На правах рукописи
СМАГИНА Ирина Анатольевна
ГАРАНТИИ КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО
Специальность 120014 - Административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов 2002
Диссертация выполнена на кафедре административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы при Президенте РФ
Актуальность темы исследования. В настоящее время уже мало кто из политиков, практиков управления и ученых не признает необходимости расширения сферы государственного регулирования процессов, возникающих в различных сферах общественной жизни.
В своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В.В. Путин отметил:
«Стратегической задачей прошлого года было укрепление государства. Государства - в лице всех институтов и всех уровней власти. Было очевидно: без решения этой ключевой проблемы нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Мы поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан»1.
Очевидным является тот факт, что для построения действенной системы государственного управления необходимо сформировать стабильный корпус государственных и муниципальных служащих, способных принимать и проводить в жизнь решения, обеспечивающие устойчивое развитие страны. Формирование такой элиты должно стать стратегической целью государства и повседневной задачей его функциональной основы - государственной службы.
Вместе с тем такие цели в настоящее время труднодостижимы из-за нестабильного положения чиновников. Кадровый корпус государственной службы не только не адаптировался к новым условиям социального управления, но и во многом растерял свой потенциал, накопленный в период планового управления народным хозяйством.
При этом проблема заключается не только в количественном ослаблении государственной службы. Ухудшается ее качественный состав. Падение престижа государственной должности, политическая нестабильность, а также смена доминирующих социальных интересов и ценностей в связи с переходом k
1 Российская газета 2001.4 апреля. С. 3
рыночным отношениям стимулировали отток со службы реально и потенциально эффективных управленцев'.
Большинство социологов, экономистов и юристов, изучающих проблему обеспечения стабильности кадров на государственной службе, да и сами чиновники в качестве наиболее перспективного направления стабилизации кадрового корпуса государственной службы называют повышение уровня социально-правовой защищенности государственных служащих. Следовательно, гарантии являются важнейшим юридическим средством воздействия на поведение государственного служащего с целью повышения эффективности его служебной деятельности.
Все сказанное выше в полной мере можно отнести и к муниципальным служащим, что вполне закономерно, поскольку государственные и муниципальные служащие работают в единых социально-экономических условиях. Кроме того, регулирование правового положения государственного и муниципального служащего имеет значительное сходство, что подтверждает проведенный автором анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления о государственной и муниципальной службе.
Все это свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.
Следует особо отметить, что настоящая диссертация посвящена исследованию гарантий той категории государственных служащих, основы правового положения которых урегулированы Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «06 основах государственной службы Российской Федерации»2, а также муниципальных служащих, основы правового положения которых установлены Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российском Федерации».
Степень научной разработанности темы. Изучение особенностей установления и реализации гарантий государственных и муниципальных служащих находится на начальной стадии. Специально посвященные данной
1 ! оеуларггвенная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии рса:пшцш1- Под ред. Пирогова С.В. М., 1996. С. 205 : СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990; СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 874 3 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; СЗ РФ. 1999. № 16: Ст. 1933
5
теме отечественные научно-исследовательские работы единичны. К тому же они рассматривают проблемы социально-правовой защищенности государственного служащего преимущественно с социологической точки зрения (В.Д. Граждан, Л.А. Калиниченко, Ж.Х. Македонская, Е.В. Охотский, В.А. Романов и др.). Работы ученых - юристов по указанной проблематике или фрагментарны или касаются социально-экономической и правовой защищенности государственного служащего вскользь при раскрытии общих положений, связанных с государственной службой, и, в частности, правового статуса государственного служащего (А.П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А.А. Кармолицкий, Н.М. Конин, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Н.Ю. Старилов, и др.) В зарубежных публикациях данная тема затрагивается в основном косвенно - в структуре исследований по проблемам совершенствования работы с кадрами государственной службы (Г. Вурстер, Э. Вертебах, Р. Майер, М. Эдель и др.). Что касается муниципального служащего, то круг научных работ, посвященных организации и функционированию муниципальной службы, довольно узок (С.А. Авакьян Ю.А. Дмитриев, О.Е. Кутафин, Л.А. Лукашов, В.М Манохин, Н.Ю. Старилов В.И. Фадеев и др.), а вопросы социально-экономической и правовой защищенности муниципального служащего специально не освещались.
Объектом исследования являются гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего.
Предмет исследования составляют общественные отношения, складывающиеся между государственным (муниципальным) служащим и государством (муниципальными органами) в связи с установлением и реализацией гарантий, их содержание, принципы и особенности, закрепленные федеральным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами органов местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является дальнейшая теоретическая разработка и углубленное исследование гарантий государственного и муниципального служащего, а также выработка предложений по совершенствованию законодательства, закрепляющего механизм реализации гарантий государственного и муниципального служащего.
6
Исходя из поставленной цели, следует выделить следующие задачи исследования:
1) установление соотношения понятий «гарантии государственного (муниципального) служащего» и «административно-право вой статус государственного (муниципального) служащего»;
2) сравнительный анализ законодательства РФ и субъектов РФ Приволжского федерального округа в сфере установления и реализации гарантий государственного и муниципального служащего;
3) сопоставление правового статуса государственного и муниципального служащего, изучение сходных и особенных признаков;
4) исследование роли гарантий в обеспечении стабильности кадров государственной и муниципальной службы;
5) анализ механизма реализации каждой из гарантий как государственного, так и муниципального служащего;
6) разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, закрепляющего систему гарантий государственного и муниципального служащего и порядок осуществления каждой из них.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической базой исследования является всеобщий диалектический метод познания. Использованы также общие, специальные и частноправовые методы исследования: анализ, синтез, системный подход, структурно-функциональный подход, конкретно-социологический, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др. Выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, законодательства субъектов РФ, а также нормативных актов органов местного самоуправления.
При написании диссертации был использован опыт некоторых зарубежных государств: Франции, Германии и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодических изданиях, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
7
Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы, исследованием различных точек зрения на вопросы установления и реализации системы гарантий государственных и муниципальных служащих, а также сделанными в процессе подготовки работы выводами и предложениями, направленными на совершенствование законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1) теоретическая разработка понятия «гарантии государственного и муниципального служащего» как элемента административно-правового статуса;
2) обоснование целесообразности регулирования общественных отношений, возникающих по поводу установления и реализации гарантий государственных и муниципальных служащих, нормами административного права;
3) обобщение законодательно установленных гарантий в наиболее полный перечень;
4) выделение принципов установления и реализации гарантий государственных и муниципальных служащих, а также дополнительных оснований их классификации;
5) обоснование существенной роли гарантий в обеспечении принципа стабильности кадров государственной и муниципальной службы;
6) предложение разработать и принять единый федеральный закон о статусе государственного и муниципального служащего, который должен определить понятие и принципы социально-правовой защиты государственного (муниципального) служащего, установить полный перечень гарантий, а также порядок реализации наиболее важных из них и ответственность руководителей государственных (муниципальных) органов за нарушение законодательства в данной области;
7) рекомендации, направленные на совершенствование механизма реализации каждой из гарантий;
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы.
Основные теоретические положения и практические предложения диссертации апробированы в выступлениях на научно-практических конференциях «Проблемы управления - XXI век: глазами молодых» в апреле 1999 г., «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» в апреле 2000 г., «Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы» в апреле 2001 г., «Реформирование государственной службы: проблемы формирования кадровой политики и пути их решения» в ноябре 2001 г., при чтении лекций, проведении семинарских занятий по таким научным дисциплинам, как «Государственная служба Российской Федерации», «Организация труда государственных и муниципальных служащих», а также излагались автором в научных публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, состояние ее научной разработки, определены цель, задачи, теоретико-методологические основы работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту. Показана научная новизна и практическая значимость диссертации.
Первая глава диссертации «Теоретические основы определения гарантий как элемента административно-правового статуса государственного и муниципального служащего» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе приводится ряд суждений, позволяющих сделать вывод: ученые-юристы единодушны в том, что гарантии, установленные законодательством, являются неотъемлемым элементом специального правового статуса государственного служащего. При этом одни из них выделяют гарантии государственных служащих в качестве самостоятельного элемента правового статуса служащих1, а другие рассматривают гарантии как составную часть всей совокупности прав государственных служащих или называют их
1 См., например: Овсянко Д,М. Административное право. М., 2000. С. 97 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 238
льготами .
В правовой литературе нет, однако, единого мнения, нормами какой отрасли права должен регулироваться правовой статус и, в частности гарантии государственного служащего. В диссертации содержится ряд суждений сторонников как трудового, так и административного регулирования в указанной сфере. Разделяя точку зрения последних, автор приводит следующие аргументы:
1) государственный служащий как субъект административного права является носителем определенных прав и обязанностей, которые реализуются через административно-правовые отношения. Специфика указанных прав и обязанностей, состоящая в том, что государственный служащий в процессе служебной деятельности реализует часть компетенции государственного органа и в связи с этим обладает правом принимать в одностороннем порядке от имени государства управленческие решения, обязательные для исполнения лицами, не находящимися в их служебном (линейном) подчинении, обуславливает также наличие таких ограничений для государственного служащего, как запрет заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, принимать участие в забастовке и т.д. Установление государством для государственного служащего таких серьезных ограничений, с одной стороны, отличает его от других работников как частных, так и государственных (муниципальных) предприятий, учреждений, организаций, а с другой стороны, порождает необходимость закрепления в законодательстве специальных гарантий, которые, компенсируя определенную ущемленность прав государственных служащих, обеспечивают эффективное выполнение ими своих должностных прав и обязанностей. Таким образом, гарантии являются необходимым средством реализации административно-правовых отношений и поэтому должны быть урегулированы нормами административного права;
2) закрепляя для работников, чьи трудовые отношения регулируются КЗоТ РСФСР, право на заработную плату, медицинское обслуживание и другие гарантии, государство стремится обеспечить минимальный уровень социальной защищенности каждого работника, то есть заботится о реализации частного
' См., например: Морозова И.С. Льготы в российском праве. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 17
К)
интереса. Аналогичные гарантии, установленные для государственных служащих, являются средством административно-правового воздействия на поведение государственного служащего, которое призвано обеспечить эффективное выполнение им функций государства. То есть в данном случае государство преследует скорее публичный интерес. В связи с этим гарантии государственного служащего должны регламентироваться нормами публичного (административного), а не частного (трудового) права;
3) одна из основных особенностей статуса государственного служащего состоит в том, что все, что связано с деятельностью государственных служащих, должно быть детально регламентировано правовыми нормами. Иными словами, государственный служащий зависим от правил и инструкций, регулирующих прохождение государственной службы. Правовая регламентация деятельности объективно необходима, поскольку ему предоставлено право участвовать в разработке, принятии и реализации решений, затрагивающих интересы множества различных социальных групп. В трудовом законодательстве содержится лишь минимальный стандарт правил, а условия труда и гарантии определяются в каждом конкретном случае трудовым договором, то есть соглашением сторон. В этой связи очевидно, что при установлении гарантий для государственного служащего государство использует императивный метод, а для других работников - преимущественно диспозитивный;
Однако, несмотря на вышеизложенное, нельзя полностью отрицать возможности применения норм трудового права к регулированию «внутренних» отношений на государственной службе, поскольку государственная служба - это, безусловно, один из видов трудовой деятельности, хотя и в значительной мере специфический и, следовательно, процедура реализации отдельных гарантий государственного служащего (ежегодный оплачиваемый отпуск, организация профсоюзов, условия работы и др.) может в значительной мере регламентироваться трудовым законодательством, но лишь в той части, в которой оно не противоречит специальному законодательству о государственной службе.
11
На основе сказанного выше автор делает вывод о том, что гарантии являются неотъемлемым элементом административно-правового статуса государственного служащего.
В первом параграфе автор рассматривает также различные подходы к пониманию гарантий государственного и муниципального служащего и дает собственное определение: гарантии государственного (муниципального) служащего представляют собой установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение государственного (муниципального) служащего, которые призваны, с одной стороны, обеспечивать материальное благополучие государственного (муниципального) служащего, а с другой стороны, защищать его от внешних посягательств и произвола руководства государственного (муниципального) органа, содействуя тем самым осуществлению государственным (муниципальным) служащим своих должностных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека.
Данное определение отражает единство подхода к регулированию гарантий как государственного, так и муниципального служащего. В работе приводится ряд суждений, содержащих аргументы, обосновывающие существенное сходство правового положения государственного и муниципального служащего.
Во-первых, муниципальная служба наряду с государственной является составной частью публичной службы, так как государственные и муниципальные служащие осуществляют функции государственных и муниципальных органов в сфере публичной власти1. Во-вторых, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т. д. В-третьих, муниципальные служащие реализуют не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с федеральными
1 Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации// Муниципальная служба. № 4.
1998.С.З
2 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления
реформирования и концепция программы учебного курса// Государство и право. 1995. № I-
С.29
12
законами и законами субъектов РФ. В-четвертых, существует большое сходство между государственной и муниципальной службой по сути управленческой работы, по технологии управленческого процесса. В-пятых, федеральное законодательство устанавливает реальную возможность перехода из одной системы службы в другую с зачислением стажа муниципальной службы в стаж государственной службы.
Следует также особо подчеркнуть, что существенное сходство правового положения государственного и муниципального служащего, и в частности, в области установления и реализации гарантий, во многом обусловлено тем, что ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет для муниципального служащего перечень ограничений, аналогичный установленному в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» для государственного служащего.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что гарантии являются важнейшим компонентом административно-правового статуса как государственного, так и муниципального служащего. Более того, все выше сказанное может служить обоснованием того обстоятельства, что по содержанию гарантии государственных и муниципальных служащих чрезвычайно схожи, однотипны.
Для того чтобы составить более полное представление о сущности социально-правовой защиты государственных и муниципальных служащих, в ходе исследования выделяется ряд принципов, на основе которых она должна строиться: финансирование расходов на осуществление мероприятий по социальной и правовой защите государственных и муниципальных служащих за счет средств государственного и местного бюджетов соответственно; дифференциация социального обеспечения в зависимости от условий труда (сложность, напряженность и пр.), трудового стажа государственной и муниципальной службы и других факторов; универсальность и комплексность; принцип сочетания экономической эффективности и социальной пользы деятельности государственных и муниципальных служащих; единство основных
1 Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. Саратов, 1998. С. 27
13
подходов к социально-право вой защите государственных и муниципальных служащих и др.
Для наиболее полного и детального исследования гарантий государственных и муниципальных служащих во втором параграфе диссертации проводится обобщение закрепленных в законодательстве гарантий в наиболее полный перечень, в который наряду с гарантиями, установленными в ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» и аналогичной статьей Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ», предлагается включить закрепленный в п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» запрет на сбор и внесение в личные дела и реестры государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни, а также следующие выделенные в указанном законе В.М. Манохиным гарантии:
1) поступающие ежегодно в органы государственной налоговой службы сведения об имущественном положении служащего составляют служебную тайну (п. 2 ст. 12);
2) при прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд (п. 8 ст. 21) -
Автор считает также, что отдельные права государственных служащих, установленные в ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» (право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
1 Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 1997. С.180, 181.
14
объединение в профессиональные союзы для зашиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов) по существу являются гарантиями, так как обеспечивают осуществление служащим его должностных полномочий, а также прав и свобод как гражданина и человека.
Во втором параграфе приводится также классификация гарантий государственных и муниципальных служащих по различным признакам. Автор делит всю совокупность гарантий на социально-экономические и правовые, используя в качестве основания классификации объект, на защиту которого направлена соответствующая группа гарантий.
Социально-экономические гарантии направлены на обеспечение материального благополучия государственного и муниципального служащего, предоставление ему определенных денежных сумм, услуг и т. д. Объектом защиты правовых гарантий являются такие нематериальные ценности, как жизнь, здоровье, честь и достоинство государственного и муниципального служащего, его возможность самореализоваться на рабочем месте и т.д.
В третьем параграфе исследуется значение гарантий в обеспечении принципа стабильности кадров на государственной и муниципальной службе.
Автор приводит ряд суждений, а также данные социологических опросов, которые свидетельствуют о том, что, с одной стороны, гарантии являются действенным средством, способным стимулировать служащего работать эффективно, с другой стороны, уровень социально-правовой защищенности государственных и муниципальных служащих в настоящее время чрезвычайно низок.
Изменить ситуацию, по мнению автора, можно путем принятия федерального закона о статусе государственного и муниципального служащего. Значительный раздел его должен быть посвящен проблеме социально-правовой защищенности государственных и муниципальных служащих. В указанном законе должно быть дано определение и перечень гарантий данной категории служащих, закреплены основные принципы их осуществления, а также определен механизм реализации каждой из перечисленных социально-экономических и правовых гарантий в отдельности и ответственность руководителей государственных (муниципальных) органов за нарушение
15
законодательства в данной области. Указанный нормативный акт должен заменить весь массив подзаконных нормативных актов, которые регулируют данные правоотношения в настоящее время.
В целях реального осуществления принципа стабильности кадров на государственной и муниципальной службе следует создать правовую базу для формирования категории государственных и муниципальных служащих, которые будут работать на основе принципа пожизненного найма, то есть они должны быть гарантированы от увольнений в связи с сокращением штата или ликвидацией государственного (муниципального) органа. По мнению автора, для того, чтобы создать устойчивый, высокопрофессиональный корпус служащих, принцип пожизненного найма в ближайшем будущем должен быть закреплен в законодательстве, поскольку пока руководителю государственного (муниципального) органа предоставлено право увольнять чиновника в связи с реорганизацией и сокращением штата государственного органа, государственный (муниципальный) служащий не может чувствовать себя защищенным, он остается полностью зависим от воли начальника. Однако законодательно должно быть установлено положение о том, что для того, чтобы попасть в категорию таких работников, необходимо иметь специальное образование, обладать довольно высоким уровнем квалификации и проработать в системе государственной (муниципальной) службы определенное (не менее 5-7 лет) количество времени. Объем социально-экономических и правовых гарантий указанной группы лиц должен быть значительно более широким, чем у остальных государственных (муниципальных) служащих.
Вторая глава «Содержание гарантий государственных и муниципальных служащих» состоит из двух параграфов, в которых механизм реализации каждой из социально-экономических и правовых гарантий детально проанализирован на трех уровнях - федеральном, субъекта Российской Федерации, местном. При этом преимущественно использовался опыт, накопленный в данной сфере в субъектах Федерации Приволжского федерального округа. На основании проведенного исследования выделяются следующие проблемы:
1) в настоящее время отсутствует единый концептуальный документ, который бы определил само понятие социальной защиты государственного
16
(муниципального) служащего, установил бы перечень социально-экономических и правовых гарантий, а также механизм их реализации и ответственность руководителей государственных (муниципальных) органов за нарушение законодательства в данной области;
2) порядок осуществления подавляющего большинства гарантий государственных и муниципальных служащих регулируется не специальными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, как это должно быть, а подзаконными нормативными правовыми актами, что, безусловно, не добавляет устойчивости в правовое положение государственного (муниципального) служащего;
3) механизм реализации многих важнейших гарантий, таких, как, например, денежное содержание, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение государственных и муниципальных служащих, закрепленный в подзаконных нормативно-правовых актах, является недостаточно гибким и плохо приспособлен к условиям рыночной экономики;
4) порядок осуществления таких гарантий, как право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и уровня квалификации государственного (муниципального) служащего; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; защита его и членов семьи от насилия, угроз, иных неправомерных в связи с исполнением им должностных обязанностей; пенсионное обеспечение членов семьи государственного (муниципального) служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, в настоящее время либо урегулирован не полностью, либо не урегулирован вообще. Из приведенного перечня видно, что это касается преимущественно правовых гарантий, без надлежащего обеспечения которых государственный (муниципальный) служащий не может быть защищен ни от произвола руководителей государственного (муниципального) органа, ни от внешних посягательств.
5) Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепил конкретный перечень гарантий для муниципальных служащих, из которого, по сравнению с Федеральным законом
17
«Об основах государственной службы Российской Федерации», изъял ряд таких важнейших гарантий, как право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения согласия муниципального служащего на перевод на другую муниципальную должность муниципальной службы; продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений и т.д.
Несмотря на то, что большинство из перечисленных гарантий устанавливается в соответствующем законодательстве субъектов РФ, отсутствие такого значительного числа действительно важных гарантий в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не является обоснованным, поскольку муниципальные служащие нуждаются в них не меньше, чем государственные служащие и разумного объяснения для такого изъятия, по мнению автора, нет;
6) ст. 15 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а также законодательство о муниципальной службе субъектов Российской Федерации по существу полностью воспроизводят перечень гарантий, установленных для государственных служащих в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Такое универсальное решение вопроса о гарантиях муниципального служащего, имея в качестве ориентира права государственного служащего, является вполне оправданным, ведь по существу служебной деятельности между деятельностью государственных служащих и деятельностью муниципальных служащих принципиальной разницы нет;
7) большинство субъектов Федерации устанавливает для государственных и муниципальных служащих ряд дополнительных по сравнению с федеральным законодательством социально-экономических
18
гарантий. В законах о государственной и муниципальной службе субъектов Федерации Приволжского Федерального округа наиболее часто встречаются такие дополнительные гарантии, как предоставление бесплатной или льготной путевки с оплатой проезда к месту отдыха (лечения) и обратно (Саратовская, Нижегородская, Кировская, Оренбургская, Пензенская, Пермская области, республика Удмуртия); право бесплатного пользования на территории области всеми видами общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения, кроме такси (Саратовская, Кировская, Пермская области); индексация денежного содержания, пенсий и других выплат (Саратовская, Самарская, Пензенская, Пермская, Оренбургская области, республика Татарстан, Чувашская и Удмуртская республики), право на улучшение жилищных условий (Саратовская, Оренбургская, Пензенская, Пермская области, республики Башкортостан, Марий Эл, Чувашская, Удмуртская республики). Однако из-за большого бюджетного дефицита действие многих закрепленных в законодательстве субъектов Федерации социально-экономических гарантий пока приостановлено1.
В первом параграфе второй главы диссертации «Социально-экономические гарантии государственных и муниципальных служащих» автор приводит ряд предложений по совершенствованию механизма установления и реализации каждой из социально-экономических гарантий.
Так, например, для того, чтобы приспособить механизм реализации такой важнейшей гарантии государственных и муниципальных служащих, как денежное содержание, к условиям рыночной экономики, предлагается установить размер должностного оклада в кратном исчислении к средней заработной плате по соответствующему региону или отрасли народного хозяйства, но не ниже прожиточного минимума. Следует законодательно закрепить условия установления и выплаты надбавки к должностному окладу за особые условия государственной (муниципальной) службы (например, работа,
' См., например; Закон Оренбургской области от 9 января 2001 года N 750/217-ОЗ «О приостановлении действия подпунктов 3, 4, 15 п. 1 ст 22; частей 2 и 3 п. 1 и п. 2 ст. 26 Закона Оренбургской области «Об организации государственной службы Оренбургской области» на 2001 год»// Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2001. (заседание 1); ст.29 Закона Пермской области от 27 декабря !999 г. N 728-11 // Бюллетень законодательного Собрания и администрации Пермской области, 1999.
связанная с частыми командировками, с непосредственным общением с населением, с выполнением заданий особой важности и сложности и т.д.), премий по результатам работы, что позволит избежать проявлений субъективизма со стороны руководителей государственных (муниципальных) органов.
Право государственных и муниципальных служащих на медицинское обслуживание может быть реализовано посредством страхования данной категории служащих на случай болезни в государственных или частных страховых компаниях. При этом обязанность по уплате страховых взносов должно взять на себя государство (органы местного самоуправления).
В целях совершенствования системы переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих предлагается установить конкретный срок (от 1 до 3 лет в зависимости от формы обучения), в течение которого чиновник, прошедший переподготовку или повышение квалификации за счет средств государственного или местного бюджета, должен проработать на государственной или муниципальной службе после окончания учебы. В случае, если государственный или муниципальный служащий увольняется по собственному желанию или по инициативе администрации государственного или муниципального органа, за исключением сокращения численности штатов (ликвидации) соответствующего органа до истечения указанного срока, на него должна быть возложена обязанность возместить в соответствующий бюджет средства, затраченные на его обучение. Такую же меру ответственности следует установить для государственного или муниципального служащего, демонстрирующего в процессе обучения неудовлетворительные знания.
П. 1 ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает также в качестве гарантии для государственных служащих ежегодный оплачиваемый отпуск. Для повышения эффективности ее реализации, по мнению автора, следует законодательно закрепить обязательность получения согласия государственного и муниципального служащего для отзыва его из отпуска, а также определить условия, при которых государственный и муниципальный служащий будет иметь
20
право на предоставление длительного отпуска без сохранения денежного содержания (необходимость ухода за больным членом семьи; состояние здоровья самого служащего и т.д.).
В целях совершенствования механизма реализации такой важной социально-экономической гарантии, как пенсионное обеспечение государственного и муниципального служащего, необходимо:
1) законодательно закрепить порядок установления и размеры доплаты к пенсии государственного служащиго;
2) повысить уровень пенсионного обслуживания государственных служащих. В этой связи необходимо создать категорию государственных служащих, которые будут работать на основе принципа пожизненного найма. Таким государственным служащим пенсия должна выплачиваться в размере 90 -100 процентов (в зависимости от группы должностей) денежного содержания по последнему месту службы. Стаж, необходимый для получения такой пенсии, должен составлять не менее 20 лет для женшин и не менее 25 лет для мужчин. Всем остальным государственным служащим, не входящим в указанную категорию, следует предоставлять пенсионное обеспечение на общих основаниях;
3) поскольку в ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» особо закреплено положение о том, что членам семьи государственного служащего гарантируется пенсионное обеспечение в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, следует в федеральном законодательстве определить у словия и порядок назначения такой пенсии.
В числе прочих социально-экономических гарантий для государственных служащих ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепляет обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей. По мнению автора, для государственных служащих, основы правового статуса которых определяются Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также для муниципальных служащих целесообразно было бы установить порядок
21
реализации указанной гарантии, аналогичный тому, который закреплен для прокуроров и следователей, для защиты которых принят Федеральный закон от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ с изменениями от 21 июля 1998 г., 6 января 1999 г., 29 февраля 2000 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" .
Второй параграф второй главы диссертации посвящен анализу правовых гарантий государственного и муниципального служащего, в результате которого автор также выделяет ряд направлений по совершенствованию порядка реализации каждой из указанной группы гарантии.
Так, автор предлагает упразднить закрепленную в Указе Президента РФ от 15 мая 1997 года № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе"2 обязанность государственного служащего ежегодно подавать в кадровую службу государственного органа справку о соблюдении ограничений, связанных с государственной службой. Кроме того, что такой порядок создает дополнительные сложности для государственного служащего, приводит к дублированию кадровой службой функций органов государственной налоговой службы, данная процедура подачи сведений о доходах уменьшает эффективность реализации гарантии сохранности служебной тайны сведений о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности.
В процессе исследования такой гарантии, как право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, автор выделяет в качестве самостоятельной гарантии закрепленный в п. 2 ст. 8 указанного федерального закона запрет на сбор и внесение в личные дела и реестры государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частном жизни.
'СЗРФ. 1995. № 17. Ст. 1455
3 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239; СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1160
22
В целях совершенствования механизма реализации права государственного служащего требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, опираясь на положительные моменты в практике развитых стран, автор предлагает внести существенные изменения в процедуру привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности. По мнению автора, в единоличном порядке могут налагаться лишь предупреждение и выговор. Решение о применении к государственному служащему более серьезных мер дисциплинарного взыскания должно приниматься коллегиально. В таких случаях следует создавать дисциплинарный совет, созываемый по мере необходимости. В состав такой комиссии должны входить руководители соответствующего государственного органа, а также представители профсоюза и профессиональные юристы. Упомянутый дисциплинарный совет следует наделить полномочиями по проведению по требованию государственного служащего служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. Процедура проведения такого служебного расследования по инициативе как государственного, так и муниципального служащего должна быть унифицирована и закреплена законодательно.
Основным организационно-правовым средством реализации закрепленного в п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» права государственного служащего на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации является конкурс на замещение вакантной должности государственной службы.
При этом следует отметить, что в связи с тем, что законодательство не устанавливает в качестве обязательного условия для замещения даже самых высоких должностей государственной службы наличие стажа государственной службы, предусматривая в качестве альтернативы стаж работы по специальности, конкурс на замещение вакантной должности государственной службы во всех случаях является внешним. По мнению автора, на высшие и главные должности государственной службы следовало бы рекомендовать лиц, которые имеют не только высшее профессиональное образование по
23
специальности «Государственное и муниципальное управление», но и немалый стаж практической работы на государственной службе (от 3 до 5 лет в зависимости от группы должностей государственной службы). Это обусловлено определенной спецификой государственной службы как профессиональной деятельности, ведь как показывает опыт, не всегда отличный специалист в своей области может стать хорошим администратором, управленцем. В связи с этим следует включить в состав квалификационных требований для граждан, претендующих по меньшей мере, на высшие и главные государственные должности государственной службы обязательное наличие высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также стажа работы на государственной службе.
Одной из важнейших является закрепленная в п. 8 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» гарантия сохранения присвоенного государственному служащему квалификационного разряда при прекращении государственной службы в связи с выходом его на пенсию. Анализируя механизм ее реализации, автор обращает внимание на то, что в столь быстро меняющихся социальных, экономических, политических, правовых условиях багаж знаний любого специалиста и, в частности, государственного (муниципального) служащего требует если не постоянного, то по крайней мере периодического, обновления. Без этого поддерживать высокий уровень квалификации просто невозможно. Поэтому, по мнению автора, для лиц, однажды уволенных с государственной (муниципальной) службы, и после большого перерыва вновь поступающих на государственную должность государственной службы, должен быть проведен государственный квалификационный экзамен, чтобы они имели возможность подтвердить свой квалификационный разряд. В противном случае они должны быть направлены на повышение квалификации.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются выводы теоретического и организационно-практического характера, приводятся рекомендации по совершенствованию законодательства в области установления и реализации гарантий государственных и муниципальных служащих.
24
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей: современная ситуация; пути решения проблемы // Проблемы управления России в XXI веке: глазами молодых/ Под ред. В.В. Герасимовой и В.Е. Черкасова. - Саратов: Изд-во ПАГС, 1999. Ч. 2. - 200 с. - С. 120-125 (0,2 п. л.).
2. Денежное содержание как элемент системы социальной защиты государственного служащего // Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых: Материалы межвузовской научно-практической конференции. - Саратов: ПАГС, 2000. Ч. I. - 146 с. - С. 22-26 (0,3 п. л.)-
3. Реализация права государственного и муниципального служащего на медицинское обслуживание //Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы: Материалы межвузовской научно-практической конференции, Саратов, 20 апреля 2001 г. - Саратов: ПАГС, 2001. -Вып. I.-228 с.-С. 140-142 (0,2 п. л.).
4. Право государственного служащего на ежегодный оплачиваемый отпуск // Реформы и укрепление государственности в России: Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава ПАГС, - Саратов: ПАГС, 2001.- 188 с.- С. 8 (0,3 п.л.).
5- Основные направления реформирования социально-правовой защиты государственных и муниципальных служащих. // Реформирование госулнрственной службы: проблемы формирования кадровой политики и пути их решения. Материалы научно-практической конференции. ПАГС.. 20Ш,- (0,3 п.л.-в печати).
6. Актуальные проблемы социально-правовой защиты государственных служащих. // Государственная служба РФ: проблемы становления. ПАГС., 2002. (3 н.л. - в печати).