ВОРОБЬЕВ Владимир Владимирович

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И

РАЗВИТИЯ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

Специальность 22.00.05

ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОЦИОЛОГИЯ

Москва -1999

Работа выполнена в Институте социально-политических исследований РАН

.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИСПИ РАН.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Происходящие в преддверии третьего тысячелетия изменения, охватывающие различные сферы общественной жизни, неразрывно связаны с характером и спецификой деятельности государственной службы. Вместе российское общество и его государственная служба переживают сложный н противоречивый характер реформирования.

С одной стороны, созданы основные институты рыночной экономики, замедлился спад производства, укрощён безудержный рост цен, есть тенденции к стабилизации национальной валюты. С другой - не удалось обеспечить своевременное развитие некоторых механизмов рыночных преобразований. Государство пока не в состоянии преодолеть кризис в экономике, тем более обеспечить стимулирование наметившегося в ряде отраслей экономического роста. Продолжается снижение инвестиционной активности, из года в год не выполняется бюджет страны, переживает кризис бюджетная система. Люди страдают от несвоевременной выплаты зарплаты и пенсий. Это создало бедственное положение в социальной сфере. По существу исчерпаны все ресурсы гражданского терпения.

Все это требует формирования новой системы управления обществом, экономическими процессами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, подготовки кадров, отвечающих современным требованиям жизни. Необходимость принятия решительных мер в сфере государственной службы диктуется тем, что она находится в кризисном состоянии.¹

Формирование гражданского общества продуцирует ряд новых социальных противоречий. Так, возникшее и всё брлее углубляющееся разделение населения на бедных и богатых остро поставило вопросы социальной защиты большинства граждан. Работающие в государственном аппарате служащие попали под острую критику трудящихся, хотя и сами находятся в сложной ситуации (по статусу, по правовому и социально-материальному обеспечению, по созданному в обществе имиджу и др.).

Это во многом зависит и от того, что государство, его ветви власти, их аппарат не обеспечивают эффективного управления социально-

¹ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от б марта 1997 г. // Российская газета. -1997. - 7 марта.

экономическими процессами, не добились улучшения жизни людей, что рождает недоверие к власти со стороны общества. Государство не осуществляет в полной мере необходимых для становления рыночных отношений регулирующих функций, нередко берет на себя обязательства, которые не в состоянии реализовать полностью. Еще слабым является его воздействие на стабилизацию общества, на укрепление демократического характера идущих преобразований. В обществе наблюдается серьезная несбалансированность между принимаемыми указами, постановлениями, законами и практикой реализации их «должностными лицами».²

Государственный аппарат, особенно его высшие эшелоны, разъедает коррупция. Унаследованные от прошлого государственные институты и традиции оказались неприспособленными к решению новых задач; не хватает обученных кадров для государственного аппарата; по существу в первые годы преобразований отсутствовала правовая база новых экономических и правовых отношений. Всё это мешало преодолению возникших трудностей.

Актуальность исследования. Современная практика общественного развития выдвинула на передний план проблемы становления и развития государственной службы.

Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Решение стоящих перед государственной властью задач в значительной мере зависит от организации и результативности труда чиновников, особенно руководителей государственных органов. С учётом сложившейся в стране ситуации, новизны и трудностей текущих и стратегических задач, их изменения, следует рассматривать как первостепенные и приоритетные проблемы кадрового обеспечения государственной службы Российской Федерации, управления её персоналом.

В этих условиях, подготовка кадров, как важный фактор обеспечения позитивной стабилизации государственной службы приобретает особую политическую и практическую значимость. На организации и функционировании государственной службы негативно сказывается отсутствие концепции развития новой российской

² Например, в 19% году «степень выполнения» даже президентских указов в распоряжений, составила 93, 4%, а прямые поручения были выполнены иа 79, 4%. Цнт. по Кузынчев В. Президент недоволен выполнением указов // Независимая газета. - 1997,- б февраля.

государственности, нестабильность государственных структур и их правового статуса, запаздывание с формированием единой государственной кадровой политики и нескоординированность её реализации в различных звеньях государственного управления. Несколько раз за последние годы, в силу финансовых трудностей и с целью упрощения структуры госаппарата, происходило значительное сокращение численности его сотрудников.

Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций при обеспечении представительной, исполнительной и судебной власти. Без него не может осуществляться государственное управление. Между тем низкий престиж чиновников, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования их труда, социальной и правовой защиты существенно мешают притоку и закреплению на государственной службе перспективных, профессионально подготовленных сотрудников, особенно молодых, способных поднять государственное управление на качественно новый уровень, избравших служение государству и народу своей профессией.

Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенствованию деятельности государственной службы недостаточно учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационно-должностные требования при оценке работы сотрудников госаппарата.

Поэтому важным звеном современных преобразований государственной службы, ее аппарата должно быть приведение действующих структур этого аппарата в соответствие с новыми функциями и содержанием деятельности государственных органов.

При совершенствовании системы государственного управления следует учитывать состояние объекта воздействия - кадровый потенциал государственной службы, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, способности и возможности успешно осуществлять, на основе и в рамках закона, возложенные на служащих функции и полномочия. Кадровый потенциал государственной службы - это характеристика имеющихся, в том числе и пока неиспользуемых (не востребованных) возможностей и способностей работников государственного аппарата. Автор исходит из того, что кадровый потенциал включает в себя многообразие организационных, управленческих, образовательных, правовых и других аспектов, систему многообразных

кадровых отношений и связей. Развитие кадрового потенциала, в свою очередь, является результатом воздействия как объективных (в том числе складывающихся в обществе потребностей в кадрах определённой специалшации и квалификации, финансовых возможностей государства и др.), так и субъективных факторов, в том числе уровня и качества управления персоналом.

Выявляя актуальность кадрового обеспечения государственной службы, следует учитывать, что переходный период в Российской Федерации характеризуется отсутствием необходимой системности и последовательности в формировании государственной службы, реализации её функций и особенно контрольной функции. В последние годы насаждалось мнение о «вторичности», «второстепенности» контроля, особенно гражданского (общественного). Ликвидация административно-командной системы сопровождалась формированием атмосферы «контрольного нигилизма». В связи с этим проблема контроля в системе государственной службы остается мало исследованной.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:

во - первых, необходимостью научного анализа процесса становления государственной службы Российской Федерации, выявления тенденций ее развития, оценки содержания происходящих в государственном управлении процессов;

во - вторых, потребностью выработки концептуальных основ и механизмов управления персоналом государственной службы, научно -обоснованных рекомендаций по ее реформированию, повышению эффективности ее деятельности;

в-третьих, важностью изучения зарубежного опыта функционирования государственной службы и работы с кадрами управления, использования передовых методов, приемов работы в условиях России;

в - четвертых, потребностями дальнейшего развития социологической теории в области государственной службы, разработкой методик изучения и реформирования структуры госслужбы, внедрения механизмов повышения эффективности работы органов управления;

в - пятых, необходимостью раскрытия содержания, видов и социально - политической роли контроля в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации в условиях противоречивого процесса реформирования страны.

Степень научной разработанности проблемы. Государственная служба Российской Федерации представляет собой сложный объект научного анализа. Характерной особенностью методологии изучения проблем государственной службы является междисциплинарность, обусловившая широкий спектр исследований в данной области человеческой деятельности. Разнообразие изучаемых проблем и созданных в связи с этим работ можно, по нашему мнению, классифицировать на ряд групп.

Первая группа - это исследователи исторического прошлого. С учетом междисциплинарности и комплексности исследуемой проблемы следует выделить труды Н.А. Бердяева, Н.А. Ильина, П.А. Столыпина, П.А. Флоренского, в которых содержатся полезные для нашего общества идеи и положения о политическом и нравственном характере власти, не утратившие своей актуальности и сегодня.

Многогранность темы потребовала анализа большого количества монографических работ зарубежных и отечественных авторов. В работах М.Вебера, В. Вильсона, В.И. Ленина, Н. Макиавелли, К. Маркса, Ж. Ж. Руссо, А. Токвиля и др. раскрыты методологические аспекты изучения выбранной автором проблемы.

Вторая группа - современные зарубежные авторы. Ряд важных аспектов по вопросу сущности, видовой характеристики, а также специфики и особенностей функционирования государственной службы раскрыто в монографиях, статьях известных современных зарубежных социологов, правоведов, философов. К числу таких исследователей, оказавших заметное влияние на разработку как общетеоретических вопросов в сфере госслужбы, так и ее отдельных аспектов, необходимо отнести: Р.Батлера, Ж.Гримо, Л.Эрхарда, Р.Пиганьоля, Ю. Вайблера, Х.Хилла и др.³

Третья группа - это современные отечественные исследователи. В работах В.Г. Афанасьева, В.П. Кузьмина, В.А. Карташева⁴ и других отечественных философов дана характеристика системы как философского и научного понятия, раскрыты структура и функции разных систем, что

Россия. -М, 1995.; Гримо Ж. Организация однишнлршнвной власти во Франции // Посольство Франции в России. МИД Франции. -М, 19%.; ЭрхардЛ. Длагосостояние для всех -М, 1991; PiganiolR, Lagestion des carries et la politique de modernisation. -Paris. 1994;ВайблерЮ. Модернизация госуправлення -ориентация на клиентов. -Женева, 19%; Хилл X. Стратега* успеха государственного управления // Государственная служба. Проблемы реформирования. -М., 1995.

⁴ См.: Афанасьев ВТ. Системность и общество. - М., 1980; Кузьмин В.П. Принцип системноств в теории н методологии К. Маркса - М., 1976; Карташев В.А. Система систем. Очерки обшей теории 8 методологии. - М., 1995 ндр.

помогло применить метод системного анализа при исследовании государственной службы. Социологический подход к проблеме обусловил рассмотрение кадровых процессов и отношений как социальных явлений и образований (с точки зрения их природы, сущности, целенаправленности, технологий и форм развития). Социологические аспекты темы получили освещение в трудах таких исследователей, как А.Е. Лукьяненко, П.А. Марченков, В.А. Мальцев, Т.Г. Калачева, А.И. Турчинов, А.А. Хохлов и

даА

О государственной службе как социальном институте общества, о протекающих в государственном аппарате процессах и возникающих при этом социальных связях написаны работы В.Э. Войкова, ГЛ. Зинченко, Г.П. Забродина, Е.В. Охотского, В.М. Шепеля. Проведение настоящего исследования потребовало более глубокого изучения методологических и теоретических проблем социологии, овладения методикой и техникой социологических исследований. В этом плане значительную пользу принесло изучение трудов Г.В. Осипова, Ж.Т. Тощенко, ВТ. Гречихина, В.А. Ядова и других известных социологов⁶, ознакомление с западной социологией⁷. Их суждения и идеи были использованы в моделировании органов управления, в выборе методик исследования, в осуществлении социальной диагностики кадровых процессов.

Важную роль в научном осмыслении избранной темы сыграли изданные в последние годы труды ученых, специализирующихся в вопросах государственного управления, кадровой политики и становления государственной службы Российской Федерации на современном этапе. Среди них важное место занимают монография «Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации», подготовленная учеными РАГС при Президенте РФ и выпущенная в 1996 году и курс лекций «Государственная служба: теория и организация», вышедший из печати в 1998 году, в подготовке которого участвовали ученые РАГС и Севере - Кавказской академии госслужбы. В этих работах

^s См.: Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата проблемы управления • стабилизации. -М., 1997; Хохлов А.А. Социологам кадрового обеспечения органов власти. - Орел, 1998; Мальцев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. - М., 1997; Турчинов А.И. Профессионализации в кадровая политика. - М,, 1998.

⁶ Си.: Оснпов Г.В. Теория и практика социологических исследований в СССР. - М., 1979; Тощенко Ж.Т. Социология, ОбшиЙ курс. - М., 1994; Гречихнн В.Г. Лекции по методике и технике социологических исследований. - М., 1988; Ядов В.А. Социологические исследования: методология, программа, методы. -Самара, 1995 н др.

¹ См.: Громов И., Мацкевнч А., Семенов В. Западная социология. - С-Пб., 1997; Современная западная социологи*. Словарь. - М., 1990 и др.

раскрываются социологические, правовые и организационные основы государственной службы. Особое внимание уделено методам обеспечения ее эффективной деятельности, организации контроля, проблемам бюрократии и преодоления бюрократизма, управлению персоналом.

Проблемам становления и кадрового обеспечения государственной службы Российской Федерации в условиях формирования правового демократического государства посвящен сборник статей «Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение», монография «Кадровое обеспечение государственной службы»⁸ и другие работы. Заметным явлением в серии публикаций на интересующую нас тему стала изданная в 1996 г. монография проф. В.И. Матирко «Проблемы кадровой политики в государственном аппарате»⁹. В ней на богатом фактическом материале рассматриваются вопросы кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти.

Анализ литературы по проблеме исследования позволяет констатировать, что за последние годы произошел определенный научный прорыв в осмыслении деятельности государственной службы Российской Федерации. Замечены и высоко оценены научной и учебно-педагогической общественностью такие работы, как «Государственная кадровая политика и механизм ее реализации», «Управление персоналом государственной службы» и «Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие»¹⁰.

Значительную роль в теоретическом осмыслении темы сыграли изданные за последние годы труды правоведов, посвященные проблемам становления и развития государственной службы Российской Федерации. Большой интерес представляет монография проф. Г.В. Атаманчука «Теория государственного управления», а также другие его работы¹¹. В них дано философско-правовое осмысление проблемы становления нового Российского государства, его государственной службы, вскрыты трудности на этом пути.

^я См.: Государственная служба Российской Федерации; становление, кадровое обеспечение. - М, 1994; Игнатов В-Г, Сулеыов В. А. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. - Ростов-на-Доку, 1994.

⁹ См.: Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М., 19%.

¹⁰ См.: Государственная кадровая политика н механизм ее реализации. - М., 1997; Управление персоналом государственной службы. - М., 1997; Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие. - М., 1997.

¹¹ См.: Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. - М., 1995; Его же. Новое государство; поиски, иллюзии, возможности. - М, 19%; Теория государственного управления (курс лекций). -М., 1997 в др.

10

Изучаемая проблема нашла свое освещение в работах историков¹². В них раскрывается богатое историческое наследие России, ее сложный, противоречивый, но вместе с тем поучительный опыт строительства и развития государственности, разработки государственной кадровой политики и ее реализации . Научно оценивая этот опыт, автор считает, что позитивные элементы исторического опыта могут быть творчески применены в современных условиях в формировании эффективной системы государственной службы России.

Анализируя накопленный научно-теоретический потенциал, автор рассматривает в диссертации проблемы государственной службы и опирается при этом на современные разработки отечественных исследователей. В первую очередь следует назвать B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова, ВТ. Смолькова, В.А. Сулемова, Б.Ф. Усманова, Р.Г. Яновского и др. В содержательном плане они показали такие аспекты государственной кадровой политики как ее концептуальные основы, субъекты и объекты, систему отбора и оценки персонала государственного аппарата, стратегию и тактику профессионально-должностного роста чиновников и другие проблемы.

Существенную помощь в изучении процессов становления и развития государственной службы оказали результаты социологических исследований, осуществленные учеными и специалистами Института социально - политических исследований РАН, Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Фонда «Общественное мнение», Российской академии государственной службы при Президенте РФ и других исследовательских центров России.¹³

Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления , становления государственной службы Российской Федерации¹⁵

¹² См.: Демидов Н,ф. Служилая бюрократия в России и ее роль а формировании абсолютизма. - М., 1987; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М., 1978; Мельников В.П, Государственные органы к государственная служба в России: опыт организации и функционирования. - Н.Новгород, 1995; Троцкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XV11I в. - М., 1977 и др.

^u См.: Россия: новый этап неолиберальных реформ. Отв. ред. Г.Осшюв. -М., 1997; «Россия в зеркале реформ. Отв. ред. М.Горшков -М.,1995; Левада Ю. Элита и «масса» в общественном мнении // Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. 1994., №6 и другие. ¹⁴ См. СлепенковИ.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. -М., 1991, Иванов В.Н Разработка и внедрение социальных технологий в государственном управлении. -М., 1992; Ивенский Л.М Культура управления: сущность, генезис, мегауправление. -Чебоксары, 1992; Дягченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. -Белгород, 1993 и др.

В этой связи современный этап становления российской государственной службы, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных политологических и социологических исследований, раскрывающих ее внутренюю сущность, основные признаки и характерные черты. Однако таких исследований до сих пор практически нет.

Таким образом, явно недостаточная изученность современной государственной службы, настоятельная необходимость в глубоком, комплексном политическом и социологическом анализе данной проблемы предопределили выбор темы, объекта и предмета исследования, его целей и задач.

Объектом исследования в диссертации выступает государственная служба как социально - политический институт общества.

Предмет исследования - генезис государственной службы, ее сущность, содержание и специфика функционирования в обществе.

Цель исследования - системный анализ процесса становления и развития государственной службы, выявление противоречий ее функционирования, определение путей их преодоления.

Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:

сформулировать и обосновать концептуальные основы становления и развития государственной службы как социального института общества;

- раскрыть приоритетные направления и пути совершенствования государственной службы в процессе реформирования российского общества;

- изучить и обобщить состояние и деятельность государственной службы за рубежом и обосновать возможности его использования в России;

- раскрыть содержание и функции деятельности кадровых подразделений государственной службы, их роль в профессиональном росте персонала, его мотивации на высокоэффективный труд;

¹⁵ См.: Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Ежегодник -95. Государственная служба России. - М.; РАГС, 19%. С. 59 - 76; Понеделков А.В. Государственная служба: основные понятия, задачи, принципы организации и деятельности. - Ростов -на- Дону, 1994 и др.

12

- определить направления оптимизации системы подготовки кадров государственной службы в целях более эффективного ее функционирования и устойчивого развития;

- обобщить опыт организации контроля, направленнного на усиление исполнительной дисциплины и повышение ответственности персонала государственной службы;

- проанализировать применение современных технологий в управлении профессиональным ростом служащих, в планировании и реализации их карьеры, разработать предложения по оптимизации технологий.

В качестве основной гипотезы исследования выступает предположение о взаимосвязи направлений развития государственной службы и типа развития общества. Позиция диссертанта состоит в том, что тип развития общества выступает приоритетным фактором детерминации процессов развития государственной службы. Функцию опосредующего звена во взаимосвязи характера развития социума и модели развития государственной службы выполняют политическая система и ее политический режим.

Перспектива будущего государственной службы России предопределена ее способностью стать субъектом инновационного развития общества и государства. Это предполагает не только разработку концепции и стратегии развития государственной службы, но и политическую волю, способную обеспечить реализацию такого развития, что в свою очередь, предопределяет существенную модернизацию государственной службы.

Теоретике - методологическую основу исследования составляют социологические труды и положения, раскрывающие генезис, сущность, содержание и способы функционирования государственной службы как социального института, специальные работы представителей современной отечественной и зарубежной политической философии, правоведческой, экономической и этической мысли по анализируемым вопросам. На их основе осуществлен всесторонний комплексный анализ государственной службы., ее кадровых структур, процессов в ней происходящих.

В ходе исследования основным является социологический подход, позволивший рассмотреть становление и развитие государственной службы как систему социальных действий, социальный процесс, имеющий свои закономерности и тенденции развития, причины, факторы, этапы управленческого воздействия, его системообразующие признаки,

13

профессионально-квалификационную      и      социально-демографическую обусловленность.

Диссертация написана на широкой источниковой базе. В ней использованы данные Госкомстата, материалы текущего делопроизводства высших федеральных и региональных органов власти, научно-практических конференций, законодательные и нормативно-правовые акты субъектов РФ, постановления федеральных и региональных органов власти, ряд целевых программ общегосударственного характера, программы и проекты развития трудовых ресурсов регионов Российской Федерации, текущая печать.

Использованные методы исследования: социологические опросы и мониторинговые исследования, анализ публикаций отечественных и зарубежных исследователей, статистических данных; анализ нормативно-правовой базы РФ в системе государственной службы; контент-анализ публикаций в СМИ; вторичный анализ данных социологических опросов, интервью, анкетирование, метод экспертных оценок и прогнозирования; методы структурно-функционального анализа, сравнительного исторического и политологического анализа, конкретно-исторический подход.

Эмпирическую базу исследования составляют: правовые акты и постановления федеральных и региональных органов власти, действующие в сфере государственной службы, а также, контент - анализ кодексов государственной службы ряда субъектов Российской Федерации, контент -анализ основных показателей кадрового потенциала органов государственной власти в России на 1 января 1999 г., контент - анализ качественного состава работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти по занимаемым должностям на 1 января 1995 - 1 января 1999 гг., контент - анализ официальных документов по вопросам государственной службы в Российской Федерации.

Для решения, поставленных в диссертации задач, корреляции выводов использовались результаты социологических исследований в сфере государственной службы, проведенные исследовательскими подразделениями региональных академий госслужбы в 1992 - 1998 годах в г.г. Москва, Санкт-Петербург, Ростов -на- Дону, Воронеж, Екатеринбург, Сыктывкар, Саратов, а также материалы социологических исследований других ведущих научных учреждений России.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы.

14

Во введении обоснована актуальность проблемы и осуществлен анализ состояния ее научной разработанности, определены общий замысел, объект и предмет, цель и задачи исследования, его теоретико-методологические основы и эмпирическая база, раскрыты научная новизна и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Государственная служба в условиях реформирования общества» представлена целостная картина генезиса, сущности, содержания и развития взглядов по анализируемой проблеме. В ней, на основе системного подхода, дается развернутая характеристика различных элементов государственной службы, раскрывается ее структурность, исследуются содержание и специфика функционирования в условиях противоречивого проявления реформ в России. Одновременно в главе весьма важное внимание уделено рассмотрению синтетической связи функций управления государственной службы с деятельностью конкретного государственного института, показываются проблемы и пути их разрешения в деятельности персонала госслужбы. К функциям, отражающим этапы и наиболее существенные черты процесса управления относятся: планирование, организация, координация, регулирование, контроль.

В главе вскрываются и анализируются субъектно-объектные отношения в области государственного управления, исследуется общее и особенное в структурах государственной службы и ее деятельности как в центре, так и в регионах, показываются факторы, существенно снижающие эффективность кадровой работы. К ним относятся: частые организационные перемены; недостаточно высокий уровень организации выполнения принимаемых решений; слабая разработанность нормативно-правовой базы деятельности, межведомственное и внутриведомственное дублирование работы. Здесь же доказывается потребность теории и практики государственного управления в создании надежного механизма защиты профессионализма от политической конъюнктуры, характеризуются его основные компоненты.

Во второй главе - «Деятельность государственной службы за рубежом: проблемы адаптации зарубежного опыта к российским условиям» раскрыта сущность и особенности зарубежного опыта работы государственной службы в высоко развитых странах Запада, высказаны возможные направления его реализации в процессе реформирования России, показана технология взаимодействия государственной службы таких стран, как США, Англия, Франция, Германия с другими

15

управленческими структурами. Анализ специфики работы зарубежных кадровых служб показывает, что характер их деятельности определяется, прежде всего, правительственными программами реформирования и модернизации государственного аппарата, повышения эффективности социально-экономических задач, сокращения затрат на содержание государственной службы.

В этом разделе диссертации подчеркивается, что в основу модернизации государственной службы развитых стран Запада положены такие принципы, как демократизация государственного управления, простота управления, принцип рентабельности и ориентации на конечный результат. Качественными характеристиками новой модели государственной службы зарубежных стран является: творчество, новаторство, доброжелательная атмосфера, духовный подъем. Такая модель дает возможность оптимизировать процесс подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих, четче отобразить вопросы их правовой и социальной защищенности. В главе формулируется ( на основе принципа единства исторического и логического) социологический подход по применению позитивного зарубежного опыта деятельности государственной службы к российским условиям.

В третьей главе - «Подготовка и профессиональное развитие кадров государственной службы» исследована проблема кадрового обеспечения государственной службы РФ на основе повышения профессионализма служащих, качества и эффективности труда, рационального использования интеллектуального потенциала, доказывается необходимость в ходе их деятельности применять достижения в сфере таких наук как социология, психология, право, экономика. На основе обширного социологического материала исследуются содержательные компоненты кадрового обеспечения государственной службы, раскрывается детерминизм задач, функций и структур управления персоналом, выбор кадровых технологий до стратегии государственной политики в этой сфере, анализируется соотношение успеха, а также эффективности управленческой деятельности персонала и репрезентативность информации о нем.

Опираясь на связь гносеологического и социологического подхода к подготовке и профессиональному развитию кадров государственной службы обосновывается необходимость ее реорганизации, раскрываются пути, технологии, функции и ее структурные подразделения. При этом подробно рассматриваются две стороны профессионального развития

16

государственных служащих в структуре органов власти; профессионально-квалификационное и профессионально-должностное.

В четвертой главе - «Подбор и расстановка кадров: новые технологии» осуществлен анализ проблемы планирования и реализации карьеры государственных служащих, вскрываются условия и факторы нестабильного состояния российского общества, негативно влияющие на нее, дается характеристика карьерной среды и соответствующего кадрового пространства. Под карьерной средой понимается: наличие профессионально подготовленных и желающих реализовать карьеру работников; создание атмосферы состязательности среди служащих; развитие системы материального и морального стимулирования; выработка объективных условий для служебного роста способных работников и др.

Вместе с тем исследуется содержание и специфика потребностей персонала государственной службы, а также их мотивов, интересов и побуждений к карьерному росту. Подчеркивается, что характер трудовой мотивации в реализации карьеры чиновника должен быть нацелен на активную позитивную деятельность социального содержания, а не на приоритет личных карьерных устремлений. Учет же мотивации действий имеет важное значение в изучении поведения индивидов, способствует механизму активного воздействия на должностное продвижение служащих.

В пятой главе - «Контроль как фактор повышения профессионализации государственных служащих исследованы характерное место и специфическая роль контроля в ходе становления новой государственной службы Российской Федерации, показано его функциональное предназначение в укреплении исполнительной дисциплины работников и повышении результативности их деятельности, дана, исходя из выделенных оснований, классификационная видовая определенность.

Исходя из противоречивого развития различных сфер жизнедеятельности российского общества, потребности их разрешения актуальное значение приобретает поднятие на качественно новый уровень контроля в системе государственной службы. К актуальным его задачам в настоящее время относятся: определение оптимальности пределов контроля в работе руководителя; объем информации; обоснование критериев оценки контрольной деятельности; полнота и адекватность ее правового и организационного обеспечения; оптимизация форм и методов. При этом в фокусе деятельности контрольных органов должны находиться проблемы

17

материально-производственной и социальной сфер развития российского общества.

В заключении обобщены теоретические выводы и положения, образующие социологическую концепцию государственной службы, проблем ее становления и развития, сформулированы практические рекомендации, направленные на оптимизацию исследуемого процесса с учетом накопленного отечественного и зарубежного опыта.

П.       НАУЧНАЯ        НОВИЗНА       ИССЛЕДОВАНИЯ        И ОБОСНОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ, ВЫНОСИМЫХ НА ЗАЩИТУ.

Научная новизна диссертации состоит в исходной постановке и осуществлении социологического анализа проблемы, которая до последнего времени оставалась не исследованной. Разработана и представлена целостная ( деятельностно - функциональная) концепция государственной службы, в связи с чем в научный оборот введены, либо уточнены и обоснованы, новые и относительно новые понятия: государственная служба, карьера служащего государственного уровня, зарубежная государственная служба, технология государственной службы. На основе системного подхода сформулированы предложения и рекомендации по оптимизации деятельности государственных служащих Российской Федерации, раскрыты рациональные структуры государственных должностей на различных уровнях управления, обоснованы детерминанты степени профессионализации государственных служащих.

Теоретические выводы, полученные в результате исследования проблем становления и развития государственной службы, имеют вполне определенную новизну. Она заключается в следующем:

- в предложенной автором концепции сущности, содержания и специфики государственной службы в Российской Федерации, а также путей ее реформирования в условиях противоречивого развития государства,

в обосновании приоритетных направлений развития государственной службы на основе преемственности и учета позитивных и негативных социальных факторов, воздействующих на нее;

- в раскрытии возможности применения позитивного зарубежного опыта в сфере государственной службы в соответствии с особенностями условий современного российского общества;

18

-в развернутой характеристике роли кадровых служб органов власти в профессиональном росте персонала; определении функций и реального содержания деятельности кадровых подразделений государственной службы;

- в обосновании и выработке конкретных рекомендаций по организации и обеспечению контроля за деятельностью аппарата государственной службы, направленного на усиление исполнительской дисциплины и повышение ответственности ее персонала;

- в разработке ключевых предложений по применению современных кадровых технологий, обеспечивающих планирование карьеры служащего и пути ее реализации в процессе реформирования государственной службы России;

- в определении направлений оптимизации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, с учетом политической и социальной нестабильности российского общества;

- во введении в научный оборот новых теоретических конструкций и новой научной информации, полученной из текущих материалов Администрации Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и ее комитетов, а также других государственных структур Российской Федерации.

В теоретическом плане осуществлен значительный шаг в решении крупной и актуальной научной проблемы, достигнуто существенное приращение социологических и политологических знаний методологического и теоретико - прикладного характера, относящихся к вопросам государственной службы. Определяющими в содержании и специфике полученных новых знаний выступают: формулировка научных категорий, особенностей и тенденций развития государственной службы в процессе реформирования российского общества; выявление характера и специфики функционирования государственной службы за рубежом; решение задач в области подготовки и профессионального развития персонала государственной службы в Российской Федерации; выработка механизма подбора и расстановки кадров с учетом перспективы развития государственной службы в России; разработка основных положений эффективного контроля за процессом непрерывной профессионализации государственных служащих.

Достигнутые теоретические разработки способствуют развитию государственной службы Российской Федерации в ходе противоречивого процесса ее реформирования. Результаты диссертационного исследования обогащают теоретические взгляды на проблему становления и развития

19

государственной службы, определения путей разрешения противоречий, возникающих в процессе управления материально - производственной, политической, социальной и духовной сферами российского общества.

ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ И ИХ ОБОСНОВАНИЕ.

1. Авторский подход к социологическому анализу содержания, особенностей и развития современной государственной службы в условиях реформирования российского общества.

Российская Федерация переживает сложный и противоречивый переходный период в своем развитии. Перманентные внутренние и внешние изменения в стране, нестабильность в социально - политической сфере ведут к тому, что приобретенный опыт функционирования государственной службы должен быть творчески переосмыслен и обновлен, а по ряду направлений критически преодолен с целью более адекватного и конструктивного реагирования на экономические и политические процессы в российском обществе. В России государственная служба, выступая одним из элементов структуры общества, имеет характерные черты, свойственные ей как социальному институту. Во - первых, она осуществляет присущую только ей сферу профессиональной деятельности. Содержание, формы и методы такой деятельности направлены на обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Во - вторых, определяющим началом в деятельности государственных служащих является зашита прав, свобод и интересов граждан. В - третьих, государственная служба как общественное явление представляет собой своеобразную форму отражения социальных отношений, степень гуманности существующих в обществе порядков. В -четвертых, государственная служба имеет ярко выраженную социальную ориентацию, направленную на приближение объективной реальности к конституционному идеалу государства. В - пятых, государственная служба не только правовая, но и этическая система. Формируя правовое сознание граждан, она вместе с тем выступает носителем нравственных ценностей, ориентирует общество на соблюдение моральных норм и принципов.

Становление и развитие современной государственной службы идет в Российской Федерации в непростых условиях. Преодоление трудностей, вызванных как объективными обстоятельствами, так и субъективными факторами, требует глубокого научного осмысления процессов, происходящих в государственной службе. При этом диссертант

20

подчеркивает, что непременным условием успешного выполнения государственной службой возложенных на нее функций, является наличие квалифицированного кадрового корпуса.

В настоящее время общая численность государственных служащих Российской Федерации (1. 01. 1999 г.) составляет 485,6 тыс. человек. Работники органов исполнительной власти составляют 81,8%; в органах судебной власти и прокуратуры работают - 16,1%; в органах законодательной власти - 1,7%. Доля женщин в органах исполнительной власти - 74%.

Всего в государственных органах РФ работает 5,3 тыс. кандидатов и докторов наук, из них пятая часть - женщины. Вместе с тем, функционировавший ранее аппарат органов исполнительной власти во многом оказался неподготовленным к работе в условиях формирования рыночных отношений. Коренные преобразования, произошедшие в политической жизни России и возникновение социально - экономических отношений переходного периода, принципиально изменили представление о путях формирования и совершенствования государственного аппарата.

Диссертант раскрывает негативные стороны в проблеме формирования государственного аппарата в России. Им дается развернутая характеристика сегодняшнего состояния дел: приход значительной части специалистов, не имеющих соответствующих профессиональных знаний; не укомплектованность центрального аппарата государственных органов управления; резкое отставание размера денежного содержания государственных служащих от средней величины оплаты труда работников других секторов экономики; непривлекательность карьеры государственного служащего в глазах широкой общественности.

В диссертации на основе мониторингового исследования ИСПИ РАН, других социологических исследований выясняются причины и условия, воздействующие на процесс формирования государственных служащих, предлагается система мер, способствующих позитивному влиянию на эффективность государственной службы. Прежде всего, необходимо принять срочные меры по оптимизации внутренних организационных, технических и моральных факторов стабилизации государственной службы. Далее. Необходимо также эффективное проведение рекрутирования руководящих работников из территориальных органов управления субъектов Российской Федерации. Такая практика имеет широкое применение в странах с развитой экономикой. Особого рассмотрения требуют вопросы формирования резерва кадров на выдвижение и работа с ним. Наиболее эффективными формами поиска

21

кандидатов для зачисления в резерв на выдвижение является конкурсный отбор кадров на государственную службу и их аттестация.

Освоение новых методов государственного управления и регулирования смешанной экономики зависит в значительной мере от компетенции кадрового потенциала государственного аппарата федеральных органов исполнительной власти. Как доказывается диссертантом, успешное решение этой проблемы связано с совершенствованием федерального законодательства; выделением приоритетных целей кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти ( формирование высокого профессионализма а культуры управленческих процессов; осуществление максимально эффективного использования интеллектуального потенциала; разработка научно обоснованных критериев оценки государственных служащих; обеспечение разновидного сопровождения государственной кадровой политики и т.д.); осмыслением и вниманием к ряду направлений в ней. Особого анализа среди них заслуживают следующие: - определение компетенции федеральных органов исполнительной власти, путей рационализации организационной структуры и повышение эффективности деятельности государственного аппарата; - разработка научно обоснованных нормативов численности государственных служащих на различных уровнях управления; - комплектование органов федеральной исполнительной власти, стимулирование профессионального роста, карьеры и эффективного исполнения государственных должностных функций, укрепление служебной дисциплины; - обоснование стимулов и форм ответственности за выполнение должностных функций и демократических процедур их применения; - осуществление качественного подбора, конкурсного отбора и аттестации, перемещения, продвижения, оценки и ответственности государственных служащих; - формирование кадрового резерва с учетом существующих государственных должностей, перспектив развития государственных органов, а также образовательных и возрастных изменений в составе государственных служащих.

2.Сущность и специфика качеств государственного служащего в условиях реформирования российского общества.

В диссертации раскрываются основные теоретические взгляды на характер профессиональной деятельности субъектов в сфере государственной службы. Под профессией государственного служащего понимается совокупность знаний, умений, навыков, а также деловых, личностно - психологических и нравственных качеств человека,

22

позволяющих ему успешно выполнять трудовые функции на определенной государственной службе. На основе обобщения взглядов отечественных и зарубежных исследователей, а также авторского анализа и социологических данных, в научном труде рассматривается иерархия приоритетных качеств государственного служащего. К доминирующим из них, по мнению диссертанта, относятся; 1. Умение анализировать; 2. Политическая и социальная эрудиция; 3. Творческий подход к делу; 4. Коммуникабельность; 5. Объективность; 6. Корректность, порядочность; 7. Сопротивляемость стрессам и разочарованиям.

В границах диссертационного исследования автором обращается внимание на вопросы государственного воздействия на содержание, обучение и распределение специалистов. При раскрытии этой проблемы, подчеркивается положение о подготовке конкурентоспособных государственных служащих Российской Федерации. В диссертации выделяются две стороны в ее решении. Субъективной стороной конкурентоспособности выступает личный ресурс государственного служащего, который включает необходимые ему конкурентоспособные качества и умения, отражающие социальное стремление государственного служащего к успеху в профессиональной деятельности. Сюда входят: социально-нравственные установки, ценностно-мировоззренческие ориентиры, знания, опыт, уровень адаптационно-технических способностей. Объективная сторона конкурентоспособности отражает условия, влияющие на достижение социального успеха и формирование конкурентоспособности государственного служащего в процессе его профессиональной деятельности. Диссертант акцентирует внимание на том, что важным методом формирования конкурентоспособного персонала государственных органов является заблаговременное выявление специалистов, потенциально способных быть руководителями организаций и структурных подразделений. В этой связи обращается внимание на специфическую роль, которую способна сыграть аттестация государственных служащих, позволяющая не только определить деловые качества работника, но и перспективу его дальнейшего служебного продвижения.

Диссертант полагает, что потребность в профессиональном росте персонала государственной службы и, прежде всего, руководителей управленческих коллективов обусловлена рядом обстоятельств. Первое. Профессиональный рост персонала обусловлен структурной мотивацией работника, поступающего или находящегося на государственной службе. Второе. Профессиональный рост обусловлен временными ограничениями

23

цикла активной деятельности человека и постоянной потребностью организации обеспечивать свое развитие. Вот почему темпы приращения профессионального опыта персонала в органах государственной власти - это важнейший фактор их стабильности и динамичного развития.

Автор считает, что наиболее важным моментом для понимания рассматриваемой проблемы выступает категория профессионализма. Профессионализм работника - это не только достижение им высоких профессиональных результатов, не только высокая эффективность труда, но и непременно наличие психологических компонентов. Психолого -акмеологический подход к проблемам профессионализма рассматривает его как качество деятельности, определяемое личными возможностями служащего к карьерному росту. Поддерживая такую точку зрения, автор отмечает, что личностные возможности не являются единственным фактором качества деятельности. Социологический подход к профессионализму показывает, что основу его становления, поддержания и развития у государственных служащих составляют три определяющих компонента: базовое образование; профессиональная деятельность в условиях конкретной среды; система непрерывного профессионального образования.

В диссертации дается развернутый анализ содержания и форм профессионального образования кадров государственной службы, системы сети учебных заведений на уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления, подчеркивается насущность решения проблемы профессиональной адаптации и ориентации служащих, впервые поступивших на работу во властные структуры. Дифференцированный подход к такой категории государственных служащих требует, по мнению диссертанта, учитывать в процессе их обучения ряд аспектов.

Определяющие среди них таковы. Профессионально-квалификационное развитие. Оно связано с обучением и самообразованием служащих, приобретением новых знаний и нового опыта. Служащий может в его рамках повысить квалификацию, овладеть новыми технологиями. Технологии самопознания, саморазвития и самореализации позволяют госслужащему эффективно развиваться как субъекту профессиональной деятельности, что делает более совершенной и эффективной его работу.

Профессионально - должностное развитие. Оно сопряжено с поиском путей и технологий наиболее рациональной расстановки кадров на основе учета способностей и компетентности каждого сотрудника, оптимально возможного использования в рамках коллектива достоинств

24

работников разных специальностей, опыта, склада ума и личностных качеств.

Диссертант обобщает социологические подходы к основным компонентам механизма формирования профессионального государственного служащего РФ, раскрывает проблемы его реализации, выдвигает суждения о модели функционирования органов государственного управления в российском обществе. Основным компонентом такой модели может стать система управления персоналом, в частности, управление профессиональным развитием персонала. Развивая данное положение, автор подчеркивает, что в целях повышения профессионализма персонала государственной службы, необходимо: а) проводить регулярную диагностику деятельности органов государственной власти и их работников по специальным методикам; б) разработать критерии оценки профессионального и квалификационного развития персонала органов власти; в) рассматривать профессиональное развитие государственных служащих как необходимое условие их мотивации к профессиональному росту и продвижению. Особое внимание при этом следует уделить вопросам планирования и реализации служебной карьеры.

3. Характер и особенности деятельности государственной службы за рубежом и возможности ее применения в реформируемой России.

Диссертант, обобщая концептуальные положения, а также практику развития деятельности государственной службы в США и ведущих странах Западной Европы, выделяет общее и особенное в такой деятельности. Характерно, что она, с точки зрения автора, определяется правительственными программами реформирования и модернизации государственного аппарата, направлена на достижение эффективности решения социально - экономических задач, а также политической стабильности общества. В научном труде дается развернутый анализ зарубежных программ реформирования государственной службы. В том числе: «Рационализация через сокращение» (США); «Улучшение управления в правительстве: следующие шаги» (Великобритания); «Ориентация на качество в государственной службе» (ФРГ), «Модернизация государственного управления» (Франция). Между тем, несмотря на специфику национально-государственных условий и особенности экономической и социокультурной ситуации в каждой из стран, в основу реформирования их государственной службы легли общие принципы.

25

Важным принципом является принцип демократизации государственного управления и государственной службы. Для этого, по взглядам западных специалистов, необходимо поставить государственную службу в большую зависимость от интересов общества, обеспечив ее открытость, широкую информированность, коммуникабельность. Существенным элементом демократизации является установление новых, паритетных отношений между центральными, региональными и местными органами управления, создание условий общей заинтересованности в повышении эффективности государственной службы.

Следующим принципом выступает - ориентация на клиента. Девизом государственной службы становится лозунг; « Лицом к человеку». С этой целью планируется внедрить в систему управления рыночную динамику, создать обстановку, заставляющую государственных служащих поставить обслуживание клиентов на такой же уровень, как в самых передовых частных компаниях. Для государственного сектора управления разработаны стандарты обслуживания клиентов, создаются единые центры, состоящие из представительств разных ведомств, чтобы успешно решать проблемы клиентов в одном месте.

Принципом реформирования государственной службы является ориентация на конечный результат. Предыдущие модели государственной службы были ориентированы больше на процесс, чем на результат. Измерение эффективности государственной службы велось по затратному принципу. Устаревшую систему пришлось упразднить. В настоящее время в США и ряде стран Западной Европы в основу оценки деятельности государственной службы поставлен конечный результат. Если он не достигнут, то тот или иной государственный институт подлежит реорганизации.

Важным принципом реформирования государственной службы выступает - ее рентабельность. Государство обязано беречь деньги налогоплательщиков и не должно тратить их на программы, которые не дают необходимого экономического и морального эффекта. Такие программы должны закрываться, а деньги должны быть возвращены в бюджет. Правительство обязано экономить средства и на свое собственное содержание. Это достигается разными способами: модернизацией управленческих структур, сокращением штатов работников, делегированием части функций частным компаниям, повышением стоимости услуг и товаров, представляемых государственным сектором.

Следующий принцип реформирования государственной службы заключается в простоте управления. Он вызван к жизни необходимостью

26

повышения уровня оперативности управления, требующей упрощения управленческих структур, процедур выработки и принятия решения, повышения самостоятельности оперативных единиц, ответственности исполнителей за реализацию принятых директив.

Диссертант подчеркивает, что в различных государствах Запада на смену рациональной модели государственной службы, созданной под влиянием теории рациональной бюрократии Макса Вебера, образуется принципиально новая модель государственной службы. Ее качественными характеристиками выступают: творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, душевный подъем.

Заслуживает приемлемости для России зарубежная практика организации государственного образования и получения второго (специального) высшего образования или ученой степени. Так, в США специалистам с этой целью предоставляются дополнительные отпуска. На вполне законных основаниях любой государственный служащий может отчислить до 2 тыс. долларов из своего дохода на обучение, а эта сумма освобождается от налогов. Федеральное ведомство США тратит на повышение квалификации сотрудников не более 1% своего бюджета, а частные фирмы до 3,5%.

Подготовка государственных служащих за рубежом осуществляется широким спектром образовательных учреждений: традиционными университетами, институтами, колледжами; специализированными ведомственными учебными заведениями - школами бизнеса и деловыми школами, разнообразными центрами подготовки.

Примером стройной системы подготовки кадров для государственной службы, по мнению диссертанта, является система Франции. Как показывает анализ, такая подготовка включает ряд взаимосвязанных звеньев. Она включает: университетскую подготовку, переподготовку кадров в специализированных институтах (например, Национальная школа управления); подготовку без отрыва от производства; стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов; непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.

Заслуживает внимания опыт подготовки государственных служащих в ФРГ. Прежде всего в этой стране особое значение придается заблаговременному выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Кроме того, для определения пригодности служащих к такой деятельности, применяются нормализованные, выверенные методики. И, наконец, сотрудники, проявившие в молодости

27

организаторские способности проходят специальное обучение по выполнению управленческих функций. Примечательно, что в ФРГ действует 320 программ по проведению профессионального обучения и повышению квалификации за границей. По продолжительности они распределяются следующим образом:35,2% всех программ со сроком обучения 4 недели; 34,7% со сроком 1-6 месяцев; 26,1% - со сроком более 6 месяцев. Для обучения и повышения квалификации за границей используются возможности учебной базы 154 стран.

Автор акцентирует внимание на то, что сердцевиной государственной службы в странах Запада являются профессиональные государственные служащие. Их правовой статус устанавливается либо законами, принимаемыми Конгрессом (США), либо специальными разделами административного права (страны континентальной Европы), а также внутриведомственными инструкциями.

Высшие эшелоны бюрократии в западных государствах, как раскрывается в диссертации, обладают определенной политической самостоятельностью при принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации в государственном управлении, при котором чиновники должны действовать, главным образом, самостоятельно, ориентируясь на самые общие указания политического руководства.

Диссертант утверждает, что в последнее время наблюдается тендешдия к сближению государственной службы и частного бизнеса на Западе, трансформация государственного управления под влиянием «глобализации». Это получило название «нового государственного менеджмента». Отмеченный термин распространяется с 80 -х годов XX века, когда активно исследовался опыт ряда крупных преуспевающих корпораций, в том числе: Боинг, ШМ, Макдональдс. Новый государственный менеджмент обусловил принятие таких понятий, как: «перестройка правительства», «оживление государственной службы», «преобразование организации», «нацеленность на всестороннее повышение качества управления», «дух предпринимательства», «перераспределение полномочий», «предприимчивость». Главным стало требование повышения качества службы, существующей на деньги налогоплательщиков.

Сторонники нового государственного менеджмента в правительственных учреждениях предлагают такие рекомендации: пересмотр границ, отделяющих государственные учреждения от частного сектора; большую нацеленность на внешние ориентиры; использование прогнозирования в процессе принятия решений; разработка организационной структуры, опирающейся на такие принципы, как

28

децентрализация; уменьшение числа уровней руководства; выдвижение руководителей, способных к перспективному мышлению; постоянное и непрерывное обучение и самостоятельная учеба персонала.

Автор считает, что на основе взвешенного подхода к зарубежному опыту следует внимательно изучить и применить приемлемое для России, а с чем не представляется возможность согласиться - не использовать в нашей стране.

4. Теоретические основы и проблемы профессионального развития кадров государственной службы в России.

В диссертации доказывается, что профессиональное развитие государственных служащих должно учитывать две стороны. Одна из них представляет профессионально - квалификационное развитие, в основном связанное с обучением и самообразованием служащих, приобретением новых знаний и нового опыта. Причем, это развитие возможно для всех служащих, в том числе и для тех, кто длительное время занимает одну должность. Служащий может в ее рамках повысить квалификацию, овладеть новыми технологиями и уменьем. Технологии направлены на развитие внутреннего потенциала, повышение профессионализма и адаптационных возможностей госслужащих. Технология самопознания, саморазвития и самореализации позволяет эффективно совершенствоваться госслужащему как субъекту профессиональной деятельности, что сделает более совершенной и эффективной его работу. Это затем учитывается в присвоении очередных классов при занятии одной и той же должности, что ведет к росту заработной платы, а в конечном счете стимулирует повышение качества и эффективности труда служащего.

Другая сторона - поиск путей и технологий наиболее рациональной расстановки кадров на основе учета способностей и компетентности каждого сотрудника, оптимально возможного использования в рамках коллектива достоинств работников разных специальностей, склада ума и личностных качеств. Все это может найти выражение в планировании карьеры работника, в служебном росте сотрудника, в формировании резерва кадров и иных вопросах.

По мнению автора, профессиональное развитие государственных служащих заключается в формировании и постоянном обогащении предметно значимых знаний, их навыков, умений, личностных качеств, необходимых им для эффективного исполнения своих функций, должностных прав и обязанностей. В этом плане обучение кадров, планирование и реализация карьеры чиновника представляет собой решение актуальной социальной карьеры. В диссертации раскрываются основы

29

многообразия путей и технологий повышения профессионализма служащих в процессе противоречивого развития российской государственности. К ним относятся: - создание новой системы отбора и приема работников на государственную службу, с предъявлением к ним определенных требований; - введение новых критериев оценки качеств служащих в ходе их служебного продвижения, стимулирование их профессионального развития через аттестацию, проведение экзаменов на классные чины, участие в конкурсах и др.; - создание новой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, признание ее как составной части государственно - управленческой деятельности; - закрепление на государственной службе специалистов, планирование их карьеры, формирование у них заинтересованности в своем служебном росте, в повышении качества и эффективности труда, в пожизненной службе; - создание современной новой нормативно-правовой основы и укрепление материально-финансовой базы профессионального развития персонала. Для решения этих задач необходимы значительные финансовые затраты, четкое определение субъектов их реализации и объема ответственности.

В стабилизации аппарата государственных органов, как раскрывается в диссертации, важен учет реальных тенденций в развитии кадрового потенциала государственной службы, нередко противоречащих друг другу. С одной стороны, постоянное поступление в ее ряды новых сотрудников, не имеющих достаточного профессионального опыта. Так, на 1.01. 1999 г. - 28% среди федеральных госслужащих имели стаж работы менее 5 лет. С другой стороны, среди этой категории работников велик удельный вес сотрудников, работающих в аппарате более 10 лет (около 60%), несущих в себе груз стереотипов мышления, старых представлений о стиле, методах работы. Не адекватен современным задачам государственного управления удельный вес служащих - специалистов в области юриспруденции (4,6%); экономики и управления (24,5%) и особенного государственного и муниципального управления. На региональном уровне в федеральных органах государственной власти -62,1% служащих имели высшее образование; 36,1% - среднее. В органах государственной власти субъектов РФ - 73,7% служащих имели высшее и 25,2% - среднее образование.

Для того, чтобы в полном объеме выполнять свои функции, работники кадровых служб в органах государственной власти должны осваивать новые, зарекомендовавшие себя формы и методы работы,

30

опираться на научные достижения в области социологии, политологии, психологии, права и управления.

В научном труде обосновывается необходимость существенных изменений в работе кадровых служб государственных органов, расширения их полномочий и функций, использования более демократических технологий во взаимодействии с руководством государственного органа и структурных подразделений его аппарата. В этой связи, диссертантом обосновываются приоритетные функции для кадровых служб государственных органов как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. Им дается развернутая характеристика таким функциям как : анализ состояния персонала (оценка, аттестация и т.д.); прогноз и планирование потребности в служащих определенной специализации и квалификации; обеспечение совместно с руководством государственного органа отбора на службу новых работников; сопровождение профессионального роста и служебного продвижения служащих ; внедрение новых технологий кадровой работы; организация переподготовки и повышения квалификации персонала; осуществление совместно с юридической службой контроля за соблюдением законов и нормативных актов в работе с кадрами, в их социальной защите. В связи с этим, исходя из стратегии подготовки и профессионального развития кадров государственной службы, особое значение придается социальной роли служащим, впервые принятым в ее ряды. С точки зрения диссертанта, основными задачами, решаемыми при профессиональном обучении таких госслужащих являются : 1) вскрытие недостающих для эффективного исполнения обязанностей по должности государственной службы знаний, умений и навыков (степень подготовки) государственных служащих; 2)организация, соответственно полученным данным, учебного процесса по программам дополнительного профессионального образования государственных служащих; 3) определение уровня подготовки обучаемых в результате дополнительного профессионального образования.

Переподготовка и повышение квалификации государственных служащих предполагает приобретение навыков и умений работать с людьми, управления персоналом, информационно-аналитической работы, использование современной электронной техники, составления проектов документов, деятельности по материально-техническому снабжению.

Автор диссертации на основе сравнительного анализа раскрывает сущность, содержание и особенности подготовки и развития профессионализма у государственных служащих РФ на различных уровнях их деятельности: старшие государственные должности, средние и младшие.

31

При этом отмечается, что обучение кадров, занимающих различные иерархические ступени в государственной службе происходит дифференцирование. Формирование же таких групп и их объем, а также формы и содержание программ обучения государственных служащих определяются, исходя из требований, предъявляемых к группам, должностям субъектов, их профессиональной культуре и ее уровню, недостаткам в образовании по базовой специальности. Первооснову процесса подготовки и переподготовки госслужащих различного уровня составляют образовательные программы. В настоящее время в российском государстве широко практикуется разработка авторских учебных программ инновационного типа. При этом организация учебы государственных служащих определяется рядом факторов. Прежде всего - выбором формы учебы, продолжительностью, местом проведения занятий, составом преподавателей, оснащением аудитории средствами оргтехники, наличием учебно-методической литературы и др.

В ходе обучения наряду с проблемными лекциями в учебных центрах применяются активные методы обучения: дискуссии, встречи за «круглым столом», семинары, «кейз-стади», деловые игры, научно-практические конференции. Учебные программы ориентируют, прежде всего, на выбор наиболее продуктивных форм учебных занятий, поиск оптимального соотношения между их теоретическими и практическими формами.

Социальная практика в России свидетельствует, что профессиональная зрелость работника не определятся только дипломом; она формируется в течение длительного времени, обогащается и корректируется практикой. Вот почему единство обучения и активной включенности в управленческую практику - важное условие профессионализма.

Диссертант развивает идею о необходимости прогноза в области формирования конкурентоспособных качеств государственного служащего на свободном рынке труда, чтобы он мог выбирать место и вид своей профессиональной деятельности. Это дает возможность стабилизировать его положение в сфере общественного труда, в социальной реализации своих способностей и карьерных устремлений. В профессиональном развитии сотрудников государственного аппарата важно в максимальной степени использовать практику служебной деятельности, сложную систему взаимодействия должностных структур, иерархического подчинения, межличностных отношений, технологии оценки (аттестации, открытые конкурсы, квалификационные экзамены и др.) и служебного продвижения

32

служащих, применение различных механизмов мотивации к качественному и творческому труду, достижению конкретных результатов.

Преодоление возникшего в новых условиях противоречия между снизившимся уровнем профессионализма и компетентности кадров государственных органов и возросшим к ним требованиям вызывает необходимость качественно нового решения задач профессионального развития персонала государственной службы. По существу речь идет о создании системы непрерывного и обязательного профессионального образования, что соответствует требованиям, содержащимся в указах Президента РФ и постановлениях Правительства по данным вопросам.

Основными звеньями этой системы являются: подготовка новых сотрудников, переподготовка служащих для получения новой специальности, повышение квалификации и профессиональная учеба на краткосрочных курсах в процессе повседневной служебной деятельности.

Автор исследует содержание и специфику подготовки и развития профессионализма у персонала государственной службы в центре и ряде крупных регионов РФ, вскрывает позитивный опыт и имеющиеся недостатки, определяет пути оптимизации в решении данной проблемы; анализирует деятельность государственных и негосударственных ВУЗов по повышению качества подготовки соответствующих работников. Так, только в системе РАГС создан солидный научно-образовательный комплекс, где проходят подготовку, переподготовку и повышают квалификацию около 40 тысяч человек в год.

Исследуя проблемы состояния и развития профессионализма кадров в системе государственной службы в РФ, автор диссертации приходит к выводу: для осуществления единого организационного, научного и методического руководства их подготовкой необходим соответствующий федеральный государственный орган. Его функции могли бы включать:

- создание единой системы планирования, организации и финансирования подготовки и повышения квалификации государственных служащих всех ветвей и уровней государственной власти;

- формирование единого государственного заказа на повышение квалификации и переподготовку государственных служащих, координацию его выполнения, разработку нормативно-правовой базы, определяющей порядок обучения административно-управленческого аппарата;

-разработку системы кадрового мониторинга, оценки профессиональной деятельности и качества работы персонала, профессиональной ориентации и психологической поддержки работников

33

на весь срок их профессиональной карьеры. Формирование на базе академий и институтов повышения квалификации федеральной сети учебно-методических центров оценки персонала.

5. Проблема подбора и расстановки кадров государственной службы на основе новых технологий.

В диссертации на основе сравнительного анализа механизма функционирования государственных структур и требований, предъявляемых к его эффективности выдвигается положение об актуальности подбора и расстановки кадров в государственной службе. При этом подчеркивается, что в условиях нестабильного развития российского общества весьма трудным становится организация и обеспечение планирования и реализации карьеры служащего. Вот почему в решении данного вопроса, опираясь на общее и особенное, целесообразно использовать (с учетом специфики развития России) разнообразие демократических методов отбора и продвижения служащих, применяемых в зарубежных государствах.

Автор раскрывает сущность и специфику ряда из них. Интеллектуальный отбор. Государственные чиновники (кроме тех, кто занимает высшие посты или связан с политической властью) из кандидатов на вакантные должности отбираются по способностям, уровню профессионализма, а не по политическим соображениям. Профессионализм имеет предпочтительное значение по сравнению с идеологическими воззрениями служащего.

Другой подход - это многоцелевой. В ходе него учитывается, что работник государственной службы должен быть способным занимать различного характера должности на протяжении своей карьеры. Поэтому на всех уровнях отбора прежде всего выясняются общие знания, а не знания в какой-то конкретной сфере, что позволяет выявить такие качества как ясность ума, способность делать выводы, свобода выражения мысли и др. Такого характера подход ориентирован не на непосредственное назначение на данный пост, а на формирование категорий чиновников, которые затем получают индивидуальные назначения.

Узко специализированный подход. Он осуществляется в форме поиска специалиста на вполне определенную должность. Формы и критерии отбора различны: по представленным документам, после прохождения испытательного срока, по результатам испытания на профессиональную пригодность.

Профессиональный отбор. По такой системе наиболее широко идет отбор служащих на низовом уровне. В дальнейшем производится чисто внутренний отбор. Функционеров среднего звена набирают из низшего

34

звена, а высшее чиновничество формируется из функционеров среднего звена. Администрация обеспечивает комплектование своих кадров и руководителей без набора служащих извне, на основе преемственности и обогащения профессионального опыта. Такой чисто профессиональный отбор нередко приводит к корпоративизму, к закрытости персонала конкретной фирмы, государственного ведомства. Естественно, что в реальной практике могут использоваться и смешанные отборы, которые предполагают сочетание интеллектуального, политического и профессионального методов.

Диссертант развивает не достаточно поднимаемую в социологии идею о том, что система подбора и отбора сотрудников на государственную службу должна содержать механизм не только привлечения квалифицированных кадров, но и блокирования притока «случайных людей». Такой механизм включает: конкурсный отбор, квалифицированный экзамен и аттестацию, а также выработанные требования этического кодекса государственного служащего. Он способствовал бы возрастанию авторитета государственной власти, укреплению доверия граждан к ее институтам, противодействовал бы снижению нравственной культуры среди чиновников. Смысл этического кодекса, как считает автор научного труда, сводится к тому, что интересы общества и государства являются высшим критерием и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего. А высокая духовность является одной из главных опор стабилизации российского общества.

Важной целью кадроведческих технологий является установление соответствия индивидуальных качеств человека требованиям профессии государственного служащего. Они включают в себя ряд специфических задач: 1) выделение профессионально важных качеств как совокупности личностных черт и свойств, обеспечивающих эффективную и прогрессивную деятельность; 2) изучение наиболее ярко выраженных черт и свойств личности (диагностика); 3) изучение потенциальных возможностей личности, ее социальной ориентации; 4) прогнозирование творческой активности личности, коллективов в целом, возможности социальной адаптации личности в конкретном коллективе; 5) коррекция качеств личности с учетом требований конкретного вида деятельности (работа по сбалансированию проявления конкретных качеств личности); 6) определение наиболее благоприятного соотношения реальных и потенциальных качеств работника государственной службы и тех профессиональных требований, которые предъявляются к нему, с учетом должностного статуса и особенностей государственной службы.

35

Автор анализирует аттестацию персонала госслужбы, как универсальную технологию, раскрывает содержание ее задач, показывает пути и средства эффективности аттестации в современном российском обществе, подчеркивает место и роль объективной информации в оценке профессиональных качеств работников государственных структур. Особое место в диссертации отводится доказательству использования разнообразных методов для оценки квалификации выполняемой государственными служащими работы. Метод нормативно-правового обеспечения. Он основан на анализе содержания труда и технологии управления с учетом особенностей трудового процесса определенных работников: руководителя, специалиста и технического исполнителя. Такой метод позволяет осуществить оценку квалификации работника, исходя из необходимых требований, предъявляемых к его общим и специальным знаниям, практическим навыкам, и выявить кадровый потенциал аппарата государственных органов, конкретных работников, достойных включения в кадровый резерв.

Метод тестирования. Он применяется для определения знаний, умений, способностей и иных характеристик работника на основе специальных тестов - Кеттла, Люшера и др. Так, благодаря применению и обработке теста Кеттла можно получить характеристику личности по 16-ти параметрам, которые дают интересные результаты для характеристики работников аппарата.

Метод критического инцидента определяет как вел себя работник в различных ситуациях. Например, при принятии ответственного решения, преодолении незнакомой проблемы, разрешении конфликта и др. Данный метод требует длительного и тщательного наблюдения за работником в межаттестационный период, фиксирование его поведения в листе наблюдения для последующего анализа его действий.

Метод групповой дискуссии дает возможность оценить знания, личные черты и качества работника в ходе постановки, обсуждения и решения проблем в группе. В результате этого метода оцениваются такие качества, как профессионализм, умение находить правильные решения, способность отстаивать собственную точку зрения и др.

Метод самооценок и самоотчетов предусматривает письменную или устную самооценку перед коллективом. При благоприятном социально-психологическом климате в коллективе, метод способствует принятию напряженных обязательств и повышению моральной ответственности. Результаты самоотчетов и критические замечания по ним собираются, а затем анализируются в период проведения аттестации. "Это дает

36

возможность оценить рост профессионализма работника и его авторитета в коллективе.

В диссертации дается характеристика конкурсному отбору, как эффективному средству управления формированием кадрового состава государственной службы. Автором рассматриваются виды и содержание положений о конкурсе; раскрываются этапы работы по подбору персонала и показывается их специфика, обращается внимание на совокупность технологий индивидуальной работы с персоналом.

В этой связи в научном труде подчеркивается, что социологический подход позволяет обогатить содержательные и прикладные элементы реализации технологий индивидуальной работы. Они в практическом плане могут быть разбиты на ряд фаз и процедур: определение вида и подвида социальной технологии; накопление сбора социальной информации о человеке; осмысление информации о личности и ее морально-психологических качествах. При подборе и расстановке кадров государственной службы, как считает диссертант, нельзя недооценивать такие методы, как экспертный опрос и матричный, анкетирование, оценочное интервью, рейтинг.

Федеральным и региональным органам власти в условиях современного состояния российской государственности и перспектив ее развития важно использовать разнообразные технологии работы с резервами. Различия структуры и состава резерва, а также исходной подготовленности работников обусловливают использование принципа индивидуального подхода при выборе форм и методов работы с резервом. В систему этой работы входят: учеба в системе повышения квалификации руководящих работников с отрывом или без отрыва от производства, стажировка в должности, на которую зачислен резерв; временное замещение отсутствующих руководителей на период их командировки и отпусков; выезды в другие организации с целью изучения положительного опыта; участие в преподавательской работе в системе повышения квалификации; участие в подготовке и проведении конференций, семинаров, совещаний, в творческих группах по подготовке проектов управленческих решений и т.д.

Разработка концептуальных основ и технологий управления профессионально-квалификационным и профессионально-должностным развитием персонала государственной службы предполагает выявление потребностей аппарата, мотивов, побуждений самих служащих к служебному продвижению, карьерному росту. Характер трудовой мотивации в реализации карьеры чиновника должен быть направлен на

37

активную деятельность в достижении индивидуальных и общих целей института государственной власти РФ, а не только личных карьерных устремлений.

б. Контроль как фактор повышения уровня профессионализма государственных служащих в Российской Федерации: состояние и перспективы.

В научном труде дается анализ двух актуальных социологических проблем, исходя из предмета исследования. Во-первых, вскрытие специфического места и социальной роли контроля в условиях становления новой государственной службы Российской Федерации. Во-вторых, характеристика контроля как фактора укрепления исполнительной дисциплины служащих и повышения эффективности их труда. Автор дает развернутый анализ видам контроля в социальной структуре российского общества, подчеркивает взаимосвязь их в реальной практике государственной службы, обращает внимание на ряд его организационных принципов. Среди них такие как: объективность; заблаговремениость; открытость; экономичность; конкретность и др.

В диссертации обосновано доказывается сущность, содержание и специфика контроля со стороны Президента, Правительства, различных субъектов Российской Федерации. На основе анализа деятельности федеральных и региональных органов власти в ходе реформирования российского общества автор показал, что сложная и противоречивая ситуация объективно требует от них твердости и последовательности в проведении курса на укрепление дисциплины, порядка и усиление контроля в различных эшелонах государственных институтов. Подчеркивается, что без эффективного контроля существуют предпосылки для дезорганизации, спонтанных выступлений в обществе.

Наряду с этими вопросами диссертант исследует как позитивные, так и негативные аспекты в таких видах контроля, как ведомственный и надведомственный контроль; контроль в системе государственного управления - судебной власти: Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, общие и арбитражные суды, конституционные суды субъектов РФ. Он доказывает, что система структурных связей контрольных органов должна охватить все процессы, происходящие внутри органа управления, обеспечивая нормальные условия для реализации ими своих полномочий. С этой целью в диссертации выдвигаются и обосновываются критерии для углубленного понимания видов контроля. По объекту контрольной деятельности различают: общий и специальный контроль; по времени существования контрольной деятельности выделяют: постоянный

38

(систематический) и периодический виды контроля; исходя из стадий выполнения решения контроль бывает: превентивным, оперативным, последующим.

Однако существование контрольных органов и институтов, само по себе не обеспечивает позитивных результатов в области контроля. Поэтому одной из главных задач предстоящей административной реформы является -создание «мобильной и эффективной системы государственного контроля». При формировании новой модели контроля необходимо более четко определить функции и задачи государственной контрольной деятельности (с целью профилактики разных форм нарушений и своевременного реагирования на них и т.д.).

Необходимо установить четкую классификацию государственных органов, учреждений и должностных лиц, выполняющих контрольные функции, что позволит упорядочить систему контролирующих органов по видам государственных структур и по направлениям контрольной деятельности, сформировать систему общественного контроля на основе расширения прав и реальных возможностей контрольной деятельности институтов гражданского общества.

В процессе исследования было выявлено, что в условиях политического и экономического кризиса роль контроля за деятельностью персонала государственного аппарата значительно возрастает, так как контроль позволяет сделать более объективной оценку соответствия фактического состояния дел в органах государственной власти правовым, экономическим и политическим нормам. Он позволяет выявить степень результативности поставленных и решенных задач государственной службой на определенных этапах развития и реформирования российского общества.

В управлении социальными процессами все более возрастает роль общественного (гражданского) контроля, форм обратной связи в системе государственного управления. В контроле за деятельностью государства со стороны гражданского общества, его социальных институтов наиболее ярко проявляется степень демократизма государства. Социальное значение этого вида контрольной деятельности состоит в том, что он призван служить источником информации о происходящих в обществе процессах, условием поддержания законности, порядка и организованности, охраны свободы и соблюдения прав граждан. В настоящее время общественный контроль не достаточно эффективно используется для выявления правильности политических и экономических задач, уровня их реализации, улучшения условий жизни населения, хотя потребность в этом большая.

39

Контроль в органах власти реализуется в многофункциональном характере. Разнообразны также его технологии, средства и методы реализации. В своей сущности он представляет систему политических, экономических, а также управленческих процедур и действий, призванных обеспечить стабильность в обществе, дееспособность государственной службы, преемственность и обновление состава ее аппарата.

Отсутствие в настоящее время эффективного контроля в системе государственной службы привело к тому, что в России сформировались мощные теневые структуры, имеющие определенное лобби в высших и средних эшелонах власти. Для Российского государства до сих пор существует опасность ослабления и даже распада на отдельные государства. В этих условиях государственная служба призвана усилить свою стабилизирующую роль, в том числе через контрольную деятельность. Все это требует более четкого определения контрольных функций федеральных органов государственной власти и аналогичных органов субъектов Российской Федерации.

Автор делает вывод, что совершенствование контрольных структур и повышение эффективности их работы позволит не только усилить контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, но и будет способствовать укреплению дисциплины в аппаратах органов государственной власти, воспитанию у чиновников чувства ответственности за порученный участок работы. Для обеспечения этого необходимо сформировать стройную динамичную систему государственного контроля, охватывающую все виды государственной власти, придать ему демократический характер, сделать его доступным для общественности. Контроль должен опираться на законодательство, исключая произвольное толкование разнообразных действий контрольного свойства. Именно при таком условии он позволит эффективно участвовать в кадровых решениях, улучшать стиль управления и укреплять дисциплину персонала государственной службы.

Ш. ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ И ЕГО АПРОБАЦИЯ.

Практическая       значимость       результатов       исследования

определяется возможностью их применения как на федеральном, так и на

40

региональном уровне. Предложенные автором практические рекомендации по совершенствованию государственной службы, в том числе в вопросах оптимизации ее структуры, создания единой системы обучения и повышения квалификации госслужащих, внедрения новых технологий профессионального развития и карьерного продвижения кадров, введения всеобъемлющего, эффективного контроля за деятельностью аппарата государственных органов, использованию зарубежного опыта могут стать основой выработки стратегии дальнейшего развития государственной службы. Результаты диссертационного исследования могут составлять теоретическую базу научного подхода в решении практических задач при разработке направлений подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Содержащиеся в диссертации идеи, выводы могут быть использованы при подготовке лекций, учебно-методических материалов и учебных пособий, специальных учебных курсов по проблемам государственной службы, кадровой политики, разработке нормативных документов, относящихся к государственной службе.

На основе анализа и учета преобразований, происходящих в Российской Федерации выявлены и обоснованы приоритетные направления дальнейшего развития государственной службы. Среди них: создание единой государственной системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров для госслужбы. В связи с этим следует совершенствовать и развивать далее систему учебных учреждений, осуществляющих обучение государственных и муниципальных служащих. В настоящее время вместе с региональными академиями и их филиалами эта система насчитывает 55 высших учебных заведений( то есть, половина субъектов РФ имеет на своей территории специализированные учебные заведения). Здесь готовятся кадры для государственного и муниципального управления. Но проблема состоит в том, что на европейской части страны находятся 6 из 9-ти региональных академий государственной службы и большая часть их филиалов, а также 2 из 3-х институтов повышения квалификации кадров для государственной службы.

В диссертации предложены организационные меры по укреплению аппарата государственной службы:

• четкое определение прав и обязанностей государственных служащих, с тем, чтобы усилить их персональную ответственность за действия от имени власти;

41

• создание системы региональных учебных заведений для подготовки кадров госслужбы, с рациональным размещением вузов на территории страны;

• улучшение социальной защищенности кадров, повышение заработной платы до уровня, обеспечивающего им достойное проживание ;

• упорядочение регламентов органов государственной службы, положений об их структурных подразделениях, должностных инструкций для каждого сотрудника для того , чтобы их невозможно было толковать произвольно;

• регулярная сменяемость государственных служащих на должностях, уязвимых для коррупции ;

• упорядочение отчетности о проведенных действиях, особенно в сферах с наибольшей вероятностью злоупотреблений. Должна быть возможность детального контроля обоснованности принятых решений;

• ужесточение наказаний за злоупотребления, варьирование наказаний в зависимости от тяжести поступка;

» создание в органах государственной службы контрольных подразделений, занимающихся внутренним контролем.

Проведенное исследование проблем становления и развития государственной службы, а также осуществленные в рамках социологического анализа обобщения и выводы дают возможность выработать ряд предложений и рекомендаций.

В области научно-исследовательской деятельности. С целью последующего углубления и развития социологических концепций о государственной службе в Российской Федерации, ее содержании, структуре и проявлении представляет научный интерес ряд тем и направлений исследования. К ним, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие: социологический анализ развития государственной службы в странах Восточной Европы; развитие государственной службы в странах СНГ: содержание, специфика, тенденции; укрепление государственной службы в РФ и развитие материально-производственной сферы жизни общества; государственная служба и деятельность субъектов Российской Федерации; государственная служба в России и развитие политической системы общества; генезис, сущность и тенденции формирования государственной службы в РФ; становление и развитие органов государственной службы России до 1917 года; идейно-теоретические компоненты становления и развития государственной службы в России; эффективность государственной службы РФ на международной арене; механизм функционирования государственной службы и условия его

42

оптимизации; опыт российской государственной службы в условиях реформирования общества; государственная служба и проблемы политической стабильности общества; генезис, состояние, перспективы развития государственной службы в государствах Западной Европы; содержание и особенности государственной службы Японии; федеральная государственная служба и региональная политика субъектов федерации; система подготовки кадров государственной службы в России; сущность, содержание и особенности профессионального развития кадров государственной службы; духовные доминанты профессиональной подготовки кадров государственной службы; подбор персонала государственной службы: проблемы и пути оптимизации; государственная служба как фактор формирования демократического общества в России; правовые основы государственной службы; этические компоненты в деятельности персонала государственной службы; государственная служба в России и зарубежный опыт: общее и особенное; система контроля в профессиональной деятельности государственных служащих; государственная служба и управление российским обществом: проблемы и перспективы развития.

С учетом потребности социологического образования в нашей стране, а также необходимости духовно-нравственного и политического воспитания различных слоев российского общества предлагается:

- многообразными средствами и формами поднимать социальную роль и значение государственной службы для укрепления РФ, ее субъектов;

-вырабатывать ценностные ориентации, раскрывающие значение государственной службы для стабильного развития российского государства, снятия противоречий в его политической сфере;

- считать одной из приоритетных задач становления и развития государственной службы в России овладение управленческой культурой, позитивным опытом предшествующих исторических этапов в области регулирования общественных отношений;

- способствовать проведению социологических исследований на тему: «Государственная служба в РФ: проблемы становления и развития»;

- обратить внимание на необходимость включения в программы ВУЗов Российской Федерации следующих тем: «Исторические этапы развития государственной службы в России», «Опыт формирования новой государственной службы в РФ», «Подбор и расстановка кадров государственной службы в России», «Методологические проблемы развития кадров государственной службы», «Новые технологии и современный персонал государственных служащих РФ», «Проблемы эффективности

43

деятельности государственной службы в условиях нестабильного общества», «Государственная служба и тенденции развития российского общества в XXI веке».

В области организационно-управленческой деятельности предлагается:

-утвердить на уровне федеральных законодательных, исполнительных и судебных органов концепцию комплексного, перспективного развития государственной службы на основе новой модели государственного управления. Сердцевиной преобразований в системе властных институтов должно стать приведение действующих структур в соответствие с новыми функциями и содержанием деятельности органов государственной службы;

-разработать законопроект об ответственности персонала государственной службы различного уровня за действия, ведущие к ослаблению ее дееспособности и эффективности управления российским обществом;

-разработать комплексные программы федерального и регионального характера по подготовке и профессиональному развитию кадров государственной службы с учетом тенденций в политике и экономике страны в XXI веке;

- предложить Совету Федерации рассмотреть вопрос о создании системы учебных учреждений государственной службы России. Обеспечение эффективной деятельности такой системы принесет значительную пользу как выпускникам высших учебных заведений, так и государству в целом;

- создать комиссию при Государственной Думе Российской Федерации по разработке и внедрению в жизнь новых правовых актов, нормативных документов, необходимых для четкой регламентации деятельности персонала государственной службы, обеспечивающих его социальные гарантии, которые окажут позитивное воздействие на эффективность действий государственной службы, создадут условия для формирования специалистов-профессионалов высокой культуры;

- рекомендовать Министерству образования РФ, комитету по образованию Государственной Думы РФ пересмотреть существующую систему учебных учреждений государственной службы. Дело в том, что в настоящее время значительное их число находится в европейской части России, что создает материальные и организационные трудности в подготовке и переподготовке государственных служащих для лиц, живущих от Урала до Приморья;

44

- формирование государственной службы, способной функционировать в условиях реформируемого российского общества требует, чтобы она была открытой и подконтрольной обществу. С этой целью в законе «О федеральной государственной службе» целесообразно отразить сущность, специфику и механизм такого контроля за ней со стороны общественных организаций;

- рекомендовать образовать специальные исследовательские группы в Министерстве образования РФ, Российской академии государственной службы при Президенте РФ по изучению зарубежного опыта в разработке технологий деятельности государственной службы, системы организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих; карьерные технологии, совокупность законов о государственной службе, обеспечивающей персоналу социальную защиту, а также контроль за деятельностью властных институтов как со стороны государства, так и общественности. Оказать помощь в 2000 году комитетам Государственной Думы, Совета Федерации, а также средствам массовой информации в организации обсуждения актуальных теоретических концепций развития государственной службы Российской Федерации и ее судеб.

В области информационной деятельности предлагается, во-первых, система мероприятий, направленных на распространение позитивного опыта деятельности персонала государственной службы РФ, во-вторых, раскрытие реальных результатов политики институтов государственной службы в реформировании российского общества, снижении напряженности и противоречий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации.

6 процессе формирования у различных слоев населения адекватного общественного мнения о состоянии и перспективах реформирования российского государства, роли кадров государственной службы в нем, раскрытии возможных тенденций развития страны предлагается более взвешенно использовать средства массовой информации. Перспективными направлениями в реализации этих вопросов, на наш взгляд, могут стать:

- издание специальной научно-публицистической серии «Знание» на тему: «Проблемы государственной службы России на рубеже XXI века», «Опыт деятельности государственной службы в странах СНГ»;

- введение в научных изданиях (журналы «Социально-политический», «Социологические исследования», «Свободная мысль», «Политические исследования») рубрики: «Государственная служба российского общества: становление и перспективы развития»;

45

- организация на телевидении дискуссионной трибуны: «Государственная служба в РФ и реальности реформирования страны»; организация специальных передач с руководящими представителями государственных структур России по теме: «Деятельность государственной службы: проблемы и пути решения»;

-создание на радио специальной передачи: «Профессиональное развитие кадров государственной службы РФ»; введение дискуссионного стола «Современное общество. Государственная служба. Реформы».

В целях повышения роли экспертной оценки в анализе реального состояния государственной службы в российском обществе (в центре и регионах) практиковать создание аналитических групп, включающих ученых различного профиля, работников государственных учреждений, политиков, известных правоведов, представителей дедовых кругов. Их аналитическая деятельность должна способствовать выработке практических рекомендаций для принятия квалифицированных решений по вопросам государственной службы на различных уровнях власти: Президентом, Правительством, Советом Федерации, Государственной Думой, а также для оптимизации направлений деятельности СМИ среди населения России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Апробация основных идей, выводов и положений диссертации осуществлена в выступлениях на международных семинарах по проблемам государственной службы в гг. Берлине, Кельне (ФРГ) в октябре 1996 г., июне 1997 г., сентябре-октябре 1997 г., октябре-ноябре 1998 г., июне-июле 1999 г., г. Лилле (Франция) в декабре 1995 г., ноябре 1997 г., г. Пекине (КНР) в марте 1997 г., г. Харькове (Украина) в марте 1998 г., на научно-практических конференциях в г.г. Ростове-на-Дону, Иваново в 1998 г.

Материалы диссертационного исследования активно использовались при разработке и внедрении нормативных документов для кадровых служб администрации Тульской области (1995 г.), Самарской области (1995-1996 гг.), Правительства Республики Коми (1996 г.), при выполнении международных проектов по программе TASIS (1994-1997 гг.) для Свердловской, Саратовской, Ростовской, Новосибирской областей, Морозовского проекта, а также при разработке учебных планов и программ по специальности «государственное и муниципальное управление» в региональных учебных учреждениях государственной службы.

46

Автор является одним из разработчиков федеральной программы по становлению и развитию местного самоуправления, подготовки кадров для государственного и местного самоуправления.

Основные положения диссертации изложены в публикациях: Монографии:

1. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. -М.: РАГС, 1999. -19,6 п.л.

2. Агропром: опыт и проблемы. -Куйбышевское кн, изд., 1988. -5,7 п.л.

Статьи:

1. Лидерские отношения и консенсус // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. -М., 1994. -0,3 п.л.

2.0 концепции развития региональных учебных учреждений, подведомственных РАГС // Власть и управление : Сб. тезисов докладов и сообщений Всероссийской научно - практической конференции. Вып. 1. - Ростов -на- Дону, 1997. -0,3 п.л.

3. Социология межнациональных отношений : Словарь -справочник / Под общ. ред. В.Н. Иванова. ИСПИ РАН. -М., 1997. -9,58 п.л. (в соавторстве).

4. Повышение качества подготовки кадров для государственной службы - важнейшее условие повышения эффективности деятельности властных структур // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России : Сб. тезисов докладов научно-практической конференции. Вып. 1. - Ростов -на- Дону, 1998, -0,4 п.л.

5. К вопросу модернизации государственного управления в России // Актуальные проблемы государственного управления. Тезисы доклада в научном сб. №1. - Харю в, 1998.-0,3 п.л.

6. Опыт внедрения технологий эффективного управления в системе государственной и муниципальной службы ведущих европейских стран // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. - Ростов -на -Дону, 1999.-1,2 п.л.

7. 12 статей по теме: Президент - президентское правление // Политическая энциклопедия. -М. :Мысль, 1999. -2,5 п.л.

8. Государственная служба как социально - правовой институт общества // Современные проблемы теории и практики

47

управления, экономики и финансов. Вып. 1. -Калининград, 1999. -0,5 п.л.

9. Контроль   в   органах   государственной   власти   как   фактор повышения профессионализации государственных служащих// Современные   проблемы   теории   и   практики   управления, экономики и финансов. Вып. 2. -Калининград, 1999. -0,5 пл. Всего соискателем по исследуемой проблеме опубликовано работ, общий объем которых составляет свыше 40 п.л.