КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ_____

1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Деятельность парламента Российской Федерации осуществляется в основном в пределах его компетенции. В научной литературе наиболее распространено понятие «компетенции» как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей. Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых действует конкретный государственный орган, а права и обязанности — это пределы его возможностей в определенной сфере общественной жизни¹. Представляется, что к ведению Федерального Собрания Российской Федерации относятся все вопросы ведения Российской Федерации, а также ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Перечень этих вопросов закреплен соответственно в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации². Они составляют основу компетенции парламента, т.е. общую часть его предметов ведения. Конституционной гарантией участия Федерального Собрания в решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации является ст. 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этой статьей по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на •всей территории Российской Федерации. Предметы совме-

¹ Подробнее об этом см. Авакьян СЛ. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.П Муниципальное право России. М., 1998.

² Это вопросы федеративного устройства, зашиты прав и свобод граждан, гражданства, установление системы федеральных органов государственной власти, установление правовых основ рынка, разграничения государственной собственности, введения общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и др,

155

стного ведения Российской Федерации также регулируют-] ся федеральными законами.

Федеральное Собрание имеет и специальные предметы ведения. Они закреплены в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации и составляют его специальную компетенцию Их отличие от общих предметов ведения парламента в том, что они закреплены отдельно за каждой из палат Федерального Собрания. При этом решения в соответствующих сферах принимаются ими самостоятельно Так, согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится, например, утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, а ст. 103 к ведению Государственной Думы относит, в частности, дачу согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации³

Влияние на решение вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации, осуществляется лутем принятия соответствующих законодательных актов^1ред-ставляется, что принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов — основное конституционное полномочие российского парламентауОно обусловлено самой природой Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации Правовым основанием для того, чтобы он был таковым, является ст. 94 Конституции Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание характеризуется как законодательный и представительный орган государственной власти. Представляется, что его специальные предметы ведения одновременно можно рассматривать и как полномочия. Ведь, к примеру, дача согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации для Государственной Думы не только один из аспектов ее деятельности в кадровой сфере, но и ее право и обязанность И она не может уклониться от выполнения данной обязанности, даже если это грозит ее роспуском.

Непосредственно полномочия российского парламента в законодательной сфере закреплены в статьях 105—108 Кон-

³ Об этом подробнее далее

⁴ Понятие «полномочие» охватывает совокупность прав и обязанностей

щ

(йятуции Российской Федерации. В части 1 ст 105 уста-давливается, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, а согласно части 4 этой статьи Совет федерации осуществляет процедуру одобрения федераль-дах законов. В ст. 108 закрепляются полномочия обеих палат российского парламента по принятию федеральных конституционных законов. Принятие новой Конституции Российской Федерации повлекло за собой потребность в принятии нового законодательства, основанного на ее принципах и положениях, развивающего и конкретизирующего конституционные нормы. С первых дней своего существования для Федерального Собрания законотворчество стало главным направлением его деятельности Ее цалью является создание новой системы законодательствамТод законотворчеством понимается совокупность последовательных действий уполномоченных органов и лиц по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и введению в действие законов, устанавливающих новые правовые нормы, изменяющих действующие или отменяющих устаревшие предписаниях/

<&£ледует отметить, что это не единственное определение законодательного процесса. В.Д. Горобец считает, что этот процесс — само содержание работы парламента, практическая реализация, олицетворение осуществления законодательной деятельности Федерального СобранияфДумает-ся, что более точно раскрывать понятие «законодательный процесс» как порядок внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия подписания и опубликования зако-новШВполне очевидно, что законодательный процесс представляет собой ряд взаимообусловленных стадий от внесения законопроекта до обнародования^

Исследователи проблем законотворчества, к примеру Д А. Керимов, отмечают, что создание законов — дело сугубо творческое, и как любой творческий процесс предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к себе отношение, требует накопления определенных знаний, использования

⁵ См Селезнев Г И Вся власть — закону М , 1997, с 148

⁶ Горобец В.Д Парламент Российской Федерации М , 1998, с 103

⁷ См Баглай MB, Габричидзе БН Конституционное право Российской Федерации М , 1996, с 380

157

этих знаний для создания нужных обществу законо^⁸* С щественную помощь\&**Ьм оказывают законодательна культура и законодательная техника. Однако, как справед^ ливо подчеркивает Д.А. Керимов, многие нынешние pocf сийские законодатели менее всего озабочены повышение! своей профессиональной подготовки к осуществлению за* конотворчестваЛ/В результате весь парламентский Kopnj оказывается бессильным в выполнении своих прямых обязанностей, хотя и обходится обществу чрезвычайно дороч] го⁹. Одной из причин такого положения является, по нию Д.А. Керимова, то, что депутаты увлечены не столько] поиском точного отражения в законах действительности и ее поступательного развития, сколько политическими спорами и разборками¹⁰.

Мы разделяем позицию известного ученого-юриста и еще раз подчеркиваем, что законотворчество — весьма сложный процесс, аккумулирующий политике-государственные, социальные и иные интересы его участников, а также индивидуальные общественно значимые особенности разработчиков законодательных актов. При этом руководствоваться они должны прежде всего заботой о благе народа.

К законодательной деятельности, по мнению Г.Н. Селезнева, имеют отношение общие принципы управления, такие как целенаправленность, полнота (достаточность) и безызбыточность регулирования, соответствие регулируемого воздействия проблемной ситуации, своевременность регулирования, эффективность решения — взвешенный компромисс между стремлением к максимально возможному достижению цели с возможно меньшими негативными побочными результатами и наименьшими затратами¹¹. С этим нельзя не согласиться. Такая «подсветка» подтверждает правомерность нашего вывода/о сложности законотворчества, о том, что за это чрезвычайно ответственное дело должны

⁸ См. Керимов ДЛ Законодательная техника М.. Норма-Инфра-М, 1998, с. 16. Представляется, что синонимами понятия «захонотворчество» являются термины «законодательная деятельность», «законодательная ра* бота», «законодательный процесс». В связи с этим в настоящей работе они будут использоваться как равнозначные.

⁹ См. там же, с. 56—57.

¹⁰ См. там же, с. 57.

¹¹ См, Селезнев Г.Н. Указ соч., с. 150.

15В

;я только профессионально подготовленные люди/К тению, осознание этого вывода на научном уровне пока нашло адекватного решения на государственном уровне. 1е прониклись его пониманием и широкие слои населе-» особенно граждане, стремящиеся стать депутатами, а также многие избиратели. Подтверждением тому является [профессиональный состав Государственной Думы, где осу-1иествляется основная законодательная работа, и результа-ее деятельности в этом направлении.

2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

В процессе осуществления законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ проявляет высокую активность. В 1994 г. Государственной Думой были приняты, а затем одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом 78 федеральных законов и один федеральный конституционный закон. В 1995 г. вступили в силу 225 федеральных законов и два федеральных конституционных закона, в 1996 г. соответственно — 161 федеральный законов и один федеральный конституционный закон; в 1997 г. — 156 федеральных законов и три федеральных конституционных закона. В течение 1998 г. вступили в силу 190 федеральных законов. Тематика принятых в 1998 г. законов распределяется следующим образом: 22% законов — это акты по вопросам финансового, бюджетного, налогового, банковского и таможенного законодательства, столько же по международным отношениям (ратификация международных договоров Российской Федерации); 17% законов направлены на регулирование правовых отношений в экономической сфере, еще 17% — законы по социальным вопросам; 12% — законы по вопросам государственного устройства; 6% — законы по вопросам обороны и безопасности; 4% — законы по охранительному, процессуальному и исполнительному производству. Всего за пятилетний период деятельности Федерального Собрания РФ появилось 810 федеральных законов и семь федеральных конституционных законов¹².

¹² За немногим более чем пятидесятилетний период Верховный Совет СССР принял около ста законов. В общее число принятых за истекшие пять лет законов входят 244 акта о ратификации международных договоров Российской Федерации, а также 176 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в принятые федеральные законы.

159

Диапазон вступивших в силу законов чрезвычайно ши-i рок. Федеральными конституционными законами стали pe-_s гулироваться многие вопросы государственного строительства и прежде всего судебная система. В 1994 г. был принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в 1995 г. — федеральные конституционные законы «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», на следующий год — Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». 1997 г. характерен вступлением в силу федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации» и «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Большим достижением в правовом строительстве стало принятие в 1995—1998 гг. новых кодифицированных законодательных актов — первой и второй частей Гражданского кодекса, Уголовного, У головно-исполнительного, Арбит-ражно-процессуального, Семейного, Водного, Градостроительного, первой части Налогового кодексов Российской Федерации. В настоящее время согласовывается Земельный кодекс, ведется дальнейшая разработка по Гражданскому и Налоговому кодексам, подготовлены проекты Трудового кодекса и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Активно развивается отраслевое законодательство. В настоящее время принят и действует ряд важных федеральных законов, относящихся к сфере конституционного законодательства, регулирующих деятельность органов государственной власти. Это федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в

1И

'врганы местного самоуправления», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Были приняты федеральные законы «О Счетной палате |^>ссийской Федерации», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О внешней разведке», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О Государственной границе Российской Федерации», а также актуальные законы, регулирующие бюджетно-финансовые и экономические отношения: «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «Об обществах с ограниченной ответствен-•ностью», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», «О переводном и простом векселе», «О бухгалтерском учете», «О естественных монополиях», «О финансово-промышленных группах», «О производственных кооперативах». В 1998 г. Президентом РФ был подписан Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Развивается законодательство в сфере экологии и использования природных ресурсов. Центральное место в нем занимают федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации» «О недрах» и «О соглашениях о разделе продукции», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях».

Приняты федеральные законы, направленные на регулирование трудовых и пенсионных отношений, а также сферы образования, культуры, науки, между народно-правовых отношений¹³.

Законотворческая активность российского парламента в значительной мере обусловлена большим числом субъектов права законодательной инициативы и соответственно интенсивной работой в этой сфере некоторых из них. Конституция РФ в ст. 104 закрепляет право законодательной инициативы за Президентом РФ, Советом Федерации, за его членами, депутатами Государственной Думы, Правительством РФ, законодательными органами государствен-

¹³ См. Селезнев Т.Н. Указ, соч., с. 96—125.

181

ной власти субъектов Российской Федерации. Этим правом по предметам своего ведения располагают Конституционный Суд, Верховный суд и Высший Арбитражный суд РФ. уВсего имеется 723 субъекта права законодательной инициативы, в том числе 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной ДумЙ()К/1жегодно от них поступает примерно 1000 новых законопроектов, а Государственная Дума может рассмотреть в течение года 400—500 проектов, в связи с чем количество нерассмотренных законопроектов постоянно растет/По состоянию на 13 января 1999 г. в Государственной Думе находились 1793 законопроекта. Законо-проектный «завал» расчищается также путем согласования вопросов об отзыве проектов. Так, 15 проектов к указанной дат£ решил отозвать Совет Федерации, 10 — Правительство¹⁴. \^'Как показывает практика, право законодательной ини--циативы осуществляют его субъекты самостоятельно, свободно и беспрепятственно. При этом под правом законодательной инициативы понимается гарантированная Конституцией РФ возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, а также поправок и законопроектов, проекты постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии¹⁵ и о порядке ее исполнения»/

\

Перечисленные субъекты права законодательной инициативы имеют разные возможности в его реализации. Наибольшие возможности для этого имеют Правительство и Президент Российской Федерации, но высокую активность в реализации права законодательной инициативы проявляют депутаты Государственной Думы, хотя, как отмечает А.Н. Шохин, отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы¹⁶. Он объясняет причи-

¹⁴ См. Стенограмма заседаний Государственной Думы. Бюллетень № 228 (370). Издание Государственной Думы, 1999, с. 16.

¹⁵ См. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М , 1997, с, 16.

¹⁶ См. там же, с 15.

16Z

В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 1998 г. было включено 310 законопроектов, подготовленных депутатами Государственной Думы, что составило 60% от общего числа законопроектов, включенных в эту программу. При этом 73 законопроекта были признаны приоритетными. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 г. состояла из 434 законопроектов. При этом авторами 231 проекта являются парламентарии¹⁸. В 1998 г. Президентом РФ было внесено 4% законопроектов, Правительством РФ — 18%, Советом Федерации и членами Совета Федерации — 13%, субъектами Российской Федерации — 17%. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд внесли всего лишь один процент законопроектов.

Нередко депутатские законодательные инициативы не находят поддержки. Так, по состоянию на 13 марта 1998 г. не имели движения с 1996 г. 117 их законопроектов, в том числе 81 рассмотренных Советом Государственной Думы в 1996 г. и 15 прошедших первое чтение. Представляется, что отсутствие соответствующего движения законопроектов в значительной степени связано с неактуальностью, возможностью решения вопросов путем принятия постановлений Правительством РФ. Да и сами депутаты по истечении определенного времени теряют к ним интерес.

Депутатская активность в законодательной сфере постоянно находится в поле зрения средств массовой информации. При этом депутатов нередко упрекают в некомпетентности, в получении незаслуженных социальных благ, подозревают в лоббировании интересов коммерческих и кри-

¹⁷ Шохин А.Н. Указ, соч., с. 15.

¹⁸ Имеются в виду депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.

ИЗ

минальных структур 28 октября 1997 г. в газете «Московский комсомолец» был опубликован так называемый «Золотой прайс-лист», содержащий «расценки» за услуги, которые якобы оказывают депутаты. В частности, депутатский запрос под заказ оценен в пять тысяч долларов США, а «за разработку и проталкивание «заказных» законопроектов суммы исчисляются миллионами долларов». Особо острую реакцию прессы вызвал принятый 9 сентября 1998 г. сразу в трех чтениях Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Его авторами были 12 членов Совета Федерации и 22 депутата Государственной Думы. Сам по себе факт принятия закона сразу в трех чтениях неординарен и действительно говорит о заинтересованности депутатов в его существовании. О том же свидетельствует и то, что в поддержку этого закона проголосовали 313 депутатов.

В законе сохраняется ежемесячное денежное вознаграждение депутатов Государственной Думы в размере ежемесячного денежного содержания федерального министра, иных выплат, установленных для федерального министра. Следует заметить, что такой подход к оплате труда депутатов был определен еще в 1994 г., когда принимался Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Но тогда не было полной ясности, что собой представляет депутатский труд на профессиональной основе. По истечении пяти лет стало вполне очевидно, что объем работ и ответственности депутатов Государственной Думы значительно меньше, чем у федеральных министров. Но депутаты не поступились своими материальными интересами; они подтвердили свои права и материальные гарантии на случай роспуска Государственной Думы и гарантии членов своих семей, а также льготы в сфере медицинского, бытового и пенсионного обеспечения, в том числе право на обеспечение жилым помещением в г. Москве. Судя по публикации в «Российской газете», указанный закон потянет на 130 млн. руб.¹⁹ Выражая свое не-

¹⁹ См «Российская газета», 1998, 23 сентября

согласие с таким законом, «Российская газета» пошла на беспрецедентный шаг — призвала Совет Федерации не поддерживать его. Критические замечания в адрес депутатов Государственной Думы в связи с принятием закона об их статусе высказали и многие другие средства массовой информации²⁰. Данный закон не был одобрен в Совете Федерации, но 10 февраля уже 1999 г. Государственная Дума повторно приняла его в редакции согласительной комиссии и вновь направила в Совет Федерации.

Для того чтобы «сбить» активность депутатов, А.Н. Шохин предлагает предоставить право законодательной инициативы только группам депутатов³¹. Однако коллективная законодательная инициатива вряд ли даст ожидаемые результаты. По нашему мнению, целесообразно лишить российских парламентариев права законодательной инициативы. Законотворчество должно быть сосредоточено в компетентном государственном органе, каковым может быть образуемый Федеральным Собранием РФ Государственный законодательный комитет.

Как уже отмечалось, Совет Федерации является внутри-парламентской структурой, которой предоставлено право законодательной инициативы. Однако его активность в этой сфере относительно невелика. Совет Федерации и его члены, реализуя право законодательной инициативы, руководствуются не только ст. 104 Конституции РФ, но и нормами Регламента Совета Федерации. В 14-й главе этого внутреннего нормативного документа определен порядок осуществления Советом Федерации права законодательной инициативы. Согласно ст. 143 предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или отмене закона Российской Федерации вносится комитетом Совета Федерации или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек.

²⁰ См , к примеру, газеты «Русский телеграф», «Время», 1998, 10 сентября

²¹ См Шохин А Н Указ соч , с 18

«5

Совет Федерации поручает разработку проекта федерального конституционного закона, федерального закона комитету (комитетам) палаты, к ведению которого относится данный вопрос. Он может принять к своему рассмотрению проект федерального конституционного закона, федерального закона, разработанный комитетом Совета Федерации по собственной инициативе. В Регламенте имеется норма, требующая, чтобы законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, разработанные в качестве законодательной инициативы, не позднее чем за 30 дней до внесения их в .Совет Федерации направлялись соответствующим комитетом Совета Федерации субъектам Российской Федерации, На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом проекта федерального конституционного закона, федерального закона представляются следующие документы:

а) обоснование необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона, включающее развернутую характеристику их целей и основных положений, места в системе действующего законодательства, финансово-экономического обеспечения (в случае внесения проекта федерального конституционного закона, федерального закона, реализация которого потребует дополнительных финансовых, материальных и иных затрат), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства Российской Федерации;

б) перечень законодательных актов Российской Федерации, отмены, изменения или дополнения которых требует принятие данного федерального конституционного закона, федерального закона, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимы для реализации этого г федерального конституционного закона, федерального законам

Текст проекта федерального конституционного закона, федерального закона, подготовленный к предварительному рассмотрению, и материалы к нему направляются в комитеты Совета Федерации для заключений Комитет (комитеты) Совета Федерации, которому поручена разработка за-

118

конопроекта, обеспечивает проведение его юридической и лингвистической экспертизы до заседания Совета Федерации. Комитеты Совета Федерации готовят заключения и представляют их в комитет (комитеты), которому поручена разработка законопроекта. Отсутствие заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации на проект федерального конституционного закона, федерального закона является основанием для невключения данного вопроса в повестку дня заседания палаты.

В текст проекта федерального конституционного закона, федерального закона, который предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы, включаются гедующие положения:

I) о сроках и порядке вступления федерального консти-щонного закона, федерального закона в силу;

б) об изменениях, дополнениях или отмене ранее принятых законодательных актов в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом, федеральным законом актов Президента и Правительства, у

Рассмотрение на заседании Совета Федерации законодательной инициативы начинается с доклада одного из инициаторов законопроекта. С содокладом выступает председатель соответствующего комитета Совета Федерации. Постановление о внесении проекта федерального конституционного закона, федерального закона в Государственную Думу и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении законопроекта Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Проявляя себя в качестве субъекта права законодательной инициативы, Президент за первые два года работы Государственной Думы первого созыва внес 147 законопроектов, что составило примерно 11% от общего числа внесенных за этот период проектов (1302); в 1996 г. таких законопроектов было 7%, в 1997 г. — 9%. В 1998 г. от Президента поступило лишь 4% законопроектов. Небезынтерес-

167

но, что Президент Российской Федерации предпочитает издавать законозаменяющие указы, что подвергается обоснованной критике²². Следует отметить, что издание указов Президентом не всегда продиктовано экономической или иной общественной потребностью. Так, в период проработки в Государственной Думе проекта федерального закона «О ставках земельного налога в 1998 году» Президент издает Указ № 854 от 18 июня 1998 г. «Об индексации ставок земельного налога», ^гим актом ставки земельного налога повышались до четырех раз, что, естественно, ухудшало финансовое положение его плательщиков — юридических лиц. В то же время 16 сентября 1998 г. Государственная Дума приняла указанный закон в третьем чтении, 14 октября его одобрил Совет Федерации. 28 октября 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О ставках земельного налога в 1998 году*. В тот же день он отменил выше названный указ²³.

Президент и Правительство имеют некоторые преимущества по отношению к другим субъектам права законодательной инициативы. Лично Президент не участвует в рассмотрении внесенных им в Государственную Думу законопроектов. Конституция Российской Федерации (ст. 83, пункт «к») предоставляет ему право назначать и освобождать своих представителей в каждую палату парламента. Постоянные представители Президента в Государственной Думе и Совете Федерации присутствуют на всех пленарных заседаниях палат, активно участвуют в обсуждении законопроектов и других вопросов. В Государственной Думе имеется и постоянный представитель Правительства Российской Федерации. Кроме этого, Правительство практикует назначение своих представителей для рассмотрения в Государственной Думе внесенных им законопроектов. Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что законопроекты, которые они вносят в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. Данная норма действовала и в первом ее Регламенте. Одна-

^а См Селезнев Г.Н Указ соч., с 126-147 С 10 апреля 1994 г по 20 мая 1997 г Президент Российской Федерации издал 780 нормативных указов, за это же время было принято 555 федеральных законов, т е массив указов примерно на одну треть больше числа законов

³³ См «Российская газета», 1998, 30 и 31 октября

ко по политическим причинам, она не сработала, например, когда Президент в качестве срочного внес 20 марта 1996 г. законопроект «Об обеспечении стабильности правовой системы Российской Федерации и подтверждении международных обязательств России»²⁴. Следует отметить, что это не единственный случай «торможения» Государственной Думой законодательных инициатив Президента Российской Федерации. Невысокая законотворческая активность Правительства объясняется, пожалуй, его «сложными» отношениями с Государственной Думой, отсутствием между ними должной взаимоподдержки и сотрудничества. Незначительное число законов, которые были приняты по инициативе Правительства, объясняется еще и тем, что правительственные проекты часто перерабатываются в думских комитетах. Имеют место случаи, когда после длительной «проработки» правительственных законопроектов на их основе депутаты готовят собственные проекты.

Правом законодательной инициативы постоянно пользуются законодательные органы субъектов Российской Федерации. Однако эффективность их деятельности невысока. За 1996— 1998 гг. было принято палатами и подписано Президентом Российской Федерации только 9 законов, инициаторами которых являлись законодательные органы субъектов России.

3. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Реальным результатом проявления законодательной инициативы является законопроект. Он включает в себя текст будущего закона, подготовленный по форме, присущей самим законамлА каждом проекте, как правило, имеются преамбула, разделы, главы, статьи и нормьп/На различных стадиях рассмотрения в Государственной Думе находится ежегодно в среднем около одной тысячи законопроектов.

²⁴ Законопроект был внесен после принятия Государственной Думой 15 марта 1996 г двух постановлений «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г «О денонсации Договора об образовании СССР» и «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР от 17 марта 1991 г по вопросу о сохранении Союза ССР»

119

При этом чаще всего они поступают стихийно. С целью упорядочения этого процесса в Регламенте Государственной Думы определен порядок внесения законопроектов и предъявляемые к ним требования. Вопросам законодательной процедуры посвящен третий раздел Регламента, состоящий из пяти глав.

В ст. 104 Регламента Государственной Думой установлено, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; ) поправок к законопроектам.

ри внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы представляются:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

г) финансово-экономическое обоснование (при внесении законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ст. 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации™

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской ФедерацйА/

т

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы. Так записано в Регламенте, хотя Конституция требует, чтобы в указанных в ст. 104 (часть 5) случаях законопроекты поступали в Государственную Думу вместе с заключением Правительства РФ. Д/Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о:

а) сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом\/

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и предусмотренные Регламентом материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении ею федерального конституционного закона или при-

171

нятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. В этот срок не входит время работы депутатов с избирателями.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он представляется соответствующим комитетом на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии Государственной Думы>Ссли внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует определенным в Конституции Российской Федерации и Регламенте требованиям, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору. После учета указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думж/

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее — ответственный комитет) и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопро-ектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов ею на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссию и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установ-

Ш

ленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.

Следует отметить, что начиная с осенней сессии 1994 г. в практику Государственной Думы было введено планирование законопроектной работы. Это было закреплено в ст. 45 Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 г., согласно которой «заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с общей программой работы сессии Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании». Но заложенная в этой статье идея реализовывалась в форме примерной программы законопроектной работы Государственной Думы, которая принималась депутатами к сведению²⁵.

В новом Регламенте Государственной Думы от 22 января 1998 г. идея планирования законодательной работы нашла свое развитие. Согласно его ст. 50 заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Она утверждается на одном из первых заседаний. На ее основе и по предложениям депутатских объединений, комитетов и комиссий Совет Государственной Думы составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. А на очередном заседании палаты утверждается порядок работы Государственной Думы на следующее очередное заседание. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 г. содержит 434 законопроекта. В ней имеется два раздела. В первом содержится перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 1998 г. В нем 91 законопроект. Причем 50 законопроектов разработаны депутатами и членами Совета

" Подробно об этом см Шохин А И Указ соч , с 22—38

п

Федерации, 24 — Правительством, 10 — Президентом, по два — Советом Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, один — Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Во втором разделе законопроекты разнесены за комитетами, ответственными за прохождение проекта правового акта. При этом за Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформы закреплено 65 проектов, за Комитетом по труду и социальной политике — 69, за Комитетом по туризму и спорту — 4, за Комитетом по проблемам Севера и Дальнего Востока ~- 2.

Осенняя сессия 1998 г. началась на две недели раньше — 31 августа 1998 г. Она завершилась 25 декабря 1998 г. Примерная программа осенней сессии 1998 г. осуществлена на 31% от ее общего объема. В ее приоритетной части рассмотрено чуть более 41% законопроектов²⁶. Таким образом, объем планируемой Государственной Думой законопроект-ной работы выполняются менее чем на 50%.

На основе примерной программы составляются календари рассмотрения вопросов на более короткие сроки. Так, постановлением Государственной Думы от 2 сентября 1998 г. был утвержден календарь рассмотрения вопросов с 2 по 18 сентября 1998 г. На основе примерной программы и календаря формировался порядок работы Государственной Думы на конкретные дни заседаний. Каждый порядок дополнительно включал отклоненные ранее федеральные законы. И сентября 1998 г. таковых было восемь. В тот же день в порядок работы были отнесены пять проектов постановлений и пять вопросов в рамках правительственного часа. В этот день на заседании Государственной Думы были рассмотрены все вопросы порядка работы, что бывает весьма редко.

Деятельность Совета Государственной Думы по подготовке примерных программ находится в поле зрения Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, которая была образована Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. № 606РП. Данная комиссия, к примеру, в своих рекомендациях от 17 ок-

¹⁶ Примерная программа весенней сессии 1998 г рассмотрена на а ее приоритетная часть на 51%. Осенняя сессия 1997 г. соответственно на 38 и 41%.

ш

тября 1996 г. предлагала ускорить подготовку проекта федерального закона «О порядке реализации права законодательной инициативы»²⁷. К сожалению, эта рекомендация осталась нереализованной.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной ДумоЙуВ случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, то Государственная Дума возвращает его субъекту права законодательной инициативы по мотива* принятия аналогичного законопроекта в первом чтении^сли в Государственную Думу вносятся альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении уже внесенного законопроекта. При этом он устанавливает срок проработки альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. Если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, то принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к нему, за исключением заключений Правительства, определяются ответственным комитетом самостоятельно. Однако Совет Государственной Думы может принять иное решение. Такого рода решения увязываются с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Непосредственно срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законопроектной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.

²⁷ См. Шохин А.Н. Указ, соч , с. 156

Ш

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, сообщает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экс-. пертизы.

Л/Правовое управление Аппарата Государственной Думы Что поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием дан-цогр законопроекта²^/

\Д1о поручениям ответственных комитетов отдел лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления проводит экспертизу. Она заключается в оценке соответствия представленного законопроекта нормам современ-

²⁸ Подробно об этом см. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов Изд-во Московского университета, 1998; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М.: Известия, 1997.

т

ного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов. На основании правовой экспертизы законопроектов готовятся заключения. Лингвисты свои предложения излагают непосредственно на текстах законопроектов в форме редакционной правюуВ Регламенте определены вопросы, на которые необходимо ответить экспертам Правового управления. Следует признать, что от них в определенной степени зависит дальнейшая судьба проектуВ заключениях Правового управления должны содержаться ответы на следующие вопросы:

а) соответствует ли законопроект Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то указывается, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроектов, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия есть, они называются конкретно. Кроме того, даются рекомендации, как можно их устранить;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует указать, каких актов в этом перечне не»/

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы подписывается начальником Правового управления Аппарата Государственной Думы либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае, если дать заключение в установленный срок нет возможности, он может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Пра-

²⁹ См. Надеев Р.К Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М.: Известия, 1997, с. 26—69.

ш

вового управления. В течение весенней сессии 1998 г. Правовое управление провело 1168 правовых экспертиз законопроектов. Всего за три года работы Государственной Думы второго созыва Правовое управление осуществило более 5 тыс. экспертиз, по результатам которых готовились заключения с ответами на указанные ранее вопросы.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроектам рассматриваются на заседаниях ответственных комитетов. Для участия в работе комитетов нередко приглашаются работники Правового управления, осуществляющие правовую экспертизу.Що принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.\/

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, которым законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, могут присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к первому чтению, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

178

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

У/Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших законопроектах, стадиях их обсуждения, в том числе о получении заключения Правительства, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации^

\ Рассмотрение законопроектов Государственной Думой, как правило, осуществляется в трех чтенияхД/Законопро-ект, подготовленный для первого чтения, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, за исключением тех, которые предполагают расходы за счет федерального бюджета, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срокл|Если законопроекты связаны с расходами, то их рассмотрение возможно только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, s При рассмот-

рении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, участвовавших в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроекта, связанного с расходами за счет средств федерального бюджета,, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении

1И

не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно путем рей-тингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов получили достаточное число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановления Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении по этому вопросу устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — менее 30 дней. Если у депутатов имеются предложения об утверждении иного, чем в проекте постановления, срока подачи поправок к законопроекту, он определяется решением, принимаемым большинством голосов.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Но за все годы ее работы первого и второго созывов такие решения не принимались.

181

Постановление о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней обязательно направляются Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. При принятии в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он направляется в законодательные (представительные) органы субъектов России.

В случае принятия законопроекта в первом чтении при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Если имеется возражение против этого предложения, председательствующий предоставляет возражающему депутату до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение этого комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий вновь ставит это предложение на голосование, исключая процедуры второго и третьего чтений. Закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, к примеру, был принят в конце декабря 1995 г. федеральный закон, посвященный формированию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается путем подготовки ко второму чтению.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей или дополнения законопроекта конкретными статьями либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает вне-

Ш

сенные поправки, проводит их независимую экспертизу на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Если ответственным комитетом поправки признаны противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. При соблюдении субъектом права законодательной инициативы формы поправки ответственный комитет вправе возвратить ее автору без включения в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, предложившие поправки к законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, а также внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст

ИЗ

законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

\/ Таблица поправок--!^¥грекоменду®йш own (ценным

>г «одержит текст законопроекта, к

•Л¹

которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитетДаблица поправок № 2, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, содержит текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 3, по которым ответственным комитетом не принято решение, содержит текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением приглашает на свое заседание при рассмотрении законопроекта работников Правового управления, подготовивших данное заключение. К сожалению, эта норма не блокирует дальнейшее прохождение некачественных законопроектов. 6 июля 1998 г. в процессе подготовки ко второму чтению в Правовое управление поступил проект федерального закона «О временном приостановлении совершения сделок с государственной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации». Ответственным за этот проект был Комитет Государственной Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности. Статья первая законопроекта была следующего содержания: «Приостановить совершение любых сделок с недвижимым имуществом, относящимся к государственной собственности и находящимся за пределами территории Российской Федерации, до момента вступления в силу федерального закона,

1Н

определяющего порядок отчуждения находящейся за пределами территории Российской Федерации государственной собственности и порядок управления ею». В заключении Правового управления отмечалось, что эта норма противоречит ст. 114 Конституции РФ, которой к полномочиям Правительства РФ отнесено право «осуществлять управление федеральной собственностью». Следовательно, по меньшей мере часть государственной собственности, считающейся федеральной, не подпадала под норму законопроекта. Нельзя было эту статью применить и к той части государственной собственности, которая является собственностью субъектов Российской Федерации. Да и реально у них таковой'за рубежом, пожалуй, нет. Неудачно использован в статье проекта и термин «государственная собственность», ибо, как показано выше, она имеет в соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ две формы. Нормы законопроекта не проводили соответствующие разграничения между ними, хотя сделать это было необходимо. При конструировании первой статьи законопроекта не учитывалась и ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В заключении Правового управления обращалось внимание и на терминологические погрешности, в частности на отсутствие в Гражданском кодексе РФ понятия приостановления завершения сделок с недвижимым имуществом, что делало неправомерным употребление соответствующего понятия в законопроекте.

Но все перечисленные и иные замечания не были учтены указанным Комитетом при доработке проекта. И на пленарном заседании Государственной Думы они остались без внимания. Закон был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ отклонил Федеральный закон «О временном приостановлении совершения сделок с государственной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации». В письме Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева от 17 сентября 1998 г. № ПР-1257 было записано, что принятый Государственной Думой 17 июля 1998 г. и одобренный Советом Федерации 4 сентября 1998 г. названный федеральный закон не соответствует

185

Конституции РФ и содержит недопустимые для законодательного акта нарушения юридической техники. Как подтверждение такого несоответствия в письме Президента РФ было записано: «Федеральный закон предусматривает приостановление совершения любых сделок с недвижимым имуществом, относящимся к государственной собственности и находящимся за пределами территории Российской Федерации, до того момента, когда будет принят другой Федеральный закон. Это положение противоречит ст. 114 Конституции Российской Федерации в части полномочий Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью». Если бы разработчики данного закона учли предложения Правового управления, то, естественно, «вето» Президента Российской Федерации не поступило бы. Подобные ошибки роняют авторитет законодательного органа и стоят больших денег государству. Но _чвернемся к работе по подготовке закона ко второму чтению. У Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект /

Совет Государственной ДумМ принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к обсуждению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам

Ш

Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с перечисленными материалами к нему рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета. Он сообщает об итогах обсуждения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта» рассматриваемого во втором чтении. Если возражений нет^тредседатель-ствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта]/

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возникают возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых нет возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которой имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного ко-

187

митета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения есть — те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения. Когда Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых-ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование выносится предложение о принятии поправки. Далее председательствующий предлагает проголосовать за предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до трех минут. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во вто-

188

ром чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое число голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий выносит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое число голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. При отклонении законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему обсуждению не подлежит. Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного зако-

189

на принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации и депутатам. V/При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. у Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов/Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации. Эта регламентная норма основывается на части 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации.

Особо важное значение в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации имеет работа по рассмотрению

190

федеральных бюджетов на очередной год. Соответствующие полномочия Федерального Собрания обусловлены ст. 71 Конституции Российской Федерации и реализуются в настоящее время на основе ежегодно принимаемых законов о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Законы о принятии соответствующих бюджетов на 1995, 1996, 1997 и 1998 гг. предусматривали, что разработка проекта бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации, которое к определенной дате обязывалось внести его в Государственную Думу. В отличие от других законопроектов проект федерального бюджета рассматривается в четырех чтениях. При этом последнее осуществляется в течение 15 дней со дня принятия проекта в третьем чтении. В ходе четвертого чтения обсуждаются поправки к законопроекту и поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета.

В Думе проект федерального бюджета анализируется прежде всего Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Но в этой работе участвуют и все остальные комитеты. Совет Государственной Думы распределяет между ними отдельные разделы и подразделы расходов федерального бюджета и федеральные целевые программы. Таковых только в проекте бюджета на 1999 г. насчитывалось пятьдесят — это «Дети России», «Развитие образования», «Борьба с преступностью» и другие. В целях обращения внимания Правительства РФ к особо важным разделам бюджета Государственная Дума практикует принятие соответствующих постановлений. Так, в своем постановлении от 16 декабря 1998 г. она рекомендовала Правительству РФ установить объем финансирования Вооруженных Сил РФ в федеральном бюджете на 1999 г. на уровне не ниже 3,5% объема внутреннего валового продукта.

Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации, который обязан его рассмотреть с последующим направлением Президенту Российской Федерации³⁰.

³⁰ См. Баглай Af.fi. Конституционное право Российской Федерации, с. 489-496.

191

Следует отметить, что российский парламент имеет и иные полномочия в финансовой сфере. Он утверждает бюджеты Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда занятости, Фонда социального страхования, а также решения об их исполнении.

4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Непосредственно Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливающих верховенство Совета Федерации по отношению к Государственной Думе. Тем не менее Совет Федерации выступает в роли своеобразного контролера над законодательной деятельностью Государственной Думы. Осуществлению его контрольной функции способствует конституционная норма, закрепленная в части 4 ст. 105 Конституции РФ; она предоставляет Совету Федерации право одобрять федеральные законы, а в случае их отклонения возвращать в Государственную Думу с целью создания согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий. С января 1998 г. по первую половину июля 1998 г, в Совет Федерации поступило 246 федеральных законов и один проект федерального конституционного закона. 233 закона рассмотрены на заседаниях Совета Федерации, из них 177 законов одобрены палатой и 56 законов отклонены. Одиннадцать законов направлены Президенту Российской Федерации без обсуждения. Как отмечалось, Совет Федерации собирается примерно один раз в месяц. Поэтому повестки его заседаний перегружены, и, принимая решения, он ориентируется в основном на заключение комитета палаты, который предварительно изучал соответствующий федеральный закон. Члены комитета, в свою очередь, ориентируются на заключение Аппарата Совета Федерации.

Отклонение Советом Федерации федерального закона вызывает повторное его рассмотрение Государственной Думой. Все это нередко дает возможность, особенно в средствах массовой информации, называть Совет Федерации «верхней палатой». Но используемое Государственной Думой конституционное право преодоления «вето» Совета Федерации (ст. 105 часть 5) не дает должных оснований для деления палат российского парламента на «верхнюю» и

19Z

«нижнюю». Поэтому мы не разделяем точку зрения, согласно которой «вполне правомерно называть Совет Федерации «верхней палатой», а Государственную Думу... — соответственно «нижней»³¹. Предполагается, что в процессе законодательной деятельности Совет Федерации обеспечивает отражение воли субъектов Российской Федерации и их интересы. Однако на стадии рассмотрения поступившего из Государственной Думы федерального закона у Совета Федерации явно недостаточно для этого возможностей. Ведь он не вправе что-либо изменить в законе. От него требуется лишь общее решение: одобрить или отклонить закон. Вносить же поправки в законы можно только путем оформления соответствующего постановления Совета Федерации. При этом такие поправки направляются в Государственную Думу. Делается это редко. Ведь ответственный комитет Государственной Думы может не согласиться с ними, и тогда невозможно повторное голосование закона в Государственной Думе за его принятие с учетом поправок Совета Федерации³².

Однако в связи с тем, что такая ускоренная процедура доработки закона может нарушить его структуру и изменить содержание, вполне обоснованно выглядит предложение о том, что поступившие на федеральный закон поправки должны рассматриваться по правилам процедуры возвращения закона на второе чтение³³. Удачной для выявления мнения Совета Федерации является процедура преодоления разногласий между палатами путем организации работы согласительных комиссий.

Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, определен в главе 10 Регламента Совета Федерации. Статья 102 этого Регламента устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы направляются на имя Председателя Совета Федерации. Затем поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Со-

³¹ Шохин А Н Указ соч., с. 41.

³² Если такое решение принято, федеральный закон направляется в Совет Федерации, который вправе принять его на пленарном заседании без обсуждения при наличии заключения ответственного комитета

³³ Шохин А.Н, Указ, соч., с. 53, 55

193

вете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Государственной Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Председатель или заместитель Председателя Совета Федерации вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации обсуждает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации. Если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации считается следующий за ним рабочий день. В связи с тем, что Совет Федерации проводит свои заседания один раз в месяц, сроки рассмотрения законов в Совете Федерации целесообразно увеличить.

Аппарат комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по нему и готовит соответствующий материал. Согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

1»

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Комитет, ответственный за подготовку федерального закона, обсуждает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они вправе провести совместное заседание. Обсуждение комитетом (комитетами) федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто. Комитет (комитеты) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

На заседании комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по обсуждаемому федеральному закону. Заключение по федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Если подготовка заключения по федеральному закону поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли он в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации^В заключении комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению Советом Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;

б) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем

Н5

заседании, принятый Государственной Думой федеральный

Решение комитета (комитетов) оставить принятый Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, без обсуждения на заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным его одобрить в целом без внесения в него изменений и допол не ни (^Решение комитета (комитетов) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, принимается в случае, когда, по его мнению, необходимо отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано\у

Приведем примеры заключений некоторых комитетов Совета Федерации на федеральные законы, которые были отклонены на пленарных заседаниях палаты в период с 18 марта по 21 апреля 1998 г.

В заключении Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию банковской деятельности на Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (принят Государственной Думой 20 марта 1998 г.) отмечалось, что данный закон детально не регламентирует особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, в расположении ряда статей отсутствует необходимая логическая последовательность, а содержание некоторых требует правовой и лингвистической правки. В ст. 1 содержится ряд положений, которые в последующих статьях не раскрывают нормы, прямо регламентирующие процедуры эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, порядок их государственной регистрации. Ограничения, устанавливаемые ст. 7 и дающие право на эмиссию государственных (региональных) и муниципальных ценных бумаг только после утверждения ограничений по бюджетным показателям различных уровней, по мнению Комитета, противоречат ст. 73 Конституции РФ, по которой субъекты РФ обладают всей полнотой власти при

196

разработке, принятии и исполнении своих бюджетов, ст. 9 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР», ст. 4 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации: автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В ст. 12 зафиксированы неравные условия регистрации отчетов об обязательствах заемщиков: для региональных и муниципальных эмитентов рынка ценных бумаг устанавливается обязательная регистрация, для «эмитента от имени Российской Федерации» таковая отсутствует.

Не менее обстоятельно заключение Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики на Федеральный закон «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы» (принят Государственной Думой 6 марта 1998 г.). В нем было отмечено, что механизм упорядочения заработной платы работников организаций бюджетной сферы, основанный на привязке к минимальному размеру оплаты труда, вызывает большие сомнения. Суть этих сомнений сводилась к следующему. Во-первых, в ст. 1 предлагалось устанавливать тарифную ставку первого разряда Единой тарифной сетки федеральным законом, хотя до настоящего времени это является исключительным правом Правительства РФ (часть 1 ст. 114 Конституции РФ) и за осуществление этого права оно несет прямую ответственность. Во-вторых, в ст. 2 решаются две задачи одновременно — поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума и подтягивание зарплаты бюджетников к средней зарплате работников промышленности, что методологически и юридически несостоятельно прежде всего потому, что с I января 1998 г. вступил в действие Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», ст. 5 которого предусматривает иной порядок установления соотношения между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума. Опираясь на официальное заключение Правительства РФ (письмо № 1386п-П12 от 19 марта 1998 г.), Комитет

W

отметил, что дополнительные расходы бюджетов всех уровней на реализацию федерального закона составили бы 22 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета — 6 млрд. руб., что не представляется возможным.

Интересным представляется и заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам на Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят Государственной Думой 4 марта 1998). В нем указано, что в новой редакции части второй ст. 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» недостаточно четко прописана ситуация с выдачей российской визы иностранным гражданам и лицам без гражданства органом внутренних дел либо Министерством иностранных дел Российской Федерации; в части третьей ст. 10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» некорректно употребляется словосочетание «по месту проживания», так как в части 1 ст. 27 Конституции РФ и Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» используется словосочетание «по месту жительства»; в части первой ст. 12 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» значительно расширен круг лиц, которым может быть оформлен дипломатический паспорт, однако за рамками обозначенного круга остались аналогичные категории государственных служащих.

Подобные отрицательные заключения по существу определяют результаты рассмотрения законов в Совете Федерации. При этом они подкрепляются соответствующими решениями комитетов. Регламент Совета Федерации устанавливает, что по федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации подлежат обязательному обсуждению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации:

ИВ

а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Заключение комитета (комитетов) направляется Председателю Совета Федерации. В ряде случаев комитет (комитеты) должен представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона. В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на обсуждение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению Советом Федерации, если Президент, Правительство или не менее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации, настаивают на его обсуждении и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации,

1»

считается издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения. По результатам обсуждения Совет Федерации решает одобрить или отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его обсуждения на следующее заседание. Такое решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если оно не принимается, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. На следующем заседании рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно завершиться принятием решения об его одобрении или отклонении.

Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному обсуждению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, начиная со следующего дня после его регистрации в Совете Федерации.

Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Если во время заседания члены Совета Федерации

200

принимают решение о возвращении к рассмотрению федерального закона, то автоматически отменяется ранее принятое решение. Голосование в этом случае проводится в порядке, в котором принималось отменяемое решение. Результаты промежуточных голосований, проводимых по одному федеральному закону в ходе одного заседания, заносятся в протокол заседания палаты и не оформляются ее постановлением. R постановлении об отклонении федерального закона могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и предложение о создании согласительной комиссии. Однако, как показывает практика, только в одном из трех постановлений Совета Федерации об отклонении федеральных законов имеется предложение о создании согласительных комиссий с учетом заключения соответствующего комитета. В остальных случаях нет и «намека» на основание отклонения закона³⁴. Вот как выглядит, к примеру, постановление Совета Федерации от 9 июля 1998 г. № 298-СФ «О Федеральном законе «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения». Рассмотрев принятый Государственной Думой 3 июля 1998 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения» в соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1) отклонить Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения»;

2) настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Через четыре дня Председатель Совета Федерации Е.С. Строев письмом к Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу сообщил, что указанный федеральный закон отклонен Советом Федерации, в связи с чем закон возвращается в одном экземпляре обратно в Государственную

³⁴ См. Селезнев Г.Н. Указ, соч., с. 134

201

Думу. Небезынтересно, что при обсуждении закона в Совете Федерации докладчик отметил несоответствие ряда его статей Конституции Российской Федерации и законодательству без указания конкретных ошибочных норм. Но этого Совету Федерации было достаточно, чтобы поддержать его предложение об отклонении закона («за» одобрение проголосовало 37 членов Совета Федерации, «против» — 74). Следует отметить, что Правовое управление Аппарата Государственной Думы указывало на недочеты названного федерального закона на стадии его проработки как законопроекта, но они не были учтены. По состоянию на 15 февраля 1999 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случаях их досрочного прекращения» находится в согласительной комиссии, созданной палатами.

Регламент Совета Федерации предусматривает, что голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, постановление Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу, Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и обнародования. Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации и не рассмотренный палатой в установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ст. 104 настоящего Регламента в четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту

Ш

для подписания и обнародования. Об этом делается уведомление в Государственную Думу.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

5. ПОВТОРНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ

Практика повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, довольно обширна. В связи с этим объем работы, выполняемой отделом обеспечения согласительных процедур Организационного управления Аппарата Государственной Думы, постоянно возрастает. В 1994 г. состоялось 10 заседаний согласительных комиссий, в 1996 г. их число возросло до 69, а в 1997 г. — до 78; за 10 месяцев 1998 г. — 117. Всего за три года работы Государственной Думы второго созыва проведено 260 заседаний согласительных и специальных (в случае «вето» Президента РФ) комиссий, в том числе 140 по законам, отклоненным Советом Федерации, и 67 по законам, отклоненным Президентом РФ.

В Регламенте Государственной Думы вопросам работы согласительных комиссий посвящена глава 14; согласно ст. 127 в случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

203

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Согласительные комиссии создаются из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах по инициативе одной из палат Федерального Собрания. Цель деятельности каждой комиссии — преодоление разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации. Решение о создании согласительной комиссии и об избрании в ее состав депутатов, а также сопредседателя от Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии. Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении федерального закона с правом совещательного голоса. Депутация Государственной Думы в согласительной комиссии вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы для содействия в выработке единого текста федерального закона, а также приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов.

В Совете Федерации решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов от общего числа ее членов. Членом согласительной комиссии и ее сопредседателем может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа присутствующих на нем. Постановление об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу.

Ш

Член согласительной комиссии от Совета Федерации обязан присутствовать на ее заседаниях и заблаговременно информировать сопредседателя от Совета Федерации о невозможности своего участия в заседании по уважительной причине. Члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе приходить на ее заседания и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии может привлекать работников структурных подразделений Аппарата Совета Федерации для подготовки решений, а также специалистов внешних организаций в качестве экспертов.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами. При этом каждое возражение Совета Федерации обсуждается с целью выработать единый текст федерального закона. Статьей 129 Регламента Государственной Думы предусмотрено, что согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации.

Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией. Регламент Совета Федерации предоставляет право депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии голосовать за предложения по редакции соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона, которые отличаются от предложенных Советом Федерации.

Заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таб-

115

лица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и от Государственной Думы. Мнения представителя Президента Российской Федерации и представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому решению. Протокол и сопоставительная таблица, а также проект постановления Государственной Думы и завизированный сопредседателем от Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем от Государственной Думы на рассмотрение Совету Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.

В протоколе может быть обоснована невозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии. Если протокол содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Такой протокол обсуждается на ближайшем заседании Совета Федерации. При этом Совет Федерации вправе:

а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

г) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу.

Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то последний в ранее принятой редакции рассмат-

Ш

ривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его обсуждении Совет Федерации вправе:

а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии.

Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу. При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой, подготовленного согласительной комиссией, обсуждаются только предложения, содержащиеся в ее протоколе. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного такого предложения Государственная Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления новых предложений. Совет Федерации, получив предложение о продлении работы согласительной комиссии, может поддержать его либо отказаться от участия в ее работе.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии в течение пяти дней направляется в Совет Федерации с приложением необходимых материалов.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Го-

ZW

сударственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании, не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

6. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Завершающая стадия законодательной процедуры состоит в направлении закона Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Эти полномочия закреплены в статьях 107 и 108 Конституции. Они дают ему возможность активно влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания и, по существу, контролировать ее. Своеобразным инструментом такого контроля является право отклонить поступивший федеральный закон. Таким правом Президент пользуется довольно активно. Одно из подтверждений — Послание Федеральному Собранию за 1998 г «Общими силами — к подъему России»³⁵. Президент в этом документе отметил, что «велико — в основном из-за невысокого юридического качества — число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись Главе государства, 86 было отклонено». Заметим, что некоторые из них возвращались неоднократно. Естественно, признание «браком» примерно одной трети продукции парламента — печальный факт, свидетельствующий о неблагополучии его законодательной деятельности.

Практика отклонения Президентом принятых и одобренных федеральных законов продолжалась и в 1998 г. За весеннюю сессию ему на подпись и для обнародования было направлено 68 федеральных законов, принятых в этот период, Президентом же было возвращено на повторное рассмотрение 15 законов. Анализ поступивших в Государственную Думу президентских писем по поводу отклонения фе-

" См «Российская газета», 1998, 24 февраля

208

деральных законов показывает, что соответствующие решения Президента в основном правомерны. Так, Президент в 1997 г. отклонил Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству», принятый Государственной Думой 14 мая 1997 г. и одобренный Советом Федерации 10 июня 1997 г. В том, что в части 1 ст. 6 названного закона органы следствия и дознания наделялись правом не указывать в протоколах следственных действий сведения о потерпевшем и свидетеле, присваивать им псевдонимы, разрешать подписывать процессуальные документы присвоенным псевдонимом (вымышленной подписью), Президент увидел широкие возможности для злоупотреблений, поскольку не только подсудимый, его защитник и иные участники процесса, но и суд (судья) оставались в неведении относительно того, кто скрывается под псевдонимом.

Положения указанной статьи допускали также допрос потерпевшего, свидетеля в отсутствие подсудимого и его адвоката, освобождение защищаемого лица от явки в судебное заседание, предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого скрытно от опознаваемого. Такой порядок, по мнению Президента, мог бы повлечь за собой нарушение конституционных принципов уголовного судопроизводства — состязательности, равенства сторон, непосредственности и устности судебного разбирательства (см. статьи 9, 123 Конституции Российской Федерации; статьи 240, 286 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР), а также существенно ограничил бы права подсудимого на защиту, лишив его и защитника полноценного участия в исследовании доказательств при разбирательстве дела (например, при необходимости допроса свидетеля, дающего показания против подсудимого). Кроме того, эта норма противоречила ст. 10 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой «каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимьш и беспристрастным судом», а так-

ZI9

же пункту 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым подсудимый вправе «допрашивать показывающих против него свидетелей» или имеет право на то, чтобы «эти свидетели были допрошены», «на вызов и допрос его свидетелей на тех же условиях, какие существуют для свидетелей, показывающих против него».

Таким образом, анонимность потерпевшего, свидетеля ставит подсудимого (обвиняемого) в неравное положение по сравнению с государственным обвинением и существенно ограничивает его право на защиту. Президент Российской Федерации также напомнил, что его заключение, содержащее замечания и предложения по данному федеральному закону, было направлено в Государственную Думу в декабре 1996 г. Однако при рассмотрении законопроекта во втором чтении основные замечания не были учтены.

Отклонил Президент Федеральный закон «О семеноводстве», принятый Государственной Думой 4 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г. В этом законе, по мнению Президента, было необоснованно расширено применение институтов лицензирования и сертификации отдельных видов деятельности. Такой ограничительный подход к деятельности предприятий и физических лиц в области семеноводства существенно ограничивал развитие этой важной отрасли сельского и лесного хозяйства. Кроме того, Президент не был согласен со ст. 36 рассматриваемого закона, которая устанавливала, что «сортовой контроль и семенной контроль в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений проводят Государственная семенная инспекция Российской Федерации, государственные семенные станции, расположенные в субъектах Российской Федерации; семенной контроль в отношении семян лесных растений — Научно-производственный центр лесоводства, лесосеменные станции». Это возражение было обусловлено тем, что в структуре федеральных органов исполнительной власти отсутствует Государственная семенная инспекция Российской Федерации. Закрепление ее существования в федеральном законе являлось бы вмешательством в полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по установлению

структуры федеральных органов исполнительной власти. Предоставление государственно-властных полномочий (права осуществления контроля от имени государства) Научно-производственному центру лесоводства, государственным семенным станциям и лесосеменным станциям противоречило ст. 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственная власть осуществляется в Российской Федерации органами государственной власти.

Аналогичная судьба постигла и Федеральный закон «О лекарственных средствах», принятый Государственной Думой 6 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г., в связи с тем, что этим законом предусмотрено образование федерального органа исполнительной власти по контролю качества лекарственных средств. Между тем в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом по представлению Председателя Правительства. Таким образом, федеральный закон в данной части ограничивал конституционную компетенцию этих должностных лиц. Президент также отметил, что проект федерального закона рассматривался Государственной Думой без предусмотренного частью 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключения Правительства Российской Федерации³⁶.

Среди отклоненных федеральных законов в 1998 г. были два закона, регулирующие деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации. Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год» отклонен, в частности, потому, что ст. 8, предусматривающая возмещение Пенсионному фонду в полном объеме за счет средств федерального бюджета расходов по обслуживанию привлеченных кредитов коммерческих банков, по существу, задним числом придавала привлеченным кредитам коммерческих банков статус долговых обязательств Правительства Российской Федерации, неправомерно увеличивала размер государственного внутреннего долга. Между тем в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственном внутреннем долге Российс-

³⁴ См. газета «Российские вести», 1997, 11 июля.

211

кой Федерации» эти долговые обязательства должны гарантироваться Правительством Российской Федерации. В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1, Фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, поэтому он сам ответственен за исполнение своих обязательств и обязательств его региональных отделений по возврату кредитов коммерческим банкам.

Не нашел поддержки у Президента и Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В своем письме в Государственную Думу Президент отметил, что пунктом 2 ст. 12 и пунктом 1 ст. 29 федерального закона предусматривалось повышение денежного довольствия военнослужащим в течение 1998 г. более чем в два раза. Однако в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, и их семей» при увеличении денежного довольствия военнослужащих подлежат пересмотру и пенсии, назначенные в соответствии с данным законом, что потребует дополнительного увеличения расходов в 1998 г. По мнению Правительства, сообщил Президент, реализация указанных положений повлечет за собой значительное увеличение расходов, предусмотренных в 1998 г. на денежное содержание указанных лиц, в условиях отсутствия средств для осуществления такого увеличения. Таким образом, реального повышения денежного довольствия военнослужащих не произойдет, а сам закон будет носить декларативный характер, что недопустимо в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. При этом Президент подчеркнул, что нормы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть приняты лишь в случае, если будут найдены источники и механизм финансирования. Накопленный опыт уже показал отрицательные социальные последствия принятия федеральных законов, реализация которых не обеспечена финансовыми источниками.

Аналитики установили 228 оснований отклонения Президентом принятых парламентом федеральных законов. Более чем в половине случаев он выражал несогласие с од-

ZJZ

ним из положений принятого закона; причиной примерно 16% отклонений законов было несоответствие закона Конституции Российской Федерации, а 14% отклонений обусловлено несоответствиями законов правилам законодательной техники, в том числе и разночтением одних и тех же правовых терминов и понятий³⁷.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации имеются специальные главы, посвященные рассмотрению федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы, если Президент в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. При этом он передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который изучает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. Затем ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать последней один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. О дате и времени повторного рассмотрения

Подробно об этом см. Селезнев Т.Н. Указ соч., с. 139—142.

213

федерального закона, отклоненного Президентом, не позднее чем за три дня до его вынесения на заседание Государственной Думы сообщается Президенту. Повторное рассмотрение федерального закона начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного его официального представителя. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из ранее перечисленных решений. Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в нем участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента в Государственной Думе либо иному его официальному представителю. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения 'последнего и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента в Государственной Думе может вынести решение о продолжении работы над указанным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта. В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается ей для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов. Если палата выносит решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному его официальному представителю, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа. В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента Российской Федерации Государственная Дума может принять решение о продолжении работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной комиссии.

Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов отложить принятие федерального закона с учетом таких предложений и обратиться к Президенту с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

В случае одобрения Государственной Думой части предложений (поправок) Президента принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с привлечением Правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Государственной Думой предложений (поправок) Президента Российской Федерации и представить федеральный закон на рассмотрение Государственной Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений (поправок) Президента Российской Федерации, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. В

215

Совете Федерации вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом и повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации направляются: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона; письмо Президента Российской Федерации; стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно обсуждался отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон; заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента Российской Федерации. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по федеральному закону, отклоненному Президентом, обсуждает высказанные в письме Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему повторное заключение. Повторное заключение по федеральному закону готовится тем же комитетом (комитетами), который работал с текстом федерального закона ранее. По получении заключения комитета (комитетов) Председатель Совета Федерации включает в повестку дня заседания палаты вопрос о повторном рассмотрении федерального закона. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе:

а) не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции;

б) открыть обсуждение по федеральному закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Федерации обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством

Z1S

не менее двух третей голосов от общего числа его членов. Если при повторном рассмотрении федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, оформляется постановлением. Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент практикует в своей законодательной деятельности и не предусмотренные Конституцией Российской Федерации действия. В его послании 1998 г. Федеральному Собранию отмечалось, «что в 1997 г. 11 законов были возвращены без рассмотрения из-за нарушения конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды»³⁸. Подобным полномочием ни Конституция Российской Федерации, ни иные законодательные акты Президента не наделяют, что позволяет утверждать о неправомерности таких действий. Что побуждает Президента Российской Федерации поступать таким образом? Приводимые далее извлечения из его писем в Государственную Думу дают ответ на этот вопрос. Особый интерес вызывает «эпопея» с подписанием Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». 21 мая 1997 г. Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу поступило от Президента Российской Федерации письмо (№ Пр-780) следующего содержания:

«Возвращаю без рассмотрения представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в связи с нарушением Советом Федерации процедуры его одобрения, установленной Конституцией Российской Федерации. 16 апреля 1997 г. Совет Федерации на своем заседании принял решение о проведении голосования по указанному Федеральному кон-

³⁸ «Российская газета», 1998, 24 февраля.

Z1J

ституционному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не присутствовало необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного закона количество членов Совета Федерации. 14 мая 1997 г. Совет Федерации подвел итоги указанного голосования.

Учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, считаю, что голосование путем опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных конституционных законов Советом Федерации. Исходя из изложенного, не считаю Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принятым в установленном частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации порядке и полагаю невозможным его подписание».

Государственная Дума отреагировала на этот документ постановлением от 13 июня 1997 г. № 1530-11 ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности подписывать принятые федеральные конституционные законы и одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы». Президент Российской Федерации не оставил без внимания это постановление. 24 июня 1997 г. письмом в Государственную Думу за № Пр-1007 он сообщил, что обязан подписать федеральный конституционный закон, принятый в точном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, в том числе касающимися порядка принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. При нарушении конституционного порядка принятия федеральных конститу-

218

ционных законов и федеральных законов, ставящем под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации не имеет конституционных оснований подписать и обнародовать направленный ему палатами Федерального Собрания документ.

Президент не согласился с тем, что порядок одобрения Советом Федерации Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», голосование по которому было проведено путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, в полной мере отвечает требованиям части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. По его мнению, принятие Советом Федерации такого решения, как это следует из стенофаммы заседания палаты, бьшо связано с отсутствием на заседании необходимого числа членов Совета Федерации для проведения голосования по указанному федеральному конституционному закону. Предусмотренная Регламентом Совета Федерации возможность принятия решения по законам, подлежащим обязательному рассмотрению Советом Федерации, не на заседании палаты ставит под сомнение само одобрение этих законов в смысле части 3 статьи 107 и части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Президент повторно отказался читать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», одобренный Советом Федерации в порядке, установленном частью 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. Для усиления данной позиции Президент сослался на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. и от 22 апреля 1996 г. И действительно, согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент в силу части 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату. Ведь,

Z13

как известно, установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Спор Президента и Федерального Собрания по поводу подписания Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» разрешился не формальным образом. На одной из встреч с Председателем Государственной Думы, проходившей в декабре 1997 г., он согласился подписать указанный закон. Это он сделал, судя по публикации газеты «Известия», потому, что «целиком полагается на данное ему спикером Думы Геннадием Селезневым слово принять в ближайшее время поправки, которые должны в основном сохранить президентский контроль над правительством»³⁹.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был принят Государственной Думой 11 апреля 1997 г., одобрен Советом Федерации 14 мая 1997 г., и после завершения описанной выше пикировки в виде двух возвращений без рассмотрения Президент его подписал 17 декабря 1997 г. Это была неожиданная уступка Президента и для самого Правительства, и для президентской администрации. «Впервые за всю историю своей политической карьеры Ельцин решал добровольно поделиться властью»⁴⁰. Но и Государственная Дума поддержала «слово» своего Председателя. 25 декабря 1997 г. она сразу в трех чтениях приняла Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации⁴¹ . В тот же день Совет Федерации одобрил этот закон, а 31 декабря 1997 г. Президент РФ подписал его. Этот факт свидетельствует о том, что законодательная сфера порой является сферой политического торга между власть имущими. В окончательной редакции Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» была исключена ст. 5 предшествующего варианта. В ней

³⁹ «Известия», 1997, 30 декабря

⁴⁰ Там же

⁴¹ Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 1, ст 1

ZZO

устанавливалось, что система федеральных органов исполнительной власти определяется федеральным законом. Согласованными нововведениями усиливалось влияние Президента на Правительство, что проявилось во внесенных дополнениях в ст. 12, 15, 23 и новой редакции ст. 32. Это отчетливо видно при сопоставлении первой и второй редакции ст. 32. Так, первоначально отмечалось: «Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правительство Российской Федерации осуществляет руководство указанными в части первой настоящей статьи органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации»⁴².

Последняя редакция ст. 32 следующая: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

⁴² Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст 5712

ZZ1

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи».

Особый интерес представляет еще одна «тяжба» между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Без рассмотрения Президент вернул направленный ему для подписания и обнародования Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», поскольку при повторном рассмотрении его палатами Федерального Собрания были допущены нарушения процедуры, установленной Конституцией Российской Федерации. Основываясь на информации своего представителя в Государственной Думе, Президент делал вывод, что несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом Российской Федерации, необходимо большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В связи с возникшим спором следует отметить, что в части 2 ст. 85 Регламента Государственной Думы записано, что депутат свое право на голосование осуществляет лично. Интересное, но явно субъективное толкование названного правила, кстати зафиксированного и в ст. 75 первого Регламента Государственной Думы, дали в ответ на претензии Представителя Президента РФ председатели думских комитетов по законодательству и судебно-правовой реформе и по Регламенту и организации работы Государственной Думы А. Лукьянов и Д. Красников. По их мнению, указанное правило не требует обязательного личного участия депутата в технической процедуре голосования. Это положение требует от депутата лишь личного принятия им решения по тому или иному голосованию. Письмо с таким комментарием было распространено среди депутатов 25 сен-

ZZZ

тября 1997 г. Однако, по нашему мнению, его нельзя признать состоятельным. Согласно ст. 105 Конституции законы принимаются депутатами путем голосования; из этой статьи не вытекает, что депутат может передать другому депутату право голосовать за него. Необходимость личного голосования обусловлена ст. 12 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В части третьей этой статьи сформулировано требование к депутатам лично участвовать в заседаниях палат. Голосование по проектам законов является важнейшим проявлением личного участия депутата в работе палаты. Поэтому представляется обоснованным вывод А.А. Ко-тенкова о том, что передача депутатом права голоса ... другому депутату недопустима⁴³.

Нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения данного федерального закона Президент усмотрел и в действиях Совета Федерации. 16 апреля 1997 г. на своем заседании Совет Федерации принял решение о проведении голосования по указанному федеральному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, а 14 мая 1997 г. подвел его итоги. Нам представляется, что голосование с использованием подписных опросных листов вполне допустимо в условиях нерегулярной работы Совета Федерации. Но учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, Президент счел возможным сделать вывод о том, что голосование путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных законов Советом Федерации. Поэтому Федеральный закон «О культурных ценностях, перемешенных в Союз ССР в результате Вто-

⁴³ См. «Журнал российского права», 1997, № 11, с. 57.

НЭ

рой мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» нельзя считать одобренным в ранее принятой редакции. В конечном счете лишь после признания Конституционным Судом РФ в постановлении от 6 апреля 1998 г. обязанности Президента РФ подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы процедура промульгации была осуществлена.

Законодательная сфера взаимоотношений Президента и Федерального Собрания стала предметом рассмотрения Конституционного Суда. Спор между ними обусловлен не только различным представлением о том или ином федеральном законе, но и чисто юридическими погрешностями Конституции РФ. Наиболее очевидной среди них является употребление термина «принятие закона» в статьях 105 и 107 Конституции с неодинаковым содержанием. Так, принятый Государственной Думой федеральный закон в процессе реализации своих конституционных полномочий, по существу, продолжает оставаться законопроектом. После его принятия возникает три правовых последствия. Во-первых, Государственная Дума в течение пяти дней обязана передать «принятый закон» на рассмотрение Совету Федерации. Во-вторых, Совет Федерации должен его одобрить путем голосования. В-третьих, в случае одобрения путем голосования более чем половиной членов палаты либо молчаливого согласия с принятым Государственной Думой законом Совет Федерации обязан передать его Президенту для подписания и обнародования. После осуществления этой части процедуры законотворчества закон считается принятым по смыслу части 1 ст. 107 Конституции РФ.

Правовыми последствиями принятия закона, касающимися части 1 ст. 107, являются обязанность Совета Федерации направить принятый федеральный закон Президенту, а у Президента обязанность подписать и обнародовать закон либо отклонить его. Такое толкование понятия «принятый федеральный закон» до принятия соответствующего постановления Конституционного Суда РФ не имело юридического значения. Поэтому Государственная Дума и Президент РФ обратились с запросами о даче официального толкования части 1 ст. 107, а Совет Федерации и о толковании части 3 ст. 107 Конституции РФ. Принимая эти запросы к

т

рассмотрению, Конституционный Суд РФ отметил, что основанием для этого дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции РФ, связанных с понятием «принятый федеральный закон», с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».

Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ содержало, в частности, следующие разъяснения.

Под принятым подразумевается федеральный закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. При этом одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее депутатов. Отклоненный Президентом федеральный закон повторно рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации. При этом принятым считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания. Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон». Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации запросов понятием

ZZ5

«принятый федеральный закон» охватываются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренной частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, такой закон считается «принятым федеральным законом», и именно Государственная Дума во исполнение части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его Президенту для подписания и обнародования.

Реагируя на просьбу Государственной Думы дать толкование положению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, Конституционный Суд отметил следующее. Поскольку для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Согласно части 3 ст 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом «вето» в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения «вето» и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия. Из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят

ZZ8

под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе в силу части 2 ст. 80 и части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле части 3 ст. 107 Конституции, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

Реагируя на просьбу Совета Федерации дать толкование содержащегося в части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации положения об «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом, Конституционный Суд РФ отметил следующее. Конституцией Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет «вето», то сформулированные Президентом замечания к закону могут быть обсуждены Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном ст. 105 Конституции Российской Федерации. При одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом, в ранее принятой редакции он передается в

227

Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного ст. 105 Конституции Российской Федерации. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если «вето» Президента не было преодолено путем голосования. Для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. В силу части 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его. Президент Российской Федерации также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон. В целом Конституционный Суд РФ постановил, что под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются законы:

принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Далее Конституционный Суд отметил, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об от-

казе в его подписании с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания. Это допускается только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Однако, каким образом устанавливается такое нарушение Конституционным Судом, не было сказано. Но спор между Федеральным Собранием и Президентом по поводу правомерности или неправомерности возвращения федеральных законов без рассмотрения не был завершен. 6 апреля 1998 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом, между Государственной Думой и Президентом, об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»⁴⁵. Поводом для рассмотрения этого дела стали соответствующие ходатайства палат Федерального Собрания, а основанием — обнаружившееся противоречие в позициях заявителей, с одной стороны, и Президента — с другой (по вопросу об обязанности Президента РФ подписать этот федеральный закон).

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу было определено, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа; Президент не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

^4S Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N° 16, ст 1879

т

Вместе с тем Конституционный Суд вновь подтвердил, что не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. И в этом случае также не указывалось, каким образом устанавливаются такие нарушения.

В связи с поднимаемым Президентом вопросом о форме одобрения в Совете Федерации федеральных законов Конституционный Суд РФ отметил, что Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты. Он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе.

Что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента при повторном рассмотрении Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», то его обсуждение Конституционным Судом Российской Федерации, по существу, означало бы проверку конституционности данного федерального закона по порядку принятия. Однако по смыслу ст. 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84— 87 и 94 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом. Поэтому он не может проверять, нарушила ли в данном случае Государственная Дума установленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы. Конституционный Суд констатировал, что

Z30

названными участниками законодательного процесса сложилась ситуация, в которой спор в течение длительного времени не получил разрешения, а сам законодательный процесс оказался заблокированным. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (часть 3) Конституции подписать и обнародовать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Одновременно Конституционный Суд РФ отметил, что осуществление акта промульгации не препятствует Президенту обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного федерального закона, в том числе по порядку принятия.

Таким образом, соответствующие статьи Конституции РФ не позволяют обеспечить надлежащее правовое поле для эффективного взаимодействия, сотрудничества палат Федерального Собрания и Президента в законодательной деятельности. Лишь постановления Конституционного Суда внесли определенную ясность в их взаимоотношения, однако до конца они еще не решили все спорные вопросы. Такие разбирательства, по нашему мнению, снижают эффективность конституционного регулирования законодательного процесса, а также престиж Федерального Собрания и Президента РФ. Своими обращениями в судебные инстанции они порождают, как правило, недоумение у избирателей, ибо суть спора им непонятна. В тех случаях, когда спор носит сугубо политический, конъюнктивный характер, их действия вызывают недовольство граждан.

7. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ

В Регламенте Совета Федерации содержится специальная глава 13, посвященная порядку рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов. Так, согласно ст. 129 федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет Федерации его проект, одобренный Государственной Думой, одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего

131

числа членов Совета Федерации. Вместе с проектом федерального конституционного закона, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются также стенограмма заседания Государственной Думы и документы, которые были представлены при внесении проекта в Государственную Думу. Если такой проект содержит нормы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, он должен быть представлен в Совет Федерации с заключением Правительства Российской Федерации. Отсутствие такого заключения может служить основанием для его отклонения.

Проект одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 48 часов вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие проект федерального конституционного закона, также регистрируются в Совете Федерации и передаются его членам. Комитет, ответственный за рассмотрение проекта федерального конституционного закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе передать проект нескольким комитетам Совета Федерации. Члены Совета Федерации организуют обсуждение проекта федерального конституционного закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.

Подготовка заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение названного проекта, одобренного Государственной Думой, производится в порядке, установленном для федеральных законов. Комитет (комитеты) Совета Федерации, которому поручена подготовка заключения по проекту, может рекомендовать Совету Федерации:

а) одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой;

б) отклонить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой;

в) внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституцией но-

Z32

го закона и одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации.

При принятии комитетом решения рекомендовать палате одобрить проект федерального конституционного закона в ее редакции он представляет Совету Федерации редакцию проекта федерального конституционного закона. Рассмотрение одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета и подготовленного им проекта постановления. Если соответствующий комитет рекомендовал одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, то Совет Федерации большинством голосов от общего числа своих членов принимает решение провести голосование по одобрению проекта федерального конституционного закона без обсуждения или с обсуждением.

По результатам обсуждения проекта председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Проект федерального конституционного закона считается одобренным Советом Федерации, если за это проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число его членов. Решение об отклонении проекта федерального конституционного закона оформляется постановлением.

Если комитет рекомендовал Совету Федерации внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона и одобрить его в редакции этой палаты, то последняя проводит обсуждение проекта в редакции своего ответственного комитета. После обсуждения проекта федерального конституционного закона в редакции комитета Совета Федерации председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В этом случае проект федерального конституционного закона считается одобренным в редакции Совета Федерации, если он набрал при голосовании не менее трех четвертей от общего числа членов палаты. При этом принимается постановление, в

Ш

котором содержится предложение Государственной Думе одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации. При одобрении Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации по одобрению федерального конституционного закона не проводится.

В случае отклонения «думского» проекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе согласовать процедуру преодоления возникших разногласий. Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона может содержать предлагаемую Советом Федерации редакцию его отдельных разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей.

При принятии Советом Федерации решения об одобрении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, он приобретает статус федерального конституционного закона. Такой закон вместе с постановлением Совета Федерации в течение пяти дней со дня принятия постановления направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Постановление Совета Федерации об отклонении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, вместе с проектом федерального конституционного закона направляется в Государственную Думу в течение пяти дней со дня принятия постановления.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации вносит предложение провести голосование по одобрению данного проекта на заседании палаты без обсуждения. Если при повторном обсуждении проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения, указанный проект рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

ZM

Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию.

8. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РФ

4 марта 1998 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»⁴⁶. Речь идет о порядке и условиях внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3—8 Конституции Российской Федерации. Согласно указанному закону поправки к главам 3—8 Конституции Российской Федерации (далее — поправки (поправка) к Конституции Российской Федерации) принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3—8 Конституции Российской Федерации (исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации). Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Такое предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации. Вместе с проектом закона в

⁴⁶ Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №10, ст.1146.

Z35

Государственную Думу представляются обоснование необходимости принятия поправки, перечень законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует ее принятие.

Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в ее комитет, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и федерального закона от 4 марта 1998 г. По результатам проверки указанный комитет вправе предложить принять к рассмотрению Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо вернуть законопроект его инициатору. Последнее решение может быть принято в случае несоблюдения условий и порядка внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

Государственная Дума проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации рассматривает в трех чтениях. В ходе обсуждения законопроекта заслушиваются доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад представителя Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-пра-вовой реформе, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе или уполномоченных Президентом, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных лиц, приглашенных палатой. После обсуждения голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Затем в соответствии со ст. 142 Регламента Государственная Дума принимает закон РФ о поправках к этим главам в целом. Закон считается принятым⁴⁷, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы

⁴⁷ В ст 5 федерального закона от 4 марта 1998 г установлено, что Государственная Дума не принимает, а одобряет Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации

Z36

Одобренный закон направляется в Совет Федерации, который должен его рассмотреть в обязательном порядке. Он считается принятым, если за него проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов этой палаты. Если Совет Федерации отклоняет закон Российской Федерации о поправках к главам 3—8 Конституции Российской Федерации, то для преодоления возникших разногласий может быть создана согласительная комиссия. После проведения согласительных процедур указанный закон считается одобренным Государственной Думой, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты.

Согласно рассматриваемому федеральному закону Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для обсуждения. Каждый из них рассматривает его в срок до одного года со дня поступления, а после принятия в течение четырнадцати дней направляет в Совет Федерации соответствующее постановление. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, определяет результаты этого рассмотрения.

Президент, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать его в Верховным Суде Российской Федерации. Если Верховный Суд признает жалобу обоснованной, то Совет Федерации повторно возвращается к данному вопросу.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской

Z3J

Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Президент подписывает его в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Такой закон вступает в силу со дня официального опубликования, если в самом законе не будет установлена иная дата В случае если закон о поправках к Конституции Российской Федерации не получит одобрения указанного выше числа законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов его рассмотрения ими.

В соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации в ст. 136 Регламента Государственной Думы отмечается, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Однако статьи 137—138 Регламента посвящены этому вопросу. Так, внесенные в Государственную Думу предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации и заключение Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-пра-вовой реформе рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении указанных предложений. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения

9. ПОСТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Откликаясь на различного рода политические, социальные и международные события, обе палаты Федерального Собрания принимают постановления, обращения и

Z38

заявления. Эти документы не носят нормативного характера, но выражают соответствующую волю палат парламента, служат важной формой их проявления как представительных органов. Тематика таких актов палат чрезвычайно широка. Только во второй половине 1998 г. Государственной Думой, к примеру, были приняты постановления «О чрезвычайной ситуации, сложившейся в Республике Саха (Якутия) в результате стихийного бедствия», «Об оплате труда работников организаций бюджетной сферы», «О состоянии финансирования государственного оборонного заказа в 1998 году», «О заявлении Государственной Думы «О поддержке акции представителей шахтерских коллективов», «О кризисной ситуации в Косово (Союзная Республика Югославия)», «Об индексации денежных доходов и гарантий сохранения сбережений граждан Российской Федерации», «О рекомендации Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку», «Об обращениях и заявлениях, поступивших в Государственную Думу в связи со Всероссийской акцией протеста 7 октября 1998 года», «О финансировании оборонного комплекса Российской Федерации», «О критической ситуации в финансовом обеспечении деятельности угол овно-исполнительной системы в условиях ее реформирования, «О мерах, принимаемых Центральным банком Российской Федерации и Сберегательным банком Российской Федерации по защите вкладов населения», «О неотложных мерах по обеспечению надежного энергоснабжения в осенне-зимний период 1998/1999 года». Проекты постановлений в Государственную Думу так же, как и законопроекты, могут вносить все субъекты права законодательной инициативы. Но, как правило, этим правом пользуются только ее депутаты. До рассмотрения такого рода проектов на пленарных заседаниях они проходят правовую и лингвистическую экспертизу в Правовом управлении Обязательность такой экспертизы обусловлена ст. 94 Регламента Государственной Думы. К заключениям предъявляются такие же требования, как и к заключениям на проекты законов. Непосредственно эту работу выполняет Отдел правового содействия депутатам. Для него экспертиза проектов постановлений, обращений и заявлений Государственной Думы является одним из главных направле-

Z3S

ний деятельности. Ее объем из года в год увеличивается. Так, если в 1996 г. была осуществлена правовая экспертиза 230 проектов названных документов, то в 1997 г. — 400, а в 1998 г. — более 600. Особенность этой работы состоит в том, что при проведении экспертизы устанавливаются прямые контакты с исполнителями по проектам, в том числе непосредственно с депутатами. Как правило, недостатки в проектах устраняются в рабочем порядке. В связи с этим содержание заключения по проекту зачастую носит чисто формальный характер. Думается, что можно было бы в Регламенте Государственной Думы сделать уточнение о том, чтобы заключения готовились только лишь по проектам, не соответствующим Конституции и законодательству Российской Федерации. В остальных случаях можно было бы ограничиться визированием проектов. Так было до принятия нового Регламента Государственной Думы, и существовавший порядок себя оправдывал.

Однако все еще немало постановлений принимается в нарушение действующего Регламента Государственной Думы без проведения правовой экспертизы. В таких постановлениях содержатся ошибки как стилистические, так и чисто юридические. Например, в постановлении «О кризисной ситуации в угольной промышленности Российской Федерации», принятом 20 мая 1998 г., Государственная Дума в нарушение ст. 100 (часть 3 Конституции) рекомендовала Президенту Российской Федерации «срочно созвать совместное заседание обеих палат Федерального Собрания в целях обсуждения мер по снятию социально-экономической напряженности в угледобывающих регионах Российской Федерации и выступить по этому вопросу». В постановлении «О мерах по взысканию налоговых обязательств с РАО «Газпром», принятом 17 июня 1998 г., Государственная Дума в нарушение положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предложила Правительству рассмотреть с рядом комитетов палаты вопрос о мерах взыскания задолженности с предприятий РАО «Газпром». В постановлении «О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации», принятом 1 апреля 1998 г., предложено Правительству Российской Федерации согласовать с представителями Федерального Собрания кандидатуры на пост Председателя Пра-

ZM

вительства, а также основные направления деятельности Правительства и отчитаться на заседании Государственной Думы о социально-экономическом положении страны. Такие требования явно не соответствуют Конституции России и Федеральному конституционному закону <Ю Правительстве Российской Федерации». В постановлении, принятом 11 сентября 1998 г., палата предложила Президенту Российской Федерации установить порядок продажи валютной выручки, противоречащий Закону Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле». К числу постановлений, выходящих за пределы компетенции Государственной Думы, относится обращение «К Председателю Правительства Российской Федерации Е.М. Примакову в связи с ситуацией, сложившейся вокруг открытого акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть», в котором содержалось прямое поручение Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Известны случаи, когда палата давала неправомерные поручения своим комитетам. Так, в постановлении «О мерах по стабилизации положения в РАО «Газпром», принятом 3 июля 1998 г., даны поручения ряду комитетов подготовить и внести на обсуждение Государственной Думы проекты федеральных законов, хотя согласно Конституции и Регламенту комитеты палаты не являются субъектами права законодательной инициативы и осуществляют предварительную проработку и подготовку к рассмотрению палатой законопроектов, уже внесенных в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Указанные погрешности снижают эффективность постановлений. Поэтому нередко они остаются без внимания со стороны органов, к которым они адресованы. Лишь однажды постановление было обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации. Речь идет о постановлении Государственной Думы от 5 марта 1997 г. № 1182-П ГД «О приостановлении аккредитации при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации корреспондентов Общественного российского телевидения». Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 1997 г. указанное постановление было признано недействительным, как нарушающее требования Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

ZU

Но следует отметить, что в постановлениях Государственной Думы поднимаются и довольно серьезные государственные проблемы. В связи с этим есть необходимость предоставления Государственной Думе права контролировать ход выполнения постановлений, принятых в рамках ее компетенции.

Совет Федерации также широко использует подобную форму выражения своей воли. 17 июля 1998 г., к примеру, он принял постановления «О государственной политике в сельскохозяйственном машиностроении и об обеспечении сельскохозяйственной техникой агропромышленного комплекса России», «Об использовании контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в составе Коллективных сил по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта», заявление «О ситуации в Косово (Союзная Республика Югославия)», Обращение к парламентам государств-участников Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в связи с политическими санкциями, принятыми Европейским союзом в отношении Республики Белоруссия.

Принятие некоторых постановлений палат Федерального Собрания вызывается не только актуальными социальными и политическими вопросами, но и конституционными полномочиями. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам: об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона; о принятии федерального закона; о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации и другим вопросам.

Заявления и обращения принимаются большинством голосов от общего числа депутатов и оформляются постановлением палаты. Проекты постановлений вместе с текстом заявления или обращения вносятся в Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания Государственной Думы. Проекты постановлений по другим вопросам, входящим в компетенцию Государственной Думы, вносятся, как правило, ее депутатами. Большинством от общего числа депутатов проекты постановлений принимаются в целом или за основу. В случае внесения письмен-

Z1Z

ных поправок в проект постановления, принятого за основу, они обсуждаются и затем по ним проводится голосование. После этого Государственная Дума еще раз голосует за принятие постановления в целом.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации выступает с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Если проект постановления Совета Федерации принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. На голосование ставятся только поправки к пунктам, частям проекта постановления. Когда проведены обсуждение и голосование по всем поправкам, проект постановления принимается в целом. С согласия Совета Федерации допускается совмещение голосования по принятию поправок и рассматриваемых пунктов, частей проекта постановления при принятии их в целом. Если предложено внести несколько поправок в один и тот же пункт, одну и ту же часть проекта постановления, то по решению Совета Федерации вначале могут обсуждаться и голосоваться те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках. Если после обсуждения и голосования по поправкам пункт, часть проекта постановления при голосовании в целом отклоняются, то соответствующие пункт, часть исключаются из проекта постановления. При исключении одного или нескольких пунктов, одной или нескольких частей проект может быть снят с обсуждения и направлен на доработку в комитет (комиссию), внесший его на рассмотрение Совета Федерации. После принятия в целом всех пунктов, частей проводится голосование по принятию постановления в целом.

Все поправки к проекту постановления представляются в письменном виде не позднее срока, установленного Советом Федерации. Поправки подписываются инициаторами их принятия и должны содержать редакцию пунктов, частей или проекта постановления в целом. Совет Федерации может поручить рассмотрение поправок комитету (комитетам) либо специально образованной комиссии. Комитет, комиссия

Ш

после обсуждения этих поправок принимают или отклоняют их большинством голосов от числа членов комитета, комиссии и представляют членам Совета Федерации таблицу с обоснованными предложениями комитета, комиссии по принятию либо отклонению поправок. На голосование ставятся те поправки, принятие которых предложено комитетом, комиссией. Если комитет, комиссия предложили отклонить поправку, то она ставится на голосование только в том случае, если на ее принятии настаивает инициатор поправки. Поправки, внесенные несвоевременно, не подписанные и не содержащие редакцию пунктов, частей проекта постановления, Советом Федерации не рассматриваются.

Проекты правовых актов, вносимых на обсуждение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизу в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также должностными лицами Аппарата Совета Федерации, и в течение 24 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки. Правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы имеют следующие реквизиты:

Государственный герб Российской Федерации;

вид акта (постановление, заявление, обращение);

официальное наименование палат — Совет Федерации или Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

заголовок (там, где он имеется);

подпись лица, официально уполномоченного подписывать соответствующий акт;

место и дата принятия акта;

номер акта.

Выводы и предложения

1. Федеральное Собрание РФ ведет активную законодательную деятельность, что подтверждается внушительными количественными показателями. Однако ее качество, пожалуй, нельзя признать соответствующим современным требо-

Щ

Lid

ваниям. Законодательный процесс громоздок, дорогостоящ излишне политизирован. В связи с этим принимается немало законов по малозначащим вопросам, па вопросам, которые целесообразно регулировать постановлениями правительства, другими правовыми актами. Нередко принимаются законы, введение которых откладывается на неопределенное время. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации, содержащий 307 статей и подписанный Президентом РФ 31 июня 1998 г., не может применяться на практике из-за отсутствия закона о порядке его введения⁴⁸.

Практикуются переносы сроков введения некоторых федеральных законов. Одно из подтверждений этому — Федеральный закон № 116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам». Он был принят Государственной Думой 2 июля 1998 г., подписан Президентом РФ через двадцать дней с расчетом на введение через шесть месяцев. Однако 13 января 1999 г. Государственная Дума приняла сразу в трех чтениях федеральный закон, которым отсрочено введение Федерального закона № 116-ФЗ на один год.

В то же время в течение пяти лет функционирования Федерального Собрания не принимаются многие законодательные акты, принятие которых требует Конституция Российской Федерации. Особо тревожно, что до настоящего времени не приняты законы о гербе, гимне и флаге Российской Федерации, что нет законов, направленных на укрепление федеративных отношений, взаимоотношений между участниками законодательного процесса, о российском парламенте и Президенте России, о порядке подготовки, подписания и опубликования федеральных законов. Отсутствие одинакового понимания роли и значимости отдельных законов является постоянной питательной средой для столкновений между палатами Федерального Собрания, между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Постоянно возникающие между ними конфликтные ситуации снижают их авторитет в глазах общественности. Участие Конституционного Суда РФ в разрешении этих конфликтов не всегда способствует снижению напряженности между ними.

⁴⁸ В первом чтении Бюджетный кодекс был принят 13 июня 1997 г Видимо, за более чем годовой период можно было бы продумать меры по его введению в действие

U5

Попытки осуществлять законопроектную работу на плановых началах не дают должных результатов. Примерные программы законопроектных работ, как правило, не выполняются. Информируя депутатов о результатах осенней (1998 г.) сессии Государственной Думы, первый заместитель Председателя Государственной Думы В.А. Рыжков сообщил: «Фактически наш с вами КПД — всего-навсего лишь 35 процентов. 35 процентов из законов, которые мы принимаем, сразу доходит до подписи Президента, 65 процентов — законодательный брак, который мы с вами потом пытаемся поправить в согласительных комиссиях, в специальных комиссиях, другими процедурами. Это не может нас не огорчать, не настораживать»⁴⁹. По мнению В.А. Рыжкова, депутаты «физически могут рассматривать по 400—500 законопроектов за сессию»⁵⁰. Такие цифры говорят о «валовом» подходе к законодательной работе.

На наш взгляд, кардинальное улучшение законодательной деятельности в рамках существующих процедур вряд ли возможнкШЗля этого необходим принципиально новый подход, и прежде всего создание специального государственного органа, предназначенного для осуществления законопро-ектной работы. Таким органом мог бы стать Государственный законодательный Комитет Российской Федерации, созданный Федеральным Собранием РФ и ему подотчетный. Его функционирование позволит на государственном уровне под непосредственным контролем парламента наладить разработку законопроектов, сократить количество чтений как минимум до двух, осуществить иные функции, направленные на повышение эффективности законодательного про-цессгуЗто, в конечном счете, будет способствовать повышению роли законодательного регулирования жизни общества и деятельности Российского государства. Проект федерального закона о Государственном законодательном комитете Российской Федерации прилагается к настоящей книге.

⁴⁹ Государственная Дума Стенограмма заседаний Бюллетень № 228 (370) 13 января 1999 года Издание Государственной Думы М , 1999, с 16

⁵⁰ Там же