Савинов Сергей Викторович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов 2001

Диссертация выполнена на кафедре финансового, банковского и налогового права Саратовского юридического института МВД России.

ОБЩАЯ ХАРА1СТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Рос­сийской Федерации гарантируется Конституцией РФ (ст. 45). Важную функцию по выполнению данной задачи выполняют органы внутренних дел.

В настоящее время преступления и административные правонарушения всех видов многократно возросли, преступность стала более организованной и профессиональной, обратила свои интересы на легальный бизнес с целью от­мывания преступных доходов и получения прибыли.

Преступники получили серьезную юридическую защиту в лице ведущих адвокатов, которые заранее разрабатывают планы действия в случае задер­жания или вызова в правоохранительные органы их клиентов, наладили меж­национальное взаимодействие, вышли на международные просторы. Ими ши­роко применяются такие способы, как получение прикрытия от лиц из органов власти, создание страховых фондов на непредвиденные обстоятельства, а также новейшие технологии в области подготовки к совершению преступлений.

Все это нанесло сокрушительный удар не только по отдельным гражда­нам и организациям, но и по государству в целом, его устройству и территори­альной целостности. Данные обстоятельства отрицательно воздействуют на экономику страны, ее политический авторитет.

В этих условиях успех скорейшего выхода государства из кризисной си­туации находится в прямой зависимости от эффективной работы органов внутренних дел по противодействию различным преступлениям и правонару­шениям.

Улучшение ситуации в области правопорядка зависит от государствен­ной политики в отношении органов внутренних дел.

Органам внутренних дел (далее ОВД) принадлежит особая роль в реше­нии таких важнейших задач государства, как защита прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства от преступных и иных противо­правных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений, админи­стративных правонарушений и иных посягательств; выявление и раскрытие преступлений, розыск преступников и пропавших без вести граждан, производ-

ство дознания; осуществление предварительного следствия по уголовным де­лам, отнесенным к компетенции ОВД; обеспечение безопасности дорожного движения; осуществление лицензионно-разрешительной деятельности; обес­печение правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России; обеспечение правил пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и их транзитом через территорию России; охрана собственности физических лиц и организаций по договорам и др.¹.

С учетом этого, государством проводится реформа структуры ОВД и их деятельности для того, чтобы они могли с максимальной эффективностью от­вечать своим целям и решать поставленные перед ними задачи. Выполнение их невозможно представить себе без мощной материально-технической базы ОВД, без внедрения современных технологий в работе, привлечения на служ­бу высококвалифицированных специалистов и т.д. Однако, все эти проблемы требуют наличия соответствующих финансовых ресурсов, эффективность ис­пользования которых зависит от правильного планирования и распределения органами внутренних дел финансовых средств, полученных из бюджета госу­дарства и органов местного самоуправления, а также привлечения средств от их предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы. Важная роль в этих процессах отводится правовому регулированию финансового обеспечения ОВД, осуществляющие свою деятельность в субъектах Россий­ской Федерации. Статистические данные свидетельствуют о том, что подав­ляющее число правонарушений, совершаемых в стране, предупреждается и расследуется ОВД в субъектах РФ. В этих подразделениях сосредоточены ос­новные материально-технические средства, большинство рядового и началь­ствующего состава, которые непосредственно выполняют указания Президен­та РФ, Правительства РФ и местного самоуправления по вопросам правопо­рядка и соблюдения законности, воплощая в жизнь решения Министерства внутренних дел России.

¹ См.: Указ Президента РФ от 18.07.1996 № 1039 «Об утверждении Положения о Мини­стерстве внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605. (с изм и доп.); Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 1999 С. 680-681; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское адми­нистративное право: Учебник. - М.: Юристь, 1996 С. 359; Овсннко Д.П. Административ­ное право: Учебное пособие. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристь, 2000. С.436.

Можно с полным основанием утверждать, что от деятельности ОВД в субъектах РФ зависит реализация политики Российского государства в облас­ти борьбы с преступностью. Органы внутренних дел в субъектах РФ и муници­пальных образованиях образуют единый фронт такой борьбы на всей террито­рии Российской Федерации.

Финансы, исходя из своей сущности, активно влияют на все стороны деятельности ОВД в субъектах РФ. оказывая положительное или отрицатель­ное влияние на её эффективность, поэтому требуется глубокое изучение тео­ретических основ, практического опыта функционирования финансов в систе­ме региональных ОВД, а также дальнейшая разработка правовых основ фи­нансового обеспечения ОВД в аспекте его совершенствования и использова­ния в практической деятельности этих органов.

Необходимо учитывать, что государственные расходы по финансирова­нию ОВД в субъектах РФ, имеющие значительную долю в федеральном и ре­гиональном бюджетах, непосредственно связаны с общеправовыми вопросами финансирования государственных расходов, которые в настоящее время должным образом не разработаны. В связи с этим необходим комплексный анализ финансового обеспечения ОВД, а также особенностей правового регу­лирования отношений в данной области, что имеет несомненно важное теоре­тическое и практическое значение.

Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационного иссле­дования, её актуальность и значение.

Цели и задачи исследования

Основной целью работы является комплексное исследование правовых проблем финансового обеспечения деятельности ОВД в субъектах РФ и выяв­ление путей повышения эффективности правового регулирования в этой сфе­ре.

В связи с намеченной целью поставлены следующие основные задачи исследования:

• обоснование роли органов внутренних дел в субъектах Российской Фе­дерации по осуществлению правопорядка и законности;

• изучение конституционно-правовых предпосылок финансового обеспе­чения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Фе­дерации;

• определение социально-экономических задач, решение которых являет-ся целью финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел 8 субъектах Российской Федерации;

• рассмотрение особенностей правового регулирования финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Россий­ской Федерации;

• исследование компетенции органов внутренних дел в субъектах Россий­ской Федерации по образованию, распределению и использованию де­нежных фондов;

• анализ понятия и классификация расходов на деятельность органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации;

• исследование порядка финансового планирования, осуществляемого ор­ганами внутренних дел в субъектах Российской Федерации;

• анализ содержания финансового контроля как элемента системы орга­низации финансов, а также ответственности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации в данной области;

• исследование деятельности органов внутренних дел в субъектах Рос­сийской Федерации по привлечению средств, полученных от предприни­мательской и иной деятельности, приносящей доходы;

• изучение вопросов налогообложения средств органов внутренних дел в субъектах Российской Федераций, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы;

• обобщение зарубежного и исторического опыта деятельности органов внутренних дел;

• выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию право­вой основы финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации. Состояние научной разработанности темы

Основные вопросы функционирования и реформирования органов внут­ренних дел, социально-экономические факторы, воздействующие на их разви­тие, исследованы в работах Ю.И. Аболенцева, Ю.С. Адушкина, З.А. Багишае-ва, В.В. Казакова, А.П. Козлова, Н.М. Конина, А.А. Крылова, В.М. Манохина, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, А.Х. Миндагулова, А.П. Опальского, С.М. Петро­ва, А.Н. Роша, П.П. Сергуна, В.Л. Соколова, Э.Д. Соколовой, Ю.Н. Старилова и

других авторов. Общие проблемы предпринимательства и налогообложения анализировались П.И. Абалкиным, М.И. Боголеповым, С.Б. Гальпериным, П.П. Гензелем, В.П. Грузиновым, В.В. Ковязиным, Е.М. Поляковой и другими отече­ственными авторами. Зарубежная литература представлена трудами С.Л. Брю, А. Смита. Для исследования правовых аспектов финансовой деятельности ОВД, ее понятия и целей, принципов финансирования расходов ОВД значи­тельный интерес представляют труды Д.А. Бекерской, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.А. Давыдовой. М.Л. Когана, Р.В. Кондаурова, Е.Г. Писарееой, Е.А. Ровинского, Н. И. Химичевой и др.

Однако названные авторы не останавливались специально на финансо­во-правовых аспектах деятельности органов внутренних дел в субъектах Рос­сийской Федерации, правового регулирования их финансового обеспечения. До сих пор остались неосвещенными такие проблемы, как социально-экономические аспекты финансирования ОВД, в частности, многоканапьность, правовое регулирование организации контроля за распределением и исполь­зованием финансовых средств, вопросы привлечения органами внутренних дел в субъектах Российской Федерации средств от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы, и их налогообложения.

Объектом, исследования являются теоретические и практические сторо­ны финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъек­тах Российской Федерации и его правовая основа.

Предметом исследования является правовое регулирование порядка образования, распределения и использования денежных фондов необходимых для выполнения органами внутренних дел в субъектах Российской Федерации своих задач.

Методологические^теоретические основы исследования

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенауч­ных методов исследования, таких как диалектический, логический, историче­ский, конкретно-социологический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой, а также специальные - статистиче­ский, корреляционный и другие.

С применением названных методов исследовались Конституция РФ, фе­деральные законы, иные нормативные документы, регулирующие финансовую деятельность ОВД, практика финансовой деятельности ОВД в субъектах РФ, а

также деятельность зарубежных организаций, осуществляющих поддержание правопорядка.

Теоретическую основу^сследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой пробле­мы. Помимо литературы по финансовому праву, использованы труды по адми­нистративному, гражданскому, уголовно-процессуальному праву и другим от­раслям права, по общей теории государства и права, а также работы экономи­стов.

Научная новизна диссертации определяется комплексным исследовани­ем правовых основ системы финансирования работы органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации и ее влияния на достижение целей и вы­полнение задач, стоящих перед ОВД в субъектах РФ, современным подходом к проблеме с использованием новых идей и тенденций в сфере правового регу­лирования финансового обеспечения ОВД, а также выводами и предложения­ми, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее со­вершенствование правовой основы деятельности ОВД в субъектах РФ.

Диссертация относится к числу первых в российской юридической науке комплексных исследований понятий, целей, принципов организации и правово­го регулирования финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, а также налогообложения доходов ОВД, получаемых на возмездной основе.

На защиту выносятся следующие положения и^ыводы диссертации, ха­рактеризующие ее научную новизну:

1) определение понятия финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, обоснование прин­ципов и основных задач финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации;

2) правовые основы источников финансирования органов внутренних дел в субъектах Российской федерации;

3) понятие и характеристика доходов и расходов органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, их классификация;

4) принципы и порядок финансирования органов внутренних дел в субъек­тах Российской Федерации;

5) уточнение понятия «бюджетная организация» применительно к органам внутренних дел в субъектах Российской Федерации;

6) особенности финансового планирования, осуществляемого органами внутренних дел в субъектах Российской Федерации, анализ понятия и содержания сметы их доходов и расходов с учетом средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы;

7) анализ природы возмездных отношений, связанных с основными целями и задачами деятельности органов внутренних дел в субъектах Россий­ской Федерации;

8) порядок планирования, целевого использования средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы, и их источников для обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации;

9) правовые основы финансового контроля в системе органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации;

10) предложения по совершенствованию правового регулирования доходов от оказания платных услуг органами внутренних дел в субъектах Россий­ской Федерации, связанных с изменениями действующего законодатель­ства.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.

Положения и выводы исследования могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего организационные основы органов внутренних дел РФ, по деятельности финансирования органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, при разработке и теорети­ческом обосновании получения дополнительного источника финансирования в виде возмездной деятельности ОВД, для наиболее эффективного использова­ния средств от деятельности, приносящей доходы и повышения роли ведомст­венного и вневедомственного контроля за расходованием бюджетных средств и средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности, прино­сящей доходы. Также даются исходные положения для дальнейшего исследо­вания данной проблемы и выработки решений, позволяющих вывести финан­сирование органов внутренних дел на новую ступень развития. Выводы и по­ложения исследования могут быть использованы при разработке научных про-

10

блем финансового права, особенно раздела «Государственные расходы», и других отраслей правовых наук, в целях преподавания финансового права и спецкурсов, касающихся финансового обеспечения органов внутренних дел. Апробация результатов исследования

Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в следующих формах:

1) материалы исследований используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в Саратов­ском юридическом институте МВД России;

2} отдельные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практической конференции «Состояние и проблемы борьбы с экономической преступностью и коррупцией», проводимой Советом Безопасности Саратовской области (Саратов, 2000г.}; научно-практической конференции «Механизм развития инвестиционных про­цессов в Саратове», проходившей в Саратовском государственном тех­ническом университете (Саратов. 2001г.); научно-практической конфе­ренции «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельно­сти органов внутренних дел», проходившей в Московской академии МВД России (Москва, 2001г.);

3) результаты исследований используются в деятельности финансово-экономического и контрольно-ревизионного управлений УВД Саратов­ской области, о чем свидетельствуют акты внедрения;

4) результаты исследований используются в ходе выполнения научных ра­бот, проводимых на кафедре финансового, банковского и налогового права СЮИ МВД России по заказам органов внутренних дел;

5) публикации ряда статей.

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введе­ния, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения и библиографии.

11 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается выбор и актуальность темы, определяют­ся цели и задачи исследования, методологическая и теоретическая база, на­учная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость и апробация результатов исследования.

Первая глава «Общая характеристика правового регулирования финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъ­ектах Российской Федерации» - посвящена историческому развитию органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации в области финансового обеспечения, определению их места и роли в системе МВД России и социаль­но-экономическом развитии государства, проблемам финансового обеспече­ния ОВД в субъектах РФ на современном этапе и его законодательного регу­лирования, а также принципам и системе финансового контроля в области об­разования, распределения и использования финансовых ресурсов ОВД в субъектах РФ.

В первом параграфе главы первой автором отмечается, что с момен­та образования государства охрана правопорядка стала его целью и основной функцией- Именно поэтому в системе функций государства постоянно осуще­ствляется такое направление, как охрана правопорядка, и на это направлена деятельность всех ветвей власти. Специализированные органы исполнитель­ной полиции, как особого учреждения в системе государственных органов, впервые создаются в Российском государстве в период правления Петра Пер­вого².

Переходя к проблемам охраны правопорядка в современных условиях, автор подчеркивает значительную роль органов внутренних дел Российской Федерации, которые на современном этапе представляют собой мощный со­циально-правовой механизм, в задачи которого входит охрана и подержание правопорядка на всей территории нашей страны. Автором подчеркивается, что кризисные явления в экономике России, с одной стороны, вызвали резкий рост

² См.: Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений а России СПБ., 1913. С. 10.

преступности и увеличение доли тяжких и особо тяжких составов преступле­ний, а с другой стороны, негативно сказываются на развитии и функциониро­вании как Министерства внутренних дел РФ, так и органов внутренних дел в субъектах РФ, что проявляется в снижении показателей раскрываемое™ пре­ступлений из-за социальной и физической незащищенности личного состава органов внутренних дел, снижения профессионального уровня сотрудников, большой текучести кадров в органах, слабого материально-технического ос­нащения. Этот основной круг проблем не позволяет органам внутренних дел в субъектах РФ в полной мере обеспечить любому гражданину и организациям защиту своих законных прав и интересов.

Во втором параграфе главы первой работы указывается, что совре­менные проблемы, стоящие перед органами внутренних дел в субъектах Рос­сийской Федерации,, во многом предопределены неполным и несвоевремен­ным финансированием деятельности по охране правопорядка. В связи с этим рассматривается финансовое обеспечение органов внутренних дел в субъек­тах РФ, как объективно необходимая функция для реализации их компетенции; деятельность по планированию, распределению и использованию соответст­вующих денежных фондов с целью более эффективного обеспечения органа­ми внутренних дел в субъектах РФ конституционных прав и законных интере­сов граждан. Посредством финансового обеспечения решаются, по мнению автора, такие задачи, как поддержание и развитие материально-технической базы, социальной инфраструктуры, кадровой политики органов внутренних дел в субъектах РФ и т.д.

Экономические реформы, происходящие в России, изменили содержа­ние финансового обеспечения органов внутренних дел в субъектах РФ. При осуществлении финансирования эти органы вступают в различные экономиче­ские и правовые отношения, связанные с распределением и использованием выделенных из соответствующих бюджетов денежных фондов. Однако, в на­стоящее время все больше расширяется практика по привлечению средств за счет предпринимательской и иной деятельности, органов внутренних дел в субъектах РФ, приносящей доходы. Автор обращает внимание на участие ор­ганов внутренних дел в субъектах РФ в формировании бюджетов органов ме­стного самоуправления за счет средств, полученных в результате применения административного законодательства. Все эти нововведения наряду с положи-

тельными результатами по улучшению финансового обеспечения ОВД, оказы­вают и отрицательное воздействие, выражающееся в ущемлении прав и за­конных интересов граждан, злоупотребление своими полномочиями сотрудни­ками органов внутренних дел в субъектах РФ, коррупции и т.д. Поэтому авто­ром подчеркивается необходимость создания нового механизма финансового обеспечения органов внутренних дел в субъектах РФ.

В третьем параграфе главы первой анализируются правовые основы финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации. В связи с этим отмечается главенствующая роль Кон­ституции РФ, в которой государством гарантируется защита прав и свобод че­ловека и гражданина. Во исполнение этих положений Российское государство в лице правоохранительных органов берет на себя функцию по обеспечению и поддержанию законности и правопорядка на всей территории страны {ст. 45).

Основные положения об организации и деятельности основного звена органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации - милиции, сфор­мулированы в Законе РСФСР от 18.04.91г. № 1026-1 «О милиции» с измене­ниями от 25.07.2000г. 8 нем излагается современная концепция нормативно-правового регулирования деятельности милиции, раскрываются источники и механизм её финансирования и материально технического снабжения (гл. 7).

Если касаться общеправового положения органа внутренних дел в субъ­екте Российской Федерации как юридического лица, то наиболее полно эта сфера отражается в Гражданском кодексе РФ и Законе РФ от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Большое внимание автор уделил изучению Бюджетного кодекса, соз­дающего правовую базу регулирования бюджетных отношений. В результате анализа п.4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ «Виды доходов бюджетов», в кото­ром определяется, что «доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответ­ствующих органов исполнительной власти, относятся к неналоговым доходам соответствующих бюджетов», автор предлагает принять на уровне Правитель­ства РФ нормативный акт, где уточнялись бы понятие и источники внебюджет-

14

ных средств с учетом того, что основой этих средств являются так называемые «специальные» внебюджетные средства³.

В диссертационном исследовании отмечается, что до сих пор отсутству­ет нормативный документ, регламентирующий предпринимательскую деятель­ность органов внутренних дел в субъектах РФ. По мнению автора данный до­кумент должен жестко закреплять те виды деятельности, которые эти органы могли бы осуществлять на возмездной основе, и те виды деятельности, кото­рые должны осуществляться бесплатно в силу соответствующего законода­тельства, т.к. органы внутренних дел в субъектах РФ в основном выполняют специальные функции, прямо предусмотренные административным и уголов-но-процессуальным законодательством.

Бюджетное законодательство Российской Федерации закрепляет прин­ципы бюджетной системы РФ. которые закладывают основу финансирования бюджетных учреждений, в том числе, органов внутренних дел в субъектах РФ. На наш взгляд необходимо содержащийся в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ пе­речень принципов дополнить принципами приоритетности и нормативности в бюджетном финансировании. Принцип приоритетности финансирования пра­воохранительной деятельности подразумевает выделение таких объемов средств, в соответствии с которыми органы внутренних дел могли бы полно­ценно развиваться как в плане улучшения материально-технического снабже­ния, так и для привлечения высококвалифицированных сотрудников.

В соответствии с принципом нормативности органы внутренних дел в субъектах РФ финансируются по нормативам, обеспечивающим эффективное выполнение своей компетенции.

В четвертом параграфе первой главы обосновываются основные принципы финансового контроля, которые позволяют повысить эффективность работы органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации. Отмеча­ется историческая роль финансового контроля в становлении и развитии фи­нансового обеспечения деятельности этих органов. Раскрывая роль финансо­вого контроля, автор подчеркивает важность укрепления ведомственного фи­нансового контроля в системе органов внутренних дел в субъектах РФ, т.к. он

³ См.: Постановление Совета Министров СССР от 26.06.1980г. № 527 «Об утверждении Положения о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» II СП СССР. 1980. №20. Ст. 117.

носит целенаправленный характер с учетом специфики организации. Анализ практики применения ведомственного финансового контроля показывает зна­чительный рост его эффективности в выявлении правонарушений в области финансовой дисциплины. Особенно отмечается его эффективность в процессе управления органами внутренних дел в субъектах, РФ в виде предварительного и текущего контроля, когда возможно пресечение правонарушений без особого материального ущерба. Анализируется нормативная база, на основании кото­рой осуществляется ведомственный финансовый контроль в данной сфере, а именно приказ МВД России от 25 августа 1997г. № 560 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в системе МВД Рос­сии».

В целях улучшения обстановки в области правопорядка на конкретной территории автором рассматривается вопрос об усилении роли органов мест­ного самоуправления в области финансового контроля за соблюдением закон­ности при распределении и использовании финансовых ресурсов, дополни­тельно выделенных из бюджетов органов самоуправления. Автором обраща­ется внимание на значение Закона РФ от 21.11.1996г. № 129-ФЗ «О бухгалтер­ском учете» в организации ведомственного контроля, порядка бухгалтерского учета, взаимоотношений руководителя ОВД, начальника финансово-экономического управления ОВД и главного бухгалтера в органах внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Глава вторая «Порядок планирования и использования бюджетных средств органами внутренних дел в субъектах Российской Федерации» -включает в себя три параграфа.

В первом параграфе второй главы исследуется понятие «государст­венные расходы» как института финансового права, обосновываются принци­пы финансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов, ко­торые распространяются и на ОВД в субъектах РФ. Определяется структура и классификация фактических расходов ОВД в субъектах РФ. в связи с чем от­мечается пагубное смещение приоритетов финансирования в область текущих расходов (оплата труда и т.п.).

Анализируются источники и порядок финансирования различных под­разделений ОВД в субъектах РФ. При изучением источников финансирования анализируется опыт зарубежных стран по данному вопросу. Автором исследу-

ются результаты отечественного эксперимента по переводу подразделений милиции общественной безопасности на финансирование за счет бюджетов местного самоуправления*. Как показывает практика и теоретические исследо­вания проблем источников финансирования, учитывая экономическую ситуа­цию в стране, массовый перевод подразделений ОВД в субъектах РФ на фи­нансирование за счет бюджетов органов местного самоуправления прежде­временен. Поэтому, в настоящее время основой финансирования могут стать бюджеты субъектов Российской Федерации, где будут аккумулироваться сред­ства из всех источников финансирования. В то же время, автором подчеркива­ется перспектива усиления роли органов местного самоуправления в области финансирования правоохранительной деятельности и необходимость даль­нейшей разработки основ правового регулирования финансового обеспечения данных подразделений.

Во втором параграфе второй главы рассматриваются основы финан­сового планирования в системе органов внутренних дел в субъектах Россий­ской Федерации. В связи с этим исследуется понятие сметы доходов и расхо­дов органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, Изучается правовая сторона данного понятия, проявляющаяся в процессе возникновения конкретных правоотношений, связанных с получением и использованием де­нежных средств в финансовом обеспечении ОВД в субъектах РФ. Затрагива­ются вопросы определения прав и обязанностей получателей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и главных распорядителей бюд­жетных средств в системе МВД России. Проводится правовой анализ бюджет­ной классификации доходов и расходов бюджета и её влияния на содержание сметы доходов и расходов органов внутренних дел в субъектах РФ. В резуль­тате этого автором отмечается необходимость внесения дополнений в Бюд­жетный кодекс РФ нормами о «защищенных статьях расходов бюджета», кото­рые в настоящее время отсутствуют. При этом данные статьи должны преду­сматривать расходы по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, ко­торые закреплены в Конституции РФ. Такая норма закона должна предотвра­тить постоянные правонарушения в этой области в период, когда экономика

⁴ Указ Президента РФ от 17 09 1998г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных об­разованиях эксперимента по организации охраны общественного порядка органами ме­стного самоуправления» // РГ 1998. №182. (2024).

находится в кризисной ситуации, и не препятствовать бюджетному процессу в условиях нормального экономического развития страны.

Автором изучена практика перевода органов внутренних дел в субъектах РФ на казначейскую систему исполнения бюджета. В связи с этим отмечаются как позитивные, так и негативные стороны данного процесса. Как положитель­ный эффект оценивается усиление финансового контроля за использованием бюджетных средств, в результате чего сократилось количество фактов неце­левого использования средств. Отрицательная сторона проявилась в том, что из-за усиления финансового контроля и требований по соблюдению финансо­вой дисциплины в настоящее время возникли сложности по оперативному пе­ремещению средств с одной статьи сметы на другую. Данное положение в об­ласти казначейского исполнения бюджета снижает экономическую эффектив­ность и оперативность в принятии решений при планировании в области фи­нансового обеспечения ОВД в субъектах РФ. Из-за специфических функций органов внутренних дел в субъектах РФ по многим статьям сметы доходов и расходов невозможно в начале финансового года определить количество бу­дущих доходов и расходов. Поэтому для решения данной проблемы предлага­ется разработать упрощенную схему согласования с органами Федерального казначейства перемещения финансовых ресурсов с одной статьи на другую и закрепить её на законодательном уровне. Это позволит повысить качество планирования бюджетных средств. В диссертации анализируется процесс влияния нормативов материально-технического, тылового и денежного обес­печения на качество финансового планирования и, как следствие, на процесс выполнения органами внутренних дел в субъектах РФ своей компетенции. В результате сделан вывод, что в связи с глубокими негативными изменениями в экономике, ухудшением криминогенной ситуации в стране, необходимо на за­конодательном уровне изменить многие нормативы финансирования, а по не­которым позициям вновь разработать нормативы, которые в основном касают­ся денежного довольствия сотрудников, внедрения новых технологий в работу подразделений ОВД в субъектах РФ. Автором отмечается и значительная роль сметно-бюджетного планирования в процессе управления ОВД в субъектах РФ.

В третьем параграфе второй главы рассматривается финансовый контроль за использованием финансовых ресурсов органами внутренних дел в

субъектах Российской Федерации. Автором отмечается, что в результате ана­лиза практики применения финансового контроля за процессом формирова­ния, распределения и использованием государственных централизованных и децентрализованных денежных фондов выявлены наиболее часто встречаю­щееся правонарушения. Например, направление средств на цели, не преду­смотренные сметой доходов и расходов ОВД в субъектах РФ⁵.

Автором подчеркивается, что такое положение в области использования бюджетных средств грубо нарушает один из важнейших принципов реализации государственных расходов, т.е. адресность и целевой характер бюджетных средств, закрепленный в Бюджетном кодексе РФ.

В связи с этим рассматриваются виды финансовой ответственности ор­ганов внутренних дел в субъектах РФ в случае нецелевого использования средств. Автором отмечаются задачи по укреплению ведомственного финан­сового контроля в формах предварительного и текущего контроля, так как они осуществляются непрерывно и в данном случае наиболее эффективны.

В связи с этим предлагается внести изменения в текст приложения № 1 к приказу МВД России от 25.08.1997г. № 560 в параграф 5 «Обязанности, права и ответственность ревизоров», а именно в текст п. 5.1.4., в котором сказано: «Ревизор обязан при обнаружении фактов нарушения законов, содержащих признаки деяний, влекущих за собой уголовную ответственность, вносить предл^жения^руководителю, назначившему ревизию или проверку, о передаче материалов в органы предварительного следствия илрокуратуру». Данную формулировку целесообразно заменить на следующую: «Ревизор обязан во всех случаях выявления фактов нарушения законов, содержащих признаки деяний, влекущих за собой уголовную ответственность, в обязательном по­рядке передавать материалы следственным^рганау для расследования и привлечения виновных к ответственности, немедленно сообщая об этом своему руководителю и начальнику органа внутренних дел». Это исключит возможность укрытия фактов нарушения законов со стороны руководства ОВД.

Наряду с ведомственным финансовым контролем автор отмечает поло­жительную роль государственного контроля, который осуществляется должно-

Нецелевое расходование денежных средств выделенных из Федерального бюджета со­ставляет около 90% от общего числа видов нарушений финансовой дисциплины в систе­ме МВД России за 1999 год, по данным контрольно-ревизионного управления МВД Рос­сии на январь 2000г.

19

стными лицами Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, Министерст­ва по налогам и сборам Российской Федерации и др., поэтому финансовый контроль в органах внутренних дел в субъектах РФ, имеющих многоканальную систему финансирования, объединяет в себе задачи государственного, мест­ного и ведомственного контроля. Учитывая, что показатели финансовой и эко­номической деятельности органов внутренних дел в различных субъектах Рос­сийской Федерации относительно однородны, имеет смысл разработать экс­пертную компьютерную программу для обработки контрольных данных с по­мощью экономического анализа для выявления признаков нарушений финан­совой дисциплины.

Глава третья диссертации «Правовой режим доходов, полученных от предпринимательской и иной деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации» посвящена анализу собственной дея­тельности ОВД в субъектах РФ, направленной на получение дополнительных доходов.

В параграфе первом третьей главы автором анализируется роль до­полнительных доходов органов внутренних дел в субъектах РФ в выполнении своей компетенции, раскрываются источники и виды этих доходов, подчерки­вается их влияние на общее финансовое состояние ОВД в субъектах РФ (они составляют по различным оценкам от 20 до 25% от общего объема финанси­рования). В работе автором рассматривается нормативная база, регламенти­рующая деятельность по получению дополнительных доходов, а также сама деятельность, направленная на привлечение средств. В результате сделан вывод, что в настоящее время существует большое количество разрозненных нормативных актов, в которых закрепляются положения о предприниматель­ской и иной деятельности, приносящей доходы органам внутренних дел, при­нятых законодательными и исполнительными органами власти субъектов Рос­сийской Федерации, местного самоуправления и органов внутренних дел в субъектах РФ. В настоящее время нет ни одного единого нормативного доку­мента, регламентирующего деятельность органов внутренних дел в субъектах РФ как правоохранительной системы, направленную на получение дополни­тельных доходов. Такой пробел в правовом регулировании в этой сфере фи­нансового обеспечения ОВД в субъектах РФ недопустим, так как может по­влечь за собой существенные нарушения конституционных прав граждан и ор-

20

ганизаций в силу выполнения подразделениями ОВД специфических функций по охране правопорядка. В связи с этим автор считает необходимо разрабо­тать и принять нормативный документ на уровне МВД России, который уста­навливал бы виды предпринимательской и иной деятельности органов внут­ренних дел в субъектах РФ, приносящие доходы. До введения в действие этого документа необходимо приостановить всю деятельность ОВД по привлечению дополнительных средств. Также необходимо закрепить, что все финансовые ресурсы, получаемые от деятельности ОВД в субъектах РФ и направляемые на формирование соответствующих бюджетов, должны зачисляться в полном объеме в сметы ОВД до тех пор, пока не будут удовлетворены их потребности в соответствии с нормативами.

Во втором параграфе третьей главы рассматриваются функции орга­нов внутренних дел в субъектах РФ по планированию и использованию средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности, принося­щей доходы. В связи с этим автор подчеркивает значение составления свод­ной сметы доходов и расходов органов внутренних дел, полученных как из бюджетной системы РФ, так и за счет предпринимательской и иной деятельно­сти, приносящей доходы. Однако автором отмечается опасность сокращения основного бюджетного финансирования из-за того, что доходы от предприни­мательской и иной деятельности зачислены в бюджетное финансирование (неналоговые доходы бюджетов). Поэтому, при планировании финансовой деятельности на основе составления сводной сметы доходов и расходов, как этого требует Бюджетный кодекс РФ, необходимо четко закреплять, на какие статьи расходов будут направляться средства полученные от предпринима­тельской и иной деятельности, приносящей доходы. Расходы за счет этих ис­точников необходимо осуществлять в рамках бюджетной классификации и в пределах нормативов наряду с обычным бюджетным финансированием. Для более эффективного планирования доходов по этим источникам необходимо составлять прогноз экономического развития органов внутренних дел в субъ­ектах РФ на три года. Необходимо создавать резервные целевые фонды в бюджетах субъектов РФ (ст. 81 Бюджетного кодекса РФ), либо предусмотреть специальную статью в смете доходов и расходов ОВД в субъектах РФ. По­следний вариант имеет положительную сторону потому что не содержит за­траты на финансирование аппарата управления фондов. За счет этих средств

21

погашались бы незапланированные затраты, введенные Федеральным зако­нодательством, а также расходы при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Далее автором анализируется законодательство в сфере налогообло­жения средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы. В результате можно отметить, что до сих пор остается нерешенной проблема налогообложения бюджетных средств полученных ОВД в субъектах РФ от предпринимательской деятельности (налог на прибыль). Так как средства от предпринимательской деятельности являются бюджетными, то их налогообложение ухудшает и без того незавидное положение ОВД в субъ­ектах РФ и создает встречные финансовые потоки.

В главе 21 второй части Налогового кодекса⁶, введенного в действие с 1 января 2001 года, по-новому регулируется налог на добавленную стоимость. Бюджетные учреждения, осуществляющие реализацию товаров (работ, услуг), являются плательщиками налога на добавленную стоимость.

Анализируя данный нормативный акт, необходимо отметить, что суще­ственные изменения произошли в определении объекта налогообложения (ст.' 146). Налоговый кодекс РФ (часть вторая) не признает реализацией товаров выполнение работ (оказание услуг) органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках выпол­нения возложенных на них функций в случае, если обязанность выполнения указанных работ {оказание услуг) установлена законодательством РФ, законо­дательством субъектов РФ, актами органов местного самоуправления. Следо­вательно, в связи с этим значительная часть услуг, предоставляемая ОВД в субъектах РФ, обязательность выполнения которых установлена соответст­вующим законодательством РФ не подлежит обложению налогом на добав­ленную стоимость. К таким видам предпринимательской деятельности ОВД в субъектах РФ можно отнести: срочное оформление паспортов гражданина РФ, изготовление и оформление временного удостоверения личности гражданина РФ, оформление общегражданского заграничного паспорта и т.д.⁷.

° См.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

См.: Указ Президента РФ от 18.06.1996 № 1039 «Об утверждении Положения о Мини­стерстве внутренних дел РФ» (п. 15 часть 3) // СЗ РФ. 1996 Ст 3605; Закон РФ от 25.06.1993г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. По данному законодательству органами регистрационного уче­та граящаи РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ являются ор­ганы внутренних дел.

22

В третьем параграфе третьей главы поднимается вопрос о финансо­вом контроле за использованием средств органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, полученных от предпринимательской и иной деятель­ности, приносящей доходы. С этой целью анализируются основные статьи сметы доходов и расходов органов внутренних дел в субъектах РФ. В резуль­тате отмечается, что основными источниками дополнительных доходов явля­ются средства, полученные за счет взыскания штрафов при нарушении адми­нистративного законодательства, от продажи специальной продукции ГИБДД, за оформление договоров купли-продажи автотранспорта и за счет добро­вольных пожертвований и целевых взносов. В ходе анализа правонарушений, совершенных в области финансовой дисциплины в рамках формирования, распределения и использования средств от предпринимательской и иной дея­тельности, приносящей доходы, выяснилось, что основные правонарушения -это нецелевое использование средств и уклонение ОВД в субъектах РФ от уп­латы налогов. Зачастую нарушаются и другие принципы финансирования, та­кие как планирование, учет (особенно спонсорской помощи) и использование полученных средств в соответствии с нормативами. В связи с этим автором выделяются две основные причины возможных основных правонарушений в области финансовой дисциплины: это низкий уровень контрактной работы и слабый контроль за использованием средств, особенно в области капитально­го строительства, реконструкции зданий и сооружений. Поэтому анализируют­ся особенности бухгалтерского учета средств, полученных от предпринима­тельской и иной деятельности, приносящей доходы. Рассматриваются способы повышения эффективности финансового контроля в вышеуказанной сфере.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются выводы, указываются теоретические и практические проблемы, формулируются предложения по совершенствованию финансового обеспече­ния деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации.

23

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ ДИССЕРТАНТА:

1. Савинов С.В. Бочкова Л.И. Правовые проблемы финансирования орга­нов внутренних дел РФ и задачи борьбы с преступностью // Следова­тель, М.. 2001. № 1. (0,5 п.л.).

2. Савинов С.В. Бюджетный кодекс и политика финансирования органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти. 2001. № 15. (0,5 п.л.).

3. Савинов С.В. Правовой режим внебюджетного финансирования органов государственной власти на примере ОВД РФ // «БИНО: бюджетные уч­реждения», М., 2001. № 5. (0,2 п.л.).

4. Савинов С.В. Правовые проблемы осуществления предпринимательской деятельности органами внутренних дел в субъектах Российской Федера­ции: Тез. докл. // Секция проблемы гражданского права и предпринима­тельства научной конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы со­вершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел». М., Академия МВД России, 2001. С. 42-44. (0,2 п.л.).

5. Савинов С.В. Правовой режим предпринимательской и иной деятельно­сти органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, прино­сящей доходы, на примере Саратовской области. Саратов, 2001. 11 с. Рукопись представлена СЮИ МВД России. Деп. в ИНИОН РАН 16.04.2001, № 56388. (0,5 п.л.).