Московский государственный университет путей сообщения Юридический институт
Попов Владимир Валентинович
Правовой режим земель железнодорожного транспорта
Специальность: 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2002
Диссертация подготовлена в юридическом институте Московского государственного университета путей сообщения
Общая характеристика диссертации
Актуальность темы. Федеральный железнодорожный транспорт составляет основу транспортного комплекса Российской Федерации и имеет большое экономическое, социальное, политическое, международное значение. В связи с географическими условиями страны, особенностями расселения людей, расположения производства, нахождения полезных ископаемых основные объемы перевозок выполняются железнодорожным транспортом. Протяженность российских железных дорог составляет 86 тысяч километров, более 40 тысяч километров из них электрифицированы. Железные дороги осуществляют свыше 80 % совокупного объема грузоперевозок в стране и почти 50 % перевозок пассажиров. Это выдвигает необходимость исследовать общие проблемы и перспективы правового регулирования отрасли железнодорожного транспорта. Так, в июне 2001 года состоялась научно-практическая конференция на тему: «Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта», организованная Юридическим институтом Московского государственного университета путей сообщения, Юридическим управлением МГТС России, Московской железной дорогой. Большое внимание здесь было уделено и совершенствованию правового режима земель железнодорожного транспорта.
Развитие общественных отношений в Российской Федерации оказывает большое воздействие на сферу железнодорожного транспорта, в которой идет активный процесс структурной реформы, определенный постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 года." В 2001 год\ Правительством РФ принята уже конкретная Программа
структурной реформы на железнодорожном транспорте. В соответствии с данной программой уже подготовлены проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации», «О естественных монополиях», проект закона «Об особенностях приватизации на федеральном железнодорожном транспорте». Указанные законопроекты вносят определенные изменения и в правовое регулирование земель железнодорожного транспорта, что обусловливает потребность в анализе этих изменений, формирования нормативной правовой основы регулирования земель железнодорожного транспорта в условиях осуществления его реструктуризации.
Следует отметить, что общая площадь земель железнодорожного транспорта составляет 1 304 975 га и проходит по территории различных категорий земли. Наибольшую площадь земельных участков занимает Октябрьская железная дорога - 133 416 га и Южно-Уральская железная дорога - 118 146 га. Только полоса отвода земли Московской железной дороги составляет 104 331,4 га. Эти статистические данные говорят о том, что железнодорожный транспорт является одним из крупнейших субъектов земельных отношений, который обладает определенной спецификой, влияющей на правовой режим земель железнодорожного транспорта. В частности. земельные участки, принадлежащие предприятиям федерального железнодорожного транспорта, отнесены в соответствии с федеральным законом ,от 25 августа 1995 года «О федеральном железнодорожном транспорте» к государственной собственности.* Даже временная передача земель железнодорожного транспорта не изменяет права собственности на них. Поэтому актуальной проблемой является исследование особенностей правового режима земель железнодорожного транспорта.
В последнее время принят блок значительных законов, регулирующих отношения в различных сферах жизни общества и государства. В первую очередь следует выделить Земельный Кодекс Российской Федерации, который закрепил важнейшие изменения в общественной жизни в области использования и охраны земель.1 В Земельном Кодексе РФ достаточно много новаций в регулировании земельных отношений, требующих теоретического осмысления, разработки новых положений, рекомендаций, затрагивающих правовой режим земель железнодорожного транспорта.
Кроме Земельного Кодекса приняты также Кодекс об административных правонарушениях', Трудовой кодекс РФ3 и другие федеральные законы, влияющие на такие элементы и стороны правового режима земель железнодорожного транспорта как управление землями железнодорожного транспорта, ответственность за нарушение земельного законодательства на железнодорожном транспорте, разрешение земельных споров с участием организаций железнодорожного транспорта.
Обладая огромной земельной территорией, железнодорожный транспорт является активным и постоянным источником загрязнения окружающей природной среды и, в первую очередь, земель железнодорожного транспорта. Установлено, что при отсутствии непосредственно у пути защитных насаждений, загрязнение тяжелыми металлами во много раз превышает предельно-допустимые концентрации, распространяется в стороны от пути в равнинных регионах на 200 - 300 метров и более, а вдоль пути - до 600 - 700 километров, считая от места погрузки сыпучих веществ. Вместе с тем, земли железнодорожного транспорта необходимо охранять и от воздействия окружающей
1 Зечетьныи Кодекс Российской Федерации Федеральным заьон от 2S октября 2001 г СЗ РФ. 2001.
№44. ст 41-Г.
" Собрание «конодатглыл в ц Ро^мСккон Фе храпни от ~ января 2002 г . N I, ст I
' Собрание законода1ельегва Российской Федерашш от 7 января 2002 г. N !. с г 3
J Актуальные проблемы совершенствования ^аьоиодатсльства в сфере железнодорожного транспорта Сборник Hav'iHbi.x статей. Выпуск 4. Московский государственный университет путей сообщения. 2<НН, с ПО
6
природной среды: от разрушающего воздействия водных потоков, селей, снежных лавин, вредного воздействия ветра и т.д. Поэтому необходимо исследовать состояние правовой охраны земель железнодорожного транспорта и разрабатывать систему мероприятий по их охране в рамках правового режима земель железнодорожного транспорта.
Степень разработанности темы исследования. Тема настоящего исследования не была ранее предметом отдельного научного анализа. Однако правовой режим земель или отдельных его элементов рассматривался а работах З.С. Беляевой. А.И. Бобылева, ММ. Бринчука, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Е.А. Галиновской, Н.А. Духно, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкой, В.И. Ивакина, Ю.Г. Жарикова, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, Л.П. Фоминой. Г.В. Чубукова, Труды перечисленных и других авторов стали научной основой для разработки проблем, рассматриваемых в настоящей диссертационной работе.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования состояла в изучении особенностей правового режима земель железнодорожного транспорта, а также теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по обеспечению рационального использования и охраны земель в сфере железнодорожного транспорта.
В рамках поставленной цели определены задачи диссертационного исследования:
исследовать организационно-правовую структуру земель железнодорожного транспорта:
проанализировать содержание правового режима земель железнодорожного транспорта;
- предложить на\чно-обоснованные элементы правового режима земель железнодорожного транспорта:
обосновать эффективность применения юридической ответственности за земельные правонарушения в сфере железнодорожного транспорта;
- провести теоретическую классификацию земельных споров по землям железнодорожного транспорта;
- определить систему мер охраны земель железнодорожного транспорта;
- разработать предложения по совершенствованию земельного законодательства, определяющего правовой режим земель железнодорожного транспорта;
- проанализировать влияние Земельного кодекса РФ на упорядоченность земельных отношений в сфере железнодорожного транспорта.
Предметом исследования являются регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные правовые нормы, определяющие условия и порядок рационального использования и охраны земель железнодорожного транспорта, практика применения законодательства в Российской Федерации.
Объектом исследования выступают земельно-правовая концепция обеспечения правового режима земель железнодорожного транспорта, система мер по упорядочению земельных отношений в сфере железнодорожного транспорта.1
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ученых в области теории права и государства В.К. Бабаева, А.И. Бобылева, И.И. Матузова. B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова и др.; работы по земельному праву Г.А. Воголюбова. А.И. Бобылева. Г.Е. Быстрова. Н.Н. Веденина, Ь.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой. Н.Н Краснова, О.И. Крассова,
Ю.Г. Жарикова, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, Л.П. Фоминой, Г.В. Чубукова и др.; специалистов по экологическому и аграрному праву М.М. Бринчука. З.С. Беляевой, Г.Е., Б.А. Воронина, А.К. Голиченкова, В.И. Ивакина, М.И. Козырь, В.В. Круглова, Ф.И. Раянова, И.Ф. Панкратова, В.И. Устюковой, А.С. Шестерюка и других ученых позволили выработать основные концептуальные положения правового режима земель железнодорожного транспорта, осуществить теоретические разработки понятия и классификации земель железнодорожного транспорта, обосновать особенности правового режима этих земель и другие важные теоретические вопросы.
Большинство положений и выводов диссертации базируется на анализе нормативных правовых актов, опубликованной судебной практике Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории права и государства.
Результаты и выводы получены на основе общенаучных методов исследования: исторический, логический, системный, социологический; частно-научных способов: конкретно-социологических исследований, статистический, математический; специальных методов, т.е. методов, которые выработала юридическая наука; сравнительно-правовой, формально-юридический, толкования и другие.
Научная новизна исследования определяется следующими позициями:
- практически впервые в науке земельного права проведено монографическое исследование правового режима земель железнодорожного транспорта;
- исследование правового режима данной категории земель проведено на основе положений нового Земельного кодекса Российской Федерации;
- впервые предпринята попытка реализовать комплексный подход к правовому режиму земель железнодорожного транспорта и на этой базе сформировать концепцию правового режима этой категории земель, которая имеет значение и для разработки правового режима других категорий земель;
- на основе анализа земельного законодательства, законодательства о железнодорожном транспорте предложена самостоятельная научно-обоснованная классификация земель железнодорожного транспорта;
- проведено исследование и выявлены особенности правового режима земель железнодорожного транспорта;
- сделан научный анализ теоретических положений об управлении землями железнодорожного транспорта, системы государственных органов управления, структуры МПС России, их функций;
- обобщена и проанализирована статистика разрешения земельных споров с участием организаций железнодорожного транспорта и, наряду с традиционными способами разрешения споров, предложен альтернативный порядок разрешения земельных споров;
- внесены предложения и рекомендации по упорядочению земельных отношений в сфере железнодорожного транспорта.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Теоретическая концепция правового режима земель железнодорожного транспорта, сформулированная на основе комплексного подхода к анализу земельных отношений в сфере железнодорожного транспорта.
to
2. Теоретическая разработка понятия земель железнодорожного транспорта.
На основе исследования выводятся следующие признаки, характеризующие земли железнодорожного транспорта:
а) это земли, предоставляемые организациям железнодорожного транспорта,
б) предоставляются они для обеспечения функционирования организаций железнодорожного транспорта, выполнения ими определенных нормативными актами и учредительными документами задач;
в) данные земли относятся к федеральной собственности,
г) земли предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования либо в аренду.
3. Положение о классификации земель железнодорожного транспорта. В зависимости от хозяйственного назначения земель различают:
а) земли полосы отвода железных дорог; б) земли, предоставляемые для установления охранных зон; в) земли, занятые защитными лесными насаждениями: г) служебные земельные наделы.
4. Научное обоснование особенностей правового режима земель железнодорожного транспорта. В диссертации анализируются особенности режима земель транспорта, особенности земель железнодорожного транспорта, специфика правового . режима отдельных видов земель железнодорожного транспорта, раскрывается соотношение правового режима земель железнодорожного транспорта с другими видами земель транспорта: автомобильного, водного, воздушного. тр\бопроводного.
5. Вывод о том, что правовой режим земель \сганавливается не только правовыми нормами Земельного кодекса РФ и другого земельного законодательства, но и законодательством, регулирующим деятельность железнодорожного транспорта. Проведено исследование правовых норм
I]
нового Земельного кодекса РФ применительно к сфере железнодорожного транспорта.
6. Теоретические положения о понятии, содержании управления землями железнодорожного транспорта. Анализируется система государственных органов исполнительной власти по управлению землями железнодорожного транспорта; предлагается схема управления землями железнодорожного транспорта.
7. Рекомендации о разработке системы мероприятий по охране земель железнодорожного транспорта. Учитывая значительные особенности земель железнодорожного транспорта, предлагается разработать и принять Федеральную программу охраны земель железнодорожного транспорта в соответствии с п. 2 ст. 13 Земельного кодекса РФ. в которой устанавливается, что в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. В диссертации определяется содержание данной программы.
8. Предложения и рекомендации по упорядочению земельных отношений в сфере железнодорожного транспорта. Вносятся предложения в проекты федеральных законов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта по вопросам правового режима земель железнодорожного транспорта: о внесении изменений в федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации», «О естественных монополиях)-, проекта закона «Об особенностях приватизации на федеральном железнодорожном транспорте». Аргументируется целесообразность подготовки и принятия нормативного правового акта, определяющего режим использования и охраны земель железнодорожного транспорта, в котором следует закрепить основные виды этих земель,
12
особенности их правового режима; положения о предоставлении земельных участков и прекращения прав на земельный участок в сфере железнодорожного транспорта и другие предложения.
9. Вывод о классификации нарушений земельного законодательства в сфере железнодорожного транспорта и современный подход к юридической ответственности за данные правонарушения. Анализируются основные причины нарушений земельного законодательства и основные виды ответственности на железнодорожном транспорте.
10. Положение о понятии и классификации земельных споров с участием организаций железнодорожного транспорта и порядка их разрешения. Наряду с судебным, административным порядком разрешения земельных споров обосновываются альтернативные способы разрешения земельных споров на железнодорожном транспорте: через третейские суды на железнодорожном транспорте, посредничество, мировое урегулирование споров, создание экспертных комиссий.
Практическое „.„значение диссертационного исследования, Сформулированные автором теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы: а) при последующем исследовании правового режима земель других видов транспорта; б) в правотворческои деятельности государственных органов законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления по совершенствованию земельного законодательства в сфере транспорта; в) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, осуществляющих регулирование землями железнодорожного транспорта; г) в учебном процессе при преподавании «Земельного права», «Экологического права», спецкурса «Правовой режим земель железнодорожного транспорта», который введен в Юридическом институте Московского государственного университета путей сообщения.
Апробация результатов исследования- Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах; они
докладывались на научно-практических конференциях: «Роль договора в урегулировании общественных отношений» (Саранск 25-26 апреля 2000г); «Актуальные проблемы правопорядка» (Москва 28-29 сентября 2000г.); «Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта» (Москва, 27-29 июня 2001 года); на семинарах работников железнодорожного транспорта по теме «Новый Земельный Кодекс Российской Федерации» (Москва, 28-30 января 2002 года) и «Регулирование земельных отношений и использование земель федерального значения» (Самара, 25 февраля - 1 марта 2002 года).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на девять параграфов, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Содержание диссертации
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет данной работы, раскрываются общая методология и новизна научного исследования.
В первой главе «Понятие, виды земель железнодорожного транспорта и общая характеристика их правового режима» рассматривается понятие земель железнодорожного транспорта. При этом в диссертации анализируются точки зрения о понятии земель, дополняются положения, закрепленные в законодательстве и высказанные в литературе, которые связывают определение земель с перечнем видов деятельности организаций железнодорожного транспорта- Отсюда дается определение понятия земель железнодорожного транспорта - это земельные участки, предоставляемые организациям железнодорожного транспорта для обеспечения их функционирования и выполнения определенных нормативными правовыми актами и учредительными
14
документами задач. Таким образом, для земель железнодорожного транспорта характерны следующие признаки: а) это земли, предоставляемые организациям железнодорожного транспорта; б) это земли, предоставляемые для обеспечения функционирования железнодорожного транспорта; в) это земли, предоставляемые организациям железнодорожного транспорта для выполнения определенных нормативными правовыми актами и учредительными документами задач; г) данные земли относятся к федеральной собственности; д) земли предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования либо в аренду.
При этом в диссертации анализируется законодательство, определяющее правовой статус организаций железнодорожного транспорта, как субъектов земельных отношений, делается вывод о том, что в связи со структурной реформой железнодорожного транспорта появятся новые организации в данной сфере. Важно установить и виды деятельности организаций железнодорожного транспорта, под которые предоставляются земельные участки. Диссертант подчеркивает, что в настоящее время виды деятельности организаций железнодорожного транспорта определяются только учредительными документами: указаниями (распоряжениями) МПС России о создании этих организаций и их уставами.
Важное значение диссертант придает классификации земель железнодорожного транспорта, котррая в настоящее время в науке не разработана. По мнению диссертанта, земли железнодорожного транспорта можно классифицировать по двум основаниям: а) в зависимости от хозяйственного назначения земель федерального железнодорожного транспорта различают: земли полосы отвода железных дорог; земли, предоставляемые для установления охранных зон; земли, занятые защитными лесными насаждениями: служебные земельные наделы, представляемые линейным работникам для ведения сельского
15
хозяйства; 6) в зависимости от целевого назначения земли железнодорожного транспорта мог\т быть отнесены к одной из семи основных категорий земель, определенных в ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации.
Анализируя различные точки зрения о понятии правового режима земель, диссертант приходит к выводу, что правовой режим земель железнодорожного транспорта можно определить как установленный нормами права порядок использования и охраны земель железнодорожного транспорта. В свою очередь порядок использования и охраны земель железнодорожного транспорта складывается из совокупности элементов, составляющих правовой режим. По мнению диссертанта, к ним относятся: а) порядок предоставления земель железнодорожного транспорта; б) право собственности на землю, право землепользования, землевладения, аренды земли; в) права и обязанности участников земельных отношений на железнодорожном транспорте; г) управление землями железнодорожного транспорта; д) охрана земель; е) ответственность за нар\шение земельного законодательства на железнодорожном транспорте; ж) разрешение земельных споров с участием организаций железнодорожного транспорта.
В диссертации обосновываются и анализируются общие черты, характерные для правового режима земель транспорта. Вместе с тем, выделяются особенности правого режима земель железнодорожного транспорта- Во-первых, земли железнодорожного транспорта служат пространственным базисом для размещения объектов и сооружений, имеющих специальное назначение по обслуживанию железнодорожного транспорта; во-вторых, деятельность организаций железнодорожного транспорта связана со значительным загрязнением зе.мель и окружающей среды; в-третьих, особенность правового режима этих земель заключается и в том, что он может распространяться не только на земельные участки, предоставленные железнодорожному транспорту, но и соседние.
16
смешанные земельные участки; в-четвертых, в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов железнодорожного транспорта осуществляется резервированием земель и т.д.
В диссертации анализируются также особенности правового режима отдельных видов земель железнодорожного транспорта.
Таким образом, правовой режим земель железнодорожного транспорта рассматривается как составная часть общего режима земель транспорта, устанавливаемого ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации, Положением о землях транспорта; как режим земель железнодорожного транспорта (п. 2 ст. 90 ЗК РФ), федеральным законом от 25 августа !995 года «О федеральном железнодорожном транспорте»; как правовой режим отдельных видов земель железнодорожного транспорта: земель полосы отвода железных дорог; земель охранных зон; земель, занятых защитными лесными насаждениями; служебных земельных наделов. В связи с этим диссертант поддерживает предложения о целесообразности подготовки и принятия специального нормативного правового акта, определяющего режим использования и охраны земель железнодорожного транспорта. По мнению диссертанта, это может быть положение о землях железнодорожного транспорта, принятое на уровне Правительства Российской Федерации. Предлагается структура данного положения.
В диссертации излагается общая характеристика правового регулирования земель железнодорожного транспорта. При этом автор идет по пути классификации анализа источников земельного права. Одним из источников земельного права являются договоры нормативного содержания. Так. например. Соглашением от 29 марта 1996 года между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Ростовской области» определено, что в федеральной собственности мог\т находиться земельные участки.
необходимые для функционирования объектов федерального железнодорожного транспорта. Однако диссертант придерживается положения о том. что следует закрепить общие принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе и по регулированию земельных отношений.
Для определения правового режима земель железнодорожного транспорта важное значение имеют международные договоры, поскольку железные дороги России после распада СССР располагаются на землях Республики Казахстан и Украины. Но если правовое положение земель железнодорожного транспорта на территории Республики Казахстан определено Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 18 октября 1996 года, то с Украиной этот вопрос до сих пор не урегулирован, поэтому требует правового решения.
Основными источниками земельного права, регулирующими правовой режим земель железнодорожного транспорта, являются нормативные правовые акты. В диссертации и в публикациях диссертант обосновывает необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте», и при его участии подготовлены проекты ряда законов, в частности, о внесении изменений в федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте». «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации». «О естественных монополиях», проект закона «Об особенностях приватизации на федеральном железнодорожном транспорте». Ряд нормативных правовых актов, определяющих правовой режим отдельных видов земель железнодорожного транспорта, принимается Правительством Российской Федерации. Аргументируется целесообразность подготовки и принятия им Положения о землях железнодорожного транспорта, вместо нормашвных правовых актов.
регулирующих правовой режим отдельных видов земель железнодорожного транспорта.
Большой массив нормативных правовых актов в данной области принимается Министерством путей сообщения. Так, указанием МПС России от 23 декабря 1999 года «О мерах по устранению нарушений земельного законодательства» определены основные направления предупреждения правонарушений в этой области. К сожалению, ряд документов принимается МПС России на уровне технических актов. Поэтому предлагается такие документы МПС России принять на уровне нормативных правовых актов.
Особое внимание уделено судебной практике по вопросам разрешения земельных споров в сфере железнодорожного транспорта. Диссертант придерживается и обосновывает положение о том, что судебные решения по вопросам правового положения земель железнодорожного транспорта являются источником земельного права. Об этом свидетельствует «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства».'
Во второй главе диссертационной работы «Особенности правового режима земель железнодорожного транспорта» рассматриваются основные элементы правового режима земель данной категории. Одним из таких элементов является предоставление земельных участков организациям железнодорожного транспорта как \ частникам земельных отношений, установления титула на земельный участок, выявление нормы предоставления земельного участка, 'закрепление его целевого назначения и другие юридические действия, характеризующие правовой режим земель железнодорожного транспорта. Поэтому диссертант делает вывод, что предоставление земельных участков выступает как совокупность юридических действий участников земельных отношений, направленных
19
на возникновение права на землю у организаций железнодорожного транспорта в соответствии с целью и видами их деятельности.
Особенностью возникновения права на земельный участок у организаций железнодорожного транспорта является предоставление им земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Земельные участки предоставляются организациям железнодорожного транспорта в собственность или в аренду, а государственным учреждениям также в постоянное (бессрочное) пользование. Согласно федеральному закону от 25 октября 2001 года «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» государственные унитарные предприятия железнодорожного транспорта обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса РФ.
В последние годы наблюдается неблагоприятная тенденция роста земельных участков, отводимых во временное пользование при строительстве железных дорог. Происходит уменьшение площадей земель, предоставляемых в постоянное пользование. Новое земельное законодательство несколько стабилизирует порядок предоставления земель организациям железнодорожного транспорта.
Определенная специфика предоставления земельных участков организациям железнодорожного транспорта проявляется и в определении норм предоставления земельных участков. В частности, в МПС России действуют нормы и правила проектирования отвода земель для железных дорог (ООН 3.02.01-97), которые устанавливают основные нормативные данные и условия проектирования полосы отвода земель для строительства новых железных дорог, дополнительных главных п> [ей. развития железнодорожных узлов и станций, строительства и ремонта различных объектов и сооружений железных дорог.
20
Учитывая особенности предоставления земельных участков организациям железнодорожного транспорта, следовало бы урегулировать эти отношения в отдельном нормативном правовом акте. Поскольку железнодорожный транспорт отнесен к исключительном)' ведению Российской Федерации, целесообразно было бы принять постановлением Правительства Российской Федерации положение о предоставлении земельных участков и прекращении права на земельный участок в сфере железнодорожного транспорта.
Одним из элементов правового режима земель является управление земельными ресурсами на федеральном железнодорожном транспорте. Поскольку на федеральном железнодорожном транспорте управление земельными ресурсами является в основном государственным, в диссертации рассматривается лишь государственное управление землей в сфере железнодорожного транспорта, которое, по мнению автора, представляет собой деятельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки в сфере федерального железнодорожного транспорта, по практическому осуществлению целей и задач в этой области. При этом диссертант разграничивает понятие «государственное управление» и «государственное регулирование», под последним он понимает механизм государственного воздействия через систему государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти на состояние земельных отношений, т.е. отношений по рациональному использованию и охране земель.
Управление земельными ресурсами в сфере федерального железнодорожного транспорта осуществляется на основе правовых принципов. К ним автор относит след\ющие: обеспечение конституционного права всех граждан на благоприятную окружающую среду; управление осуществляется не по субъектам РФ. а по железным
дорогам, т.е. не по территориальному принципу, а по отраслевому; управление основано на платности землепользования; управлению характерны принципы законности и гласности.
Диссертантом анализируется система органов государственного управления земельными ресурсами в сфере железнодорожного транспорта. Эта система включает в себя три группы государственных органов. Во-первых, органы общей компетенции, которые называются общей потому, что решение управленческих вопросов в области рационального использования и охраны земельных ресурсов на федеральном железнодорожном транспорте не является для них основной компетенцией. К ним относятся: Правительство РФ. правительства субъектов РФ, главы администраций субъектов РФ. Во-вторых, указами Президента РФ создается система специально уполномоченных органов управления земельными ресурсами. Так, Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» значительно изменена система специально уполномоченных органов. До сих пор Правительством РФ не принято Положение о Минимуществе России, на которое возлагается ряд полномочий в области земельных отношений, что снижает эффективность управления этой сферой жизнедеятельности общества. В-третьих, это государственные органы, осуществляющие управление непосредственно на железнодорожном транспорте. В МПС России полномочия по управлению землями федерального железнодорожного транспорта распределены между тремя подразделениями: Департаментом безопасности движения и экологии, Департаментом пути и сооружений. Управлением реестра и имущества предприятий. Диссертантом составлена схема управления земельными ресурсами на федеральном железнодорожном транспорте. Вместе с тем отмечаются и недостатки в управлении земельными ресурсами в а железнодорожного транспорта.
22
Диссертантом проанализированы и основные функции управления земельными ресурсами в сфере железнодорожного транспорта.
Как элемент правового режима земель железнодорожного транспорта рассмотрена охрана земель железнодорожного транспорта, под которой диссертант понимает систему правовых, организационных, экономических, технических и других мероприятий и действий, производимых организациями железнодорожного транспорта, направленных на предотвращение негативных ( вредных) воздействий на землю, а также на улучшение и восстановление земель, подвергнувшихся негативным (вредным) воздействиям.
В ст.12 Земельного кодекса Российской Федерации определены основные цели охраны земель, которые распространяются и на организации железнодорожного транспорта. Статья 13 ЗК РФ устанавливает перечень лиц, на которые возложены обязанности по охране земель. По мнению диссертанта, данный перечень является исчерпывающим. Организации и должностные лица железнодорожного транспорта на ряду с мероприятиями, непосредственно связанными со своей хозяйственной деятельностью, согласно ст.42 Земельного кодекса РФ, обязаны проводить мероприятия по охране земель.
Диссертант обращает внимание на то, что на железнодорожном транспорте е настоящее время отсутствуют необходимые нормативные правовые акты по охране земель железнодорожного транспорта. Учитывая значительные особенности в правовом режиме земель данной категории, в диссертации обосновывается целесообразность разработки федеральной программы охраны земель железнодорожного транспорта. Это будет соответствовать п.2 ст. 13 ЗК РФ. в которой закрепляется, что в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающих в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особеннос гей хозяйственной деятельности, природных и др\ гих > с лови и. Диссертант считает, что
данная федеральная программа охраны земель на железнодорожном транспорте должна включать общую характеристик) положения с охраной земель на железнодорожном транспорте, обзор основных нарушений требований охраны земель, цели и задачи данной программы, сроки и этапы реализации мероприятий по охране земель железнодорожного транспорта и другие разделы.
В третьей главе диссертационной работы «Ответственность за нарушение земельного законодательства на железнодорожном транспорте» анализируются точки зрения на понятие земельных правонарушений и делается вывод, что земельное правонарушение на железнодорожном транспорте - это виновное, противоправное деяние организаций и работников железнодорожного транспорта и иных лиц, нарушаюшее земельное законодательство, причиняющее вред земельным ресурсам железнодорожного транспорта.
Состав земельного правонарушения включает в себя четыре элемента: объект, субъект, объективную и субъективную стороны. По мнению диссертанта, объектом земельных правонарушений являются земельные участки железнодорожного транспорта, к ним не относятся имущественные объекты, связанные с землей, как это утверждается в литературе. Субъектами земельных правонарушений на железнодорожном транспорте являются железные дороги, отделения железных дорог, дистанции пути, заводы МГТС России, другие организации железнодорожного транспорта, а также работники, должностные лица железнодорожного транспорта. Важным и необходимым основанием привлечения к ответственности за земельные правонарушения являются признаки, составляющие субъективную и объективную сторону земельного правонарушения на железнодорожном транспорте. Поэтому в диссертации обстоятельно проанализированы все элементы состава данного правонарушения.
24
Диссертантом дается развернутая классификация земельных правонарушений на железнодорожном транспорте по различным основаниям. По степени общественной опасности земельные правонарушения подразделяются на два вида: преступления и проступки. По видам юридической ответственности логично выделить такие земельные правонарушения: уголовно-правовые, гражданско-правовые, административные, дисциплинарные. В зависимости от того, какой вид земельных отношений нар\шается выделяют: нарушения права собственности на земельный участок. права землепользования, землевладения, аренды земли; нарушение условий и порядка использования земли; нарушение мероприятий по охране земель. По субъектам земельных правонарушений существуют правонарушения, совершенные: организациями железнодорожного транспорта; организациями, не входящими в систему железнодорожного транспорта; гражданами, не являющимися работниками железнодорожного транспорта; государственными органами; органами местного самоуправления. По объектам земельных правонарушений в сфере железнодорожного транспорта различают: правонарушения, совершенные на землях полосы отвода железных дорог: на охранных землях железных дорог; правонарушения на землях, занятых лесозащитными насаждениями; правонарушения на землях служебных земельных наделов. По вредным последствиям различают земельные правонарушения, связанные с захламлением, порчей, уничтожением, загрязнением земель железнодорожного транспорта, самовольное занятие земель. По форме вины земельные правонарушения бывают умышленные и совершенные по неосторожности. По объективной стороне земельное правонарушение может выражаться в активных действиях, а может в форме бездействия, непринятия необходимых мер.
Указание МПС России от 23 декабря 1999 года «О мерах по устранению нарушений земельного законодательства» обобщает
распространенные в сфере железнодорожного транспорта нарушения земельного законодательства. Представляется, что с принятием нового Земельного кодекса РФ, дополнений и изменений в законодательство о железнодорожном транспорте следовало бы вновь проанализировать состояние соблюдения земельного законодательства на железнодорожном транспорте.
Диссертант рассматривает ответственность за земельные правонарушения на железнодорожном транспорте как необходимый элемент правового режима этих земель. В работе обращается внимание на то обстоятельство, что вопрос о существовании отраслевых видов ответственности, кроме традиционных (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной), в литературе признается давно-Достаточно много внимания уделено обоснованию юридической ответственности за экологические и земельные правонарушения в современной литературе. С нашей точки зрения, это выражается в следующем. Во-первых, одним из основных критериев выделения того или иного вида юридической ответственности, как отмечается в литературе, является существование определенного вида правового нарушения, поскольку именно оно является основанием наступления той или иной ответственности. Глава XIII Земельного кодекса РФ предусматривает ответственность за нарушения в области использования и охраны земель. Во-вторых, исходным пунктом в механизме юридической ответственности по земельному праву являются нарушения права собственности на землю, требований рационального использования, которые закреплены не только в Земельном кодексе РФ, но и в законодательстве о железнодорожном транспорте. В-третьих, основанием для существования концепции ответственности по земельном) правх выстчпают такие ее признаки как самостоятельный объект правоотношения ответственности в земельном праве, средства наказания, порядок их реализации. В-четвертых, правовые нормы об ответственное in за земельные правонар\шения содержатся не
26
только в земельном законодательстве, но и уголовном, административном, трудовом, но от этого они не перестают быть земельно-правовыми нормами, поскольку нормативные правовые акты могут содержать правовые нормы различных отраслей права. К тому же совокупность правовых норм, регулирующих ответственность за нарушение земельного законодательства, сформировалась в правовой институт земельного права. В-пятых, наконец в земельно-правовой литературе сформировалось понятие юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. Диссертант приходит к выводу, что ответственность за нарушения земельного законодательства в сфере железнодорожного транспорта представляет собой применение к нар\шителю земельного законодательства в сфере железнодорожного транспорта системы мер, предусмотренных санкцией юридической нормы, выражающейся в виде воздействия личного или имущественного характера в определенной процессуальной форме.
В диссертации анализируются условия и порядок применения различных видов юридической ответственности за земельные правонарушения в сфере железнодорожного транспорта, обращается внимание на специфику правового регулирования применения юридической ответственности за земельные правонарушения в сфере железнодорожного транспорта. Диссертантом вносится ряд предложений в этой области. В частности, обосновывается целесообразность разработки и принятия соответствующей методики определения размеров ущерба землям в полосе отвода железных дорог: необходимость дополнения нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации статей об административной ответственности за нарушение требований охраны полосы отвода железных дорог, аналогично статье 11.22 «Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог и дорожных сооружений». 11равовой режим земель железнодорожного транспорта во многом обеспечивается сложившимся
порядком разрешения земельных споров по землям железнодорожного транспорта. Диссертант считает, что земельные споры - это возникающие разногласия и конфликты между участниками земельных отношений в связи с нарушением их земельных прав, либо неисполнением ими земельных обязанностей.
В диссертации анализируются различные виды земельных споров и порядок их разрешения. В связи с принятием Земельного кодекса РФ, статья 64 которого предусматривает рассмотрение земельных споров в судебном порядке, в литературе высказывается мнение об исключении административного порядка разрешения споров. Однако диссертант обосновывает существование и в настоящее время административного порядка разрешения земельных споров. На это направлен, в частности, п.4 Приказа Председателя Госкомитета РФ по земельной политике от 21 декабря 1999года «О мерах по устранению нарушений земельного законодательства при использовании земель федерального железнодорожного транспорта».
Большое внимание в диссертации уделено судебному порядку-разрешения земельных споров с участием организаций железнодорожного транспорта, широко анализируются судебная практика в этой области, приводится статистика, которая свидетельствует, что количество земельных споров, рассматриваемых в судах с участием организаций железнодорожного транспорта, непрерывно растет. В 1999 году железными дорогами России был предъявлен 71 иск с требованиями, вытекающими из земельных правоотношений, из них 61 исковое заявление было рассмотрено. 89 процентов из них удовлетворено.
В диссертации выделяется и альтернативный порядок разрешения земельных споров. В первую очередь это порядок разрешения споров в третейских судах. На железнодорожном транспорте Третейский с>д при МПС России действует с 1991 года в соответствии с Положением о нем, утвержденным приказом МПС России 21 июня 1997года. К
альтернативным формам разрешения земельных споров на железнодорожном транспорте относятся также посредничество, независимые экспертные комиссии, примирение сторон конфликта. По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Ответственность за нарушение земельного законодательства на железнодорожном транспорта.//В кн.: Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Под редакцией А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Московский государственный университет путей сообщения. С. 2001.С.184-227.
2. Понятие и способы правовой охраны земель железнодорожного транспорта.// В сб.: Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права. Вып. 1. Под редакцией А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Московский государственный университет путей сообщения. М. 2000. С. 121-128,
3. Управление земельными ресурсами на федеральном железнодорожном транспорта.// В сб.: Актуальные проблемы правопорядка. Вып. 2. Под редакцией А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Г.В. Чубукова. Московский государственный университет путей сообщения. М. 2000. С. 177-188.
4. Правовое положение земель железнодорожного транспорта. Тезисы доклада на научно-практической конференции// Право и политика. 2000. №8. С. 148-149.
5. Разрешение споров, связанных с использованием земель железнодорожного транспорта'/ Экономика железнодорожного транспорта. 2000. № 6. С. 97-102
6. Правовое положение земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог // В сб. : Роль договора в регулировании общественных отношений. Материалы Всероссийской научно-практической конференции Саранск 25-26 апреля
2000 года. Мордовский государственный университет. Саранск. 2000. С. 198-200.
7. Правовое положение земель железнодорожного транспорта. Москва. ЦНИИТЭИ МПС России. 1998. Серия, правовая работа.
8. Основные направления развития законодательства в сфере железнодорожного транспорта // В сб. Акутуадьные проьлемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта. Вып. 4. Под редакцией А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Московский государственный университет путей сообщения. 2001. С. 17-21.
9. Проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта. Тезисы выступления на научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта)) //Право и политика. 2001. № 12. С. 134-135.
10. Понятие и общие черты правового режима земель железнодорожного транспорта // В сб. Актуальные проблемы правопорядка. Под редакцией А.И. Бобылева, Н.А. Духно. Вып. 5. Московский государственный университет путей сообщения. М. 2002. С. 244-257.