе, породившем соответствующее правоотношение, личные качества того или иного участника, следует различать правоотношения обычные и строго личные. При этом последние могут являться личными со стороны управомо-ченного участника (публично-правового субъекта налоговых правоотношений), или со стороны его контрагента (частноправового участника правоотношений).

В третьих, в зависимости от основания возникновения налогового правоотношения и сущности оформляемого ими интереса рассматриваемые правоотношения можно подразделить на регулятивные и охранительные.

В четвертых, в зависимости от степени определенности (уровня абстракции) налогового правоотношения возможно выделять модельные и конкретные налоговые правоотношения. При этом в качестве модельных нами понимаются гипотетические налоговые правоотношения, сконструированные правопорядком и являющие собой бесконечное множество конкретных правоотношений. Примером легального закрепления модельных правоотношений может предстать норма Конституции РФ, указывающая на всеобщность обязанности по уплате в Российской Федерации законно установленных налогов и сборов.

Напротив, конкретные налоговые правоотношения - это фактические отношения, или правоотношения в собственном (узком) смысле слова. При этом необходимо отметить, что возможность организации или физического лица пребывать субъектом конкретного налогового правоотношения выступает важным элементом динамической составляющей правоспособности, объем которой для каждого отдельного участника конкретного налогового правоотношения индивидуален.

Наконец, в пятых, все налоговые правоотношения исходя из их особенностей могут быть разделены на два следующих вида: 1) вертикальные налоговые правоотношения', 2) горизонтальные налоговые правоотношения.

При этом вертикальные налоговые правоотношения представляют собой

120

урегулированную нормами налогового права взаимосвязь публично-правового субъекта (государства в лице его органов) и частноправового участника таких правоотношений как правило фискально-обязанного лица. Здесь же необходимо учитывать, что если вертикальным налоговым правоотношениям в финансово-правовой литературе отводится обширное внимание, то значение горизонтальных налоговых правоотношений явно недооценивается, поэтому они практически не изучены. Между тем проведенные нами исследования позволяют при применении субъектного критерия выделять три типа горизонтальных налоговых правоотношений: отношения между публичным и публичным субъектом, между частным и частным субъектом, между публичным и частным субъектом.

Примером первого типа горизонтальных налоговых правоотношений выступает ситуация, когда в соответствии п. 3 ст. 32 НК РФ налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в органы налоговых расследований для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Аналогичная обязанность для органов налоговых расследований предусмотрена п. 3 ст. 36 НК РФ. Также органы налоговых расследований полномочны по запросу налоговых органов участвовать в налоговых проверках. В соответствии с п. 3 ст. 30 НК РФ налоговые органы, органы внебюджетных фондов и таможенные органы осуществляют свои функции и взаимодействуют посредством реализации полномочий и исполнения обязанностей, установленных НК РФ и иными законами, определяющими порядок организации и деятельности налоговых органов. Вышеперечисленные органы в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушении законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, а принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения воз-

121

ложенных на них задач (п. 3 ст. 82 НК РФ). МНС РФ и ГТК РФ и их органы на местах выделяют своих должностных лиц для осуществления совместных налоговых проверок по оперативным материалам, связанным с налоговыми правонарушениями. Запрос о выделении своих сотрудников налоговый орган направляет в соответствующее таможенное подразделение.

Второй тип рассматриваемых правоотношений имеет место, когда в соответствии в п. 3 ст. 218 НК РФ установлено, что стандартные налоговые вычеты предоставляются налогоплательщику одним из работодателей являющихся источником выплаты дохода, по выбору налогоплательщика на основании его письменного заявления и документов, подтверждающих право на такие налоговые вычеты. При назначении и производстве экспертизы проверяемое лицо имеет право: представить дополнительные вопросы для получения по ним заключения эксперта, давать объяснения эксперту (п. 7 ст. 95 НК РФ). При этом необходимо отметить, что действующее законодательство не предусматривает возможности возникновения между частноправовыми субъектами договорных налоговых правоотношений, например по поводу перераспределения бремени налогообложения в рамках каких-либо гражданско-правовьк сделок. Более того заключенные сторонами договоры такого характера считаются ничтожными, ибо налоговая обязанность не может быть переуступлена иному лицу.

Правоотношения третьего типа составляют преобладающий массив горизонтальных налоговых правоотношений и носят договорной характер.

2. ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ДОГОВОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

В юридической науке традиционной считается точка зрения, согласно которой сферой договорных отношений «заведует» цивилистика. История ис-

122

следования частных договоров и вытекающих из них договорных правоотношений частного характера насчитывает многие века, восходя своими истоками к римскому частному праву. В дореволюционной и советской юридической науке значение договоров как способа регулирования поведения сторон рассматривалось в литературе по торговому, гражданскому, трудовому, а затем и по колхозному праву.

Общетеоретические вопросы публичных договоров (среди которых в первую очередь выделяются международные договоры и административные договоры) в юридической науке исследуются, начиная со второй половины ХУШ века¹⁷⁴. Однако наибольшее развитие рассмотрения указанных проблем в европейских странах находят в работах конца XIX - XX века¹⁷⁵.

В дореволюционной России теория административных договоров не получила глубокой реализации, а ее возрождение в период НЭПа было мимолетным¹⁷⁶. В целом в советский период развития административно-правовой науки в научных работах обсуждались возможности частичного использования

177

договорных механизмов в государственном управлении , что нашло отражение в отдельных учебниках по административному праву ¹⁷⁸. В современной административно-правовой литературе вопросам административных договоров уделяется больше внимания, однако многие проблемы по-прежнему дис-

¹⁷⁴ См. напр.: Mayer О. Zur Lehre vom offentlicherchtlichen Vertrage // Archiv fur ofiffentliches
Recht. Dritter Band. Freiburg, 1888; Mayer O. Theorie des franzosischen Verwaltungrechts.
Strassburg, 1886 // Archiv des offentlichen Recht. Bd. 2. 1887.

¹⁷⁵ См. напр.: Apelt W. Der verwaltungrechtlich Vertrag: Ein Beitrag zur Lehre von der
rechtswirksamen Handlung im offentlichen Recht. Leipzig, 1920; Imboden M. Der verwaltungs-
rechtliche Vertrag. Basel, 1958; Salzwedel J. Die Grenzen der Zulassigkeit des offentlich-
rechtlichen Vertrags. Berlin, 1958; Stern K. Zur Grundlegung einer Lehre des offentlich- recht-
lichen Vertrages // VerArch. Bd. 49 (1958). S. 106 ff.; Bullinger M. Vertrag und Verwaltungsakt
(Zu den Handlungsformen und Handlungsprinzipien der offentlichen Verwaltung nach deutschem
und englischem Recht). Stuttgart, 1962; Maurere H. Allgemeibes Verwaltungrecht. 6 Aufl.
Munchen, 1988.

¹⁷⁶Стартов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т., Т. II: Государственная
служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юсти
ция. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. С. 443.

¹ ⁷ См.: Кабалевский В. Советское административное право. - Харьков, 1929; Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах. // Правоведение. - 1969. - № 3; Ямпольская Ц.А. О теории административного договора. // Советское государство и право. - 1966. - № 10. ¹⁷⁸ См. напр.: Советское административное право (Общая и Особенная части). - М., 1973. С. 204; Советское административное право. - Киев, 1986. С. 165.

123 179

куссионы .

В первом приближении, очевидно, что налоговые договорные отношения, формализованные в виде налоговых договоров не могут нами рассматриваться ни как сугубо частные, ни как сугубо публичные. Попробуем ниже развернуто обосновать этот наш тезис. Поэтому для ответа на вопрос о природе налоговых договоров, представляется необходимым обратится к рассмотрению сущности договорных налоговых правоотношений. При этом договор нами рассматривается как правовое средство, обеспечивающее соответствия поведения участников их правам и обязанностям в процессе развития налогового правоотношения.

Анализ норм налогового законодательства позволяет нам делать вывод о наличии двух видов налоговых договоров: 1) устанавливающие порядок изменения сроков уплаты налогов и сборов (договоры о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите); 2) устанавливающие порядок обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (договоры о налоговом поручительстве и залоге имущества). Представляется необходимым обратиться к рассмотрению указанных групп договоров.

1. Налоговые договоры об изменении сроков уплаты налогов и сборов. Договорами такого вида выступают договоры о предоставлении налогового кредита и инвестиционного налогового кредита.

Налоговый кредит представляет собой изменение срока уплаты налога

¹⁷⁹ См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. -М., 1994. С. 197 - 201; Алехин А. П., Кармолщкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996. С. 244 - 248; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. - М., 1993. С. 131-139; Бахрах Д. Я. Административное право. - М., 1996. С. 171 - 184; Бахрах Д. Я. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2000. С. 338 - 349; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. - М., 1995. С. 180—198; Тихомиров Ю. А. Договоры в экономике. - М., 1993; Яковлев В. Новое в договорном праве // Право и экономика. - 1994. - № 12; Свядосц Ю. И. Тенденции развития договорного права капиталистических стран // Советское государство и право. - 1991. - № 3; Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Я. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 3: Публичное право: Пробл. современного развития. - Воронеж, 1995. С. 6 - 50; Старилов Ю. Н. Административный договор (Опыт законодательного регулирования в Германии) // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 56 - 67; Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1997 и др.

124

на срок от трех месяцев до одного года по одному или нескольким налогам. Предоставление налогового кредита оформляется договором между уполномоченным на то органом и соискателем такого кредита. При этом как отмечает В.Н.Жуков, в экономическом аспекте данная отсрочка платежа в виде налогового кредита означает предоставление кредита. Поэтому, по мнению ученого сумму налога (сбора), уплата которой переносится на более поздний срок, может квалифицироваться как кредиторская задолженность организации перед бюджетом или внебюджетным фондом по налоговому кредиту¹⁸⁰. Ю.А.Крохина так же считает, что перенос срока исполнения налоговой обязанности фактически означает предоставление возмездного кредита со стороны государства налогоплательщику за счет средств того бюджета или внебюджетного фонда, в доход которого должны были поступить неуплаченные вовремя налоги. По юридической сущности налоговый кредит является разно-

101

видностью бюджетного кредита .

Налоговый кредит предоставляется заинтересованному лицу по ее заявлению, поданному в соответствующий орган. В данном случае уполномоченными органами являются те же органы, которые принимают решение о предоставлении отсрочки и рассрочки. В то же время решение о предоставлении налогового кредита еще не означает, что налогоплательщик уже получил кредит. Это решение является основанием для заключения договора о налоговом кредите между предоставившим кредит органом и его получателем. Указанный договор должен быть заключен в течение семи дней после принятия решения о предоставлении кредита. Налоговый кредит предоставляется только при наличии обеспечения в виде залога или поручительства.

Вместе с тем в настоящее время положения законодательства, регулирующие вопросы предоставления налогового кредита и инвестиционного налогового кредита не лишены недостатков. Так анализ положений ст. 65 НК РФ позволяет указать на следующую проблему. В пункте 6 указанной статьи за-

¹⁸⁰ Бухгалтерский учет. - 2002. - № 7.

¹⁸ Крохина Ю.А. Изменение срока уплаты налога, сбора или пени. // В кн.: Налоговое право России. -М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 293 - 300.

125

конодателем перечислены условия, которые должны предусматриваться в договоре о налоговом кредите. Однако остаются неясными следующие важные обстоятельства. Во-первых, могут ли стороны включить в договор о налоговом кредите какие-либо условия помимо установленных в ст. 65 НК РФ. От этого зависит вывод о том, применяется ли к налоговым договорам принцип свободы договора, присущий, как правило, гражданско-правовым отношениям. Во-вторых, если такие дополнительные условия могут существовать, тогда законодателю необходимо четко установить в НК РФ порядок их определения. В таком случае, рассматриваемая статья должна быть дополнена нормой либо устанавливающей, что иные условия о налоговом кредите определяются по согласованию сторон, либо (что представляется более продуктивным) необходимо установить, что такие условия определяются в типовой форме договора о налоговом кредите.

В последнем случае здесь же должен быть установлен орган, управомо-ченный утверждать форму такого договора (как это имеет место по налоговому инвестиционному кредиту). Между тем в настоящее время в НК РФ данная ситуация оставлена законодателем в «подвешенном состоянии». В п. 3 ст. 65 НК РФ содержится лишь неопределенная формулировка о том, что налоговый кредит «оформляется договором установленной формы». В настоящее время форма договора установлены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 сентября 1999 г. № 64н «Об утверждении Порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в федеральный бюджет»¹⁸², между тем, указанный орган устанавливать форму договора о налоговом кредите законом не наделен.

При этом установленная приказом форма договора (в виде договора присоединения) включает важные нормы непредусмотренные в НК РФ (например, порядок досрочного прекращения договора налогового кредита), уре-

126

гулировав вопросы изменения налоговой обязанности, которые могут регламентироваться только Кодексом (п. 1 ст. 44 НК РФ). Таким образом, указанный подзаконный акт расширяет и дополняет положения Кодекса, что не основано на праве. Поэтому представляется необходимым рекомендовать законодателю устранить выявленное нарушение законодательства о налогах и сборах.

Для этого нами предлагается: во-первых, как уже указывалось выше, непосредственно в ст. 65 НК РФ определить орган, уполномоченный утверждать форму договора о налоговом кредите; во вторых, там же необходимо очертить примерный круг возможных дополнительных условий договора; в третьих, в НК РФ должен быть прямо установлен порядок досрочного прекращения договора о налоговом кредите, как это имеет место в части налогового инвестиционного кредита.

Кроме того, в настоящее время в силу имеющихся ошибок юридической техники в части регулирования налогового кредита нет ясности в вопросе, по платежам какого вида предоставляется указанный кредит: только по налогам, по налогам, сборам и пене, или по налогам и пене.

Так, в ст. 65 НК РФ указывается, что налоговый кредит предоставляется по налогам. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 61 НК РФ налоговый кредит выступает одной из форм изменения срок уплаты налогов и сборов. Здесь же указывается, что положения главы 9 НК РФ распространяются на изменение срока уплаты пени (п. 6 ст. 61 НК РФ). На основании этого налоговые органы понимают выше указанную норму следующим образом: «налоговый кредит предоставляется по налогам, сборам, пени» (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 сентября 1999 г. № 64н). Тогда как большинство комментаторов Кодекса понимают спорную норму иначе: налоговый кредит

1R4

предоставляется только по уплате налогов . Представляется, что выявленная неясность должна быть устранена, путем внесения изменений в рассматриваемые нормы гл. 9 НКРФ.

127

Таким образом, характеризуя налоговый кредит, приставляется необходимым указать основные отличия налогового кредита от таких форм изменения срока уплаты налоговых платежей как отсрочка и рассрочка.

1. Различие в основаниях предоставления. Рассрочка и отсрочка предос
тавляться по более широкому кругу оснований.

2. Для получения налогового кредита необходимо заключение налогово
го договора, тогда как для получения рассрочки или отсрочки достаточно
принятие уполномоченным органом решения о таковом предоставлении.

3. Для получения налогового кредита (в отличие от рассрочки и отсроч
ки) всегда необходимо предоставление залога или поручительства.

4. Отличие по сроку на который изменяется налоговая обязанность. На
логовый кредит предоставляется на срок от трех месяцев до одного года, а от
срочка или рассрочка на срок от одного до шести месяцев.

5. Отличие по ставкам процентов, начисляемых на сумму задолженно
сти.

В свою очередь, инвестиционный налоговый кредит представляет собой форму изменения срока уплаты налога на срок от одного года до пяти лет, при котором организации при наличии определенных оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Считается, что с экономической точки зрения рассматриваемый вид налогового кредита - форма бюджетного участия (кредитования) в отдельных приоритетных с точки зрения государства инвестиционных программах организаций и этим принципиально отличается от

1 ft/1

отсрочки (рассрочки) или налогового кредита . При этом Г.В.Петрова отмечает, что договор инвестиционного налогового кредита, являясь разновидностью отсроченных налоговых платежей, фактически представляет собой са-

⁸³ Научно-практический постатейный комментарий к Части первой Налогового кодекса. -М.: Городец, 2000. С. 353.

¹⁸⁴ Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейной). 4-е изд., перераб. и доп./ Сост. и авт. комментариев С.Д.Шаталов. — JVL: МЦФЭР, 2002. С. 359.

128

мый близкий к гражданско-правовому регулированию институт налогового законодательства и оформляется договором, который включает все необходимые атрибуты имущественных обязательств сторон, гарантии их исполнения и ответственность за неисполнение финансовых и гражданско-правовых обяза-тельств .

Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен только по налогу на прибыль (доход), а также по региональным и местным налогам. При этом в части региональных и местных налогов инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен вне зависимости от вида налога.

Как и при налоговом кредите, предоставление инвестиционного налогового кредита производится в форме договорного правоотношения - путем заключения договора с уполномоченным органом. При этом такой договор заключается по решению уполномоченного органа, принятому по поданному организацией заявлению.

Прекращение действия инвестиционного налогового кредита осуществляется в том же порядке, что и для налогового кредита, некоторые различия имеют место лишь в части последствий расторжения договора. Как отмечается, больший срок предоставления налогового кредита и инвестиционного налогового кредита существенно отличает эти формы изменения срока уплаты налогов от отсрочки и рассрочки.

Поэтому, характеризуя инвестиционный налоговый кредит, приставляется необходимым, указать основные отличия такого кредита от других форм изменения срока уплаты налоговых платежей.

1. Инвестиционный налоговый кредит в отличие от налогового кредита носит целевой характер, и предоставляется для поощрения инвестиционной активности получателя кредита. Поэтому получение инвестиционного налогового кредита связывается с необходимостью осуществления определенных затрат (например, - по НИОКР).

¹⁸⁵ Комментарий к Налоговому кодексу РФ части первой (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г.) / Под общей ред. Г.В.Петровой. - М.: Издательская группа НОРМА -ИНФРА-М, 1999.

129

2. В отличие от отсрочки, рассрочки уплаты налога размер процентов по
кредиту не зависит от основания предоставления инвестиционного налогового
кредита.

3. Инвестиционный налоговый кредит предоставляется по налогу на
прибыль (доход) организации и по региональным и местным налогам. По дру
гим формам изменения срока уплаты налоговых платежей конкретные виды
налогов в НК РФ не определены.

4. Существенным является отличие по субъекту кредита. Инвестицион
ный налоговый кредит предоставляется исключительно организациям.

5. Наличие особых правил накопления и погашения задолженности по
налогу и процентов.

6. В отличие от договора о налоговом кредите, в договоре об инвестици
онном налоговом кредите указываются специальные условия, ограничиваю
щие право заинтересованного лица распоряжаться оборудованием или иным
имуществом, приобретение которого явилось условием предоставления инве
стиционного налогового кредита.

Здесь же необходимо отметить, что действующий правовой режим регулирования налоговых договорных правоотношений, к сожалению, не лишен ряда существенных недостатков. Проведенное нами исследование позволяет акцентировать внимание на следующих из них.

В настоящее время в НК РФ четко не определен круг участников налоговых договорных правоотношений (и в целом, - правоотношений по изменению срока уплаты налога, сбора и пени). Нет единства по этому вопросу и в науке налогового права. Например, С.Д.Шаталов указывает в числе участников рассматриваемых правоотношений только налогоплательщиков и плательщиков сборов. Иные лица по мнению ученого не вправе претендовать на изменение сроков уплаты налоговых платежей. В частности, с 17 августа 1999 г. (т.е. с момента вступления в силу поправок, внесенных Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ) субъектами данных правоотношений не яв-

130

ляются налоговые агенты . Вместе с тем в отдельных нормативно-правовых актах мы находим подтверждение иной позиции. Субъектами налоговых договорных правоотношений по поводу изменения сроков уплаты налоговых платежей могут выступать физические и юридические лица. При этом, например, в Приказе Минфина РФ от 30 сентября 1999 г. № 64н в качестве лиц, участников исследуемых правоотношений рассматриваются: налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты.

Кроме того, в силу имеющихся ошибок юридической техники недостаточно четко урегулирован вопрос об основаниях досрочного прекращения налоговых договоров рассматриваемого вида. Так, в ст. 68 НК РФ указывается такие основания: в случае уплаты всей причитающейся суммы кредита и соответствующих процентов до истечения установленного срока; по соглашению сторон; по решению суда. Однако на практике возникли основания утверждать, что налоговый договор может быть досрочно расторгнут налоговым органом в одностороннем досудебном порядке в случае, когда уже после заключения такого договора были обнаружены обстоятельства согласно ст. 62 НК РФ препятствующие принятию решения о предоставление кредита. Поэтому представляется целесообразным дополнить указанным основанием досрочного расторжения налогового договора положение ст. 68 НК РФ. При этом нам представляется необходимым урегулировать в указанной статье и процедуру досрочного расторжения договора по указанному основанию путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство. В настоящее время отдельные элементы такой процедуры, как известно, содержатся в Приказе Минфина РФ от 30 сентября 1999 г. № 64н «Об утверждении Порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в федеральный бюджет», что противоречит статьям 4 и 44 НК РФ.

Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 4-е изд., перераб. и доп./ Сост. и авт. комментариев С.Д.Шаталов. - М.: МЦФЭР, 2002. С. 339.

131

Здесь же необходимо рассмотреть еще одно дискуссионное обстоятельство. Отсрочка и рассрочка предоставляется как по платежу срок которого еще не наступил, так и уже просроченному платежу. Данное утверждение подтверждается п. 8 ст. 64 НК РФ, где указывается, что решение о предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налога вступает в действие со дня, установленного в этом решении. При этом причитающиеся пени за все время со дня, установленного для уплаты налога, до дня вступления в силу этого решения включаются в сумму задолженности, если указанный срок уплаты предшествует дню вступления этого решения в силу. Так же по ходатайству заинтересованного лица уполномоченный орган вправе принять решение о временном (на период рассмотрения заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки) приостановлении уплаты суммы задолженности заинтересованным лицом. Копия такого решения представляется заинтересованным лицом в налоговый орган по месту его учета в пятидневный срок со дня принятия решения (п. 6 ст. 64 НК РФ). Это же положение установлено в Приказе Минфина РФ от 30 сентября 1999 г.

Однако не совсем понятно, представляется ли налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит по просроченным платежам (недоимке). Так, например В.Н. Жуков считает, что с правовой точки зрения предоставление налогового кредита является изменением порядка исполнения налогоплательщиком своих обязательств по уплате налога (сбора), причем как уже насту-пивших (просроченная обязанность), так и будущих . Аналогичных позиций придерживаются Ю.С.Кудрявцев и В.СБуров, не исключая включение в состав инвестиционного налогового кредита и сумм просроченной задолженно-сти по соответствующему налогу . В целом проведенный нами анализ позволяет утверждать, что в настоящее время в НК РФ данный вопрос четко не урегулировал. Поэтому представляется необходимым внести ясность в создавшуюся ситуацию путем внесения соответствующих изменений в статьи 65 и

¹⁸⁷ Бухгалтерский учет. - 2002. - № 7.

¹⁸⁸ Научно - практический постатейный комментарий к Части первой Налогового кодекса. -

М.: Городец, 2000. С. 372.

132

66НКРФ.

Еще одной проблемой становится неурегулированность вопроса об ответственности за нарушения в сфере налоговых договорных правоотношений. Ответственность сторон за нарушения условий договоров налогового кредита и инвестиционного налогового кредита в НК РФ не установлена. В частности, в утвержденных Минфином РФ типовых формах таких договоров указывается, что ответственность за нарушения условий устанавливается по соглашению сторон. Аналогичные нормы бланкетного типа имеются в ст. 65 и 67 НК РФ. Как показывает анализ правоприменительной практики, привлечение к ответственности за нарушения условий договоров налогового кредита и инвестиционного налогового кредита осуществляется в соответствии ст. 122 НК РФ либо по ст. 15.15 КоАП РФ. При этом в литературе отмечается, что возможны случаи привлечения к ответственности одновременно по обеим статьям (организацию и должностное лицо этой организации).

Кроме того, в научно-практической литературе встречаются и иные мнения. Так, Ю.С.Кудрявцев считает, что ответственность сторон может устанавливаться, так же в виде неустойки (штрафа, пени), уплачиваемой заинтересованным лицом уполномоченному органу в случае просрочки погашения задолженности и (или) уплаты процентов по налоговому кредиту¹⁸⁹. При этом, Г.В.Петрова подчеркивает, что принимать решения о применении санкций за нарушения налогового законодательства налоговые органы должны по согласованию с администрацией субъекта Федерации, принявшей решение предоставить налоговый кредит¹⁹⁰. В свою очередь Э.М.Цыганков отмечает наличие конкуренции ответственности юридического лица, вытекающий из договора о налоговом кредите, с ответственностью, установленной в НК РФ в тех случа-

191

ях, когда несвоевременно погашен кредит, то есть, не уплачен налог .

¹⁸⁹ Там же. С. 356.

¹⁹⁰ Комментарий к Налоговому кодексу РФ части первой (в редакции Федерального закона
от 9 июля 1999 г.) Под общей редакцией Г.В.Петровой -М.: Издательская группа НОРМА-
ИНФРА, 1999.

¹⁹¹ Цыганков Э.М. Вопросы налогообложения в соотношении с конституционным, граждан
ским и административным законодательством. - Тверь: «GM», 2001. С. 68 - 69.

133

По нашему мнению, приведенные подходы необходимо признать необоснованными. Например, в части ст. 15.15 КоАП РФ нелишним будет напомнить, что налогоплательщик - получатель налогового кредита (инвестиционного налогового кредита) не является получателем бюджетных средств. В свою очередь, ст. 122 НК РФ содержит охранительные нормы, специально не предназначенные для юридической защиты налоговых договорных отношений, что нашло свое подтверждение в судебно-арбитражной практике. В качестве подтверждающего этот тезис примера могут быть приведены постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20 августа 2002 г. № Ф04/142-750/А03-2002, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 февраля 2003 г. № Ф08-34552/2003-1786А, постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 марта 2003 г. № КА-А41/278-03, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 апреля 2003 г. № А05-10987/03-537/12 и др.

В то же время использование цивилистической конструкции, когда ответственность устанавливается по соглашению сторон, вряд ли ограждает налоговые договорные правоотношения от противоправных посягательств, а на практике напротив ведет к увеличению коррупционных элементов в таких отношениях. Для разрешения выявленной проблемы нам представляется возможным предложить дополнить гл. 16 НК РФ новой статьей об ответственности за нарушение налогоплательщиком (плательщиком сборов) условий заключенного налогового кредита или инвестиционного налогового кредита.

Здесь же необходимо указать еще об одной теоретической проблеме имеющей большое практической значение. В настоящее время в налоговом законодательстве не урегулирована конкретная процедура заключения налоговых договоров о предоставлении налогового кредита и инвестиционного налогового кредита. В частности, в НК РФ не установлено: а) кто и в каком порядке должен направить оферту на заключение договора, и как согласовывается сторонами окончательный текст договора; б) какова процедура внесения из-

134

менений в действующий договор, кто вправе предлагать такие изменения, и как согласовывается их окончательный текст; в) возможно ли признание налоговых договоров недействительными, либо ничтожными, и если да то какова процедура такого признания и его последствия.

Выявленные нами проблемы могут быть разрешены путем внесения в НК РФ соответствующих налогово-правовых норм, которые бы исчерпывающе урегулировали процедуру возникновения, изменения и прекращения налоговых договорных правоотношений.

В настоящее же время когда эти вопросы не урегулированы правоприменительная практика решает эту проблему путем, не основанного на праве копирования таких процедур из гражданских правоотношений. Так, отдельные комментаторы части перовой НК РФ во всех не урегулированных случаях рекомендуют использовать нормы ГК РФ, что нам представляется не допустимым. К примеру, указывается, что «(принимая во внимание, в частности, правила п. 1 ст. 11 Кодекса в отношении самого понятия «заключение договора»), что, поскольку указанный выше договор «должен быть заключен», то есть — подлежит (при условии принятия соотв. решения о предоставлении налогового кредита) заключению в обязательном порядке, то к процедуре его заключения должны применяться нормы ст. 445 Гражданского кодекса РФ (с учетом, разумеется, и нормы п. 3 ст. 445 ГК РФ о сроках»¹⁹².

Кроме того, делается вывод о том, что при досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите необходимо соблюдать претензионный порядок, предусмотренный п. 2 ст. 452 ГК РФ. Такой вывод делается на том основании, что рассматриваемым публично-правовым отношениям присущ договорной элемент, который и предполагает допустимость опреде-ленного частноправового регулирования . Ю.А.Крохина так же указывает, что договор о предоставлении налогового кредита заключается на основании гражданского законодательства, но с учетом норм НК РФ, БК РФ, а также

¹⁹² Научно-практический постатейный комментарий к Части первой Налогового кодекса. -
М.: Городец, 2000. С. 354.

¹⁹³ Там же.

135

иного федерального и регионального законодательства о налогах и сборах¹⁹⁴. В.Н.Жуков идет в своих рассуждениях еще дальше, утверждая, что при заключении рассматриваемых договоров о налоговых кредитах необходимо руководствоваться и положениями гл. 42 («Заем и кредит») ГК РФ¹⁹⁵. Полагаем, нет нужды указывать на неверность такого вывода, обусловленную неверным пониманием самой природы налоговых правоотношений.

Здесь же необходимо рассмотреть вопрос о соотношении налогового кредита (налогового инвестиционного кредита) и бюджетного кредита, который в настоящее время в науке является дискуссионным. В частности отдельные специалисты придерживаются мнения о бюджетно-правовой, а не налого-во-правовой природе налогового кредита. В частности наиболее аргументировано такой подход изложен в работе Н.А.Шевелевой. Для анализа рассматриваемой проблемы представляется необходимым напомнить основные тезисы бюджетно-правового подхода к этой проблеме.

По мнению Н.А.Шевелевой изменение срока уплаты налога приравнивается законодателем к получению налогоплательщиком кредита от государства и, как следствие, предполагается плата за пользование бюджетными средствами. Она считает, что данный институт занимает пограничное положение между налоговым и бюджетным правом, кроме того, он включает в себя и нормы гражданского права, но при этом российский налогоплательщик не наделен конституционным правом на отсрочку уплаты налога.

При этом Н.А.Шевелева, обосновывая свою позицию, приводит следующие аргументы. Во-первых, в НК РФ предусмотрены четыре формы изменения сроков уплаты налогов, а в БК РФ только три (не называется инвестиционный налоговый кредит). По ее мнению это объясняется тем, что БК РФ подразумевает инвестиционный налоговый кредит как разновидность налогового кредита. Во-вторых, в НК РФ изменение сроков уплаты налогов предусматривается как в возмездной, так и в безвозмездной форме. Бюджетный

¹⁹⁴ Крохина ЮЛ. Изменение срока уплаты налога, сбора или пени. // В кн.: Налоговое пра
во России. - М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 293 - 300.

¹⁹⁵ Бухгалтерский учет. - 2002. - № 7.

136

кредит, предусмотренный БК РФ всегда возмездный. Но Н.А.Шевелева объясняет это обстоятельство не разной правовой природой налогового и бюджетного кредита, тем обстоятельством, что нормы БК РФ и НК РФ прямо противоречат друг другу. Ученая предлагает устранить противоречие на основе первенства бюджетного законодательства. В-третьих, БК РФ и НК РФ прямо противоречат друг другу и в вопросе о порядке и формах обеспечения изменения сроков уплаты налогов в форме бюджетного и налогового кредита. Эту нестыковку Н.А.Шевелева предлагает устранить, как и в предыдущем случае на основе первенства бюджетного законодательства. В-четвертый, она констатирует, что бюджетное законодательство предусматривает более жесткие требования к бюджетному кредиту (ст. 76 БК РФ), чем НК РФ - к налоговому кредиту. Делается предложение применять соответствующие нормы БК РФ и к регулированию налоговых договорных правоотношений, поскольку бюджетное законодательство рассматривает налоговый кредит как разновидность бюджетного кредита¹⁹⁶.

Нам представляется возможным не согласиться с вышеприведенной позицией. Во-первых, нормы БКРФ не могут быть применены к налоговым правоотношениям в принципе, в силу положений ст. 1 БК РФ и ст. 2 НК РФ. Ведь круг правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством (очерченный в ст. 1 БК РФ) не совпадает с установленным в ст. 2 НК РФ перечнем отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Бюджетное законодательство регулирует отношение по распределению и использования денежных средств, тогда как налоговое законодательство - порядок их аккумулирования. Бюджетные и налоговые правоотношения, безусловно, связаны между собой, но их отождествление не возможно, что признается на доктринальном уровне большинством исследователей. Во-вторых, выявленные Н.А.Шевелевой «противоречия» между НК РФ и БК РФ, на деле таковыми не являются. Просто в БК РФ и НК РФ речь идет о разных институтах, обладающих разной правовой природой, целью, а значит - разными признака-

¹⁹⁶ См.: Шевелева Н.А. Изменение срока налоговой обязанности.// В кн.: Налоговое право

137

ми и отличительными особенностями¹⁹⁷. Смешение указанных институтов (путем придания налоговому кредиту юридического режима бюджетного кредита) приведет только к снижению эффективности налогового законодательства, что не лишним образом может быть подтверждено существующей ситуацией в части предоставления собственно бюджетных кредитов. Указанное позволяет утверждать, что такое предложение теоретически не обоснованно и практически не целесообразно.

Здесь же необходимо указать на методическую причину отождествления в отдельных работах бюджетного и налогового кредита, имеющую строго нормативистский, а не аналитический характер. Такое понимание положений действующего законодательства имеет место в силу не совершенства положений ст. 69 БК РФ. Указанная статья предусматривает, что предоставление бюджетных средств, среди прочего, осуществляется в форме «бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств)». Между тем, представляется, что в данном случае имеет место ошибка законодателя. Налоговый кредит, отсрочка и рассрочка по уплате налогов не могут выступать формами бюджетного кредита. Такой вывод может быть подкреплен целым рядом обстоятельств, в том числе и другим положениями самого Бюджетного кодекса, которым отождествление налогового и бюджетного кредитов противоречит. Например, в БК РФ установлено, что бюджетный кредит предоставляется только юридическим лицам (государственным и муниципальным унитарным предприятиям и не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями). Очевидно, что для налоговых правоотношений такое ограничение не приемлемо, и наоборот, расширение круга получателей бюджетных средств за счет физических лиц противоречит принципам БКРФ.

Более того, налоговый кредит, отсрочка и рассрочка по уплате налогов

России. Общая часть. - М.: Юрист, 2001. С. 198 - 215.

138

не соответствуют установленному в ст. 6 БК РФ определению понятия бюджетный кредит, - это «форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах». Без предоставления заемщику денежных средств из бюджета кредит рассматриваемого вида не образуется.

Налоговый же кредит представляет собой изменение срока уплаты налога на определенный срок (ст. 65 НК РФ). Инвестиционный налоговый кредит -изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов (п.1 ст. 66 НК РФ).

Правоотношения, регулирующие изменение срока уплаты налога и сбора устанавливаются и регулируются законодательством о налогах и сборах (а не бюджетным законодательством). Обратное противоречило бы ст. 1 БК РФ и ст. 2 НК РФ. Между тем, денежные средства считаются бюджетными (зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда) только с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда (ст. 40 БК РФ).

Следовательно, налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит не могут быть одним из видов бюджетного кредита, ведь бюджетный кредит предусматривает форму расходов бюджетных средств, аккумулируемых в бюджете. Налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит предоставляется в форме денежных средств (по налоговым платежам), которые еще не являются доходами бюджета. Денежные средства (указанные в платежном поручении) налогоплательщика перечисляемые в бюджет в рамках исполнения обязанности по уплате налога являются денежными средствами

налогоплательщика до момента зачисления их на счета соответствующего

¹⁹⁷ Тезис о том, что положения БК РФ и НК РФ призваны не конкурировать, а системно дополнять друг друга, подтверждается и тем, что указанные акты принимались одновременно, единым пакетом.

139

тельщика до момента зачисления их на счета соответствующего бюджета. Указанное подтверждается тем, что налогоплательщик вправе (до момента исполнения банком обязанности по исполнению платежного поручения) в любой момент отозвать свое платежное поручение. Обязанность по уплате налога считается исполненной с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налог (ст. 45 НЕС РФ). Де-факто денежные средства являются бюджетными (государственными) с момента их эмиссии (с момента истечения срока уплаты налога), но де-юре они становятся таковыми только с момент зачисления их на бюджетный счет. Это означает, что в рамках существующей концепции бюджетного законодательства налоговые договорные правоотношения по поводу налогового кредита и налогового инвестиционного кредита не могут являться бюджетными правоотношениями. Кроме того, приведенные выше аргументы наглядно демонстрируют верность нашего вывода о том, что налоговый кредит, отсрочка и рассрочка по уплате налогов не являются формами бюджетного кредита. Для устранения этой путаницы необходимо лишь внести соответствующее изменение в ст. 69 БК РФ.

2. Налоговые договоры, устанавливающие порядок обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (договоры о налоговом поручительстве и залоге имущества). Залог имущества и поручительство используются как формы обеспечения в случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов. На практике залог имущества и поручительство используются в следующих случаях: а) при получении налогоплательщиком отсрочки (рассрочки) по налогам и сборам, налогового кредита или инвестиционного налогового кредита; б) при реализации подакцизных товаров.

При этом залог имущества оформляется договором между налоговым органом и залогодателем. Залогодателем может быть как сам налогоплательщик или плательщик сбора, так и третье лицо. При неисполнении налогоплательщиком или плательщиком сбора обязанности по уплате причитающихся сумм налога или сбора и соответствующих пеней налоговый орган осуществ-

140

ляет исполнение этой обязанности за счет стоимости заложенного имущества в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации.

В свою очередь при поручительстве поручитель обязывается перед налоговыми органами исполнить в полном объеме обязанность налогоплательщика по уплате налогов, если последний не уплатит в установленный срок причитающиеся суммы налога и соответствующих пеней. Поручительство оформляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договором между налоговым органом и поручителем. При неисполнении налогоплательщиком налоговой обязанности по уплате налога, обеспеченной поручительством, поручитель и налогоплательщик несут солидарную ответственность. Принудительное взыскание налога и причитающихся пеней с поручителя производится налоговым органом в судебном порядке.

Таким образом, в статьях 73 и 74 НК РФ регулирующих порядок обеспечения исполнения налоговых обязанностей конкретная процедура заключения налоговых договоров о залоге или поручительстве не урегулирован. Вместо этого законодателем используется бланкетная правовая конструкция, отсылающая нас к гражданскому законодательству. В целом, предприняв попытку урегулировать налоговые правовые отношения рассматриваемого вида в НК РФ, не закрепив должных процессуальных правовых норм, в условиях неразработанности этой проблемы в теории налогового права вынужден был опираться на гражданско-правовые конструкции.

Институты поручительства и залога впервые были введены в налоговые правоотношения только частью первой НК РФ. Более того, и в административных правоотношениях указанные правовые институты не применялись (за исключением таможенного законодательства). В ст. 11 Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» поручительство упоминалось в числе способов обеспечения обязанностей налогоплательщика. Но отсутствовал реальный механизм его применения, и случаи выдачи поручительства с целью обеспечения

141

исполнения налоговых обязательств до 1999 г. не имели места¹⁹⁸.

Именно поэтому в статьях 73 и 74 НК РФ появились нормы, согласно которым к правоотношениям, возникающим при установлении залога или поручительства в качестве способа обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, применяются положения гражданского законодательства, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Таким образом, в сегодняшнем виде налогово-правовые институты залога и поручительства в значительной степени вынужденно заимствованы из гражданского права. Естественно, что такая ситуация ведет к возникновению целого ряда дискуссионных вопросов. В частности, нет единства мнений о правовой природе и сущности договорных правоотношений рассматриваемого вида.

Так, одна группа ученых (С.А.Герасименко, Л.В.Лапач, О.А.Ногина, В.И.Слом, Н.А.Шевелева и др.) исходит из гражданско-правовой природы договорных правоотношений возникающих при установлении залога или поручительства в качестве способа обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов. Например, О.А.Ногина делает вывод, что, договоры залога и поручительства для обеспечения исполнения налоговой обязанности носят гражданско-правовой характер. Она считает, что указанные способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налога и сбора не однородны по своей правовой природе. Залог и поручительство традиционно являются гражданско-правовыми способами обеспечения обязательств и наиболее полно разработаны в гражданском законодательстве¹ .

На аналогичных позициях находится С.А.Герасименко, отмечая в качестве нетипичного, то обстоятельство, что гражданско-правовыми способами обеспечивается исполнение публичной обязанности. При этом вывод о сугубо гражданско-правовом характере рассматриваемых правоотношений она обосновывает ссылкой на п. 1 ст. 11 НК РФ ²⁰°.

¹⁹⁸ Нарежный В. Институт поручительства в налоговых правоотношениях. // Финансовая газета. - 2002. - № 2.

¹ ⁹ Ногина О.А. Способы обеспечения исполнения налоговой обязанности. // В кн.: Налоговое право России. Общая часть. -М.: Юрист, 2001. С. 218 - 223. ²⁰⁰ Постатейный комментарий к НК РФ./ Под ред. В.И.Слома. - М., 1998. С. 188.

142

Кроме того, особо необходимо остановится на позиции, которую по этому вопросу занимает Л.В.Лапач. Она указывает что, отсылая к нормам гражданского законодательства и предоставляя выбор конкретных видов залога, НК РФ далеко не всегда исходит из существа конкретного обязательства. Так не могут применяться в налоговых правоотношениях ломбардный залог и залог товаров в обороте, ипотека. По мнению Л.В.Лапач, применение указанных видов залога к налоговым правоотношениям с практической точки зрения абсурдно, но с точки зрения формальной логики соответствует требованиям НК РФ. Ведь законодатель применил безоговорочную общую отсылку к нормам гражданского законодательства, не урегулировав рассматриваемого нюанса специальной нормой.

В отдельных случаях совершение каких-либо сделок в отношении заложенного имущества может осуществляться только по согласованию с налоговым органом. Однако действующее законодательство не содержит ответа на вопрос о том, каким именно образом налоговый орган должен давать согласие на совершение конкретной сделки, насколько оперативно такие решения будут приниматься и т.д.

В целом Л.В.Лапач делает вывод, что правовые конструкции залога и поручительства, применяемые в налоговых правоотношениях, имеют обязательственную, гражданско-правовую природу²⁰¹.

Вторая группа ученных (Д.В .Винницкий, Г.В.Петрова, Н.И.Химичева и др.) отмечает публично-правовую (налогово-правовую, финансово-правовую) природу исследуемых договорных правоотношений. Наиболее развернута эта точка зрения изложена в работах Д.В.Винницкого. Анализируя нормы НК РФ, ученый делает вывод, что договоры залога и поручительства, заключенные в обеспечение исполнения налоговой обязанности, являются не гражданско-правовыми, а особыми публичными договорами. Кроме того, он отмечает, что «в соответствии с гражданским законодательством РФ залог и поручительство применяются для обеспечения исполнения обязательства, в соответствии с на-

143

лотовым законодательством — для обеспечения обязанности по уплате налога или сбора. Различие в теоретической трактовке содержания понятий «обязательство» и «обязанность» имеет непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу... В гражданских отношениях залог и поручительство обеспечивают исполнение всего комплекса обязанностей неисправного должника... В рамках налогового правоотношения акцессорное обязательство, установленное публичным договором, обеспечивает исполнение не всех, а лишь некоторых, строго определенных, обязанностей плательщика. Это существенное отличие договоров залога и поручительства, заключаемых в обеспечение налоговой обязанности, от соответствующих гражданско-правовых договоров. Таким образом, представляется целесообразным рассматривать формы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов или сборов как

202

институт налогового права» .

Здесь же необходимо отметить, что, например, Г.В.Петрова считает отстаиваемый первой группы ученых подход не только не верным, но и вредным с точки зрения правоприменительной практики. В частности Г.В.Петрова пишет, что возникновение коллизионных правовых норм (о залоге, поручительстве, ... и др. в Гражданском и Налоговом кодексах) ... в налоговой сфере, которые не обеспечивают ясную правовую среду для ведения бухгалтерской отчетности российских налогоплательщиков и позволяют контролирующим органам «домысливать» содержание материальных и процессуальных норм²⁰³.

Таким образом, проведенный анализ позволяет выявить схожие и отличительные черты налогового договорного правоотношения и правоотношений договорного характера, возникающих в сфере публичного (например, - административного) и частного (гражданского) права. Выявление указанных свойств налоговых договорных правоотношений позволит нам определиться в вопросе о правовой природе налоговых договоров.

²⁰¹ См.: Научно-практический комментарий к Части первой Налогового кодекса. - М.: Го-родец,2000. С. 387-401.

Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 91-92. ²⁰³ Петрова Г. В. Концептуальные проблемы теории и практики правового регулирования налоговых отношений // Законодательство и экономика. - 2002. - № 7.

144

Итак, по результатам проведенного исследования нами сделан вывод о наличии у налоговых договоров следующих общих черт с административными договорами:

- одной из сторон таких договоров, как правило, выступает публично-
правовой субъект;

- в рассматриваемых договорах государственный орган выступает именно как субъект публичного права, реализующий исполнительную власть (его статус определяется компетенцией).

Выявлены схожие признаки и с гражданско-правовыми договорами:

- срочность договоров;

- возможность целевого характера (например, - в части инвестиционного
налогового кредита);

- необходимость способов обеспечения исполнения обязательств;

- использование схожих правовых конструкций (коммерческого кредита,
залога, поручительства);

Вместе с тем необходимо отметить и наличие существенных отличий налогового договора от административного договора:

- по предмету регулирования;

- по субъектному составу (у налогового договора это налогоплательщик,
плательщик сбора, возможно — налоговый агент);

- по процедуре заключения договора (в части налоговых кредитных до
говоров это схема: заявление - решение - договор);

- наличие способов обеспечения исполнения обязательств как обяза
тельное условие заключения договоров;

- преимущественно срочный характер налоговых договоров;

- налоговые договора преимущественно возмездные;

- различие по целям договоров;

- споры, связанные с заключением и исполнением налоговых договоров
разрешаются преимущественно в судебном порядке;

- применение различных конструкций ответственности;

145

- налоговый договор, как правило, носит имущественный характер;

- нормативной базой регулирования налоговых договоров является пре
имущественно налоговое законодательство.

Кроме того, необходимо отметить имеющиеся отличия налоговых договоров от гражданско-правовых договоров:

- добровольность вступления в правовые отношения (в налоговом праве
добровольность не абсолютная, как в гражданских правоотношениях, а отно
сительная);

- различия в правовом режиме равноправия и юридической независимо
сти сторон;

- различия в преимущественно реализуемых интересах (налоговые дого
вора реализуют публичные интересы, гражданские - частные);

- по налоговым договорам число субъектов правоотношений ограниче
но;

Переходя к рассмотрению вопроса о правовой природе налоговых договоров необходимо отметить, что ранее эта проблема не нашла специального исследования. А в имеющиеся в настоящее время работах, косвенно затрагивающих исследуемый нами вопрос мы находим диаметрально противоположные исключающие друг друга позиции. Например, Д.Н.Бахрах указывает, что налоговый договор является разновидностью административного договора и относится к публичным договорам²⁰⁴. Напротив, Э.М.Цыганков приходит к выводу, что договор налогового кредита не является специфическим институтом административного права, таким как административный договор, более того он рассматривает договора налогового кредита и договора инвестиционного налогового кредита как гражданско-правовые договоры. При этом ученый признает факт переплетения «публичного» и «частного» в налоговом законодательстве. По его мнению, это наиболее ярко проявляется в главах НК

146

РФ, регулирующих изменение срока уплаты налога и сбора, а также пени и способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов²⁰⁵. В пользу такого подхода высказывается и В.И.Слом .

Иной позиции придерживается Д.В.Винницкий, когда рассматривая инвестиционный налоговый кредит отмечает его налогово-правовоЙ, а не циви-листической характер. По его мнению, налоговый договор это публичный договор, основания заключения которого, существенные условия, порядок прекращения и т.п. определяются нормами налогового, а не гражданского пра-ва²⁰⁷.

Обобщая результаты проведенного нами исследования необходимо подчеркнуть следующие существенные выводы. Во-первых, налоговые договорные правоотношения не являются в чистом виде ни гражданско-правовыми, ни чисто публичными. В подтверждение указанного тезиса выступает наличие их системных отличий с гражданскими и административными правоотношениями (то есть налоговые договоры не являются ни гражданскими, ни административными). Во-вторых, налоговые договорные правоотношения характеризуются одновременным присутствием как частноправовых, так и публично-правовых элементов. Этот тезис может быть подкреплен приведенными выше примерами схожести налоговых договорных правоотношений с административными и гражданскими. Следовательно, необходимо сделать вывод, что налоговые договорные правоотношения по своей правовой природе являются публично-частными правоотношениями (т.е. носят смешанный характер). Выявленное обстоятельство имеет как большое практическое значение для целей системного совершенствования положений действующего законодательства в части регулирования налоговых правоотношений, так и существенное теоретическое значение для развития доктрины налогового права. Здесь же

²⁰⁴ Бахрах Д. Я Административное право. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. С. 159-160.

Цыганков Э.М. Указ. соч. - Тверь: «GM», 2001. С. 68 - 69.

²⁰ Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: постатейный комментарий / Под. ред. В.И. Слома. - М.: Издательство «Статут», 1998. С.156 - 159. ²⁰⁷ Винницкий Д-В. Субъекты налогового права. - М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 113.

147

отчетливо проявляется специфика существующего в российском праве межотраслевого института договоров, изучение которого представляется одним из наиболее актуальных, но не исследованных направлений теории права на современном этапе.

Кроме того, проведенное исследование выявило необходимость внесения изменений в действующее законодательство. Для разрешения выявленных нами проблем правового регулирования налоговых правоотношений предлагается дополнить НК РФ процессуальными нормами, которые бы исчерпывающе урегулировали процедуру возникновения, изменения и прекращения налоговых договорных правоотношений.

3. ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ДЕЛИКТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Налоговое правоотношение развивается не только по вектору правомерного поведения его участников, но может быть сопряжено и с нарушением действующего права. Правонарушения так же входят в качестве составной части в правовое поведение. Ведь последние охватывает не только правомерные, но равно и не правомерные действия и бездействия²⁰⁸.

Поэтому представляется необходимым обратиться к исследованию де-ликтных налоговых правоотношений, а значит - рассмотрению спорных вопросов ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. Для этого необходимо указать на правовую природу и место налоговой ответственности в системе юридической ответственности. Вместе с тем для достижения указанной цели целесообразно определиться и относительно общего понятия юридической ответственности.

²⁰⁸ Лазарев В.В. Понятие, виды и причины правонарушений // В кн.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. B.C. Нерсесянца. -М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 477.

148

Проблема нарушения правовых предписаний в сфере налоговых отношений и меры должной ответственности за их совершение традиционно находится в центре внимания законодателя на протяжении истории развития права. Неслучайно практически во всех памятниках права (начиная с древнеиндийских Законов Ману, древнеримских Законов XXI таблиц, и т.д.) мы находим упоминания о наказания за нарушения при исполнении обязательных повинностей. Любопытно отметить, что в Законах Ману (II в. до н.э. - II в. н.э.) для обозначения наказания используется древнеиндийское слово, буквально переводящееся как «палка». При этом наказание персонифицируется: «...25. Где идет черная, красноглазая Палка, уничтожающая преступников, там подданные сами несут [воздают] правителю дары [подати] и не возмущаются, ведь повелитель хорошо за ними наблюдает...»²⁰⁹. Указанное не лишним образом свидетельствует о важности налоговой ответственности в исторической ретроспективе.

Проблемы юридической ответственности за правонарушения традиционно находятся в центре внимания отечественного правоведения, это одна из острейших тем юридической науки. Ведь без налаженной системы ответственности право становится не надежным и бессильным, и не оправдывает возлагаемые на него социальные ожидания²¹⁰. К исследованию указанной проблематики обращались многие ученые (А.А.Абрамова, М.М.Агарков, С.С.Алексеев, Б.С.Антимонов, М.И.Байтин, В.М.Баранов, П.П.Баранов, Д.Н.Бахрах, А.И.Бойцова, Я.М.Брайнин, С.М.Братусь, П.Т.Васков, Б.М.Габричидзе, Г.А.Гаджиев, И.А.Галаган, В.МХоршенев, М.А.Гурвич, Ю.А.Денисов, О.СИоффе, Д.А.Керимов, С.Ф.Кечекьян, О.А.Красавчиков, В.Н.Кудрявцев, В.В.Лазарев, Б.М.Лазарев, О.Э.Лейст, А.Е.Лунев, В.В.Лунеев, Н.С.Малеин, В.К.Мамутов, Г.К.Матвеев, П.Е.Недбайло, В.И.Нижечек, И.С.Ной, В.В.Овсиенко, А.С.Пиголкин, А.А.Пионтковский, И.Ребане, Н.Г.Салищева, И.С.Самощенко, ВТ.Смирнов, В.Н.Смирнов, В.Д.Спасович,

²⁰⁹ Памятники литературы народов Востока. Т. 4. - М., 1935. С. 124.

149

М.С.Строович, Н.С.Таганцев, В.А.Тархов, Ю.А.Тихомиров, М.Х.Фарукшин, А.Ф.Черданцев, Д.М.Чечот, В.М.Чхиквадзе, М.Д.Шаргородский, В.Я.Юдин, Л.СЯвич, А.М.Яковлев, О.М.Якуба и др.).

Вопросы правонарушений и ответственности разрабатывались как в исследованиях, преимущественно посвященных таким отраслям права, как уголовное, административное, гражданское и трудовое, так и в общетеоретических работах. При этом имеющиеся в советской и российской юридической науке достижения в разработке теоретических основ учения о правонарушениях и ответственности сопряжены с многочисленными дискуссионными выводами, спорными моментами и неубедительными гипотезами²¹¹. В свою очередь, в сфере финансовой деятельности государства вопросы правонарушений и ответственности в достаточной степени не исследованы. Таким образом, не смотря на то, что проблема правонарушений и юридической ответственности изучается довольно давно, во-первых, мало кто исследовал их в непосредственном взаимовлиянии и взаимодействии как парные категории, а во-вторых, в настоящее время в отечественной науке отсутствует единая, признаваемая большинством ученых не противоречивая концепция правонарушений и юридической ответственности²¹².

Так, в ходе дискуссии, начавшейся в середине 1960-х годов сформировалось два различных подхода к пониманию природы и видов юридической ответственности: позитивный (так же именуемый активным) и негативный (ретроспективный). При этом под позитивной ответственностью понималось осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и значения собственных по-

²¹⁰ Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // В кн.: Про
блемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. - М.:
Юристь, 2002. С. 626.

²¹¹ См.: Братусъ СИ. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). - М.,
1976. С. 6; Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотно
шении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. С. 3 - 5.

²¹² См. напр.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов/ Под общ.
ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В.С.Нерсесянца. - М., 2002. С. 489 и ел.; Проблемы тео
рии государства и права: Учебное пособие/ Под ред. М.Н.Марченко. - М., 2002. С. 627 и ел.

150

ступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями личности²¹³. В свою очередь, при ретроспективном подходе под ответственностью понимают ответственность за совершенное лицом в прошлом действие или бездействие, выражающееся в нарушении правовых

"214

предписании .

При этом нельзя не согласиться с мнением о том, что нет основания рассматривать позитивную ответственность в качестве юридической, в силу того, что по своему содержанию юридическая ответственность предполагает совершение субъектом права неправомерного виновного действия или бездействия, предусмотренного санкцией нормы права. Как справедливо отмечает М.И.Байтин, смешение понятий ретроспективной (по своей сути, - юридической) и позитивной ответственности, ориентирующие на растворение юридической ответственности в нравственной и других видах социальной ответственности, мало, что дает научном и практическом отношении, но вносит изрядную путаницу в юриспруденцию²¹⁵. По этому естественно исследование вопросов ответственности за нарушения российского законодательства о налогах и сборах осуществляется в настоящей работе с позиций указанного ретроспективного (негативного) подхода.

Вместе с тем неоправданным было бы недооценивать тесную взаимосвязь указанных выше видов ответственности (позитивной и ретроспективной), ведь в конечном итоге они преследуют единую цель: регулирование и поддержание публичного правопорядка²¹⁶. По нашему мнению наиболее полно корреляция этих подходов применительно к нарушениям законодательства

Самощенко КС, Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. -М., 1971. С. 6.

См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. - М.: Книжный мир, 1998. С. 6.

См.: Байтин М.И. Сущность права (Современная нормативная правопонимание на грани двух веков). - Саратов, 2001. С. 195 - 199.

²¹⁶ См.: Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотношении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. С. 17.

151

о налогах и сборах исследована в работах И.И.Кучерова .

Как отмечается, ретроспективная ответственность без позитивной составляющей была бы бездуховной, а позитивная без ретроспективной лишается своего обеспечения и защиты. Здесь нельзя не согласиться с мнением С.Н.Братуся о том, что позитивная ответственность как сознание долга способствует правомерному поведению, уменьшению противоправных поступков и тем самым сужению применения юридической ответственности²¹⁸.

Рассмотрим как же характеризуется юридическая ответственность с точки зрения современного этапа развития теории права. Как правило, юридическая ответственность понимается, как предусмотренная правовыми нормами обязанность участника конкретных правоотношений претерпевать неблагоприятные для него последствия совершенного им в рамках этих правоотношений правонарушения. Однако конкретное понимание юридической ответственности традиционно остается дискуссионным²¹⁹. Так, например, В.В.Лазарев приводит два наиболее распространенных варианта понимания ретроспективной юридической ответственности. Юридическая ответственность - это предусмотренная правовыми нормами обязанность субъекта права претерпевать неблагоприятные для него последствия правонарушения. Юридическая ответственность как мера государственного принуждения за совершенное правонарушение, связанна с претерпеванием виновным лишений лич-

ООП

ного (организационного) или имущественного характера . Так же В.В.Лазарев выделяет основания юридической ответственности. Ими являются: норма права, предусматривающая возможность применения мер ответст-

²¹⁷ См. напр.: Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответст
венность за нарушения законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И.Кучерова. - М.:
АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. С. 124 - 126.

²¹⁸ См.: Братусъ СИ. Юридическая ответственность и сознание долга. // Вопросы теории
государства и права. - Саратов, 1983. Вып. 6.

²¹⁹ См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. академика РАН, д. ю.
н., проф. В.С.Нерсесянца. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА -
ИНФРА-М), 2002. С. 489 - 498.

Лазарев В.В. Правонарушение и юридическая ответственность // В кн.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В.С.Нерсесянца. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 490 -491.

152

венности за противоправное деяние; «состав правонарушения», правонарушение является юридическим фактом и влечет возникновение правоохранительных правоотношений; правоприменительный акт, которым конкретизируется охранительная норма права, определяется конкретный вид и мера юридической ответственности (приговор суда, постановление о наложении административного взыскания и т.п.)²²¹. При этом в юридической науки выделяют цели, функции и принципы юридической ответственности. Основными функциями выступают: карательная, правовосстановительная, воспитательная, предупредительная. Принципы юридической ответственности - законность, неотврати-

ООО

мость, справедливость, целесообразность . О.Э.Лейст понимает юридическую ответственность как применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение²²³. И.Н.Сенякин считает, что юридическая ответственность представляет собой возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права. Ученый выделяет следующие признаки юридической ответственности: она опирается на государственное принуждение, является формой реализации санкций, предусмотренный нормами права; наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением; выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя типа личного, имущественного юридической ответственности, организационно-физического характера; воплощается в процессуальной форме²²⁴.

²²¹ Там же. С. 496.

²²² Там же. С. 497-498.

Лейст О.Э. Методологические проблемы юридической ответственности // В кн.: Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н.Марченко. - М.: Юристь, 2002. С. 626.

00 Л"

Сенякин КН. Понятие, признаки и виды юридической ответственности // В кн.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. - 2-е изд., пере-раб. и доп. - М.: Юрист, 2001. С. 598 - 599.

153

В свою очередь, под правонарушением в юридической науке, как правило, понимается противоправное (неправомерное), общественно вредное, виновное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного субъекта, в результате которого ненадлежащим образом исполняются обязанности, нарушаются закрепленные законодательством права и законные интересы участников каких либо общественных отношений, за которые в действующим праве установлена юридическая ответственность.

При этом основные юридические характеристики правонарушения - это его противоправность, общественная вредность и виновность деяния. Здесь большинство исследователей отражают господствующий подход к юридическому составу правонарушения как совокупности объекта, субъекта, субъективной и объективной стороны.

Представляется, что для рассмотрения налоговой ответственности в первую очередь необходимо исследовать степень разработанности юридической наукой вопросов финансовой ответственности в их соотношении с другими видами юридической ответственности.

Рассмотрение вопросов финансовой ответственности в последнее десятилетие находится в поле внимания отечественной аналитической юриспруденции. Отметим, что в советской юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер²²⁵. В частности Р.О.Халфина указывала на наличие специфических санкций в области финансового права²²⁶. Более того, предпринималась попытка дать общую характеристику финансово-правовых санкций и их особенностей²²⁷. Вместе с тем указанная проблема пока не нашла исчерпывающего исследования. Более того, выделение финансово-правовой ответственности как самостоятельного

²²⁵ См.: Ровинский Е.А Основные вопросы теории советского финансового права. С. 125-132; Розанов И.И. Финансово-правовые средства обеспечения государственной финансовой дисциплины: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1971. С. 46 - 72, 135 - 143; Советское финансовое право: Учебник. / Отв.ред. Л.К.Воронова, Н.И.Химичева. - М., 1987. С.71 - 72; Андреев А.В. Финансово-правовые санкции: понятие, особенности, виды, основания применения: Дис.... канд. юрид. наук. - Саратов, 1984. ² ⁶Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. литература, 1974. С. 71.

154

вида ответственности сопровождалось целым рядом досадных недоразумений и «неопределенностей, которые и сейчас имеют место»²²⁸. Так, в связи с изменением экономической и политической модели развития нашего общества, и сопряженным с указанными процессами бурным развитием налогового права, возникла объективная необходимость переосмысления места и роли финансового права в правовой системе, а как отмечается отдельными исследователями - и его структуры²²⁹. Как отмечается, это среди прочего породило теории об отсутствии рассматриваемого вида юридической ответственности, и «о существовании лишь административной ответственности за нарушения налогового законодательства»²³⁰. Так, Д.Н.Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права, и в частности финансового права²³¹. Как известно, не плодотворность такого подхода в настоящее время показана в финансово-правовой литературе .

Кроме того, нельзя не согласиться с М.В .Карасевой, когда она отмечает,

Советское финансовое право: Учебник. /Отв.ред. Л.К.Воронова, Н.И.Химичева. - М.: Юрид. лит., 1987. С. 71 - 72.

²²⁸ Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. С. 184.

²²⁹ См. напр.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. -
СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 54 - 119.

²³⁰ См.: Хаменушко КВ. О правовой природе финансовых санкций. // Ваш налоговый адво
кат. Советы юриста. - М.: Изд-во ФБК-ПРЕСС, 1997. С. 229 - 240; Алехин АЛ. О совре
менных тенденциях развития института административной ответственности в Российской
Федерации. // Вестник МГУ. Сер. Право. - М., 1992. № 5. С. 11; Бондарев А.В. К вопросу о
правовой природе налоговых санкций // Налоги и финансовое право. - 2002. - № 6; Тимофе
ев Е. В. Коллизии в нормах об ответственности налогоплательщиков - физических лиц в
действующем законодательстве России // В кн.: Ответственность за нарушения налогового
законодательства. Выпуск первый.- М.: ИГП РАН, 1996. С. 30; Кузъмичева Г. А., Калинина
Л. А. Административная ответственность: Учебное пособие. Нормативные акты. - М.:
Юриспруденция, 2000. С. 6; Кролис Л. Ю. Административная ответственность за наруше
ние налогового законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1996.
С. 13; Калинина Л. А. Некоторые современные проблемы административной ответственно
сти за нарушения финансового и налогового законодательства // Законодательство. - 1999. -
№8.

²³¹ БахрахД.Н. Административное право: Учебник. - М.: БЕК, 1997. С. 104.

²³² См.: Белинский Е.К. К вопросу о правовой природе ответственности по налоговому
законодательству //Хозяйство и право. -1995. - № 8. С. 110-114; № 9. С.88 - 97; Воронин М.
Гражданско-правовая и другие виды юридической ответственности граждан-
предпринимателей // Экономика и жизнь. - 1994. - № 31; Петрова Г. В. Ответственность за
нарушения налогового законодательства. - М., 1995; Налоги и налоговое право: Учебное
пособие / Под ред. А.В.Брызгалина. —М.: Аналитика-Пресс, 1997. С. 448 - 508.

155

что выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности как раз и связанно с бурным развитием финансового, в первую очередь налогового законодательства²³³. Неслучайно термин «финансовая санкция» впервые используется законодателем в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. «О государственной налоговой службе РСФСР», а термин «финансовая ответственность» - в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей»²³⁴. Ю.А.Крохина отмечает, что финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку — «снизу вверх», поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения бюджетного законодательства²³⁵.

Таким образом, проведенный нами анализ приводит нас к выводу о том, что подход к вопросу о правовой природе налоговой ответственности напрямую зависит от позиции исследователя по вопросу об отраслевых границах и месте административного, финансового и налогового права в правовой системе. Учитывая выявленную особенность необходимо различать три позиции по вопросу о природе налоговой ответственности.

Первую группу составляют ученые - административно™ (А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, Л.А.Калинина, Л.Ю.Кролис, и др.), которые не исследуя по существу вопрос о соотношении финансовой и налоговой ответственности, тем не менее, рассматривают последнюю в качестве административной. Показа-

²³³ См.: Курбатов А Я. Вопросы применения финансовой ответственности за нарушение
налогового законодательства. По материалам судебно-арбитражной практики // Хозяйство
и право. - 1995. - № 1. - С. 63 - 64; Кучерявенко В.Н. Налоговое право. - Харьков, 1997;
Малиновская В.М. Ответственность за нарушение таможенного законодательства
Российской Федерации (финансово-правовые аспекты). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук.
- М., 1997; Налоги и налоговое право - М., 1997. С. 448 - 508; Предпринимательское право.
Курс лекций.- М., 1993. С. 213 - 215, 227 - 232; Стартов ЮЛ. Нарушение налогового
законодательства и юридическая ответственность. - Воронеж, 1995; Юстус ОМ.
Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций. Афтореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. - Саратов, 1997.

²³⁴ Карасева М.В. Указ. соч. С. 183.

²³⁵ См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 467; Бюджетное право и российский федерализм. — М.,
2001. С. 187 - 190; Бюджетное право: вопросы теории и практики. - СПб., 2002; Кучеров
И.К Бюджетное право России: Учебник. - М., 2002. С. 285 - 301.

156

тельно, что в работах представительней этого подхода, как уже указывалось выше, преобладает мнение об административно-правовой природе самого финансового права (например, поддерживается позиция о том, что оно возникло путем выделения из административного), либо область финансово-правового регулирования полностью или частично отнесена к предмету административного права. Здесь же необходимо отметить, что в ряде случаев практика Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов так же прямо отрицает существование самостоятельной налоговой ответственности, рассматривая ее как разновидность административной²³⁶. Вместе с тем, нельзя не указать, что как и всякое правило, выявленная тенденция имеет и исключение. Некоторые административисты наряду с административной ответственностью выделяют и другую, в том числе ответственность по налоговому праву²³⁷.

Вторая группа ученых - специалисты по финансовому праву (Е.Н.Грачева, О.Н.Горбунова, М.В.Карасева, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, Н.И.Химичева и др.), которые рассматривают налоговую ответственность как разновидность финансовой ответственности²³⁸. При этом в большинстве работ представителей этой точки зрения, круг видов финансовой ответственности собственно налоговой и ограничивается. Естественно, что для апологетов такой точки зрения изъятие налоговой ответственности из сферы финансово-правового регулирования вообще лишает финансовое право самостоятельного отраслевого вида ответственности (ведь ответственность в бюджетной сфере практически полностью закреплена в КоАП РФ), и в ряде работ рассматрива-

²³⁶ См. напр.: Пункт 3.1 Определения Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 130-0 «По запросу Омского областного суда о проверке конституционности положения п. 12 ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах РФ».

² ⁷ См. напр.: Габричидзе Б.Н., Елисеев В. П. Российское административное право. Учебник.- М.: Норма - Инфра-М, 1998. С. 265.

²³⁸ Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды // В кн.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 32 - 33; Гуреев В. И. Российское налоговое право. - М., 1997. С. 146; Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник.- М.: Юристъ, 1999. С. 190; Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 466; Кучеров ИМ., Судаков О.Ю., Орешкж И.А. Указ. соч. С. 143; Химичева Н.И. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения.// В кн.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. 2-е изд., перераб. доп. - М.: Юрист, 2001. С. 58; и др.

157

ется как «покушение» административно-правовой науки на отраслевую самостоятельность финансового права, возвращение к научным спорам 60-х г.г. прошлого века.

Отдельно следует сказать о позиции М.В .Кустовой, которая делит ответственность, предусмотренную НК РФ на налоговую ответственность (по ее мнению она носит имущественный характер) и административную ответственность (к ней ученая относит всю неимущественную ответственность, имеющуюся в НК РФ). При этом М.В.Кустова допускает возможность определения налоговой ответственности в будущем как финансовой (либо разновидности финансовой ответственности)²³⁹.

В третью группу условно могут быть объединены ученые, известные как специалисты собственно по налоговому праву (А.В.Брызгалин, С.А.Герасименко, А.В.Зимин, СГ.Пепеляев, Э.М.Цыганков и др.), в работах которых, что симптоматично, с одно стороны, не указывается мнение автора о степени обособленности налогового права от финансового (не рассматривается и вопрос о соотношении финансового и налогового права), а с другой, налоговая ответственность рассматривается в качестве разновидности административной ответственности²⁴⁰. Показательно, что в работах Д.В .Винницкого и А.А.Тедеева рассматривающих налоговое право соответственно в качестве относительно автономной отрасли права в составе комплексной отрасли финан-

²³⁹ См.: КустоваМВ. Указ соч. С. 361.

См. напр.: Герасименко С. А. Защита прав налогоплательщиков в арбитражном суде.- М.: АО «Центр деловой информации» еженедельника «Экономика и жизнь», 1994. С. 56; Зимин А. В. Специфика налоговой ответственности российских организаций // Правоведение. -2001. - №6. - С. 33-34; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. А.В.Брызгалина.- М.: Аналитика-Пресс, 1998. С. 313; Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Г.В.Петровой.- М.: Норма - Инфра-М., 1999. С. 359; Пепеляев СТ. Налоговые правоотношения // В кн.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. -М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 246; Пепеляев С.Г. Ответственность за нарушение налогового законодательства// В кн.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. СГЛепеляева. -М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 402 - 405; Смирнов А В. Административная ответственность за нарушения налогового законодательства. — М.: Антропософия, 1995. С. 9; Цыганков Э.М. Указ. соч. С. 129.

158

сового права и самостоятельной отрасли права , налоговая ответственность обосновано относится к самостоятельному виду юридической ответственности.

Здесь же нелишним будет отметить, что в доктрине налогового права в зарубежных государствах к налоговым правонарушениям законодательство, как правило, относят нарушения, связанные с неуплатой различных видов налогов - подоходного, налога на добавленную стоимость, налога на имущество, акцизов и т. п., а также таможенные правонарушения. При этом, как отмечает Р.Ф.Захарова, круг налоговых правонарушений в законодательстве различных стран определяется по-разному. К ним иногда относят не только действия лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, но и злоупотребления служащих налоговых органов, таможенные правонарушения, выражающиеся в различных уклонениях от уплаты таможенных пошлин на ввозимые и вывозимые товары, а также при ввозе и вывозе без оформления в установленном порядке товаров, на производство и распространение которых установлена государственная монополия²⁴³.

При этом в законодательстве большинства зарубежных стран налогово-правовые нормы, предусматривающие ответственность за нарушения в сфере налоговых правоотношений содержатся в актах налогового законодательства, и не выносится в уголовные или административные кодексы²⁴⁴. Любопытно, что отдельные зарубежные исследователи российского налогового права, вообще, допускают по аналогии с законодательством зарубежных государств инкорпорацию в НК РФ уголовно-правовых норм, предусматривающих ответ-

²⁴¹ Винницкий Д.В. Российской налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб.: Из
дательство «Юридический центр Пресс», 2003.

²⁴² Тедеев А. А. Место и роль налогового права в системе российского права. // В кн.: Нало
говое право Российской Федерации. — Ростов н/Д: «Феникс», 2002. С. 35 - 36.

²⁴³ См.: Захарова Р.Ф. Ответственность за налоговые правонарушения и преступления /В
сб.: Ответственность за нарушение налогового законодательство. Выпуск первый. - М.:
ИГП РАН, 1996. С.4.

См.: Козырин А. Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики.- М.: Манускрипт, 1993. С. 93.

159

ственность за преступления в налоговой сфере .

Кроме того, характеризуя налоговые деликтные правоотношения необходимо учитывать, что в современной юридической науке дискуссионным является вопрос о правовой природе, понятии налоговой ответственности и механизме ее реализации. При этом следует отметить и существующие терминологические разночтения. Так С.Г.Пепеляев именует налоговую ответственность комплексным институтом, объединяющим нормы различных отраслей права, направленные на защиту налоговых правоотношений. При этом юридическую ответственность за нарушение налогового законодательства он определяет как комплекс принудительных мер воздействия карательного характера, применяемых к нарушителям в качестве наказания в установленных законодательством случаях и порядке²⁴⁶. А.В.Брызгалин понимает налоговую ответственность как применение налоговых санкций за совершение налогового правонарушения уполномоченными на то государственными органами к правонарушителям (налогоплательщикам и иным лицам)²⁴⁷. М.В.Карасева так же рассматривает налоговую ответственность как применение к нарушителю финансово-правовых мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами, возлагающими на правонарушителя дополнительные обременения имущественного характера²⁴⁸.

В свою очередь, О.В.Староверова определяет налоговую ответственность как применение уполномоченными организациями к налогоплательщикам и иным лицам, содействующим укрытию налога, налоговых санкций за совершение налогового правонарушения²⁴⁹. При этом ученая указывает, что за

²⁴⁵ См. подр.: Тупанчески Н.Р. Уклонение от уплаты налогов в современном праве. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 203.

²⁴⁶ См.: Пепеляев С.Г. Налоговые правоотношения //В кн.: Финансовое право: Учебник /
Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. С- 244 - 246; Он
же. Ответственность за нарушение налогового законодательства // В кн.: Налоговое право:
Учебное пособие / Под ред. СГ.Пепеляева. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 402 - 405.

²⁴⁷ См.: Брызгалин А. В. Налоговая ответственность и защита прав налогоплательщиков // В
кн.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В.Карасева - М.:
Юрист, 2002. С. 359.

²⁴⁸ Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник.- М.: Юристь, 1999. С. 183 -
184.

²⁴⁹ Староверова О.В. Указ. соч. С. 92.

160

нарушения налогового законодательства наступает финансовая (налоговая),

250

административная, уголовная ответственность .

Ю.Ф.Кваша делает вывод, что «налоговая ответственность в широком смысле представляет собой комплексный вид ответственности, зависящий от совокупности признаков регулируемых правоотношений при возникновении спора или складывающейся ситуации. Налоговая ответственность в узком смысле слова (ст. 104, 106 НК РФ разграничивает понятие налоговой ответственности и административной) является самостоятельным видом правовой ответственности, обособленной от институтов ответственности, существующих в рамках других правовых отраслей» . При этом ученый полагает, что к налоговым правонарушениям могут быть отнесены только такие, которые посягают на налоговую систему непосредственно, заключаются в действии или бездействии направленных на уклонение от уплаты налогов и сборов. Правонарушения, имеющие лишь косвенное влияние на указанные налоговые отношения, а по своей сущности, охватываемые смежными и более широкими со-ставами правонарушений, налоговыми правонарушениями не являются .

Д.В.Винницкий считает, что ответственность за нарушение налогового законодательства является комплексной, так как регламентируется нормами налогового, административного, уголовного и даже гражданского законодательства. При этом он отличает понятие «налоговая ответственность» от понятия «ответственность за нарушение налогового законодательства». Здесь же делается вывод, что налоговая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности в сфере публичного права. С позиций комплексности налоговая ответственность рассматривается и в работах В.В.Мудрых²⁵³.

Точку зрения о комплексности налоговой ответственности развивает

161

Ю.А.Крохина, исследуя вопрос о месте ответственности за нарушение налогового законодательства в российской правовой системе. Она считает налоговую ответственность комплексным межотраслевым правовым институтом, который не может быть отнесен к какой-либо одной отрасли. Правовой институт налоговой ответственности состоит из отдельных структурных элементов -субинститутов, которые представляют собой отраслевые институты ответственности за нарушения налогового законодательства. В пределах института налоговой ответственности каждый субинститут регулирует конкретный род деликтных отношений - финансовых (налоговых), административных, таможенных, уголовных²⁵⁴. Вместе с тем необходимо указать на существующие в такой аргументации неточности. Во-первых, вряд ли представляется продуктивным использование в различных работах для обозначения одного и того же понятия трех терминов («налоговая ответственность», «ответственность за нарушение налогового законодательства», «ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах»), которые принимаются как равнозначные, ведь в результате один из субинститутов составляющих такую ответственность неминуемо так же именуется налоговой ответственностью. В дальнейшем, как впрочем, и в работах других исследователей это ведет к определенной путанице.

Таким образом, Ю.А.Крохина понимает ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах как охранительное правоотношение, возникающее на основании законодательства о налогах и сборах между государством и нарушителем законодательства относительно возложения на него дополнительной обязанности, связанной с лишениями личного и материального характера . При этом Ю.А.Крохина дает следующее определение налоговой ответственности. Налоговая ответственность это «обязанность лица, виновного в совершении налогового правонарушения, претерпевать меры государственно-властного принуждения, предусмотренные санкциями НК РФ, состоящие в возложении дополнительных юридических обязанностей имуществен-

162

ного характера и применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке»²⁵⁶. На основе такого определения ею выделяются материальные, процессуальные и функциональные признаки налоговой ответственности²⁵⁷.

Отдельно необходимо сказать о позиции, последовательно отстаиваемой в работах И.И.Кучерова. Ученый отмечает, что налоговая ответственность должна рассматриваться в качестве разновидности финансовой ответственности. При этом, по его мнению налоговая ответственность включает в себя:

- ответственность за совершение собственно налоговых правона
рушений;

- ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах в
связи с перемещением товаров через таможенную границу;

- ответственность за нарушения банками обязанностей, преду
смотренных законодательством о налогах и сборах²⁵⁸.

Здесь же необходимо указать, что в работе И.И.Кучерова, О.Ю.Судакова и И.А.Орешкина дается следующее определение ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах: это «обязанность лица, нарушившего законодательство о налогах и сборах, претерпеть лишения имущественного характера в результате применения к нему государством в лице налоговых органов или органов налоговой полиции в установленном законом порядке санкций в виде взыскания недоимок, пени или штрафов»²⁵⁹. В другой работе И.И.Кучеров пишет, что «нарушение законодательства о налогах и сборах является основанием привлечения налогоплательщиков и других лиц к ответственности. Ведь в зависимости какое нарушение законодательства о налогах и сборах лежит в основании ответственности она может рассматриваться как

²⁵⁵ Там же. С. 347.

²⁵⁶ Там же. С. 474.

²⁵⁷ Там же. С. 476.

См.: Кучеров И.И. Налоговое право: Курс лекций. - М., 2001. С. 246; Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И.Кучерова. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. С. 178. ²⁵⁹ См.: Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Указ. соч. С. 143 - 144.

163

разновидность - финансовой, административной, уголовной ответственно-сти»²⁶⁰.

Таким образом, проведенный позволяет сделать вывод о том, что большинство исследователей относят ответственность за нарушение налогового законодательства к комплексной ответственности, однако дальнейшее развитие этой точки зрения затрудняется имеющей место путаницей в терминологии.

Проведенное нами исследование позволяет следующим образом характеризовать содержание и сущность налоговых деликтных правоотношений. В первую очередь, в рамках доктрины налогового права «налоговое правонарушение» по нашему мнению необходимо различать с понятием «нарушение налогового законодательства». Последнее шире по своему объему, ибо на равне с налоговыми правонарушениями, оно включает еще и уголовные и административные правонарушения в сфере налогообложения.

Во - вторых, нарушение налогового законодательства может быть определено нами следующим образом. Нарушение налогового законодательства представляет собой любое противоправное виновное наказуемое деяние, совершенное в сфере налогообложения, выражающееся в неисполнении закрепленных налогово-правовыми нормами обязательных предписаний, вне зависимости от того, какой отраслью законодательства установлена конкретная ответственность за совершение такого деликта.

Из этого следует, что нарушение налогового законодательства характеризуется наличием совокупности следующих признаков:

а) это противоправное виновное действие или бездействие;

б) оно направлено на нарушение норм именно налогового законодатель
ства (НК РФ или иных нормативных правовых актов в сфере налогообложе
ния);

в) за его совершение предусмотрена ответственность, при этом не важ
но, ответственность за его совершение установлена налоговым, или админист-

²⁶⁰ См.: Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. - М., 2001. С. 246.

164

ративным, либо уголовным законодательством.

Поэтому, при юридическом анализе конкретного юридического факта (действия или бездействия), отсутствие хотя бы одного из перечисленных признаков означает, что анализируемое деяние вообще не является нарушением налогового законодательства. Так при отсутствии первых двух критериев — такое действие или бездействие не содержит правонарушения (то есть вообще не является правонарушением, тем более налоговым). При отсутствии третьего критерия, например, если такое противоправное виновное деяние направлено на нарушение норм не налогового законодательства (а скажем - гражданского) - мы имеем дело с не налогово-правовым деликтом, а значит, и соответствующие отношения не являются налоговыми правоотношениями.

Таким образом, важным отличием налогового правонарушения выступает фактор правовой природы ответственности. Налоговое правонарушение представляет собой виновно совершенное в сфере налогообложения противоправное (то есть - в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за совершение которого установлена юридическая ответственность законодательством о налогах и сборах. Как видим, под противоправностью такого деяния понимается, то обстоятельство, что такое действие либо бездействие нарушает нормы законодательства о налогах и сборах.

Таким образом, суммируя вышесказанное, можно заключить, что исходя из положений законодательства Российской Федерации, при классификации правонарушений, совершаемых в сфере налогообложения (нарушений налогового законодательства), необходимо различать три вида таких правонарушений:

1). Налоговые правонарушения, ответственность за совершение которых установлена НК РФ²⁶¹, которые в свою очередь делятся на:

а) общие налоговые правонарушения (налоговые правонарушения нало-

¹ См. так же: Бобков СВ. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации: налоговые правонарушения и ответственность за их совершение // Налоговый вестник. - 1998. -№ 12. - С. 24.

165

гоплателыциков²⁶², налоговых агентов, экспертов, переводчиков, специалистов) и

б) специальные налоговые правонарушения (налоговые правонарушения банков (кредитных организаций));

2). Административные правонарушения в сфере налогообложения, (ответственность за совершение которых установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях);

3). Уголовные преступления в сфере налогообложения, (преступления в сфере налогообложения, ответственность за совершение которых установлена Уголовным кодексом Российской Федерации).

Таким образом, основным критерием такой классификации выступает правовая природа правонарушения, опосредующаяся тем, каким нормативно-правовым актом установлена ответственность за совершение такого правонарушения — налоговым, административным либо уголовным законом.

Общие положения об ответственности за совершения налоговых правонарушений регламентируются нормами в главе 15 части первой НК РФ. Виды налоговых правонарушений и размеры налоговых санкций - ответственности за совершения налоговых правонарушений установлены главами 16 и 18 Кодекса.

Элементами налогового правонарушения являются:

1). Объект налогового правонарушения - в данном случае, публичный правопорядок в сфере налогообложения — урегулированные и защищенные действующим правом общественные ценности и блага, которым наносится вред соответствующим противоправным действием или бездействием.

При этом, составными частями публичного правопорядка в сфере налогообложения являются, в частности, установленный законом порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, порядок осуществления налоговой отчетности, учета налогоплательщиков, налогового контроля и т.д.

2). Объективная сторона налогового правонарушения - противоправное

²⁶² См.: Фролова Н.В. Понятие и состав налогового правонарушения // Государство и право.

166

действие либо бездействие субъекта правонарушения, за которое нормами НК РФ установлена ответственность, его юридически нежелательные результаты для публичного правопорядка в сфере налогообложения и юридически значимая причинная связь между ними. При этом, такое действие либо бездействие именуется так же событием налогового правонарушения.

3). Субъективной стороной налогового правонарушения является юридическая вина правонарушителя в форме умысла или неосторожности.

4). Субъектом налогового правонарушения именуется деликтоспособное лицо, совершившее правонарушение - налогоплательщик, налоговый агент, лица содействующие осуществлению налогового контроля (эксперт, переводчик, специалист) и т.д. В дальнейшем данное лицо, совершившее правонарушение и становится субъектом ответственности. При этом деликтоспособ-ность физических лиц, как известно, выражается в их способности (в соответствии с возрастом и состоянием здоровья) совершать сознательно-волевые действия, осознавать смысл своих действий и руководить своими поступками (иными словами, как именует это В.С.Нерсесянц «быть истинным автором

~ 263s ^

своих действии» ), которые и могут быть вменены ему в ответственность как субъекту налогового правонарушения.

При этом, в качестве особого субъекта налогового правонарушения следует отметить банки (кредитные организации). С одной стороны, с точки зрения хозяйственного оборота, банки являются такими же юридическими лицами, как и все остальные организации - страховые, консалтинговые, инвестиционные и строительные компании, промышленные предприятия, организации сферы торговли, услуг и т.д. В процессе осуществления и своей предпринимательской банковской деятельности и для целей ее обеспечения банки активно участвуют в экономических отношениях. Ими совершаются различные сделки и операции, направленные на получение прибыли, приобретение имущества и т.д.

-1999.-№7.-С. 97-101.

Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. -М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М, 1999. С. 519.

167

Естественно, в этих случаях, в налоговых отношениях банки выступают в первую очередь в качестве налогоплательщика, а при нарушении своих обязанностей несут ответственность в соответствии с общими нормами об ответственности за совершение налогоплательщиками налоговых правонарушений (виды таких правонарушений установлены в главе 16 НК РФ).

Однако не следует забывать об особой роли банков в экономике. Кредитные организации в системе национального хозяйства страны играют роль финансовых посредников, осуществляя среди прочего и расчеты между хозяйствующими субъектами. Поэтому, с учетом выполняемой банками роли финансовых посредников, НК РФ возлагает на банки помимо общих для всех организаций обязанностей по уплате законно установленных налогов специальные обязанности.

В качестве субъектов налоговых деликтных правоотношений могут выступать физическое лицо (дееспособный и достигший 16-летнего возраста), или организация.

При этом нам представляется необходимым выделять следующие принципы налоговых деликтных правоотношений:

Принцип законности. Содержание этого принципа заключается в том, что ответственность за совершение налогового правонарушения может наступать лишь по основаниям и в порядке, предусмотренном НК РФ.

Принцип однократности наказания. Рассматриваемый принцип имеет конституционную основу, ибо требование об однократности наказания установлено ч. 1 ст. 50 Конституцией Российской Федерации. Значение данного принципа заключается в том, что в установлении правовой гарантии защиты конституционных прав физических и юридических лиц от налоговых репрессий. В соответствии с этим принципом никто не может быть повторно привлечен к налоговой ответственности за совершение одного и того же налогового правонарушения. При этом повторным считается привлечение к ответственности за деяние, в связи с которым имеется неотмененное постановление налогового органа о привлечении налогоплательщика к ответственности за со-

168

вершение налогового правонарушения либо об отказе в привлечении его к налоговой ответственности.

Принцип персональной ответственности руководителя организации за нарушение налогового законодательства. В соответствии с этим принципом привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной действующим законодательством. Здесь в первую очередь имеется в виду ситуация, когда совершенное организацией налоговое правонарушение сопряжено с допущением должностным лицом этой организации административного правонарушения или уголовного преступления. Поскольку организация и ее должностные лица - это разные субъекты, привлечение организации к ответственности за налоговое правонарушение не освобождает ее должностных лиц от персональной ответственности - административной или уголовной ответственности за совершенное ими деяние. Такой подход обладает для должностных лиц недобросовестных налогоплательщиков известным «дисциплинирующим» эффектом.

Принцип неотвратимости уплаты законно установленного налога. Рассматриваемый принцип развивает бессмертную формулу Бенджамина Франклина: «В этом мире неизбежны только смерть и налоги», получившую свое закрепление в налоговом законодательстве всех индустриально развитых стран мира в виде юридической аксиомы о всеобщности и неотвратимости налогообложения. В соответствии с этим принципом привлечение виновного лица к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает его от обязанности уплатить причитающиеся суммы налога.

Презумпция невиновности налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента). Презумпция невиновности, как известно, является важнейшей гарантией справедливости и торжества права при решении вопроса о привлечении лица к юридической ответственности. В Российской Федерации общеправовая презумпция невиновности закреплена в ч. 1 ст. 49 Конституции

169

РФ. «Налоговая презумпция невиновности» установлена п. 6 ст. 108 НК РФ. В соответствии с указанным принципом установления и применения к участникам налоговых правоотношений ответственности за налоговые правонарушения каждый налогоплательщик (плательщик сбора, налоговый агент) считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу решением суда. (При этом здесь имеется в виду решение суда, вынесенное по иску налогового органа о взыскании налоговой санкции). Он не обязан доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Напротив, обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности налогоплательщика в его совершении, возлагается на налоговые органы. Естественно, все неустранимые сомнения в виновности налогоплательщика в совершения налогового правонарушения толкуются в пользу налогоплательщика.

Кроме того, налогоплательщик имеет право самостоятельно исправить ошибки, допущенные им при учете объекта налогообложения, исчислении и уплате налога. Правовые последствия такого исправления будут различаться в зависимости от момента, в который совершены такие исправления.

В литературе встречается и другой подход к рассмотрению вопроса о принципах. Так, Ю.А.Крохина выделяет принципы налоговой ответственности в широком и узком аспекте. В ее понимании принципы налоговой ответственности в узком смысле - основных идей, непосредственно закрепленных в налоговом законодательстве. В широком смысле налоговая ответственность основывается на целостной системе, включающей общесоциальные принципы, свойственные всем видам ответственности, общеправовые, принципы финансового права, принципы налогового права и собственно принципы налоговой ответственности как правового института. В механизме правового регулирования налоговых отношений принципы налоговой ответственности выполня-

170

ют регулятивную, превентивную и охранительные функции²⁶⁴. Кроме того, Ю.А.Крохина помимо принципов выделяет цели и функции налоговой ответственности. Ученая указывает на две цели: охранительную, посредством которой ограждает общество от нежелательных ситуаций, связанных с нарушением имущественных интересов государства; стимулирующую, посредством которой поощряет правомерное поведение субъектов налогового права. Цели налоговой ответственности реализуются юридической и социальной функциях. Юридическая функция проявляется в двух аспектах: правовосстановитель-ном (компенсационном) и штрафном (карательном). А социальная функция налоговой ответственности выражается в профилактике налоговых правонарушений посредством побуждения субъектов налогового права соблюдать нормы налогового права. Реализуется же социальная функция путем общей и частной превенции²⁶⁵. В свою очередь С.Г.Пепеляев обосновывает необходимость выделения следующих принципов установления мер ответственности за нарушение налогового законодательства: дифференциация (учет характера нарушения и степени опасности), соразмерность (учет формы и размера вреда), определенность (исчерпывающий перечень признаков наказуемых деяний), однократность, индивидуализация, обоснованность, нерепрессивность (соразмерность видов и размеров взысканий защищаемым отношениям).

Рассмотрев вопрос о принципах налоговых деликтных отношений, перейдем к исследованию налоговой ответственности как охранительного правоотношения²⁶⁶. Такой подход обусловлен тем, что факт нарушения общего правоотношения является основанием для возникновения особой юридической связи правонарушителя с государством. Это уже конкретная правовая связь, в которой субъекты точно определены. Конкретное правоотношение от-

² ⁴ Крохина Ю.А. Налоговая ответственность // В кн.: Налоговое право России: Учебник для

вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А.Крохина. - М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 476 -

482.

²⁶⁵ Там же. С. 473 - 474.

Об основных чертах охранительных правоотношений см. напр.: Базылев Б.Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). - Красноярск, 1985. С. 70; Д.В.Винницкий так же рассматривает налоговую ответственность как охранительное правоотношение (См.

171

ветственности есть форма реализации соответствующей правовой нормы ответственности. Данное правовое отношение относится к правоотношениям охранительного типа, так как его назначение - охрана специфическим методом (способом) позитивных правоотношений²⁶⁷.

Поэтому деликт как юридический факт порождает новое деликтное на-логовое правоотношение - охранительное правоотношение по привлечению к ответственности, которое включает в себя различные меры: восстановительные, пресекательные и т.д. При этом наиболее рельефно указанная проблема может быть показана на анализе последствий центрального вида налоговых правонарушений, на прямую связанных с неисполнением налогоплательщиком своей главной конституционной обязанности по уплате налогов. По на-

ч ~ ~269

шему мнению, уплата недоимки выступает восстановительной мерой в новом охранительном правоотношении, но не мерой ответственности. Для того, чтобы обосновать такой наш вывод обратимся к анализу положений налогового законодательства.

Как известно, законодательство о налогах и сборах (под. 1 п.1 ст. 23 НК РФ) возлагает на налогоплательщика обязанность уплатить налог. Обязанность возлагается на налогоплательщика с момента возникновения установ-

напр.: Винницкий Д.Б. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 311). ²⁶⁷ Базылев Б.Т. Указ. соч. С. 76.

Б.Т.Базылев считал, что юридическая ответственность всегда представляет собой новое, самостоятельное правоотношение, которое может прекратить ранее существовавшее отношение либо наличествовать наряду с ним. (см.: Базылев Б.Т. Указ. соч. С. 77). По мнению Р.О.Халфиной, отношение ответственности предполагает новых участников и обладает новым содержанием (См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. С. 318.). Б.Т.Базылев оспаривал это утверждение.

В.В.Лазарев определяет меры защиты (восстановительные меры) как разновидность мер государственного принуждения, применяемых для восстановления нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению возложенных на них обязанностей (Лазарев В.В. Правонарушение и юридическая ответственность // В кн.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В.С.Нерсесянца. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 491). Д.Н.Бахрах считает, что восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием (См.: БахрахД.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НРМА - ИНФРА М), 2002. С. 447.

172

ленных НК РФ обстоятельств, предусматривающих уплату данного налога (п. 2 ст. 44 НК РФ). Наступление обстоятельств, предусматривающих прекращение обязанности по уплате налога, установлены и перечислены в п. 3 ст. 44 НК РФ. Обязанность по уплате налога (сбора) прекращается при наступлении хотя бы одного из ниже указанных юридических фактов:

1) уплаты налога (сбора) налогоплательщиком или плательщиком сбора;

2) смерти налогоплательщика или признания его умершим в порядке,
установленном гражданским законодательством;

3) ликвидации организации-налогоплательщика после проведения лик
видационной комиссией всех расчетов с бюджетами (внебюджетными фонда
ми);

4) наступления иных обстоятельств, с которыми законодательство свя
зывает прекращение обязанности по уплате данного налога и сбора (п. 3 ст. 44
НКРФ).

К числу иных обстоятельств (юридических фактов), с наступлением которых законодательство связывает прекращение обязанности по уплате налога и сбора, в частности, относятся:

а) удержание суммы налога (сбора) налоговым агентом (правовой поря
док осуществления такого удержания предусмотрен в ст. 24 НК РФ);

б) уплата налога за налогоплательщика поручителем (ст. 74 НК РФ);

в) взыскание налога (сбора) налоговым органом в бесспорном порядке
денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии достаточ
ных денежных средств на счете (ст. 46 НК РФ);

г) погашение налоговой обязанности посредством обращения налоговым
органом (в отношении налогоплательщиков - организаций или налогового
агента - организации) или судом (в отношении физического лица) взыскания
на имущество налогоплательщика (ст. 47 и ст. 48 РФ);

д) исполнение обязанности по уплате налогов (сборов) реорганизован
ного юридического лица его правопреемником (ст. 50 НК РФ);

е) исполнение обязанности по уплате налогов и сборов за физическое

173

лицо, признанного судом безвестно отсутствующим, лицом, уполномоченным органом опеки и попечительства управлять имуществом налогоплательщика (ст. 51 Ж РФ);

ж) списание безнадежных долгов по налогам и сборам (ст. 59 НК РФ);

з) погашение налоговой обязанности по заявлению налогоплательщика и
по решению налогового органа, (в спорных случаях - по решению суда) с по
мощью зачет соответствующей суммы по другому излишне уплаченному или
излишне взысканному налогу (п. 5 ст. 78, ст. 79 НК РФ).

Таким образом, положениями НК РФ установлен перечень обстоятельств, при наступлении которых обязанность считается исполненной налогоплательщиком. Содержание обязанности по уплате налогов и сборов заключается в наличии у налогоплательщика (плательщика сбора) и иного лица в соответствии с законодательством правовой обязанности уплатить законно установленный, правильно исчисленный, в определенном размере, с соблюдением установленного порядка и срока налог и сбор. Неисполнение или ненадлежащие исполнение обязанности по уплате налога является правонарушением. С момента совершения деликта (наличия юридический факт правонарушения) общее обязательственное правоотношение, содержанием которого является исполнение обязанности по уплате налога, прекращается. Но обязанность по уплате налога не исчезает, происходит ее модификация в новом правоотношении ответственности. В соответствии с п. 2 ст. 11 НК РФ недоимкой является сумма налога или сбора, не уплаченная в установленный законодательством о налогах и сборах срок. Обязанность по уплате налога должна быть исполнена и после деликта. Но данная обязанность будет исполняться с нарушением срока и (в некоторых случаях) принудительно, следовательно, это уже будет исполнение модифицированной обязанности по уплате налога (в рамках уже нового, деликтного правоотношения). Как отмечается в литературе, содержание деликтного налогового правоотношения отлично от содержания правоотношения, существовавшего до деликта. Права и обязанности субъектов после

174

деликта меняются . При этом, налогоплательщику предоставляется возможность самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога и в случае со-вершения правонарушения . Налоговый орган направляет налогоплательщику требование об уплате налога. В случае выполнения требования обязанность по уплате налога будет исполнена, но с нарушением срока (ст. 69, 70, 101 НК РФ). В случае не исполнении требования с налогоплательщиков - организаций недоимка взыскивается в бесспорном порядке (ст. 45, 46, 47, 76, 77 НК РФ). В отношении налогоплательщиков - физических лиц установлен иной порядок взыскания недоимки и пени, они взыскиваются в судебном порядке.

Таким образом, в выше перечисленных случаях исполнение обязанности по уплате налога (в форме недоимки) происходит принудительно (под воздействием мер государственного принуждения или угрозой применения таких мер) и с нарушением срока. Следовательно, проведенный анализ позволяет сделать следующий вывод: уплата недоимки не может являться исполнением первоначальной обязанностью по уплате налога. Напротив, уплата недоимки выступает восстановительной мерой²⁷² в деликтном налоговом правоотношении. Ведь такая уплата осуществляется уже в рамках налогового деликтного правоотношения.

Отметим здесь мнение Ю.А.Крохиной, которая считает, что при взыскании недоимки и пени имеет место принудительное исполнение налогоплательщиком своей обязанности, существовавшей до нарушения, а не возлагаемой дополнительно. По ее мнению это санкция, которая носит компенсационный характер (недоимку и пеню, она рассматривает как ответственность)²⁷³. При этом пеня так же рассматривается Ю.А.Крохиной в качестве карательной меры ответственности. Однако исследователь не учитывает, что обязанности уплатить пеню у налогоплательщика до совершения деликта не существовало.

175

В свою очередь, Д.В .Винницкий рассматривает ответственность как новое правоотношение, основное содержание которого составляет дополнительная имущественная обязанность. Эта дополнительная имущественная обязанность, как правило, весьма сходна по своей юридической природе с первоначальной

Т7Л.

неисполненной обязанностью (по уплате, удержанию налога)

Таким образом, по нашему мнению уплата недоимки не может рассматриваться в качестве меры юридической ответственности. Безусловно, недоимка обладает отдельными признаками юридической ответственности, что и привело к ее отождествлению с ответственностью в большинстве работ. Так, недоимка: а) взыскивается после деликта, б) следует за совершением правонарушения, в) выступает формой государственного принуждения установленной законом. Однако недоимка обладает целым рядом признаков, резко отличающих ее от юридической ответственности, среди которых: а) она не является карой (наказанием), б) взыскивается независимо от наличия у недоимщика вины (п. 5 ст. 108 НК РФ), в) обязанность уплатить причитающиеся суммы налога (недоимки) независит от привлечения налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения и др.

Таким образом, недоимка по налогам и сборам видится нам не мерой юридической ответственности, а мерой защиты налогового правоотношения. Между мерами юридической ответственности и мерами защиты существуют весьма заметные качественные различия. Основанием юридической ответственности является правонарушение (виновное, осуждаемое обществом деяние, приносящее вред обществу). А для применения мер защиты достаточно объективно противоправного поведения - того, что под несколько иным углом зрения может быть названо «правовая аномалия». Иными словами, вина не входит в фактическое основание мер защиты: это основание ограничивается самим по себе фактом нарушения права, интереса управомоченного²⁷⁵. Указанное обстоятельство, как отмечает С.С.Алексеев, порождает различия в

²⁷⁴ См.: Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 313.

176

функциях и в целях этих правовых мер. Главная функция юридической ответственности - штрафная, а функция мер защиты сводится к восстановительным задачам, к тому, чтобы обеспечить исполнение юридической обязанности (в нашем случае - по уплате причитающихся сумм налога), защиту права. Меры ответственности направлены на нравственно-психическое преобразование сознания правонарушителя²⁷⁶. В свою очередь, меры защиты правоотношения выступают в качестве первичных правоохранительных санкций, целью которых является только локальное восстановление нарушенного правового состояния²⁷⁷.

Говоря о структуре деликтного налогового правоотношения, нельзя не согласится с мнением Ю.А.Крохиной о том, что налоговая ответственность не полностью совпадает с деликтным налоговым правоотношением (охранительным правоотношением по привлечению к ответственности), возникшим в результате налогового правонарушения. Деликтное налоговое правоотношение по своему составу и объему шире налоговой ответственности²⁷⁸.

Рассмотрев вопрос о правовой сущности недоимки, перейдем к исследованию проблемы юридической конструкции ответственности за налоговое правонарушение. Как известно, налоговая ответственность наступает с момента вступления в законную силу акта применения правоохранительной санкции, содержащей меру ответственности - решение налогового органа (если обязанное лицо добровольно уплатит штраф) или решение суда о привлечении к налоговой ответственности.

В соответствии с законодательством о налогах и сборах мерой ответственности за совершение налогового правонарушения является налоговая санкция. В первую очередь, налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов). Здесь же необходимо обратить внима-

²⁷⁵ См.: Алексеев С.С. Указ соч. С. 280 - 281; Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В.С.Нерсесянца. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 491. ²¹⁶ Алексеев С.С. Указ соч. С. 280.

²⁷⁷ Ардашкин В.Д. О принуждении по советскому праву. // Советское государство и право. -
1970.- №7.- С. 33-39.

²⁷⁸ Крохша Ю.А. Указ. соч. С. 471.

177

ние на пеню, вопрос о правовой природе которой в настоящее время в юридической науке является спорным²⁷⁹. Согласно первой точке зрения, которая в настоящее время является преобладающей, пеня не может рассматриваться в качестве вида юридической ответственности за налоговое правонарушение. Ученые придерживающие такой позиции (А.В.Гончаров, Л.В.Лапач, О.А.Ногина, А.В.Чуркин, С.Д.Шаталов, Э.М.Цыганков, СДДыикин и др.) как правило обосновывают ее ссылкой на законодательство. Как известно согласно положениям статей 75 и 114 БК РФ пеня прямо не отнесена к мерам налоговой ответственности. Более того, первым исследуя этот вопрос еще по советскому праву С.Д.Цыпкин отнес начисление пени и наложение штрафа к специфическим способам обеспечения соблюдения норм налогового права (в том числе принудительное исполнения, временное ограничение в распоряжении определенными средствами)²⁸⁰, но не к мерам ответственности.

Рассматривая правовую природу пени по российскому законодательству, О.А.Ногина указывает, что Налоговый кодекс закрепил правовой характер пеней как способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налога. Далее она указывает, что пени в соответствии с Налоговым кодексом не являются налоговой санкцией, в связи с чем при взыскании пеней не учитывается наличие или отсутствие вины налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента.

При этом она указывает, что НК РФ допускает случаи, когда пени не являются способом обеспечения, в частности для банков. Банки уплачивают пени, установленные ст. 133 и 135 НК РФ в качестве меры ответственности за нарушение обязанностей банка, предусмотренных налоговым законодательст-вом²⁸¹.

²⁷⁹ Более того встречаются случаи, когда в разных частях одной работы соавторы (например, М.В.Кустова и О.А.Ногина) высказывают противоположные суждения по этому вопросу. (См.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева НА. Налоговое право России. Общая часть: Учебник/ Отв. ред. Н.А.Шевелева. -М.: Юрист, 2001. С. 233, 352, 392).

См.: Цыпкин С.Д. Налог как институт советского финансового права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1953. С. 9.

² ¹ Ногина О. А. Способы обеспечения исполнения налоговой обязанности. // В кн.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв.

178

В свою очередь Л.В.Лапач, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П рассматривает пеню как определенную компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговьк сумм в срок в случае задержки уплаты налога, делает вывод, что правовая природа пени в налоговых правоотношениях де-факто носит скорее компенсационный характер, нежели характер способа обеспечения исполнения налогового обязательства. Анализируя правовую природу пени применительно к налоговым правоотношениям автор отмечает об отсутствии оснований считать ее как аналогом одного из видов гражданско-правовой неустойки, именуемого тоже «пеня» (см. п. 1 ст. 330 ГК РФ), так и видом санкцией

АЛЛ

за нарушение норм законодательства о налогах и сборах .

С.Д.Шаталов считает, что «обязанность уплачивать пени за несвоевременную уплату налогов и сборов может быть возложена на обязанное лицо на том основании, что, не исполнив своевременно свои обязанности по уплате налогов, это лицо фактически оставило у себя на какое-то время бюджетные средства. За несанкционированное использование бюджетных средств, т.е. за самовольно взятый у государства кредит, следует выплачивать проценты... Поэтому пени не являются налоговой или финансовой санкцией» .

В свою очередь Э.М.Цыганков видит правовую природу налоговой пени в гражданском праве. Поэтому он делает вывод, что имущественный, компенсационный (восстановительный) характер пени как способа обеспечения налоговой обязанности свидетельствует о сходстве этого правового института с институтом неустойки закрепленном в гражданском законодательстве в каче-стве способа обеспечения исполнения обязательства .

По мнению А.В.Гончарова взыскание недоимки по налогам и пени является административно-восстановительной мерой и не является

ред. Н.А.Шевелева. - М.: Юрист, 2001. С. 233.

⁸² См.: Научно-практический комментарий к Части первой Налогового кодекса. - М.: Го-
родец, 2000. С. 387 - 406.

⁸³Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатей
ный). 4-е изд., перераб. и доп. / Сост. и авт. комментариев С.Д.Шаталов. - М.: МЦФЭР,
2002. С. 395 - 394.

²⁸⁴ См.: Цыганков Э.М. Указ соч. С. 141.

179

285

ответственностью .

Интересную, во многом пограничную позицию занимает С.Г.Пепеляев, который недоимки и пени называет правовосстановительными мерами. При этом ученый указывает, что взыскание пени не являются наказанием за налоговые правонарушения, если их размер установлен не произвольно, а соответствует реальным потерям бюджета, не получившего платеж вовремя. Если же размер пеней установлен произвольно, то по мнению С.Г.Пепеляева они теряют исключительно компенсационное значение и приобретают характер санк-ций²⁸⁶.

Необходимо отметить, что рассматриваемая позиция нашла свое отражение в судебной и арбитражной практике. Например, в Постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П Конституционный суд РФ отметил, что «неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога». Основываясь на этой позиции КС РФ большинство выше приведенных исследователей рассматривают пеню как восстановительную (компенсационную) меру.

Аналогичная позиция разъясняется в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 41, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 41/9 от 11 июня 1999 г. «О некоторых вопросах, связанных с ведением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» ²⁸⁷, что освобождение налогоплательщика и налогового агента от ответственности за совершение на-

лог

Гончаров А.В. Административная ответственность в сфере налогообложения: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 14 - 15.

²⁸⁶ См.: Пепеляев С.Г. Налоговые правоотношения // В кн.: Финансовое право: Учебник /
Под ред. КЮГрачевой, Г.П.Толстоштенко. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 244; Он же.
Ответственность за нарушение налогового законодательства // В кн.: Налоговое право:
Учебное пособие / Под ред. СГ.Пепеляева. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 402 - 405.

²⁸⁷ Вестник ВАС РФ. -1999. - № 8.

180

логового правонарушения освобождает их только от взыскания штрафов, но не пени, поскольку последняя не является мерой ответственности.

Вторая группа ученых (В.М.Зарипов, М.В.Карасева, Ю.А.Крохина, М.В.Кустова, И.И.Кучеров, И.А.Орешкин, О.Ю.Судаков, Е.Е.Туник и др.) придерживается противоположной точки зрения. Так, Е.Е.Туник считает, что в налоговом законодательстве пени следует отнести в разряд мер налоговой правовой ответственности и наряду со штрафами, взимаемыми вследствие совершения налогоплательщиками налоговых правонарушений, взыскивать их

288

только по решению суда .

Ю.А.Крохина считает, что налоговое законодательство рассматривает пеню в двух аспектах: в качестве способа обеспечения исполнения налоговой обязанности и в качестве штрафной налоговой санкции, а так же пеня носит компенсационный (правовосстановительный) характер. При этом ученая пишет, что в случае, когда пеня превышает размер налоговой недоимки, она превращается в налоговую санкцию и приобретает функцию штрафа (карательную). Так же она согласна с отнесением пени к обеспечительным способам в силу имущественно - восстановительного (компенсационным) характера пени. И все же по мнению ЮА.Крохиной пеня носит скорее характер устраше-

289

ния, нежели гарантии» . При этом, анализируя налоговое законодательство она приходит к выводу, что пеня является мерой юридической ответственности, аргументирую свою позицию следующими доводами: в НК РФ установлены условия применения и механизм взыскания пени; основанием применения пени выступает нарушение законодательства о налогах и сборах; пеня является следствием налогового правонарушения и связана с реализацией санкции налоговой нормы; взыскание пени сопровождается государственно-властным принуждением; уплата начисленной пени означает добровольную реализацию налогово-правовой обязанности; взыскание пени означает причинение

²⁸⁸ Туник Е.Е. Налоговая дееспособность некоммерческих организаций. // Гражданин и пра
во. -2001. -№ 9,10.

²⁸⁹ Крохина ЮЛ. Способы обеспечения исполнения налоговой обязанности // В кн. Налого
вое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А.Крохшга. - М.: Изда
тельство НОРМА, 2001. С. 286 - 287.

181

290

правонарушителю имущественного урона .

М.В .Кустова, обозначая двойственную природу пеней, относит ее не только к способам обеспечения исполнения налоговой обязанности, но и к предусмотренным налоговым законодательством мерам ответственности. В обосновании своей позиции она приводит дополнительный аргумент, ссылаясь на установленные в некоторых статьях об ответственности санкции в виде штрафов²⁹¹. При этом ученая указывает, что нарушение имущественных налоговых обязанностей является причинением имущественного ущерба государству или муниципальному образованию. М.В.Кустова отмечает, что «пени по налоговому законодательству, фактически имеющие характер предусмотренных гражданско-правовым законодательством процентов за пользование чужими денежными средствами, не могут, гарантировать полной компенсации во всех случаях имущественных налоговых нарушений». Исследуя Постановление Конституционного суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П²⁹² она делает замечание, что для утверждения «о компенсационном характере пени необходимо соответствие их размера финансовым потерям публичного субъекта». Таким образом, М.В.Кустова делает вывод о том, что становится оправданным формализованный подход законодателя к определению размера пеней. При этом она акцентирует внимание на восприятие НК РФ подхода к определению размера пеней с учетом обесценения денег в результате инфляции. Все же даже такой подход не может во всех случаях гарантировать полноты компенсации финансовых потерь публичного субъекта. Рассуждая об имущественных проблемах государства М.В.Кустова приходит к выводу, что предусмотренные штрафные санкции за указанные налоговые нарушения имеют не только

²⁹⁰ См.: Крохина ЮЛ. Указ. соч. С. 507.

¹ Кустова М.В. ответственность по налоговому законодательству // В кн. Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А.Шевелева. -М.: Юрист, 2001. С. 352, 392.

В Постановлении Конституционного суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П пеня была определена как компенсация потерь государственной казны в результате задержки уплаты налога (см.: Постановление КС РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверки конституционности пунктов 2 и 3 части первой ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 197).

182

карательную но и компенсационную природу²⁹³.

В.М.Зарипов отмечает, что ни НК РФ, ни другими законодательными актами не предусмотрено, что при просрочке уплаты налогов пеня взыскивается независимо от наличия вины налогоплательщика. При этом исследователь напоминает, что в ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» пеня была прямо указана в числе мер юридической ответственности за нарушения налогового законодательства. Рассматривая Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П В.М.Зарипов отмечает, что правовая позиция КС РФ было вызвано тем, что размер пени долгое время был явно завышен и приводил к обогащению государства, а не к компенсации потерь. Кроме того, КС РФ высказался о пенях лишь с точки зрения бюджета. При этом по мнению В.М.Зарипова суд не утверждал, что для плательщика пеня не является ответственностью, поэтому «с учетом п. 2 ст. 75 НК РФ и приведенного разъяснения ВАС следует понимать лишь в том смысле, что пеня не относится к штрафным мерам налоговой ответственности, предусмотренным главами 15 и 16 НК РФ»²⁹⁴.

М.В.Карасева пеню как финансово-правовую санкцию специально отграничивает от пени как гражданско-правовой санкции. «Финансово-правовые пени в отличие от гражданско-правовых не могут быть установлены соглашением сторон; суммы этих пеней взыскиваются исключительно в доход государства или муниципальных образований; взыскание этих пеней с организаций осуществляется в бесспорном порядке уполномоченными государственными органами, а гражданско-правовые пени могут быть взысканы только че-

295

рез суд» .

Здесь же нельзя не указать на позицию по рассматриваемому вопросу И.И.Кучерова, который считает основной особенность финансовой (налоговой) ответственности то, что, помимо штрафных санкций, она предусматрива-

Кустова М.В. Ответственность по налоговому законодательству // В кн. Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А.Шевелева. -М.: Юрист, 2001. С. 356 - 358.

²⁹⁴ ЗариповВ.М. Указ. соч. С. 87.

²⁹⁵ См.: Kapaceea M.B. Указ. соч. С. 191.

183

ет и правовосстановительные санкции, которые стимулируют исполнение физическими и юридическими лицами обязанностей, предусмотренных финансовым (налоговым) законодательством, а также обеспечивают компенсацию ущерба, причиненного государству в результате их противоправного пове-дения²⁹⁶.

Проанализировав приведенные выше позицию, нам представляется, возможным присоединится ко второй точке зрения. По нашему мнению более обоснованным представляется вывод о том, что пеня является мерой юридической ответственности. При этом такую позицию необходимо уточнить указанием на то, что пеня одновременно выступает и восстановительной и карательной мерой ответственности . В этом проявляется специфика налогово-правового регулирования деликтных правоотношений. Такая позиция может быть обоснована следующими аргументами. Как известно, законодательство о налогах и сборах признает пеней установленную в соответствии с НК РФ денежную сумму, которую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов или сборов, уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ, в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки. Пеня взыскивается независимо от наличия вины налогоплательщика. На это обстоятельство указывает п. 2 ст. 75 НК РФ, п. 4 ст. 81, п. 5 ст. 108 НК РФ, поэтому же пути пошла и судебно-арбитражная практика - сумма соответствующих пеней уплачивается помимо причитающихся к уплате сумм налога или сбора и независимо от применения мер ответственности.

Кроме того, необходимо напомнить о том, что обязанность уплачивать все законно установленные налоги носит конституционный характер. Вместе с тем ст. 35 Конституции РФ устанавливает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение

²⁹⁶ См.: Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Указ. соч. С. 143.

184

имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Следовательно, нельзя лишить собственности лицо, если оно не виновно в совершении правонарушения. Лишить собственности вправе в случае признании лица виновным и привлечении его к ответственности по решению суда. В таком случае лишение собственности является мерой ответственности. Однако, законодательство о налогах и сборах четко не разграничивает и не указывает, что пеня взыскивается при наличии вины. На практике пеня подлежит взысканию как при наличии вины, так и ее отсутствия. В отличие от штрафа, который может быть взыскан только в судебном порядке, пеня взыскивается в судебном порядке в отношении налогоплательщика - физического лица, в бесспорном порядке в отношении налогоплательщика - организации, либо уплачивается под угрозой государственного принуждения (по ст. 81 и 70 НК РФ). Таким образом, невиновное лицо терпит определенные лишения (несет наказание) в виде уплаты пени. Следовательно, можно сделать вывод о том, что пеня это мера юридической ответственности и взыскание ее должно регулироваться нормами об ответственности главы 15 НК РФ.

Кроме того, пени не начисляются на сумму недоимки, которую налогоплательщик не смог погасить в силу того, что по решению налогового органа или суда были приостановлены операции налогоплательщика в банке или наложен арест на имущество налогоплательщика. Вышеуказанные обстоятельства являются заведомо исключающими наличия у лица вины, умысла в совершении противоправных действий (бездействий), т.к. государство в лице своих органов своими действиями фактически пресекает на этот период фискально-обязанному лицу возможность правомерного действия. Таким образом, законодатель прямо связывает отсутствие начисления пени в этой ситуации с отсутствием вины лица, так как обратное было бы не логично и противоречило принципам права. Следовательно, приведенный пример должен рассматри-

²⁹⁷ На особенности и различия «правовосстановительной ответственности» и «штрафной ответственности» указывает в своих работах О.Э.Лейст (См.: Лейст О.Э. Основные виды юридической ответственности за правонарушение. // Правоведение. -1977. - № 3. - С. 33).

185

ваться в качестве дополнительного аргумента подтверждающего необходимость распространения такого режима на все случаи взимания пени.

Рассматривая природу пеней, хотелось бы в качестве доказательства необходимости начисления (взыскания) их в зависимости от вины обязанного лица, привести еще один пример. В соответствии со ст. 51 НК РФ в период приостановления по решению налогового органа исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, пеней, штрафов физических лиц, признанных безвестно отсутствующими или недееспособными пени не начисляются. Здесь же необходимо учитывать положения абз. 2 п. 6 ст. 64 НК РФ.

Анализ законодательства о налогах и сборах позволяет акцентировать внимание на следующих существенных чертах пени как меры юридической ответственности в сфере налогообложения:

1) пеня возникает после деликта, за совершенное правонарушение;

2) пеня является формой государственного принуждения;

3) создавая негативные последствия (лишения) для правонарушителя,
пеня носит характер кары;

4) пеня как мера принуждения установлена налоговым законом;

5) действующим законодательством о налогах и сборах возникновение
пени прямо не связывается с наличием вины;

6) за налоговые правонарушения банков ответственность прямо уста
новлена в форме пени.

Поэтому нам представляется необходимым внесение соответствующих изменений в НК РФ, дабы пеня взыскивалась лишь в случае наличия вины лица в совершении налогового правонарушения, ибо иное ведет к нарушению конституционных принципов защиты частной собственности и привлечения к ответственности только виновных лиц.

Другой способ решения выявленной проблемы предлагает В.М.Зарипов, который считает, что в части регулирования пени в НК РФ существует законодательный пробел, т.е. отсутствует норма, которой должны регулироваться соответствующие отношения. Он предлагает преодолевать указанный пробел,

186

использованием аналогии гражданского закона аргументируя это тем, что отношения по взиманию пени в гражданско-правовых и налоговых отношениях, по его мнению, сходны²⁹⁸.

Однако, это не верный подход. Например, в Постановлении ФАС СЗО от 20 августа 2001 г. по делу № А26-3 091/01-02-09/0 суд указал, что снижение пеней по налогам по ст. 333 ГК РФ неправомерно, так как гражданское законодательство не применяется к налоговым правонарушениям.

Таким образом, прослеживая эволюцию пени можно обнаружить, что до деликта она является мерой обеспечительной, после деликта становится мерой пресечения²⁹⁹, но особой, так как в ней остается элемент меры обеспечения. После деликта пеня способствует быстрейшей уплате недоимки и является мерой пресечения. При этом особенность налоговых правоотношений является то, что в некоторых случаях пеня как пресекательная мера может и не реализовать своей функции. При этом пеня является мерой юридической ответственности как карательной, так и восстановительной. Пеня рассматривается в качестве восстановительной меры юридической ответственности исходя из того, что она способствует возмещению государству ущерба. При этом, нет достаточных оснований полагать, что она действительно возмещает этот ущерб.

²⁹⁸ Зарипов В.М. Законные способы налоговой экономии. — М.: ИД ФБК-ПРЕСС. - 2003. С.
82-83.

²⁹⁹ В.В.Лазарев определяет меры пресечения как разновидность мер государственного при
нуждения, применяемых для прекращения противоправных действий или для предотвра
щения их вредных последствий. Меры пресечения применяются только при наличии пра
вонарушения (Лазарев В. В. Правонарушение и юридическая ответственность // В кн.: Про
блемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика
РАН, д. ю. н., проф. В.С.Нерсесянца. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа
НРМА - ИНФРА М), 2002. С. 491); Т.И.Козырева понимает под мерами пресечения такие
действия государственных органов и должностных лиц, которые направлены на предот
вращение новых правонарушений или ущерба от совершенных нарушений (Козырева Т. И.
Административное принуждение и его виды. - М., 1957. С. 21); П.Стайнов и А.Ангелов
считают, что меры пресечения можно охарактеризовать как принуждение лица или органи
зации к исполнению правовых обязанностей. Поскольку неисполнение обязанности угро
жает общественным интересам, компетентный орган управления применяет меры для того
чтобы заставить нарушителя прекратить противоправное поведение (См.: Стайное П., Ан
гелов А. Административное право народной республики Болгарии. - М.: Госюриздат, I960.
С. 357 - 361); При этом Д.Н. Бахрах указывает, что меры пресечения могут применяться
только тогда, когда совершается правонарушения. Если нарушения нет или оно прекрати
лось, то нельзя использовать меры пресечения (См.: Бахрах Д.Н. Административная ответ
ственность. - Пермь, 1996. С. 52.).

187

На восстановительную функцию пени указывает способ ее начисления. Процентная ставка пени принимается равной одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Далее представляется необходимым обратиться к рассмотрению дискуссионного в современной литературе вопроса о правовой конструкции ответственности за налоговые правонарушения. В зависимости от высказываемых в ходе такого научного спора позиций можно выделить три подхода к правовой конструкции ответственности за налоговое правонарушение.

Первая позиция сводится к включению в указанную правовую конструкцию недоимки, пени и штрафа. Так Ю.А.Крохина рассматривает юридическую ответственность, как охранительное правоотношение налоговой ответственности и выделяет юридическую ответственность в виде недоимки, пени, штрафа. При этом ответственность существует в двух формах: карательной (штраф) и правовосстановительной (компенсационной) - пеня, недоимка. При этом пеня может выступать и как карательная мера ответственности³⁰⁰. Таких же взглядов придерживаются И.И.Кучеров, О.Ю.Судаков, И.А.Орешкин так же включающие в конструкцию налоговой ответственности недоимку, пени (обе - правовосстановительные меры) и штраф (карательная мера)³⁰¹. Д.Н.Бахрах так же рассматривает как ответственность недоимку, пеню (причем как меры восстановительной ответственности) и штраф³⁰².

Согласно второму подходу мерами ответственности выступают пеня и штраф. Например, М.В.Кустова не включает в правовую конструкцию ответственности за налоговые правонарушения взыскание недоимки по налогу, аргументируя тем, что в данном случае речь идет о принудительном осуществлении тех действий, которые плательщик и так обязан, был совершить в силу

³⁰⁰ Крохина Ю.А. Налоговая ответственность // В кн.: Налоговое право России: Учебник для
вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А.Крохина. - М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 468 -
500.

³⁰¹ Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за
нарушения законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И.Кучерова. — М.: АО «Центр
ЮрИнфоР», 2001. С. 134 и ел.

³⁰² См.: БахрахД.Н. Указ соч. С. 447 - 449.

188

лежащей на нем налоговой обязанности³⁰³. По ее мнению мерами ответственности выступают пеня и штраф, при этом и пеня и штраф могут иметь характер, как компенсационный, так и карательный. С этой точкой зрения согласна и М.В.Карасева, которая полагает, что недоимка не является ответственностью, а пеня и штраф - мера ответственности. При этом пеня - компенсационная, штраф - карательная мера ответственности.

Наконец, третья группа специалистов (А.В.Брызгалин, С.Г.Пепеляев, О.В.Староверова, Н.И.Химичева, Э.М.Цыганков, и др.) включает в конструкцию налоговой ответственности только реализацию налоговой санкции в соответствии с законодательством о налогах и сборах (т.е. только штраф)³⁰⁴.

Проведенный анализ позволяет нам выявить следующую конструкцию юридической ответственности за налоговое правонарушение. Мерами ответственности за налоговое правонарушение выступают только пеня (восстановительная и карательная мера) и штраф (только карательная мера). В свою очередь уплата недоимки является не ответственностью, а восстановительной (но не карательной мерой) мерой. В других случаях (ввиду отсутствия неуплаты налога в качестве квалифицирующего признака соответствующих налоговых деликтов) мерой ответственности выступает только штраф.

Далее необходимо отметить, что обоснованно нами выше вывод о том, налоговое правоотношение состоят из имущественных и имущественно-организационных правоотношений, находит свое подтверждение в части налоговых деликтных правоотношений. Это обуславливается тем, что налоговые правоотношения сохраняют свою сущность на всем своем протяжении. Юри-

Кустова М.В. Ответственность по налоговому законодательству // В кн.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А.Шевелева. - М.: Юрист, 2001. С. 356 - 358.

³⁰⁴ См.: Брызгалин А.В. Указ соч. С. 359; Химичева Н.И. Указ соч. С. 294; Цыганков Э.М. Указ. соч.; Староверова О.В. Указ. соч. С. 92; Пепеляев С.Г. Налоговые правоотношения // В кн.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 244; Он же. Ответственность за нарушение налогового законодательства // В кн.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. СГЛепеляева. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС,2000. С. 402-405.

189

дические факты, прекращающие либо изменяющие налоговые правоотношения, так же зависят от сущности таких правоотношений. Юридическим фактом, порождающим налоговое деликтное правоотношение, выступает факт совершения субъектом налогового права налогового правонарушения.

Таким образом, возможно, сделать вывод, что деликт, прекращающий имущественное налоговое правоотношение сам носит имущественный характер. И наоборот, имущественно-организационное правоотношение может быть прервано только правонарушением имущественно-организационного характера. Из этого вывода следует правомерный вопрос. Всегда ли налоговое деликтное правоотношение соответствует по сущности породившему его деликту? Представляется что не всегда, ибо привлечение к ответственности обуславливает процессуальное (а следовательно - организационное) свойство налогового деликтного правоотношения. Поэтому, не зависимо от сущностных характеристик деликта порождаемое им налоговое правоотношение будет характеризоваться наличием организационного элемента. Указанное обстоятельство порождает имущественно-организационных характер налогового деликтного правоотношения³⁰⁵.

Итак, мы установили, что сущность деликта прекращающего налоговое правоотношение всегда определяется этим прекращаемым правоотношением. Но сам деликт не влияет на характер порождаемого им налогового деликтного правоотношения. Выявленное выше правило позволяет следующим образом характеризовать сущность предусмотренных действующим законодательством налоговых правонарушений.

Имущественными выступают правонарушения установленные статьями 122, 123, п. 3 ст. 120, п. 2 ст. 135 НК РФ. Напортив, деликты, ответственность за которые предусмотрена статьями 116 - 119, п. 1, 2 ст. 120, 125, 126, 128, 129, 129.1, 132 - 134, п. 1 ст. 135, 135.1 НК РФ носят имущественно-организационный характер. При этом показательно, что составы всех налого-

³⁰⁵ Отметим, что Д.В .Винницкий рассматривая налоговую ответственность как правоотношение, подчеркивает его организационно-имущественный характер (См.: Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 311).

190

вых правонарушений имущественного характера являются материальными, а имущественно-организационных - формальными (что так же косвенно подтверждает верность нашего подхода).

Некоторые ученые, которые обращаются к рассмотрению вопросов ответственности, предусмотренной НК РФ, используют другой критерий классификации видов налоговых правонарушений. Так М.В.Кустова, рассматривая проблему не через призму налогового правоотношения, выделяет два вида налоговых правонарушений: организационные и имущественные. При этом она классифицирует виды налоговых нарушений в зависимости от наличия либо отсутствия финансовых потерь государства на:

1) правонарушения, посягающие на налоговые отношения, связанные с
непосредственным осуществлением налоговых изъятий и непосредственно
влекущие финансовые потери государства (имущественное налоговое право
нарушение - ст. 117, 119, п.З ст. 120, 122, 123,133, 134, 135 НК РФ).
М.В.Кустова предполагает на данном этапе считать эту ответственность нало
говой, а возможно и финансовой (либо разновидностью финансовой ответст
венности).

2) правонарушения, посягающие на отношения, обеспечивающие со
блюдение установленного порядка управления в сфере налогообложения (ор
ганизационное налоговое правонарушение). Ответственность за эти правона
рушения М.В.Кустова считает административной.

При этом по М.В .Кустовой, организационные налоговые правонарушения делятся в свою очередь, на: а) правонарушения, посягающие на отношения по осуществлению учета налогоплательщиков (ст. 116 НК РФ); б) правонарушения, посягающие на отношения по осуществлению налогового контроля (п. 1 и 2 ст. 120 НК РФ); в) правонарушения, посягающие на отношения по обеспечению принудительного исполнения налоговой обязанности (ст. 125 НК РФ); г) правонарушения, посягающие на отношения, связанные с обеспечением налоговых органов информацией, необходимой для осуществления налого-

191

вого контроля (ст. 118, 126, 129.1, п. 1 ст. 128, п. 1 ст. 129 НК РФ)³⁰⁶.; д) организационные правонарушения банков (п. 1 ст. 132, п. 2 ст. 132, ст. 135.1 НК РФ)³⁰⁷.

Далее она показывает взаимосвязь между имущественными, организационными деликтами и штрафами, выраженными в фиксированном либо адвалорном (процентном) виде. М.В.Кустова отмечает, что организационным деликтам всегда присущи фиксированные штрафы, и делая вывод, что это административные деликты. «Размеры и способы установления штрафов по НК РФ различны и в значительной мере определяются характером тех нарушений, за которые он устанавливается. Штрафы в твердой денежной сумме, устанавливаются за налоговые правонарушения, посягающие на установленный порядок в сфере налогообложения и имеющие формальный состав (они административны по своей природе) - 116, 126, п. 1 и 2 ст. 120, 117, 119 НК РФ. Денежные взыскания, установленные в процентном отношении к определенным суммам характерны для тех налоговых правонарушений, которые непосредственно нарушают отношения по осуществлению налоговых изъятий и влекут соответствующие финансовые потери - 122 НК РФ. Специфичная конструкция санкции позволяет не только покарать нарушителя, но и обеспечить полное возмещение своих финансовых потерь»³⁰⁸.

Однако мы позволим себе не согласиться с таким мнением. Вид санкции, а равно способ ее исчисления не может использоваться в качестве критерия определения отраслевой принадлежности деликта. Равно не верно определять исходя из используемого М.В .Кустовой критерия, нормами какой отрасли права должна устанавливаться ответственность за правонарушения. Во-первых, теория права предполагает использование для этих целей иных критериев. Во-вторых, штрафы и адвалорного и фиксированного вида присуще не только налоговой (финансовой) и административной, но и другим видам юридической ответственности.

³⁰⁶ См.: Кустова М.В. Указ. соч. С. 359 - 362.

³⁰⁷ Там же. С. 425-430.

³⁰⁸ Там же. С. 387-392.

192

Кроме того, существенным является следующее логическое противоречие. С одной стороны М.В.Кустова утверждает, что налоговые правоотношения бывают организационно-имущественными и организационными³⁰⁹. С другой стороны, рассматривая налоговые правонарушения, она выделяет имущественные организационные деликты³¹⁰.

Здесь же представляется необходимым отметить, что в части установления в НК РФ регулирования налоговых деликтных правонарушений законодатель не обошелся и без ошибок юридико-технического свойства. Так, в настоящее время в части первой НК РФ кодифицированы не все составы налоговых правоотношений. При принятии гл. 28 («Налог на игорный бизнес») части второй НК РФ еще два состава налоговых правонарушений оказались помещенными в п. 7 ст. 366 НК РФ. Налоговая ответственность в виде штрафов установлена за уклонение субъекта игорного бизнеса от:

1) постановки на учет в налоговом органе по месту своей регистрации в
качестве налогоплательщика каждого объекта налогообложения, не позднее
чем за два рабочих дня до даты их установки;

2) регистрации любого изменения количества объектов налогообложе
ния.

При этом, величина налоговых санкций за указанные выше налоговые деликты определяются нетипичным для налогового законодательства образом - в трехкратном и шестикратном размере ставки налога, установленной для соответствующего объекта налогообложения.

Представляется, что в приведенном случае предусмотрев санкции за совершение определенных налоговых деликтов в п. 7 ст. 366 НК РФ (то есть положениями второй части Кодекса), законодатель не определил порядок их взыскания, и в целом, порядок привлечения к такой ответственности. Положения п. 1 ст. 107 и п. 2 ст. 114 НК РФ не позволяют применять к нарушителям, определенным в п. 7 ст. 366 НК РФ нормы гл. 15 («Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений») НК РФ. Таким об-

³⁰⁹ Там же. С. 32-31.

193

разом, правомерен вывод, что процедура привлечения к ответственности, предусмотренной в п. 7 ст. 366 НК РФ в Кодексе не определена, а значит с учетом п. 7 ст. 3 НК РФ, привлечение к такой ответственности будет не основанным на праве.

Разрешение выявленной проблемы нам видится в переносе указанных норм из особенной в общую часть Кодекса. Для этого представляется возможным предложить дополнить ст. 117 НКРФ пунктами 3, 4 и 5 следующего содержания:

«3. Ведение деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем, налогоплательщиком налога на игорный бизнес без постановки на учет (без регистрации) в налоговом органе объекта налогообложения в течение более двух рабочих дней с даты установки каждого объекта налогообложения, либо без постановки на учет (без регистрации) в налоговом органе изменения количества объектов налогообложения в течении более чем двух рабочих дней с даты установки или выбытия каждого объекта налогообложения,

влечет взыскание штрафа в размере трехкратной ставки налога, установленной для соответствующего объекта налогообложения статьей 369 настоящего Кодекса.

4. Совершение деяния, предусмотренного пунктом 3 настоящей статьи
в течение более трех месяцев,

влечет взыскание штрафа в размере пятикратной ставки налога, установленной для соответствующего объекта налогообложения статьей 369 настоящего Кодекса.

5. Совершение деяния, предусмотренного пунктом 3 настоящей статьи
повторно в течение календарного года,

влечет взыскание штрафа в размере шестикратной ставки налога, установленной для соответствующего объекта налогообложения статьей 369 настоящего Кодекса.».

³¹⁰ Там же. С. 366.

194

Дискуссионным является так же вопрос о природе ответственности банков (кредитных организаций) за нарушения законодательства о налогах и сборах. Так, М.В.Кустова считает, что правонарушения банков имеют административно-правовую природу, поскольку их объективная сторона не включает в качестве обязательного признака наступление финансовых потерь для публичного субъекта. Однако по ее мнению определение понятия налогового правонарушения, данное в НК РФ, а так же общие положения об ответственности, определенные главой 15 НК РФ, распространяется и на правонарушения банков, предусмотренных главой 18 НК РФ³¹¹.

Вместе с тем М.В.Кустова приводит пример из БК РФ, где предусмотрена ответственность банков за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета (ст. 304 БК РФ), подчеркивая, что судебная практика пошла по пути отказа привлечения к ответственности банков по бюджетному законодательству, если банк уже привлекался к ответственности за аналогичное нарушение по налоговому законодательству и наоборот. В качестве примера приводится Постановление Президиума ВАС РФ от 17 декабря 1996 года 339/96³¹², где суд ссылается на недопустимость двойной ответственности за одно правонарушение³¹³. Отметим, что в Постановлении ФАС ВСО от 27 февраля 2001 г. № АЗЗ-8743/00-СЗ-Ф02-289/01-С1 и в ряде других актов судебно-арбитражной практики суды так же приходят к выводу, что совершенные банком правонарушения являются налоговыми.

В одной из лучших, по нашему мнению, в современной налогово-правовой литературе работ по налоговой ответственности И.И.Кучеров, О.Ю.Судаков и И.А.Орешкин делают вывод, что «нарушения банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, не являются

³¹¹ Там же. С. 425.

³¹² Вестник ВАС РФ. -1997. - № 5.

³¹³ Кустова М.В. Указ. соч. С. 426.

195

собственно налоговыми правонарушениями»³¹ . Вместе с тем, далее в этом же разделе работы ученые пишут об «отсутствии принципиальных различий между налоговыми правонарушениями и нарушениями банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах» ³¹⁵. При этом они подчеркивают нецелесообразность обособления ответственности банков от налоговой ответственности. Более того, в другой своей работе ИИ.Кучеров, подразделяя налоговые правонарушения на группы, прямо (без оговорок) относит к налоговым правонарушениям «нарушения банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах»³¹⁶.

Своеобразную позицию по рассматриваемому вопросу занимает В.С.Буров, который относит ответственность банков к финансовой, но далее не считает ее налоговой. При этом он признавая, что «порядок совершения процедурных действий, предусмотренных нормами главы 14 и 15 (в частности - ст. 101.1, 104, 105, 108 - 111 HK РФ) распространяются и на предусмотренные ст. 132 -135.1 главы 18 НК РФ деликты». Кроме того, ученный отмечает, что, как и налоговые правонарушения, деликты, предусмотренные главой 18 НК РФ, нарушают требования норм законодательства о налогах и сборах, посягают на фискальную лояльность и наносят ущерб фискальным интересам государства. Но, ссылаясь на п. 1 ст. 136 НК РФ, В.С.Буров приходит к выводу, что данные деликты не относятся к налоговым правонарушениям - «они посягают на лояльность банков в сфере расчетно-кассового обслуживания банковских счетов фискально-обязанных лиц»³¹⁷.

Г.А.Тосунян и А.Ю.Викулин считают рассматриваемые правонарушения банков налоговыми, выделяют их отличия от иных налоговых нарушений по субъектам правонарушений, применяемым санкциям, порядку применения предусмотренных санкций, правилам производства по делам о соответствую-

³¹⁴ Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за
нарушения законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И.Кучерова. _ М.: АО «Центр
ЮрИнфоР», 2001. С. 169 - 170.

³¹⁵ См.: Там же. С. 181.

³¹⁶ См.: Кучеров ИМ. Налоговое право России. Курс лекций. -М., 2001. С. 246.

³¹⁷ См.: Научно-практический постатейный комментарий к Части первой Налогового кодек
са. - М.: Городец, 2000. С. 775.

196

щих правонарушениях. При этом ученые аргументируют свою позицию тем, что «НК РФ не регламентирует привлечение к какому-либо иному виду ответственности». Поэтому, закрепленные в НК РФ деликты банков и следует относить к налоговым правонарушениям³¹⁸.

Наконец, С.Д.Шаталов не считает рассматриваемые нарушения банков налоговыми. По его мнению, законодатель намеренно вывел за рамки налоговых правонарушений законодательства о налогах и сборах нарушения банков, вследствие того что банки в налоговых отношениях выступают в качестве агентов правительства. Следуя своей логике, С.Д.Шаталов заявляет о неприменимости положений главы 15 НК РФ, относящихся исключительно к налоговым правонарушениям, к правонарушениям банков³ .

По нашему мнению, нарушения банков, предусмотренные гл. 16 НК РФ возникают в рамках налоговых правоотношений и должны рассматриваться в качестве налоговых правоотношений. Соответственно, отношения, возникающие в процессе привлечения банков к ответственности за рассматриваемые налоговые правоотношения, включаются нами в налоговые деликтные правоотношения. При этом особо подчеркнем, что с учетом комплексного характера банковского права, нормы НК РФ о налоговой ответственности банков могут одновременно рассматриваться на вторичном (комплексном) уровне правового регулирования в качестве банково-правовых норм.

Кроме того, нам представляется возможным предложить уточнить на-логово-правовой статус банков через включение в налоговое законодательство помимо института налогового агента, институт расчетного агента. Использование такой правовой конструкции в части банков позволит устранить существующие в НК РФ противоречия и неясности правового статуса указанных участников налоговых правоотношений. При этом нормой о расчетных агентах представляется необходимым дополнить ст. 9 НК РФ.

³¹⁸ См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Общая характеристика нарушений банком обязанно
стей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах // В кн.: Налоговое право
России: Учебник для вузов / Отв. ред. д. ю. н., проф. Ю.А.Крохина. - М.: Издательство
НОРМА, 2003. С. 410 - 420.

³¹⁹ См.: Шаталов С.Д. Указ. соч. С. 625.

197

В целом, применительно к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения, анализ положений действующего законодательства с позиций выявленных нами в настоящем исследовании характерных особенностей налогового правоотношения позволяет отметить, что имеющий место перенос отдельных составов налоговых правонарушений в КоАП РФ носит несистемный характер. Более того, очевидно, что в ряде случаев привлечение организации к налоговой ответственности по НК РФ, а ее должностного лица - к административной по КоАП РФ ведет к нарушению конституционного принципа однократности наказания (ст. 50 Конституции РФ), что нельзя считать допустимым.

Здесь же необходимо отметить, что сравнительный анализ норм НК РФ предусматривающих ответственность за налоговые правонарушения, с нормами КоАП РФ, предусматривающими административную ответственность в области налогов и сборов позволяет делать следующие выводы. Так нормативные положения ст. 15.3 КоАП РФ «сконструированы» путем объединения первых пунктов ст.116 и 117 НК РФ с уточнением субъектного состава ответственности. Юридический состав правонарушения, предусмотренного ст. 15.4 КоАП РФ совпадает с составом ст. 118 НК РФ. Состав правонарушения, предусмотренного ст. 15.5 КоАП РФ совпадает с составом п. 1 ст. 119 НК РФ, притом, что деяние, предусмотренное п. 2 ст. 119 НК РФ представляет большую степень опасности. Состав правонарушения, предусмотренного ст. 15.6 КоАП РФ соответствует ст. 126 НК РФ, за исключением некоторых особенностей. Положения ст. 15.7 КоАП РФ текстуально практически полностью соответствуют п. 1 ст. 132 НК РФ, ст. 15.8 КоАП РФ почти дословно повторяет ст. 133 и п.1 ст. 135 НК РФ. Наконец, в основе нормативного текста ст. 15.9 КоАП РФ лежат положения ст. 134 НК РФ, за исключением состава лиц, в отношении который банк производит определенные действия.

Таким образом, составы налоговых правонарушений, за которые предусмотрена ответственность в НК РФ, механически продублированы в КоАП РФ, с уточнением одного субъекта ответственности. Таким образом, нельзя не

198

согласится с Е.С.Ефремовой, когда она отмечает, что отличие налоговых правонарушений по НК РФ от административных правонарушений в сфере финансово, налогов и сборов, установленных гл. 15 КоАП РФ, заключается в основном в субъекте правонарушения³²⁰ (по отдельным статьям и в субъективной стороне). Однако на практике это не привело к повышению эффективности охранительных мероприятий в сфере реализации норм налогового права, а только усложнило правоприменительную практику. При этом отметим, что все указанные выше составы носят имущественно-организационный характер (статьи 116, 117, 118, п. 1. ст. 119, 126, п. 1 ст. 132, 133, 134, п. 1 ст. 135 НК РФ).

Как известно, КоАП РФ содержит правовые конструкции административной ответственности различных субъектов: физических лиц (граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц. Как уже указывалось, с принятие нового КоАП РФ, отдельные составы налоговых правонарушений, предусмотренные НК РФ были дополнены административной ответственностью должностных лиц совершивших такие налоговые правонарушения организаций. Не оценивая по существу степень целесообразности такого решения законодателя подчеркнем, - дополнены, а не заменены. Между тем, в литературе неоднократно указывалось, что в новом КоАП РФ кодифицирована на федеральном уровне вся административная ответственность³²¹. Более того, согласно п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, с 1 июля 2002 г. этот кодекс стал единственным законом, на федеральном уровне регулируюпщм все вопросы административной ответственности. Это позволило практически всем исследователям констатировать юридическую невозможность существования норм об административной ответственности вне КоАП РФ³²². Вместе с тем,

³²⁰ Ефремова Е.С. Ответственность за совершение налоговых правонарушений. (Актуальные проблемы в свете нового КоАП РФ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2003. С. 14. ³ ¹ См. напр.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности. // В сб.: Административная ответственность. - М.: ИГП РАН, 2001. С. 6.

³²² См. напр.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 466,471; Хаманева Н.Ю. Вступительная статья к Кодексу Российской Федерации об административной ответственности. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 15 -19 и др.

199

по-прежнему встречается точка зрения о том, что установленная в НК РФ ответственность должна рассматриваться в качестве административной. В целом, не разделяя такую позиция, попробуем проанализировать степень ее обоснованности.

Примем допущение, что высказывавшаяся отдельными исследователями гипотеза об административно-правовом характере установленной в НК РФ ответственности верна. Тогда придется «определить» причину, почему при кодификации административной ответственности в КоАП РФ законодатель ограничился лишь уточнением «границ» между юридической ответственностью за нарушения в сфере налогообложения, установленной соответственно в НК РФ и в административном законодательстве, не решив проблему (если она имеется) по существу. Так, представляется важным отметить, что перенесение всей рассматриваемой ответственности в сферу административно-правового регулирования не имело бы сколько-нибудь существенных препятствий с точки зрения юридической техники. Выше нами указано на наличие в КоАП РФ необходимых по субъектному составу правовых конструкций. Этот тезис подтверждается и выводами В.Д.Соколова, который считая налоговую ответственность административной детально анализирует эту проблему, но так и не находит сколько не будь убедительную юридическую причину сложившегося положения вещей (нахождения ряда административных по его мнению норм в НК РФ). Вряд ли удовлетворительной будет выгладить и существующие в от-

323

дельных статьях практиков «версия» о «случайном раскладе составов правонарушений» между указанными нормативными актами. Показательно, что в своей монографии В.Д.Соколов так же указывает, что если ответственность по НК РФ все же административная, то вразумительное объяснение может быть только в невнимательности законодателя - Налоговый кодекс «забыли освобо-дить от несвойственной ему административной ответственности» . Однако здесь же ученый сам ставит такую возможность под сомнение, указывая, что

См.: Хохлов СМ. Особенности административная ответственность за налоговые нарушения. // Российский налоговый курьер. - 2002. - № 10. - С. 45. ³²⁴ Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 471.

200

при принятии КоАП РФ, «границы» административной и налоговой ответственности были «перекроены» законодателем, причем, этому переделу свойственна определенная логика (дополнение налоговой ответственности административной ответственностью должностных лиц). Естественно, говорить о «забывчивости» в таких условиях не представляется серьезным. А значит, причину следует искать в разной правовой природе юридической ответственности за нарушения в сфере налогообложения, установленной соответственно в НК РФ и в КоАП РФ.

При этом нельзя не согласиться с Ю.А.Крохина, которая отмечает, что «анализ норм административного законодательства, устанавливающих ответственность за нарушения порядка управления в налоговой сфере, показывает отсутствие систематизации и четких критериев административной ответственности за налоговые деликты... Кодификация административно - правовых норм не сняла эту проблему. Вряд ли административное законодательство способно должным образом регулировать ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах. Можно привести несколько аргументов в защиту этого тезиса, в частности, о нецелесообразности отрывать форму охранительных правоотношений от их материального содержания (НК РФ). Действительно, все нормы КоАП РФ, посвящены ответственности за налоговые деликты, содержат отсылочные нормы к законодательству о налогах и сборах. Многие составы налоговых деликтов, содержащиеся в КоАП РФ, дублируют соответствующие нормы НК РФ, при этом применяются к ограниченному кру-гу субъектов»

Поэтому, завершая анализ налоговых деликтных правоотношений необходимо отметить, что закрепление в актах различных отраслей законодательства ответственности за одно и тоже деяние совершенное, например, физическим лицом (не являющимся должностным лицом организации) и физическим лицом - должностным лицом организации ведет к разным наказаниям и разной процедуре привлечения указанных лиц к ответственности, а значит

³²⁵ См. подр.: Крохина ЮЛ. Указ. соч. С. 452 - 453.

201

разным объемам прав и обязанностей участников таких деликтных правоотношений. Очевидно, что в такой ситуации нарушается еще один основополагающий принцип налогового права, имеющий конституционную ценностную основу - принцип равенства налогообложения (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, п. 1ст.ЗНКРФ).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Новая налоговая система, складывающаяся в Российской Федерации в последнее десятилетие, продолжает оставаться предметом пристального внимания ученых, общественных и государственных деятелей. При этом налоговое законодательство справедливо называют наиболее бурно и динамично развивающимся в правовой системе России, и такое семимильное развитие обусловлено острейшей социально-политической необходимостью. Совершенствование формирующейся с 1991 года налоговой системы, механизма правового регулирования налоговых правоотношений - важное условие эффективности проводимых в Российской Федерации экономических преобразований, а равно, - устойчивого развития страны. Между тем, мы наблюдаем нескончаемый процесс «чисток» и «правок» только принимаемых глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации, а равно, то и дело возникающие идеи о необходимости коренного пересмотра первой его части. Сам процесс построения налоговой системы (который, при так и «не достроенной» системе именуется «налоговой реформой») идет во многом бессистемно, наскоками, с отсутствием четкой программы или концепции и понимания какую собственно систему необходимо построить. Поэтому на первое место выходит не цель (создание эффективной непротиворечивой системы налогообложения) а сам процесс - реформа ради реформы. Справедливыми являются ставшие в последние годы традиционными упреки по поводу низкого юридического ка-

202

чества принимаемых налоговых законов, многочисленности ошибок юридической техники, очевидных неудач в поиске необходимых правовых конструкций. Неопределенность содержания норм законодательства о налогах и сборах в той или иной степени присуща законам о каждом налоге. Считается, что причина неудовлетворительного состояния нормативно-правовой базы налогообложения кроется в организационной неупорядоченности самого процесса налогового нормотворчества, в отсутствии научных разработок теории налогового права и четких единых методологических установок разработки проектов налоговых законов³²⁶. При этом нельзя не согласится с высказываемым мнением о том, что недостаток разработок в области теории налогообложения и налогового права предопределяет неадекватный рыночному образу мышления уровень культуры налогово-правовой и финансовой мысли³²⁷. Действующие главы части второй НК РФ противоречивы и запутанны, многие новеллы Кодекса (налоговый учет, специальные счета и т.д.) не имеют под собой ни теоретического, ни практического обоснования.

Совершенно очевидно, что продолжающаяся замена принятых в 1990—х г.г. налоговых законов главами второй части НК РФ нельзя считать кодификацией налогового законодательства в чистом виде, ибо не воспринимаются многие выработанные ранее удачные правовые и экономические конструкции. Вместо этого, каждый раз законодатель предпринимает попытки изобрести новые механизмы правового регулирования налогообложения. Актуальной является и необходимость скорейшего совершенствования и унификации понятийного аппарата в сфере правового регулирования налогообложения. Нельзя не согласиться с существующим мнением о том, что задача достижения ясности, доступности правовых норм требует отслеживания и обобщения практических сложностей, возникающих при применении налогового законодательства, их научной систематизации и периодического изменения зако-

Слом В. И. О проблемах налогового нормотворчества // Налоговый вестник. - 1999. - № 10.-С.З. ³²⁷ Осетрова Н.И. О природе налога// Налоговый вестник. - 1999. - № 7. С. 153.

203

нов . При этом развитие понятийного аппарата науки и совершенствование юридической терминологии не должны влечь за собой утрату точности и определенности устоявшихся терминов. Здесь нельзя не согласиться с мнением С.Д.Шаталова о том, что законодательство о налогах и сборах, при столь строгих требованиях к нему, не должно содержать декларативных положений, содержание и смысл которых не вполне определен, поскольку исполнение подобных положений предельно затруднено, а само такое положение может по-

329

служить основанием для споров .

В результате, первые же месяцы применения каждой новой глава части второй НК РФ выявляют наличие существенного диссонанса с уже имеющимся юридическим режимом взимания «смежных», экономически связанных налогов и сборов, нестыковки с положениями первой части НК РФ, законодательством о бухгалтерском учете, а равно гражданским, бюджетным, банковским и административным законодательством.

Как следствие государство несет серьезные бюджетные потери (ибо, как показывает анализ данных МНС России, низкое юридическое качество глав НК РФ ведет к снижению собираемости соответствующих налогов). С другой стороны, налоговые органы вопреки требованиям п. 7 ст. 3 НК РФ пытаются самостоятельно нивелировать порождаемые несовершенством законодательства многочисленные коллизии принятием обязательных для своих сотрудников методических рекомендаций, направлением писем, разъяснений «правовой позиции министерства» по спорным вопросам, реализация которых, как правило, приводит к массовым нарушениям прав частноправовых участников налоговых правоотношений.

Перечисленные проблемы обусловлены, в частности, отсутствием целостного (комплексного) взгляда на многие проблемы функционирование системы налогообложения, ее правовую основу, а главное, непониманием сущности

³²⁸ Слом В. И. Снова о юридических аспектах налогообложения // Налоговый вестник. -
1999.-№7.-С 7.

³²⁹ Шаталов СД. Комментарий к Части первой Налогового кодекса РФ. - М., 1999. С. 31.

204

налогового правоотношения. Указанное обстоятельство свидетельствует о существенном практическом и теоретическом значении формирования и развития учения о налоговом правоотношении.

В результате проведенного исследования существенно уточнен понятийный аппарат, впервые на доктринальном уровне определены многие центральные понятия налогового права. В частности, делается вывод о том, что под налогообложением следует понимать в совокупности весь процесс установление, введения и взимания налогов и сборов, осуществления контроля за полнотой и законностью их уплаты (налогового контроля), защиты прав и законных интересов участников налоговых правоотношений.

При этом, в результате проведенного исследования на фактическом материале показана неверность подхода, в соответствии с которым в современной юридической литературе функции налогообложения как правило отождествляют с функциями налогов. Налоги как финансово-правовая категория являют собой обезличенный объект, а не субъект права и могут обладать только одной функцией - фискальной. В ходе исследования выявлено, что иные выделяемые в литературе функции являются функциями налогообложения как государственной деятельности, а не налогов.

В результате проведенного исследования было выявлено, что юридическими принципами налогообложения выступают лишь экономические гипотезы налогообложения, воспринятые налоговым правом. Соответственно, экономические гипотезы налогообложения, не закрепленные в налогово-правовых нормах, в конкретной налоговой системе не применяются (не существуют). Суммируя вышесказанное делается вывод о том, что налогообложению присущи только юридические принципы (т.е. экономические гипотезы воспринятые налоговым правом), ибо только они реально определяют порядок осуществления налогообложения и содержание налоговых правоотношений.

Кроме того, настоящее исследование позволило определять налоговые правоотношения как охраняемые государством общественные отношения, возникающие в сфере налогообложения, которые представляют собой соци-

205

ально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей, предусмотренных нормами налогового права.

В результате проведенного исследования выявлено, что в финансово-правовой науке отсутствует единый подход к выявлению и выделению системы принципов правового регулирования налоговых правоотношений, критериев отбора элементов этой системы во взаимосвязи с предметной областью правового регулирования налогового права. В результате отсутствие стройности, логичности, не структурированность указанной системы, нарушение уровней деления при систематизации рассматриваемых принципов ведет к снижению эффективности разрабатываемых на основе таких научных конструкций актов законодательства о налогах и сборах.

Поэтому, для устранения выявленной методической и практической проблемы по результатам проведенного исследования были сформулированы критерии выявления и систематизации принципов налоговых правоотношений. Кроме того, настоящее исследование позволило выявить следующую систему принципов правового регулирования налоговых правоотношений: принцип законности налогообложения; принцип всеобщности и равенства налогообложения; принцип справедливости налогообложения; принцип взимания налогов в публичных целях; принцип установления налогов и сборов в должной правовой процедуре; принцип экономического основания налогов (сборов); принцип презумпции толкования в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов законодательства о налогах и сборах; принцип определенности налоговой обязанности; принцип единства экономического пространства Российской Федерации и единства налоговой политики; принцип единства системы налогов и сборов. При этом, в ходе исследования обоснована необходимость прямого ясного и исчерпывающего закрепления в налоговом законодательстве фактического состава условий, порождающих возникновение, изменение или прекращение тех или иных налоговых правоотношений.

В результате проведенного исследования было выявлено, что в качестве

206

источников (форм) правового регулирования налоговых правоотношений выступают официально определенные внешние формы, в которых содержатся нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе налогообложения, то есть формы внешнего содержания налогового права. При этом настоящее исследование позволило выявить систему источники правового регулирования налоговых правоотношений, проанализировать степень влияния элементов этой системы на эффективность налогового администрирования.

На основании проведенного исследования делается вывод о том, что в результате ошибок юридической техники, которые допущены в ст. 4 НК РФ, в законодательстве фактически отсутствует ограничение ведомственного нормотворчества Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, что в целом противоречит сформировавшемуся за десять лет налоговой реформы юридическому режиму регулирования налоговых правоотношений. Для разрешения выявленной проблемы предлагается внести соответствующие изменения в ст. 4 НК РФ, дабы привести ее в соответствии с другими положениями Кодекса и основными началами (принципами) регулирования налоговых правоотношений.

В результате проведенного исследования было выявлено, что при использовании для классификации видов и типов налоговых правоотношений критерия общественно значимого интереса, удовлетворению которого служит конкретное налоговое правоотношение как конкретный правовой этап осуществления налогообложения должная мера и форма которого определена нормами налогового права, в зависимости от преобладающего механизма правового регулирования налогообложения все налоговые правоотношения возможно подразделять на имущественные и имущественно-организационные. При этом имущественные правоотношения являются центральными и направлены на исполнение фискальной функции налогообложения. Поэтому главным типом имущественных налоговых правоотношений выступает правоотношение по исполнению налоговой обязанности (обязанности по уплате налогов и сборов). Имущественно-организационные отношения носят по отноше-

207

нию к имущественным обеспечительный (дополнительный) характер, их цель - обеспечение эффективности налогообложения через реализацию трех других функций налогообложения. Соответственно, основными типами имущественно-организационного налогового правоотношения выступают: налоговые договорные правоотношения, налоговые контрольные правоотношения и налоговые деликтные правоотношения.

Кроме того, анализ налоговых договорных правоотношений позволил выявить два вида налоговых договоров: устанавливающих порядок изменения сроков уплаты налогов и сборов (договоры о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите); устанавливающих порядок обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (договоры о налоговом поручительстве и залоге имущества).

Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что налоговые договорные правоотношения по своей правовой природе являются публично-частными правоотношениями (т.е. носят смешанный характер). Обосновывается, что в настоящее время в НЕС РФ такие правоотношения недостаточно урегулированы. Для разрешения выявленных проблем правового регулирования налоговых правоотношений предлагается дополнить НК РФ процессуальными нормами, которые бы исчерпывающе урегулировали процедуру возникновения, изменения и прекращения налоговых договорных правоотношений.

В результате проведенного исследования делается вывод о том, что нарушение налогового законодательства представляет собой любое противоправное виновное наказуемое деяние, совершенное в сфере налогообложения, выражающееся в неисполнении закрепленных налогово-правовыми нормами обязательных предписаний, вне зависимости от того, какой отраслью законодательства установлена конкретная ответственность за совершение такого деликта. При этом обосновывается вывод о том, при классификации правонарушений, совершаемых в сфере налогообложения (нарушений налогового законодательства), необходимо различать три вида таких правонарушений: 1) на-

208

логовые правонарушения, которые в свою очередь делятся на: а) общие налоговые правонарушения (налоговые правонарушения налогоплательщиков, налоговых агентов, экспертов, переводчиков, специалистов) и б) специальные налоговые правонарушения (налоговые правонарушения банков (кредитных организаций)); 2) административные правонарушения в сфере налогообложения; 3) уголовные преступления в сфере налогообложения.

Делается вывод о том, что уплата недоимки выступает восстановительной мерой в новом охранительном правоотношении, но не мерой ответственности. Поэтому уплата недоимки выступает не мерой юридической ответственности, а мерой защиты налогового правоотношения. При этом на основании проведенного исследования обосновывается необходимость взыскания пени лишь в случае наличия вины лица в совершении налогового правонарушения. Обосновывается, что закрепленный в действующем законодательстве иной подход нарушает конституционные принципы защиты частной собственности и привлечения к ответственности только виновных лиц.

Кроме того, проведенное исследование позволило выявить должную конструкцию юридической ответственности за налоговое правонарушение. Обосновывается вывод о том, что мерами ответственности за налоговое правонарушение выступают только пеня (как восстановительная и карательная мера) и штраф (только карательная мера). В свою очередь, уплата недоимки является не ответственностью, а восстановительной (но не карательной) мерой.

Применительно к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения, анализ положений действующего законодательства позволил сделать вывод о том, что в ряде случаев привлечение организации к налоговой ответственности по НК РФ, а ее должностного лица — к административной по КоАП РФ ведет к нарушению конституционного принципа однократности наказания (что противоречит ст. 50 Конституции РФ). Кроме того, делается вывод о том, что закрепление в актах различных отраслей законодательства ответственности за одно и тоже деяние совершенное,

209

например, физическим лицом (не являющимся должностным лицом организации) и физическим лицом - должностным лицом организации ведет к разной процедуре привлечения указанных лиц к ответственности, а значит разным объемам прав и обязанностей участников таких деликтных правоотношений. Обосновывается, что при этом нарушается еще один основополагающий принцип налогового права, имеющий конституционную ценностную основу -принцип равенства налогообложения (что противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 НК РФ). При этом проведенное исследование позволяет предлагать решения выявленных теоретических и практических проблем.

В результате проведенного исследования делается вывод о целесообразности уточнения налогово-правового статуса кредитных организаций путем включения в налоговое законодательство помимо института налогового агента, института расчетного агента. Использование такой правовой конструкции в части банков позволит устранить существующие в НК РФ противоречия и неясности правового статуса указанных участников налоговых правоотношений. При этом нормой о расчетных агентах предлагается дополнить ст. 9 НК РФ. Кроме того, обосновывается, что с учетом комплексного характера банковского права, положения НК РФ о налоговой ответственности банков на вторичном (комплексном) уровне правового регулирования выступают в качестве банково-правовых норм.

В ходе исследования было установлено, что сущность деликта прекращающего налоговое правоотношение всегда определяется этим прекращаемым правоотношением. Но сам деликт не влияет на характер порождаемого им налогового деликтного правоотношения. Указанный вывод позволил определить сущность и правовую природу предусмотренных законодательством составов налоговых правонарушений, а так же выявить целый ряд недостатков предусмотренного действующим законодательством порядка регулирования налоговых деликтных правоотношений и определить пути их устранения.

Кроме того, были выявлены многочисленные недостатки действующего законодательства в части регулирования налоговых правоотношений, для уст-

210

ранения которых обосновывается необходимость внесения изменений в статьи 4, 9, 59, 62, 65, 66, 68, 366, 117 НЕС РФ, 69 БК РФ, дополнение новыми нормами положений глав 9 и 16 НК РФ (при этом предложены их проекты) и др. Здесь же необходимо отметить, что настоящее исследование позволило выявить целый ряд смежных методологических проблем, а так же правовых проблем в различных отраслях российского права, связанных с регулированием порядка ограничения права частной собственности.

Таким образом, в процессе исследования разработаны общетеоретические основы учения о налоговом правоотношении и правовом регулировании налогообложения в Российской Федерации.

211

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета.-1993.- 25
дек.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля
1998 г. (с изменениями) // Российская газета. - 1998. - 6 авг.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа
2000 г. (с изменениями) // Российская газета. - 2000.- 10 авг.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 но
ября 1994 г. (с изменениями) // Собрание законодательства Российской Феде
рации. - 1994. - № 32. - Ст.3301.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 ян
варя 1996 г. (с изменениями) // Собрание законодательства Российской Феде
рации. - 1996. - № 34. -Ст.4025.

6. Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации» от 27 декабря 1991 года № 2118 - 1 (с изменениями)
// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. - 1992. - № 11. - Ст. 527.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. (с из
менениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №
31.-Ст. 3823.

8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (с изме
нениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №
25. - Ст. 2954.

212

9. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в часть
первую Налогового кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. № 154 -
ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. - № 28. - Ст.
3487.

10. Федеральный закон от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ «О внесении допол
нения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении
изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Россий
ской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации» // Российская газета - 2003. -10 июн.

11. Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ «О внесении измене
ний и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации
и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская
газета. - 2002. - 31 мая. Собрание законодательства Российской Федерации. -
2002. - № 22. - Ст. 2026.

12. Федеральный закон от 29 декабря 2000 г. № 166-ФЗ «О внесении из
менений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Феде
рации» // Российская газета (специальный выпуск). - 2000. - 31 дек; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 1 (Часть II). - Ст. 18.

13. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 13-ФЗ «О внесении изме
нений и дополнений в часть первую Налогового кодекса» \\ Российская газета.
- 2000. - 6 янв.

14. Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4178-1 «О внесении изменений и
дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах» (с измене
ниями) // Российская газета. - 1993. - 27 янв.; Ведомости Съезда народных де
путатов и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 4. - Ст. 118.

15. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в часть
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты
законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о при
знании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодатель
ства Российской Федерации о налогах и сборах» от 6 августа 2001 г. №110

213

- ФЗ // Российская газета. - 2001. - 8 авг.

15. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в часть
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты
законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими
силу отдельных актов законодательства Российской Федерации» от 8 августа
2001 г. № 126 - ФЗ // Российская газета. - 2001. - 10 авг.

16. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в часть
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 20 Закона Рос
сийской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федера
ции» от 27 ноября 2001 г. № 148 - ФЗ // Российская газета. - 2001. - 29 ноя.

17. Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Фе
дерации» от 21 марта 1991 г. № 943-1 (с изменениями) // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 15. -
Ст. 492.

18. Закон Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость»
от 6 декабря 1991 г. № 1991 - 1 (в действующей редакции) // Ведомости Съез
да народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 52. -
Ст. 1871.

19. Закон Российской Федерации «О регистрационном сборе с физиче
ских лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их
регистрации» от 7 декабря 1991 г. № 2000 - 1 (в действующей редакции) //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
-1992.-№8.-Ст. 360.

20. Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117 - ФЗ «О защите кон
куренции на финансовых рынках» // Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1999. - № 26. - Ст. 3174.

21. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 123 - ФЗ «О бухгалтер
ском учете» (с изменениями) // Собрание законодательства Российской Феде
рации. -1996. - № 248. - Ст. 5369.

22. Закон Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О то-

214

варных биржах и биржевой торговле» (с изменениями) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1992. - № 18. - Ст. 961.

23. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24 - ФЗ «Об информа
ции, информатизации и защите информации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1995. - №.8. - Ст. 609.

24. Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015 - 1 «Об
организации страхового дела в Российской Федерации» (с изменениями) //
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 1. - Ст. 4.

25. Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3615 - 1 «О
валютном регулировании и валютном контроле» (с изменениями) // Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 1. - Ст. 1.

26. Закон Российской Федерации от 2 декабря 1990 г. № 395 - 1 «О
банках и банковской деятельности» (в действующей редакции) // Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Советской Фе
деративной Социалистической Республики. - 1990. - № 27. - Ст. 357.

27. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (с
изменениями) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
СССР. - 1991. - № 26. - Ст. 733.

28. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. № 622
«О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения»
(в действующей редакции) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР. - 1992. - № 25. - Ст. 1418.

29. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. №
2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях
бюджетов различных уровней» (с изменениями) // Собрание актов Президента
и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 52.

30. Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. №
1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных
платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения»

215

(с изменениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. -№35.-Ст. 4144.

31. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. №
16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11(1) Закона Российской
Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской
Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года» // Российская газета. — 1997. -
18 нояб.

32. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-
П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта
2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года
«Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Российская газе
та. - 1997. - 1 апр.

33. Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2003 г. № 11-
П «По делу о проверке конституционности положений федерального законо
дательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирую
щего налогообложение субъектов малого предпринимательства - индивиду
альных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообло
жения, учета и отчетности, в связи с жалобами ряда граждан» // Российская га
зета. - 2003. - 2 июл.; Собрание законодательства Российской Федерации. -
2003.-№26.-Ст. 2695.

34. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5 -
П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта
2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года
«Об основах налоговой системы в Российской Федерации»» // Собрание зако
нодательства Российской Федерации. - 1997. - № 13. -Ст. 1602.

35. Постановление Пленума Верховного суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах,
связанных с применением части первой Налогового кодекса РФ» // Российская
газета. - 1996. -10, 13 авг.

36. Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 августа 1994 г. №

216

Cl-II ОП - 555 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно — арбитражной практике» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. -1994. -№10.

37. Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 января 1995 г. № С1
- II ОП - 54 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по су
дебно - арбитражной практике» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.
-1995.-№4.

38. Инструкция Министерства по налогам и сборам Российской Федера
ции (ГНС РФ) от 29 июня 1995 г. № 35 «О применении Закона Российской
Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» (не действует) // Рос
сийские вести. - 1995. - № 139. - 27 июл.

39. Инструкция Министерства по налогам и сборам Российской Федера
ции (ГНС РФ) от 11 октября 1999 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты
налога на добавленную стоимость» (в действующей редакции) // Российские
вести. - 1999. - № 223. - 28 нояб.

40. Письмо Управления МНС по г. Москве от 25 февраля 2003 г. № 11-
10/10714 О применении порядка налогообложения, предусмотренного Феде
ральным законом от 19 декабря 1995 г. № 222-ФЗ «Об упрощенной системе
налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринима
тельства», предпринимателями без образования юридического лица, исполь
зующими в настоящее время упрощенную систему налогообложения (патент)
и зарегистрированными менее четырех лет назад (т.е. подпадающими под дей
ствие Закона № 88-ФЗ от 14 июня 1995 г. «О государственной поддержке ма
лого предпринимательства в Российской Федерации») // Документ официаль
но не опубликован.

41. Письмо Управления МНС по г. Москве от 26 марта 2003 г. № 24-
11/16189 О порядке заполнения комиссионером налоговой декларации по на
логу с продаж в случае, если комитент применяет упрощенную систему нало
гообложения. // Документ официально не опубликован.

42. Письмо Управления МНС по г. Москве от 7 апреля 2003 г. № 24-

217

14/18664 О порядке исчисления НДС организациями и индивидуальными предпринимателями, использующими право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика по ст. 145 НК РФ, при переходе на упрощенную систему налогообложения. // Документ официально не опубликован.

43. Письмо Управления МНС по г. Москве от 13 февраля 2003 г. № 26-
12/8763 О применении упрощенной системы налогообложения автономной
некоммерческой организацией, созданной одним учредителем - общественной
организацией - и не имеющей уставного капитала. // Документ официально не
опубликован.

44. Письмо Управления МНС по г. Москве от 19 февраля 2003 г. № 26-
12/10184 О переходе общественной организации инвалидов, не имеющей ус
тавного капитала, на применение упрощенной системы налогообложения с 1
января 2003 г. // Документ официально не опубликован.

45. Письмо Управления МНС по г. Москве от 14 апреля 2003 г. № 24-
11/20235 О начислении НДС организацией, применяющей упрощенную сис
тему налогообложения, при покупке авторского права на издание художест
венного произведения у иностранного правообладателя. // Документ офици
ально не опубликован.

46. Письмо Управления МНС по г. Москве от 26 марта 2003 г. № 24-
11/16189 Об оформлении счета-фактуры по ставке НДС 0% комитентом, за
нимающимся оптовой торговлей импортными товарами и применяющим уп
рощенную систему налогообложения, при поставке товара на комиссию орга
низации, осуществляющей розничную торговлю непродовольственными това
рами. // Документ официально не опубликован.

47. Письмо Управления МНС по г. Москве от 25 апреля 2003 г. № 21-
07/22963 Об учете НДС в расчете налога на рекламу с общей суммы затрат
при упрощенной системе налогообложения и об учете расходов по рекламе
при определении в 2003 г. налоговой базы по рекламным услугам, оплачен
ным на год вперед. // Документ официально не опубликован.

48. Письмо Управления МНС по г. Москве от 17 марта 2003 г. № 24-

218

11/14424 О порядке восстановлении НДС на недоамортизированную часть основных средств российским предприятием, перешедшим с 1 января 2003 г. на упрощенную систему налогообложения, и об НДС по остаткам товарно-материальных запасов. // Документ официально не опубликован.

49. Письмо Управления МНС по г. Москве от 8 апреля 2003 г. № 24-
11/18933 О восстановлении НДС по имеющимся основным средствам, приоб
ретенным, полностью оплаченным и введенным в эксплуатацию до перехода
организации в 2003 г. на упрощенную систему налогообложения. // Документ
официально не опубликован.

50. Письмо Управления МНС по г. Москве от 11 апреля 2003 г. № 24-
11/20011 О порядке исчисления НДС при переходе с 2003 г. на упрощенную
систему налогообложения в случае, если в январе 2003 г. получена оплата за
работы, выполненные в декабре 2002 г., и произведена оплата работ субпод
рядным организациям за декабрь (учетная политика «по отгрузке») // Доку
мент официально не опубликован.

51. Письмо Управления МНС по г. Москве от 14 апреля 2003 г. № 24-
11/20237 О порядке исчисления НДС организацией, переходящей с 2003 г. на
упрощенную систему налогообложения и применяющей учетную политику
«по отгрузке», с суммы, полученной в январе 2003 г. за товары, отгруженные в
2002 г., и об уплате НДС после перехода на упрощенную систему в случае, ес
ли в платежном поручении в назначении платежа ошибочно указано «в том
числе НДС...». // Документ официально не опубликован.

52. Письмо Управления МНС по г. Москве от 15 апреля 2003 г. № 21-
09/20864 О применении упрощенной системы налогообложения вновь создан
ной организацией, подавшей заявление о переходе на упрощенную систему
спустя 14 дней после постановки на налоговый учет. // Документ официально
не опубликован.

53. Письмо Управления МНС по г. Москве от 24 апреля 2003 г. № 24-
11/22464 О представлении ежемесячных деклараций по НДС организацией,
применяющей упрощенную систему налогообложения с 1 января 2003 г. // До-

219

кумент официально не опубликован.

54. Письмо Управления МНС по г. Москве от 30 апреля 2003 г. № 21-
09/23818 О ведении в 2003 г. учета доходов по форме № 1-НДФЛ и включении
в состав расходов затрат на выплаченную в январе 2003 г. зарплату за декабрь
2002 г. и на уплаченные в январе 2003 г. налоги за 2002 г. организацией, при
менявшей с даты регистрации в сентябре 2002 г. упрощенную систему налого
обложения согласно Федеральному закону от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ
(объект налогообложения - валовая выручка от реализации услуг) и перешед
шей с 1 января 2003 г. на упрощенную систему налогообложения на основа
нии НК РФ (объект налогообложения - доходы, уменьшенные на величину
расходов) // Документ официально не опубликован.

55. Письмо Управления МНС по г. Москве от 30 апреля 2003 г. № 21-
09/23620 О переходе на упрощенную систему налогообложения организации,
которая при выполнении условий п. 2 ст. 346.12 НК РФ собирается торговать
(а не производить, как это предусмотрено пп. 8 п. 3 ст. 346.12) подакцизными
товарами (алкогольной продукцией, моторными маслами для дизельных и
карбюраторных двигателей) // Документ официально не опубликован.

56. Письмо Управления МНС по г. Москве от 25 апреля 2003 г. № 21-
07/22963 О ведении бухгалтерского учета при переходе на упрощенную сис
тему налогообложения. // Документ официально не опубликован.

57. Письмо Управления МНС по г. Москве от 30 апреля 2003 г. № 21-
09/23614 Об учете НДС в расчете налога на рекламу с общей суммы затрат
при упрощенной системе налогообложения и об учете расходов по рекламе
при определении в 2003 г. налоговой базы по рекламным услугам, оплачен
ным на год вперед. // Документ официально не опубликован.

58. Письмо Управления МНС по г. Москве от 11 декабря 2001 г. № 03-
12/57437 О порядке учета субъектом упрощенной системы налогообложения
суммы возврата заемных средств, перечисленных с расчетного счета заимо
давца непосредственно на счет арендодателя для оплаты аренды производст
венного помещения, при исчислении совокупного дохода. // Документ офици-

220

ально не опубликован.

59. Письмо Управления МНС по г. Москве от 15 января 2002 г. № 26-12/2947 О порядке определения объекта налогообложения единым налогом субъектом упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности при осуществлении сделки по приобретению прав требования к третьим лицам с последующим предъявлением этих обязательств к оплате. // Документ официально не опубликован.

Научная и справочная литература

60. Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. -
М., 1940.

61. Административное право. / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. -
М.:Юристъ,2001.

62. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обще
стве. -М., 1955.

63. Александров Н.Г. Некоторые вопросы учения о правоотношении //
Труды научной сессии ВИЮН 1-6 июля 1946 г. - М., 1948.

64. Александров Н.Г. Юридическая норма и правоотношение. - М., 1947.

65. Алексеев С.С. Выражение особенностей предмета советского граж
данского права в методе гражданско-правового регулирования. Виды граж
данских правоотношений и метод гражданско-правового регулирования // В
кн.: Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сборник статей. - М., 2001.
С. 7-53.

66. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Курс лекций.
Учебное пособие. Вып. 2. Нормы права и правоотношения. - Свердловск,
1964.

67. Алексеев С.С. Теория права. - М.: Бек, 1995.

221

68. Алексеенко М.М. Взгляд на развитие учения о налоге у экономистов
А.Смита, Ж.-Б.Сея, Рикардо, Сисмонди и Д.С.Миля. - Харьков, 1870.

69. Алексеенко М.М. Подоходный налог в условиях его переложения. -
Харьков, 1885.

70. Алексеенко М.М. Финансовое право. - Харьков, 1885.

71. Алехин Е.Н., Пепеляев С.Г. Ответственность за нарушение налого
вого законодательства. - М.: Аудиторская фирма «Контакт», 1992.

72. Алле М. За реформу налоговой системы. Переосмысливая общепри
знанные истины / Пер. с франц. Т.А.Карлова. Под ред. Е.И.Егорова. - М.: ТЕ-
ИС,2001.

73. Ананьева Ж.К. О классификации гражданских правоотношений //
Ученые записки Тартуского государственного университета. Вып. 298. Труды
по правоведению. № XIV. - Тарту, 1972.

74. Артемов Н.М. Финансово-правовое регулирование внешнеторговой
деятельности. - М., 1999.

75. Аскназий СИ. Автономное и регулируемое правоотношение в хо
зяйственном праве СССР // Гражданское право и регулируемое хозяйство. - Л.,
1927.

76. Асланбекова А.З. Налоговые санкции в системе мер финансово-
правовой ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2001.

77. Ахметшин Р.И., Черноиванова К.В. О недопустимости привлечения
к ответственности в отсутствие вины // Финансовые и бухгалтерские
консультации. - 2001. - № 7.

78. Балабин В.И. Налоговое право: теория, практика, споры. - М., 2000.

79. Балабин В.И. Споры налогоплательщиков с налоговыми органами.
Правомерность решений о наложении штрафных санкций: Судебно-
арбитражная практика с учетом последних изменений в налоговом законода
тельстве РФ. - М., 1998.

80. Балакина А.П., Бобоев М.Р., Мамбеталиев Н.Т., Тютюрюков Н.Н.
Налоговые системы государств — членов евразийского экономического сооб-

222

щества: Учебное пособие / Под ред. д.э.н., профессора А.З.Дадашева. - М.: Налоговый вестник, 2002.

81. Балакирева М.И. Представительство в отношениях, регулируемых
законодательством о налогах и сборах // Финансовая газета. Региональный
выпуск.-1999.-№52.

82. Баландин А.А. Налоговая ответственность организации и ее обособ
ленные подразделения // Российский налоговый курьер. - 2000. - № 2.

83. Басов А.В. Правовые аспекты налогообложения инвестиционной
деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -
М., 2002.

84. Бельский К.С. Финансовое право. - М.: Юристь, 1994.

85. Бех Г.В. Правовое регулирование косвенных налогов в Украине: Ав
тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Киев, 2002.

86. Бобоев М.Р., Мамбеталиев Н.Т., Тютюрюков Н.Н. Налоговые систе
мы зарубежных стран: Содружество Независимых Государств: Учебное посо
бие. - М.: Гелиос АРВ, 2002.

87. Бобоев М.Р., Наумчев Д.В. Ответственность за налоговые правона
рушения в странах Евразийского экономического сообщества // Аудиторские
ведомости. - 2002. - № 2.

88. Боннер А.Т. Установление обстоятельств гражданских дел. - М.,
2000.

89. Борисов А. Представление интересов налогоплательщика в налого
вой инспекции // Финансовая газета. Региональный выпуск. - 2000. - № 39.

90. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. - М., 1997.

91. Боровик Н.В. Преступное уклонение от уплаты налогов или страхо
вых взносов (на примере посреднической деятельности): Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. - Воронеж, 2001.

92. Брагинский М.И. Влияние действий других (третьих) лиц на социа
листические гражданско-правовые отношения: Автореф. дисс. ... доктора
юрид. наук. - Л., 1962.

223

93. Брагинский М.И. К вопросу о соотношении вещных и
обязательственных правоотношений // Гражданский кодекс России:
Проблемы. Теория. Практика: Сборник. - М., 1998.

94. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие поло
жения. - М.: Статут, 1997.

95. Брызгании А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Административная от
ветственность в сфере предпринимательской деятельности, финансов и нало
гов. — Екб.: Налоги и финансовое право, 2002.

96. Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н., Попов О.Н., Зарипов
В.М. Ответственность в сфере предпринимательской деятельности, финансов
и налогов. - Екб.: Налоги и финансовое право, 2000.

97. Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. - Ленинград, 1929.

98. Бурсулая Т.Д. Административная и уголовная ответственность
должностных лиц организаций за нарушения в налоговой сфере // Консуль
тант бухгалтера. - 2001. - № 10.

99. Варламова Н.В. Правоотношения: философский и юридический
подходы // Правоведение. - 1991. - № 4.

100. Винницкий Д.В. Российское налоговое право. - СПб, 2003.

101. Витрук Н.В. К вопросу об объективном и субъективном праве и о
понятиях «объективное право» и «субъективное право» // Вопросы советского
государства и права. Труды Томского государственного университета. Т. 183. -
Томск, 1966.

102. Витрянский В.В., Герасименко С.А. Налоговые органы, налогопла
тельщик и Гражданский кодекс. - М.: Международный центр финансово -
экономического развития, 1995.

103. Вопросы теории охранительных правоотношений: Материалы на
учной конференции. - Ярославль, 1991.

104. Воробьева В.Н. О применении статьи 75 «Пеня» Налогового кодек
са РФ // Налоговый вестник. - 2002. - № 3.

105. Воронова Л.К., Карасева М.В., Кудрявцева Л.Б. и др. Финансовое

224

право Российской Федерации: Учебное пособие / Отв. ред. М.В.Карасева. -Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1994.

106. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель - налогоплательщик — государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: ФБК - ПРЕСС, 1998.

107. Генкин Д.М. Право собственности как абсолютное субъективное
право // Советское государство и право. -1958. - № 6.

108. Генкин Д.М. Сочетание прав с обязанностями в советском праве //
Советское государство и право. - 1964. - № 7.

109. Герасименко С.А. Защита прав налогоплательщиков в арбитражном
суде. - М.: АО «Центр деловой информации» еженедельника «Экономика и
жизнь», 1994.

110. Герасимова Е.Н., Макарова О.А., Ильющихин И.Н. Налоговый ко
декс Российской Федерации. Часть первая. Схемы. Пояснения. Комментарий.
Под ред. Н.М.Голованова. - СПб.: «Юридический центр Пресс», 1999.

111. Гнедовский А. Налогообложение зарубежных стран. - М.: Финансы
и бизнес, 1991.

112. Годме П.М. Финансовое право индустриальных и постиндустри
альных стран.- М.: БЭП, 1999.

113. Горбунов А.Р. Налоговое планирование и создание компаний за ру
бежом. - М.: Издательская фирма «Анкил», 1999.

114. Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права: ак
туальные проблемы. // Государство и право. - 1995. - № 2.

115. Горлов Е.А. Актуальные проблемы налогообложения транснацио
нальных корпораций в России. - М.: Кодекс-М, 2001.

116. Горлов Е.А. Правовые аспекты налогообложения транснациональ
ных корпораций в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
-М.,2001.

117. Горлов И.Я. Теория налогов. - СПб., 1840.

118. Горош Ю.В. Проблемы правового регулирования налоговых отно-

225

шений в системе государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.-М., 1998.

119. Горский И.В. Налоги в рыночной экономике. - М.: Фирма «Анкил»,
1992.

120. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма
деятельности. — М., 1987.

121. Гражданские правоотношения и их структурные особенности:
Сборник ученых трудов Свердловского юридического института. Вып. 39. -
Свердловск, 1975.

122. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сбор
ник памяти С.А.Хохлова / Отв. ред. А.Л.Моковский. Исследовательский центр
частного права. - М.: Международный центр финансово - экономического
развития, 1998.

123. Гражданское право. Учебник. Часть П. / Под ред. А.П.Сергеева,
Ю.К.Толстого. -М.: Проспект, 1998.

124. Гражданское право: В 2 т. Том I: Учебник. / Отв. ред. проф.
Е.А.Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: БЕК, 1998.

125. Грачев Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. - 2-е изд., перераб.
и доп. - М.: Юриспруденция, 1999.

126. Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право
России: Учебник. -М., 1995.

127. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Налоговое право: Вопросы и ответы
(Серия «Подготовка к экзамену»). - М.: Новый Юрист, 1998.

128. Гревцов Ю.И. Правовое отношение: Основные взаимосвязи // Со
ветское государство и право. -1985. - № 1.

129. Гревцов Ю.И. Правоотношение - разновидность общественного от
ношения // Правоведение. - 1975. - № 2.

130. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. - Л., 1981.

131. Гревцов Ю.И. Содержание и форма правоотношения // Советское
государство и право. - 1980. - № 6.

226

132. Гутников О.В. Ответственность за налоговые правонарушения //
Главбух. -1999. - № 16.

133. Дадалко В.А., Румянцева Е.Е., Демчук Н.Н. Налогообложение в
системе международных экономических отношений. - Минск, 2000.

134. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное
пособие. - М.: ИНФРА - М., 1997.

135. Дегтярь Н.П., Никулина Л.М. Особенности уплаты НДС. // Россий
ский налоговый курьер. - 1998. - № 2.

136. Демьяненко Л.И. Представительство в налоговых отношениях //
Главбух.- 1999. -№ 17.

137. Дудин А.П. Диалектика правоотношения. - Саратов, 1983.

138. Евсеева Е.А. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях // Новое в бухгалтерском учете и отчет
ности. - 2002.-№ 13.

139. Евстегнеев Е.Н. Основы налогообложения и налогового права.
Учебное пособие. -М.: ИНФРА-М, 1999.

140. Егорова Е.Н. Исследование налоговых систем стран Западной Ев
ропы, Польши и России. -М., 1994.

141. Ем B.C. Категория обязанности в советском гражданском праве:
Вопросы теории: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1981.

142. Жданов А.А. Финансовое право РФ. -М., 1995.

143. Жестков СВ. Правовые основы налогового планирования (на при
мере групп предприятий): Учебное пособие. - М.: АПУ, 2002.

144. Жуков Е.Ф. Бюджетно-налоговое регулирование и накопление де
нежного капитала (на материалах США). - М.: МИНХ, 1979.

145. Зайцев Д.А. Налоговый кодекс РФ - ответственность за налоговые
правонарушения // Главбух. -1999. - № 2.

146. Захарова Р.Ф. Права налогоплательщика по новому законодатель
ству. - М.: Академический правовой университет при Институте государства
и права РАН, 1993.

227

147. Зимин А.В. Налоговая ответственность российских организаций:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2002.

148. Иоффе О.С. Основные черты и структурные особенности граждан
ского правоотношения // Советское государство и право. - 1949. - № 5.

149. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву.
Спорные вопросы учения о правоотношении // Избранные труды по граждан
скому праву. - М., 2000.

150. Исаев А.А. Очерки теории и политики налогов. - Ярославль, 1887.

151. Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. - М., 1984.

152. Какой быть налоговой реформе в России? /Под ред. В.Н.Фролова. -
Екатеринбург: Ассоциация «Налоги России», 1993.

153. Калинина Л.А. Некоторые современные проблемы административ
ной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательст
ва // Законодательство. - 1999. - № 8.

154. Карасева М.В. Финансовые правоотношения: Дисс. ... докт. юрид.
наук. — Воронеж, 1998.

155. Карева М.П., Айзенберг A.M. Правовые нормы и правоотношения. -
М., 1949.

156. Карева М.П., Кечекъян С.Ф. О социалистических правоотношениях:
Тезисы докладов. -М., 1956.

157. Кашин В.А. Кто содержит буржуазное государство? Подоходные
налоги: как они используются против трудящихся. - М.: Мысль, 1986.

158. Кашин В.А. Налоговая справедливость. - М.: Политиздат, 1986.

159. Керимов Д.А., Шейндлин Б.В. Некоторые вопросы теории правоот
ношения // Ученые Записки ЛГУ. Серия юридических наук. - № 255. - Вып. 10.

160. Кечекъян С.Ф. Нормы права и правоотношения // Советское госу
дарство и право. - 1955. - № 2.

161. Кечекъян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. -
М., 1958.

162. Ковалевская Д.Е. О некоторых вопросах, изложенных в постанов-

228

лении Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Российский налоговый курьер. - 2001. - № 10, 11.

163. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории
и практики. -М.: Манускрипт, 1993.

164. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. - 4-е
изд., переработанное и дополненное. -М.: Юрайт, 1998.

165. Комментарий арбитражно — судебной практики по делам, связан
ным с малым предпринимательством и законодательством о применении кон
трольно - кассовых машин. / Под ред. проф. Р.Ф.Захаровой. - М.: ИИЦ «АЛЬ
ФА-КОМПОЗИТ», 1999.

166. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, час
ти первой. /Отв. ред. В.Д.Карпович. - М.: Журнал «Хозяйство и право»,
СПАРК, 1995.

167. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, час
ти первой. /Отв. ред. О.Н.Садиков. -М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 1995.

168. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации (части
первой и второй). - М.: Проспект, 2001.

169. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части
второй. В 2-х книгах. / Под ред. А.В.Брызгалина, А.Н.Головкина. - изд. 2-е пе-
рераб. и доп. - М.: «Аналитика - Пресс», 2001.

170. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части
первой (постатейный). / Под ред. А.В.Брызгалина. - М.: «Аналитика - Пресс»,
1998.

171. Коннов О.Ю. Институт постоянного представительства в налоговом
праве: Учебное пособие /Под ред. С.Г.Пепеляева. - М.: Академический право
вой университет, 2002.

172. Конституция Российской Федерации: Научно - практический ком
ментарий. / Под ред. академика Б.Н.Топорнина. - М.: Юристъ, 1997.

173. Корецкий В.И. Гражданское право и гражданские правоотношения

229

в СССР. - Душанбе, 1967.

174. Корнилов Ф. Природа гражданских правоотношений Советской
России. I. Понятие гражданских правоотношений // Право и суд. - 1925. - № 1.

175. Короткова Л.А. Обстоятельства, смягчающие ответственность за
совершение налогового правонарушения // Налоговый вестник. - 2002. - № 9.

176. Костин А.А. Комментарий к главе 27 Налогового кодекса «Налог с
продаж» (постатейный). -М.: ООО «ВИТРЭМ», 2002.

177. Костин А.А. Критерии недобросовестности налогоплательщика //
Аудиторские ведомости. - 2002. - № 8.

178. Костина Г. Налоговый агент: права, обязанности, ответственность.
//Бухгалтерский учет. - 2001. - № 10.

179. Кочетков А.И. Налогообложение предпринимательской деятельно
сти. — М.: Финансы и статистика, 1994.

180. Кравченко И.А. Налоговые реформы 80-х годов в США: Социаль
но-экономический аспект. -М.: НИФИ, 1989.

181. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском
праве. - М., 1958.

182. Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушение на
логового законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатерин
бург, 1996.

183. Крылова Н.С. Налог на добавленную стоимость в России и ино
странных государствах (Основные тенденции развития законодательства). //
Государство и право. - 1996. - № 5.

184. Кугаенко А.А., Белякин М.П. Теория налогообложения. - М., 1999.

185. Кузнецов Л. Налоговая политика и интересы общества. // Экономи
ка и жизнь. -1997. - № 12.

186. Курбатов А.Я. Ответственность банков за задержку платежей в
бюджет и внебюджетные фонды. -М., 1997.

187. Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право. Об
щая часть: Учебник. -М.: Юристь, 2001.

230

188. Кучеров И.И. Налоги и криминал: Историко-правовой анализ. — М.:
Учебно - консультационный центр «ЮрИнфоР», 2000.

189. Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. -М.: Учебно -
консультационный центр «ЮрИнфоР», 2001.

190. Кучерявенко Н.П. Налоговое право: Учебник. - Харьков: Кон Сум,
1997.

191. Кучерявенко Н.П. Теоретические проблемы правового регулирова
ния налогов и сборов в Украине: Автореф. дис. ... доктора юрид. наук. — Киев,
2000.

192. Малашин Е.В., Позняков Л.Н. Налоговый кодекс Российской Феде
рации: налоговые правонарушения и ответственность за их совершение // Ау
диторские ведомости. - 1999. - № 7.

193. Марьяхин Т.Л. Налоги в СССР. - М., 1958.

194. Мельникова Е. Конституционный суд еще раз предупреждает: за
одно нарушение дважды не наказывают // Бухгалтерское приложение к газете
«Экономика и жизнь». - 2001. - вып. 25.

195. Менглиев Ш. Восстановительные правоотношения в советском гра
жданском праве: Учебное пособие. - Душанбе, 1986.

196. Методологические вопросы теории правоотношений: Сборник ста
тей. - Ярославль, 1986.

197. Мицкевич А.В. Правоотношение в системе юридического регули
рования общественных отношений // Труды ВЮЗИ. Т. 56. - М., 1978.

198. Мудрых В.В. Ответственность за нарушения налогового законода
тельства. Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.

199. Назаров Б.Л. Некоторые вопросы советских социалистических пра
воотношений // Ученые Записки ВЮЗИ. Вып. XI. - М., 1960.

200. Налоговое право: Учебное пособие. / Под ред. С.Г.Пепеляев. - М.:
ИД ФБК-ПРЕСС, 2000.

201. Налоги в механизме хозяйствования. - М.: Наука, 1991.

202. Налоги и налоговое право. / Под ред. А.В.Брызгалина. — М., 1997.

231

203. Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н.,
проф. Ю.А.Крохина. -М.: Издательство НОРМА, 2003.

204. Налоговые споры: Судебно-арбитражная практика. Комментарий /
Под общей ред. А.В.Брызгалина. -М., 1998.

205. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: постатей
ный комментарий. / Под общей ред. В.И.Слома. - М.: Издательство «Статут»,
1998.

206. Научно - практический постатейный комментарий к Части первой
Налогового кодекса. - М.: Городец, 2000.

207. Овсянников СВ. Конституционно-правовые основы налоговых от
ношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001.

208. Основы налогового права. Учебно - методическое пособие. / Под
ред. С.Г.Пепеляева. - М.: Инвест - Фонд, 1995.

209. Ответственность за нарушение налогового законодательства. Сб.
статей. Выпуск первый / Отв. ред. - канд. юрид. наук, доцент Р.Ф.Захарова. —
М.: Институт государства и права Российской Академии наук, 1996.

210. Павлов В.П. Метод систематизации имущественных пра
воотношений в гражданском праве // Государство и право. -1999. - № 1.

211. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской Федера
ции: Учебник. — Ростов н/Д: Феникс, 2002.

212. Певзнер А. Г. Понятие гражданского правоотношения и некоторые
вопросы теории субъективных гражданских прав // Ученые записки ВЮЗИ.
Вып. 5. Вопросы гражданского права. - М., 1958.

213. Пепеляев С.Г. Комментарии к главе 15. «Общие положения об от
ветственности за совершение налоговых правонарушений» части первой НК
РФ // Ваш налоговый адвокат. - 2000. - № 1.

214. Петрова Г.В. Ответственность за нарушения налогового законода
тельства. -М.: ИНФРА-М, 1995.

215. Петрова Г.В. Применение права в налоговых спорах. - М., 1996.

216. Петти У. Трактат о налогах и сборах (пер. с англ.) / Антология эко-

232

номической классики. Т. 1. — М.: Издательство «Эконов», 1993.

217. Подпорин Ю. Исправление ошибок при исчислении налога на при
быль. Ответственность плательщиков // Бухгалтерское приложение к газете
«Экономика и жизнь». - 2001. - вып. 23.

218. Покровский Б.В. К вопросу о правоотношениях // Известия АН Ка
захской ССР. Серия общественных наук. - 1975. - № 3.

219. Правовые основы бухгалтерского учета и аудиторской деятельно
сти: Учебник. / Отв. ред. С.Г.Чаадаев. -М.: Юристъ, 1999.

220. Протасов В.Н. Правоотношение как система. - М., 1991.

221. Пушкин А.А. Спорные вопросы учения о гражданском правоотно
шении // Вопросы государства и права: Сборник статей. Вып. 2. - М., 1974.

222. Рейдель Л.Б. Правонарушения в сфере реализации функций налого
обложения Российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ко
ломна, 2002.

223. Рыбин А.В. Правоотношения в социалистическом обществе // Уче
ные записки Пермского государственного университета. Т. 2. Вып. 4. Кн. 2
(юридические науки). - Пермь, 1957.

224. Свердлык Г.А. Методические проблемы теории правоотношения //
В кн.: Гражданское право, эффективность и качество. - Свердловск, 1977.

225. Советское финансовое право: Учебник. Под ред. Л.К.Вороновой,
Н.И.Химичевой. -М.: Юридическая литература, 1987.

226. Соколов А.А. Теория налогов. - М., 1928.

227. Старилов Ю.Н. Нарушения налогового законодательства и юриди
ческая ответственность. — Воронеж: Издательство Воронежского государст
венного университета, 1995.

228. Староверова О.В. Налоговое право: Учебное пособие для вузов /
Под ред. проф. М.М.Рассолова, проф. Н.М.Коршунова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
Закон и право, 2001.

229. Строгович М. С. Вопросы теории правоотношений // Советское го
сударство и право. -1964. - № 6.

233

230. Тархов В.А. К вопросу о правовых отношениях // Правоведение. -
1965.-№1.

231. Титов А.С. Правовое регулирование взыскания недоимки: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.

232. Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории пра
воотношения. - М., 1984.

233: Ткаченко Ю.Г. Правовые отношения в советском социалистическом обществе. - М., 1955.

234. Томаров В. Местные налоги: правовое регулирование: Учебное по
собие. -М.: АПУ, 2002.

235. Тривус А.А. Налоги как инструмент экономической политики. -
Баку, 1925.

236. Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. — СПб.: В издательстве
НГреча, 1818.

237. Украинский Р.В. Налоговый кодекс о налоговой ответственности //
Законодательство. -1999. - № 5.

238. Финансовое право. Учебник / Под ред. Е.Ю.Грачевой,
Г.П.Толстопятенко. - М.: ООО «ТК Велби», 2003.

239. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974.

240. Цыганков Э.М. Проблемы соотношения налогового законодатель
ства со смежными отраслями законодательства. - М., 2001.

241. Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые
вопросы.-М., 1973.

242. Цыпкин С.Д. Правовое регулирование налоговых отношений в
СССР. -М., 1955.

243. Челышев М.Ю. Взаимодействие гражданского и налогового права в
регулировании отношений с участием предпринимателей: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. - Казань, 1998.

244. Чуркин А.В. Особенности определения объекта налогообложения и
налоговой базы по операциям уступки требования в целях исчисления и упла-

ты НДС. // В сб.: Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской Академии наук. — М.: Институт государства и права Российской Академии наук, 2001.

245. Шарова СВ. Административная ответственность в области налогов
и сборов // Российский налоговый курьер. - 2002. - № 10.

246. Щекин Д. Юридические презумпции в налоговом праве: Учебное
пособие. - М.: АПУ, 2002.

247. Юстус О.И. Финансово-правовая ответственность налогоплатель
щиков - организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1997.

248. Юсупов В.А. Теория административного права. - М.: Юридическая
литература, 1985.

249. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. 2-е изд., пере-
раб., и доп. - М.: ИНФРА-М, 2002.

250. Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы до реформы. - М.: ИН
ФРА-М, 1999.

251. Яичков К. К. К учению о гражданском правоотношении // Вестник
МГУ. № 1. Серия экономики, философии, права. 1956. Вып. I. С. 129-140.

253. Briotti M.G. La reforma dell imposizione diretta nei principali paeci in-
dustrisli // Mondo econ. - Milano, 2000. # 24. P. 34 - 50.

254. Brown K., Kaya S. The problems of International Tax Law. Sydney,
NUS Commerce Press. 2003.