Новая страница 1

Государственно-правовой механизм обеспечения права на безопасность
* личности в Российской Федерации

(теоретическое административно-правовое исследование)

Специальность: 12.00.14

«Административное право; финансовое право;

информационное право»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор, Майоров В.И.

Челябинск
Щ 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение............................................................................................. 3

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты исследования проблем

обеспечения безопасности личности ..................................................... 14

§ 1. Понятие и сущность безопасности личности в аспекте общего

понятия безопасности............................................................................. 14

§ 2. Право на безопасность в системе личных прав....................... 37

§ 3. Сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования

вопросов безопасности .......................................................................... 53

ГЛАВА 2. Исследование правового статуса человека и гражданина

и гарантий его реализации в административно-правовых нормах......... 64

§ 1. Административно-правовой статус российских граждан ..... 64

§ 2. Личная безопасность как элемент административно-правового

статуса гражданина.................................................................................. 74

§ 3. Законодательное обеспечение права граждан на безопасность .. 84 ГЛАВА 3. Проблемы обеспечения права граждан на безопасность

в свете актуальных тенденций общественного развития...................... 119

§ 1. Проблемы правового обеспечения общественной

безопасности......................................................................................... 119

§ 2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения права

на безопасность в чрезвычайных ситуациях........................................ 130

§ 3. Проблемы обеспечения безопасности в информационной

сфере....................................................................................................... 140

Заключение................................................................................... 159

Список использованной литературы........................................... 167

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Конец XX столетия во всем мире

ознаменовался повышением интереса к вопросам безопасности. Исследуются
ее различные аспекты, разрабатываются новые концепции. Примечательная
особенность современных подходов заключается: во-первых, в придании
приоритетности интересам человека при рассмотрении проблемы
безопасности, во-вторых, в качественно новом уровне разработки методов
исследования. Безопасность оказалось одной из наиболее важных проблем,
которой сейчас в практическом плане занимается значительная часть
человечества, поскольку обострение конфликтно-кризисных ситуаций и
ф, глобальных проблем угрожает, по мнению ученых, планетарными

катастрофами.

Одной из наиболее серьезно влияющих на безопасность цивилизации оказалась экологическая проблема, которая в конце прошлого века выдвинулась на приоритетное место по отношению к совокупности других глобальных проблем по масштабности и скорости генерирования негативных последствий. Другой не менее важной для человечества проблемой является терроризм. На рубеже третьего тысячелетия мир вплотную столкнулся с невиданным доселе разгулом терроризма, который приобрел мировые масштабы, угрожая безопасности целых народов. Причем,

если в прошлом жертвами террористических актов, как правило, становились, в основном, политические деятели, - то сегодня в прицеле террористов оказалась главным образом мирное население.

Проблема обеспечения безопасности, совершенствования и
практического применения этого института становится центральной и в
Российской Федерации. Цель и задачи решения этой проблемы тесно связаны
с реализацией концепции национальной (государственной) безопасности,
которая характеризуется организацией защиты жизненно важных интересов
mi личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В этой

системе объектов национальной безопасности доминирующим является личность, в связи с чем в настоящее время основное внимание уделяется не только защите ее прав, свобод и охраняемых законом интересов, но и обеспечению личной безопасности граждан.

Освещение вопросов безопасности в отечественной научной литературе отражает российскую специфику развития общества. Традиционная недооценка человека и пренебрежение ценностью человеческой жизни, которые, к сожалению, присущи пока нашему обществу, предопределяют обсуждение темы безопасности, прежде всего, с точки зрения национальной (государственной) безопасности. Проблемы безопасности личности при этом рассматриваются в рамках социальной безопасности, а сама социальная безопасность не всегда находит достойное место в комплексе проблем национальной безопасности. Некоторые авторы сводят ее к экономической безопасности, к обеспеченности доходом, достаточным для удовлетворения насущных потребностей человека. Однако реалии сегодняшнего дня все более настоятельно требуют разработки проблем общественной безопасности как одного из аспектов безопасности человека. Важнейший аспект качества жизни - свобода и защищенность человека от различных опасностей и угроз, степень его уязвимости от современных рисков. Концепция развития человека определяет безопасность личности как возможность использовать право выбора в условиях свободы и безопасности, а также полная уверенность в том, что эти возможности сохранятся и завтра.¹

Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (чЛ ст. 17 Конституции Российской Федерации).

¹ ПРООН. Доклад о развитии человека за 1999 год. Нью-Йорк, 1999.

Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч.2 ст. 17 Конституции Российской Федерации). Весь этот комплекс конституционных требований представляет собой юридическое обеспечение прав и свобод, жизненно важных интересов личности, т.е. ее юридическую безопасность.

Специфические сложности административно-правового исследования проблем безопасности в аспекте государственного обеспечения права личности на безопасность связаны в первую очередь с тем, что безопасность, как одна из основных социальных и юридических категорий, правового статуса еще не получила. Не упоминается право на безопасность личности и в актах международного права, посвященных правам человека. Думается, единственная причина такого положения в том, что до сих пор необходимость защиты этого права не была столь очевидной, как на современном этапе развития человеческой цивилизации. Ведь безопасность является необходимым условием реализации всех известных прав человека, провозглашенных в документах международного права и национальных конституциях. Без надежной защищенности самого человека, его сегодняшнего и завтрашнего существования и возможностей развития, защита основных гуманитарных прав утрачивает свой смысл. Это положение, до сих пор казавшееся само собой разумеющимся, в современных условиях требует специального законодательного закрепления и правовой защиты. Эта проблема достаточно сложна и многогранна. Несмотря на то, что в юридической литературе рассматриваются отдельные аспекты права на безопасность, комплексного всестороннего административно-правового исследования механизма государственно-правового обеспечения этого права не проводилось.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации основные права и свободы граждан будут иметь действенное значение лишь при выполнении государственно-управленческими структурами своих полномочий по соблюдению и защите прав и обязанностей граждан. Одно из важнейших

мест в этом процессе отводится совершенствованию административно-правового регулирования общественных отношений, которое теснейшим образом связано с охраной и защитой прав человека и гражданина - главной высшей ценности демократического гражданского обществах. В административно-правовом аспекте это направление должно проявляться в укреплении административно-правового статуса человека и гражданина. Однако в настоящее время существуют упущения и злоупотребления в сфере юридического обеспечения безопасности граждан, которые обязывают общество разрабатывать меры по организации противодействию им, но пока наука не отреагировала должным образом на них, опасные отклонения укореняются, угрожая интересам граждан.

Право на безопасность личности связано с задачей защиты закона от произвола, а потому отвечает интересам каждого конкретного гражданина и публично-правовым интересам. Необходимо всесторонне изучить это право, принимая во внимание содержание, условия реализации, возможности обеспечения гарантий реализации, положение в системе основных прав и свобод и ряд других вопросов. Эти обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость настоящего диссертационного исследования, определяют необходимость изучения сущности права на безопасность и условий его реализации на современном этапе развития российской государственности.

Степень научной разработанности темы. В последние годы ученые стали чаще обращаться к проблеме безопасности человека. Одни из них делали акцент на изучении личной безопасности граждан другие — на статус и организацию деятельности правоохранительных органов при обеспечении личной безопасности граждан. В рамках одной научной работы не проводилось комплексное исследование проблем реализации права граждан на безопасность. Кроме того, до настоящего времени отсутствовало детальное освещение этой проблемы в рамках административного права.

Некоторые проблемные вопросы были объектом исследования С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.В. Бойцовой, И.И. Веремеенко, М.Т. Еропкина, И.А. Ильина, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, Е.А Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Д.М. Овсянко, А.В. Серегина, СВ. Степашина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Тер-Акопова, В.Е. Чиркина и других ученых, которые в разное время в разном объеме рассматривали вопросы юридической безопасности граждан. Некоторые из них заложили теоретические основы, фундамент для понимания ее характера и специфики, другие развивали эту проблему в связи с происходящими в стране политическими и социально-экономическими преобразованиями. Интерес к указанной проблематике возрастает и с точки зрения административного права.

Объектом исследования является государственно-правовой механизм регулирования общественных отношений, обеспечивающих право на безопасность личности в Российской Федерации.

Предмет исследования с оставляет совокупность норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующих деятельность субъектов обеспечения безопасности.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы, опираясь на анализ действующего законодательства России, представленные в литературе научные концепции, материалы практики и результаты эмпирических исследований, исследовать сущность, специфику, содержание, сферу действия права на безопасность как в правовой системе личности, его отражение в Конституции Российской Федерации и действующем административно-правовом законодательстве; решить вопрос о возможности, целесообразности и конкретных формах нормативно-правового закрепления для регулирования и контроля деятельности государственно-управленческих структур по обеспечению прав и законных интересов граждан. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- исследовать понятие права на безопасность личности с точки зрения
его содержания и положения в системе личных прав, выявить исторические,
социальные и правовые предпосылки признания права на безопасность
личности и его нормативного закрепления;

- осуществить комплексный анализ законодательной базы обеспечения
права личности на безопасность в Российской Федерации, в том числе:

а) посредством контекстуального анализа выявить конституционные
нормы, устанавливающие право личности на безопасность, дать им
оценку с точки зрения адекватности и полноты отражения содержания
этого права, решить вопрос о необходимости внесения поправок в
действующее законодательство с целью более надежного закрепления
указанного права;

б) исследовать систему правовых гарантий реализации права личности
на безопасность в Российской Федерации, в том числе нормы Конституции
Российской Федерации, действующее законодательство о безопасности,
включая административно-правовые нормы;

- изучить административно-правовой статус российских граждан, их
взаимоотношения с органами исполнительной власти, полноту и пределы
реализации прав граждан на удовлетворение их потребностей и интересов,
закрепленных в административно-правовом законодательстве;

- раскрыть наиболее актуальные проблемы обеспечения права личности
на безопасность в сфере общественной безопасности, в чрезвычайных
ситуациях и в информационной сфере;

- разработать конкретные предложения и рекомендации по развитию
административно-правового регулирования отношений при осуществлении
права личности на безопасность, совершенствованию законодательства и
правоприменительной практики.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о безопасности, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые

акты муниципальных образований; постановления Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты; решения высших судебных органов.

Методологической основой исследования послужили общенаучный, логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и аксиологический методы. Применялись методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам. В качестве основных источников исследования использованы действующие нормативные акты, которые .были подвергнуты системному и логическому анализу. Использовались социологические методы исследования.

Эмпирическую базу исследования составили результаты конкретных социологических исследований. В диссертации использованы данные социологического исследования «Состояние правопорядка и общественной безопасности в г. Челябинске. Оценка населением города деятельности правоохранительных органов», осуществленного Институтом экономики Уральского отделения РАН (Челябинский филиал). Опрос населения проводился в г. Челябинске в конце февраля 2003 г. Общее число опрошенных составило 3000 человек. Среди опрошенных оказалось 47% мужчин и 53% женщин. Возраст респондентов: до 20 лет - 13%; 20-30 лет -18,4%; 30-40 лет - 20%, 40-50 лет - 17,4%; старше 60 лет - 13,3%. По социальному положению рабочие составили 41%; служащие - 17%; учащиеся и студенты - 9,3%; пенсионеры - 21,5%; военнослужащие - 2,5%; предприниматели - 3,4%; работники правоохранительных органов - 2,4%; безработные - 2,3%; домохозяйки — 1,8%. Таким образом, выборка уравновешена по возрасту и полу. По социальному положению она также репрезентативна с учетом квотного представительства социальных групп в генеральной совокупности.

Кроме того, автором по специально разработанной программе осуществлены анкетные опросы и интервьюирование студентов Южно-Уральского государственного университета с целью изучения общественного мнения по вопросам развития законодательной базы регулирования вопросов безопасности и реализации права на безопасность. Выборку составили студенты четырех факультетов ЮУрГУ, общей численностью 327 человек, в том числе:

- юридического - 156 человек, из них 75 мужчин, 81 женщина;

- факультета экономики и управления - 47 человек, из них 13
мужчин, 34 женщины;

- архитектурно-строительного факультета — 116 человек, из них 56
мужчин, 60 женщин;

- автотракторного факультета - 48 человек, из них 46 мужчин, 2
женщины.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом осмыслении и решении одной из важнейших административно-правовых проблем современности - обеспечения права личности на безопасность, которая не получила достаточного освещения в юридической науке. Новизна настоящей работы подтверждается конкретными научными результатами, полученными в ходе исследования, а именно:

дано авторское определение административно-правового понятия

права личности на безопасность;

- предложены формулировки безопасности личности, личной
безопасности, не включенные в действующее законодательство;

- исследованы статус российских граждан в административных
правоотношениях с органами власти и закрепленные в
действующем административно-правовом законодательстве условия
реализации прав личности на удовлетворение своих потребностей и
интересов;

- изучена система правовых гарантий реализации права личности на
безопасность, включая нормы Конституции Российской Федерации,
действующее законодательство о безопасности и административно-
правовое законодательство;

уточнены определения ряда понятий, в том числе таких, как «общественная безопасность», «информационная безопасность» и Другие;

- предложены изменения и дополнения в ст. ст. 2, 41, 42 Конституции
Российской Федерации с учетом сущности и содержания права
личности на безопасность;

- сформулированы предложения и рекомендации по решению ряда
вопросов обеспечения безопасности личности, не урегулированных
административно-правовыми нормами, выдвигается ряд
предложений по совершенствованию законодательства;

на основе анализа научной литературы и действующего законодательства построена типология безопасности, в основу которой положены такие показатели, как объект защиты, тип (характер) угроз и сфера общественной деятельности, с которой связан конкретный вид безопасности. На защиту выносятся следующие теоретические положения:

-          право граждан на безопасность в административных правовых
отношениях должно рассматриваться не только как юридическая
гарантия,   обеспечивающая   возможность   реализации   личности
принадлежащих ей   прав   и   свобод,   но и   как личное   право,
позволяющее   ей   (как   носителю   этого   права)   удовлетворять
собственные    потребности    и        интересы,    как    своеобразное
юридическое средство реализации данных интересов.

- абстрактность конституционной нормы о безопасности граждан
требует дальнейшей конкретизации в текущем административно-
правовом законодательстве, в связи с чем предлагается

12 •

разграничивать понятия «безопасность личности» и «личная безопасность»;

-          личная   безопасность   как   элемент   административно-правового
статуса гражданина должна рассматриваться как урегулированное
административно-правовыми   нормами   состояние   защищенности
прав,   свобод и законных интересов личности   от факторов и
условий,   создаваемых   административными   правонарушениями,
вредоносными    природными,    техногенными    и    социальными
явлениями действительности;

- безопасность имеет объективную природу, представляя собой не
психологическое состояние субъекта, выражающееся в наличии у
него убежденности в отсутствии угроз, а реальные гарантии их
отсутствия;

- основания классификации видов безопасности определяются тремя
показателями: объектом защиты, типом угроз и сферой, в которой
необходимо создать условия для устранения угроз. Из различий в
угрозах вытекают различные способы обеспечения безопасности.

- в системе прав человека и гражданина право на безопасность
занимает базисное положение, являясь необходимым условием
реализации всех остальных конституционных прав и свобод
человека и гражданина во всех сферах жизни и деятельности;

- по отношению к таким социальным правам, как право на труд,
право на жилище, право на охрану здоровья и медицинское
обслуживание, право на образование, безопасность выступает в
качестве гарантируемого государством эталона, которому должны
соответствовать условия реализации этих прав.

Теоретическая значимость работы определяется ее ориентацией на решение актуальных теоретических положений и практических проблем

регулирования отношений при осуществлении права граждан на }

безопасность, возможностью использования предложений и рекомендаций

при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство; при подготовке заключений по законопроектам, касающихся защиты прав человека, а также в правоприменительной практике, в том числе в судопроизводстве при разрешении судебными органами отдельных категорий дел; при оказании юридической помощи населению; при принятии административных решений по вопросам безопасности в государственном и муниципальном управлении и подготовке соответствующих нормативных актов. Выработанные и теоретически обоснованные в процессе исследования предложения по применению положений Конституции Российской Федерации и совершенствованию правового регулирования реализации права на безопасность в Российской Федерации могут найти применение в процессе преподавания курсов административного и конституционного права, спецкурсов по административному праву в учебных заведениях юридических специальностей.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражения в публикации автора по теме исследования, а также в выступлениях диссертанта на ряде научных форумов.

Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии, состоящей из списка научной литературы и перечня использованных в работе нормативных правовых источников.

ГЛАВА 1.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ.

§1. Понятие и сущность безопасности личности в аспекте общего понятия безопасности.

В настоящее время проблемы обеспечения безопасности и научно-технического и социально-экономического развития, которые связаны с проблемами выживаемости человечества, выходят на приоритетное место в философском осмыслении частных наук и междисциплинарных областей научного поиска. Исследованию сущности и содержания понятия безопасности посвящено значительное число статей, монографий, научных исследований. Однако приходится признать, что накопление знаний об этом понятии затрагивает в основном количественную сторону и в гораздо меньшей степени обогащает качественную.

С сожалением, приходится констатировать, что до сих пор в юридической науке нет достаточной четкости в дефиниции «безопасность». В связи с появлением научных исследований, посвященных обеспечению национальной безопасности и безопасности отдельных сфер жизнедеятельности общества, оказалась размытой смысловая и содержательная грань между понятиями «национальная безопасность», «общественная безопасность», «силы обеспечения безопасности». Запаздывание в научном освещении этих проблем негативным образом сказывается на правоохранительной практике, препятствует четкости нормативно-правового закрепления полномочий, функций государственных структур и органов местного самоуправления в охранительной сфере, правовом регулировании форм и методов их деятельности по обеспечению прав и законных интересов личности, общества и государства.

На нынешнем этапе государственного развития необходимо систематизировать накопившийся теоретический и эмпирический материал.

Это важно не только для теоретического правоведения, но и для отраслевых
юридических наук, в первую очередь для науки административного права, в
рамках которой исследуется организационно-правовая проблематика
функционирования государственной системы управления в
административно-политической сфере, охватывающей такие

непосредственно связанные с обеспечением безопасности и правопорядка области государственной деятельности, как личная безопасность, общественная безопасность, государственная безопасность и т.д.

В пользу государственного подхода к освещению проблем обеспечения правопорядка и безопасности говорит и то, что правопорядок и законность, с одной стороны, выступают юридической основой государственной власти, а с другой - возникают и существуют там и тогда, где и когда государственная власть заинтересована в них. Именно власть устанавливает правопорядок и юридические средства и системы обеспечения безопасности, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает.

Представляется, что переосмысление многих устоявшихся в государствоведении и административном праве понятий и категорий, в том числе и упомянутых, а также обеспечение междисциплинарного подхода к рассмотрению государственно-правовых реалий современной России немыслимы без постановки и решения ряда методологических проблем предпринятого исследования.

Российское государство в порядке выполнения возложенной на него социальной функции проводит комплекс мероприятий по обеспечению безопасности человека и гражданина в целом. 5 марта 1992г. был принят Закон Российской Федерации «О безопасности»¹. В 1997г. была принята Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которая

.) ^] Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. № 2446-1 «О безопасности»

//Российская газета. - 1992. - 6 мая. - № 103.

была уточнена и дополнена в 2000г.¹ Принимаются акты об экономической, военной, продовольственной, радиационной, информационной, технологической и иной безопасности. Подготовлены законопроекты об экологической и информационно-психологической безопасности. Сейчас возникла проблема биологической и генетической безопасности человека. Как видим, проблема безопасности чрезвычайно актуальна. Соответственно, юридическая наука не может находиться в стороне, поскольку мероприятия, связанные с обеспечением безопасности, осуществляются преимущественно государством, деятельность которого имеет организационно-правовую форму. Какова же роль юридических средств в обеспечении проблемы безопасности? Право - необходимое средство обеспечения безопасности, вне права невозможно реализовать экономический и духовный потенциалы общества. Неслучайно поэтому, во всех документах, посвященных безопасности, например, в Концепции национальной безопасности, Доктрине информационной безопасности, в качестве необходимого условия намечаемых мероприятий называется система их правового обеспечения. В более широком плане следует говорить не только о правовом, но в целом и о юридическом обеспечении проблемы безопасности. Там, где деятельность, -там человек, а значит, могут быть ошибки, упущения, нарушения, порой явные злоупотребления. Эти отклонения в системе юридического обеспечения безопасности человека способны сами создавать угрозу безопасности.²

Нормативное содержание определения безопасности сформулировано в Законе Российской Федерации «О безопасности»: безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Согласно Закону виды

^!Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. - Ст. 170.

²См.: Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере юриспруденции (по материалам научно-практической конференции) //Государство и право. - 2002. - С.80-89.

17 " ' . '

безопасности различаются по трем параметрам: по объекту защиты, средствам защиты и по характеру угроз. По объекту защиты устанавливается безопасность человека, общества и государства. В зависимости от средств защиты выделяется экономическая, политическая, военная, информационная, в том числе юридическая безопасность. Третий вид безопасности связывается с характером угроз. Угрозы могут быть внутренними и внешними.

Внутренние угрозы - те, которые исходят от самого человека, носят главным образом поведенческий характер. Внешние для человека угрозы -это те, которые исходят от других лиц и от ситуации, в которой оказался человек. Они делятся на прямые (война, преступления, природные катаклизмы, болезни) и производные. Производные угрозы — это те опасности, которые возникают в самой системе обеспечения безопасности. Их характер определяется содержанием социальной деятельности, в сферу которой попадает человек, и представляет собой отклонение от установленного порядка такой деятельности. По этому основанию определяются следующие виды опасности, а значит, безопасности: производственная, технологическая, радиационная, экологическая, информационная, военная (в смысле безопасности военной службы) и юридическая.

Институт юридической безопасности включает в себя две проблемы: во-первых, юридическая безопасность может рассматриваться как состояние юридической защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, во-вторых, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз, возникающих в сфере юридических отношений. Вторая проблема является частной по отношению к первой, подчинена ей, поскольку наличие или отсутствие юридических угроз характеризует уровень юридической защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Обеспечение

этих интересов идет по линии ряда отраслей права: гражданским, уголовным, процессуальным, экологическим, трудовым и административным правом¹.

Юридическая безопасность шире правовой и включает, наряду с правовым обеспечением, надлежащую деятельность правоохранительных, судебных и правоприменяющих органов. Исходными посылками для такого понимания юридической безопасности служат статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью, определяющей содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и правосудия. Весь этот комплекс конституционных требований представляет собой юридическое обеспечение прав и свобод, жизненно важных интересов человека, т.е. юридическую безопасность личности.

В зависимости от объекта защиты, как уже было сказано выше, различают личную, общественную и государственную безопасность.

В юридической литературе на данный период нет единства мнений об объеме и содержании указанных понятий. Проблема выяснения понятия безопасности личности почти не исследована. Только в последние годы в работах А.А.Тер-Акопова, СВ. Степашина² и других авторов предприняты попытки анализа отдельных аспектов указанной проблемы.

Что касается самого понятия «безопасность личности», то оно находится в стадии конституирования и пока еще не сложилось. Содержание этого явления, на наш взгляд, обозначилось еще недостаточно. Целостное видение проблемы безопасности личности позволяет выделить те или иные стороны, которые определяют систему условий, критериев и показателей, организационных форм и механизмов защиты от различного вида угроз.

¹ См.: Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере
юриспруденции (по материалам научно-практической конференции) // Государство и
право. - 2002. - № 4. - С.81.

² Степашин СВ. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы)
- СПб.: ЮИ МВД России, 1994. - С. 23; Тер-Акопов А.А. Безопасность человека.
Теоретические основы социально-правовой концепции. - М., 1998.

Применительно к исследованию безопасности, системный подход позволяет описать его структуру, выделить специфику отдельных элементов или объектных срезов безопасности, характерных для функционирования конкретных сфер, социального взаимодействия людей (например, сфера экономики), раскрыть организационное многообразие форм и методов обеспечения безопасности и необходимость учета этого многообразия при его административно-правовом обеспечении. Начнем с определения понятия «безопасность».

Как уже было отмечено, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» трактует это понятие как состояние защищенности жизненно важных интересов Личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Данное определение, на наш взгляд, неконкретно, из него не следует, какое это состояние, не показана степень защищенности, следовательно, это определение нуждается в уточнении.

Согласно определению академического словаря русского языка безопасность - это «положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь, чему-нибудь»¹. Словарь Д.Н.Ушакова определяет безопасность не только как «отсутствие опасности», но также и как «предупреждение опасности, условия, при которых не угрожает опасность»². Как видим, несмотря на то, что слово «безопасность», с формальной точки зрения, несет в себе смысловое отрицание (а именно, отрицание опасности, ее отсутствие), тем не менее, согласно большинству приведенных определений, оно выступает как положительное понятие, утверждающее наличие позитивных условий, обеспечивающих такое состояние, при котором не угрожает опасность. С этими определениями в целом согласуются и трактовки тех или иных аспектов безопасности, предлагаемые специальными научными словарями. Так, под безопасностью личности (человека) понимается

¹ Ожегов СИ. Словарь русского языка. Изд. 18-е, стереотипное /Под ред.
Н.Ю.Шведовой. - М.: Русский язык, 1986. - С. 38.

² Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Сост. В.В.Виноградов, Г.О.Винокур,
Б.А.Ларин и др. /Под ред. Д.Н.Ушакова. - М.: Русские словари, 1994. Т. 1. - Ст. 113.

защищенность условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод личности и возможности для ее саморазвития¹; состояние защищенности человека от факторов опасности на уровне его личных интересов и потребностей²; способность развиваться и самореализовываться при наличии угроз и опасностей физического, психологического и иного характера на основе формирования новых свойств и качеств, использования угроз и опасностей в качестве стимулов развития .

Развернутое определение безопасности мы находим в Словаре современных военно-политических и военных терминов, причем, в отличие от только что процитированных источников, для которых главным ориентиром является безопасность' личности, в данном словаре безопасность рассматривается в международном аспекте. В качестве ее субъектов выступают не индивиды, а страны, государства: «Безопасность» (security) -условие или состояние дел, при которых страна (или группа стран) может защищать свои ценности от внешних угроз и рисков. Последние могут иметь военный или невоенный характер, проистекать из разных источников и зачастую с трудом поддаются прогнозированию. В этих условиях безопасность наиболее оптимально обеспечивается посредством широкого подхода, учитывающего важность политических, экономических, социальных и природоохранных факторов, в дополнение к традиционным военным аспектам, особое внимание при котором уделяется партнерству, сотрудничеству и диалогу между странами, разделяющими одинаковые взгляды»⁴. Несмотря на то, что понятие безопасности рассматривается здесь с точки зрения межгосударственных отношений, объектом обеспечения безопасности, тем не менее, остается население. В этом же словаре даны

¹ См.: Геополитика и национальная безопасность. Словарь основных понятий и определений / Под общ. ред. В. Л. Манилова. М., 1998. С. 18.

² См.: Безопасность России. Словарь терминов и определений. - М., 1998. - С.21.

³ См.: Российская криминологическая энциклопедия /Под общ. ред. А. И. Долговой.
- М., 2000. - С.70.

⁴ Словарь современных военно-политических и военных терминов. Брюссель,
Объединенная редакционная рабочая группа «Россия-НАТО», 2001.

21 .

определения таких важных аспектов международной безопасности, как «неделимость безопасности» и «меры безопасности». Неделимость безопасности (indivisibility of security) определяется как «концепция, в соответствии с которой действия одного государства влияют на безопасность других государств Евро-Атлантического региона, даже если они находятся в другой части региона» . «Меры безопасности» (security measures) определяются как «совокупность действий, предпринимаемых на национальном уровне с целью обеспечения защищенности государства от потенциальных и реальных опасностей и угроз (внутренних и внешних)», а также «создание условий, предотвращающих несанкционированный доступ к секретной информации, относящейся к сфере национальной безопасности и обороны»². Наиболее важным аспектом реализации права на безопасность признается обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот вид безопасности определяется как «состояние защищенности населения, объектов экономики и окружающей среды от поражающих воздействий в чрезвычайных ситуациях»³.

Надо сказать, что значительное повышение интереса к проблематике безопасности характерно именно для последнего времени. Заметим, что в Большой Советской Энциклопедии нет общей статьи «Безопасность», и это не случайно. На протяжении почти всей истории человечества практически единственным актуальным аспектом безопасности считалась национальная безопасность, которая, в свою очередь, «отождествлялась с военной безопасностью, защищенностью государства от вооруженного нападения извне»⁴. В традиционном смысле под международной безопасностью понимается такое состояние международных отношений, которое исключает

¹ Словарь современных военно-политических и военных терминов. Брюссель,
Объединенная редакционная рабочая группа «Россия-НАТО», 2001. - С. 17.

² Указ. работа. - С. 18.

³ Там же.

⁴ Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском обществе:
ценностные приоритеты и внешнеполитическая значимость //Актуальные проблемы
Европы: безопасность, сокращение вооружений и разоружение. - М.: ИНИОН РАН, 1998.
- С39.

22 . -

нарушение всеобщего мира или создание угрозы безопасности народов, в какой бы то ни было форме¹. Под национальной же безопасностью понимается способность государства самостоятельно или совместно с другими дружественными странами (народами, нациями) сдерживать или устранять внутренние и внешние угрозы его суверенитету, территориальной целостности, социальному строю, экономическому развитию, другим важным элементам его жизнедеятельности. Национальная безопасность связана с выживанием, благосостоянием и защитой государства². Укрепление национальной безопасности заключается в создании условий, необходимых для надежной защиты интересов государства и нации и успешного решения стоящих перед ними политических, экономических, военных или социальных задач. Национальная безопасность как категория политической науки, определяется как состояние социальных институтов, обеспечивающее их эффективную деятельность по поддержанию оптимальных условий существования и развития личности и общества³. В системе национальной безопасности государства, наряду с политической устойчивостью общества, его социально-экономической стабильностью, важнейшее значение имеет военная безопасность, которая зависит от состояния вооруженных сил и других силовых формирований, поддержания оборонной мощи страны на необходимом уровне, установления благоприятных взаимоотношений с другими странами, исключающими конфронтацию.

Поскольку понятие «безопасность» логически соотносится с понятиями «опасность», «угроза», определить специфику традиционной трактовки безопасности можно исходя из характера предполагаемых угроз. Под военной угрозой обычно понимаются процессы целенаправленного и ускоренного преобразования потенциальных факторов войны в

¹ См.: Политологическая энциклопедия. - М., 1999. - С.108.

² См.: Павлов Ю.М. Мировая политика и международная экономика. - М., 1998. -
С.97.

³ Политология. Энциклопедический словарь. - М., 1993. - С.198.

задействованные факторы с одновременной активизацией последних. Иными словами, военная угроза является как бы индикатором военной опасности, «лакмусовой бумажкой», характеризующей ее переход от потенциального в задействованное состояние .

Военная доктрина Российской Федерации конкретизирует концепцию национальной безопасности в военной сфере как защиту независимости и суверенитета, территориальной целостности страны и ее союзников, отражение агрессии, нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам России и ее союзников.

В последние годы в интерпретации термина «безопасность» наметились принципиальные изменения. Все чаще этот термин употребляется в таких контекстах, где речь идет не только о военной безопасности. Безопасность понимается более широко, как политическая и социальная проблема, причем, как замечает Ю.Хуру, сама политика рассматривается с точки зрения концепции многоаспектности, т.е. как лишь один из аспектов, подходов к комплексной проблеме безопасности². Этот вывод подтверждается и результатами проведенного нами эмпирического исследования. В ходе изучения общественного мнения о ценностных приоритетах, осуществлявшегося нами в ноябре 2003 - январе 2004г. (в качестве респондентов выступили студенты ЮУрГУ) на вопрос анкеты «Какая из следующих ценностей стоит для Вас на первом месте?» более четверти всех респондентов (86 человек из 327) выбрали именно безопасность из предложенного им открытого перечня, включающего, наряду с безопасностью, такие ценности, как здоровье, образование, стабильная заработная плата, свобода.

¹ См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000г. № 706 «Об
утверждении Военной доктрины Российской Федерации» //Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2000. - № 17. - Ст. 1852.

² Хуру Ю. Безопасность как широкая многоаспектная концепция для
объединяющейся Европы //Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение
вооружений и разоружение. - М.: ИНИОН РАН. - 1998. - С.24.

В связи с общим ростом интереса к проблемам личности, как высшей

общественной ценности и субъекта общественных отношений, безопасность

человека, личности выдвигается на первое место в числе наиболее значимых

аспектов безопасности. При этом выделяются следующие типы личной

безопасности: безопасность в ситуациях криминогенного характера;

безопасность при террористических актах; безопасность при пожаре;

безопасность при химических авариях; безопасность при радиационных

авариях; безопасность при гидродинамических авариях; безопасность в очаге

инфекционного заболевания; безопасность при землетрясениях; безопасность

при наводнении; безопасность при цунами; безопасность при ураганах,

бурях, смерчах; безопасность при селях, оползнях, обвалах, лавинах;

безопасность при лесных пожарах; безопасность в быту¹. А.А.Тер-Акопов

под безопасностью человека понимает социальную защищенность человека,

обеспечивающую сохранность самого человека и его отдельных жизненно

важных функций в соответствии с наибольшими возможностями общества²,

выделяя, в частности, в качестве одной из составляющих безопасности

личности юридическую безопасность, как состояние защищенности человека

в связи с вступлением его в сферу правовых отношений³. По заключению

членов Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации

проблема обеспечения безопасности личности является одной из ключевых в

современной социально-политической обстановке Российской Федерации и

должна лечь в основу политики возрождения России⁴. Безопасность личности

предполагает реальное обеспечение прав и свобод граждан, духовное и

интеллектуальное развитие, достойный и гарантированный государством

¹ Личная безопасность в чрезвычайных ситуациях /Под редакцией Г.Н. Кириллова.
-М.,2001.

² См.: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. - М., 1998. - С. 19.

³ Там же. -С.149.

⁴ См.: Безопасность личности (граждан России) и социально-политическая
ситуация в стране // Научные проблемы национальной безопасности Российской
Федерации. Вып. 2. - М., 1998. - С.31-35.

минимум условий существования¹, а также государственную поддержку семьи, выход из кризисной демографической ситуации, создание условий для эффективной защиты прав и законных интересов детей², в том числе обеспечение юридической безопасности несовершеннолетних как состояния их защищенности семейно-правовыми средствами, от которой во многом зависит состояние безопасности общества в целом³. Таким образом, в гуманитарном аспекте безопасность «означает защиту от угроз для существования и благополучия людей. Там, где попираются элементарные права человека и основные демократические принципы, не существует подобной защиты, и поэтому мир не может быть стабильным <...> Не только государства, но и люди в государствах должны чувствовать себя в безопасности»⁴.

Резко повысился в последние годы интерес специалистов к такому
специфическому аспекту личной безопасности, как информационно-
психологическая безопасность. Это объясняется объективными причинами.
А именно, в результате реформирования общества и перехода к рыночным
отношениям произошла резкая активизация информационно-

коммуникативных процессов, осуществляемых через средства массовой информации. Это стимулировало широкую распространенность манипулятивных технологий воздействия на людей. Как считают специалисты, использование в информационно-коммуникативных процессах манипулятивного воздействия на различные категории граждан Российской

¹ См.: Основы национальной безопасности / Под общ. ред. В. Л. Манилова,- М.,
1998. - С.26, 90, 166,198.

² См.: Колесова Н. С. Особенности современного социально-демографического
состояния России // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000.
С.106-115; Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000. С.154-
238; О социально-демографических процессах в России и прогнозах ее развития //
Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 1. - М.,
1996.-С.82-95.

³ Пчелинцева Л.М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан
семейно-правовыми средствами // Журнал российского права - 2001. - №6. - С. 24-30.

⁴ Фойгт К.Д. Безопасность для новой Европы: цель, причины, политика
//Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение вооружений и разоружение. -
М.: ИНИОН РАН, 1998. -СП.

26 .

Федерации достигло таких масштабов, что это стало представлять реальную угрозу информационно-психологической безопасности личности и российского общества в целом¹. В частности, в качестве одного из важнейших источников информационно-психологических опасностей П.И.Фисенко рассматривает другие государства, ведущие массированные психологические операции против населения или отдельных социальных групп страны, выбранной в качестве объекта воздействия.

Авторы монографии «Психология безопасности», подготовленной в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации², рассматривая понятие безопасности в контексте учета оптимального соотношения интересов личности, общества и государства, выдвигают задачу рассмотрения информационно-психологической безопасности как одного из важнейших аспектов безопасности. Выделение этого вида безопасности в качестве самостоятельного предмета теории и социальной практики связывается также с процессами и технологией воздействия информационной среды на духовную сферу, определяется необходимость рассмотрения указанной проблематики в концептуальном, методологическом и методическом плане. Такая позиция позволяет авторам определить содержание понятия «информационно-психологическая безопасность» в общем виде как состояние защищенности индивидуальной, групповой и общественной психологии и, соответственно, социальных субъектов различных уровней общности, масштаба, системно-структурной и функциональной организации от воздействия информационных факторов, вызывающих дисфункциональные социальные процессы. Иными словами, речь идет о таких процессах, которые затрудняют или препятствуют оптимальному функционированию государственных и социальных

¹ См.: Фисенко П.И. Личностно-психологические источники опасностей в обществе
и психологические аспекты национально-государственной безопасности //Общая теория
безопасности (актуальные методологические и социально-политические проблемы). - М.,
1994.-С 135.

² Психология безопасности: Пособие для слушателей и аспирантов /Под общ. ред.
А.А.Деркача и М.Ф.Секача. - М.: Изд-во «Народный учитель», 2002.

институтов российского общества и человека как полноправного и свободного гражданина¹. Исходя из этого общего определения, информационно-психологическую безопасность личности можно рассматривать как «состояние защищенности ее психики от действия многообразных информационных факторов, препятствующих или затрудняющих формирование и функционирование адекватной информационно-ориентировочной основы социального поведения человека (и в целом жизнедеятельности в обществе), а также адекватной системы его субъективных (личностных, субъективно-личностных) отношений к окружающему миру и самому себе»². Таким образом, в общем виде информационно-психологическую безопасность личности можно определить как состояние защищенности личности, обеспечивающее ее целостность как активного социального субъекта и возможностей развития в условиях информационного взаимодействия с окружающей средой.

В связи с повышением роли информационно-психологических факторов в составе угроз безопасности личности некоторые авторы абсолютизируют психологический аспект безопасности, по сути дела сводя это понятие к представлениям и ощущениям субъекта. Так, С.К.Рощин и В.А.Соснин, сопоставив определения понятия «безопасности» из толковых словарей разных стран на русском, английском, французском и немецком языках, пришли к неправомерному, на наш взгляд, выводу, что в общественном сознании понятие «безопасность» связывается не столько с реальным отсутствием угрозы, сколько с состоянием, чувствами и переживаниями человека. Однако приводимые авторами примеры определений не убеждают однозначно в таком выводе. Так, например, английский словарь Чэмберса, хотя и ставит на первое место среди признаков безопасности «состояние, чувства и средства пребывания в безопасности», добавляя к нему такие признаки, как «отсутствие

¹ Психология безопасности: Пособие для слушателей и аспирантов /Под общ. ред. А.А.Деркача и М.Ф.Секача. - М.: Изд-во «Народный учитель», 2002. - С. 436. ⁵ Там же. - С. 438.

тревожности и озабоченности, уверенность», однако, как признают сами

авторы, в определении присутствует и такой признак, как «стабильность»,

который, как нам представляется, обозначает не субъективное ощущение

безопасности, а характеристику реальной ситуации. Словарь современного

американского языка указывает на «свободу от опасности, риска», что также

является объективным признаком, хотя и выделяет наряду с ним «свободу от

озабоченности, сомнений». Немецкий словарь включает в понятие

безопасности наряду с «уверенностью» такой признак, как «надежность»,

который также является характеристикой реальной, обстановки, а не

состояния субъекта. Таким образом, приведенные авторами словарные

статьи не служат достаточным основанием для того, чтобы в трактовке

безопасности сделать столь сильный акцент на чувствах и переживаниях

человека, связанных с его положением в настоящем и перспективами на

будущее, а уж тем более для категорического вывода о том, что «для

человека безопасность переживается в первую очередь как чувство

защищенности от действия разного рода опасностей»¹. Тем не менее,

согласно определению, предлагаемому С.К.Рощиным и В.А.Сосниным,

психологическая безопасность - это «состояние общественного сознания,

при котором общество в целом и каждая отдельная личность воспринимают

существующие качества жизни как адекватные и надежные, поскольку оно

создает реальные возможности для удовлетворения естественных и

социальных потребностей граждан и дает им основания для уверенности в

будущем»². С этим определением мы не можем согласиться. Безопасность в

целом, в том числе и психологическая безопасность, - это не субъективная

уверенность в том, что «все в порядке», а реальные гарантии отсутствия

угроз. Такое понимание соответствует и употреблению понятия

«безопасность» в русском языке, о чем свидетельствуют приведенные выше

¹ Рощин С.К., Соснин В.А. Психологическая безопасность: новый подход к
D безопасности человека, общества и государства // Российский монитор. - 1995. №6. - С.

18.

² Там же.

статьи из словарей русского языка Д.Н.Ушакова и С.И.Ожегова, в которых слово «безопасность», несмотря на то, что оно содержит приставку «без», определяется не как отрицательное, а как положительное понятие, обозначающее наличие позитивных условий и факторов, которые обеспечивают положение, характеризующееся отсутствием опасности.

Наряду с безопасностью личности, в современную эпоху все более глубоко осознается актуальность экологической, экономической, демографической, продовольственной и других видов безопасности¹. Проведенный в конце февраля 2003г. опрос населения ^Челябинска показал, что среди объектов, безопасность которых, с точки зрения населения, нуждается в первоочередной защите, налицо следующее распределение приоритетов: здоровье и здравоохранение; социальные гарантии; безопасность от преступных посягательств, правопорядок в обществе; экологическая безопасность; политическая и военная безопасность.

Всякая современная концепция безопасности, претендующая на
научность, должна содержать систему приоритетов комплексной и
всеобъемлющей безопасности. Такая концепция должна быть

конструктивной по существу, нацеливающей на действия и задающей программу этих действий. Так, рассуждая о концепции безопасности Европы на рубеже XX - XXI веков, Т.Г.Пархалина использует термин «архитектура безопасности»², который подчеркивает именно комплексный и конструктивный характер современного понимания безопасности. Обобщая результаты дискуссий, которые ведутся по поводу формирования этой «архитектуры» во всех европейских странах и в ряде международных организаций, Т.Г.Пархалина замечает, что «безопасность перестала рассматриваться лишь в военно-политических категориях и предусматривает

¹ Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском обществе: ценностные приоритеты и внешнеполтическая значимость. - М: ИНИОН РАН, 1998. -С.39.

и ² См.: Пархалина Т.Г. Некоторые размышления об архитектуре безопасности

Европы на рубеже XX —XXI вв. //Европа на пороге XXI века: ренессанс или упадок? - М.: ИНИОН РАН, 1998.- С. 47 - 60.

разработку ответов на новые вызовы в сфере экологии, экономики, информатики, культуры, медицины и т.д.», поскольку «пришло осознание того, что необходимо глобальное видение проблем безопасности, новых вызовов и рисков, с которыми сталкивается Европа»¹. Таким образом, понятие безопасности, становясь все более широким, становится в то же самое время и все более конкретным. В современную эпоху уже нельзя говорить о безопасности вообще. Используя это понятие, необходимо, во-первых, связывать его с каким-то конкретным аспектом безопасности, во-вторых, опираться на анализ конкретной ситуации, в-третьих, предлагать конструктивную программу достижения безопасности.

Переходя к проблеме типологии безопасности, укажем, что в научной литературе, международно-правовых актах, действующем российском законодательстве понятие «безопасность» употребляется в разнообразных словосочетаниях, обозначая различные виды безопасности, такие, как: государственная безопасность, международная безопасность, экономическая безопасность, общественная безопасность, оборонная безопасность, информационная безопасность, экологическая безопасность; национальная безопасность, военная безопасность, энергетическая безопасность, безопасность труда, безопасность дорожного движения, ядерная и радиационная безопасность. Иногда также говорят о безопасности малого города, региональной безопасности. Однако в приведенном перечне нет единой системы классификации видов безопасности. Чтобы построить типологию безопасности, необходимо систематизировать те принципиальные основания, которые ложатся в основу классификации. Они могут быть различными. Так, в зависимости от того, какой субъект ограждается от угрожающих ему опасностей, можно выделять такие виды безопасности, как безопасность нации, безопасность государства, безопасность общества, безопасность населения, личная безопасность конкретного человека,

безопасность гражданина, безопасность города, региона и т.д. Если личная V

¹ Пархалина Т.Г. Указ. работа. С. 47.

безопасность - это состояние защищенности жизни и здоровья человека, его

идеалов, ценностей, интересов от опасных воздействий, то общественная

безопасность - совокупность общественных, негосударственных структур,

действующих в различных сферах безопасности. Государственная

безопасность - состояние гарантированной защиты личности, общества,

народа, образа жизни, государственных институтов, суверенитета страны,

территориальной целостности и природных ресурсов, нерушимости ее

границ, конституционности строя и системы управления. Нетрудно заметить,

что общественная безопасность сопоставима с государственной, не

противоречит ей, и эти виды безопасности дополняют друг друга. То же

можно сказать и о других перечисленных типах безопасности. Причину этого

мы видим в том, что субъекты, ограждаемые от опасностей (человек,

общество, государство и др.) тесно взаимосвязаны друг с другом. С учетом

сказанного, наиболее широким понятием является понятие национальной

безопасности. Принимая во внимание, что общественная и государственная

системы безопасности возникли и развиваются для личностей, т.е.

государство, социум и общество должны служить интересам человека, под

национальной безопасностью мы будем понимать совокупность всех

факторов, обеспечивающих благоприятные условия для развития России,

жизнеспособность государства и достижение социального идеала:

благополучия всех граждан и семей, целесообразного развития и сохранения

фундаментальных ценностей и традиций народов Российской Федерации,

нормальных отношений личности и государства, способности эффективно

преодолевать любые внешние угрозы, руководствоваться своими

национальными интересами.

С точки зрения обеспечения безопасности, представляется целесообразным классифицировать ее также по типам угроз, предотвращение которых составляет задачу обеспечения безопасности. Среди всего множества угроз, независимо от сферы их возникновения и субъектов, которым они угрожают, можно выделить три основных типа угроз.

К первому типу отнесем угрозы, вызываемые объективными процессами и явлениями, и непосредственно не связанные с целенаправленными действиями или бездействием каких-либо субъектов. Это объективные угрозы, которые возникают в силу того, что природные и иные факторы, от которых зависит существование и благополучие отдельных людей, общества в целом и всего человечества, как правило, находятся в динамическом развитии, в силу чего могут возникать опасные ситуации, угрожающие жизни и здоровью людей, благополучию социума. Примерами угроз этого типа могут служить такие факторы, как тектонические процессы, протекающие в коре Земли (что чревато землетрясениями, цунами, извержениями вулканов .и т.д.), возникновение новых штаммов микроорганизмов (бактерий, вирусов), изменение климата Земли. Однако, наряду с угрозами, проистекающими из природных факторов, к этому типу угроз необходимо отнести также некоторые угрозы социальной, экономической, геополитической природы, которые возникают в силу действия факторов, хотя и связанных с деятельностью людей, однако носящих объективный, закономерный характер. К таким угрозам можно, например, отнести экономические кризисы.

Второй тип угроз составляют угрозы, вызываемые целенаправленными действиями определенных социальных субъектов. Необходимо отметить, что понятие «субъект» в современной философии, социологии, социальной психологии употребляется в различных значениях. Для ряда философских подходов характерно сближение этого понятия с понятием «человек»¹. В целом же субъект как философская категория «раскрывает определенное качество активности человека, его способность к самоопределению и саморазвитию, способность достраивать субстанцию, созидать, развивать и

¹ См.: Батищев Г.С. Деятельностная сущность человека как философский принцип
,, // Проблема человека в современной философии. - М., 1969; Дробницкий О.Г. Понятие

морали - М., 1974; Ильенков Э.В. С чего начинается личность? - М., 1979; Ильенков Э.В. Проблема идеального // Вопросы философии. - 1979. - №8 и др.

реализовывать ее новые возможности»¹. Понятие «субъект» применяется не только к индивидуальному, но также к социальному уровню деятельности. К социальным субъектам относят социальные группы, коллективы, организации, общество в целом, государство . Соответственно, к угрозам, вызываемым целенаправленными действиями социальных субъектов, можно отнести такие угрозы, как терроризм, организованная преступность, международный шпионаж, промышленный шпионаж, компьютерная преступность, другие виды преступности, экспансионистская политика другого государства и т.д.

Третий тип угроз - это угрозы, хотя и связанные непосредственно с целенаправленной деятельностью социальных субъектов, однако эта деятельность не преследует цели создания угрозы. Угроза возникает как побочный результат этой деятельности, в силу ее недостаточной организованности, оснащенности, недоучета объективных факторов, которые могут активизироваться вследствие этой деятельности и представлять угрозу для людей или общества в целом. Такие угрозы могут возникать в процессах производственной деятельности, при эксплуатации транспорта или других механизмов, при разработке и использовании природных ресурсов и т.д.

Из различий в угрозах вытекают различные способы обеспечения безопасности. В защите от угроз первого типа на первый план выступают методы научного предвидения, а также разработка технологий, направленных на снижение опасности, возникающей из-за действия объективных факторов, представляющих угрозу. Это разработка и использование новых вакцин, применение сейсмически надежных методов и технологий строительства и др.

Угрозы второго типа порождают специфические методы борьбы с ними, связанные с применением политических методов, если источником

¹ Огнев А.С.Теоретические основы психологии субъектогенеза.- М, 1997. - С. 21.

² См.: Ломов Б.Ф. Личность как продукт и субъект общественных отношений //
i Психология личности в социалистическом обществе. - М, 1989. - С. 26; Буева Л.П.

Человек: деятельность и общение.- М.; Мысль, 1978.- С. 106 - 107; Огнев А.С. Теоретические основы психологии субъектогенеза. - М., 1997. - С. 27 и др.

угроз является государство, или социального принуждения, если этот источник связан с противозаконной деятельностью конкретных людей. В этом случае широкое применение находит институт наказания в уголовном и административном праве.

Что касается третьего типа угроз, то среди методов обеспечения безопасности от них центральное положение занимает строгое нормативное регулирование тех видов деятельности, которые несут в себе потенциальную опасность возникновения таких угроз, с целью исключить ситуации, опасные для отдельных людей и общества в целом. Характерным примером такого регулирования может служить институт обеспечения безопасности дорожного движения, реализуемый главным образом средствами административного права .

Другое основание классификации видов безопасности определяется сферой, в которой необходимо создать условия для устранения угроз. По этому основанию можно выделить такие виды безопасности, как экономическая безопасность, политическая безопасность, энергетическая безопасность и др. Принимая во внимание все три указанные основания, в то же время представляется целесообразным использовать их в единстве, при выработке комплексных критериев безопасности. Так, в рамках безопасности государства можно выделить такие виды безопасности, как геополитическая и политическая безопасность; военная (оборонная) безопасность; экономическая безопасность; социальная безопасность; экологическая безопасность; информационная безопасность; демографическая (определяемая соотношением и взаимодействием этносов, проживающих на определенной территории); продовольственная; научно - техническая безопасность и др.

Из перечисленных видов безопасности экологическая безопасность выдвинулась на передний план лишь в последние годы в связи с ухудшением

t' ■------------------------------

¹ Майоров В.И. Административно-правовые проблемы управления обеспечением безопасности дорожного движения. - Екатеринбург, 1997.

мировой экологической ситуации. Главной задачей экологической безопасности является устранение экологической опасности, охрана окружающей среды. В этой связи экологическая безопасность включает совокупность мер политического, экономического, юридического, научно-технического характера, направленных на снижение и в конечном итоге снятие экологической угрозы, стабилизацию природоохранной обстановки. Эти меры осуществляются в национальных, региональных и международных рамках.

Говоря о безопасности как о положительном понятии, смысл которого не сводится лишь к отрицанию тех или иных угроз, а характеризуется позитивным содержанием, необходимо рассмотреть безопасность не только в ее отношении к охраняемым субъектам или объектам, соответствующим угрозам и сфере деятельности, но и как совокупность средств и методов, при помощи которых достигается, сохраняется и обеспечивается безопасное состояние. Зарубежный и отечественный опыт показывает, что обеспечение безопасности не может быть одноразовым актом. Это непрерывный процесс, заключающийся в обосновании и реализации наиболее оптимальных методов, способов и путей совершенствования и развития системы безопасности, непрерывном контроле, выявлении слабых мест, потенциальных опасностей и угроз. Реальная безопасность может быть обеспечена лишь при комплексном использовании всего арсенала имеющихся сил и средств, причем оптимальный эффект достигается тогда, когда все используемые силы, средства и методы объединяются в единый, целостный механизм — систему обеспечения безопасности.

К основным функциям системы безопасности относятся: - выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам субъектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

- управление силами и средствами обеспечения безопасности в
повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

- осуществление системы мер по восстановлению нормального
функционирования объектов безопасности.

Рассматривая безопасность как систему, функционирование которой

подчинено цели устранения угроз в той или иной сфере общественной

деятельности, мы получаем возможность рассмотреть составляющие ее

методы и средства и оценить их с точки зрения того, насколько они

соответствуют, с одной стороны, характеру угроз, а с другой, особенностям

защищаемого субъекта (объекта). Так, основу системы национальной

безопасности России, согласно ст. 8 Закона Российской Федерации от 5

марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности», составляют органы, силы и

средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры

политического, правового, экономического, организационного, военного и

иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности,

общества и государства. Полномочия органов и сил обеспечения

национальной безопасности России, их состав, принципы и порядок действий

определяются соответствующими законодательными актами Российской

Федерации. В формировании и реализации политики обеспечения

национальной безопасности Российской Федерации принимают участие:

Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской

Федерации; Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности

Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; органы

государственной власти субъектов России. Согласно ст. 4 Закона

безопасность достигается проведением единой государственной политики в

области обеспечения безопасности, системой мер политического, правового,

организационного, экономического, военного и иного характера, адекватных

угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства

(ч.1). Для непосредственного выполнения функций по обеспечению

безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной

37'

власти в соответствии с Законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ч.З). Обязательность государственного участия в отношениях безопасности обусловлена тем, что речь идет о жизненно важных интересах личности как высшей ценности, а это главенство может быть определено, установлено и защищено только государством, обладающим для этого средствами, в том числе правовыми.

Негосударственным учреждениям может быть передано решение вопросов обеспечения только тех вопросов, которые не обладают статусом жизненно важных интересов. Кроме того, следует учесть, что фактическое обеспечение жизненно важных интересов требует выявления, изучения и устранения угроз безопасности, значительных материальных затрат, осуществления необходимых мероприятий на территории всей страны и даже вне ее пределов, а в отдельных случаях введения чрезвычайного или военного положения, что под силу только государству.

Учитывая всю остроту проблемы безопасности личности, общества и государства в современный период, правовые аспекты обеспечения безопасности заслуживают самого пристального внимания. С этой целью необходимо рассмотреть безопасность личности в соотношении с другими конституционно охраняемыми ценностями.

§2. Право на безопасность в системе личных прав. Актуальность этого вопроса в настоящее время обусловлена концептуальными изменениями, происходящими в гражданском и гражданско-процессуальном праве. Но прежде чем рассуждать о праве на безопасность и его статусе, необходимо определить, что представляет собой собственно безопасность как объект права. Этот вопрос остается до сих пор не исследованным. Из общего определения безопасности как состояния защищенности человека, государства, жизненно важных объектов естественно вытекает положение о том, что такое состояние является благом и представляет собой ценность для человека. Это дает основание рассматривать безопасность как одно из нематериальных благ, являющихся

объектами гражданских прав. Перечень нематериальных благ дается в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации. К ним относятся жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства и др. Данный перечень является открытым, отличительными чертами входящих в него благ является отсутствие имущественного содержания; их неотчуждаемость и непередаваемость иным способом; принадлежность гражданину от рождения или в силу закона.

Нематериальные блага не могут быть предметом гражданского
оборота. Гражданско-правовое регулирование правоотношений,

возникающих по поводу обладания этими благами, сводится к их защите теми способами, которые соответствуют существу этих благ и последствий их нарушения. Особенности защиты неимущественных прав связаны с тем, что эти права не подлежат денежной оценке. Поэтому, будучи нарушенными, они в принципе не могут быть восстановлены в полном объеме. Существующие в современном праве способы защиты личных прав сводятся по сути дела к трем следующим способам: а) мерам по предотвращению или прекращению нарушения; б) публично-правовым санкциям по отношению к нарушителям и в) полному или частичному возмещению ущерба тому лицу, права которого нарушены.

Все сказанное в полной мере распространяется на безопасность. Учитывая, что среди нематериальных благ, перечисленных в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации, представлен ряд личных прав граждан, закрепленных в Конституции России (жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства и др.), вполне логично

предположить, что и безопасность, будучи жизненно необходимым для человека нематериальным благом, порождает соответствующее право. О том, что право на безопасность составляет одно из естественных прав человека, свидетельствует как анализ содержания этого понятия, так и анализ норм главы 2 Конституции Российской Федерации, в которых это понятие употреблено. Но для того, чтобы точнее определить место права на безопасность в системе личных прав, необходимо рассмотреть всю систему конституционных прав, ее структуру, основные этапы ее формирования, существующие классификации основных конституционных прав.

Под конституционными правами человека и гражданина в современном праве понимается определенный набор исключительных, неотчуждаемых личных прав, присущих каждому человеку и законодательно гарантируемых и охраняемых государством. В Конституции Российской Федерации правам человека и гражданина посвящена глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» (ст.ст. 17 - 64). В Конституции ФРГ положения о правах личности содержатся главным образом в первом разделе «Основные права», но отчасти и в других разделах. Французская Конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (таких, как равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит положения о светском, социальном, демократическом государстве, из которых можно сделать вывод о характере прав личности. Более детально личные права формулируются в Декларации 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., а также в законах, посвященных защите определенных прав (например, законы о свободе печати и собраний 1881 г., о свободе ассоциаций 1901 г., о свободе совести 1907 г. и др.). В Конституции США нормы, касающиеся личных прав, сосредоточены в первых десяти поправках (так называемом Билле о правах), принятом в 1789 г., а также других поправках, принятых позднее¹. В Великобритании имеется

¹ См.: Поправки к Конституции США. Словарь американской истории /Под ред. акад. А.А.Фурсенко. - СПб., 1997. - С. 711-719.

ряд законов, специально посвященных личным правам. Кроме того, на практике содержание основных прав во многом определяется судебными прецедентами и конституционными обычаями¹. Сразу же необходимо отметить, что ни в одной из национальных конституций право на безопасность прямо не сформулировано. Однако, как будет показано, это не является препятствием к тому, чтобы включить это право в число основных конституционных прав.

Анализ статей Конституции Российской Федерации показывает, что в ней термин «конституционные права» и такие близкие по смыслу термины, как «права человека и гражданина», «права человека», «основные права и свободы человека», «основные права и свободы» используются как синонимы.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1ст. 17 Конституции Российской Федерации). Этой формулировкой российский законодатель придает конституционный характер всей совокупности личных прав, составляющих содержание понятия «права человека», обычно употребляемого в международных правовых актах. В ч.2 ст. 17 Конституции употреблен термин «основные права и свободы человека» и из содержания этой статьи ясно, что данный термин обозначает те же права, о которых идет речь в других статьях главы 2.

Принципиально важное значение имеет чЛ ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой перечисление в Основном законе основных прав и свобод не должно трактоваться как отрицание или умаление других общепризнанных прав человека и гражданина. Согласно ст. 55 Конституции обеспечение безопасности граждан, защита их прав и законных интересов не является основанием ограничения конституционных прав и

¹ Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М.: Юрист, 1997.-С. 351.

41 -j___ ^;:^л^лоте£зд, j

свобод человека и гражданина. Таким образом, безопасность граждан признается Конституцией Российской Федерации самостоятельной конституционно-правовой категорией.

Некоторые ученые стремятся проводить различие между понятиями

«права человека» и «права гражданина». Так, авторы монографии «Общая

теория прав человека» усматривают здесь «разграничение, «раздвоение»

человека» ^], вытекающее из противопоставления гражданского общества и

государства: основу гражданского общества составляют институты семьи,

частной собственности и др., опирающиеся на «естественные права человека,

принадлежащие ему от рождения», государство же, «воздерживаясь от

вмешательства в эти отношения, призвано ограждать их не только от своего,

но и от чьего бы то ни было вмешательства». Между тем «права гражданина

охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичных

интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав

от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их

реализации»². Мы не можем согласиться с таким определением прав

человека и прав гражданина, основанным на противопоставлении

государства и гражданского общества. В современном обществе реализация

гражданином никаких прав, в том числе и политических, невозможна без

содействия государства. Указанное противопоставление вытекает из

классической правовой доктрины, которая традиционно противопоставляла

друг другу, с одной стороны, государство, понимаемое как публичное

пространство, а, с другой, гражданское общество, понимаемое как

деполитизированное пространство свободы, рассматривая их как две

фундаментально различные и непримиримые сферы. Но в современной

жизни границы между государством и гражданским обществом становятся

все более размытыми, возникают институты, которые невозможно

однозначно определить как общественные или государственные. Как

, ' См.: Общая теория прав человека / Рук. автор, кол. и отв. ред. Е.А.Лукашева. -

М.: Изд-во "Норма", 1966. - С. 32. ² Там же.

42 .

справедливо замечает В.В.Бойцова, «концепция противопоставления

гражданского общества и государства дает трещину, когда последнее

приобретает черты правового и перестает быть антиподом гражданину»¹.

Таким образом, мы приходим к выводу об отсутствии принципиальных

различий между правами человека и правами гражданина. Государство

выступает гарантом как тех, так и других прав. Различие между этими двумя

группами прав заключается только в круге субъектов, наделяемых этими

правами: если права человека в современном международном праве и

внутреннем праве ряда государств, в том числе Российской Федерации,

признаются за каждым человеком, независимо от его гражданского статуса,

то гражданскими правами наделяются только лица, связанные посредством

института гражданства с определенным государством и только по

отношению к данному государству. При этом необходимым условием

реализации как прав человека, так и прав гражданина является безопасное

состояние общества и государства, безопасность личности. Иными словами,

если не реализовано право на безопасность, то ставится под вопрос

реализация всех основных прав человека, независимо от их природы и

содержания. Между тем, реализация самого права на безопасность,

немыслима без активной защиты со стороны государства в лице его органов.

Таким образом, право на безопасность оказывается лежащим в основании, в

фундаменте всей системы личных прав, являясь краеугольным камнем этой

системы. В этой связи представляется парадоксальным тот факт, что в своем

теоретическом осознании и законодательном закреплении право на

безопасность отстает от всех остальных прав. Объяснить этот факт можно

только тем, что на протяжении всей истории человечества его развитие

протекало на фоне непрерывно следующих друг за другом природных и

социальных катаклизмов. Первобытный человек постоянно жил перед лицом

грозных сил природы: наводнения, пожары, ураганы, прочие бедствия

) :

Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: Мировой опыт. - М.:

Изд-во "БЕК", 1996. - С. 5.

непрерывно испытывали его на выживаемость, заставляя в упорной борьбе с ними отстаивать свое право на жизнь, что удавалось далеко не всегда. Не располагая возможностями научного объяснения и предотвращения этих опасностей, люди относились к ним как к неизбежному злу. Лишь в современную эпоху, благодаря достижениям научно-технического прогресса, возникла реальная альтернатива существованию, полному смертельных рисков. Поэтому, лишь на современном этапе своей истории, человечество начало осознавать ценность безопасности как одного из нематериальных благ, причем важнейшего из этих благ, а следовательно, и право каждого человека на это благо. Ведь именно в современную эпоху впервые возникли и были осознаны реальные -опасности, грозящие всей экосистеме планеты Земля и всему человечеству.

Свое полное выражение идея неприкосновенности основных прав человека впервые получила в трудах мыслителей раннебуржуазных мыслителей (Г. Гроций, Б. Спиноза, Дж. Локк, Ш. Монтескье) и других, которые провозглашали основные принципы правового государства: главенство закона, равенство всех перед законом, разделение властей, признание прав индивида и защита их от произвола властей. В XIX веке в эпоху развития капитализма одной свободы, понимаемой как полное невмешательство государства, стало уже недостаточно для защиты человека от капиталистического произвола. Стало ясно, что защита прав человека требует вмешательства государства, активных законотворческих и практических мер с его стороны, направленных на реализацию гарантированных прав. В это же время возникли естественно-правовая и позитивистская теории природы прав человека. Цель сторонников естественно-правового подхода состояла в том, чтобы заставить государство признать права человека в качестве неотчуждаемых и неприкосновенных. Сторонники позитивистского подхода предлагали единственным источником, в том числе и прав человека, считать государство.

Отдельные проявления естественно-правового и позитивистского

подходов к природе прав человека и взаимоотношениям между личностью и

государством отчасти сохраняются и в современном праве, принимая

характер тенденций. Суть первой тенденции проявляется в том, что

подчеркивается самостоятельный статус прав человека, независимо от того,

насколько полно они отражены в позитивном законодательстве. Суть второй

тенденции состоит в сосредоточении внимания преимущественно на тех

правах человека, которые уже конституированы в позитивных правовых

нормах, объем и содержание которых четко определены законодателем.

Данное различие между двумя подходами находит свое отражение в

конституциях современных государств и документах международного права.

Так, в Конституциях США, Франции, Италии, Испании воплощена

надпозитивная (естественно-правовая) концепция прав человека, а в

Конституциях Австрии, ФРГ - позитивистская. Однако не менее отчетливо во

всех указанных документах проявляется и тенденция к сближению и

взаимодействию естественного и позитивного права. В этом отношении

весьма показательно высказывание бывшего председателя Федерального

конституционного суда, а впоследствии Президента ФРГ Р.Герцога о том,

что «Основной Закон исключает конфликт между действующей

Конституцией и надпозитивными правами. Догосударственные права - это те

же права человека, санкционированные государством»¹. Эти слова,

относящиеся к Конституции ФРГ, с не меньшим основанием можно отнести

и к Основному Закону Российской Федерации, который утверждает

тождество между всей возможной совокупностью естественных,

надпозитивных прав человека и объемом понятия «конституционные права».

Тем самым российский законодатель добровольно принимает действующий в

настоящее время во многих странах принцип связанности правами человека,

который выражается в требовании прямого действия конституционных норм,

i'_____________________________________________________________

¹ Цит. по: Государственное право Германии: В 2 т. - М., 1994. - Т. 1. - С. 54.

утверждающих основные права человека. Поэтому данный принцип является одним из основных атрибутов правового государства.

С учетом этих принципов, а также принимая во внимание значение и ценность безопасности как одного из важнейших нематериальных благ, необходимого для всей жизнедеятельности человека, представляется не только правомерным, но и необходимым признать право на безопасность в качестве одного из основных прав человека и гражданина. Теперь нам следует более точно определить место права на безопасность в системе основных личных прав человека. Для этого мы должны рассмотреть всю систему прав в совокупности выявить ее внутреннюю структуру, соотношение в ней тех или иных групп прав.

Важную роль в формировании системы конституционных прав,
особенно на современном этапе ее развития, играет международное право. В
международно-правовых документах мы не находим прямой формулировки,
которая бы устанавливала право человека на безопасность, в то же время
само понятие безопасности употребляется в них довольно часто, причем по
смыслу его употребления ясно, что оно мыслится как исходное, само собой
разумеющееся право людей, которое даже не требует специального
декларирования, поскольку не может вызвать сомнений ни у кого. Как
правило, это понятие фигурирует в преамбулах документов, выражая их
' исходные посылки и конечные цели. Так, в преамбуле Заключительного акта

СБСЕ, принятом на совещании в Хельсинки 1 августа 1975 г., говорится, что государства - участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе приняли этот документ, «подтверждая свою цель содействия улучшению отношений между ними и обеспечения условий, в которых их народы могут жить в условиях подлинного и прочного мира, будучи ограждены от любой угрозы или покушения на их безопасность» \

i> ---------------- :----------------------

Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.). Вопросы, относящиеся

к безопасности в Европе // Действующее международное право. - М., 1989. - Т. 1. - С. 76.

Универсальные международные документы об основных правах человека впервые появились только благодаря деятельности Организации Объединенных Наций. Создание ООН, ставшее ответом народов на преступления против человечества, совершенные фашизмом во время второй мировой войны, и принятие ее Устава положили начало качественно новому этапу международных отношений в области защиты прав человека. Этот этап характеризуется в первую очередь отчетливым пониманием того, что никакая защита прав человека невозможна без активной борьбы за мир и запрещения вооруженной агрессии. По сути дела, в этом выразилось понимание основополагающего положения права на безопасность в системе прав человека.

В процессе разработки документов ООН с самого начала ее существования всегда проявлялся различный подход государств к проблеме прав и свобод человека. Так, окончательная формулировка п.З гл. 1 Устава ООН, принятая на Конференции в Сан-Франциско в 1945 г., явилась результатом компромисса между делегациями США, СССР, Великобритании и Китая. СССР, исходя из своей Конституции 1936 г., настаивал на включении в Устав ООН перечня основных прав и свобод, включая право на труд и образование. Но делегации ряда западных стран, во-первых, считали, что перечень основных прав и свобод должен составить отдельный документ — Билль о правах человека, во-вторых, возражали против включения в него социальных прав, поскольку эти права не были закреплены в их конституциях. В результате достигнутого компромисса советская делегация от имени четырех великих держав (США, Великобритании, СССР и Китая) предложила поправку к п. ст. 1 Устава, согласно которой перед ООН ставилась цель «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и

религии»¹. Устав ООН также обязывает государства развивать международное сотрудничество в целях содействия «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (п. «с» ст.55).

В 1946 г. Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) учредил в качестве своего вспомогательного органа Комиссию по правам человека и поручил ей представить свои соображения относительно Международного Билля по правам человека. В соответствии с этим решением на своей второй сессии в 1947 г. Комиссия по правам человека приняла решение, согласно которому Международный Билль по правам человека должен состоять из трех документов: 1) Декларации прав человека; 2) Пакта о правах человека; 3) мер по имплементации Пакта. Проект Декларации прав человека, как и Устав ООН, стал результатом сложной дипломатической борьбы, сопоставления различных, порой диаметрально противоположных позиций и достижения принципиальных компромиссов².

Одновременно с принятием Всеобщей декларации Генеральная Ассамблея ООН поручила Комиссии по правам человека разработать Пакт о правах человека. На своей пятой сессии в 1951 г. Генеральная Ассамблея, рассмотрев первые 18 статей Пакта, содержащих только гражданские и политические права, приняла резолюцию 421 (V), в которой постановила «включить в Пакт о правах человека экономические, социальные и права в области культуры». Однако США настаивали на том, чтобы Пакт был ограничен исключительно гражданскими и политическими правами. При поддержке ряда других делегаций, делегация США добилась того, что Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 543 (VI) от 5 февраля 1952 г. переменила свое решение и приняла резолюцию о подготовке не одного, а

¹ Цит. по: Крылов СБ. История создания Организации Объединенных Наций. Изд.
2-е.-М., I960.-С. 112.

² О работе над текстом Декларации см: Мовчан А.П. Международная защита прав
человека. - М., 1958. - С. 41 - 145; Островский ЯЛ. ООН и права человека. - М., 1965.- С.
40 - 122; Карташкин В.А. Всеобщая декларация и права человека в современном мире //
Советский ежегодник международного права. - М., 1988. - С. 39 - 50.

двух Пактов о правах человека - Пакта о гражданских и политических правах и Пакта об экономических, социальных и культурных правах. В 1966 г. Генеральная Ассамблея приняла оба Пакта и открыла их для подписания, ратификации и присоединения, а в силу они вошли в 1976 г.

В процессе разработки этих документов, как и в процессе принятия Устава ООН, вновь ярко проявились противоречия в трактовке прав человека странами, принадлежащими к различным политическим системам. Позиция СССР определялась действующей Конституцией СССР 1936 г., в которой были провозглашены не только гражданские, но и социально-экономические права. Западные державы опирались на такие документы, как Французская декларация прав человека 1789 г. и Конституция США 1787 г., которые содержали в основном гражданские и политические права и не содержали никаких социальных и экономических прав. В то же время, советские юристы придерживались позитивистского подхода к правам человека, считая, что источником всех прав как политических, так и социальных, является государство. Западные же юристы стояли на позициях естественно-правовой доктрины.

В 1991 г., с принятием в России в качестве конституционно-правового акта Декларации прав и свобод человека гражданина, в основе которой лежит текст Всеобщей декларации прав человека, концепция прав человека в нашей стране кардинально изменилась. Фактически был совершен поворот к признанию естественно-правовой концепции прав человека, который получил окончательное закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. В ней прямо говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (2 ст. 17), что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч.1 ст. 17), а также, что перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно трактоваться как

г'

отрицание или умаление других общепризнанных прав человека и

гражданина (чЛ ст. 55). Эти конституционные нормы, как и все сказанное выше, дают основания для того, чтобы рассматривать право на безопасность как одно из основных конституционных прав человека и гражданина, несмотря на то, что это право не получило явной формулировки в Основном Законе Российской Федерации.

Однако, если исходить из традиционного деления прав человека на политические и социальные, то отношение права на безопасность к тем или другим остается неясным по целому ряду причин. Так, говоря о социальных правах, в отличие от политических, обычно все авторы подчеркивают их позитивный характер, в то время как политические права выражаются обычно в форме тех или иных «свобод» и получают негативную формулировку. Между тем понятие «безопасность», как уже говорилось, с формальной точки зрения означает отсутствие угрозы. В то же время, с точки зрения содержательного подхода, по своему определению это понятие наполнено позитивным смыслом, так как предполагает приложение целенаправленных усилий со стороны государства к созданию положения, характеризующегося отсутствием угроз. Следовательно, безопасность является необходимым условием для реализации как политических, так и социальных прав.

Другая широко распространенная классификация исходит из различного времени провозглашения тех или иных прав и соответственно этому разделяет их на три «поколения». Автором этой классификации является французский ученый К.Васак¹. В соответствии с этой классификацией, к первому поколению прав относят гражданские и политические права, которые называют «негативными», поскольку они выражаются в требовании недопущения тех или иных действий со стороны государства. Ко второму поколению относят социально-экономические права, которые называют «позитивными», поскольку для их реализации требуются активные действия государства. В то же время целый ряд авторов считает это

(> ------------------------------

¹ См: Общая теория прав человека. /Рук. автор, кол. и отв. ред. Е.А.Лукашева. - М.: Изд-во «Норма», 1966. - С. 59.

деление условным и предлагает свои классификации¹. В основном это связано с негативным отношением к социально-экономическим правам со стороны некоторых капиталистических стран, в том числе США. Многие годы эти страны отрицали юридическую обязательность Пакта об экономических, социальных и культурных правах, и только в самое последнее время их отношение к этому документу изменилось: они признали для себя его обязательность. Но особенно много разногласий среди ученых вызывают так называемые права «третьего поколения». К.Васак, а вслед за ним и многие другие ученые, к этой группе относят коллективные или солидарные права, такие, как право на мир, на здоровую окружающую среду, на общее наследие человечества, на коммуникацию и др. Эти права К.Васак предложил закрепить в третьем Пакте, проект которого он разработал.

Другие авторы к правам третьего поколения относят различные новые права, провозглашенные теми или иными неправительственными и правительственными организациями и отдельными энтузиастами за годы, прошедшие после принятия Всеобщей декларации и Пактов о правах человека, в том числе солидарные права, субъектами которых являются не отдельные индивиды, а группы людей (нации, народы, этносы). Однако в последнее время все большее распространение получает точка зрения, согласно которой солидарные права относятся не к собственно правам человека, а к правам народов, а под собственно правами человека понимают только индивидуальные права².

С точки зрения этой классификации право на безопасность, на первый взгляд, следовало бы отнести к правам третьего поколения. Однако различение прав человека по «поколениям» актуально главным образом в историческом отношении. Когда же эти права классифицируют по существу,

¹ См: Общая теория прав человека. /Рук. автор, кол. и отв. ред. Е.А.Лукашева. - М.:
Изд-во «Норма», 1966.-С. 59.

² См.: Тузмухамедов Р.А. "Третье поколение прав человека" и права народов //
л Советское государство и право. - 1986. - №11. - С. 106 - 113; Карташкин В.А. Права

человека и идеологическая борьба // Советское государство и право. -1987.- №1. - С. 120 — 127 и др.

то это различение отступает на задний план, как и деление их на основные и

производные. При проведении такой градации требуется осторожность, так

как в решениях международных конференций, договорах и соглашениях, как

и в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, постоянно

подчеркивается неделимый характер основных прав и свобод человека, их

взаимосвязь и взаимозависимость, как и недопустимость преимущественной

защиты одних прав в ущерб другим. Суть всех этих положений сводится к

тому, что ни одно право и ни одна свобода не должны противопоставляться

другим правам и свободам или трактоваться в ущерб им. Например, в

Итоговом документе Всемирной конференции по правам человека,

состоявшейся в Вене в 1993 г., подчеркивается, что «все права человека

универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. Международное

сообщество должно относиться к правам человека глобально, на

справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием. Хотя

значение национальной и религиозной специфики и различных исторических,

культурных и религиозных особенностей необходимо иметь в виду,

государства несут обязанность, независимо от политических, экономических

и культурных систем, поощрять и защищать все права человека и основные

свободы»¹. Это положение воспроизведено и в ряде Конституций государств,

в частности, в ч.1 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Более того,

относя право на безопасность к производным правам, мы вступаем в

противоречие с тем несомненным фактом, что без обеспечения этого права

фактически ставится под сомнение возможность полной реализации ряда

основных прав, таких, как, например, право на жизнь. С этой точки зрения, по

отношению ко всем остальным правам право на безопасность является не

производным, а, напротив, основным, исходным. Такой вывод находит

подтверждение и в общественном мнении. Так, результаты опроса студентов

показали, что:

¹ Цит по: Общая теория прав человека. - С. 441.

- более 60% опрошенных (191 человек из 327) на вопрос: «Является ли
право на безопасность одним из конституционных прав?» ответили
утвердительно;

- на вопрос «Готовы ли Вы пожертвовать частично своими
конституционными правами ради безопасности?» более 80% опрошенных
(264 человека из 327) также ответили утвердительно, тем самым, подтверждая
особое положение права на безопасность в системе личных прав.

С учетом сказанного мы предлагаем рассматривать право на безопасность в качестве основополагающего, базисного конституционного права человека и гражданина. Его базисный характер проявляется в том, что реализация этого права во всех сферах жизни и социальной деятельности служит необходимым условием реализации всех остальных прав и свобод человека и гражданина, независимо от природы и места каждого из них в правовой системе личности.

Особый статус права на безопасность выражается еще и в том, что его реализация, как правило, предполагает определенные ограничения других основных прав и свобод. Именно этим в первую очередь и характеризуется правовой статус понятия «безопасность». Анализ методов обеспечения безопасности в различных сферах деятельности приводит к однозначному выводу о том, что их реализация, как правило, связана с необходимостью ограничения некоторых основных прав и свобод. Возможность таких ограничений предусмотрена в Основном Законе России. Так, согласно п.З ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно п. 1 ст. 56 в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным

конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Как видим, возможность ограничения конституционных прав И" свобод граждан может быть обусловлена двумя вышеуказанными видами ограничений. Эти и другие законодательные нормы, в которых фигурирует понятие «безопасность», указывают на то, что конечной целью законодателя является не защита безопасности как таковой, а защита определенных охраняемых законом ценностей и прав, в первую очередь, жизни и здоровья людей. Безопасность же, как было показано, есть не что иное, как состояние надежной защищенности этих ценностей, необходимое условие реализации соответствующих прав.

С учетом сказанного предлагаем рассматривать право на безопасность в качестве одного из основных конституционных прав. Его положение в системе этих прав определяется тем, что оно является основополагающим, базисным правом, без реализации которого невозможно надежное, гарантированное осуществление всех остальных прав человека и гражданина. При этом реализация права на безопасность в ряде случаев может требовать ограничения других конституционных прав и свобод, что вполне согласуется с нормами Конституции Российской Федерации.

§3. Сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования вопросов безопасности.

Анализ развивающихся в настоящее время в России процессов свидетельствует о наличии серьезных угроз нашей национальной безопасности. Они обусловлены усиливающейся возможностью утраты тех ценностей, которые воплощает в себе государство. Одной из предпосылок обеспечения национальной безопасности является законодательное регулирование связанных с ее обеспечением вопросов. Необходимость детального регулирования всех аспектов обеспечения безопасности государства определяется рядом важнейших обстоятельств. Прежде всего, речь идет о безопасности государства, защищенности основ

конституционного строя, территориальной целостности страны и неприкосновенности Конституции. Это наиболее важная сфера деятельности органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, ибо конечным результатом конституционной безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов. Однако приходится констатировать, что Россия до сих пор не имеет не только законодательной, но и вообще сколько-нибудь приемлемой концепции национальной безопасности и стратегии ее обеспечения.

Правовые основы обеспечения безопасности, ее системы и функции, порядок функционирования органов регулируются Законом Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» в редакции от 25 декабря 1993г., а также Указами Президента Российской Федерации: «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» в редакции от 18 ноября 1998г. № 1418 и «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. № 1300 в редакции от 10 января 2000г.

Базовым основополагающим нормативным правовым актом в области обеспечения конституционной безопасности государства является Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности», который к основным объектам безопасности относит: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. В Законе устанавливаются субъекты обеспечения безопасности, ее угрозы, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности страны, рассматривается система обеспечения безопасности.

При всех своих достоинствах данный закон имеет ряд существенных недостатков, влияющих на практику применения и подтверждающих принятие нового более совершенного федерального закона, регулирующего отношения в области обеспечения безопасности. Во-первых, закон нуждается в пересмотре в силу причин объективного характера. Он был принят до

принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации в условиях уже несуществующей политической и экономической систем.

Во-вторых, закон не дифференцирует различные аспекты безопасности государства, включающей в себя национальную безопасность, государственную безопасность и конституционную безопасность, отличающиеся друг от друга по объектам и субъектам их обеспечения, характер угроз.

В качестве равноценных основных элементов системы безопасности страны в статье 8 закона упоминаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, -граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, что объективно невозможно в силу различия их полномочий. Общественные организации, объединения и граждане могут только содействовать органам государства в обеспечении безопасности страны. Гражданин скорее объект, чем субъект безопасности. Как отмечает П. Белов, обращает на себя внимание, что объектами защиты в законе является «не человек, граждане или народ, а их «интересы», которые в силу субъективности и чрезмерной изменчивости, естественно, не могут быть определены с требуемой для юридической практики точностью. К тому же данным определением исключаются такие способы парирования угроз, как уклонение либо уничтожение соответствующих источников».¹ Подобное можно обнаружить и в проектах разрабатываемых в настоящее время законов о национальной безопасности, где эта категория определена как «защищенность и обеспеченность национальных интересов» в одном случае, и «совокупность факторов, определяющих безопасность российского общества и государства», - в другом. В свою очередь, безопасность -

I ------- ;----------------------

См.: Белов П. Законодательство и национальная безопасность //Свободная мысль. -1996.-№7.-С. 44-49.

«состояние защищенности отдельной личности и окружающей среды от чрезмерной опасности».¹

В системе объектов национальной безопасности - личность, общество и государство — доминирующим является личность, в связи с чем основное внимание в предлагаемом диссертационном исследовании уделяется юридической безопасности граждан России (в более широком плане -человека).

В настоящее время существует много упущений и злоупотреблений в сфере юридического обеспечения безопасности граждан. Жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих свидетельствуют о том, что в стране продолжают нарушаться социальные, экономические, гражданские, экологические права. Нельзя сказать, что юридическая безопасность вовсе не разрабатывается и не контролируется государством. Разработаны и приняты законы, направленные на обеспечение безопасности в конкретных сферах жизнедеятельности (экономической, продовольственной, технологической, военной, энергетической и т.п.). Однако в этих законах, так же, как и в разрабатываемых законопроектах, нередко содержатся некорректные видовые определения безопасности вне связи с единым целым. Некорректным в отношении объекта безопасности следует признать определение экологической безопасности, предложенное авторами проекта Концепции экологической безопасности Российской Федерации 1993г., в котором наряду с личностью, обществом и государством в качестве объекта признается и природа.²

В проекте Концепции информационной безопасности Российской Федерации информационная безопасность определялась как «состояние информационной сферы общества, обеспечивающее ее формирование и

¹ См.: Белов П. Законодательство и национальная безопасность //Свободная мысль.
-1996.-№7.-С. 45.

² См.: Зеленый мир, 1994. - № 1. - Сб.

развитие в интересах граждан, организаций и государства».¹ В качестве объекта безопасности признавалась информационная сфера, а не личность, общество, либо государство. Однако сформированная информационная сфера может оказаться вовсе не соответствующей жизненно важным потребностям человека, общества или государства или даже угрожать им. Доктрина информационной безопасности дает более исчерпывающее определение информационной безопасности, понимая под нею «состояние защищенности ее (т.е. Российской Федерации) национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства»².

Интересы личности заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступность информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность;

- интересы общества заключаются в обеспечении интересов личности в
этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального
государства, достижении и поддержании общественного согласия, в
духовном обновлении России;

-   интересы   государства   заключаются   в   создании   условий   для
гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для
реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в
области получения информации и пользования ею в целях обеспечения
незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной
целостности    России,    политической,    экономической        и    социальной
стабильности,    безусловном   обеспечении   законности   и   правопорядка,

¹ Цит. по кн.: Курушин В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и
информационная безопасность: Справочник. - М., 1998. — С. 168.

² Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: Утв. Указом
Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000г. //Российская газета. - 2000. - 28
сентября.

развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

Уголовное право, которое должно было бы в первую очередь определиться по отношению к понятию «безопасность», поскольку одной из основных его категорий является общественная опасность преступления, не реагирует на проблему. Из ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации почему-то исключено положение, хоть каким-то образом помогавшее пониманию определения общественной опасности, а теоретические разработки не соответствуют базовой формулировке, содержащейся в законе «О безопасности». Так, общественная опасность рассматривается как свойство деяний, благодаря которому они «влекут негативные изменения в социальной действительности, нарушают упорядоченность системы общественных отношений».¹ Такой подход может оправдывать уголовную ответственность за любое деяние, независимо от того, причиняет ли оно фактически ущерб жизненно важным интересам личности, общества государства, либо формально нарушает установленный порядок. Таким же недостатком и расплывчатостью страдает определение понятия преступлений против общественной безопасности как деяний, «посягающих на различные сферы общественной безопасности и нарушающих различные общественные отношения, охраняемые уголовным законом».²

Как видим, теоретическая разработка общего понятия безопасности остается слабой, поэтому разработчики вкладывают свой особый смысл в конкретные виды безопасности. Необходим единый подход к теории безопасности, который позволит исключить противоречия. Обстоятельный анализ основных видов безопасности содержится и в материалах Научного

¹ Цит. по: Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской
Федерации (основные концепции)// Государство и право. - 2001. - С. 18.

² Там же.

совета при Совете Безопасности Российской Федерации¹ и в ряде других источников.

Немногим лучше обстоит дело с попытками создания научно обоснованной терминологии в области безопасности, основа которой предложена Объединенным комитетом по управлению риском.² В комитет вошли ученые высшей квалификации и ведущие специалисты, участвующие в исследованиях по двум государственным научно-техническим программам «Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» и «Экологическая безопасность России». Опасность они определили как «ситуацию... в которой...возможно возникновение факторов опасности, а «социальный риск — зависимость вероятности... от ... числа людей».

Имеющиеся ошибки и некорректности, очевидно, допустимы, но не в федеральных законах и не публикациях от имени авторского коллектива с участием академиков, докторов и кандидатов наук, представленных в объединенном комитете двух государственных научно-технических программ. Ведь принятые в законах формулировки становятся обязательными для всех, а авторитет крупных ученых столь велик, что не всякий исследователь рискнет вступить с ними в полемику. Трудно переоценить вред, если они в действительности неверны. При изучении ныне действующих и разрабатываемых нормативных актов, прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие системообразующих концептуальных законов непрямого и прямого действия. В то же время, на лицо явная избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения безопасности в разработанных различными ведомствами документах. Несомненным рекордсменом по этой части выступают в настоящее время многочисленные

¹ См.: Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации.
Вып. 2. Материалы научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации
(октябрь 1995г. -декабрь 1997г.). -М., 1998.

² Цит. по: Белов П. Законодательство и национальная безопасность// Свободная
мысль.- 1996. -Ко 7,-С. 45.

законы, стандарты, нормы и правила, регламентирующие порядок устранения угроз техногенно-производственного и природно-экологического происхождения. Перечислим основные из действующих, или готовых к принятию законов и других нормативно-правовых актов: федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей природной среды», «Основы законодательства об охране труда», «Об экологической безопасности», «О промышленной безопасности». Многие из них дублируют друг друга, либо подтверждают положения уже существующих документов, например, Системы стандартов безопасности труда, Санитарных либо Строительных норм и правил, Правил дорожного движения, устройства и безопасности эксплуатации и др.

Во вновь принятых или разрабатываемых законах напрочь отсутствует механизм реализации общегосударственной политики по обеспечению безопасности соответствующей сферы, не очерчены системообразующие компоненты ее регулирования и контроля, не приводятся классификации специфических угроз, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, крайне мало конкретных рекомендаций.

Примечателен в этом отношении закон о так называемой «промышленной безопасности»¹, а по сути дела безаварийности. Как полагает П. Белов, «на 9/10 этот закон посвящен не защите людей, природной среды и ценностей общества», а «поддержанию устойчивой эксплуатации промышленного объекта и предупреждению промышленных аварий».² Путь достижения всего этого лежит через декларирование безопасности, лицензирование, экспертизу, надзор и контроль за его деятельностью.

¹ Федеральный Закон от 21 июля 1997г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов» (с изм. от 7 августа 2000г.; 10 января 2003г.) //
Российская газета. — 1997. — 30 июля; Собрание законодательства Российской Федерации
- 1997. - № 30. - Ст. 3588.

² Цит. по: Белов П. Указ. работа. - С. 47

«Однако для реализации всего это понадобятся как минимум еще два закона столь же «прямого» действия и пяток постановлений правительства»,¹ -заключает П. Белов. Следует отметить, что этот закон при всей первостепенной важности той сферы правоотношений, которую он призван регулировать, не содержит формулировки законодательного регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности, хотя ссылка на эти цели имеется в ст. 1, где определены основные понятия, используемые в законе. Предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, о которых говорится в преамбуле закона, является скорее задачами, нежели целями законодательства о промышленной безопасности.

Подобные недостатки свойственны и ряду других законов и их проектов. Основное внимание уделяется в них обычно полномочиям (правам, ответственности и обязанностям) различных органов власти, требованиям по обеспечению, надзору и контролю за деятельностью по снижению существующих издержек. При этом повторяется то, что уже предусмотрено действующими нормативно-техническими и юридическими документами. К сожалению, в действующих законах отсутствуют качественные и количественные показатели безопасности, критерии оценки качества и эффективности деятельности по ее поддержанию и совершенствованию.

В российском законодательстве по обеспечению национальной безопасности имеется явный пробел с устранением угроз, исходящих из различных внутренних и внешних источников опасности. Вместо перечисления в ст. 12 «Силы и средства обеспечения безопасности» Закона «О безопасности» практически всех органов исполнительной власти, причем без их надлежащей дифференциации, необходимо было четко указать конкретные органы обеспечения безопасности в зависимости от характера

угрозы, их полномочия, организационно-правовые основы деятельности.

»_______________________

¹ Там же. С. 47.

Вышесказанное подтверждает необходимость разработки и принятия в Российской Федерации нового федерального закона, либо нескольких федеральных законов, объединенных в систему, устраняющих пробелы и противоречия действующего законодательства, исключающих неоднозначное толкование в правоприменительной деятельности по обеспечению национальной безопасности государства. Национальную безопасность страны следует интерпретировать как способность государственно-территориальной общности народов России удовлетворять, несмотря на объективно существующие угрозы, те потребности, которые необходимы для их самосохранения. Главным же объектом безопасности должны быть граждане, с присущими им укладом жизни и территорией. Это будет способствовать не только самосохранению всего населения, но и развитию социально-духовных потребностей, без которых невозможно самовыражение и всестороннее развитие каждой личности.¹ Безусловно, такое толкование концепции национальной безопасности предопределяет и структуру более совершенного законодательства.

В целом по первой главе настоящего диссертационного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Проблема безопасности личности (человека) для современной
России является ключевой. Только на основе безопасности личности
(человека) можно проектировать и осуществлять меры по обеспечению
безопасности общества и государства. Вся деятельность государства, в том
числе юридических органов, должна быть обращена к интересам, правам и
свободам личности.

2. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. в основном
сориентирован на безопасность государства, меньше внимания уделено
безопасности личности.

3. Действующая система законодательства по обеспечению
безопасности содержит много неточностей, пробелов. Необходимо привести

¹ Белов П. Указ. работа. - С.48

ее в соответствие с базовыми правовыми документами и дополнить недостающими нормативными актами.

4. Право на безопасность личности следует рассматривать в качестве
основополагающего базисного конституционного права человека и
гражданина, так как реализация этого права служит условием реализации
всех остальных его прав, свобод и законных интересов, независимо от
природы и места каждого из них в правовой системе личности.

5.       Необходимо принять Федеральный закон «О безопасности граждан и
иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации», в котором
следует определить и закрепить жизненно важные интересы личности
(общества,       государства),       распределить       сферы       ответственности
государственных   органов   по   противодействию   угрозам   безопасности,
установить контроль за деятельностью органов власти.

64 '.

ГЛАВА 2.

ИССЛЕДОВАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И

ГРАЖДАНИНА И ГАРАНТИЙ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМАХ

§1. Административно-правовой статус российских граждан.

Правовой статус гражданина - одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности. Юридический статус человека и гражданина в обществе, государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой механизм. Конституция Российской Федерации не отождествляет правовой статус человека и гражданина. Так, в главе 2 Конституции содержатся нормы, различающие права и свободы человека и гражданина. Человеку, как таковому, отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы. Реализация их в обществе опирается на естественные права человека. Статус гражданина основывается на правовом контакте с государством. В этой связи и формулировки норм имеют свою специфику: одни касаются любого человека, находящегося на территории России, независимо от того является ли он ее гражданином или нет, другие относятся только к гражданам Российской Федераций.

Административно-правовой статус личности составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой праводееспособности.

В современном научно управляемом обществе личность, как гражданин, находится в разнообразных по конкретному содержанию административных правоотношениях, в которых всегда одной из сторон выступает орган государства или представитель этого органа. В этих

правоотношениях гражданин и орган государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности.

Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и узаконенных обязанностей.

В сфере обеспечения безопасности личности действует специфический набор юридических средств, относящихся к различным отраслям (в том числе и административного) права, представляющих различные правовые инструменты и методы регулирования общественных отношений. Вместе с тем их объединяет то, что в своей совокупности они, будучи атрибутивным признаком юридических средств вообще¹, характеризуют обеспечение безопасности личности и правопорядка, как реальный факт окружающей действительности, закреплены в законодательстве, выступают в качестве идеальных моделей, которые только в потенциале и в процессе их использования могут привести к достижению поставленных целей.² Теория управления рассматривает цель как некое состояние, которого должна достичь система в результате сознательно регулирующего воздействия на нее.³

В основе мотивов, побуждающих к действиям, лежат определенные потребности и интересы, причем последние, как правило, связаны с социальными институтами, нормами взаимоотношений в обществе, от которых зависит распределение ценностей, благ, обеспечивающих потребности. Об этом писал К. Маркс.⁴ Административно-правовой статус гражданина охватывает его отношения с органами исполнительной власти (государственными, муниципальными), которые выражаются во взаимных

¹ См.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М., 1995. - С. 218.

² См.: Малько А.В. Проблемы правовых средств //Проблемы теории государства и
права. Учебное пособие /Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1999. — С.327.

³ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.:
Юридическая литература, 1997.-С. 145.

⁴ См.: Маркс К, Энгельс Ф. Сочинения. Т.2. - С.89.

правах, обязанностях, принципах, юридических гарантиях. На исполнительные органы возлагается обязанность обеспечить адекватность публичных функций исполнительной власти публичным интересам. Поскольку государство, как политическая организация публичной власти, призвано обеспечить реализацию и национальных и личных интересов, с государственно-правовой точки зрения некорректно сопоставлять национальные, государственные и личные интересы. Именно в этом и заключается собственно государственный интерес. С этих позиций государственные интересы в самом общем виде выделяются в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации общественных отношений. . С точки зрения функциональной теории государства, можно выделить государственные интересы при реализации, например, социально-экономической¹, информационной², геополитической³ функций.

Можно выделить государственные интересы и в отдельных сегментах социальной (образование, культура, здравоохранение), материально-производственной (производство, сельское хозяйство, транспорт и т.д.) или организационной (управление в отдельных областях государственной жизни - оборона, безопасность, внутренние дела и т.д.) сфер. Такая детализация способствует предметной направленности деятельности государственной администрации. В настоящее время сутью государственного управления и регулирования все в большей степени становится правотворчество и правоприменение. Каждая из этих юридических форм функционирования государственной администрации обеспечивает организованность и

Хусаинов З.Ф. Экономическая функция современного российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — СПб, 2001.

² Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства (опыт
теоретико-правового моделирования). - СПб, 2000.

³ Ковальчук В.Н. Геополитическая функция государства: Автореф. дисс... канд.
юрид. наук. - СПб, 2001.

упорядоченность объектов управления, придает ему официальный обязательный характер, ограничивая административный произвол.

Участившиеся в последнее время призывы ограничить государственное присутствие чреваты негативными последствиями потери управления в важнейших сферах социальной жизни. Рассмотрим конкретно, какую роль сыграли организационно-правовые преобразования, связанные с децентрализацией государственной системы медицинского обслуживания и управления здравоохранением, которые привели к сбоям в функционировании в сфере здравоохранения и нарушениям прав и законных интересов граждан. Помимо иных причин, связанных с общей социально-экономической ситуацией в России, серьезную роль в этом продолжают играть ошибки и просчеты, допущенные на начальном этапе реформирования здравоохранения, отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья нации.

В результате проводимой в 90-е годы XX века реформы здравоохранения был утрачен комплексный подход к охране здоровья, деформирована система медицинской профилактики, снижена доступность квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, расцвела неконтролируемая теневая экономика.¹

В этих условиях более очевидной становится необходимость совершенствования административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы здравоохранения в России², так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не

¹ Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы управления
здравоохранением, в субъектах Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. —
Екатеринбург, 1999; Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система здравоохранения в
Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. - М., 1999.

² Куделя Е.Д. Управление здравоохранением в Российской Федерации
(организационно-правовое исследование): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002. -
С.З

отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Профессор Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических, наук профессор Н.М. Казанцев, исследуя вопросы административно-правового статуса граждан и иных лиц в правоотношениях управления отмечает, что не всегда закон предусматривает статус стороны — субъекта правоотношения для гражданина, юридического лица, особенно если это гражданско-правовые отношения с монопольным производителем, опосредованные правоотношениями государственного управления¹. Примером такого установления является Федеральный Закон от 14 апреля 1995г. (с изм. от 11 февраля 1999г.) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», который в ст.1, вводящей основные понятия, субъектами федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии называет только юридических лиц, осуществляющих ее куплю-продажу и представляющих услуги на федеральном оптовом рынке электрической энергии. Следовательно, потребители - граждане, юридические лица не удостаиваются правового положения стороны или субъекта правоотношений. Они просто именуются потребителями, каковыми, согласно, этой же статье являются физические или юридические лица, пользующиеся электрической энергией.

Представляется, что здесь мы имеем дело с фундаментальным искажением понятий рынка и экономики. Установленная законом сфера купли-продажи электрической энергии, осуществляемая субъектами рынка в пределах Единой энергетической системы России, закрепляет сугубо неправовые отношения гражданского оборота в той самой сфере, где законодательно следует совершать противоположное, а именно: усиливать позицию потребителя против монополиста, где государство должно стоять на

¹ См.: Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые «Лазаревские чтения») //Государство и право, 2003. - № 11. - С. 17.

страже интересов потребителя. Здесь же видим обратное антимонопольному законодательству. Усиление позиции монополиста против потребителя - это есть продолжение советской экономической системы в сегодняшней России, что чревато теми же кризисами и катастрофами, которые разрушили партийно-советскую систему.

В ст. 33 Конституции Российской Федерации закреплено право гражданина на обращение в государственные органы местного самоуправления. Сегодня право гражданина обратиться во властную структуру с заявлением или жалобой основано на Указе Президента Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968г., и частично - на Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹. Но этих документов недостаточно. Очевиден пробел — не урегулирована вся обыкновенная текущая деятельность органов государственной власти, где инициатором возникновения административных отношений становятся граждане или юридические лица. Вступление в административные правоотношения бывает необходимо, чтобы реализовать то или иное право, часто даже конституционное (например, занятие предпринимательской деятельностью). Выдача лицензий, предоставление разрешений, регистрация статуса - весьма обширное поле для административной деятельности. Сбор документов требует значительных усилий, и граждане зачастую отказываются от реализации своего права. Сегодня пробел законодательного регулирования восполняется многочисленными ведомственными актами, инструкциями, которые часто противоречат не только тем или иным федеральным законам, но и Конституции Российской Федерации. В нашей стране процедура обращения в государственные органы разрешена только на теоретическом уровне, но не на законодательном. Имеются ввиду понятия

¹ См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1993. - № 19.-Ст. 117.

административных процедур, унифицирующих деятельность администрации и регламентации их видов.

В настоящее время административно-процессуальное законодательство нередко отождествляется с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует согласиться с высказываемой в литературе точкой зрения о «привязке» нормативно-правового законодательства к материальным нормам, что будет способствовать их легальному применению. Следует поддержать и идею о необходимости разработки федеральных законов об административных процедурах, в частности о процедурах рассмотрения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о лицензионном праве, порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.¹ С помощью процедур организовывается деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Назрела необходимость разработки федерального кодекса административного судопроизводства для реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве как составной части судебной власти в России.²

В деятельности органов исполнительной власти вполне прагматичное значение имеет информация. Так, Г.В. Атаманчук информацию, циркулирующую в государственном управлении, делит на два больших блока: информация, носящая непосредственно управленческий характер, и информация, выражающая взаимосвязи государства с обществом.³

¹ Кокорева О. А. Административно-правовое регулирование лицензионной
деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... кандидата юрид. наук. — СПб,
2000.; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1998.; Сорокин В.Д.
Административно-процессуальное право. - М., 1972; Махина С.Н. Административный
процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во
Воронеж, гос. ун-та, 1999; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры
и право //Журнал российского права. - 2002. - № 4, - С. 3-13.

² Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и
практики: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 1999.

³ Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности управления. -М., 1990, - С. 186.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливая права и свободы человека в сфере информации, формулируют их в двух вариантах.

Первый, когда эти нормы созданы безотносительно к тому, какого вида информация участвует в отношениях, субъектом которых является человек. Примером могут служить ст. 29 Конституции (право свободно, искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом) и ст. 24, устанавливающая обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Второй, когда человек (гражданин) фигурирует как субъект отношений, складывающихся по поводу создания и (или) использования конкретных видов информации, содержащей личную, семейную тайну и об информации о частной жизни¹. Более конкретно вид информации обозначен в ст. 41 (ч. 3), устанавливающей недопустимость сокрытия должностными лицами информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также в ст. 42 о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Комментируя ст. 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии Конституции в информационной сфере, доктор юридических наук профессор Б.М. Лазарев обозначил три основных направления ее реализации, руководствуясь соответствующей статьей Конституции при рассмотрении конкретных дел в судах; в органах исполнительной власти, и конкретизация положений Конституции Российской Федерации в текущем законодательстве².

Наиболее распространенной следует считать практику реализации третьего сформулированного Б.М. Лазаревым направления как

¹ Тиновицкая И.Д. Человек как субъект информационных и административных
правоотношений /Административно-правовой статус человека и гражданина. Седьмые
«Лазаревские чтения» //Государство и право. — 2003. -№11. — С.34.

² Указ. работа. С.34.

«конкретизация положений Конституции Российской Федерации в текущем

законодательстве путем закрепления их нормами как материального, так и

процессуального права». Речь идет о так называемых «профильных» законах,

нормами которых регулируется деятельность субъектов права в

определенной (экономической, политической, социо-культурной) сфере

жизни общества. В этих законах ст. 29 Конституции Российской Федерации о

праве граждан на информацию применяется законодателем как норма

прямого действия. Одновременно эта норма используется в качестве своего

рода «информационного обеспечения» реализации других конституционных

прав. При этом следует подчеркнуть, что для получения необходимой

информации гражданин вступает в определенные отношения с

соответствующим органом исполнительной власти и в этом случае выступает

одновременно в роли субъекта как информационного права, так и

административного права. Как отмечает И.Д. Тиновицкая, общим

недостатком действующей системы правового регулирования

административных и информационных отношений, связанных с реализацией

конституционных прав граждан на информацию, является отсутствие в

целом самого механизма получения гражданами информации. При этом

наиболее слабым звеном в данном механизме является регламентация прав,

обязанностей и ответственности органов исполнительной власти по

обеспечению граждан информацией, необходимой им для реализации своих

конституционных прав и свобод.¹

В заключение хотелось бы остановиться еще на одной важной проблеме - гарантиях безопасности человека и гражданина - которая в современных условиях во многом обеспечивается гарантиями прав и свобод гражданина в обществе и государстве, механизмами защиты всей системы прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономических, культурных. Эти права охватывают интересы личности во всех сферах ее деятельности. Юридическим гарантиями по

¹ См.: Там же.

охране и защите прав и свобод граждан выступают механизмы, которые призваны обеспечить возможность реального осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека. Эти механизмы в равной мере касаются как гражданина по вопросам защиты своих прав, так и властных структур при выполнении конституционной обязанности по соблюдению и защите прав человека. С принятием Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹ (в редакции от 14 декабря 1995г.) фактически был создан новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и всеобщего судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. В законе расширены пределы судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. Гражданину было предоставлено право самому решать вопрос о направлении жалобы в суд, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением ее в административном порядке. За гражданином закреплено и право выбора суда - либо по месту жительства, либо по месту нахождения органа, должностного лица, действия которого обжалуются.

Особенности административно-правовой природы жалоб на действия, нарушающие права и свободы граждан, обуславливают необходимость создания специальной процедуры судопроизводства по делам такого рода, которая была бы отделена по отраслевому принципу от процедуры рассмотрения дел сугубо гражданско-правового характера. Судопроизводство по жалобам граждан на действия, нарушающие их права и свободы, по своей сути являются административным судопроизводством, предусмотренным ст. 118 Конституции Российской Федерации в качестве одного из направлений осуществления государственной власти, которое

¹ См.: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1993. - № 19. - Ст. 117.

призвано обеспечить правовые гарантии безопасности человека и гражданина.

Специфика административного судопроизводства предполагает наличие эффективного механизма ответственности субъектов публичного управления за неисполнение решения суда. В связи с этим полагаем, что существующая система видов юридической ответственности должна быть дополнена новым видом государственно-правовой ответственности, в том числе, за неисполнение решений суда для должностных лиц и органов государственной власти и управления. В настоящее время в юридической литературе активно обсуждается вопрос о разработке и принятии кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Но разработка такого документа - сложный и многоступенчатый процесс, который требует тщательного изучения теории и судебной практики разрешения публично-правовых споров. Поэтому на первом этапе предлагается принять Федеральный конституционный закон «Об основах административного судопроизводства»¹.

§2. Личная безопасность как элемент административно-правового статуса гражданина

Безопасность личности складывается из общественных отношений, определяющих систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу неопределенному кругу лиц. Анализ сферы безопасности личности предполагает определение и установление круга общественных отношений, составляющих ее содержание. К ним можно отнести:

- отношения, содержащие условия для безопасности личности;

- отношения, складывающиеся в процессе обеспечения безопасности
личности;

¹ См.: Тиновицкая И.Д. Указ. работа. С.35.

отношения, непосредственно обеспечивающие безопасность личности.¹

Эти отношения определяют в.конечном счете безопасность личности, под которой следует понимать систему внутренних и внешних условий экономического, политического, социального и иного характера, предотвращающих угрозу неопределенному кругу лиц, в целях обеспечения безопасности их жизни и здоровья, прав и свобод, чести и достоинства, неприкосновенности и свободы, а также общественной нравственности, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с общественными объединениями.²

В пользу признания безопасности личности в качестве обособленной социально-правовой категории, определяющей правовое положение личности, можно привести следующие аргументы.

Во-первых, согласно ст.ст.55,56 Конституции Российской Федерации обеспечение безопасности граждан, защита их прав и законных интересов не является основаниями ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, Конституция Российской Федерации признает безопасность граждан самостоятельной, конституционно-правовой категорией. Во-вторых, согласно ст. 1 Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992г. личность, ее права и свободы признаются в качестве самостоятельных объектов безопасности, а безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Следовательно, состояние защищенности прав и свобод личности от внутренних и внешних угроз обоснованно рассматривать как содержание безопасности личности, которая по смыслу вышеуказанного закона отграничена от безопасности общества и безопасности государства. В-третьих, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря

¹ Прудников А.С. Безопасность личности и ее соотношение с другими правовыми
* категориями//Закон и право. - 1999. -№3. — С. 42-44.

² Там же. С. 42.

1997г. в редакции от 10 января 2000г. формально разделяет обеспечение безопасности личности и реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, признавая их элементами, составляющими интересы личности, обеспечиваемые институтами государственной власти.

Следовательно, обеспечение безопасности личности и реализации конституционных прав и свобод человека обоснованно рассматривать как различные формы государственной деятельности. Обеспечение безопасности личности представляется элементом правоохранительной деятельности государства, а обеспечение реализации конституционных свобод человека и гражданина - элементом оперативно-распорядительной деятельности государства.

Суммируя аргументы, приведенные в пользу признания безопасности личности в качестве элемента административно-правового статуса личности, необходимо раскрыть административно-правовую природу безопасности личности. Из анализа вышеприведенного закона, безопасность личности можно определить как состояние защищенности прав и свобод личности от внутренних и внешних угроз. Как объект административно-правового регулирования безопасности личности представляет собой состояние защищенности прав, свобод и законных интересов личности от внутренних и внешних угроз при помощи административно-правовых средств. Установленные государством нормы права определяют систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу личности. Реализация этих норм в общественных отношениях составляет основное содержание безопасности личности. Отличие понятий безопасности личности и личной безопасности заключается в том, что при личной безопасности совокупность общественных отношений направлена на защиту жизни, здоровья, неприкосновенности и свободы конкретного человека от внутренних и внешних угроз. При обеспечении же безопасности личности, предусматривается неопределенный круг лиц. Следовательно, безопасность личности можно определить и как урегулированное административно-

правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод и законных интересов личности от внешних и внутренних угроз. Угрозы безопасности личности в сфере административно-правового регулирования составляют факторы и условия, создаваемые административными правонарушениями, социальными, природными, техногенными явлениями, способными причинить вред правам и свободам и законным интересам личности. Соответственно безопасность личности, как элемент административно-правового статуса гражданина, можно определить как урегулирование административно-правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод и законных интересов личности от факторов, создаваемых административно-правовыми нарушениями, негативными социальными, природными, и техногенными явлениями действительности. Представляется, что такое понимание безопасности личности как элемента административно-правового статуса гражданина позволяет исследовать административные права и обязанности, а также административно-правовые гарантии прав личности в сочетании с факторами и условиями, способными причинить вред правам, свободам и законным интересам личности, а также определить административно-правовые средства, которые применяются органами обеспечения безопасности адекватно таким факторам и условиям.

Однако решение этой задачи связано с серьезными трудностями, вызванными многообразием научных подходов отечественного правоведения к трактовке не только категории «безопасности личности», но и таких, как «правопорядок», «законность», «общественный порядок», «общественная безопасность». Под обеспечением личной безопасности граждан понимается система правовых социальных, экономических, организационно-технических, морально-психологических, медицинских, экологических мероприятий, обеспечивающих реализацию жизненно важных интересов граждан и предотвращающих причинение вреда их жизни, здоровью и имуществу. Система работы по обеспечению личной безопасности граждан подчинена ряду требований и строго определенному порядку действий

должностных лиц. При организации этой работы основные усилия должны быть сосредоточены на принятии конкретных мер по обеспечению законности и правопорядка в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Если отвлечься от частных различий в многочисленных дефинициях, законность понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями¹; как специфический режим общественно-политической жизни, воплощенный в системе нормативных политико-юридических требований неукоснительного соблюдения правовых актов всеми субъектами; верховенства закона; равенства всех перед законом; надлежащего, правильного и эффективного применения права; последовательной борьбы с правонарушениями², как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений³, как атрибут существования и развития демократически организованного общества.⁴

Существуют и различные трактовки понятия «правопорядок». В теоретико-правовой литературе правопорядок трактуется как состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности⁵, как объективно и субъективно установленное состояние социальной жизни, основанное на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических требованиях, правах и обязанностях, свободе, ответственности всех субъектов права.⁶

¹ Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - С. 101.

² См.: Проблемы теории государства и права/ Под ред. С.С. Алексеева — М.:
Юридическая литература, 1987. - С. 194

³ Теория права и государства /Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М.: Новый юрист,
1997.-С. 209.

⁴ Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма -
ИНФРА, 2000. - С. 600.

⁵ См.: Теория права и государства /Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М.: Новый
юрист, 1997.-С. 209.

⁶ См.: Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В.
Малько. -М.: Юриста, 2000. - С. 563.

В административно-правовой литературе понятие «правопорядок» употребляется чаще всего как синоним общественного порядка (в узком смысле), под которым понимается система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства, общественной нравственности.¹ Таким образом, можно констатировать, что понятием «правопорядок» как научной категорией оперируют в теории государства и права, в административно-правовой литературе предпочитают писать об общественном порядке в широком и узком (полицейском) — по определению К.С. Вельского смысле. Такой подход к трактовке общественного порядка имеет давнюю историческую традицию, восходящую к науке о полиции и Деламару, автору широко известного «Трактата полиции», в котором он, используя такие понятия, как «благосостояние», «благополучие», «благоустройство», характеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государства, призванную охранять порядок в общественных местах.

В российских нормативно-правовых актах понятие «общественный порядок» впервые появился в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений в 1832г.³, затем это же понятие встречается в Положении о мерах по охранению государственного порядка 1881г. и в Указе Правительствующему Сенату от 12 июля 1889г.⁴

¹ См.: Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны общественного
порядка в современных условиях: Дисс. докт. юрид. наук. - М., 1996. - С. 16.

² Вельский КС. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995. -
С.76.

³ См.: Свод законов Российской империи. Т.14. - СПб, 1833.

⁴ См.: Полное собрание законов российской империи. Собрание 3-е. - Т.9! - №
6196.- СПб, 1891.

В 50-90-х гг. XX века категория общественного порядка исследуется в работах видных советских ученых административистов: В.В. Борисова, И.И. Веремеенко, М.И. Серегина, Л.Л. Попова.¹ КС. Вельский подчеркивает, что для всех этих теоретических работ об общественном порядке характерен узкий «милицейский» взгляд на проблему в целом , поскольку речь идет о порядке в общественных местах и работе соответствующих милицейских служб. Существует мнение, что попытки ввести узкое понимание общественного порядка, акцентуация важности обеспечить порядок в общественных местах, исходя из того же милицейского взгляда на проблему в целом, заметно обедняют административно-правовую науку и сужают ее возможности в части выработки конкретных рекомендаций по наведению правового порядка в стране, эффективному противодействию преступности и правонарушениям .

Теоретический и практический интерес представляет соотношение понятий «безопасность личности» и «правопорядок». Анализируя соотношение правопорядка и безопасности личности, необходимо учитывать все социальные связи и отношения, в которых они исследуются. Свойства этих категорий имеют много общего. Правовой порядок выступает как определенная устойчивая система взаимосвязанных и образующих целостное единство признаков и элементов, выражающих различные уровни упорядоченности общественных отношений. Безопасность - степень и качество защищенности социальной жизни от реальных и потенциальных угроз и негативных воздействий внешней среды. Таким образом,

¹ См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М.,
1965; Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые
средства его укрепления; Веремеенко И.И. Механизм административно-правового
регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1-2. - М., 1981; Борисов
В.В .Правовой порядок развития социализма. - Саратов, 1977; Колонтаевский Ф.Е.
Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях:
Дисс... докт. юрид. наук. -М., 1996.

² Вельский К.С. Указ. работа. С.89-90.

³ Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской
Федерации (теоретико-прикладные проблемы). - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право. -
2003.-С.24.

безопасность личности и правопорядок - это состояние правовой жизни государства при упорядоченной системе правовых отношений и свойств, которая создает систему внутренних и внешних условий экономического, политического, социального, экологического, юридического и иного характера для предотвращения угрозы человеку и гражданину.¹ Эти две категории выступают одинаковыми этапами реализации органами государственной власти и местного самоуправления для достижения единой цели - защиты прав и свобод человека и гражданина.

У категорий безопасности личности и правопорядка одинаковые функциональные правовые нагрузки, результатом которых является осуществление права и законности для охраны жизни, здоровья, чести и достоинства граждан; обеспечение общественного спокойствия; создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности.

Безопасность личности и правопорядок являются инструментами, которые позволяют влиять на общественные отношения для достижения поставленных задач. Обеспечивается безопасность личности в государстве -значит, существует должный правовой порядок. Нарушается правопорядок -следовательно, нарушаются отношения, связанные с безопасностью личности. Поэтому следует говорить, что они выступают как единое целое. Эта целостность позволяет исследовать внутренние и внешние связи с обществом, государством. В то же время уяснение связи безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности позволяет установить границы охраняемых общественных отношений, более четко определить пределы компетенции в смежных областях общественной жизни и их соотношение.

В основе безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности в государстве лежат общие принципы, к которым относятся: законность, стабильность и гарантированность, взаимная

¹ См.: Прудников А.С. Указ. работа. С. 43.

ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности, соблюдение баланса жизненно важных интересов человека, общества и государства.

На сходство безопасности личности, общественного порядка и

общественной безопасности указывает следующее: в любой совокупности

общественных отношений доминируют те, которые дают данной

совокупности качественную определенность. Поэтому сфера безопасности

личности, общественной безопасности может включать и связи, характерные

для общественного порядка, но последние являются в данной сфере

второстепенными, не определяющими ее сущность. В таких случаях

нарушения общественных отношений одновременно воздействуют и на

отношения общественного порядка. Так, несоблюдение правил дорожного

движения имеет своим основным субъектом общественную безопасность,

поскольку ставит под непосредственную угрозу жизнь и здоровье людей при

пользовании источниками повышенной опасности. Но в данной ситуации

происходит и нарушение общественного спокойствия, нормального ритма

жизни, т.е. общественного порядка, хотя основными в нарушаемой сфере

являются все же отношения общественной безопасности.¹ Вот почему задачи

по охране общественного порядка, обеспечение безопасности личности и

общественной безопасности во многих случаях решают одни и те же

государственные органы. Так, органы внутренних дел наряду с надзором за

соблюдением правил дорожного движения осуществляют меры по охране

общественного порядка, предупреждению и пресечению преступлений и

административных правонарушений. Их обязанности в данной области

чрезвычайно многообразны и относятся к различным по своему характеру,

социальному назначению и правовому регулированию направлениям

деятельности. В связи с этим в работе органов внутренних дел выделяют

административную, оперативно-розыскную деятельность, предварительное

¹ Прудников А.С. Указ. работа. - С.44.

следствие, дознание, причем каждый из этих элементов имеет особую правовую характеристику.

Во-первых, в ходе осуществления административной деятельности сотрудники органов внутренних дел выступают в полной мере как носители прав и обязанностей, установленных и обеспечиваемых административно-правовыми нормами.

Во-вторых, органы внутренних дел осуществляют ряд функций следствия, дознания, возбуждают уголовные дела, производят неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и т.д., руководствуясь нормами уголовно-процессуального закона.

В-третьих, органы внутренних дел выявляют, предупреждают,
пресекают и раскрывают преступления, выявляют и устанавливают лиц, их
подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществляют розыск
лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда; добывают
информацию о событиях и действиях, создающих угрозу государственной,
военной, экономической или экологической безопасности. Это направление
регулируется Федеральным законом от 12 августа 1995г. «Об оперативно-
розыскной деятельности»¹, ведомственными нормативными актами-
приказами и инструкциями. Все вышеперечисленные направления
^; деятельности органов внутренних дел различаются между собой характером

решаемых задач, спецификой правового регулирования, формами и методами осуществления. Эти направления деятельности органов внутренних дел необходимо рассматривать как взаимосвязанные и дополняющие друг друга, имеющие общую цель, которая заключается в охране прав и свобод человека и гражданина. Правовое регулирование отношений общественного порядка осуществляется главным образом нормами уголовного и административного права, в то время как значительная часть отношений общественной

¹ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 33. Ст. -3349.

безопасности непосредственно регулируется нормами трудового и гражданского права. Безопасность личности регулируется всеми указанными отраслями права.

§3.3аконодательное обеспечение права граждан на безопасность.

Важнейшими приоритетами административно-правового обеспечения положения граждан в сфере публичной администрации являются развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности российских граждан.

За десятилетие, минувшее с момента принятия Конституции Российской Федерации, в этом отношении сделано немало. В частности, на федеральном уровне приняты законы об общественных объединениях, об информации, информатизации и защите информации, об основах государственной службы, об альтернативной государственной службе и ряд других законодательных актов, которые существенно обогатили права граждан в сфере управления и их гарантии. Но до настоящего времени отсутствует надлежащее административно-правовое сопровождение образовательных, культурных, социально-экономических прав граждан. Восполнение этого пробела административного законодательства позволит не только привести его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, но и будет способствовать развитию административно-правового статуса граждан. Являясь неотъемлемой частью личных прав человека, право на безопасность несет в себе и отпечаток признания, закрепления и защиты всего комплекса прав и свобод человека. С этой точки зрения возможен анализ положения личности в конституционных нормах, устанавливающих право на безопасность.

Конституционные нормы, устанавливающие право на безопасность. В Конституции Российской Федерации термин «безопасность» встречается всего 12 раз, а именно, в ст.ст. 13, 37, 55, 56, 71, 72, 74, 82, 83, 98, 114. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность общественных

объединений, цели или действия которых направлены на насильственное

изменение основ конституционного строя и нарушение целостности

Российской Федерации, подрыв . безопасности государства, создание

вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой,

национальной и религиозной розни. Часть 3 ст. 37 устанавливает право

каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и

гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации

и не ниже установленного федеральным законом минимального размера

оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Согласно ч.З ст. 55

права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены

федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях

защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и

законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и

безопасности государства. Согласно чЛ ст. 56 в условиях чрезвычайного

положения для обеспечения безопасности граждан и защиты

конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным

законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с

указанием пределов и срока их действия. В прерогативу федеральных

органов власти входят оборона и безопасность; оборонное производство;

определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной

техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ,

наркотических средств и порядок их использования (п: «м» ст.71). К

совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся,

соответственно, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав

национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка,

общественной безопасности; режим пограничных зон (п. «б» ст. 72) и

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение

экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст.72). Согласно ч.2 ст. 74

ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с

федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Часть 1 ст. 82 содержит термин «безопасность» в составе текста присяги Президента Российской Федерации.: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу». Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (п. «ж» ст. 83). Согласно чЛ ст. 98 члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий и не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Пункт «д» ст. 114, определяя компетенцию Правительства Российской Федерации, устанавливает, что оно осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.

Систематизируя содержание перечисленных положений Основного закона России, можно выделить четыре типа контекстов (или четыре способа) употребления термина «безопасность».

Во-первых, это контексты, в которых выражено понимание безопасности как одной из высших конституционно значимых ценностей. Это чЛ ст. 82, согласно которой Президент России, вступая в должность, клянется народу, в частности, защищать безопасность, а также с.5 ст. 13, запрещающая создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности.

87 '

Во-вторых, это контексты, в которых подчеркивается приоритетное положение безопасности, как одной из высших конституционно значимых ценностей, по отношению к правам человека и гражданина, что обусловливает возможность и необходимость ограничения других конституционных прав в определенных случаях, когда этого требует защита этих ценностей, в том числе безопасности. Согласно ч.З ст.55 безопасность выступает в качестве одной из таких ценностей, защита которых может служить единственным основанием для введения каких бы то ни было ограничений прав и свобод человека, и определяет меру вводимых ограничений. Статьи 56 (ч.1), ст. 74 (ч.2) и ст. 98 (ч.1) Конституции Российской Федерации устанавливают допустимость определенных ограничений прав и свобод, вводимых для обеспечения безопасности и оговаривают пределы и условия введения таких ограничений. Общее условие, устанавливаемое всеми тремя упомянутыми статьями, состоит в том, что указанные ограничения могут вводиться лишь на основании и в соответствии с федеральным законом. При этом общем условии, согласно чЛ ст. 56 могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия в условиях чрезвычайного положения; согласно ч.2 ст. 74 могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг; ч.1 ст. 98 допускает ограничения депутатской неприкосновенности.

В-третьих, это контексты, в которых безопасность выступает как охраняемая ценность, гарантом которой является государство. В этих статьях указаны субъекты, в компетенцию которых входит обеспечение безопасности, а именно: Российская Федерация (п. «м» ст. 71) совместно с субъектами федерации (п.п. «б» и «д» ст. 72); Президент Российской федерации (п. «ж» ст. 83), Правительство Российской Федерации (п. «д» ст. 114).

Наконец, четвертый тип контекста, включающего термин «безопасность» представляет ч.З ст. 37, которая устанавливает право каждого

на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности. Это единственная статья Конституции Российской Федерации, которая напрямую связывает понятие безопасности с системой прав человека. При этом, как видим, безопасность выступает не как непосредственный объект права, а как критерий, эталон, которому должен соответствовать объект права (в данном случае, труд). В этой норме фактически речь идет о конституционном обеспечении права всех работников на охрану труда. Эта норма конкретизирована в Трудовом кодексе Российской Федерации и в ранее принятом Федеральном законе от 17 июля 1999г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации»¹. В них определены основные направления государственной политики в.области охраны труда, среди которых первое место отводится обеспечению приоритета сохранения жизни и здоровья работников. В настоящее время наблюдается напряженная обстановка в сфере трудовых правоотношений. Речь идет о существенном увеличении коллективных и индивидуальных споров, переработке рабочего времени, задержках выплаты заработной платы. Как результат такого состояния наблюдается рост производственного травматизма, профессиональных заболеваний, несчастных случаев, аварий, катастроф на работе и производстве. Работодатели в ряде случаев не принимают должных мер по созданию и обеспечению безопасных условий труда. Финансовая нестабильность предприятий вынуждает сокращать расходы на мероприятия по охране труда и обеспечение его безопасности. Это реальные угрозы в сфере труда и капитала, а следовательно, той правовой сфере, которая регулирует производственную безопасность и охрану труда наемного работника.

Заметим, что Положения ч. 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации базируются на многочисленных международно-правовых нормах, однако далеко не во всех из них установлено требование безопасности труда. Например, в ч. 1 ст. 23 Всеобщей Декларации прав человека говорится лишь

¹ См.: Российская газета. -1999. - 23 июля. - № 143.

о «справедливых и благоприятных условиях труда», но не о безопасности труда. Впервые право на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, закреплено в ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах¹. Таким образом, включение требования соответствия эталону безопасности в формулировку права на труд следует расценить как несомненное повышение уровня защищенности данного социального права.

В свете сегодняшних реалий представляется целесообразным рассмотреть вопрос о включении этого эталона и в формулировки других социальных прав, таких, как право на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции Российской Федерации), право на образование. Общим для этих прав в современных условиях является то, что для их реализации гражданину приходится вступать в определенные правоотношения с другими субъектами (юридическими и физическими лицами, государством в лице его органов или учреждений, муниципальными органами и т.д.), причем в этих правоотношениях он выступает как более слабая сторона, нуждающаяся в дополнительной правовой защите со стороны государства. «Слабость» гражданина в данном случае выражается в том, что, во-первых, оказание соответствующей помощи ему в реализации его социальных прав требует определенной профессиональной квалификации (медицинской, педагогической, инженерной и т.д.), каковой гражданин не имеет, и, следовательно, не может самостоятельно проконтролировать качество выполняемой специалистом работы, результат которой, как правило, характеризуется определенной степенью риска. Вверяя свою судьбу врачам, доверяя педагогам воспитание и образование своего ребенка, приобретая в собственность или по договору жилищного найма на определенный срок

¹ Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-
i Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,

заключенных с иностранными государствами. - М., 1978. Вып. XXXII. - С. 36; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1976. - N 17(1831).

жилое помещение, гражданин рискует не меньше, а во многих случаях даже больше, чем, заключая трудовое соглашение с работодателем. Во-вторых, субъект, оказывающий гражданину помощь в реализации его социальных прав (работодатель, собственник жилых помещений, владелец медицинского или образовательного учреждения), является собственником (владельцем) необходимых для этого имущественных и неимущественных прав, которым гражданин, как правило, не располагает, в силу чего он, собственно, и вынужден обращаться к этим субъектам за помощью в реализации своих социальных прав.

Рассмотрим более подробно конституционные нормы, закрепляющие указанные социальные права..

Согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища (чЛ); органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч.2); малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч.З). Потребность в жилище относится к числу основных жизненных потребностей человека, требующих первоочередного удовлетворения, наряду с потребностями в пище, одежде и др. Это обстоятельство нашло отражение в ряде документов международного права (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и др.).

Необходимо отметить, что сформулированное в ныне действующей Конституции России право на жилище представляет собой достаточно сложную правовую конструкцию, причем она впервые в таком виде закреплена на конституционном уровне. В конституции РСФСР от 10 июля 1918 года не упоминалось понятие «жилище»; Конституция СССР 1936 г.

содержала лишь одну статью, связанную с жилищными правами граждан. Это была ст. 128, закреплявшая неприкосновенность жилища граждан и тайну переписки. Конституция СССР 1977 г. в статье 44 не только провозглашала право граждан СССР на жилище, но и впервые указала реализуемые государством способы его осуществления, такие, как: развитие и охрана государственного и общественного жилищного фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливое распределение под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокая плата за квартиру и коммунальные услуги. Формулировки этой статьи были воспроизведены в Конституции РСФСР 1978 года (ст. 58) и в ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР¹, который действует вплоть до настоящего времени. Эти формулировки в целом отражали реальные правоотношения в жилищной сфере и содержали максимально возможные гарантии реализации права граждан на жилище в условиях, когда государство было основным собственником жилищного фонда и принимало на себя расходы по обеспечению нуждающихся в жилье граждан жилыми помещениями и по поддержанию невысокой платы по договору найма за квартиру и коммунальные услуги.

Ст. 58 Конституции России в редакции Закона Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России» от 9 декабря 1992 г. № 4061-1² получила новое содержание. Согласно части 1 этой статьи граждане Российской Федерации имеют право на жилище; это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах

¹ См.: Ведомости РСФСР.-1983. - № 26. - Ст. 883.

² Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 «Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России» (принят
седьмым Съездом народных депутатов РФ. В настоящее время утратил силу) // ВС РФ.
1993. 14 января. - N 2. - Ст. 55.

нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилья без ограничения площади. Согласно части 2 этой же статьи гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья. Данные формулировки были дословно включены в ст. 2 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»¹.

Формулировка права на жилище ныне действующей Конституции Российской Федерации отличается принципиальной новизной. Во-первых, в отличие от предыдущих конституций нашего государства, ныне действующий Основной Закон Российской Федерации не обусловливает право на жилище ни гражданством лица, ни какой-либо иной формой принадлежности его к российскому государству (ч.1 ст.40 Конституции Российской Федерации). Как разъясняется в научном комментарии к Конституции, «никто не может быть произвольно лишен жилища ни органами власти и управления; ни судебно-прокурорскими органами; ни хозяйствующими субъектами; ни должностными лицами и работниками предприятий, учреждений и организаций; ни арендатором или нанимателем; ни собственником жилого дома или квартиры; ни членом жилищностроительного (жилищного) кооператива и совместно с ним проживающими лицами; ни иными гражданами» . Таким образом, запрет на произвольное лишение жилища, действующий по отношению ко всякому лицу, является

¹ Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах
федеральной жилищной политики» (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г.,
10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г., 24 декабря 2002 г.) //Российская газета. - 1993. 23
января. -№15.

² Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв. ред.
Л.А. Окуньков. - М.: Изд.-во БЕК, 1996. - С. 177.

самым универсальным по своей субъектной характеристике выражением права на жилище.

Право на жилище осуществляется также путем самостоятельного строительства жилья. В этом случае государство поощряет жилищное строительство всеми людьми, независимо от гражданства (ч.2 ст.40 Конституции). Таким образом, Конституция Российской Федерации не налагает никаких ограничений на круг субъектов как и на круг лиц, пользующихся плодами жилищного строительства. Иными словами, Конституция гарантирует каждому человеку, независимо от его гражданской принадлежности и наличия у него гражданства, возможность как пассивного осуществления права на жилище (права сохранять свое жилище, не быть лишенным его), так и активного осуществления этого права путем приобретения или самостоятельного строительства жилья.

Часть 3 ст. 40 Конституции России, согласно которой малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами, содержит конкретный путь реализации права на жилище гражданами Российской Федерации.

Таким образом, право на жилище, сформулированное в ст. 40 Конституции Российской Федерации, включает в себя такие содержательные компоненты, как: 1) защита от произвольного лишения жилища, которой наделяются все люди, независимо от их гражданской принадлежности (чЛ ст. 40 Конституции РФ); 2) реальная возможность приобретать жилье в Российской Федерации в собственность, которая обеспечивается государством и органами местной власти всем людям, независимо от их гражданства (ч.2 ст. 40 Конституции РФ); 3) возможность бесплатного или за доступную плату получения жилья в пользование из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами - только для определенных категорий

граждан России, определяемых законом (в частности, малоимущих). В свете

сказанного, мы присоединяемся к критике А.А.Титовым встречающегося в

литературе одностороннего подхода к определению понятия «права на

жилище», когда под этим правом подразумевается лишь «возможность

граждан получить жилье от государства или с его помощью и,

соответственно, обязанность государства (соответствующих органов и

организаций) обеспечить нуждающихся в жилье граждан благоустроенными

жилыми помещениями»¹. Данное право, как и упомянутые выше право на

охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование, право на

труд, как уже говорилось, относится к социальным, или так называемым

«позитивным» правам. Отличие этих прав от «негативных» прав состоит в

том, что вторые освобождают путь для гражданской и экономической

инициативы субъектов, исходя из формального равенства возможностей;

первые же направлены скорее на «выравнивание» фактических

возможностей посредством предоставления дополнительной поддержки и

защиты социально «слабым», «незащищенным» субъектам. Если в сферах

медицинского обслуживания и образования «слабость» гражданина связана

главным образом с отсутствием у него необходимой профессиональной

квалификации, то в жилищной (как и трудовой) сфере граждане выступают в

качество «слабой» стороны постольку, поскольку они, испытывая

естественную потребность в жилище, не могут по тем или иным причинам в

полной мере реализовать ее на началах частной собственности. Таким

образом, запрет произвольного лишения жилища, выраженный в ч.1 ст. 40

Конституции Российской Федерации, распространяется и на собственника

этого жилища. Нормы современных гражданских кодексов ряда зарубежных

стран и гл. 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященной

жилищному найму (ст.ст.671 - 688), также свидетельствуют о проявлении

«все той же тенденции преимущественной защиты интересов более слабого

¹ Титов А.А. Правовые проблемы удовлетворения жилищной потребности граждан в условиях рыночной экономики: Дисс.... канд. юридич. наук. -М., 2000. - С. 38.

контрагента - нанимателя жилого помещения»¹. Эту же тенденцию имел в виду и Г.Ф.Шершеневич, когда писал, что «с договором найма соединяются и неимущественные интересы, которые не могут быть ограждены гражданским правом, так как не подлежат оценке. Таков интерес нанимателя, которому среди зимы предлагают оставить квартиру и искать себе новую»².

В целом конституционное право на жилище предполагает различные формы и пути реализации для разных категорий граждан. На современном этапе в число составных элементов права на жилище включаются такие требования, как обеспечение здоровой среды обитания и жилой среды, достойной цивилизованного человека. В целом в 90-е гг. XX в. в отечественной юридической науке утвердился взгляд на право на жилище как на гарантированную законом возможность приобретения гражданином жилища по тем или иным основаниям или стабильного пользования им в условиях свободы выбора места жительства и цивилизованной среды обитания при обеспечении государством гарантий неприкосновенности жилища и недопущения произвольного его лишения³. На наш взгляд, необходимо дополнить этот перечень гарантий гарантией безопасности жилища. Предлагаемое дополнение представляется особенно актуальным в свете бурного развития жилищного строительства частными фирмами и коммерциализацией жилищно-коммунального хозяйства. Включение в ст. 40 Конституции Российской Федерации гарантии безопасности жилища означало бы закрепленный на конституционном уровне запрет на использование при строительстве жилых зданий и помещений, а также их эксплуатации вредных для жизни и здоровья человека материалов, рискованных инженерных решений и методов, усилило бы значимость государственного контроля за безопасностью правоотношений в жилищной сфере.

¹ Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о
передаче имущества. - М.: Статут, 2000. - С. 667.

² Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., 1912. - С. 59.

³ Пчелинцева Л.М., Пчелинцев СВ. Жилищные права и льготы граждан в России.
2-ое изд. - М.: Норма, 2002. - С. 12.

С учетом сказанного предлагаем внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 40 Конституции РФ, изложив ее в следующей редакции (курсивом выделены предлагаемые изменения и дополнения):

«1. Каждый имеет право на жилище, отвечающее требованиям безопасности. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления
поощряют жилищное строительство и осуществляют контроль за
качеством строительства и эксплуатации жилых зданий и помещений,
создавая условия для осуществления права на жилище.

3.       Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в
жилище,   оно   предоставляется   бесплатно   или   за доступную   плату   из
государственных,    муниципальных    и    других    жилищных    фондов    в
соответствии с установленными законом нормами.

Анализ ст. 41 Конституции Российской Федерации показывает, что ее конструкция во многом близка конструкции ст. 40, закрепляющей право на жилище. Согласно ч. 1 ст. 41 каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Таким образом, субъектами права на охрану здоровья и медицинскую помощь являются все люди, независимо от их гражданства*. Граждане России имеют право на получение бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Права отдельных групп населения гарантируются действующим

* В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, которые были приняты до принятия действующей Конституции Российской Федерации, некоторые положения противоречат ей. В частности, в отличие от Конституции Российской Федерации, предоставляющей равные права и свободы, находящимся на территории Федерации, в ст. 18 Основ дифференцируется право на охрану здоровья граждан Российской Федерации, лицам без гражданства, иностранным гражданам и беженцам. (См. об этом: Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003.- С. 50.) Следовательно, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

законодательством. В Основах законодательства об охране здоровья граждан¹ гарантии в области охраны здоровья установлены: семье (ст. 22); беременным женщинам и матерям (ст. 23); несовершеннолетним (ст. 24); военнослужащим, гражданам, подлежащим призыву на военную службу и поступающим на военную службу по контракту (ст. 25); гражданам пожилого возраста (ст. 26); инвалидам (ст. 27); гражданам при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах (ст. 28) и др. При обращении за медицинской помощью и ее получении граждане имеют право на: уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала; выбор врача, выбор лечебно-профилактического учреждения в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования, добровольное согласие на медицинское вмешательство или отказ от него; обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; проведение консилиума и консультаций других специалистов; облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, доступными способами и средствами; возмещение ущерба в случае причинения вреда здоровья при оказании медицинской помощи. Кроме того, гражданин как субъект информационных и административных правоотношений имеет право на получение информации о своих правах и обязанностях и состоянии своего здоровья, а также на выбор лиц, которым в интересах пациента может быть передана информация о состоянии его здоровья; сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью, о состоянии здоровья, диагнозе и иных сведений, полученных при обследовании и лечении.

В случае нарушения прав пациента он может обращаться с жалобой непосредственно к руководителю или иному должностному лицу лечебно-

¹ Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля 2003 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. - 19 августа. - N 33. - Ст. 1318.

98 .

профилактического учреждения, в котором ему оказывается медицинская помощь, в соответствующие профессиональные медицинские ассоциации и лицензионные комиссии либо в суд. ,

Как видим, ни в конституционной норме, ни в норме основного законодательного акта, регулирующего правоотношения в сфере здравоохранения, не фигурирует право граждан, обращающихся за врачебной помощью, на получение помощи, соответствующей требованиям безопасности, то есть право на то, чтобы такая помощь была оказана с наименьшим риском для жизни и здоровья человека.

Часть 2 статьи 41 носит несколько декларативный характер. Она
гласит, что в Российской Федерации финансируются федеральные
программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по
развитию государственной, муниципальной, частной систем
здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению
здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому
и санитарно-эпидемиологическому благополучию. При этом, однако, не
устанавливается, кто является субъектами перечисленных действий, в
отличие от ч.2 ст. 40, которая определенно называет органы государственной
власти и органы местного самоуправления в качестве субъектов,
поощряющих жилищное строительство и создающих условия для
осуществления права на жилище. _г

Часть 3 статьи 41 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Этот принцип корреспондирует праву граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья и оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии, нормах питания, работах и услугах, соответствующих санитарным правилам и т.д.

Порядок предоставления этой информации регламентируется Приказом Минздрава СССР от 2 декабря 1999г. Федеральное законодательство конкретизирует случаи наступления ответственности за такие правонарушения. Согласно ст. 24 Федерального закона от 20 февраля 1995г. «Об информации, информатизации и защите информации» отказ в доступе открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Виновные в этом правонарушении должностные лица несут уголовную, гражданскую и административную ответственность.. За экологическое правонарушение КоАП Российской Федерации (ст.8.5) предусматривает наложение административного штрафа на граждан (от 5 до 10 МРОТ), на должностных лиц (от 10 до 20 МРОТ), на юридических лиц (от 100 до 200 МРОТ).

Анализируя явные опасности юридического характера подобного типа, А.А. Тер-Акопов приводит пример безответственности медицинских работников, по вине которых наступает смерть и инвалидность больных, называя ее корпоративной безответственностью.¹ Обращения в этих случаях за компенсацией, как правило, заканчиваются ничем из-за того, что медицинские учреждения, к которым юристы обращаются за заключениями о фактически допущенной врачебной ошибке, как правило, не дают их, покрывая оплошность, а иногда и умысел своих работников.² А те иски, которые весьма редко рассматриваются судами, удовлетворяются в смехотворных размерах. Так, по одному делу суд взыскал с двух медицинских учреждений, по вине которых, наступила смерть пациента, 3 тыс. рублей. Такова цена жизни человека в современной России.³ Эти и многие другие опасные явления, затрагивающие основы права и

¹ Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (основы концепции) //Государство и право. - 2001. - С. 15.

j ² См., например, статью А. Фокова «Зачем нам лукавый суд?» //Российская газета.

-2000.-23 мая.

³ У врачебной ошибки нет цены // Российская газета. -2000. - 19 мая.

100

юридической безопасности граждан, наблюдаются в условиях отсутствия единой идеологии, которая могла бы противостоять подобным опасностям.

Норма ст. 41 Конституции. Российской Федерации, безусловно, направлена на обеспечение безопасности жизни и здоровья людей. Однако здесь речь идет о безопасности вообще, а не безопасности в сфере медицинского обслуживания. Поэтому данная норма в составе ст. 41 представляется излишней, она должна быть включена в другую статью, о чем будет сказано ниже.

Согласно чЛ ст. 43 каждый имеет право на образование. Часть 2 статьи 43 гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Часть 3 ст. 43 закрепляет право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Часть 4 статьи 43 закрепляет обязательность основного общего образования и обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечивать получение детьми основного общего образования. Согласно ч. 5 ст. 43 Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Кроме того, в ст.26 Конституции Российской Федерации гарантируется право на свободный выбор языка воспитания, обучения и творчества, которое входит в число личных (индивидуально-человеческих) прав и свобод, т.е. прав и свобод, признающих и защищающих человека как свободную и независимую личность.

Как видим, право на образование, подобно праву на труд, праву на жилище и праву на охрану здоровья и медицинскую помощь, имеет комплексное содержание и соответствующую сложную структуру. Так же, как и выше рассмотренные права, это право претерпело значительное развитие на протяжении истории отечественного конституционного права.

101

Обширная библиография по этому вопросу избавляет нас от необходимости рассмотрения и комментирования общих проблем реализации права на образование в советских конституциях. Поэтому подчеркнем лишь один, важный, на наш взгляд, момент. Право на образование советских граждан не только декларировалось Конституцией и другими законодательными актами, оно обеспечивалось системой всеобщего, профессионально-технического, средне-специального и высшего образования, вечерней и заочной формами, бесплатностью всех видов обучения, системой государственных стипендий, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономного обучения трудящихся.

Принятию действующей Конституции Российской Федерации предшествовало принятие Верховным Советом РСФСР 22 декабря 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая по своему содержанию в основном соответствовала Всеобщей Декларации прав и свобод человека¹ Согласно ч.1 ст.26 Декларации, каждый человек имеет право на образование; образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования; начальное образование должно быть обязательным; техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Часть 2 статьи 26 Всеобщей Декларации прав человека устанавливает принципиальные требования к содержанию образования, которое должно быть направлено на развитие человеческой личности и уважение прав и основных свобод человека, на воспитание в личности взаимопонимания, терпимости и дружбы между всеми народами, расовыми и религиозными группами. Важное значение имеет и третья часть указанной статьи Всеобщей

¹ Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной
Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.) //Библиотечка Российской газеты совместно с
^! библиотечкой журнала «Социальная защита». - 1995. - №11. - С.10; Российская газета, -

1998. - 10 декабря; Библиотечка Российская газеты. -1999. - Вып. - №22-23.

102

декларации прав человека, согласно которой родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей. Указанные положения получили свое международно-правовое закрепление в ряде документов, в частности, в ст.2 Протокола №1 к Парижской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952г.¹, ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.², Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г. ³ и др. Положения, закрепленные в ст. 43 Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе Российской Федерации от 10 июля 1992г. (в редакции от 13 января 1996г). «Об образовании»⁴, в полной мере отвечают международным стандартам в сфере образования.

В ч.1 ст. 43 Конституции Российской Федерации содержится существенное отличие от предыдущих конституций, предоставлявших право на образование только гражданам СССР. В соответствии с принципами, выраженными международно-правовых документах, в действующей Конституции России совершен поворот к признанию основных личных прав и свобод, включая социальные права, в том числе право на образование, за каждым человеком, законно находящимся на территории России. В действующем Основном Законе сформулированы гарантии реализации права на образование путем указания конкретных форм образования, которые гарантированы каждому соответствующими обязанностями других

¹ Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20
марта 1952 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 20. - Ст.
2143; Бюллетень международных договоров. — 1998. - N 7; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2001.- N 2. - Ст. 163; Бюллетень международных договоров,
2001.-N3.

² Международный Пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19
декабря 1966 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных с иностранными государствами. - М, 1978. Вып. XXXII. С. 44; Вестник
Верховного Совета СССР. - 1976. - N 17(1831). - Ст. 291; Библиотечка Российской газеты.
-1999. -Вып. №22-23.

³ СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и
материалы. - М., 1989. - С. 241.

⁴ См.: Российская газета. — 1996. - 23 января; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1996. - №. 3. - Ст. 150.

103

субъектов, а именно, государства и родителей или заменяющих их лиц (ч.2 и 3 ст.43).

Согласно ч.5 ст. 43 Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживаются различные формы образования и самообразования. Эта норма устанавливает принципы государственного регулирования содержания образовательных программ. В отличие от советского периода, современное российской государство, устанавливая единый федеральный государственный стандарт в виде набора минимальных обязательных требований к содержанию программы, в то же время допускает вариативность образовательных программ и существование различных форм образования. Данное положение находится в полном соответствии с принципами демократического государства. Однако с учетом современных реалий оно не всегда способно в достаточной степени обеспечивать должный уровень психологической безопасности учащихся и общества в целом. В качестве примера достаточно вспомнить широко внедряемые в систему школьного образования программы и курсы так называемого «полового просвещения», которые представляют угрозу не только духовно-нравственной безопасности учащихся, но и демографической безопасности общества, безопасности жизни и здоровья людей.

Действующий Закон об образовании не содержит норм, исключающих подобные явления в сфере образования. В законе (ст.2) закреплены следующие принципы государственной политики в области образования: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях

104

многонационального государства; 3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.

Этот перечень закрепляет международно-правовые стандарты по вопросам обеспечения прав и интересов детей в вопросах образования и воспитания, хотя в этом направлении предстоит еще большая работа.

Проблемы правового регулирования воспитания и обучения детей, как фактор духовно-нравственной безопасности личности, в нашей стране приобретают особую актуальность.

Правовой основой воспитания и образования детей помимо вышеназванных законодательных актов являются соответственно нормы Семейного кодекса Российской Федерации. В п.1 ст.63 Кодекса закреплено положение, что родители не только имеют право, но и обязаны воспитывать своих детей, заботиться об их здоровьи, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. В этой связи вполне обоснованно установление Семейным кодексом ответственности родителей за воспитание и развитие ребенка, что соответствует требованиям ст. 18 и 27 Конвенции ООН о правах ребенка 1989г. В частности, за ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию детей родители могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 5.35 КоАП Российской Федерации), гражданско-правовой (ст. 1073-1075 ПС Российской Федерации), уголовной (ст. 156 УК Российской Федерации).

Государство гарантирует гражданам право на образование, общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Конкретные виды помощи в реализации

105

личности ребенка в интересах общества обозначены в Основных направлениях государственной семейной политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996г. Достижение максимальной эффективности принимаемых в рамках государственной политики мер по развитию детей важно, поскольку от общей направленности, конкретного содержания и методов образования и воспитания детей зависит формирование полноценной личности, как одного из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности государства.

Конституционные и административно-правовые гарантии права на безопасность.

Конституция Российской Федерации закрепляет определенные социально-политические права человека и гражданина: право на благоприятную окружающую среду, на свободный выбор профессии, безопасные условия труда и достойную оплату труда, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на судебную защиту и т.д. Реализация этих прав неразрывно связана с законодательным закреплением и использованием административно-правовых гарантий. К таким гарантиям относятся: предоставление со стороны государства материальной помощи, выплаты трудовых и профессиональных пенсий, пособий, создание инфраструктуры, приспособленной к жизнедеятельности инвалидов и иных незащищенных слоев населения; использование гражданами всех форм судебной и внесудебной форм защиты законных прав и интересов. Для этого необходима стройная и эффективно действующая система органов государственного управления, налаженный процесс применения административных процедур органами власти. Гарантирование прав граждан в социальной сфере начинается в рамках процесса нормотворчества. В каждом нормативном акте, затрагивающем права, свободы и интересы гражданина, должны содержаться гарантированные нормы, позволяющие ему реализовать свои права в полном объеме, а при необходимости - осуществить защиту нарушенного права в

106

суде. При этом должны создаваться условия и обеспечиваться равные возможности для каждого гражданина пользоваться закрепленными в законах правами, исполнять обязанности. Под гарантиями следует понимать условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию, двухстороннюю охрану прав и свобод всех и каждого.¹ Следует отметить, что провозглашенные в гл. 1 Конституции Российской Федерации права и свободы не только признаны наивысшей ценностью, а их соблюдение и защита - главной обязанностью государства, но за истекшие десять с небольшим лет, они получили дальнейшее развитие и конкретизацию. Это касается не только рассмотренных нами ранее норм (ст.ст. Конституции Российской Федерации 40, 41, 42, 43), которые были дополнены по аналогии со ст. 37 (право на труд) указанием на то, что гарантируемые способы реализации устанавливаемых этими статьями прав должны отвечать требованиям личной безопасности как обязательного элемента административно-правового статуса гражданина. К таким нормам можно отнести и п. 1 ст. 20, закрепляющий право на жизнь; п. 1 ст. 23, устанавливающий норму о неприкосновенности частной жизни; ст. 38, гарантирующую защиту материнства и детства и т.д.

Важное значение имеют нормы, предполагающие гарантии безопасности в конкретных сферах. Например, в ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом (ч. 1). В этом случае государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Кроме того, поощряется добровольно социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (п. 3 ст. 39).

¹ Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве //Советское государство и право. - 1983.- С. 24; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. - М., 1997. - С. 37.

107

В системе юридических гарантий права на безопасность можно выделить следующие группы конституционных норм:

1)   нормы,   содержащие   общие   гарантии.   Так,   согласно   ст.   45
Конституции России государственная защита прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации гарантируется (чЛ); каждый вправе
защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом
(ч.2); согласно ст. 61 Конституции гражданин Российской Федерации не
может быть выслан за пределы страны или выдан другому государству (ч.1);
Российская     Федерация    гарантирует    своим    гражданам    защиту    и
покровительство   за   ее   пределами   (ч.2);   согласно   ст.   63   Конституции
Российская Федерация предо.ставляет политическое убежище иностранным
гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными
нормами международного   права   (ч.1);   в   Российской   Федерации   не
допускается     выдача    другим    государствам    лиц,    преследуемых    за
политические   убеждения,   а также   за   действия   (или   бездействие),   не
признаваемые   в   России   преступлением;   выдача   лиц,   обвиняемых   в
совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания
наказания в других государствах осуществляются на основе федерального
закона или международного договора Российской Федерации (ч.2);

2)                       нормы,   устанавливающие     обязанности,     необходимые    для
обеспечения безопасности. Так, ст. 57 Конституции Российской Федерации
устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и
сборы,   при   этом   устанавливается   норма,   согласно   которой   законы,
устанавливающие      новые      налоги      или      ухудшающие      положение
налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Согласно ст. 58 каждый
обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам. Ст. 59 устанавливает обязанность защиты Отечества
в качестве гражданского долга (чЛ);

3) нормы, гарантирующие обеспечение безопасности в сфере
взаимодействия граждан с государственными органами и должностными

108

лицами. Так, ст. 50 Конституции России запрещает повторное осуждение человека за одно и то же преступление (ч.1), использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона при осуществлении правосудия (ч.З) и устанавливает право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания. Согласно ст. 52 Конституции права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Ст. 53 закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

4) нормы, гарантирующие возможность восстановления нарушенных прав и свобод путем обжалования нарушающих их решений и действий (бездействия) в суд. Так, на основании ст. 46 Конституции каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч.1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ч.2); каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч.З ст. 46).

Рассмотрим подробно, как осуществляется право на обеспечение безопасности личности в обозначенных выше нормах. Статья 57 Конституции Российской Федерации закрепляет важный принцип, в соответствии с которым установить налог или сбор можно только законом. Данный принцип нашел отражение и в Налоговом кодексе Российской Федерации, наряду с признанием закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов всеобщности и равенства налогообложения. Правоприменительная практика показывает, что накопилось немало проблем

109

с применением норм ответственности за административные правонарушения в сфере налогов и сборов.

Во-первых, с сохранением в Налоговом кодексе Российской Федерации норм об административной ответственности налогоплательщиков достаточно актуальна проблема двойной ответственности физических лиц за одно и то же правонарушение. В частности, она возникает при реализации положений 15.6 КоАП РФ и ст. 129.1 НК РФ (непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля). Во-вторых, до сих пор отсутствует единообразный подход к тому, в каких случаях к административной ответственности, предусматриваемой ст.ст. 15.3-15.11 КоАП РФ, должен привлекаться руководитель, а ■ в каких - бухгалтер, являющиеся должностными лицами налогоплательщика - организации. Представляется, что нужно исходить из внутреннего распределения служебных обязанностей, установленного соответствующими инструкциями и приказами организации.

В третьих, определенные трудности связаны с установлением вины гражданина или должностного лица в совершении административного правонарушения. Как показывает анализ судебной практики, правоприменители не всегда учитывают, что факт правонарушения может существовать, а к административной ответственности никого привлечь нельзя. Такая ситуация возникает в случае передачи руководителем предприятия ведения бухгалтерского учета специализированной организации. Немало вопросов возникает и при применении процессуальных норм КоАП РФ в производстве по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, в частности, с исчислением срока давности привлечения к административной ответственности. Важное значение для защиты прав граждан имеет вопрос о правовых последствиях нарушения установленных в КоАП РФ срока составления протокола об административном правонарушении и срока рассмотрения дела. Этот вопрос в арбитражных судах и судах общей юрисдикции решается неоднозначно. Очевидно, что такая ситуация негативно сказывается на правах и законных

интересах граждан, так как создает неравный уровень гарантий прав различных субъектов ответственности.

При реализации норм, гарантирующих восстановление нарушенных прав путем обжалования, необходимо учитывать следующее. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Процедура судебной защиты права регулируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии со ст.1 данного закона каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Широко используются административно-правовые способы защиты прав и свобод граждан. Гарантии такой защиты закреплены в ст. 33 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные или коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Одной из форм обращений являются заявления и жалобы граждан, связанные с ущемлением их прав и свобод.

В деле защиты прав и свобод человека и гражданина видное место отводится Прокуратуре Российской Федерации, которая действует на основании Закона Российской Федерации от 17 января 1992г. № 2202-1.¹

В целях обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными

¹ См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. - Ст. 366.

Ill

министерствами и ведомствами, представительными законодательными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурор не только рассматривает и проверяет жалобы и обращения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, но и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

В соответствии с положением Международного пакта о гражданских и политических правах (1966г.) и Факультативного протокола к нему п. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации закрепляет: «Каждый вправе обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Данная норма устанавливает дополнительные международные гарантии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, т.е. каждого лица, находящегося под юрисдикцией Российской Федерации.

Защита прав и свобод человека и гражданина определяется предоставлением квалифицированной правовой помощи. В этой связи ст. 48 Конституции закрепляет: каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь предоставляется бесплатно. Адвокатура содействует охране прав и законных интересов граждан и организаций, осуществлению правосудия, соблюдению и укреплению законности, воспитанию граждан в духе точного и неуклонного исполнения законов. Государственная защита прав человека и гражданина не исключает и самостоятельных действий каждого по их защите всеми способами, не запрещающими законом (обращение в средства массовой информации, в профсоюзные органы и т.д.).

112

Ко второй группе норм, устанавливающих обязанности, необходимые для обеспечения безопасности, относится ст. 58 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». В Федеральном законе от 10 января 2002г. «об охране окружающей среды»¹ даются определения этих понятий и экологической безопасности. Ст. 1 Закона определяет экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» определяет основы государственной политики и правопорядка в области охраны окружающей сферы, а также обеспечения экологической безопасности. В качестве объектов охраны указаны земли, недры, почвы, поверхностные и подземные воды, животные организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство.

Негативными воздействиями на окружающую среду и человека признаются загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных и подземных водных объектов, недр и почв, превышающие предельно допустимые уровни шума, тепла, электромагнитных, ионизирующих излучений. Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации от 31 марта 1992г. устанавливал важнейшие положения в экологической сфере. К ведению федеральных органов власти относились: определение экологической федеральной политики и программы экологического развития; определение статуса, режима и защиты территориальных вод, воздушного пространства, экономические зоны и континентального шлейфа;

. ' См.: Российская газета. - 2002. - 12 января. - № 6; Собрание законодательства Российской Федерации 2002. - № 2. - Ст. 133.

113

принятие административно-процессуального законодательства. Совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов подлежат вопросы законодательства о недрах, об охране • окружающей среды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, земельного, водного и лесного законодательства.¹ Конституция Российской Федерации содержит основополагающие нормы в области природопользования и охраны окружающей среды (ст.ст. 9, 42, 58, 72). Экологическое законодательство сегодня насчитывает около 4 тысяч нормативных актов различной юридической силы. Особое место в эколого-правовой ответственности занимают меры административной ответственности, применяемые за административные нарушения • экологического законодательства. За нарушение экологических правил закон от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды » предусматривает наказание в виде штрафа и возмещение причиненного вреда. КоАП РФ содержит главу «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (ст.ст. 50-85). В ней установлена административная ответственность по всему параметру нарушений правил землепользования. Отдельные административные правонарушения указываются в Земельном кодексе, Водном кодексе, Лесном кодексе и многочисленных отраслевых законодательных актах.

Важная роль в обеспечении безопасности личности принадлежит Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации. От того, каково санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, какова естественная среда проживания человека, зависят его жизнь и здоровье. Право на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, влияющее на безопасность личности, занимает важное место в системе ее субъективных прав. В то же время, из-за наличия определенной специфики в квалификации этого права, его трудно однозначно отнести к

¹ См.: Российская Федерация: 21 век Юридическая безопасность страны и ее граждан в правовом государстве (по материалам научно-практической конференции) // Государство и право. - 2003. - № 10. - С. 94-101.

114

категории субъективных прав личности. Полагаем, что праву на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду свойственны черты личного права, поскольку его реализация неотделима от каждого конкретного индивида. Но в то же время этому праву присущи черты политической и социально-экономической категории, оно может рассматриваться также в качестве необходимого права всех лиц, проживающих на территории Российской Федерации. Обеспечивая свою безопасность, каждый гражданин имеет право пользоваться естественной окружающей средой обитания, качество которой пригодно для нормальной жизнедеятельности человека.

В необходимых случаях граждане могут прибегать к государственной и общественной защите нарушенного права на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду. Это правомочие российских граждан обеспечивается всей системой национального законодательства. Они в праве самостоятельно или через соответствующие объединения защищать свои интересы, требовать возмещения в административном или судебном порядке вреда, причиненного их здоровью или имуществу в результате загрязнения окружающей среды, сокрытия фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

Напомним, что в соответствии с предложенными нами выше поправками в ст. 41 Конституции России мы предлагали исключить часть третью, согласно которой сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Думается, что данная норма должна быть включена в ст. 42 Конституции, при этом сфера ее применения должна быть расширена. В качестве субъектов ответственности должны выступать не только должностные лица, но любые лица, располагающие информацией о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу безопасности. По своему содержанию эта норма больше соответствует ст. 42, устанавливающей право на благоприятную окружающую среду, чем ст. 41, закрепляющая право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При

115

этом представляется целесообразным обозначить объект угрозы более общим термином «безопасность людей» вместо «жизнь и здоровье людей», поскольку безопасность, включает в себя не только безопасность жизни и здоровья, но и другие аспекты безопасности людей, являясь более широким понятием.

С учетом сказанного предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 42 Конституции Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: 1. Каждый имеет право на безопасную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу нарушением в сфере безопасности. 2. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу безопасности, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом».

Таким образом, можно сделать вывод, что безопасность человека и гражданина в современных условиях обеспечивается гарантиями прав и свобод гражданина в обществе и государстве.

Конституция Российской Федерации, закрепившая основы конституционного строя, определяет особое место человека, его прав и свобод в системе общественных отношений, выдвигая защиту прав и интересов индивида в качестве важнейшего принципа, действующего в обществе и государств (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Поскольку именно государство является гарантом безопасности человека, понятно, что безопасность государства, включающая сохранение конституционного строя, является необходимым и главным условием обеспечения безопасности человека, без которого последняя просто немыслима. Попросту говоря, не может быть безопасности человека без безопасности государства.

Необходимо обратить внимание на некоторое внутреннее несоответствие, которое мы усматриваем в содержании ст. 2 Конституции России. В первом предложении этой статьи на первое место в качестве

116

высшей ценности поставлен сам человек, затем следуют его права и свободы, и это справедливо, ведь человек является субъектом прав и свобод. Но любые права и свободы превращаются в фикцию, если они оторваны от своего носителя — человека. Об этом не стоит забывать. В связи с этим возникает вопрос: почему в качестве обязанности государства указана защита прав и свобод человека, но не защита самого человека? Нам представляется, что прежде, чем защищать права и свободы, необходимо защитить того, кто является субъектом и носителем этих прав и свобод. В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующее дополнение в формулировку ст. 2 Конституции Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Защита человека, его жизненно важных интересов, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Необходимость предлагаемого дополнения обусловлена тем, что жизненно важные интересы человека не равнозначны правам человека, хотя в основе прав лежат интересы. В то же время интересы не превращаются автоматически в права. Необходимыми условиями возникновения права является правоспособность субъекта. Кроме того, реализация права, как правило, предполагает волю самого субъекта, его желание и готовность реализовать свое право, осознание им содержания права. Представляется, что ставить защиту жизненно важных интересов человека в зависимость от субъективных условий, государство, как гарант высших гуманитарных ценностей, среди которых на первом месте стоит сам человек, не вправе. В современных, постоянно усложняющихся в силу многих разнородных факторов условиях существования человеческой цивилизации осознание жизненно важных интересов человека в качестве прав может отставать от возникновения самих этих интересов. И государство обязано заботиться о человеке независимо от того, готов ли сам человек требовать реализации и защиты тех или иных своих интересов. В любом случае, если эти интересы

117

являются жизненно важными, они должны быть надежно защищены государством.

Таким образом, с учетом вышеизложенного по второй главе можно сделать следующие выводы и обобщения.

1. Задача адекватного современным социально-экономическим
потребностям обеспечения безопасности личности силами административно-
правовых норм в системе прав, свобод и законных интересов граждан
предполагает необходимость учета административно-правового статуса
граждан.

2.       Личная безопасность как элемент административно-правового
статуса гражданина определяется как урегулированное административно-
правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод и законных
интересов      личности      от      факторов      и      условии,      создаваемых
административными    правонарушениями,    вредоносными,     природными,
техногенными и социальными явлениями действительности.

3.             Обеспечение безопасности личности, общественной безопасности и
охрана    общественного    порядка    осуществляется    в    процессе    единой
деятельности     органов     государственной     власти,     органов     местного
самоуправления, и в первую очередь административно-надзорной.

4.             Безопасность личности, общественный порядок и общественная
безопасность   выступают как тесно   связанные   и   взаимообусловленные,
самостоятельные      субъекты      охраны,       отличающиеся       спецификой
рассматриваемых общественных отношений характером правонарушений и
различными средствами регулирования, но главным объектом их охраны
является человек, его жизнь, здоровье и неприкосновенность.

5.             Наблюдается серьезный разрыв с одной стороны, между задачей
адекватного      современным      социально-экономическим      потребностям
обеспечения силами административно-правовых норм права личности на
безопасность,   а   с   другой   -   недостаточным   уровнем   теоретического

119

ГЛАВА 3.

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА

БЕЗОПАСНОСТЬ В СВЕТЕ АКТУАЛЬНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ

ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

§1. Проблемы правового обеспечения общественной безопасности

Понятие общественной безопасности в настоящее время не имеет строгого законодательного или научного определения. Контекстуальный анализ законодательных актов, в которых используется это понятие, показывает, что под общественной безопасностью обычно понимается состояние защищенности общества от противоправных действий, представляющих угрозу не просто для отдельных членов общества, но для общества в целом, направленных против существующего общественного уклада, системы принятых в обществе норм и ценностей. М.В.Галкина определяет общественную безопасность как «состояние, при котором сохраняются общественное спокойствие, неприкосновенность личности, целостность собственности, т.е. нормально функционируют все общественные институты»¹, однако это определение представляется чересчур широким, так как в нем не конкретизирован тип угроз общественной безопасности. Нарушение общественного спокойствия, нормального функционирования общественных институтов и т.д. может произойти в силу действия факторов объективной природы, например, вследствие природного катаклизма. Понятие же общественной безопасности предполагает защищенность от угроз, имеющих субъектную природу, исходят от тех или иных лиц. Иными словами, угрозы общественной безопасности всегда носят субъектный характер и в ряде случаев отличаются целенаправленностью. Поэтому к ним применимы понятия противоправности, вины, наказания. Деяния, направленные против общественной безопасности, влекут административную или уголовную ответственность. В связи с этим следует

¹ Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях /Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ, 2002. - С. 211.

120

обратить внимание на необходимость законодательного уточнения понятия общественной безопасности. Как известно, признак общественной опасности является определяющим для уголовно наказуемого деяния (преступления): согласно ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания (чЛ). Если же деяние в силу малозначительности не представляет общественной опасности, то согласно ч. 2 ст. 14 УК РФ оно не является преступлением, хотя бы формально и содержало признаки какого-либо деяния, предусмотренного Уголовным кодексом.¹ В отличие от преступления, административное правонарушение не обладает признаком общественной опасности. Согласно п.1 ст.2Л КоАП РФ² административным правонарушением является противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов Федерации установлена административная ответственность.

Таким образом, все преступные деяния, а не только преступления против общественной безопасности, являются общественно опасными. С другой стороны, все административные правонарушения, в том числе посягающие на общественную безопасность, не являются общественно опасными. Причина этого кажущегося противоречия в том, что понятие общественной безопасности представляет собой сложное понятие, не являющееся простой противоположностью наличия опасности для общества. Это подтверждает правильность предложенного нами определения, согласно которому определяющие признаки общественной безопасности состоят в том, что:

- объектом защиты являются общественный уклад, системы принятых в обществе норм и ценностей;

¹ Уголовное право России: Учебник для вузов. В 2 т.- М., 1998. - Т.1. - С. 56.

² Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. N 195-ФЗ (действующая редакция) // Российская газета. 2001. - 31 декабря.
- N 256; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - (Ч. I). - N 1. - Ст. 1.

121

- угрозы общественной безопасности носят субъектный характер, представляя собой виновные действия (бездействия) тех или иных лиц.

Как преступления, так и административные правонарушения, всегда характеризуются той или иной формой вины в виде умысла или неосторожности. Заметим, что в новом Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации получил окончательное решение долгое время дискутировавшийся до этого в литературе вопрос о вине юридического лица. В соответствии с определением административного правонарушения (проступка) статьи 10 ранее действовавшего КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г. субъектом административного правонарушения и, соответственно, административной ответственности могло быть только физическое лицо. Между тем в последние годы в административном праве наметилась тенденция, заключавшаяся в распространении круга субъектов административной ответственности на юридические лица¹ Вопрос административной ответственности юридических лиц бурно дискутировался в научной литературе на рубеже 1990-х - 2000-х гг.². В ныне действующем КоАП Российской Федерации законодатель, включив в определение административного правонарушения признак вины и одновременно с этим распространив административную ответственность на юридических лиц, одновременно ввел и особое понятие вины для юридических лиц: согласно ч.З ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых

¹ См., например: ст.66 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая
1998 г. N 73-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г.)// Российская
газета. - 1998. 14 мая; Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. - №19. -
Ст. 2069; ст. 125 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. (с изменениями от 28
апреля 1993 г.). В настоящее время не действует // Вестник Верховного Совета РСФСР. -
1991.-№22.-Ст. 768.

² См. об этом: Ежов Ю.А. Налоговое право. - М: Издательско-книготорговый центр
«Маркетинг», 2001. - С. 120; Никифоров А.С. Юридическое лицо как субъект
преступления // Государство и право.- 2000. - №8. - С. 19 -20; Овчарова Е.В.
Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц
(к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) //
Государство и право. 1998. - №7. - С.11 - 18 и др.

122

КоАП РФ или законами субъекта Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Таким образом, для юридического лица административная ответственность может наступить только в том случае, если это прямо предусмотрено в конкретном составе КоАП РФ. Глава 20 КоАП РФ, посвященная административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность, устанавливает административную ответственность для юридических лиц за ряд правонарушений, таких, как: нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему (ст. 20.8), нарушение правил сертификации оружия и патронов к нему (ст. 20.14), продажа механических распылителей, аэрозольных и других устройств, снаряженных слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устройствами либо искровыми разрядниками, без соответствующей лицензии (20.15).

Субъектом уголовной ответственности могут быть только физические лица. Уголовная ответственность за преступления против общественной безопасности предусмотрена нормами гл. 24 УК РФ (ст.ст.205 — 227). Все эти преступления являются умышленными. Часть из них характеризуется прямым умыслом. Это такие преступления, как терроризм (ст. 205 УК РФ), захват заложника (ст.206 УК РФ), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ), организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ), бандитизм (ст. 209 УК РФ) и др. Другая часть преступлений против общественной безопасности представляют собой преступления с двумя формами вины. Так, субъективная сторона преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 220 УК РФ (Незаконное обращение с радиоактивными материалами) характеризуется двойной формой вины: лицо осуществляет незаконное обращение с радиоактивными материалами с прямым умыслом, к наступившим же в результате этого

123

последствиям (смерти человека или иным тяжким последствиям) оно относится неосторожно (легкомысленно или небрежно). Согласно ст. 27 УК РФ в целом такое преступление является умышленным.

Очень часто понятие общественной безопасности связывается с обязательным наступлением тяжких последствий преступления, выражающимся в причинении вреда жизни и здоровью людей или крупном размере материального ущерба. Однако такое понимание общественной безопасности противоречит не только предложенному нами определению, но и содержанию действующих норм закона, позициям ряда авторитетных ученых — специалистов в области теории уголовного права, а также решениям высших судебных органов. Так, согласно п.7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 1997 г. N I¹ создание банды предполагает совершение любых действий, результатом которых стало образование организованной устойчивой вооруженной группы в целях нападения на граждан либо организации. Они могут выражаться в сговоре, при поиске соучастников, финансировании, приобретении оружия и т.п. Согласно абз. 2 п.7 указанного постановления создание вооруженной банды является оконченным составом преступления независимо от того, были ли совершены планировавшиеся ею преступления. А.С.Никифоров в комментарии к УК РФ² подчеркивает, что, в отличие от ранее действовавшего УК РСФСР 1965 г., в ст. 209 УК РФ 1996 г. «создание банды или руководство ею предусмотрены как самостоятельный состав преступления (ч. 1) и отделены от участия в банде или в совершаемых ею нападениях (ч. 2).

Напомним, что не только УК РФ, но и КоАП РФ содержит нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения,

¹ Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 января 1997 г. N 1 «О
практике применения судами законодательства об ответственности за бандитизм» //
Российская газета. 1997. - 30 января; Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.
-1997.-N3.-С.2.

² Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/Под ред.
А.В. Наумова. - М.: 1966.

124

направленные против общественной безопасности. Однако, согласно п.1

ст.2.1 КоАП РФ административное правонарушение, в отличие от уголовно

наказуемого деяния, не обладает признаком общественной опасности. Вред

общественной безопасности наносится не только в тех случаях, когда гибнут

люди и уничтожаются значительные материальные ценности. Любые

действия, вносящие дестабилизацию в сложившуюся систему общественных

отношений, нарушающие привычный уклад жизни, покушающиеся на

общественно значимые ценности, в том числе моральные, эстетические,

духовные ценности народа, спокойствие граждан, должны

квалифицироваться как посягательство на общественную безопасность и

получать соответствующую правовую оценку. Исходя из этих соображений,

мы не можем согласиться и с позицией В.В.Мальцева, который в ряде своих

работ подверг критике нормы главы 27 УК РФ¹. В основе этой критики лежит

неверное понимание общественной безопасности как предмета преступного

посягательства. В частности, критикуя конструкцию ст. 205 УК РФ,

В.В.Мальцев рассуждает следующим образом (приведем его рассуждение

целиком): «Терроризм - преступление против общественной безопасности,

т.е. деяние, посягающее на отношения безопасности неопределенно

большого числа членов общества. Нарушить же такие отношения можно

лишь посредством причинения ущерба личности (жизни или здоровью) либо

собственности. Тем не менее, любое умышленное причинение вреда (и это

при том, что при терроризме причинение вреда по неосторожности вообще

вряд ли возможно) находится за рамками состава терроризма. Поэтому и

квалификация терроризма, сопряженного с реальными последствиями,

фактически без совокупности с другими нормами Уголовного кодекса

исключается (будь то ст. 105 -Убийство, ст. 111 - умышленное причинение

¹ Мальцев В.В. Введение в уголовное право. - Волгоград: ВЮИ МВД России, 2000. - С. 99 - 103; Мальцев В.В. Терроризм: проблема уголовно-правового урегулирования // Государство и право. - 1998. - №8. - С. 104 -107; Мальцев В.В. Об адекватности нормы о хулиганстве его социальным тенденциям // Тенденции развития правовых систем стран СНГ. Ч. I. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 58- 62; Мальцев В.В. Ответственность за хулиганство // Законность. - 2000. - №7. - С. 7 -10.

125

тяжкого вреда здоровью или даже ст. 167 - умышленное уничтожение или повреждение имущества либо (нонсенс!) ст. 115 - умышленное причинение легкого вреда здоровью)»¹.

Прежде всего, мы не можем согласиться с автором в том, что нарушить отношения общественной безопасности можно лишь посредством причинения реального ущерба личности (жизни или здоровью) либо собственности, поскольку такая позиция противоречит законодательному определению терроризма. Согласно ст. 105 УК РФ не только совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, но также угроза совершения указанных действий в тех же целях, образует состав терроризма. А если бы законодатель разделял позицию, выраженную в работе В.В.Мальцева, то деяние, состоящее только в угрозе совершения указанных действий, осталось бы безнаказанным.

Этой же позиции придерживаются и авторитетные авторы научных комментариев к уголовному законодательству России. Так, А.В.Наумов, характеризуя терроризм как «одно из самых опасных преступлений современности, нередко носящих не только национальный, но и международный характер», отмечает, что террористические действия «могут быть разнообразны, но всех их объединяет два общих элемента. Во-первых, они направлены на подрыв государственной власти и, во-вторых, создают у населения чувство страха и беспомощности, возникающих под влиянием организованного и жестокого насилия террористов»². При этом, как справедливо указывает А.В.Наумов, «для оконченного состава терроризма не требуется фактического наступления указанных в ч. 1 ст. 205 последствий.

¹ Мальцев В.В. Введение в уголовное право. С. 99; см. также: Мальцев В.В.
Терроризм: проблема уголовно-правового урегулирования // Государство и право. — 1998.
- №8.-С. 104-107.

² Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/ Под ред. А.В.
Наумова. - М.: 1966. - С. 267.

126 "

Необходимо лишь, чтобы террористические действия создали реальную опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий»¹. Здесь же автор подчеркивает, что угроза совершения террористических действий есть разновидность психического воздействия на органы власти, объективно проявляющаяся вовне.(устно, письменно, по телефону или иным способом).

Неверным представляется и утверждение о том, что «при терроризме причинение вреда по неосторожности вообще вряд ли возможно» . Иными словами, автор полагает, что основной целью террористов всегда является именно причинение вреда жизни и здоровью людей, материальным ценностям и т.д. В действительности же это не так. Хотя, как правило, в результате террористических актов страдают люди, погибают или повреждаются материальные ценности, однако неверно отождествлять результат с целью. Целью террористической деятельности является в первую очередь нагнетание страха, напряженности, дезорганизация общественного порядка, разрушение привычного уклада общественной жизни. Сами слова «террор», «терроризировать» происходят от латинского слова «terror» -ужас. Соответственно, «терроризировать» означает буквально запугивать, устрашать³, а «терроризм», соответственно, можно определить как деятельность, направленную на устрашение, запугивание. Законодательное определение терроризма содержится в ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»⁴, где терроризм определяется как насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества или других материальных объектов, создающие опасность гибели

¹ Там же.

² Мальцев В.В. Терроризм: проблема уголовно-правового урегулирования //
Государство и право. -1998. - №8. - С. 105.

³ Толковый словарь русского языка: в 4 т. / Сост. В.В .Виноградов, Г.О.Винокур и
др. Под ред. Д.Н.Ушакова. -М.: Русские словари, 1994. - T.PV. - С.693.

⁴ Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом (с
изменениями от 7 августа 2000 г., 21 ноября 2002 г.) // Российская газета. - 1998. - 4
августа; Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 31. - Ст. 3808.

127

людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения или оказание воздействия на принятие органами власти решений, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую.деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения, либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

Научные определения терроризма также отражают преимущественно психологический характер его основных целей. Так, Т.Ю.Орешкина к основным целям террористических акций относит следующие: желание посеять страх среди населения; выражение протеста против политики правительства; вымогательство; нанесение экономического ущерба государству или частным фирмам; проведение скрытых террористических актов против своих соперников или - правоохранительных органов¹.

Ю.С.Горбунов указывает следующие возможные цели терроризма: физическое устранение политических оппонентов; устрашение гражданского населения; «акции возмездия»; дестабилизация деятельности государственной власти; нанесение экономического ущерба; осложнения межнациональных и межконфессиональных отношений; провоцирование военного конфликта; изменение политического строя.

Как видим, причинение реального вреда жизни и здоровью людей, материальным ценностям не составляет основной цели терроризма как

¹ Орешкина Т.Ю. Современный терроризм и борьба с ним - М.: ИНИОН РАН, 1993. -С. 23.

128

такового, это лишь средства, к которым прибегают террористы для достижения своих целей. В том-то и состоит цинизм террористической деятельности, что человеческая жизнь превращается в средство, становится разменной картой. Тем самым наносится вред общепризнанной и конституционно закрепленной системе ценностей, в которой главное, центральное место занимает человек, его права и свободы, и в первую очередь право на жизнь.

Результаты исследования общественного мнения показывают, что террористы в конечном счете достигают своих целей. Так, из материалов опросов общественного мнения, проведенных в рамках социологического общественного мнения, проведенных в рамках социологического исследования «Состояние правопорядка и общественной безопасности в г.Челябинске, оценка населением города деятельности правоохранительных органов» (февраль-апрель 2003), видно, что страх стать жертвой террористического акта у населения намного превосходит реальную опасность этого. На вопрос: «Что Вас беспокоит более всего (какую из перечисленных опасностей Вы считаете наиболее реальной?) более 74% респондентов на первое место поставили вариант «Стать жертвой террористического акта»¹. Значительно меньшие опасения вызывают такие варианты, как: «стать жертвой хулиганских действий», «получить увечье», «стать жертвой воров», хотя, несомненно, реальная вероятность перечисленных опасностей несоизмеримо выше, чем вероятность для гражданина стать жертвой террористического акта. Исходя из сказанного, реальное причинение вреда в общем случае не является основной целью террориста. Оно может наступить по неосторожности, что и отражает диспозиция ст.205 УК РФ. В тех же случаях, когда терроризм сопряжен с реальными опасными последствиями, такими, как убийство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, умышленное уничтожение или

¹ Отчет о результатах социологического исследования: «Состояние правопорядка и общественной безопасности в г. Челябинске». - С. 16.

129

повреждение имущества, умышленное причинение легкого вреда здоровью и др., именно возможность совокупного применения норм Уголовного кодекса обеспечивает возможность соразмерного установления наказания, в соответствии с принципом справедливости. Поэтому представляются необоснованными возражения В.В.Мальцева против применения статьи 205 УК в совокупности с другими нормами Уголовного кодекса. По тем же соображениям представляется неправомерной попытка ввести разграничение между собственно терроризмом и «посягательствами с элементами терроризирования», которую предпринимает В.Емельянов¹. Деяние, обозначаемое автором как «терроризирование» по своему содержанию есть не что иное как терроризм в его классическом понимании, соответствующем законодательным определениям Уголовного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О терроризме». С другой стороны, попытка автора дать определение терроризма, отличное от определения, данного законодателем, приводит к смешению терроризма с другими составами, за которые Кодекс предусматривает уголовную ответственность.

Аналогичные затруднения возникают у ряда авторов в связи с осмыслением состава бандитизма (ст. 209 УК РФ). Уголовный кодекс Российской Федерации определяет бандитизм как преступление с усеченным составом, для завершения которого достаточно создания устойчивой вооруженной группы (банды) в целях нападения на граждан или организации или руководства такой группой (бандой). Как дополнительно разъясняется в постановлении №1 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 1997 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за бандитизм», «ст.209 УК РФ, устанавливающая ответственность за создание банды, руководство и участие в ней или в

¹ Емельянов В. Разграничение терроризма и посягательств с элементами терроризирования //Российская юстиция. - 2001. - №4. 5. - С. 46; Особенности объективной стороны терроризма //Законность. - 2000. - №12. - С.45-46; Проблемы ответственности за международный терроризм //Государство и право. - 2000. - №1. - С. 70-77; Терроризм, бандитизм, диверсия: вопросы разграничения //Законность. - 2001. - №1. -С.53-54.

130

совершаемых ею нападениях, не предусматривает ответственность за совершение членами банды в процессе нападений преступных действий, образующих самостоятельные составы преступлений, в связи с чем в этих случаях следует руководствоваться положениями ст. 17 УК РФ, согласно которым при совокупности преступлений лицо несет ответственность за каждое преступление по соответствующей статье или части статьи УК РФ»¹. Такой подход в полной мере учитывает общественную опасность бандитизма, независимо от факта наступления опасных последствий в каждом конкретном случае.

§2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях

Основные понятия и определения чрезвычайной ситуации, предупреждения чрезвычайной ситуации, ликвидации чрезвычайной ситуации, зоны чрезвычайной ситуации изложены в статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. № 68-ФЗ (с изменениями от 28 декабря 2002г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»². Чрезвычайная ситуация определяется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

¹ Бюллетень ВС РФ. - 1997. №3. - С.З.

² См.: Собрание Законодательства Российской Федерации //Российская газета. -
1994.-24 декабря.

131

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Более точные и подробные определения даны в Государственном стандарте РФ ГОСТ Р 22.0.02-94¹ , Так, определение чрезвычайной ситуации учитывает то обстоятельство, что чрезвычайная ситуация может возникнуть не только на территории, но и на акватории (п.2.1 Л). В примечании к этому определению различают чрезвычайные ситуации по характеру источника (природные, техногенные, биолого-социальные и военные) и по масштабам (локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные). Соответственно, в п. 2.1.2 ГОСТа дается определение источника чрезвычайной ситуации: источник чрезвычайной ситуации - это опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Государственный стандарт Р 22.0.02-94 безопасность определяет как состояние защищенности населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды от опасностей в чрезвычайных ситуациях (п. 2.1.3). При этом безопасность различается по видам (промышленная, радиационная, химическая, сейсмическая, пожарная, биологическая, экологическая), по объектам (население, объект народного хозяйства и

¹ Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) (с изменениями от 31 мая 2000 г.). - М.: ГУП ЦПП, 2000.

132

окружающая природная среда) и основным источникам чрезвычайной ситуации.

В научной литературе, наряду с понятием чрезвычайной ситуации, нередко употребляется термин «кризисные ситуации»¹. Под кризисными ситуациями обычно понимаются чрезвычайные ситуации, характеризующиеся серьезными угрозами для суверенитета и основ конституционного строя, жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов². Система действий органов государственной власти, направленных на предотвращение или снижение указанных угроз в кризисных ситуациях, охватывается понятием «управление кризисными ситуациями».

Правовое регулирование режимов управления кризисными ситуациями осуществляется как на конституционном уровне, так и на уровне законодательных и иных нормативных актов, действующих в Российской Федерации. Можно условно выделить два уровня кризисной ситуации, различающихся по степени опасности угроз и, соответственно, интенсивности мер по осуществлению управления кризисной ситуацией.

К первому уровню относятся ситуации, для регулирования которых вводится режим чрезвычайного положения. Основу правового регулирования правоотношений, складывающихся в связи с введением чрезвычайного положения, составляют ст. 5 6 Конституции России и Федеральными конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»³ (далее Закон о чрезвычайном положении).

Определение чрезвычайного положения содержится в п.1 ст.1 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Согласно этой статье чрезвычайное положение

¹ Короткое А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными
ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного
регулирования // Государство и право. - 1997. - №10. — С. 65 — 72.

² См.: Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в
законодательстве Российской Федерации. - М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. - С. 43.

³ См.: Российская газета. - 2001. - 2 июня. - N 105; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2001. - N 23. - Ст.2277.

133

означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

Законом «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской

Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим

деятельности органов государственной власти, органов местного

самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм

и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений,

допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным

законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской

Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и

общественных объединений, а также возложение на них дополнительных

обязанностей. Согласно п.2 ст. 1 Закона введение чрезвычайного положения

является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения

безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской

Федерации. В соответствии со ст. 2 Закона целями введения чрезвычайного

положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием

для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина,

защиты конституционного строя Российской Федерации. Из данного

определения чрезвычайного положения как режима вытекает его

рассмотрение в административно-правовом ключе. Статья 11 Закона

предусматривает меры, вводимые при чрезвычайном положении как

«политического» (п. «а» ст. 3), так и «природного» (п. «б» ст. 3) характера.

Для достижения конституционно значимых целей ограничиваются свобода

передвижения (ст. 27 Конституции Российской Федерации), свобода

собраний (ст. 30 Конституции Российской Федерации), право на забастовку

(ч. 4 ст. 37 Конституции Российской Федерации). В условиях

«политического» чрезвычайного положения возможны введение

комендантского часа (п. «а» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении);

ограничение свободы печати и массовой информации путем введения

предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления

(п. «б» ст. 12), проверка документов граждан, досмотр их вещей, жилища,

134

транспортных средств (п. «д» ст. 12). Указанные меры могут вводиться Президентом Российской Федерации при введении чрезвычайного положения и обязательно перечисляются в Указе о введении ЧП. Задержание лиц при введении чрезвычайного положения допустимо только в двух случаях (п.1 ст. 3 Закона о чрезвычайных ситуациях): при нарушении правил комендантского часа; при отсутствии документов, удостоверяющих личность, - до установления личности, но не более чем на трое суток (по решению суда этот срок может быть продлен до пяти суток). Таким образом, Закон о чрезвычайном положении устанавливает достаточно четкие пределы ограничения прав и свобод, а также процедуру их осуществления.

Вместе с тем вполне правомерно рассматривать чрезвычайное положение и в более широком аспекте - как правовой институт, включающий в себя совокупность юридических норм и принципов, которые регулируют порядок введения, сохранения и отмены чрезвычайного положения и всей системы связанных с ним правовых отношений. Этот правовой институт включает в себя, помимо норм конституционного права, и нормы других отраслей права, действие которых обеспечивает возможность осуществления чрезвычайных мер. Под чрезвычайными мерами понимается осуществляемая государством в лице его органов и должностных лиц управленческая деятельность, направленная на снижение и устранение угроз безопасности и связанная с необходимыми временными ограничениями, применяемыми в условиях чрезвычайного положения. В правоприменительном аспекте важно, что любые чрезвычайные меры, предпринятые государством без объявления режима чрезвычайного положения, являются антиконституционными, что вытекает из ст. 56 Конституции России и Закона о чрезвычайном положении.

В связи с этим необходимо отметить следующее. Ни Основной Закон Российской Федерации, ни Закон о чрезвычайном положении не содержат императивной нормы, предписывающей введение чрезвычайного положения при условиях возникновения угроз для безопасности граждан и

135

конституционного строя Российской Федерации. И в Конституции, и в Федеральном конституционном законе предусмотрена лишь возможность введения чрезвычайного положения. Принятие решения о введении чрезвычайного положения по сути дела отводится на усмотрение органов власти - Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 4 Закона о чрезвычайном положении).

Представляется, что столь жизненно важный вопрос в условиях, представляющих угрозу для высших конституционных ценностей, должен более определенно регулироваться Конституцией и законом. В связи с этим в интересах защиты конституционного строя и права граждан на безопасность представляется целесообразным внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 56 Конституции РФ, изложив ее в следующей редакции (курсивом выделены слова, исключаемые из формулировки ч. 2 ст. 56 Конституции РФ):

«Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях вводится при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом» вместо: «Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом».

Хотелось бы обратить внимание и на проблему правового использования вооруженных сил для поддержания режима чрезвычайного положения. В.А.Батырь приводит убедительные аргументы в пользу этого решения, однако эта возможность не предусмотрена на конституционном уровне. В то же время очевидно, что без использования вооруженных сил во многих чрезвычайных ситуациях устранить угрозы правам и свободам личности и конституционному строю невозможно. Поэтому представляется целесообразным дополнить Основной Закон соответствующей нормой. При этом решение о привлечении вооруженных сил в чрезвычайных ситуациях должно приниматься только Президентом Российской Федерации с согласия

136

Совета Федерации, как и решение о введении чрезвычайного положения. В целом мы солидарны с автором в постановке следующего вопроса: «Не разумнее ли будет прекратить споры, насколько демократично использовать армию внутри страны, и, с учетом зарубежного опыта, вплотную заняться созданием хорошо продуманной правовой базы для применения ВС во внутренних конфликтах или в случае угрозы их возникновения?»¹

Второй уровень кризисной ситуации, более высокий по степени опасности угроз и интенсивности необходимых для их устранения мер, представляет военное положение. По смыслу ст. 87 Конституции России, военное положение, как и чрезвычайное положение, представляет собой особый правовой режим и одновременно с этим, особый правовой институт, объединяющий всю совокупность норм, регулирующих введение, продолжение и отмену военного положения, включая как конституционные нормы, так и нормы других отраслей.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении»² под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

В связи с этим необходимо указать на следующую проблему. Конституция Российской Федерации не содержит перечня личных прав, которые не могут быть ограничены в случае военного положения, подобного тому, который приведен в ч.З ст. 56. Думается, что такой перечень необходимо включить в Основной Закон. При его разработке нужно

¹ Шепова Н. Армия на страже конституционного порядка //Независимое военное
обозрение. - 1998. - №14. - С. 2.

² См- Российская газета. 2002. - 2 февраля. - N 21; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2002. - N 5. - Ст. 375.

137

исходить из общего принципа, установленного ч.З ст. 55 Конституции России, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, не подлежат ограничению даже в условиях военного положения, права, установленные ст.ст.20,21,28,46-54.

Помимо указанных федеральных конституционных законов нормы, регулирующие те или иные правоотношения, связанные с обеспечением безопасности в кризисных ситуациях, содержатся в Федеральных законах: «О статусе военнослужащих» , «О воинской обязанности и военной службе» , «Об обороне»³, «О мобилизационной подготовке и мобилизации»⁴, «О Государственной границе Российской Федерации»⁵ и др. Уголовным Кодексом Российской Федерации совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках признается отягчающим наказание

¹ Федеральный- закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с
изменениями от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 26 июля, 30
декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября, 24 декабря 2002 г.) // Российская газета. -
1998. - 2 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - 1 июня. - N
22.-Ст. 2331.

² Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и
военной службе (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12
февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22
февраля 2003 г.) // Российская газета. -1998. - 2 апреля; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 30 марта. - N 13. - Ст. 1475.

³ Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями от 30
декабря 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - 3 июня. - N
23. - Ст. 2750; Российская газета. - 1996. - 6 июня.

⁴ Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с изменениями от 16 июля 1998 г., 5
августа 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г.) //Собрание
Законодательства Российской Федерации. - 1997. - 3 марта. - N 9. - Ст. 1014.

³ Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) //Российская газета. -1993. - 4 мая; ВС РФ. -1993. -29 апреля. - N 17. - Ст. 594.

138

обстоятельством (п. «л» ч. 1 ст. 63). В некоторых статьях Особенной части УК РФ (Ст. 247 УК РФ - Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст. 250. - Загрязнение вод) совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации выступает в качестве квалифицирующего признака, отягчающего наказание.

Начиная с конца ХХв. в научной литературе стал активно разрабатываться подход к изучению возможностей управления кризисными ситуациями, включая их правовое регулирование, с точки зрения теории риска. Из многообразия определений риска выберем наиболее простое, принятое в теории решений - вероятность появления неблагоприятного события¹. Некоторые ученые определяют риск как двумерную величину, складывающуюся из вероятности наступления нежелательного случайного события и величины связанных с ним потерь . Классификация рисков предполагает различение природы факторов, порождающих кризисные ситуации. Представляется наиболее целесообразным разделить их на социогенные, техногенные и природные. В свою очередь, факторы риска могут носить политический, юридический, этнографический, экономический характер. Среди техногенных факторов целесообразно выделить технологические, технические, профессиональные и другие, среди природных - космические, тектонико-геологические, климатические, гидрологические. В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» разработано и утверждено постановлением Правительства Российской Федерации Положение о классификации

¹ Сухоручкин В.К., Гаврюшин А.Н. Анализ методологических аспектов исследований риска. - М., 1984.

Иорыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Право и чрезвычайные ситуации / Отв. ред. О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонкова. - М., 1994. - С. 19 -26.

139

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера¹. Согласно ему, по масштабу распространения и тяжести последствий чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Определены численность пострадавших, материальный ущерб и зона чрезвычайной ситуации для каждого вида. Среди факторов, угрожающих безопасности человека сегодня, особое место занимают аварии техногенного происхождения. Наиболее велика опасность возникновения техногенных аварий и катастроф в тех странах, где складывается напряженная социально-экономическая и внутриполитическая ситуация, при которой права человека в полном объеме не обеспечиваются, а создаваемые государством соответствующие гарантии и условия их реализации временно (или) частично не выполняются. Подобная ситуация имеет место в настоящее время в нашей стране, на территории которой ежегодно возникают и действуют сотни техногенно опасных факторов, создающих реальные и потенциальные предпосылки для техногенных аварий и катастроф.

Анализ структуры и динамика производственного травматизма показывает, что наиболее распространенными причинами роста числа техногенных аварий являются изношенность производственного оборудования, падение технологичной и трудовой дисциплины, отсутствие необходимой нормативной базы, ослабление государственного и внутриведомственного контроля за соблюдением техники безопасности.

Законодатель Российской Федерации лишь недавно принял ряд документов, составивших нормативно-правовую основу для развития гарантий и условий реализации прав человека на благоприятную окружающую природную среду, включая как экологические, так и техногенные аспекты обеспечения безопасности.

¹ Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996г. № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание Законодательства Российской Федерации . - 1996. - № 39. - Ст. 4563; Российская газета. - 1996. - 24 сентября.

140

С учетом того, что техногенно опасные факторы наносят все возрастающий вред природе, обществу, человеку и представляют реальную опасность не только на национальном, но и на транснациональном уровнях, а теоретико-методологические основы соответствующей государственной политики находятся в стадии становления, выдвигается задача законодательного закрепления комплекса мер в области обеспечения техногенной безопасности и ее практической реализации. Практическая реализация государственной политики Российской Федерации в сфере техногенной безопасности с учетом действующих международно-правовых норм подтвердит высокий статус России в качестве великой державы -постоянного члена Совета Безопасности ООН.

§3. Проблемы безопасности в информационной сфере

Понятие информационной безопасности является сравнительно новым для современного права. Использование этого понятия вызвано комплексным подходом к проблемам обеспечения конфиденциальности и сохранности информации и рассмотрения их в едином контексте, с учетом специфики использования информации в различных социальных системах, с предметной ориентацией на конкретные нужды практического использования информации в профессиональной и предпринимательской деятельности, а также государственном управлении¹. В основе концепции безопасности информации лежат ее объективные свойства. Многие из них проявляются не только на социальном уровне, но уже на биологическом, химическом, физическом уровнях. Одним из таких свойств является свойство, которое специалисты называют безопасностью информации². Оно

¹ Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационнное право: Учебник
/Под ред. акад. Б.Н.Топорнина. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001. - С.
87.

² Ловцов Д.А. Информационная безопасность больших эргатических систем:
концептуальные аспекты // Безопасность. - 1999. - №3 - 4. - С. 157 - 167; Дружинин Г.В.,
Сергеева И.В. Качество информации. - М., 1990.

141

проявляется в том, что данная информация способствует сохранению системы, в которой она используется.

Законодательное определение информационной безопасности содержится в ст. 2 Федерального закона об участии в международном информационном обмене¹, согласно которой информационная безопасность - это состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства. Если подходить к этому определению с формальной точки зрения, то информация в нем выступает как защищаемый объект. По смыслу же нормы информационная безопасность -это скорее вид безопасности, выделяемый на основе сферы деятельности, в рамках которой могут возникнуть угрозы жизненно важным интересам человека, общества, государства. В качестве такой сферы выступает обмен информацией, производство и оборот информационных продуктов.

В научной литературе понятие информационной безопасности в настоящее время пока еще не получило однозначного определения. Одни авторы трактуют информационную безопасность как защиту информации², другие - как состояние социально-психологической удовлетворенности³, третьи - как информационный аспект безопасности в определении закона «О безопасности», то есть как «состояние защищенности национальных интересов страны (жизненно важных интересов личности, общества и государства на сбалансированной основе) в информационной сфере от внутренних и внешних угроз⁴.

¹ Федеральный закон от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ «Об участии в международном
информационном обмене» // Российская газета. - 1996. - 11 июля; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1996. - 8 июля. - N 28. - Ст. 3347.

² См.: Ярочкин В.И.Информационная безопасность: Учебное пособие. - М., 2000;
Галатенко В.А. Информационная безопасность // Открытые системы. - 1995. - №4 — 6;
Левин В.К. Защита информации в информационно-вычислительных системах и сетях //
Программирование. - 1994. - №5. - С. 5 - 16.

³ Рощин С.К., Соснин В.А. Психологическая безопасность: новый подход к
безопасности человека, общества и государства // Российский монитор. - 1995. - №6.

⁴ Лопатин В.Н. Реальность — основа концепции информационной безопасности
России // PC Week/RE. - 1999. - №12.

142

Такой разброс подходов показывает, что законодательное определение информационной безопасности в формулировке Федерального закона об участии в международном информационном обмене не дает четкого ориентира в выработке определения информационной безопасности. С одной. стороны, определяя информационную безопасность как состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства, этот закон в качестве объекта информации указывает на информационную среду в целом, с другой - вводя в определение указание на такие субъекты информационной безопасности, как граждане и организации, законодатель не исключает и возможность понимания информационной безопасности как безопасности тех или иных конкретных информационных ресурсов и систем. Заметим, что термин «информационная безопасность» в Федеральном законе об участии в международном информационном обмене ни разу не используется в других статьях, так что установить его точное значение по контексту употребления не представляется возможным.

Кроме того, в федеральном законе не указаны угрозы информационной безопасности. Думается, что в качестве таких угроз могут выступать действия (бездействие) людей, события или естественные процессы, вследствие которых может произойти исчезновение информации с носителя, утрата доступа к информации, искажение информации, распространение конфиденциальной информации, если такая информация или сохранение ее конфиденциальности представляет жизненно важный интерес для человека, общества, государства.

В действующем законодательстве не всегда находит отражение правильное понимание содержания информационных угроз. Так, согласно ст.2 Закона Московской области «Об информации и информатизации в

143

Московской области»¹ защита информации - это правовые, организационные, технические, технологические и иные специальные меры по обеспечению информационной безопасности (утечки, хищения, утраты, искажения, подделки информации, несанкционированный доступ и распространение). В данном перечне угроз информации смешаны, во-первых, деяния (хищения, подделки, несанкционированный доступ), во-вторых, события, которые могут произойти без вмешательства субъекта (утрата) и, в-третьих, собственно угрозы (распространение). Кроме того, здесь содержатся такие нечеткие термины, как «утечка», «хищение» имеющие переносный смысл.

Правовое регулирование' деятельности по обеспечению информационной безопасности осуществляется посредством институтов тайны, лицензирования деятельности по технической защите конфиденциальной информации и деятельности с использованием шифровальных средств, услуг, связанных с электронной цифровой подписью, а также ответственности за правонарушения в сфере безопасности информации, которая может быть гражданско-правовой, административной и уголовной.

Гражданско-правовые способы защиты информации предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации. Кроме того, в современном российском законодательстве действует ряд норм, направленных на обеспечение конфиденциальности и сохранности информации. Так, ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (Служебная и коммерческая тайна) предусматривает защиту прав обладателя сведений, не подпадающих под охрану норм патентного, авторско-правового или иного специального законодательства, в том числе изобретений, полезных моделей и иных охраноспособных объектов, по тем или иным причинам не запатентованных

¹ Закон Московской области от 12 марта 1998 г. N 9/98-ОЗ «Об информации и информатизации в Московской области» (принят решением Московской областной Думы от 25 февраля 1998 г. N 4/8) //Текст: Подмосковные известия. - 1998. - 26 марта. - N 55; Вестник Московской областной Думы. -1998. - N 5. - Май.

144

правообладателем. Закрепление исключительных прав обладателя коммерческой тайны принципиально отличается по своим условиям от охраны авторских и патентных прав на продукты интеллектуальной деятельности. Если условием предоставления охраны последним служит их опубликование, то охрана информации, составляющей коммерческую и служебную тайну, напротив осуществляется лишь при условии, что правообладатель предпринимает меры, направленные на сохранение этой информации в секрете. Защита коммерческой и служебной тайны основывается на созданной им системе конфиденциальности, отсутствие которой влечет прекращение права.

В ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995г. № 24-ФЗ (с изменениями от 10 января 2003г.)¹ «Об информации, информатизации и защите информации» определяется понятие категорий доступа информационных ресурсов. Система категорий доступа, устанавливаемая данной нормой, не охватывает всех существующих информационных ресурсов. Определенными категориями доступа характеризуются лишь те виды ресурсов, для которых либо установлен законодателем запрет на их закрытие для пользователей, либо разрешение на ограничение доступа к ним, либо предписание к ограничению доступа к ним. Наряду с этим представляется целесообразным выделить категорию информационных ресурсов, не характеризующихся определенной категорией доступа. Это ресурсы, по отношению к которым их собственник или владелец вправе свободно принимать решение о предоставлении или непредоставлении доступа к ним конкретным пользователям. Что же касается категорий доступа, то федеральный закон устанавливает такие категории, как 1) открытые и общедоступные ресурсы и 2) ресурсы с ограниченным доступом, причем вторая категория делится на две подкатегории: ресурсы, содержащие информацию, относящуюся к государственной тайне и ресурсы, содержащие конфиденциальную информацию (ч.2 ст. 10).

¹ См.: Российская газета. - 1995. - 22 февраля.

145

Открытыми и общедоступными согласно п.1 ст. 10 федерального закона об информации являются государственные информационные ресурсы Российской Федерации, за исключением документированной информации, отнесенной законом к категории ограниченного доступа. Согласно ч.З ст. 10 Федерального закона об информации запрещено относить к информации с ограниченным доступом следующие виды документов:

- законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие
правовой статус органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права,
свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

-      документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях,
экологическую,      метеорологическую,      демографическую,      санитарно-
эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения
безопасного   функционирования   населенных   пунктов,   производственных
объектов, безопасности граждан и населения в целом;

- документы, содержащие информацию о деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, об
использовании бюджетных средств и других государственных и местных
ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением
сведений, отнесенных к государственной тайне;

- документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов,
информационных системах органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений, организаций,
представляющие общественный интерес или необходимые для реализации
прав, свобод и обязанностей граждан.

Согласно ч.4 ст. 10 Федерального закона об информации отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с

146

Законом Российской Федерации «О государственной тайне»¹, который в ст. 8 (ч.2) устанавливает три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Основанием определения степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, является их соответствие степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений (чЛ ст.8 закона о государственной тайне). Порядок определения размеров ущерба и правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности согласно ч.З ст.8 Закона устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением от 4 сентября 1995 г. N 870².

Согласно п.5 ст. 10 Федерального закона об информации отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением, предусмотренных статьей 11 Федерального закона, касающейся использования персональных данных (то есть информации о гражданах), перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188³. К конфиденциальной информации, в соответствии с законом, кроме информации, содержащей государственную тайну и информации, содержащей коммерческую и служебную тайну, относятся, в частности, такие виды информации, как информация, передаваемая путем переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных или иных сообщений (ч. 2

¹ Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной
тайне» (с изменениями от 6 октября 1997 г.) //Российская газета. - 1993. - 21 сентября;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 41. - Ст. 4673.

² Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870 «Об утверждении
Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным
степеням секретности» //Российская газета. 1994. 14 сентября; Собрание законодательства
Российской Федерации. -1995. - 11 сентября. - N 37. - Ст. 3619.

³ Указ Президента РФ от б марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений
конфиденциального характера» //Собрание Законодательства Российской Федерации. -
1997. - 10 марта. - N 10. - Ст. 1127; Вестник ВАС РФ. 4997. - N 5.

147 . •

ст. 23 Конституции России, ст. 138 УК РФ); касающаяся тайны усыновления (ст. 155 УК РФ); банковскую тайну (ст. 183 УК РФ); личную и семейную тайну (ст. 137 УК РФ); информация, являющаяся объектом авторских и смежных прав (ст. 146 УК РФ; Закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах»¹); информация, содержащая банковскую тайну (ст. 857 ГК РФ и ст. 26 Закона Российской Федерации «О банках и банковской деятельности» ²).

Ответственность за административные правонарушения в области информации устанавливают ст.ст. 13.11 - 13.23 КоАП РФ.

Уголовное законодательство России в ст. 183 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, статьей 189 УК РФ установлена уголовная ответственность за незаконный экспорт технологий, научно - технической информации, услуг, сырья, материалов и оборудования, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники. Статьи 272 — 274 УК РФ предусматривают уголовную ответственность за преступления в сфере компьютерной информации. Это составы, предусмотренные статьями 272 УК РФ (Неправомерный доступ к компьютерной информации), 273 УК РФ (Создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ), 274 УК РФ (Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети). Указанные преступления законодатель отнес к преступлениям в сфере экономики. К преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства относятся составы, предусмотренные статьями

¹ Закон Российской Федерации от 9 июля 1993 г. N 5351-1 «Об авторском праве и
смежных правах» (с изменениями от 19 июля 1995 г.) //Российская газета. - 1993. - 3
августа; Ведомости Съезда народных депутатов Верховного Совета Российской
Федерации. - 1993. - N 32, - Ст. 1242.

² Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (с
изменениями от 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта
2002 г.) // Российская газета. 1996. 10 февраля; Собрание законодательства Российской
Федерации 1996. - N 6. - Ст. - 492.

148

283 УК РФ (Разглашение государственной тайны) и 284 УК РФ (Утрата документов, содержащих государственную тайну).

В ст.ст. 272 и 273 УК РФ, предусматривающих уголовную ответственность за преступления в сфере компьютерной информации, в качестве вредных последствий деяния указывается «уничтожение, блокирование, модификацию, либо копирование информации». Если уничтожение, блокирование или модификация информации делают ее непригодной для использования ее правообладателем, то вред копирования информации (перенесения ее на другой материальный носитель, при сохранении неизмененной первоначальной информации), состоит в том, что она может стать доступной ■ другим лицам, т.е. нарушается ее конфиденциальность. Объединение этих последствий в единый комплекс объясняется тем, что к ним могут привести одни и те же действия (неправомерный доступ к компьютерной информации; создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ).

Сохранение в тайне служебной информации, как правило, не обусловлено ее коммерческой ценностью (хотя это и не исключено). Запрет ее разглашения основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные сферы деятельности и устанавливающем для определенных категорий работников таких сфер деятельности (например, банковских служащих, работников связи, налоговых инспекторов, страховых агентов, врачей и др.), обязанность сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ в связи с выполняемой работой. Например, Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»¹ в ст. 9 устанавливает, что сведения о наличии у гражданина психического расстройства, фактах обращения за психиатрической помощью и лечении в учреждении, оказывающем такую помощь, а также иные сведения о состоянии психического здоровья являются

Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (с изменениями от 21 июля 1998 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.) // ВС РФ. -1992. - 20 августа. - N 33. - Ст. 1913.

149

врачебной тайной, охраняемой законом. Уголовную ответственность за разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, предусматривала ст. 128.1 УК РСФСР 1960 г. Согласно ныне действующему УК РФ данное деяние квалифицируется по ст. 137 (ч.2) УК РФ как нарушение неприкосновенности частной жизни, совершенное лицом с использованием своего служебного положения. Интересно сравнить содержание указанных статей старого и действующего Уголовных кодексов. Ст. 128.1 УК РСФСР 1960 г. описывала основной состав этого преступления как разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, лицом, которому эти сведения стали известны в связи с исполнением им своих служебных или профессиональных обязанностей (ч.1), то есть определяла его как преступление с формальным составом. Наступление вредных последствий в виде причинения потерпевшему значительного материального или морального вреда или иных тяжких последствий (ч.2) выступало в качестве квалифицирующего признака.

В ныне действующем Уголовном кодексе России данное преступление определено как преступление с материальным составом, для доказывания его объективной стороны необходимо доказать, что это деяние причинило вред правам и законным интересам граждан. Кроме того, основной состав преступления характеризуется такими обстоятельствами, как корыстная или личная заинтересованность субъекта, а также то, что собранные или распространенные сведения составляли личную или семейную тайну потерпевшего, и были собраны или распространены без его согласия, что особенно затруднительно, когда в качестве потерпевшего выступает лицо, страдающее психическим заболеванием. Кроме того, изменился субъект данного преступления. Если согласно УК РСФСР 1960 г. он был специальным, то действующий Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает совершение деяния лицом с использованием своего

служебного положения в качестве квалифицирующего признака (ч.2 ст. 137 г

УК РФ). С учетом сказанного, приходится признать, что степень

150

защищенности информации, составляющей врачебную тайну, снизилась. Более того, это понятие фактически утратило свой правовой смысл, будучи замененным понятием личной или семейной тайны.

Информационные аспекты государственных интересов имеет важное значение в деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим необходимо осветить еще одну важную проблему - о роли информации в сфере государственного управления. Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через:

а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур
принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель;

б) организацию работы ' специализированных информационных
подразделений типа информационно-аналитических структур, архива,
библиотек;

в) создание и использование информационных систем, баз данных,
соответствующих предметной области и правом органа;

г) формирование баз данных по нормативно-правовой информации,
прежде всего, по федеральному законодательству, субъектов федерации в
соответствии области ведения, по учету принимаемых актов самими
органами или его должностными лицами;

д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с
соответствующими органами государственной власти, местного
самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений для
информирования общественности о деятельности органа (пресс-службы и

т.п.);

е) правила и требования к работе с разными категориями информации:
по признаку ограничения доступа, по признаку собственности на
информацию, по признаку обеспечения защиты информации.¹ Введение
правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании

¹ Административная ответственность и проблемы административного права (четвертые «Лазаревские» чтения) //Государство и право. - 2000. - № 10. - С. 16-17.

151

данного ресурса может существенным образом повлиять на исполнительскую дисциплину в управлении. Однако для реализации этих возможностей необходимо принять ряд федеральных законов: о служебной информации, о личной и профессиональной информации, о коммерческой тайне, о персональных данных и т.д. Наиболее остро стоит вопрос о состоянии гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации. Полного представления об этой части правового регулирования пока нет.

Много нарушений возникает в связи с использованием глобальных сетей Интернета и подобных внутренних и региональных сетей. Нужно определиться, что целесообразно ■ представлять в Интернете, и при каких условиях использовать информацию, получаемую из Интернета. Известно, что пока нет никаких гарантий достоверности такой информации.

Необходимо урегулировать порядок предоставления информации органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации расходов или договорных условий.

Стоит продумать вопрос об установлении административной ответственности органов исполнительной власти и служащих государственной службы в судебном порядке за правонарушение в области организации порядка управления. Представляется, что только уголовной ответственности (которая не охватывает всего спектра правонарушений в структурах исполнительной власти и которая в большинстве случаев предлагает санкции не строже, чем санкции административные) и ответственности дисциплинарной далеко недостаточно для осуществления юридической ответственности в системе исполнительной власти. Это предложение связано с организацией административных судов, в юрисдикцию которых могли бы входить правонарушения порядка управления в разных сферах ведения органов исполнительной власти, гражданских, юридических лиц, и правонарушения самих органов и их

152

служащих, возникающие в процессе управленческой и юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти.¹

В связи с информационной безопасностью необходимо осветить и такую актуальную проблему, как обеспечение права граждан на нераспространение персональных данных. Право на безопасность личности и защиту ее персональных данных Конституция Российской Федерации в статье 24 устанавливает в качестве одного из личных прав. Согласно ч.1 ст. 24 Конституции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Согласно ч.2 ст.24 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Как видим, в Основном Законе России термин «персональные данные» прямо не применяется. В научной литературе под персональными данными понимаются «такие сведения о личности, которые включаются в информационную систему государственных, общественных и частных, корпоративных организаций по инициативе индивида или в силу закона в целях реализации его прав и обязанностей в процессе участия в самых разных социальных процессах и отношениях. Это та часть частной жизни, которая определенным образом представлена и присутствует в публичном и гражданском секторах правовых отношений индивида с другими субъектами права» .

Термин «персональные данные» широко используется в ряде документов международного права. В частности, заслуживает внимания такой документ, как Страсбургская Конвенция о защите личности в связи с

¹ Там же. С. 17.

² Бачило И.Л. Персональные данные в сфере бизнеса //Вопросы законодательства. -
2002. №12.-С. 26-27.

153

автоматической обработкой персональных данных¹. Основной целью этого документа является защита информационной безопасности личной сферы человека, независимо от его гражданства или места жительства, в связи с автоматической обработкой касающихся его персональных данных (ст. 1). С этой целью конвенция вводит определения таких понятий, как «персональные данные»; «субъект данных»; «автоматизированная база данных»; «автоматическая обработка»; «контролер базы данных». В роли контролера базы данных может выступать не только государственный орган или ведомство, но также физическое или юридическое лицо, любая другая организация, которая в соответствии с национальным правом наделена полномочиями решать, для какой цели создается автоматизированная база данных, какие категории персональных данных будут накапливаться и какие операции с ними будут осуществляться (ст.2 Конвенции). Конвенция устанавливает следующие основные принципы защиты персональных данных.

1. Персональные данные, проходящие автоматическую обработку,
должны быть получены и обработаны добросовестным и законным образом;
должны накапливаться для точно определенных и законных целей и не
использоваться в противоречии с этими целями; должны быть адекватными,
относящимися к делу и не быть избыточными применительно к целям, для
которых они накапливаются; должны быть точными и в случае
необходимости обновляться; должны храниться в такой форме, которая
позволяет идентифицировать субъектов данных не дольше, чем этого требует
цель, для которой эти данные накапливаются (ст.5 Конвенции).

2. Определенные персональные данные, в соответствии со статьей 6
Конвенции могут подвергаться автоматической обработке только в тех
случаях, когда национальное право предусматривает надлежащие гарантии.
К таким данным относятся данные о национальной принадлежности,

¹ Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных (Страсбург, 28 января 1981 г.) //Справочная правовая система «Гарант».

154

политических взглядах либо религиозных или иных убеждениях, а также персональные данные, касающиеся здоровья или сексуальной жизни, судимости.

3. В ст.7 Конвенция обязывает стороны принимать надлежащие меры
для охраны персональных данных, накопленных в автоматизированных базах
данных, от случайного или несанкционированного разрушения или
случайной утраты, а равно от несанкционированного доступа, изменения или
распространения.

4.        Государства обязаны предоставить любому лицу следующие права:
а)   быть   осведомленным   о   существовании   автоматизированной   базы
персональных данных, о ее главных целях, а также о контролере базы
данных, его месте жительства либо юридическом адресе; б) периодически и
без излишних затрат времени или средств обращаться с запросом о том,
накапливаются ли в автоматизированной базе данных касающиеся его
персональные данные, и получать информацию о таких данных в доступной
форме; в) требовать уточнения или уничтожения таких данных, если они
были    обработаны    с    нарушением    положений    национального    права,
реализующих основные принципы, изложенные в статьях 5 и 6 Конвенции; г)
прибегнуть к судебной защите нарушенного права, если его запрос либо
требование о предоставлении информации, уточнении или уничтожении
данных,   упомянутые   в   пунктах   (б)   и   (в)   данной   статьи,   не   были
удовлетворены.

В связи с проблемой гарантий на нераспросранение персональных данных необходимо упомянуть и такие международно-правовые акты, как директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 1995 г. 95/46/ЕС о защите прав частных лиц в отношении обработки данных; директиву ЕС 1997 г. 97/66/ЕС об обработке персональных данных и защите конфиденциальности в телекоммуникационном секторе. Положения этих актов, которые выражают общепризнанные в современном мире принципы и нормы международного права, согласно ч. 4. ст. 15 Конституции России,

155

являются составной частью отечественной правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отметим, что Страсбургская Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных в настоящее время, хотя еще не ратифицирована, но уже подписана Российской Федерацией.

Проблемы защиты персональных данных в нашей стране долгое время не считались актуальными¹, и только с принятием действующей Конституции, проблемы безопасности личности в информационной сфере в аспекте защиты от несанкционированного сбора персональных данных, от злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера, получили отражение в законодательстве Российской Федерации.

Ст. 24 Конституции России устанавливает в качестве обязательного условия сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица согласие этого лица. На территории нашей страны такие гарантии предоставляются любому человеку, независимо от гражданства. Обязанность соблюдать установленный порядок сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица распространяется не только на государственные органы власти и управления, государственные предприятия и организации, но и на коммерческие и общественные организации и предприятия, а также на граждан.

Часть 2 ст. 24 Конституции РФ возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность знакомить заинтересованных лиц с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы. Аналогичная норма существовала и в ранее действовавшем законодательстве (в частности, в ст.

¹ Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. /Под ред. Л.А. Окуныеова - М.: Изд-во БЕК, - 1996. - С 92.

156

62 прежней Конституции России), однако механизм реализации этого права граждан не был предусмотрен, в связи с чем далеко не всегда граждане могли им воспользоваться. В настоящее время защита права на безопасность персональных данных обеспечивается целым радом норм действующего законодательства. Так, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает требования к условиям сбора, обработки и хранения персональных данных о гражданах, относя персональные данные к категории конфиденциальной информации (п.1 ст. 11 ФЗ). Согласно п.2 ст. 11 Закона персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав российских граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством. Согласно ч.З ст. 11 Закона юридические и физические лица, в соответствии со своими полномочиями владеющие информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима защиты, обработки и порядка использования этой информации. В Трудовом Кодексе России¹ защите персональных данных работника посвящена глава 14. В ней содержатся нормы, регулирующие правоотношения между работником и работодателем в связи с использованием персональных данных. Статья 85 Кодекса конкретизирует понятие персональных данных, определяя персональные данные работника как информацию, необходимую работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающуюяся конкретного работника. В следующих статьях этой главы (ст.ст. 85 - 90) содержатся гарантии права на защиту

¹ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изменениями от 24, 25 июля 2002 г.) //Российская газета. 2001. - 31 декабря. - N 256; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 1. - Ст.З (Ч. I). - N 1. - Ст. 3.

157

персональных данных в сфере трудовых правоотношений. Согласно ст. 90 Кодекса лица, виновные в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и защиту персональных данных работника, несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Следует заметить, что ни Гражданский кодекс России, ни Уголовный кодекс Российской Федерации, не содержат термина «персональные данные». Поэтому при применении норм этих кодексов необходимо рассматривать по существу их содержания. Кроме уже упомянутой ст. 137 Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ). Субъектом преступлений, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст. 140 УК РФ, являются должностные лица; объективную сторону деяния составляют неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации. Деяние является уголовно наказуемым в случае, если эти действия причинили вред правам и законным интересам граждан. Указанные статьи Уголовного кодекса Российской Федерации с учетом их содержания могут быть использованы в целях обеспечения права граждан на защиту их персональных данных.

В отличие от Уголовного и Гражданского Кодексов, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит термин «персональные данные». В главе 13 КоАП РФ, посвященной административным правонарушениям в области связи и информации, предусматривается административная ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст.13.11).

158

Перечисленные выше законы Российской Федерации в целом создают правовую основу, обеспечивающую гарантии права граждан на обеспечение защиты их персональных данных. Однако эта защита была бы. более эффективной, если бы в законодательстве была определена единая терминология, отражающая сущность понятия «персональные данные». Заметим, что в настоящее время уже более чем в 20 европейских государствах приняты национальные законы о персональных данных. Думается, что и в нашей стране было бы своевременным приступить к разработке проекта закона Российской Федерации, детально регулирующего порядок работы с информацией персонального характера и направленного на защиту конституционного права личности но безопасность в информационной сфере.

159

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование механизма государственно-правового обеспечения права личности на безопасность как одного из основных конституционных прав человека и гражданина позволило сделать ряд выводов и предложений по повышению эффективности правового регулирования, совершенствования действующего законодательства и организации деятельности органов государственной власти по правовому обеспечению безопасности личности в России.

1. Проблема выяснения понятия безопасности личности в настоящее время еще недостаточно исследована. В то же время, от соответствующего понимания этого понятия зависит интерпретация всех социальных явлений, так или иначе связанных с жизнедеятельностью человека. В последние годы в России интерес к безопасности человека, как высшей общественной ценности, заметно возрос из-за исключительной остроты этой проблемы и фактического отсутствия научных основ ее решения. Безопасность личности выдвигается на первое место в числе наиболее значимых аспектов безопасности. Но проблема эта глубока и обширна, и требует внимания научной общественности многих специальностей. Цели формирования безопасности личности непосредственно связаны с национальной безопасностью, государственной безопасностью, конституционной безопасностью, которые всегда актуальны для теории и практики государственного управления. Сложные процессы становления и развития институтов гражданского общества, формирования правового государства позволили критически осмыслить содержание государственного управления, реализации проблем правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления. Однако уяснение сути безопасности личности в юридической науке сегодня затруднено отсутствием четкой дефиниции и совершенно недостаточным и противоречивым закреплением в действующем законодательстве.

160

2. Конституция Российской Федерации определяет особое место человека, его прав и свобод в системе общественных отношений, выдвигая защиту прав и интересов личности в качестве важнейшего принципа, действующего в обществе и государстве.

Безопасность личности (граждан) в обществе и государстве обеспечивается механизмами защиты всей системы прав и свобод человека и гражданина. Одна из основных задач государственно-правового обеспечения безопасности личности состоит в определении и юридическом закреплении приоритетов жизненно важных интересов личности (общества и государства), также распределении сфер ответственности государственных органов по противодействию угрозам безопасности, установлении контроля за деятельностью органов власти. Эти вопросы должны решаться на основе единого нормативного правового акта, которым мог бы стать специально разработанный федеральный закон «О безопасности граждан и иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации».

3. Безопасность личности (как и в целом национальная безопасность)
требует систематического обновления подходов в силу изменчивости угроз
жизни и здоровью граждан, необходимости приоритетов в обеспечении того
или иного вида безопасности и прогнозирования проблем в этой сфере.

Предлагается авторская классификация видов безопасности по объекту защиты, типу (характеру) угроз и сферы, в которой необходимо создать условия для их устранения. Такая классификация позволяет выделить нормы, которые обеспечивают именно безопасность человека, систематизировать и развивать их в интересах более эффективного противодействия возникающим угрозам.

4. Во всех документах, посвященных безопасности (Концепция
национальной безопасности Российской Федерации, Доктрина
информационной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина
безопасности Российской Федерации и др.) в качестве необходимого условия
осуществления намечаемых мероприятий указывается разработка системы их

161

правового обеспечения. Право - необходимое средство обеспечения безопасности, вне права невозможно реализовать экономический и духовный потенциал общества, контролировать и обеспечивать социальную безопасность. В более широком плане следует говорить не только о правовом, но и о юридическом обеспечении проблемы безопасности. Наличие или отсутствие юридической угрозы характеризует уровень защищенности жизненно важных интересов общества и государства. Обеспечение этих интересов осуществляется гражданским, уголовным, процессуальным, экологическим, трудовым и административным правом.

5.       Сложность и многофункциональность обеспечения права личности
на безопасность определили необходимость уточнения места и роли этого
права   в   системе   личных   прав   человека.   Установлено,   что   право   на
безопасность лежит в основе этой системы, являясь ее краеугольным камнем
и   должно   рассматриваться   в   качестве   основополагающего   базисного
конституционного права человека гражданина. Реализация этого права во
всех сферах жизнедеятельности служит условием реализации всех остальных
конституционных прав и свобод человека и гражданина.

6.       Происходящие изменения социально-экономической и общественно-
политической    обстановки   потребовали    активизации   законотворческой
деятельности и привели к развитию законодательства о безопасности. В
последние    десятилетия    вопросы    формирования    законодательства    о
безопасности    и   его    применения   при   практическом   решении   задач
обеспечения безопасности личности, общества и государства оказались в
центре внимания, так как основополагающие правовые документы: Закон
Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» и Концепция
национальной   безопасности   России,   утвержденная   Указом   Президента
Российской Федерации от 17 декабря 1997г. не охватывают полностью
многообразия задач, которые возникают при наиболее полном правовом
обеспечении проблемы безопасности.

162

В настоящее время назрела необходимость разработки нового всеобъемлющего федерального закона или комплекса федеральных законов о национальной безопасности.

7.     Задача    адекватного    современным    социально-экономическим
потребностям обеспечения силами административно-правовых норм прав,
свобод, законных интересов граждан, а также механизма их реализации
предполагает необходимость административно-правового статуса граждан.
Такой   подход   базируется   на   концептуальной   установке   Конституции
Российской Федерации (ст. 18), согласно которой права и свободы человека и
гражданина   определяют   смысл,   содержание   и   применение   законов,
законодательной      и      исполнительной      власти,      органов      местного
самоуправления и обеспечиваются правосудием.

8.     Признание     личной    безопасности     в     качестве     элемента,
административно-правового статуса личности позволило раскрыть природу
личной безопасности как объекта административно-правового регулирования
и   дать   следующее   определение:    личная   безопасность    как   элемент
административно-правового   статуса гражданина - это урегулированное
административно-правовыми нормами состояние защищенности прав, свобод
и законных интересов личности от факторов и условий,   создаваемых
административными     правонарушениями,     вредоносными     природными,
техногенными и социальными явлениями действительности.

9. Исследование механизма правового воздействия на безопасность
личности невозможно без анализа соотношения понятий «безопасность
личности» и «правопорядок». Безопасность личности и правопорядок имеют
одинаковую функциональную нагрузку, результатом которой является
осуществление права и законности для охраны жизни здоровья, чести и
достоинства граждан, обеспечение общественного спокойствия, создание
нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений,
организаций различных форм собственности.

163

Не менее сложной и недостаточно разработанной является проблема соотношения безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности. Анализ законодательства показывает, что безопасность личности, общественный порядок и общественная безопасность тесно связанные и взаимообусловленные, самостоятельные субъекты охраны, отличающиеся спецификой рассматриваемых общественных отношений, характером правонарушений и различными средствами регулирования, но главным объектом их охраны является человек, его жизнь и здоровье, неприкосновенность.

10. Законодательное обеспечение права личности на безопасность позволило провести исследование механизма правового обеспечения безопасности граждан по двум направлениям: по конституционным нормам, закрепляющим определенные социально-экономические права человека и гражданина: на труд (ст. 37 Конституции Российской Федерации), жилище (ст. 40), охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), благоприятную окружающую среду (ст. 43), и конституционным нормам, реализация которых связана с законодательным закреплением и использованием юридических гарантий. Нормы этой группы разделены на четыре группы:

а) содержащие общие гарантии;

б) устанавливающие обязанности по обеспечению безопасности;

в) гарантирующие обеспечение безопасности в сфере взаимодействия
граждан с государственными органами и должностными лицами;

г) гарантирующие возможность восстановления нарушенных прав и
свобод путем обжалования нарушающих их решений и действий
(бездействия) в суд.

Большинство из указанных выше норм, составив конституционную основу для развития законодательства в области обеспечения безопасности личности, пока еще не получили дальнейшей углубленной разработки в виде создания соответствующих государственно-правовых и социально-экономических гарантий и условий реализации.

164

Предложено внести изменения и дополнения в ст. 2, 41, 42 Конституции Российской Федерации.

11. Юридическими гарантиями по охране и защите прав граждан выступают механизмы, которые призваны обеспечить возможность реального осуществления контроля за соблюдениями прав и свобод человека. Эти механизмы в равной мере касаются как гражданина по вопросам защиты своих прав, так и властных структур, при выполнении конституционной обязанности по соблюдению и защите прав человека. С принятием Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» фактически создан принципиально новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и судебного контроля за их деятельностью. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находится на рассмотрении Федеральный закон «Об административных процедурах».

Назрела необходимость принять Административно-процессуального Кодекса для реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве как составной части судебной власти в России.

12. Исследование механизма правового обеспечения безопасности граждан в сфере общественной безопасности, позволило сделать вывод, что понятие общественной безопасности не имеет до сих пор строго законодательного и научного определения; допускаемое некоторыми специалистами уголовного права неверное определение общественной безопасности приводит к принципиальному непониманию составов преступлений против общественной безопасности, их грубому смешению с другими составами.

Предлагается авторское определение общественной безопасности, как состояние защищенности общества от противоправных действий, согласно которому объектом защиты являются общественный уклад, системы принятых норм и ценностей, а угрозы носят субъективный характер, так как представляют собой виновные действия (бездействие) тех или иных лиц.

165

13. При изучении вопросов правового регулирования режимов
управления кризисными ситуациями отмечено, что

а) ни   Основной   Закон Российской   Федерации,   ни   Федеральный
конституционный   закон   «О   чрезвычайном   положении»,   не   содержат
императивной нормы, предписывающей введение чрезвычайного положения
при возникновении угроз безопасности граждан и конституционного строя
Российской    Федерации.    Этот    вопрос    должен    более    определенно
регулироваться     Конституцией     Российской     Федерации     и     Законом.
Предложены изменения в ч.2 ст.56 Конституции Российской Федерации.

б) Конституция Российской Федерации не содержит перечня личных
прав, которые могут быть ограничены в случае военного положения, подобно
тому, который приведен в ч.З ст.56. Такой перечень должен быть включен в
Основной Закон. Не подлежат ограничению даже в условиях военного
положения права, установленные ст.ст. 20,21, 28, 46-54.

14.   Проблемы реализации прав и обязанностей граждан в сфере
исполнительной   власти тесно   связаны   с   информационными   аспектами
управленческой деятельности. Актуальным на сегодняшний день является
вопрос    об    установлении   административной    ответственности    органов
исполнительной    власти    и    служащих    государственной    службы    за
правонарушения в сфере организации управления. Наука не однократно
предлагала    методику    установления    зон    ответственности    служащих
государственного аппарата с учетом их функциональной занятости, но
нерешенность проблемы установления правового статуса государственных
органов не позволяет решить эту задачу.

Остро стоит вопрос о состоянии гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, соответствующих органов субъектов федерации.

Для полной реализации возможности использования информации необходимо принять ряд федеральных законов: о служебной информации, о

166

защите персональных данных, о личной и профессиональной информации, о коммерческой тайне и т.д.

Основными правовыми базовыми документами, регулирующими нормы по обеспечению безопасности личности, должны стать, во-первых, Конституция Российской Федерации в качестве Основного Закона государства и во-вторых, пока еще отсутствующий Закон Российской Федерации «О безопасности граждан и иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации», с подробной регламентацией охраняемых государством жизненно важных интересов личности. Действующая система законодательства должна быть приведена в соответствие с этими юридическими документами и дополнена недостающим нормативными правовыми актами.

167

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Законодательные, нормативные акты и иные официальные документы

1.1. Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2001. - 48 с.

1.2. Уголовный Кодекс Российской Федерации. — М.: Проспект, 2004. —
176 с.

1.3. Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: Инфра-М,
2003.-512 с.

1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N
197-ФЗ (с изменениями от 24; 25 июля 2002 г.) //Российская газета. - 2001.-
31 декабря. - N 256; Собрание законодательства Российской Федерации.
2002. - N 1.- Ст.З (Ч. I). - Ст. 3.

1.5. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ //Российская газета. - 2001.

- 31 декабря. - № 256; Собрание законодательства Российской Федерации -
2002. (Ч.1).-№1.-Ст. 1.

1.6. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-
ФКЗ «О военном положении» //Российская газета. - 2002. - 2 февраля. - N 21;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - 4 февраля. - N 5.

- Ст. 375.

1.7. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ
«О чрезвычайном положении» //Российская газета. - 2001. - 2 июня. - N 105;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 23. - Ст.2277.

1.8. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав
потребителей» и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» (с
изменениями от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) //Российская газета. -
1996. - 16 января; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996.

- N3.-Ст. 140.

168

1.9. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с
терроризмом (с изменениями от 7 августа 2000 г., 21 ноября 2002 г.)
//Российская газета. - 1998. - 4 августа; Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1998. - N 31. - Ст. 3808.

1.10. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе
военнослужащих» (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа,
27 декабря 2000 г., 26 июля, 30 декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября,
24 декабря 2002 г.) //Российская газета. - 1998. - 2 июня; Собрание
законодательства Российской Федерации. 1998. - N 22. - Ст. 2331.

1.11. Федеральный закон от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»
(с изменениями от 16 ноября 1997 г.) //Российская газета. - 1996. - 23 января;
Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996 г. - N 3. - Ст. 150.

1.12. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (с
изменениями от 30 декабря 1999 г.) //Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. - N 23. - Ст. 2750; Российская газета. - 1996. - 6 июня.

1.13. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О
мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с
изменениями от 16 июля 1998 г., 5 августа 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001
г., 21 марта, 24 декабря 2002 г.) //Собрание законодательства Российской
Федерации. -1997. - N 9. - Ст. 1014.

1.14. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской
обязанности и военной службе (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа,
7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25
июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля 2003 г.) //Российская газета. - 1998. - 2
апреля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 13. -
Ст. 1475.

1.15. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» //Российская газета. - 2002.- 12 января. №6; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 2. - Ст. 133.

169

1.16. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об
информации, информатизации и защите информации» (с изменениями от 10
января 2003 г.) // Российская газета. - 1995. - 22 февраля. - Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 8. - Ст. 609.

1.17. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной
безопасности населения» //Российская газета. - 1996. - 17 января.

1.18. Федеральный закон от 21 июля 1997г. № 116 - ФЗ «О
промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с
изменениями от 7 августа 2000г., 10 января 2003г.) //Российская газета. -
1997. - 30 июля. - Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997.
- № 30. - Ст. 3588.

1.19. Федеральный закон от 12 августа 1995г. «Об оперативно-
розыскной деятельности» //Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1995. - №33. - Ст. 3349.

1.20. Федеральный закон от 3 февраля 1996г. №17 - ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской
деятельности в РСФСР» (с изменениями от 31 июля 1998г., 5, 8 июля 1999г.,
19 июня, 7 августа 2001г., 21 марта 2002г.) // Российская газета. - 1996. — 10
февраля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 6. -
Ст. 492.

1.21. Федеральный закон от 17 июля 1999г. № 181-ФЗ «Об основах
охраны труда» //Российская газета. - 1999. - 23 июля. - № 143.

1.22. Федеральный закон от 4 июля 1996г. №85-ФЗ «Об участии в
международном информационном обмене» //Российская газета. - 1996. - 11
июля; Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. - №28. - Ст.
3347.

1.23. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера» (с изменениями от 28 октября 2002 г.) // Собрание

170

Законодательства Российской Федерации. - 1994.- N 35. - Ст. 364; Российская газета. - 1994. - 24 декабря.

1.24. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» //Российская газета. - 2002. - 12 января. - №6; Собрание
законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 2. - Ст. 133.

1.25. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре
Российской Федерации»» (с изменениями и дополнениями от 10 декабря
1999 г., 29 декабря 2001 г.)// Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1999. - № 47. - Ст. 4472.

1.26. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О
безопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 25 июля 2002 г.) //
Российская газета. - 1992. - 6 мая. - №ЮЗ; Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №15. - Ст.
769.

1.27. Закон Российской Федерации от 24декабря 1992г. № 4218 «Об
основах федеральной жилищной политики» (с изменениями от 12 января
1996г., 21 апреля 1997г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999г., 24 декабря
2002г.) //Российская газета. - 1993. - 23 января. - №15.

1.28. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О
Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10
августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая
1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря
2002 г.) // Российская газета. - 1993. - 4 мая; Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - N 17. - Ст.
594.

1.29. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации. - 1993. - № 19. - Ст. 117.

171

1.30. Закон Российской Федерации от 9 июля 1996г. № 5351-1 «Об
авторском праве и смежных правах» (с изменениями от 19 июля 1995г.)
//Российская газета. - 1996. - 3 августа.

1.31. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О
прокуратуре Российской Федерации»// Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. -
Ст. 366.

1.32. Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 «Об
изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской
Федерации — России» (В настоящее время утратил силу) // Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. -
N 2. - Ст. 55.

1.33. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных
республик от 24 июня 1981 г. N 5150-Х (с изменениями от 26 марта, 8 июня
1984 г., 27 ноября 1985 г. 21 апреля 1986 г., 10 мая 1989 г., 22 мая 1990 г.) //
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1981. -
N 26. - Ст. 834.

1.34. Основы законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 2 марта
1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля 2003 г.) //
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации. - 1993. -N 33. - Ст. 1318.

1.35. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000г. №24
«О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»
//Собрание законодательства Российской Федерации . - 2000. - №2. - Ст. 170.

1.36. Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000г.
№706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации . - 2000. - № 17. -
Ст. 1852.

172

1.37. Указ Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000г. «Об
утверждении Доктрины информационной безопасности Российской
Федерации» //Российская газета. - 2000. - 28 сентября.

1.38.        Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188
«Об   утверждении   перечня   сведений   конфиденциального   характера»   //
Собрание законодательства Российской Федерации . - 1997.   - №10. -
Ст. 1127.

1.39. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября
1995 г. N 1113 «О единой государственной системе предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изменениями от 22 апреля 1997 г.,
10 апреля 2002 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. -
1995.-N46.-Ст.4459.

1.40.               Постановление Правительства Российской   Федерации от   13
сентября   1996   г.   N   1094   «О   классификации   чрезвычайных   ситуаций
природного   и   техногенного   характера»   //   Собрание   законодательства
Российской Федерации. -1996. - N 39. - Ст. 4563; Российская газета. - 1996. -
24 сентября.

1.41. Постановление правительства Российской Федерации от 4
сентября 1995г. № 870 «Об утверждении Правил отнесения сведений,
составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности»
//Российская газета. - 1994. - 14 сентября; Собрание законодательства
Российской Федерации . - 1995. - № 37. - Ст. 3619.

1.42. Постановление Правительства Российской Федерации от 24
ноября 1998 г. N 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре
опасных производственных объектов» // Российская газета. - 1998. - 1
декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 48. -
Ст. 5938.

1.43. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 января 1997 г.
N 1 «О практике применения судами законодательства об ответственности за
бандитизм» // Российская газета. - 1997. - 30 января.

173

1.44. Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р
22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и
определения основных понятий»: Утв. постановлением Госстандарта РФ от
22 декабря 1994 г. N 327 (с изменениями от 31 мая 2000 г.). - М.: ГУЛ ЦПП,
2000.

1.45. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии
Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.) //Библиотечка Российской
газеты совместно с библиотечкой журнала «Социальная защита». - 1995. -
№11.- СЮ; Российская газета. - 1998. - 10 декабря; Библиотечка Российской
газеты. -1999. - Вып. №22-23.

1.46. Заключительный акт • СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.).
Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе // Действующее
международное право. - М., 1989. Т.1. - С. 76 - 79.

1.47. Концепция национальной безопасности Российской
Федерации: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря
1997 г. № 1300.// СЗ РФ. - 1997. - № 52. - Ст. 5909.

1.48. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4
ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1
января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 25 марта 1992 г., 11 мая 1994 г.) //Собрание
законодательства Российской Федерации. - 1998. - №20. - Ст. 2143;
Бюллетень международных договоров. -1998. - №7.

1.49. Конвенция о защите личности в связи с автоматической
обработкой персональных данных (Страсбург, 28 января 1981 г.) //
Справочная правовая система «Гарант».

1.50.            Международный Пакт о гражданских и политических правах
(Нью-Йорк,   19   декабря   1966   г.) // Сборник действующих договоров,
соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. - М.,
1978.   Вып.   XXXII.   -   С.   44;   Ведомости   Съезда   народных депутатов
Верховного Совета СССР. - 1976. - №17(1831). - Ст. 291; Библиотечка
Российской газеты. - 1999. Вып. №22-23.

174

1.51.    Международный   пакт   об   экономических,    социальных   и
культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Сборник действующих
договоров,    соглашений   и   конвенций,   заключенных   с   иностранными
государствами. -    М., 1978. - Вып. XXXII. - С. 36; Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1976. - N 17(1831).

1.52. ПРООН (Программа развития ООН). Доклад о развитии человека
за 1994 г. -Нью-Йорк. - 1994.

2. Монографии, учебники, учебные пособия

2.1. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. -М., 1995. - 311 с.

2.2. Алексеев Н.. Русский народ и государство. М., 1998. - 640 с.

2.3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс
лекций. - М.: Юридическая литература, 1997. - 398 с.

2.4. Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного
права в законодательстве Российской Федерации. - М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. -
69 с.

2.5. Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право.
-СПб., 2001.-787с.

2.6. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов.
- М.: Норма-ИНФРА, 2000. - 623 с.

2.7. Безопасность России. Словарь терминов и определений. - М., 1998.
-491с.

2.8. Вельский КС. Феноменология административного права. -
Смоленск, 1995.-143 с.

2.9. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина:
Мировой опыт. - М.: Изд-во "БЕК", 1996. - 385 с.

2Л0. Борисов В.В .Правовой порядок развитого социализма: вопросы теории. - Саратов, 1977. - 408 с.

175

2.11. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга
вторая. Договоры о передаче имущества. - М.: Статут, 2000. - С. 703.

2.12. Бухтояров А.А. Психоэкология реальности. - М.,1999. - 95 с.

2.13. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового
регулирования в сфере охраны общественного порядка. 4.1-2. - М., 1981. -
110с.

2.14. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. - М.,
1997.-298 с.

2.15. Геополитика и национальная безопасность. Словарь основных
понятий и определений / Под общ. ред. В. Л. Манилова. - М., 1998. - 254 с.

2.16. Государственное право Германии. В 2 т. - М., 1994. Т. 1-311 с,
Т. 2-319 с.

2.17. Данилевский Н. Россия и Европа. - М., 1991. - 573 с.

2.18. Дружинин Г.В., Сергеева И.В. Качество информации. - М., 1990.
-170 с.

2.19. Ежов Ю.А. Налоговое право. - М.: ИКЦ «Маркетинг», 2001. -
171 с.

2.20. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного
порядка.-М., 1965.-215 с.

2.21. Ильенков Э.В. С чего начинается личность? - М., 1979. - 386 с.

2.22. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ,
2002.-619 с.

2.23. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е,
доп. и перераб. /Под ред. Л.А. Окунькова—М.: Изд-во БЕК, 1996. - 664 с.

2.24. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации.
Общая часть /Под ред. Ю.И.Скуратова, В.М.Лебедева. - М., 1996. - 487 с.

2.25. Курушин В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и
информационная безопасность: Справочник. — М., 1998. —225 с.

176

2.26. Личная безопасность в чрезвычайных ситуациях /Под общ. Ред.
Г.Н. Кириллова. - М.: Изд-во: НЦ ЭНАС, 2001. - 64 с.

2.27. Лопатин В.Н. Концепция развития законодательства в сфере
обеспечения информационной безопасности. -М., 1998 - 158 с.

2.28. Майоров В.И. Административно-правовые проблемы управления
обеспечением безопасности дорожного движения. — Екатеринбург, 1997. -
152 с.

2.29. Малько А.В. Проблемы правовых средств //Проблемы теории
государства и права. Учебное пособие /Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1999. —
358 с.

2.30. Мальцев В.В. Введение в уголовное право. — Волгоград: ВЮИ
МВД России, 2000. - 202 с.

2.31. Маркс К., Энгельс Э. Сочинения. Т.2. - 652 с.

2.32. Мартене Ф. Современное международное право цивилизованных
народов. В 2 т. T.I. Изд. 3-е. - М., 1995. Т. 1 - 296 с, Т. 2 - 312 с.

2.33. Мастрюков Б.С. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. - М.:
Academia, 2003. - 189 с.

2.34. Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории
перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во Воронеж. Ун-та,
1999.-230 с.

2.35. Международная безопасность, стратегическая стабильность,
обороноспособность государств (Понятия, определения, термины). - М.:
Интерстампо, 1997. — 126 с.

2.36. Мовчан А.П. Международная защита прав человека. - М., 1958. -
126 с.

2.37. Найговзина Н.Б., Ковалевский Н.А. Система здравоохранения в
Российской Федерации, организационно-правовые аспекты. — М., 1999. —
192 с.

177

2.38. Национальные интересы и проблемы безопасности России
(доклад по итогам исследования, проведенного Центром глобальных
программ «Горбачев-Фонда» в 1995-1997 гг.). — 96 с.

2.39. Нечаев A.M. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). - М.,
2000. - 238 с.

2.40. Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция
государства (опыт теоретико-правового моделирования)- СПб, 2000. - 270 с.

2.41. Общая теория прав человека /Рук. автор, колл. и отв. ред.
Е.А.Лукашева. - М.: Норма, 1966. - 509 с.

2.42. Огнев А.С.Теоретические основы психологии субъектогенеза. -
М., 1997.-121 с.

2.43. Ожегов СИ. Словарь русского языка. Изд. 18-е, стереот./ Под ред.
Н.Ю.Шведовой. - М.: Русский язык, 1986. - 797 с.

2.44. Орешкина, Т.Ю. Современный терроризм и борьба с ним. - М.:
ИНИОН РАН, 1993. - 24 с. - 23 с.

2.45. Основы национальной безопасности /Под общ. ред. В. Л.
Манилова. - М., 1998. - 278 с.

2.46. Павлов Ю.М. Мировая политика и международная экономика. -
М., 1998.-327 с.

2.47. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации /Отв.
ред. А.В. Наумов. - М.: Юрист, 1996. - 822 с.

2.48. Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. - М.:
ВИНИТИ, 1993. - 127 с.

2.49. Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева.
- М.: Юридическая литература., 1987. - 448 с.

2.50. Психология безопасности: пособие для слушателей и аспирантов /
Под общ. ред. А.А. Деркача и М.Ф.Секача. - М.: Изд-во «Народный
учитель», 2002. — 179 с.

2.51. Пчелинцева Л.М., Пчелинцев СВ. Жилищные права и льготы
граждан в России. 2-е изд. - М.: Изд-во «Норма», 2002. — 164 с.

178

2.52. Российская криминологическая энциклопедия /Под общей ред.
А.И. Долговой. - М., 2000. - 802 с.

2.53. Словарь американской истории /Под ред. акад. А.А. Фурсенко -
СПб., 1997. -730 с.

2.54. Словарь современных военно-политических и военных терминов.

- Брюссель, Объединенная редакционная рабочая группа «Россия-НАТО»,
2001.-412 с.

2.55. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в
Российской Федерации. - Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. - 504с.

2.56. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1968.

- 142 с.

2.57. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.,
1972.-239 с.

2.58. Степашин СВ. Безопасность человека и общество. - СПб: ЮИ
МВД России, 1994. - 239 с.

2.59. Сухоручкин В.К., Гаврюшин А.Н. Анализ методологических
аспектов исследований риска. - М., 1984. - 48 с.

2.60. Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение
правопорядка в Российской Федерации (теоретико-прикладные проблемы):
М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - 245 с.

2.61. Теория права и государства /Под ред. Проф. В.В. Лазарева. - М.:
Новый юрист, 1997. - 432 с.

2.62. Теория государства и права: Курс лекций / М.И. Байтина, В.В.
Борисов, Ф.А. Григорьев, и др., Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - 2е
изд. перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000. - 771 с.

2.63. Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. Теоретические основы
социально-правовой концепции. -М., 1998. - 194 с.

2.64. Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Сост. В.В.Виноградов,
Г.О.Винокур, Б.А.Ларин и др. /Под ред. Д.Н.Ушакова. - М.: Русские словари,
1994. Т. 1 - 844 с, Т. 2 - 754 с, Т. 3 - 792 с, Т. 4 - 689 с.

179

2.65. Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод
человека (проект). - М., 2000. — 94 с.

2.66. Философский словарь /Под ред. И.Т. Фролова. 6-е изд., перераб. и
доп.-М., 1991.-840 с.

2.67. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.
- М.: Юрист, 1997. - 566 с.

2.68. Энтин М.Л., Атливанников, Ю.Л. Международная борьба с
терроризмом (Правовые аспекты): Науч.-аналит. обзор. - М.: ИНИОН АН
СССР, 1988. - 42 с.

2.69. Ярочкин В.И.Информационная безопасность. Учебное пособие. -
М., 2000. - 398 с.

3. Статьи, авторефераты

3.1. Административная ответственность и проблемы
административного права (четвертые «Лазаревские чтения») //Государство и
право. - 2000. - № 10. - С. 16-19.

3.2. Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые
«Лазаревские чтения») // Государство и право. - 2003. -№11.- 5-43.

3.3. Америка и Европа: Партнерство в новую эпоху //Актуальные
проблемы Европы. 1999 — 1: Американо-европейские отношения на
современном этапе. Проблемно-тематический сборник. - М.: ИНИОН РАН.-
1999.-С. 9-36.

3.4. Батищев Г.С. Деятельностная сущность человека как философский
принцип // Проблема человека в современной философии. - М., 1969.

3.5. Бачило И.Л. Персональные данные в сфере бизнеса // Вопросы
законодательства. - 2002. №12. - С. 26 - 29.

3.6. Безопасность. Информационный сборник фонда национальной и
международной безопасности. - М., 1999. - № 9-10.

180

3.7. Безопасность личности (граждан России) и социально-
политическая ситуация в стране // Научные проблемы национальной
безопасности Российской Федерации. - Вып. 2. - М., 1998. С.31-35.

3.8. Белов П. Законодательство и национальная безопасность
//Свободная мысль.- 1996. - № 7. - С.44-49.

3.9. Беляев С.С. О борьбе с международным терроризмом //
Государство и право. - М., 1998. - N 9. - С. 107-109.

3.10. Военная доктрина Российской Федерации // НОВО. — 1999. - № 41.

3.11. Стратегия России в XXI веке: Анализ ситуации и некоторые
предложения (тезисы совета по внешней и оборонной политике)
//Независимая газета. - 1998. - 19 июня.

3.12. Галатенко В.А. Информационная безопасность // Открытые
системы. 1995. №4-6.

3.13. Горбунов, Ю.С. К вопросу о классификации терроризма //
Московский журнал международного права. - М., 1993. - N 1. - С. 51-66.

3.14.    Гусаров Ю.А. Приоритеты США и Европы в области политики
безопасности // Актуальные проблемы Европы.   1999 -   1: Американо-
европейские отношения    на современном этапе. Проблемно-тематический
сборник. - М.: ИНИОН РАН, 1999. С. 52 - 62.

3.15. Емельянов В. Особенности объективной стороны терроризма //
Законность.- 2000. - №12. - С.45-46.

3.16. Емельянов В. Проблемы ответственности за международный
терроризм // Государство и право. - 2000. - №1. - С. 70-77.

3.17. Емельянов В. Разграничение терроризма и посягательств с
элементами терроризирования //Российская юстиция. - 2001. - №4-5. - С.50.

3.18. Емельянов В. Терроризм, бандитизм, диверсия: вопросы
разграничения //Законность, 2001. - №1. - С. 53-54.

3.19. Ильенков Э.В. Проблема идеального // Вопросы философии. 1979.
№8.

181

3.20. Йорыш А.И. Концепция риска: оценка и управление им //Право и
чрезвычайные ситуации. /Отв. ред. О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонкова. - М.,
1994.-С. 19-26.

3.21. Кабышев В.Т. Защита прав человека — главное направление
правовой политики России // Правоведение. -1997. - № 4. - С. 146 - 176.

3.22. Карташкин В.А. Всеобщая декларация и права человека в
современном мире // Советский ежегодник международного права. - М.,
1988.

3.23. Карташкин В.А. Права человека и идеологическая борьба //
Советское государство и право. - 1987. - №1. - С. 120-127.

3.24. Квашнин А. Основные вызовы в сфере безопасности
//Международная жизнь, 1999.- №12.

3.25. Ковальчук В.Н. Геополитическая функция государства: Автореф.
дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 2001.

3.26. Кокорева О. А. Административно-правовое регулирование
лицензионной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... канд.
юрид. наук. - СПб, 2000.

3.27. Колесова Н. С. Особенности современного социально-
демографического состояния России // Права человека как фактор стратегии
устойчивого развития. - М., 2000. - С. 106-115.

3.28. Колобов А.Ф. К вопросу о некоторых аспектах правового
регулирования борьбы с международным терроризмом: Первая межвузовская
научная конференция «История и террор». - Пермь, 1993. - С. 10-13.

3.29. Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы охраны
общественного порядка в современных условиях: Автореф. дисс. докт. юрид.
наук.-М., 1996.

3.30. Колосов Ю.М., Левитт Дж. Международное сотрудничество в
борьбе с терроризмом // Вне конфронтации. Международное право в период
после холодной войны. - М., 1996. - С. 155-177.

182

3.31. Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления
кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и
внутригосударственного регулирования // Государство и право, - 1997. - №10.
- С. 65 - 72.

3.32. Косов Ю.В. Проблема безопасности в современном российском
обществе: ценностные приоритеты и внешнеполитическая значимость
//Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение вооружений и
разоружение. Проблемно-тематический сборник. - М.: ИНИОН РАН, 1998. -
С.36 - 48.

3.33. Куделя Е.Д. Управление здравоохранением в Российской
Федерации (организационно-правовое исследование): Автореф. дис... канд.
юрид. наук.

3.34. Левин. Защита информации в информационно-вычислительных
системах и сетях //Программирование. - 1994. - №5. — С. 5 - 16.

3.35. Ловцов Д.А. Информационная безопасность больших
эргатических систем: концептуальные аспекты // Безопасность. 1999. №3 - 4.
-С. 157-167.

3.36. Ломов Б.Ф. Личность как продукт и субъект общественных
отношений // Психология личности в социалистическом обществе. - М, 1989.
-С. 18-39.

3.37. Лопатин В.Н. Реальность - основа концепции информационной
безопасности России // PC Week/RE. -1999. - №12.

3.38. Мальцев В.В. Терроризм: проблема уголовно-правового
урегулирования //Государство и право. - 1998. - №8. - С. 104-107.

3.39. Мальцев В.В. Об адекватности нормы о хулиганстве его
социальным тенденциям //Тенденции развития правовых систем стран СНГ.
4.1. - Ростов-на-Дону, 1998. - С.58-82.

3.40. Мальцев В.В. Ответственность за хулиганство //Законность. -
2000. - №7. - С. 7-10.

183

3.41. Манилов В.Л. Военная доктрина: защита интересов России // Сын
Отечества, 1994. - №20.

3.42. Миньковский Г.М., Ревин В.П. Характеристика терроризма и
некоторые направления повышения эффективности борьбы с ним //
Государство и право. - М., 1997. - N 8. - С. 84-91.

3.43. Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в
общенародном социалистическом государстве //Советское государство и
право, 1983. - №7. - С.24.

3.44. Научные проблемы национальной безопасности Российской
Федерации. Вып.2. Материалы научного совета при Совете Безопасности
Российской Федерации(окт. 1995г.-дек. 1997г.) -М., 1998.

3.45. Нечаев А. М. О социально-демографических процессах в России и
прогнозах ее развития // Научные проблемы национальной безопасности
Российской Федерации. -Вып. 1 -М., 1996. С.82-95.

3.46. Никифоров А.С. Юридическое лицо как субъект преступления
//Государство и право. - 2000. - № 8. - С Л 8-20.

3.47. Николаев А.И. Абстрактная доктрина абстрактного государства //
НВО.-1999.-№46.

3.48. Новиков Г. А. Техногенный риск и качество жизни //
Информационный бюллетень ЦНИИ атоминформ. - 1991. - №9. - С. 37 - 42.

3.49. Новоселов В.П. Административно-правовые проблемы
управления здравоохранением в субъектах федерации: Автореф. дис... канд.
юрид. наук. - Екатеринбург, 1999.

3.50. Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы
административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях)
//Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 11-18.

3.51. Основные положения военной доктрины РФ //Известия, 1993. - 18
ноября.

184

3.52. Панарин А. Россия в условиях политической нестабильности //
Власть, 1995, - №2.

3.53. Пархалина Т.Г. Геополитические прогнозы и Россия //Актуальные
проблемы Европы: Россия в новом геополитическом пространстве. 1 - 1996.
-М.: ИНИОН РАН, 1996. - С.7 - 28.

3.54. Пархалина Т.Г. Некоторые размышления об архитектуре
безопасности Европы на рубеже XX -XXI вв. // Европа на пороге XXI века:
ренессанс или упадок? - М.: ИНИОН РАН, 1998. - С. 47 - 60.

3.55. Прудников А.С. Безопасность личности и ее соотношение с
другими правовыми категориями //Закон и право. - 1999. - № 3. - С.42-44.

3.56. Российская Федерация: 21 век. Юридическая безопасность страны
и ее граждан в правовом государстве (по материалам научно-практической
конференции) //Государство и право. - 2003. - № 10. — С.94-101.

3.57. Пчелинцева Л.М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних
граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права - 2001.
- №6.

3.58. Рощин С.К., Соснин В.А. Психологическая безопасность: новый
подход к безопасности человека, общества и государства // Российский
монитор. -1995. - №6.

3.59. СССР и международное сотрудничество в области прав человека.
Документы и материалы. - М., 1989.

3.60. Тер-Акопов А. А. Юридическая безопасность человека в
Российской Федерации (основы концепции) //Государство и право. - 2001. -
№9. С.11-18.

3.61. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы
теории и практики. - Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - СПб, 1999.

3.77. Сорокин К.Э. Геополитика современного мира и Россия // Полис, -1995.-№1.

3.62. Тиновицкая И.Д. Человек как субъект информационных и
административных правонарушений //Административно-правовой статус

185

человека и гражданина. Седьмые «Лазаревские чтения» /Государство и право.-2003.-№11.-С34.

3.63. Титов А.А. Правовые проблемы удовлетворения жилищной
потребности граждан в условиях рыночной экономики: Дисс. канд. юрид.
наук. - М., 2000.

3.64. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и
право //Журнал российского права. - 2002. - №4. - С.3-13.

3.65. Тихонов А.К. Сущность категории личной безопасности и ее
соотношение с категориями чести и достоинства // Известия высших учебных
заведений. - 1998. -№ 1.

3.66. Тузмухамедов Р.А. «Третье поколение прав человека» и права
народов // Советское государство и право. - 1986. - №11. - С. 106 - 113.

3.67. У врачебной ошибки нет цены //Российская газета. - 2000. -
19 мая.

3.68. Фисенко П.И. Личностно-психологические источники опасностей
в обществе и психологические аспекты национально-государственной
безопасности // Общая теория безопасности (актуальные методологические и
социально-политические проблемы). - М, 1994. - С. 127 - 138.

3.69. Фойгт К.Д. Безопасность для новой Европы: цель, причины,
политика //Актуальные проблемы Европы: Безопасность, сокращение
вооружений и разоружение. Проблемно-тематический сборник. - М., 1998.
С.10-21.

3.70. Фокова А. Зачем нам лукавый суд //Российская газета. - 2000. - 23
мая.

3.71. Хуру Ю. Безопасность как широкая многоаспектная концепция
для объединяющейся Европы //Актуальные проблемы Европы: Безопасность,
сокращение вооружений и разоружение. -М.: ИНИОН РАН, 1998. - С. 24.

3.72. Хусаинов З.Ф. Экономическая функция современного
российского государства: вопросы теории и практика: Автореф. дис... канд.
юрид. наук. - СПб, 2001.

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

1. Проблемы понятия и механизма нормативно-правового регулирования налоговый правоотношений в Российской Федерации