Чердаков Сергей Владимирович

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(НА ПРИМЕРЕ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 12.00.02. - Конституционное право; муниципальное право.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2001

Работа выполнена в Амурском государственном университете (юриди­ческий факультет).

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Правовое регулирование организации госу­дарственной власти в Российской Федерации, входящих в ее состав субъектов сталки­вается со многими проблемами, к числу которых можно отнести и отсутствие необхо­димых по Конституции РФ процедур, и наличие пробелов в конституционном законо­дательстве, и дисбаланс отношений между федеральной законодательной, президент­ской и исполнительной властями, и рецидивы регионального сепаратизма, при кото­рых отрицается верховенство Конституции и федерального законодательства на терри­тории отдельных субъектов Федерации, наконец, зачастую непрофессиональная зако­нодательная деятельность субъектов РФ.

Многие современные проблемы организации государственной власти в субъектах РФ обусловлены сложностями, связанными с глубокими преобразованиями государст­венного устройства страны, в том числе и переходом от формальной федерации к фак­тической, распространением федеративных отношений на всю территорию государства - реформ, приведших к созданию двухуровневой модели организации государствен­ной власти, при которой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования системы федеральных государствен­ных институтов, так и в субъектах Федерации с использованием форм прямого народо­властия, а также посредством деятельности образуемых субъектами РФ органов госу­дарственной власти. В этой связи представляет особую актуальность исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, правового положения субъ­ектов РФ, разграничения компетенции между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ.

Весьма остро стоят эти вопросы применительно к краям и областям, которые обрели статус субъектов Федерации только в начале 90-х годов XX века, нашедший от­ражение в Конституции России и принятых в развитие ее положений уставах. В отличие от республик в составе РФ названные субъекты не имели традиций участия в федера­тивных отношениях с центром, опыта правотворческой деятельности и создания собст­венного государственного механизма. Оказал влияние на организацию государственной власти в рассматриваемых субъектах РФ и дифференцированный подход федерального центра к регулированию статуса их государственных органов, выразившийся в изда­нии Президентом РФ, в условиях отсутствия федерального закона, предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, ряда указов, установивших достаточно жесткие критерии ор­ганизации и деятельности краевых и областных государственных институтов, а в от­ношении республиканских органов - имевших рекомендательный характер. Поэтому проблемы конституционно-правового статуса органов государственной власти краев и областей как субъектов РФ нуждаются в глубоком анализе и обобщении.

Амурская область является субъектом Российской Федерации, в котором в на­стоящее время в основном уже сложилась система законодательных и исполнительных органов государственной власти. Вместе с тем правовое регулирование организации и деятельности ее государственных органов имеет немало проблем и трудностей, анализ и устранение которых может оказаться полезным и другим субъектам РФ.

Требует внимания и проблема приведения в соответствие нормативных правовых актов Амурской области с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ»¹, который установил новые подходы к регулированию региональ­ных государственных органов, механизмы ответственности органов государственной власти субъектов РФ^г.

Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области).

Степень разработанности темы. Исследование проблемы правового статуса орга­нов государственной власти является одной из составляющих предмета науки конститу­ционного права.

Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ про­блем российского федерализма. Особенностям российского федерализма, проблемам природы федерации в России, вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Российской Феде­рацией и субъектами Российской Федерации посвящают свои исследования С. А. Авакъ-ян, М.В. Баглай, П.Н. Бирюков, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Д.Л. ЗлатопольскиЙ, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Коз­лов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, Е.Е. Ни­китина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянце­ва, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Чет­верикова, В.И. Чехаряна, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.

Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассмат­риваются в трудах С.А. Авакьяна, Г,Н. Андреевой, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, С.В. Боботова, Н.А. Богдановой, П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Городецкого, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.Н, Марченко, А.А. Мишина, Ю.И. Скуратова, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира и др.

Проблемы правового регулирования статуса и функционирования органов зако­нодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакьяна, З.А. Алиевой, С.М. Бекетовой, A.M. Букина, И.В. Травкина, В.Н. Лысенко, В.А. Максимова, А.Ф. Малого, И.А. Полянского, Б.М. Скрынникова и др.

Становление и развитие российской избирательной системы, избирательного права, в т.ч. выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции рассматриваются в трудах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, А.В.

¹ См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» //Российская газета. - 1999. - 19 октября.

¹ См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений¹ и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 31. - Ст. 3205.

Зиновьева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, В.И. Платова, А.Е. По­стникова, М.В. Титова и др.

Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации посвящают свои исследования А.И. Абрамова, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, А.В. Зиновьев, М.Н. Игнатьева, В.А. Купин, П.М. Курдюк, В.Н. Лысенко, В.В. Михайлов, Е.Е. Никитина, В.Н. Петухов, Т.Н. Рахманина, М.С. Сгуденикина, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и др.

Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Рос­сийской Федерации анализируется в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Алейник, М.В. Баглая, С.М. Бекетовой, Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Б.М. Скрынникова и др.

К исследованию вопросов конституционно-правового статуса органов конститу­ционного контроля субъектов Российской Федерации обращаются С.А. Авакьян, Ю-В. Гаврюсов, Р.И. Карамуллин, М.И. Клеандров, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, М.А. Ми-тюков, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, Ю.С. Пилипенко и др.

Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, касающиеся организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, комплексного анализа проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти Амурской области предпринято не было. Из научных работ, затрагивающих проблема­тику деятельности государственных органов Амурской области, заслуживают внимания труды Е.В. Буянова³ и Н.В. Кононковой⁴. Однако названные исследования, выполнен­ные в русле методологии исторической науки, практически не затрагивают конститу­ционно-правовые аспекты организации и деятельности государственных органов об­ласти, что во многом И предопределило выбор темы настоящей диссертации.

В последние годы появились и комплексные монографические исследования про­блем организации государственной власти в субъектах РФ. Так, в 1999 году была за­щищена докторская диссертация и издана монография Д.Л. Суркова «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации»⁵, в которой автор указал, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского государства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения»⁶. Проблемам организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Рос­сийской Федерации посвятил свое исследование В.А. Лебедев⁷. Важной особенностью приведенной работы является то, что автор не ограничился анализом вопросов статуса и деятельности государственных органов какого-либо субъекта Федерации или их ви-

³ См.: Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990-1997 гг. - Благовещенск, 1998.

⁴ См.: Коненкова Н.В. Международные политические связи Амурской области с сопредельными территориями КНР //Вестник Амурского государственного университета.-! 997.- J* 2. - С. 18-20.

⁵ См.: Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (Сравнительно-правовое исследование). - Иркутск, 1999.

⁶ Указ, соч., С. 6.

⁷ См.: Лебедев В.А. Проблемы организации законодательной и исполнительной власти в субъ­ектах Российской Федерации, - М., 2000.

да, а попытался провести комплексное исследование. Тем не менее, ни в работах Д.Л. Суркова, ни в трудах В.А. Лебедева опыт правового регулирования организации власти в Амурской области не использовался.

С учетом сказанного недостаточная научная разработка проблем конституцион­но-правового статуса органов государственной власти Амурской области оказала влия­ние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Анализ опыта правового регулирования организа­ции системы органов государственной власти в субъекте Российской Федерации -Амурской области является главной целью диссертации, что детерминирует постановку следующих задач:

1) выявить особенности конституционно-правового статуса Амурской области как субъекта Российской Федерации и их влияние на организацию государственной власти в регионе;

2) проанализировать законодательство об органах государственной власти Амурской области, его федеральный и региональный компоненты;

3) рассмотреть разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Амурской области как основу для определения компетенции органов государственной власти Амурской области;

4) вскрыть проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти Амурской области, регламентации прекращения ими исполнения полномо­чий;

5) провести анализ компетенции органов государственной власти Амурской области;

6) раскрыть особенности правового статуса депутатов Амурского областного Совета народных депутатов;

7) определить проблемы законодательного процесса в Амурской области, нормотвор-ческой деятельности администрации области и найти пути их решения;

8) разработать предложения по оптимизации правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти Амурской области.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заклю­чается в том, что диссертация представляет собой первую попытку анализа организации государственной власти в субъекте Российской Федерации - Амурской области. Впер­вые в научный оборот вводится государственно-правовое законодательство Амурской области, нормативные правовые акты, закрепляющие правовое положение органов го­сударственной власти области.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положе­ние Амурской области как равноправного субъекта Федерации включает ряд элемен­тов, свидетельствующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обусловливает право на строитель­ство собственной системы органов государственной власти.

2. Законодательство об органах государственной власти Амурской области, вклю­чающее федеральные и областные нормативные правовые акты, имеет ряд недостат­ков:

1) пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. пре­дусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона;

2) противоречия между актами федерального и областного законодательства, а также между актами областного законодательства;

3) невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекаю­щий из отсутствия опыта нормотворческоЙ деятельности Амурской области, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.

3- Анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской об­ласти позволяет констатировать традиционность договорного процесса между Росси­ей и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ведения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привиле­гированное положение по отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предме­тов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью обусловливает и компе­тенцию органов государственной власти Амурской области, которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за пределами полномочий Федера­ции.

4. Правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и пре­кращения его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения при­ведения в соответствие законодательства области Федеральному закону об органах го­сударственной власти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Ус­тавом и актами текущего законодательства области.

5. Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена предметами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового положения областного Совета как законодательного (представительного) органа государственной власти. Закрепление в основном Законе Амурской области компетенции областного Совета требует совершенствования по следующим направлениям:

1) приведения в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

2) необходимости наделения данного органа исключительным правом на принятие законов в рамках компетенции области;

3) корректировки полномочий в сфере организации работы областного Совета, "1то связано, прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ, уточнением вида нормативного правового акта об Аппарате областного Совета;

4) сохранения контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противове­сы», прежде всего, в отношении администрации области;

5) исключения из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из компетенции области как субъекта РФ (установление порядка управления и распоря­жения областной собственностью и др.).

6. Несовершенство законодательного процесса в Амурской области, выражающее­ся, прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной

инициативы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта законотворческой деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры принятия областных законов будет способствовать совершенствованию всего законо­дательства Амурской области.

7. Осуществляемое нормами законодательства Амурской области правовое peiy-лирование формирования и прекращения полномочий органа исполнительной власти Амурской области, имеющее противоречия с федеральными нормативными правовы­ми актами, характеризуется;

1) выборами как формой наделения гражданина властными полномочиями гла­вы администрации;

2) правом главы администрации самостоятельно без участия законодательного органа формировать администрацию;

3) отсутствием реального влияния законодательного органа на досрочное пре­кращение полномочий администрации и ее должностных лиц.

8. Исследование системы и компетенции органов исполнительной власти Амурской области приводит к выводу о том, что их правовое регулирование нуждается в опреде­ленных корректировках, связанных с ликвидацией несовершенств периода становле­ния региональных властных институтов в РФ, обусловленных, в том числе, и отсутст­вием до осени 1999 года Федерального закона «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ». Глава администрации по законодательству Амурской области яв­ляется высшим должностным лицом органа исполнительной власти области, хотя ряд выполняемых им полномочий не вполне вписываются в содержание понятия «испол­нительная власть» (например, представительские функции по отношению к федераль­ным органам государственной власти и во взаимоотношениях с другими субъектами РФ). Развитие института главы администрации Амурской области с момента принятия Устава свидетельствует о повышении его статуса, наделении его все большими полно­мочиями. Следующим шагом в этой эволюции должно статъ введение в области поста губернатора - главы области, являющегося одновременно руководителем органа ис­полнительной власти. Нуждается в оптимизации также система областного исполни­тельного органа, где необходимо уточнить статус структурных подразделений адми­нистрации, их компетенцию.

9. Регулирование нормотворческой деятельности органа исполнительной власти Амурской имеет недостатки, выражающиеся в противоречиях между Уставом области и нормативными актами администрации в определении разновидностей правовых ак­тов, издаваемых администрацией, их наименования и юридической природы.

Методологической основой диссертационного исследования является принцип системного анализа правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. При изучении правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания. В диссертации исследуются проблемы современного российского федерализма и их влияние на организацию государственной власти в субъектах Федерации, анализируется состояние законодательства об органах государственной власти субъектов РФ, последовательно рассматриваются вопросы кон-

ституционно-правового статуса законодательных и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов РФ (на примере Амурской области).

Из частно-научных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, со­циологический и другие способы научного познания. Формально-юридический метод нацелен на исследование «догмы права». С его помощью осуществляется моделирова­ние и анализ правовых норм, их толкование, систематизация и классификация. Исполь­зование нсторико-правового метода исследования помогает уяснить конкретно-историческую обстановку принятия нормативно-правового акта, выявить и произвести анализ его альтернативных проектов. В диссертации названный метод научного позна­ния применяется при изучении развития законодательства об органах государственной власти Амурской области. Сравнительно-правовой метод базируется на сопоставитель­ном анализе различных правовых систем, институтов, норм с целью уясненяя сходства а различия между ними. Использование в данной работе сравнительно-правового мето­да нацелено на определение общего и особенного в регулировании общественных от­ношений в сфере организации и осуществления государственной власти в Амурской об­ласти и иных субъектах Российской Федерации, выявление общих закономерностей правового регулирования в этой сфере. Применение метода системно-структурного анализа обусловлено системностью права в целом, а также составляющих его институ­тов и норм*.

Теоретической базой исследования стали труды современных российских ученых-юристов, затрагивающих проблемы федерализма, организации и деятельности органов государственной власти.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, устав и законодательство Амурской области, а также правовые акты других субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 декабря 2000 года).

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства об органах государственной власти как Амур­ской области, так и других субъектов Федерации. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного (государствен­ного) права Российской Федерации, проведении спецкурсов.

Апробация результатов исследования.

В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре консти­туционного права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кафедре конституционного права Амурского государственного университета.

^s По мнению М.И. Байтина, «данный метод исходит из того, что: 1) система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов; 2) она образует единство со средой; 3} как правило, любая исследуемая система представляет собой элемент системы более высокого по­рядка; 4) элементы исследуемой системы, в свою очередь, обычно, выступают как системы более низкого порядка». См.: Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С.27.

Основные теоретические и практические положения работы отражены в публи­кациях, подготовленных автором.

Материалы диссертационного исследования использовались в процессе препода­вания конституционного (государственного) права РФ, а также спецкурса, посвященно­го проблемам конституционно-правового статуса Амурской области и организации го­сударственной власти в ней, для студентов юридического факультета Амурского госу­дарственного университета.

Структура диссертации обусловлена основными задачами исследования и состо­ит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, а также списка источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, избранной для исследования, рассматривается степень ее разработанности, определяются цели, задачи работы, ее ме­тодологическая основа, показывается научная новизна и практическая значимость дис­сертации.

В первой главе - «Конституционно-правовые основы организации государст­венной власти в Амурской области» проводится исследование конституционно-правового статуса Амурской области (§ 1); анализируется законодательство об органах государственной власти Амурской области (§ 2); рассматриваются проблемы разгра­ничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области (§ 3).

Реформирование государственного механизма современной России, осуществ­ляемое с конца 80-х гг. XX века, имело в качестве составляющей создание двухуровне­вой модели организации государственной власти, при которой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования системы федеральных государственных институтов, так и в субъектах Федерации с ис­пользованием форм прямого народовластия, а также посредством деятельности обра­зуемых субъектами РФ органов государственной власти. Подобная формула Россий­ской государственности обусловлена глубокими изменениями, произошедшими в госу­дарственном устройстве страны, прежде всего - переходом от формальной федерации к фактической, распространением федеративных отношений на всю территорию государ­ства.

В этой связи, нам представляется целесообразным, приступая к анализу системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амур­ской области), обратиться к исследованию проблем конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, что предопределяет постановку следующих задач, решаемых нами в первом параграфе настоящей главы диссертационной работы: во-первых, проанализировать проведение принципа равноправия субъектов Российской Федерации по Конституции России 1993 года; во-вторых, определить основные элемен­ты конституционно-правового статуса Амурской области как субъекта российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 фе­деративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы россий­ского федерализма. Следует подчеркнуть, что исходя из смысла ч. 2 ст. 16 Основного

10

Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Кон­ституции. Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отноше­ния по поводу государственного устройства и осуществления государственной власти.

Часть 1 статьи 5 определяет разновидности субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех дого­воров, составивших в совокупности Федеративный договор, субъекты Федерации за­частую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования И национально-государственные образования⁹. В соответствии с этой гра­дацией Амурская область представляет собой государственно-территориальное образо­вание - субъект Российской Федерации.

Среди других закрепленных в Конституции принципов федеративного устрой­ства, в том числе - государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределе­ния народов - особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ. При этом в ч. 1 ст. 5 подчеркивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5 определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами го­сударственной власти. Как отмечает И.А. Ум'нова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федера­тивного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их преж­ней государственно-правовой природы»¹⁰. Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследовательно, что позволяет определить нашу федерацию в качестве асимметричной¹¹. На наш взгляд, отмеченная непоследова­тельность принципа равноправия субъектов РФ объясняется наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обуславливают асимметрич­ность федерации. Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положе­ний ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов госу­дарственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных попра-

⁴ См., например: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кута-фина. - М., 1996, СИЗ; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. - 1992. - № 11. - С. 32.

¹⁰ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998, С. 143.

¹¹ Об асимметричности федерации в России см.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М-, 1998; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //Государство и право. - 1994. - № 8-9; Умнова И.А. Указ, соч.; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. - 1995. - № 3; Румянцев О.Г. Основы конституц^ионно^го строя России (понятие, содержание, вопросы становления). - М., 1994; Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития феде­ративных отношений). //Государство и право. - 1997. - № 8; Золотарева М.В. Асимметрия в фе­деративном устройстве России. // Вестник Московского университета. Серия ] 1. Право. - 199¹). - Nb 1; Асимметричность Федерации./Подред. А.А. Захарова. -М.. 1997.

11

вок и т. д. С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозгла­шение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции, право ус­танавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык, специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ), а также возможность заключения между РФ и субъектом Феде­рации индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Здесь же следует отметить и положение ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов¹² определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равно­правны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответ­ствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального за­кона. По мнению И.А. Умновой, это - одна из новелл конституционной модели, при­званная обеспечить равноправие субъектов РФ¹³. Однако в период «поэтапной консти­туционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточ­но жестко определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за ис­ключением республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему орга­нов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства.

Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъ­ектов РФ - конституциях и уставах. Таким образом, правовой статус Амурской облас­ти определяется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Амурской области. Факт нахождения Амурской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. I ст. 1 Устава Амурской области, указывающей, что Амурская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.

При характеристике статуса Амурской области автор выделяет и последователь­но анализирует следующие его элементы: ограниченно учредительный характер госу­дарственной власти, территорию, законодательство, систему органов государственной власти, представительство субъекта в федеральных институтах, ответственность субъ­екта Федерации, экономическую основу государственной власти области, ограничен­ную международную правосубъектность, государственную символику.

^п В настоящем диссертационном исследовании автор придерживается определения Р,Ф. Ва­сильева, понимающего под правовым актом «...волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изме­нения сферы действия) правовых норм, а. также установления (изменения, прекращения) кон­кретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-докумет е)». См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. //Вестник Московского университета. Серия 11 Право.- 1998.-№5.-С. 25. ¹³ Умнова И.А. Указ, соч., С. 146.

12

В связи с введением института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Амурская область стала составной частью Дальневосточного фе­дерального округа с центром в г. Хабаровске¹⁴. Думается, что в результате подобного преобразования ни Амурская область, ни другие субъекты не утратили своего консти­туционного статуса, поскольку функции и задачи полномочного представителя направ­лены на реализацию компетенции Президента как главы государства. Деятельность полномочного представителя не подменяет функционирования органов государствен­ной власти субъекта РФ. Это - шаг в сторону укрепления российской государственно­сти, а не реформа конституционно установленного государственного устройства Рос­сии.

Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положе­ние Амурской области как равноправного субъекта РФ включает ряд элементов, свиде­тельствующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обуславливает право на строительство собственной сис­темы органов государственной власти, статус которых раскрывается во 2 и 3 главах на­стоящего диссертационного исследования.

Второй параграф рассматриваемой главы диссертации посвящен исследованию нормативных правовых актов, образующих законодательство об органах государствен­ной власти Амурской области, которое включает как акты федеральных органов госу­дарственной власти, так нормативно-правовые акты государственных органов Амур­ской области. В качестве задач, решаемых нами в данном параграфе, мы выделяем: во-первых, анализ федерального компонента законодательства об органах государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, исследование роли Конституции РФ, фе­деральных конституционных законов, федеральных законов и иных федеральных пра­вовых актов в регулировании рассматриваемых правоотношений; во-вторых, выяснение характера действующего амурского законодательства об органах государственной вла­сти, выявление пробелов и недостатков, а также определение путей его совершенство­вания.

На уровне российской Конституции закреплены основы организации государст­венной власти в субъектах РФ. Согласно ч. 1 ст. 77 этого правового акта, система орга­нов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответ­ствии с основами конституционного строя и общими принципами организации пред­ставительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым, самостоятельность субъектов в строительстве собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами конституционного строя; во-вторых,

¹⁴ См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 843 (ред. от 9 сентября 2000 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». //Собрание законо-дательства РФ. - 2000. -№20,-Ст. 2112;-№ 38.-Ст. 3781. Следует отметить, что всвязясуч-реждением рассматриваемого института изменяется статус территориальных структур феде­ральных органов исполнительной власти. См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных орга­нов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федера­ции в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных орга­нов исполнительной власти». //Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 34. - Ст. 3473.

13

общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закреп­ленными в федеральном законе.

19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (да­лее - Закон об органах государственной власти субъектов РФ) . Нормы указанного За­кона установили основы правового положения органов законодательной и исполни­тельной власти субъектов РФ, закрепили федеральные стандарты их статуса. В Законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ; их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения пол­номочий органов государственной власти.

19 июля 2000 года по инициативе Президента РФ Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ)^!!, который установил основания и меры кон­ституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ существен­но расширили меры конституционной ответственности региональных властных инсти­тутов, отнеся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) ор­гана государственной власти субъекта Российской Федерации (ст, 9); его роспуск (ст. 9); предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 29¹); его временное отстранение от должности (ст. 29¹); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законодательного органа).

На наш взгляд, поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ, представляя собой одну из составляющих политики действующего Президента РФ¹⁶, направлены на укрепление российской государственности, искоренение сепара­тизма и правового нигилизма. В то же время, они не могут не вызывать вопросов по форме введения. Как известно, Конституция РФ указывает лишь на одно полномочие Президента в этой области - приостановление действия акта исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую нежели рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно было бы обозначенные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высоком уровне правового регулирования -ввести в качестве поправок в действующую,Конституцию РФ.

¹⁵ См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета. - 2000. - 1 августа.

¹⁶ См., например: Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Пре­зидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года. //Российская газета. - 2000. -11 июля.

14

В диссертации отмечаются недостатки законодательства Амурской области об органах государственной власти:

1) пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. преду­смотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона;

2) противоречия между актами областного и федерального законодательства, а также

между актами областного законодательства;

3} невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.

Для ликвидации названных недостатков потребуется кропотливая работа орга­нов государственной власти области с привлечением представителей научной общест­венности, основанная на учете специфики Амурской области и опыта законодательной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.

Третий параграф первой главы содержит анализ конституционно-правовых ас­пектов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти Амурской области. Выделение на­званной проблемы в качестве предмета исследования отдельного параграфа диссерта­ционной работы связано с тем, что разграничение компетенции между Российской Фе­дерацией и ее субъектами обусловливает предметы ведения и полномочия органов госу­дарственной власти субъектов РФ.

Провозглашенное в качестве принципа российского федерализма в ст. 5 Консти­туции РФ разграничение предметов ведения и полномочий-между органами государст­венной власти России и органами государственной власти субъектов РФ является одной из осной организации государственной власти в российских регионах. Этим обеспечи­вается реализация разделения властей по вертикали. Поэтому необходимо согласиться с тем, что реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе права на самостоятельность субъектов Федерации, Российская Фе­дерация тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей вла­сти, но и добивается разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой ка­ждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом¹⁷.

По смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, к числу источников разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами относится Кон­ституция РФ, Федеративный договор, а также индивидуальные договоры РФ с кон­кретными субъектами. Конституция РФ 1993 г. устанавливает перечень предметов веде­ния и полномочий РФ (ст. 71), а также вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Не указывая конкретный круг «остаточной компетенции» субъектов РФ, феде­ральная Конституция гарантирует обладание субъектами за пределами компетенции РФ всей полнотой государственной власти (ст. 73). Кроме того, ст. 76 Конституции РФ

¹¹ Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1996, С.118.

15

связывает с разграничением компетенции соотношение федеральных и региональных нормативных правовых актов. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. также отно­сится к числу источников разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ, од­нако, его действие в настоящее время ограничено. Согласно п. 1 Раздела второго Кон­ституции РФ названный договор действует в той части, в которой не противоречит Ос­новному Закону.

Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов оп­ределяется и положениями двусторонних договоров, рассматриваемых современным федеральным законодательством как «...правовая форма разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»¹⁸. Подобные до­говоры сыграли свою положительную роль в то время, когда между РФ и некоторыми субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг вопросов ст. 72 Конститу­ции, договоры помогли несколько притушить страсти, а руководители субъектов, прак­тически отказывающиеся подчиняться власти федерального центра, стали участвовать в работе федеральных органов. В юридической литературе отмечаются задачи двусто­ронних договоров, к числу которых относят: 1) заполнять вакуум в конституционном, законодательном и подзаконном регулировании федеративных отношений; 2) разви­вать федеративные отношения в направлениях, установленных в нормах федеральных конституций, законов и подзаконных актов¹⁹. Договоры выступают средством конкре­тизации и дополнения конституционных норм применительно к конкретным условиям, поэтому в их преамбулах указывается: «... учитывая природные, географические, соци­ально-экономические и национально-культурные особенности Амурской области²⁰», «учитывая специфическое географическое положение Калининградской области, ее значение для национальных интересов Российской Федерации²¹», «... исходя из консти­туционного статуса республики (государства) - равноправного субъекта Российской Федерации²²» и т.д. Вместе с тем можно обнаружить ряд недостатков рассматриваемо­го вида источников конституционного права: во-первых, расхождение положений неко­торых договоров и Конституции РФ, во-вторых, их подписание от имени субъектов РФ главами исполнительной власти.

^lfl См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законо­дательства РФ. - 1999. -№26.-Ст. 3176.

^1S Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России. //Российский юридический журнал. - 1998. - N° 4. - С. 16.

¹⁰ Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти Амурской области. //Амурская правда. - 1998. - 3 июня.

'1 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской об­ласти. //Российская газета. - 1996. - 31 января.

²² Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. // Российская газета. - 1995. - 14 ноября.

16

Проведенный в диссертации анализ источников разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государст­венной власти Амурской области позволяет констатировать традиционность договор­ного процесса между Россией и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ведения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привилегированное положение по отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью обуславливает и компетенцию органов государственной власти Амурской области, ко­торая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за пределами полномочий Федерации.

Во второй главе - «Конституционно-правовой статус Амурского областного Со­вета народных депутатов» рассматривается порядок формирования и прекращения полномочий Амурского областного Совета народных депутатов (§ 1), его компетенция (§ 2), правовое положение депутатов (§ 3), а также вскрываются проблемы законода­тельного процесса в Амурском областном Совете (§ 4).

Предметом исследования второй главы диссертационной работы является кон­ституционно-правовой статус²³ органа законодательной власти Амурской области -Амурского областного Совета народных депутатов.

В рамках первого параграфа рассматриваемой главы диссертации анализируются вопросы избрания и прекращения исполнения полномочий представительного органа государственной власти области путем постановки и решения следующих задач; во-первых, выявить возможные противоречия между областным и федеральным избира­тельными законами, показать пути их ликвидации; во-вторых, проанализировать неко­торые стадии избирательного процесса (назначение выборов, выдвижение и регистра­ция кандидатов и др.), показать несовершенства существующего правового регулиро­вания и определить механизмы совершенствования избирательного процесса по выбо­рам в Амурский областной Совет народных депутатов; в-третьих, выявить проблемы правового регулирования прекращения исполнения полномочий Амурским областным Советом народных депутатов,

Согласно ч. 1 ст. 34 Устава Амурской области, Амурский областной Совет на­родных депутатов состоит из депутатов, избираемых населением области на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на условиях мажоритарной системы по избирательным округам, образуемым на территории облас­ти на основе единой нормы представительства в порядке, определяемом законом облас­ти. В приведенном общем принципе формирования областного Совета, на наш взгляд, требует дополнительного разъяснения категория «население области», ведь в Амурской области, как и во всей РФ, могут постоянно на законных основаниях проживать и гра­ждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. В данном случае следует руково-

²³ О понятии конституционно-правового статуса см.: Баглай М.В. Конституционное право Рос­сийской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1998; Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве. //Вестник Московского университета. Серия И. Право. - 1998. - №3; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского госу­дарства. - М.. 1982; Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Ку-тафина. -М., 1996.

17

дствоваться положением ч. 2 ст. 3 Избирательного Кодекса Амурской области²⁴, в со­ответствии с которым, активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти области, органы местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно прожи­вающие на территории области либо муниципального образования. Областной закон не содержит требования о сроке постоянного проживания гражданина на терри­тории Амурской области как условия обладания активным избирательным правом, что находится в соответствии с федеральным избирательным законом, нормы которого в этой связи запрещают установление сроков, продолжительности проживания гражда­нина на определенной территории РФ.

Избирательным Кодексом определяется и процедура назначения выборов, при этом дается ряд гарантий регулярности их проведения. Процедура назначения выборов по областному закону имеет ряд недостатков, что выражается, во-первых, в отсутствии должного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в избиратель­ном процессе, во-вторых, в неадекватности выбора вида правового акта, посредством которого выборы назначаются.

В соответствии с Избирательным Кодексом, выборы назначаются областным Советом. По нашему мнению, целесообразно подобным полномочием наделить и главу администрации области. Это в большей степени соответствует принципу разделения властей, выводит процесс формирования областного законодательного органа за рамки собственно областного Совета²⁵. Кроме того, аналогичная модель назначения выборов используется и на федеральном уровне, где выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а выборы Государственной Думы назначаются Президентом страны. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов РФ» относит решение данного вопроса к компетенции законода­тельного органа.

Другим недостатком регулирования назначения выборов Амурского областного Совета является неадекватный выбор вида правового акта, посредством которого на­значаются выборы. В соответствии с рассматриваемым законом, таким правовым актом служит областной закон о назначении выборов. Неадекватность указанного вида пра­вового акта выражается в использовании вместо индивидуального правоприменитель-ного акта, посвященного частному случаю, областного закона, который, по Уставу об­ласти, всегда - нормативный правовой акт. Федеральный закон об органах государст­венной власти субъектов РФ исходит из того, что орган законодательной власти назна­чает дату выборов путем издания постановления. На наш взгляд, при назначении вы­боров областного Совета достаточно его решения, или, если правом назначения выбо-

^м Избирательный Кодекс Амурской области //Амурская правда. - 1999. - 24 декабря.

" «Представляется, - считает С.Д. Князев, - что сосредоточение правомочий назначения всех

видов выборов на региональном уровне в руках законодательных органов власти не отвечает

принципу разделения властей и не способствует созданию освобожденного от «корпоративной»

заинтересованности депутатов механизма назначения выборов». См.: Князев С.Д. Выборы в

субъектах Федерации: правовые акты и реалии //Журнал российского права. - 1997. - № 10. - С

46.

18

ров областного Совета наделить главу администрации, - распоряжения главы админи­страции.

Выборы депутатов Амурского областного Совета проводятся на условиях мажо­ритарной избирательной системы относительного большинства. Согласно положениям Избирательного Кодекса, для проведения выборов на территории Амурской области образуется 15 двухмандатных избирательных округов.

Количество избирательных округов, образуемых для проведения выборов в об­ластной Совет, обусловлено его численностью, закрепление которой в законодательстве Амурской области осуществлено не совсем корректно. Так, Устав Амурской области вообще не содержит указания на количество народных депутатов, используя фразу «установленное число». Непонятно при этом, кем, когда и где оно установлено. Правда, толкование приведенной нормы все же встречается в законодательстве области: из по­ложений Избирательного Кодекса и Регламента областного Совета можно выяснить, что под «установленным числом» понимается 30 депутатов. На наш взгляд, определе­ние численного состава областного законодательного органа - вопрос, который в обя­зательном порядке должен быть включен в Устав. Аналогичной позиции по этому во­просу придерживается и Федеральный закон «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», положение ч. 3 ст. 4 которого предусматривает установление численно­сти депутатского корпуса конституцией (уставом) субъекта РФ.

Пассивным избирательным правом при выборах депутатов областного Совета обладают, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Устава области, граждане РФ, проживающие на территории Амурской области не менее года, достигшие возраста 21 год. Следует иметь в виду, что приведенное положение Устава области о сроке постоянного проживания на территории области противоречит федеральному законодательству. Областной избира­тельный закон, исходя из норм федерального законодательства, не указывает среди условий обладания пассивным избирательным правом сроки постоянного проживания граждан на территории области, при этом он входит в противоречие с вышеуказанным положением Устава области. Избирательный Кодекс не предусматривает, что совер­шенно справедливо, в качестве требований для обладания пассивным избирательным правом знание государственного языка, определенный уровень образования, профес­сиональной подготовки и др.

Устав Амурской области закрепляет возможность досрочного прекращения пол­номочий законодательного органа, связывая его либо с принятием решения о саморос­пуске, либо - областного референдума. В законодательстве области установлено и ко­личество голосов, требуемое для самороспуска областного Совета: две трети от общего числа голосов народных депутатов. Что же касается второго основания досрочного прекращения полномочий Совета, то отметим его противоречие действующему феде­ральному избирательному закону, запрещающему выносить на референдум субъекта РФ вопросы о продлении или сокращении срока полномочий органов государственной власти.

В целом правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и прекращения его полномочий, являясь so многом типичным, характерным и для дру­гих субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения

19

приведения в соответствие законодательства области Закону об органах государствен­ной власти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Уставом и ак­тами текущего законодательства области.

Исследованию компетенции Амурского областного Совета народных депутатов посвящено содержание второго параграфа данной главы диссертации, в связи с чем мы считаем необходимым: во-первых провести классификацию вопросов, находящихся в компетенции областного Совета; во-вторых, определить дуги совершенствования пра­вового регулирования компетенции Амурского областного Совета народных депута­тов.

Амурский областной Совет народных депутатов осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уста­вом области, законодательством области посредством принятия законов и иных нор­мативных правовых актов по предметам ведения Амурской области и предметам со­вместного ведения Российской Федерации и области²⁶. Амурский областной Совет на­делен полномочиями в соответствии с принципами разделения властей и единства госу­дарственной власти. Так, согласно ч, 4 ст. 58 Устава области, органы законодательной и исполнительной власти не вправе самостоятельно принимать к рассмотрению вопро­сы, отнесенные к компетенции других органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления.

Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена предметами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового положения областного Совета как законодательного {представительного) органа государственной власти. Закрепление в основном Законе Амурской области компетенции областного Совета требует совершенствования, что, на наш взгляд, сво­дится к следующему:

1) приведения в соответствие с положениями Закона об органах государственной вла­сти субъектов РФ;

2) необходимости наделения данного органа исключительным правом на принятие за­конов в рамках компетенции области;

3) корректировки полномочий в сфере организации работы областного Совета, что связано, прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ, уточнением вида нормативного правового акта об Аппарате областного Совета;

4) сохранения контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противове-

¹⁶ В этой связи весьма, удачно, на наш взгляд, основные полномочия регионального законода­тельного органа определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Так, положения ст. 5 рассматриваемого Закона устанавливают в их числе: во-первых, право представительного органа на принятие конституции (устава) субъекта РФ; во-вторых, осущест­вление законодательного регулирования по вопросам ведения субъекта РФ и совместного веде­ния РФ; в-третьих, разграничение вопросов, по которым орган законодательной власти при­нимает законы и подзаконные правовые акты; в-четвертых, контрольные полномочия законо­дательного органа; в-пятых, иные полномочия, установленные федеральной Конституцией и законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ. См.: Федераль­ный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета. - 1999. - 19 октября.

20

сы», прежде всего, в отношении администрации области;

5) исключения из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из ком­петенции области как субъекта РФ (установление порядка управления и распоряжения областной собственностью и др.).

Третий параграф рассматриваемой главы диссертации характеризует правовое положение депутатов Амурского областного Совета народных депутатов путем выяв­ления природы депутатского мандата, рассмотрение его прав, обязанностей, ответст­венности, а также форм и гарантий депутатской деятельности.

Депутатом Амурского областного Совета народных депутатов является избран­ный народом представитель района (города), области, уполномоченный осуществлять государственную власть в представительном (законодательном) органе - Амурском об­ластном Совете народных депутатов и иные полномочия, предусмотренные Конститу­цией РФ, федеральными законами, Уставом области и Законом о статусе депутата. Ду­мается, что приведенное определение требует корректировки. Вряд ли в соответствии с избирательной системой, применяемой в Амурской области, правомерно говорить о де­путате как представителе соответствующего города или района области. В состав Амурской области входят семь городов, двадцать районов, тогда как избирательных округов образуется при выборах депутатов областного Совета пятнадцать. Поскольку каждый депутат областного Совета избирается в соответствующем избирательном ок­руге, то можно говорить, используя терминологию рассматриваемого Закона, о депута­те как избранном народом представителе населения избирательного округа. Вызывает возражения и определение о депутате как уполномоченного осуществлять государст­венную власть. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, в субъектах РФ государст­венную власть осуществляют образуемые ими органы, в том числе, орган законода­тельной власти. Орган законодательной власти является коллегиальным органом, а го­сударственно-властные решения в нем принимаются большинством голосов. Таким об­разом, если областной Совет осуществляет государственную власть, то его депутат -участвует в осуществлении государственной власти. На наш взгляд, первую статью За­кона о статусе депутата следует изложить в следующей редакции: «Депутатом Амурско­го областного Совета народных депутатов является избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в области, представитель населения соответст­вующего избирательного округа, уполномоченный участвовать в осуществлении госу­дарственной власти в Амурском областном Совете народных депутатов, в реализации иных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ я федеральным законодательст­вом, Уставом Амурской области и областным законодательством».

В диссертации вскрывается проблема регулирования срока депутатских полно­мочий, оснований их прекращения, в числе которых Закон о статусе депутата²⁷ указы­вает выезд на постоянное место жительства на территорию другого субъекта Федера­ции. По мнению диссертанта это - нарушение конституционного права граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Подвергается анализу в

²⁷ См.: Закон Амурской области от 27 февраля 1995 г. J*3-O3 «О статусе депутата Амурского областного Собрания», с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Амурской облас­ти от 21 августа 1996 г. №103-ОЗ, Законом Амурской области от 24 сентября 1999 г. № 179-03 //Амурская правда. -1996. - 28 августа; 1999. - 30 сентября.

21

диссертации институт отзыва депутата Амурского областного Совета³⁸ как средство контроля избирателей за деятельностью народного представителя. Установление такого основания прекращения депутатских полномочий как отзыв ведет, на наш взгляд, к из­менению природы мандата депутата: от свободного - к императивному. Думается, что свободный депутатский мандат более предпочтителен, поскольку он ведет к росту са­моответственности депутата при осуществлении своих функций в интересах государства и избирателей, свободный мандат предопределяет связи депутатов с их фракциями и партиями. Депутат освобождается от правовых санкций, посредством которых регули­руется его поведение. Как отмечает А.А.Алейник применительно к депутатам Государ­ственной Думы, «ни один депутат не может быть принужден в правовой форме к опре­деленному поведению в парламенте, и благодаря этому связь депутата с населением и сплоченность действий фракции обусловливаются пониманием своей роли каждой из сторон и факторами самодисциплины и сознания парламентария»²*.

Исследуя специфику законодательного процесса в Амурском областном Совете в рамках четвертого параграфа данной главы, мы считаем целесообразным: определить конституционные требования к законодательному процессу в субъектах РФ, выявить факторы, препятствующие его эффективности, последовательно охарактеризовать ста­дии законодательного процесса в Амурском областном Совете народных депутатов с указанием недостатков правового регулирования и путей их устранения.

Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда, эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нор­мативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда -просто неработающие документы³⁰.

Данные проблемы обусловлены рядом факторов, среди которых: во-первых, ре­гиональный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых, элементар­ное отсутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что определен­ные преимущества в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют респуб­лики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную деятель­ность³¹. Кроме того, в качестве препятствия для действенного правотворчества субъек-

²⁸ См.: Закон Амурской области от 12 апреля 1999 года № 140-ОЗ «О порядке отзыва депутата Амурского областного Совета народных депутатов». //Амурская правда. - 1999. - 20 апреля.

²⁹ Алейник А.А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современ­ный период. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 1996, С.10,

³⁰ Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина, «... региональному правотворчеству присущи еще многие недостатки: не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, на­рушение иерархической соподчиненности актов, слабая - а зачастую и неадекватная - связь формы и содержания нормативного материала». См.: Рахманина Т.Н. Совершенствование нор­мативной базы - стимул регионального правотворчества //Журнал российского права. - 1997. -№6.-С. 29.

³¹ Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов РФ. //Государство и право. - 1995. -№11.-С. 48; Рахманина Т.Н., Студеникина М.С. Нормотворче-ство субъектов Российской Федерации: Типология актов и законодательные программы //Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -Воронеж, 1996, С. 41-42; Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов

22

тов РФ отметим и нормативное несовершенство процедуры принятия законов, что име­ет место и в Амурской области.

Несовершенство законодательного процесса в Амурской области, выражающее­ся, прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной инициативы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта за­конотворческой деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры принятия областных законов будет способствовать совершенствованию всего законода­тельства Амурской области.

Третья глава - «Конституционно-правовой статус администрации Амурской об­ласти» посвящена порядку формирования и прекращения полномочий администрации области (§ 1); содержит анализ ее системы и компетенции (§ 2); раскрывает проблемы нормотворческой деятельности администрации Амурской области (§ 3).

В рамках первого параграфа рассматриваемой главы анализируются особенно­сти правового регулирования следующих групп правоотношений: во-первых, избрание и вступление в должность главы администрации Амурской области; во-вторых, форми­рование иных институтов органа исполнительной власти области; в-третьих, прекраще­ние исполнения полномочий главы администрации; в-четвертых, прекращение исполне­ния полномочий администрации области.

Глава администрации Амурской области избирается населением области сроком на четыре года путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Пассивным избирательным правом при выборах главы администрации обладает, в со­ответствии с ч. 5 ст. 47 Устава области, гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий в Амурской области не менее года. Следовательно, условия обладания гражданами пассивным избирательным правом при выборах главы администрации Амурской области, являющиеся аналогичными требованиям федерального избира­тельного закона 1994 года, противоречат ныне действующему федеральному избира­тельному законодательству.

Правовое регулирование выборов главы администрации Амурской области, яв­ляясь во многом типичным, требует оптимизации, несмотря на то, что новый областной избирательный закон в целом и соответствует федеральному законодательству, с точки зрения более тщательной законодательной проработки, прежде всего, срока полномо­чий главы администрации.

Устав Амурской области наделяет главу администрации правом самостоятельно назначать на должность и освобождать от должности своих заместителей и руководите­лей структурных подразделений администрации.

Для выборного органа государственной власти традиционными основаниями прекращения полномочий-является: во-первых, истечение срока, на который избран го­сударственный орган, формирование н начало работы вновь избранного государствен­ного органа и, во-вторых, досрочное прекращение полномочий. Из этого общего пра­вила исходит и Устав Амурской области (далее - Устав), определяя основания нрекра-

РФ. //Журнал российского права. - 1997. - №1. - С. 61; Игнатьева М.Н. Теоретико-правовые ос­новы законотворчества республик, входящих в состав Федерации. //Журнал российского права. -1997. - №6.-С. 57.

23

щения полномочий главы органа исполнительной власти³³. Так, по первому основанию глава администрации прекращает исполнение полномочий с момента вступления в должность вновь избранного руководителя областного органа исполнительной власти. Осуществляемое нормами областного законодательства регулирование досрочного прекращения полномочий главы администрации, на наш взгляд, далеко от совершенст­ва, что выражается в противоречиях Устава федеральной Конституции, Закону об орга­нах государственной власти субъе!сгов РФ, коллизиях между Уставом и нормами теку­щего законодательства Амурской области, отсутствии необходимых процедурных норм.

К сожалению, Устав области, перечисляя основания досрочного прекращения полномочий главы администрации, во-первых, входит в противоречие с Конституцией РФ и Законом об органах государственной власти субъектов РФ; во-вторых, не содер­жит указания на порядок реализации приведенных оснований.

Анализируя институт отзыва главы администрации Амурской области, нетрудно заметить, что Устав подобного института не предусматривает, следовательно, Закон об отзыве³³ противоречит Уставу и не подлежит применению. На наш взгляд, Закон об от­зыве должен был быть принят в совокупности с Законом о поправке к Уставу Амурской области, а содержанием последнего - являться введение отзыва главы администрации как основания досрочного прекращения полномочий.

Осуществляемое нормами амурского законодательства правовое регулирование формирования и прекращения полномочий органа исполнительной власти Амурской области, имеющее противоречия с федеральными нормативными правовыми актами, характеризуется:

1) выборами как формой наделения гражданина властными полномочиями главы ад­министрации;

2) правом главы администрации самостоятельно без участия законодательного органа формировать администрацию;

3) отсутствием реального влияния законодательного органа на досрочное прекращение полномочий администрации и ее должностных лиц.

Анализируя систему и компетенцию органа исполнительной власти Амурской области, мы считаем необходимым: во-первых выявить правовой статус главы админи­страции области, определить его место в системе исполнительной власти области; во-вторых, определить структуру исполнительного органа государственной власти Амур­ской области; в-третьих, провести исследование предметов ведения и полномочий, реа­лизуемых администрацией Амурской области; в-четвертых, охарактеризовать правовое положение структурных подразделений администрации области.

Глава администрации по законодательству Амурской области является высшим должностным лицом органа исполнительной власти области, хотя ряд выполняемых им

³² См.: Закон Амурской области от 27 февраля 1997 года №142-ОЗ «О внесении изменений и до­полнений в Устав {основной Закон) Амурской области». //Амурская правда. - 1997. -11 апреля.

³³ См.: Закон Амурской области от 29 ноября 1999 г. № 197-ОЗ «О порядке отзыва главы адми­нистрации области» //Амурская правда. - 1999. - 3 декабря.

24

полномочий не вполне вписываются в содержание понятия «исполнительная власть» (взять те же представительские функции по отношению к федеральным органам госу­дарственной власти и во взаимоотношениях с другими субъектами РФ). Развитие ин­ститута главы администрации Амурской области с момента принятия Устава свиде­тельствует о повышении его статуса, наделении его все большими полномочиями. На наш взгляд, следующим шагом в этой эволюции должно стать введение в области поста губернатора - главы области, который являлся бы одновременно и руководителем ис­полнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Нуждается в опти­мизации также система областного исполнительного органа, где необходимо уточнить статус структурных подразделений администрации, их компетенцию.

Исследование специфики нормотворческой деятельности администрации Амур­ской области требует, на наш взгляд: во-первых, определения разновидностей правовых актов областной администрации; во-вторых, анализа правотворческого процесса по принятию и вступлению в силу актов администрации; в-третьих, выявления путей со­вершенствования нормотворчества органа исполнительной власти Амурской области.

Как и любой другой орган исполнительной власти субъекта Федерации, админи­страция Амурской области принимает правовые акты по вопросам своей компетенции. Данный вид деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ регулируется как на федеральном, так и на региональном уровне. Конституция РФ предусматривая право органов исполнительной власти субъектов РФ на нормотворческую деятель­ность, закрепляет возможность приостановления Президентом РФ действия незаконно­го акта исполнительной власти субъекта РФ. Федеральный закон об органах государ­ственной власти субъектов РФ определяет виды правовых актов, издаваемых высшим должностным лицом субъекта РФ, их юридическую силу, а также процедуру приоста­новления действия названных актов Президентом РФ. Регулирование правотворческой деятельности органов исполнительной власти осуществляется и в субъектах РФ, анализ которой на примере Амурской области представлен в настоящем параграфе.

На наш взгляд, регламентация правотворческой деятельности администрации Амурской области имеет определенные недостатки: во-первых, имеются противоречия между Уставом области и актами администрации, касающимися вопросов ее нормо­творчества; во-вторых, существуют пробелы в правовом регулировании названных правоотношений.

1 сентября 1997 года постановлением главы администрации Амурской области были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов главы админист­рации области и их регистрации (далее - Правила), нормы которых противоречат ос­новному закону области³⁴. Прежде всего следует отметить коллизию в определении субъектов, принимающих акты администрации. Если по Уставу области речь идет о правовых актах администрации области (хотя принимает и подписывает правовые акты глава администрации), то по вышеприведенным Правилам правовые акты органа ис­полнительной власти области определяются как «нормативные правовые акты главы

³⁴ См.: Правила подготовки нормативных правовых актов Главы администрации Амурской об­ласти и их регистрации, утвержденные Постановлением Главы Администрации от I сентября 1997г. №424.

25

администрации Амурской области». Думается, что при обозначении названных доку­ментов нужно соблюдать единство в словоупотреблении, тем более, учитывая особое значение Устава в системе областного законодательства.

Противоречие рассматриваемых актов, закрепляющих основы правотворчества администрации области, проявляется и в установлении различных видов нормативных правовых актов органа исполнительной власти. По Уставу области администрация из­дает только один нормативный правовой акт - постановление, а распоряжение характе­ризуется как ненормативный индивидуальный акт. Правила же исходят из того, что любой документ, принимаемый главой администрации, представляет собой норматив­ный правовой акт. Так, согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов, нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений³⁵. Приведенная дефиниция противоречит как Уставу Амур­ской области, так и подходам к этой проблеме в современной юридической науке, где под нормативными правовыми актами принято понимать формы актов, устанавли­вающих нормы права, изменяющих или отменяющих эти нормы³⁶. Следовательно, т всех правовых актов главы администрации нормативным документом будет являться лишь постановление.

К числу недостатков законодательного регулирования правотворческой дея­тельности администрации Амурской области следует отнести и отсутствие разграниче­ния правовых актов администрации и подзаконных актов представительного органа области. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 59 Устава области областной Совет вправе обра­титься к главе администрации области с предложением о внесении изменений в норма­тивные правовые акты, принятые администрацией области, или об отмене актов в слу­чаях противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральному законода­тельству, Уставу области я (или) другим нормативным правовым актам, принятым об­ластным Советом. Поскольку представительный орган государственной власти вправе принимать в числе нормативных правовых актов не только Устав и законы, но и акты подзаконного характера, то можно предположить, что подзаконный нормативный пра­вовой акт областного Совета выше по юридической силе нежели правовой акт админи­страции области. Думается, что в условиях разделения властей подобное положение ве­щей вряд ли оправданно. Безусловно, акт администрации должен соответствовать обла­стному закону, но не подзаконному акту областного Совета, учитывая различную ком­петенцию данных органов.

³¹ Рассматриваемые Правила имеют и внутреннее противоречие. Так, п. 2 относит к видам нормативных правовых актов администрации 'постановления, распоряжения, правила, инст­рукции и положения, а п. 10 указывает, что в журнале учета раздельно регистрируются поста­новления и распоряжения. В связи с этим предположим, что постановления и распоряжения следует рассматривать как основные правовые акты администрации области. Что же касается правил, инструкций, положений, то они утверждаются постановлением. Об этом свидетельству­ет практика правотворческой деятельности органа исполнительной власти Амурской области. Однако в законодательстве об областных правовых актах подобное положение вещей не нашло отражения.

^й См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 2. Теория права. - М: Издательство «Зерцало», 1998, С. 141.

26

Мы считаем, что рассмотренные противоречия амурского законодательства сле­дует преодолеть: во-первых, путем определения единого перечня правовых актов адми­нистрации; во-вторых, законодательного установления разграничения нормативного правового акта и индивидуального акта.

В заключении делаются выводы по основным положениям диссертационного ис­следования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Субъекты права законодательной инициативы в Амурском областном Совете на­родных депутатов //Вестник АмГУ. - 1999. - Вып. 5. - 0,5 п.л.

2. Об институте отзыва депутата органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области) //Вестник АмГУ. - 1999. - Вып. 7. - 0,5

П.Л.

3. Конституционные основы организации государственной власти в субъектах Россий­ской Федерации //Актуальные проблемы теории и практики юридического образо­вания на пороге XXI столетия: Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 60-летию юридического факультета ХГА-ЭП. 7-8 октября 1999 года. - Хабаровск: ХГАЭП, 1999. - 0,1 п.л.

4. Амурская область: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федера­ции и организация государственной власти. Учебно-методическое пособие. - Благо­вещенск: Изд-во АмГУ, 1999. - 3,4 пл. (В соавторстве с Т.Е. Чердаковой и М.Ф. Ла-гута).

5. Устав Амурской области: проблемы оптимизации //Вестник АмГУ. - 2000. - Вып. 8. -0,5 п.л.

6. Правовое регулирование нормотворческой деятельности администрации Амурской области: проблемы совершенствования //Политика и право. Ученые записки. Выпуск 1. - Благовещенск: Благовещенский городской центр новых информационных тех­нологий, 2000. - 0,5 п.л.